Protocolo Eletrônico Carta de Serviços

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ÍNDICE
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Acórdão
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Data da sessão
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Relator
Área
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O enunciado procura retratar o entendimento contido na deliberação da qual foi extraído, não constituindo,
Tema todavia, um resumo oficial da decisão proferida pelo Tribunal. Tampouco objetiva representar o
Subtema posicionamento prevalecente no TCU sobre a matéria.

Outros indexadores
Tipo do processo
ACÓRDÃO: DATA DA SESSÃO: RELATOR:
Enunciado
Acórdão 19/08/2020 VITAL DO RÊGO
Excerto
2198/2020-
Referência legal
Plenário
Publicado
Paradigmático ÁREA: TEMA: SUBTEMA:
Enunciados relacionados Finanças Públicas Renúncia de Requisito
receita

OUTROS INDEXADORES:
Meta fiscal, Eficácia da lei, Entendimento, Responsabilidade fiscal

TIPO DO PROCESSO:
REPRESENTAÇÃO

ENUNCIADO:
As leis e demais normativos que instituírem benefícios
tributários e outros que tenham o potencial de impactar as
metas fiscais somente podem ser aplicados se forem satisfeitas
as condicionantes constitucionais e legais, considerando o
disposto no art. 167, inciso II, da Constituição Federal, no art. 113
do ADCT e nos arts. 14 a 16 da LRF.

EXCERTO:
Sumário:

I - Considerando o disposto no art. 167, inciso II, da Constituição

da República, do art. 113 do ADCT, assim como a
regulamentação prevista nos arts. 14 a 16 da Lei Complementar
101/2000, as leis e demais normativos que instituírem benefícios
tributários e outros que tenham o potencial de impactar as
metas fiscais somente podem ser aplicadas se forem satisfeitas
as condicionantes constitucionais e legais mencionadas.

Voto:

Em análise, representação formulada pelo Ministério Público

junto ao TCU a respeito de possíveis irregularidades relacionadas
a indícios de concessão de benefícios tributários decorrentes da
 Lei Complementar 162/2018
Protocolo e daCarta
Eletrônico Lei 13.606/2018,
de Serviços em
desacordo com os comandos contidos no art. 113 do Ato das
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Disposições Constitucionais
SELECIONAR Transitórias
TEMA
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(ADCT) , no art. 14 history
da Lei star_outline person

de Responsabilidade Fiscal (LRF) e no art. 112 da Lei 13.473/2017

ÍNDICE
- Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2018.
Acórdão
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Data da sessão [...]
Relator
Área
layers Considerações preliminares acerca da eficácia normativa das leis
Tema 13. De início, a Semag destaca que a análise empreendida está
Subtema centrada na verificação da eficácia normativa das leis que se
Outros indexadores encontram vinculadas ao cumprimento de condicionantes
Tipo do processo constitucionais e legais para geração/execução de despesas e
Enunciado concessão de benefícios tributários. Isso porque o controle
Excerto concentrado de constitucionalidade, que consiste na análise da
Referência legal adequação de uma lei ou de um ato normativo com a
Publicado Constituição da República, é matéria inserida no campo
Paradigmático reservado ao STF, que o faz em sede de ações judiciais
Enunciados relacionados apropriadas para tal finalidade. Dentro desse contexto, a
unidade técnica sustenta que o exame dos efeitos jurídicos das
leis requer atenção quanto à doutrina de Pontes de Miranda,
que dividia os fatos jurídicos em três: (i) plano da existência, (ii)
plano da validade e (iii) plano da eficácia.

14. No campo da existência da norma jurídica, a Semag destaca

o magistério de Marcos Bernardes de Mello, segundo o qual a
norma jurídica existe, simplesmente, quando, promulgada, é
publicada. Trata-se, aqui, da existência fática da norma,
independentemente de que possa incidir e, em consequência,
ser aplicada. O mesmo autor segue no sentido de que o plano
da validade da norma jurídica diz respeito à sua compatibilidade
com as demais normas do sistema jurídico, especialmente com
aquelas das quais seu fundamento de validade é retirado. No
tocante ao plano da eficácia das normas jurídicas, quando os
fatos previstos pela própria norma como condição de sua
aplicação não vierem a ocorrer, tal norma será ineficaz. O
referido autor enfatiza que vigência e eficácia da norma são
fenômenos distintos, de modo que, mesmo vigente, caso alguns
dos pressupostos fáticos exigidos não sejam atendidos
plenamente, a norma não produzirá seus efeitos.

[...]

18. Considerando o referencial teórico adotado, a Semag

concluiu em relação à Lei Complementar 162/2018 e à Lei
13.606/2018 que os referidos diplomas normativos entraram no
plano da existência, assim como no plano da validade, mas

ainda não entraram no plano da eficácia, razão pela qual o Poder

Executivo não teria condição de implementá-las sem que as
condições constitucionais e legais (previstas na LRF e na LDO)
 fossem observadas à risca.
Protocolo Isso porque
Eletrônico Carta deas normas em questão
Serviços
têm como pressuposto fático para a produção dos seus efeitos o
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atendimento das condicionantes
SELECIONAR TEMA
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constitucionais (art. 167, incisoforum
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II e art. 113 do ADCT) e legais (LRF) , o que ainda não ocorreu.

ÍNDICE
Acórdão 19. Em outras palavras, aduz a unidade técnica que
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Data da sessão considerando que os elementos que constituem o suporte fático
necessário para a incidência da norma em questão ainda não
Relator
Área
layers restaram integralmente implementados, os normativos em
Tema questão, apesar de estarem vigentes desde a data da publicação,
Subtema não possuem eficácia. Significa dizer, na prática, que a efetiva
Outros indexadores implementação dos benefícios fiscais depende de um evento
Tipo do processo futuro e incerto.
Enunciado
20. Com isso, a Semag sustenta que, aplicada a doutrina de
Excerto
Marcos Bernardes de Mello aos casos concretos analisados nos
Referência legal
autos, se a Lei Complementar 162/2018 e a Lei 13.606/2018 têm
Publicado
vigência e são válidas, ou, sendo inválidas, ainda não tiveram as
Paradigmático respectivas nulidades decretadas por quem, dentro do sistema
Enunciados relacionados jurídico, tenha poder para tanto, poderão ser eficazes desde que
se concretizem no mundo os fatos que constituem seu suporte
fático.

21. Assim, enquanto não se realizam as condições e exigências

previstas nos dispositivos constitucionais e legais (LRF) , as leis
federais mencionadas, mesmo com vigência, constituem meras
proposições referentes a hipóteses, não se podendo falar em
geração de qualquer consequência jurídica que implique
renúncia de receita ou geração de despesa para a União.

22. Conclui, ao final que a Lei Complementar 162/2018 e a Lei

13.606/2018, apesar de existentes, válidas e em vigência, não
gozam de eficácia normativa enquanto não forem
implementadas as condicionantes previstas nos dispositivos
constitucionais e legais mencionados, pois a sua efetiva
implementação, com a consequente concessão dos benefícios
fiscais, depende da ocorrência de situações fáticas que ainda
não se concretizaram.

[...]

27. Nesse contexto, cabe destacar o art. 1º da LRF, que anuncia,

por meio do seu §1º, os pressupostos da gestão fiscal
responsável, alicerçada na ação planejada e transparente em que
se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o
equilíbrio das contas públicas, mediante uma série de medidas,
dentre as quais se destacam o cumprimento de metas de

resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e

condições no que tange à renúncia de receita.
 28. Para que tais objetivos sejam efetivamente
Protocolo Eletrônico Carta de Serviços
alcançados, é
necessário observar as prescrições estabelecidas pelo legislador
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em sede de lei complementar, sob pena de tornar o objetivo
SELECIONAR TEMA
primordial da LRF senão letra morta, uma prescrição vazia.
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ÍNDICE Observadas as prescrições estabelecidas pela LRF, o ato de

Acórdão concessão de benefícios de que resulte renúncia de receita
list
Data da sessão deverá ser acompanhado de estimativa de impacto
orçamentário-financeiro que atenda às premissas fixadas pela
Relator
Área
layers LDO e a pelo menos uma das seguintes condições: i)
Tema demonstração pelo proponente de que a renúncia foi
Subtema considerada na estimativa de receita da LOA e de que não
Outros indexadores afetará as metas de resultados fiscais previstas no Anexo de
Tipo do processo Metas Fiscais (AMF) que acompanha a LDO; ii) estar
Enunciado acompanhada de medidas de compensação por meio do
Excerto
aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas,
Referência legal
ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo
ou contribuição.
Publicado
Paradigmático [...]
Enunciados relacionados
35. A falta de instrumentos eficazes de acompanhamento das
propostas legislativas aprovadas pelo Congresso Nacional -
sejam as de iniciativa do Poder Executivo, sejam as de iniciativa
das Casas Legislativas - reduzem a eficácia da LRF, com elevado
potencial de comprometer o cumprimento das metas fiscais e a
consistência das medidas com os objetivos da política
econômica nacional à luz das premissas estabelecidas pelos arts.
4º e 14 da LRF que orientam a elaboração do Anexo de Metas
Fiscais da LDO.

[...]

52. No mérito, registro minha concordância com a bem

abalizada proposta formulada pela unidade técnica, ratificada
pela manifestação do MPTCU, razão pela qual acolho os
pareceres precedentes com ajustes que considero necessários
nas propostas de encaminhamento.

53. Convém novamente destacar que a renúncia de receitas tem

como finalidade principal a promoção do desenvolvimento
econômico e social de determinadas áreas e atividades onde é
implementada. Por meio desse mecanismo, os governos atraem
novas empresas, expandem as já existentes, aumentando a
oferta de emprego e a renda per capita da população, bem
como reduzem as desigualdades sociais, desonerando a
população de baixa de renda. Segundo Almeida (2001) , o ato de
renunciar a receita pública é, em essência, uma política de
governo como todas as demais implementadas com o objetivo

de executar as funções inerentes aos entes políticos que

constituem as diferentes esferas de governo: federal, estadual e
municipal. Trata-se de política pública cujo propósito é
 promover o suporte financeiro
Protocolo Eletrônico necessário à realização de
Carta de Serviços
programas, projetos e atividades de interesse da sociedade e
layers
destinados à promoção do equilíbrio
SELECIONAR
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TEMA do desenvolvimento history star_outline person

socioeconômico nas diferentes regiões geoeconômicas do país,

ÍNDICE
ao desenvolvimento de segmentos econômicos estratégicos e
Acórdão ao favorecimento de determinados grupos de contribuintes,
list
Data da sessão entre outros objetivos públicos relevantes.
Relator
Área
layers [...]
Tema
55. Por outro lado, não se deve ignorar que o ato de renunciar
Subtema
receitas deve ser acompanhado das medidas legais
Outros indexadores
compensatórias previstas para tanto, sob pena de tal ato não ser
Tipo do processo
validado pelo sistema jurídico pátrio. É que, consoante
Enunciado
demonstrou a unidade técnica, uma renúncia de receita
Excerto
significa, em outras palavras, mudança na condução de
Referência legal
determinadas políticas públicas com objetivos específicos. Para
Publicado
tanto, considerando que o resultado da equação não deve
Paradigmático mudar (receitas e despesas devem continuar em equilíbrio) ,
Enunciados relacionados enquanto as medidas compensatórias decorrentes da nova
escolha não forem adotadas, a política que prescreve as
renúncias fiscais não pode, na prática, ser efetivada.

56. Nesse contexto, reputo oportunas e aplicáveis ao caso dos

autos, as considerações da Semag acerca dos planos de validade
das normas jurídicas. Nessa senda, acrescento que, na visão da
dogmática jurídica, uma norma, para ser válida, deve
primeiramente estar integrada no ordenamento jurídico, onde
cumprir-se-ão seus processos de formação e produção, em
conformidade com as diretrizes e requisitos do próprio
ordenamento. Segundo Tercio Sampaio Ferraz Junior, "cumprido
esse processo, temos uma norma válida. (...) Sancionada a norma
legal, para que se inicie o tempo de sua validade, ela deve ser
publicada. Publicada a norma, diz-se, então, que a norma é
vigente. (...) Vigente, portanto, é a norma válida (pertencente ao
ordenamento) cuja autoridade já pode ser considerada imunizada,
sendo exigíveis os comportamentos prescritos".

57. Tratando-se de normas jurídicas, a eficácia consiste na

capacidade de atingir os objetivos nela traduzidos, que vêm a
ser, em última análise, realizar os ditames jurídicos objetivados
pelo legislador. Por isso é que se diz que a eficácia jurídica da
norma designa a qualidade de produzir em maior ou menor
grau, efeitos jurídicos, ao regular, desde logo, as situações,
relações e comportamentos de que cogita. Nesse sentido, a
eficácia diz respeito à aplicabilidade, exigibilidade ou
executoriedade da norma, como possibilidade de sua aplicação
jurídica.
58. Ensina o Professor Tercio Sampaio Ferra Jr. que a eficácia
pode ser técnica, social ou jurídica. A eficácia técnica diz respeito
à técnica legislativa, ou seja, quando uma norma depender de
 outra para ser Protocolo
aplicadaEletrônico
ou quandoCartase exigir certo equipamento.
de Serviços
No caso da falta da norma complementar ou do equipamento
layers
não existir falta à norma eficácia
SELECIONAR
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técnica. A eficácia social ouhistory star_outline
TEMA person
efetividade refere-se à produção das consequências desejadas
ÍNDICE
pelo elaborador das normas, verificando-se quando a conduta
Acórdão contida nas prescrições da norma for cumprida pelo destinatário.
list
Data da sessão Quanto à eficácia jurídica, esta é propriedade do fato jurídico de
Relator
Área
layers provocar os efeitos pretendidos nas prescrições da norma, ou
seja, ocorrendo o fato descrito na hipótese da norma, os efeitos
Tema não podem deixar de ocorrer de forma automática e infalível (ao
Subtema menos no plano da linguagem) .
Outros indexadores
Tipo do processo 59. No entanto, vale mencionar que a eficácia de uma norma
Enunciado pode sofrer limitações ou mesmo depender de outra norma
Excerto
para se realizar. É o caso das normas de eficácia limitada, as
quais a despeito de erigirem previsão de conduta, asseveram
Referência legal
que determinado conceito ou fator será ditado por norma
Publicado
complementar, ou nos termos da lei, quando a lei ainda não foi
Paradigmático
editada.
Enunciados relacionados
60. Considerando esse cenário e tendo em vista o referencial
teórico já analisado por este Plenário por ocasião da prolação do
Acórdão 1907/2019-TCU-Plenário entendo pertinente firmar
entendimento no sentido de que as leis e demais normativos
que instituírem benefícios tributários e outros que tenham o
potencial de impactar as metas fiscais somente podem ser
aplicadas se forem satisfeitas as condicionantes constitucionais e
legais mencionadas.

[...]

68. Por fim, em razão da relevância do tema apreciado nestes

autos para o país, acompanho a proposta formulada pela Semag
para firmar entendimento no sentido de que, considerando o
disposto no art. 167, inciso II, da Constituição da República, do
art. 113 do ADCT, assim como a regulamentação prevista nos
arts. 14 a 16 da Lei Complementar 101/2000, as leis e demais
normativos que instituírem benefícios tributários e outros que
tenham o potencial de impactar as metas fiscais somente
podem ser aplicadas se forem satisfeitas as condicionantes
constitucionais e legais mencionadas.

Acórdão:

9.1. conhecer da presente Representação, satisfeitos os

requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, inciso
I, do Regimento Interno do TCU, e no art. 103, § 1º, da

Resolução-TCU 259/2014, para, no mérito, considerá-la

procedente;
 9.2. alertar o Poder Executivo, comCarta
Protocolo Eletrônico
fundamento
de Serviços
no art. 59, § 1º,
inciso V, da Lei Complementar 101/2000, que:
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9.2.1 as propostas legislativas de iniciativa do Poder Executivo e
person

ÍNDICE quaisquer iniciativas aprovadas mediante projeto de lei para

Acórdão conceder benefícios de natureza tributária, desacompanhadas
list das medidas de compensação previstas no art. 14, inciso II, da
Data da sessão
Lei Complementar 101/2000 (LRF) , não se conformam com o
Relator
Área
layers pressuposto da gestão fiscal estabelecido no art. 1º, § 1º, da LRF
e com as diretrizes norteadoras da trajetória de recondução da
Tema
renúncia de receita ao limite estabelecidas pelos arts. 21 e 116, §
Subtema
1º, da LDO-2019, devendo ser demonstrada a compatibilidade
Outros indexadores
da proposta e dos projetos de lei aprovados com as premissas e
Tipo do processo
os objetivos da política econômica nacional expressamente
Enunciado
definidos no Anexo de Metas Fiscais que integra a Lei de
Excerto
Diretrizes Orçamentárias, com objetivo de conferir concretude
Referência legal
plena ao disposto nos arts. 1º, § 1º; 4º, inciso I, alínea a, § 2º,
Publicado
incisos II e V; 5º, incisos I e II; e 14, incisos I e II da Lei
Paradigmático Complementar 101/2000;
Enunciados relacionados
9.2.2. os requisitos estabelecidos no art. 14 da Lei Complementar
101/2000, no art. 113 do ADCT e na Lei de Diretrizes
Orçamentárias não se limitam aos projetos de iniciativa do Poder
Executivo, estendendo-se à apreciação de propostas de iniciativa
do Poder Legislativo, o que deve ocorrer, neste último caso, por
ocasião do exercício do poder de sanção e/ou de veto do
presidente da República com base no art. 66 da Constituição da
República, conforme disposto no parecer prévio das contas
presidenciais do exercício de 2018 apreciado pelo Acórdão
1331/2019-TCU-Plenário, que analisou o alerta proferido no
parecer prévio das contas presidenciais de 2017;

9.2.3. eventual proposta de alteração da meta fiscal para

absorver a criação ou a ampliação de renúncia de receita deverá
demonstrar a sua consistência com as premissas e os objetivos
da política econômica nacional expressamente definidos no
Anexo de Metas Fiscais que integra a Lei de Diretrizes
Orçamentárias, de forma coerente com o disposto nos arts. 1º, §
1º; 4º, inciso I, alínea a, § 2º, incisos II e V; 5º, incisos I e II; e 14,
incisos I e II da Lei Complementar 101/2000;

9.3. firmar o entendimento no sentido de que, considerando o

disposto no art. 167, inciso II, da Constituição da República, do
art. 113 do ADCT, assim como a regulamentação prevista nos
arts. 14 a 16 da Lei Complementar 101/2000, as leis e demais
normativos que instituírem benefícios tributários e outros que
tenham o potencial de impactar as metas fiscais somente

podem ser aplicadas se forem satisfeitas as condicionantes

constitucionais e legais mencionadas;
 9.4. recomendar ao Ministério da Carta
Protocolo Eletrônico
Economia e à Casa Civil da
de Serviços
Presidência da República que adotem medidas voltadas a
layers
sistematizar e definirSELECIONAR
os papéisTEMA
dos órgãos centrais e essenciais
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da área econômica, para que atuem de forma integrada com os
forum
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ÍNDICE órgãos setoriais e específicos que compõem o sistema previsto

Acórdão no art. 4º da Lei 10.180/2001, visando ao aperfeiçoamento do
list
Data da sessão sistema de autocontrole de concessão e ampliação de benefícios
fiscais, notadamente os de natureza tributária consoante o
Relator
Área
layers diagnóstico realizado por esta Corte de Contas nos presentes
Tema autos;
Subtema
REFERÊNCIA LEGAL:
Outros indexadores
Tipo do processo Constituição Federal 1988 Art. 167 Inc. II Congresso
Enunciado Nacional
Excerto
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT)
Referência legal
1988 Art. 113 Congresso Nacional
Publicado
Paradigmático Lei Complementar 101/2000 Art. 14 Congresso
Enunciados relacionados
Nacional
Lei Complementar 101/2000 Art. 15 Congresso
Nacional
Lei Complementar 101/2000 Art. 16 Congresso
Nacional

PUBLICADO:

Boletim de Jurisprudência nº 324 de 08/09/2020

PARADIGMÁTICO:
Este enunciado foi classificado como paradigmático por tratar-se
de entendimento previsto no art. 16, inciso V do RI TCU

ENUNCIADOS RELACIONADOS:

Compete ao Poder Executivo analisar se eventual

benefício tributário previsto em acordo internacional
caracteriza, ou não, hipótese de renúncia de receita,
devendo, em caso positivo, o texto a ser encaminhado
ao Congresso Nacional para referendar o acordo (art.
84, inciso VIII, da Constituição Federal) observar, além
do art. 113 do ADCT, as exigências contidas no art. 14
da LRF e na respectiva LDO.
A concessão ou a ampliação de incentivo ou benefício
de natureza tributária dos quais decorram renúncias de
receitas, por ato normativo do Poder Executivo, deve
obedecer aos requisitos previstos no art. 14 da LRF,
ressalvadas as hipóteses do art. 14, § 3.º, inciso I, da
referida lei, bem como aos dispositivos pertinentes da
LDO em vigor, aplicando-se, no que couber, a resposta
 à consultaProtocolo
julgadaEletrônico
por meio do Acórdão
Carta 1907/2019-
de Serviços
Plenário. O disposto no art. 113 do ADCT, segundo o
layers
qual a proposição legislativa
SELECIONAR
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que crie ou altere despesahistory star_outline
TEMA person
obrigatória ou renúncia de receita deverá ser
ÍNDICE
acompanhada da estimativa do seu impacto
Acórdão orçamentário e financeiro, não se aplica aos atos
list
Data da sessão normativos expedidos pelo Poder Executivo, a exemplo
Relator
Área
layers de decretos e portarias, por estes não fazerem parte do
rol de dispositivos constantes do art. 59 da Constituição
Tema Federal.
Subtema
A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de
Outros indexadores
natureza tributária dos quais decorram renúncias de
Tipo do processo
receitas, por ato normativo do Poder Executivo, deve
Enunciado obedecer aos requisitos previstos no art. 14 da LRF,
Excerto ressalvadas as hipóteses do art. 14, § 3º, inciso I, da
Referência legal referida lei, bem como ao art. 113 do ADCT e aos
Publicado dispositivos pertinentes da LDO em vigor, aplicando-se,
Paradigmático no que couber, a resposta à consulta julgada por meio
Enunciados relacionados do Acórdão 1907/2019-TCU-Plenário.
Os requisitos estabelecidos no art. 14 da LRF, no art.
113 do ADCT e na LDO não se limitam aos projetos de
iniciativa do Poder Executivo, estendendo-se à
apreciação de propostas de iniciativa do Poder
Legislativo, o que deve ocorrer, neste último caso, por
ocasião do exercício do poder de sanção e/ou de veto
do presidente da República com base no art. 66 da
Constituição Federal.
Eventual proposta de alteração da meta fiscal para
absorver a criação ou a ampliação de renúncia de
receita deverá demonstrar a sua consistência com as
premissas e os objetivos da política econômica nacional
expressamente definidos no Anexo de Metas Fiscais
que integra a Lei de Diretrizes Orçamentárias, de forma
coerente com o disposto nos arts. 1º, § 1º; 4º, inciso I,
alínea "a", e § 2º, incisos II e V; 5º, incisos I e II; e 14,
incisos I e II, da LRF.
A produção de efeitos de medidas legislativas que
cuidem de concessão ou ampliação de incentivo ou
benefício de natureza tributária da qual decorra
renúncia de receita depende do atendimento prévio,
pelo Poder Executivo, das condições estabelecidas no
ordenamento jurídico, em especial na Lei de
Responsabilidade Fiscal e na respectiva Lei de Diretrizes
Orçamentárias.

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