notas técnicas

12 de julho de 2021 POLÍTICAS PÚBLICAS, CIDADES E DESIGUALDADES - CEM NT 2

Priorizar o transporte público

e desestimular o carro?
 Diego Tomasiello, Steffano de Vasconcelos,
Fernando Gomes, German Freiberg, Tainá Bittencourt,
Bruna Pizzol e Mariana Giannotti

Sumário executivo

● Esta nota faz uma análise, baseada em evidências empíricas, sobre

as ações para a priorização do transporte coletivo e desestimulo ao
carro em São Paulo.

● Apenas cerca de 5,4% dos corredores de ônibus previstos para 2016

foram implantados, sendo os maiores atrasos nas áreas de menor
renda: zonas leste e norte.

● Apesar dos efeitos positivos de inibição de garagens nos Eixos de

Estruturação da Transformação Urbana (EETU), houve um aumento
significativo no número de vagas de garagem por área útil em
empreendimentos residenciais fora das áreas definidas como EETU,
mas ainda na área de influência dos eixos de transporte coletivo.

Com base nisso, fazemos as seguintes recomendações:

● Priorizar a implantação dos corredores de ônibus planejados nas

áreas de baixa renda, cumprindo com o plano de metas.

● Monitorar a integração das políticas de transporte com as de uso do

solo para lidar com o aumento de vagas de garagem por área útil de
empreendimentos residenciais.
Introdução

Esta nota técnica faz uma análise empírica para avaliar a relação
entre algumas medidas propostas pelo último Plano Diretor Estratégico
(PDE) de São Paulo, elaborado em 2014, e seus efeitos quanto à priorização
do sistema transporte coletivo e as medidas de desestímulo ao uso do
automóvel. A análise apresentada a seguir está organizada em duas partes.
A primeira aborda a política de implantação dos corredores exclusivos de
ônibus, por ser um elemento central para incentivar o uso do transporte
coletivo, reduzir tempos de viagem por esse modo e aumentar a eficiência
do sistema. A segunda avalia os efeitos do PDE no desincentivo ao uso do
automóvel, a partir do espaço destinado para vagas de garagens,
especialmente em novos empreendimentos residenciais nas proximidades
dos EETU. Para o estudo dos corredores de ônibus, os traçados viários
existentes até o momento, disponibilizados pelo Centro de Estudos da
Metrópole (CEM1), foram comparados ao planejamento e execução das
obras previstas no PDE 2.
Constatou-se que apenas 5,4% dos corredores exclusivos de ônibus
previstos no PDE para 2016 foram implantados. Foram identificadas
também disparidades importantes na existência, no planejamento e na
implantação efetiva dos corredores entre diferentes regiões do município
de São Paulo. Atualmente as regiões Leste 2 e Leste 1 apresentam
respectivamente por volta de 20 e 11 vezes mais habitantes por quilômetro
de corredor de ônibus do que a região administrativa do Centro. Observa-
se, portanto, uma desigualdade territorial em que as áreas periféricas da
região leste, cujos residentes dependem e utilizam mais o transporte
coletivo, são as que têm a pior proporção entre infraestrutura e população
residente na área.

1 https://centrodametropole.fflch.usp.br/pt-br/file/17847/download?token=Fe709A0n
2 https://gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/marco-regulatorio/plano-diretor/arquivos/

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 Além disso, a análise das vagas de garagem indicou um crescimento
substantivo da concentração de vagas para os automóveis em
empreendimentos residenciais fora dos EETU, mas ainda nas áreas de
influência dos eixos de transporte público, o que pode indicar apenas uma
realocação das vagas para essas áreas. Essa hipótese precisa ser testada
com métodos mais robustos de inferência causal, portanto, vale mencionar
que as análises aqui são indicativas e preliminares, mas já sugerem uma
direção a ser melhor investigada.

Em termos gerais, esta nota sublinha os resultados limitados e

insuficientes no que diz respeito à ampliação do transporte coletivo,
particularmente nas regiões periféricas. Além disso, indicam possíveis
efeitos inesperados dos instrumentos urbanísticos previstos no que se
refere ao desincentivo ao uso do automóvel.

O que diz o PDE sobre a priorização do transporte público e o

desestímulo ao carro

O PDE de São Paulo de 2014 tem entre suas principais diretrizes

priorizar o transporte coletivo e modos não motorizados, como os
deslocamentos a pé e por bicicleta (Art. 6, XI) e estabelece como um de
seus objetivos estratégicos expandir as redes de transporte coletivo e
racionalizar o uso do automóvel (Art. 7, IV).

Segundo o PDE, 30% da destinação de recursos do Fundo Municipal

de Desenvolvimento Urbano (FUNDURB) (Art. 340, II) deve ser aplicado
em melhorias nas condições de mobilidade da população, em conforto,
segurança e modicidade, incluindo os grupos de mobilidade reduzida (Art.
227, I); e na redução das desigualdades (ou homogeneização) das
condições de macroacessibilidade entre diferentes regiões do município
(Art. 227, II), sendo a implantação de novos corredores de ônibus (Art.
245, I) uma das ações estratégicas no sistema de transporte público

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coletivo. Nos EETU, o plano estabelece os limites máximos de 1 vaga de
garagem por unidade habitacional nos usos residenciais (Art. 80, III, a) e
1 vaga por 70 m² de área construída computável nos usos comerciais (Art.
80, III, b). O plano ainda estabelece que a Lei de Zoneamento deve
incentivar a construção de edifícios-garagem próximo às extremidades dos
eixos de transporte (Art. 27, XLVI).

Os objetivos e estratégias de priorização dos modos de transporte

ativos e coletivos e de desestímulo ao automóvel foram reforçados e
ganharam metas mais claras no Plano de Mobilidade Urbana (PlanMob),
elaborado em complementação ao PDE e em atendimento à Lei Federal nº
12.587 (promulgada em 03/01/2012) que estabeleceu a Política Nacional
de Mobilidade Urbana – PNMU. Instituído pelo Decreto Nº 56.834 (em
24/02/2016), o PlanMob define a meta de implantar 150 km de corredores
a cada quatro anos, com a previsão de atingir 600 km de corredores até
2028 (PlanMob, p.88).

Em outras palavras, o PDE e o PlanMob buscam racionalizar o uso do

automóvel sugerindo investimentos em infraestrutura para aumentar a
qualidade e a eficiência do transporte público, bem como incentivar a
diminuição do número de vagas de garagem em empreendimentos
residenciais em locais com alta provisão de transporte coletivo. Mas para
além do que foi planejado como se deu a priorização do transporte público
coletivo e a restrição de vagas de garagem para desestimular o carro?

Priorizar o Transporte Público Coletivo?

A implantação de novos corredores de ônibus (Art. 245, I), como

estratégia ao incentivo do sistema de transporte público coletivo, apresenta
atrasos substantivos. Segundo o cálculo feito a partir do mapa na Figura 1,
cuja fonte de dados de corredores de ônibus existentes é o CEM¹ e de
corredores de ônibus planejados é o PDE², além dos atuais ~160 km de

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corredores de ônibus no município de São Paulo, foram previstos mais 208
km que deveriam ter sido implantados até o ano de 2016 (somando 368
km) e outros 322 km planejados para o ano de 2025 (totalizando 690 km).
Observa-se, no entanto, que foram implantados apenas 5,4% (11,8 km)
dos corredores de ônibus previstos para 2016.

Figura 1 - Localização dos corredores de ônibus existentes e planejados.

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 Os atrasos na implantação dos novos corredores de ônibus
comprometem os objetivos de melhorar a eficiência e qualidade do sistema
de transporte coletivo e reduzir as desigualdades (homogeneização) nas
condições de macroacessibilidade entre diferentes regiões do município
(Art. 227, II).

Estudos técnicos e acadêmicos destacaram efeitos positivos da

implantação das faixas e corredores de ônibus existentes na circulação
viária do município de São Paulo. Foram encontradas variações positivas
nas velocidades e redução dos tempos de viagem dos usuários dos ônibus
que circulam nas faixas exclusivas (Arbex, Cunha e Setti, 2015), mas
também variações nulas ou positivas dos usuários do transporte privado
que trafegam junto às vias adaptadas (Oliveira, 2018). Entretanto, as
regiões com maior quantidade de corredores atrasados, proporcionalmente
à população residente, são, justamente, aquelas com menor extensão de
corredores existentes e que concentram a população de menor renda,
assim como dependem mais do transporte coletivo (Figura 2). Mais
especificamente, as regiões Norte 1, Leste 2, Leste 1 e Norte 2 são as que
apresentam menor extensão de corredores de ônibus, com destaque para
a região Norte 1, onde não existe corredor de ônibus. Quando analisados
os corredores planejados para 2016 que não foram entregues, as regiões
Leste 2, Sul 2 e Leste 1 foram as mais impactadas, visto que dos 208 km
previstos, 160 km deveriam ser implantados nessas regiões (Figura 2).

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 Figura 2 - Quilômetros de corredores de ônibus por região administrativa.

A proporção da população por quilômetro de corredor de ônibus

existente, previsto para 2016, com atraso, e planejados para 2025 por
região administrativa (Figura 3) evidencia as desigualdades territoriais na
provisão de infraestrutura. A métrica de população por quilômetro de
corredor de ônibus apresenta uma perspectiva potencial de uso, uma vez
que a maior provisão e qualidade do serviço de transporte público coletivo
pode atrair novos usuários, seja através da migração do transporte
individual para o transporte público coletivo ou pelo estímulo aos
deslocamentos urbanos resultante da maior facilidade de acesso a outras
regiões do município.

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Figura 3 - Razão da população por quilômetro de corredor de ônibus nas regiões administrativas.

Enquanto a região Oeste se destaca como a de indicadores mais

favoráveis, com densidades de corredores melhores que o Centro, as
regiões Norte 1 - onde não há corredores de ônibus -, Leste 2 e Leste 1
apresentam as piores taxas de infraestrutura dedicada ao ônibus por
habitante. A título de ilustração, as regiões Leste 2 e Leste 1 apresentam
respectivamente aproximadamente 20 e 11 vezes mais habitantes por
quilômetro de corredor de ônibus do que a região administrativa do Centro.

Note-se que, se todos os corredores de ônibus planejados para 2016

tivessem sido implantados, a região Sul 2 se igualaria à região Oeste,
enquanto as regiões Leste 2 e Leste 1 atingiriam respectivamente, as taxas
de 2,2 e 2, ampliando aproximadamente 5 e 9 vezes o índice atual.

As regiões administrativas do Centro e Oeste possuem as maiores

concentrações de empregos, comércios e diversos tipos de serviços, o que
atrai viagens por motivo de trabalho, compras e outros, e ao longo dos
anos, receberam maior densidade de infraestrutura para dar acesso a essas
oportunidades. Entretanto, o grau das disparidades com as regiões mais

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carentes de corredores como a Leste 1, 2 e Norte 1 é de uma ordem de
magnitude que salta aos olhos. Basta notar os valores de outras regiões de
caráter mais residencial como a Sul 1 e 2, cuja ordem de grandeza é muito
mais próxima da Oeste.

De fato, se implantada a infraestrutura dedicada aos ônibus prevista

para 2016 e 2025, as regiões Leste 1 e 2 e Norte 1 se aproximariam das
demais, o que reduziria potencialmente a desigualdade entre elas. Essa
constatação ressalta a importância da implementação das políticas de
incentivo ao transporte coletivo previstas no PDE e no PlanMob.

Desestimular o carro?

A Prefeitura de São Paulo realizou um conjunto de levantamentos

relacionados aos instrumentos urbanísticos previstos e detalhados no PDE,
que incluem observar o comportamento do mercado imobiliário com relação
à construção de vagas de garagem nas proximidades dos EETU. Conforme
aponta o relatório de atividades do PDE de 2020 (PLANURBE, 2020, p. 8),
foram construídas mais unidades habitacionais sem vagas de garagem nos
EETU (áreas de influência de eixos de transporte público entre 300 e 600m)
entre 2014 e 2018 do que no período anterior, de 2009 até 2013. Neste
período anterior, 10% das unidades lançadas não possuíam vaga de
garagem, sendo que no período entre 2014 e 2018, 59% foram lançadas
sem vagas.

Apresenta-se a seguir a trajetória de 1985 a 2018 do total de novos

empreendimentos e garagens no município de São Paulo3. Observa-se que
há uma inflexão na tendência crescente desde 1999, reduzindo de 3549
empreendimentos novos no período 2009-2013 para 2011
empreendimentos no período 2014-2018, o que representou uma queda de
43%. Observa-se também que o número de vagas também seguiu a

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mesma tendência, passando de 275 mil entre 2009 e 2013 para 132 mil
entre 2014 e 2018, uma queda de 52%.

Figura 4 - Número de vagas de garagem por macroárea e total de empreendimentos3

A queda no número de vagas de garagem pode estar associada a um

menor número de empreendimentos, mas para além disso, foi identificada
uma redução no número de vagas dentro dos EETU, como também
apontado nos relatórios de monitoramento da Prefeitura.

No entanto, apesar dessa redução dentro dos limites dos EETU,

alinhada com a intenção das medidas do PDE, observa-se um aumento das
vagas por área útil nas áreas localizadas na fronteira externa adjacente aos
EETU, entre as quadras com restrições de garagem impostas pelo PDE e a
área de influência de 500 metros a partir do eixo (Figura 5). Essas
trajetórias opostas de redução das vagas de garagem no interior dos EETU
e forte crescimento próximos às suas bordas externas sugere um possível
efeito de transbordamento, com a realocação de vagas para áreas
próximas, evidenciando a falta de políticas integradas espacialmente para

3 Fonte de dados: EMBRAESP

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lidar com a interdependência das dinâmicas territoriais e seus efeitos
adversos.

Figura 5 - Número de vagas de garagem por 100 m² de área útil nos eixos e em suas bordas

Outro exemplo da falta de integração entre as políticas urbanas é o

padrão espacial das novas vagas de garagem no município de São Paulo
(Figura 6). Observa-se uma concentração de empreendimentos com maior
número de vagas nas proximidades de linhas de metrô/trem existentes, em
especial dentro das áreas de serviço de 1 km de estações de trilhos, fora
dos EETU e portanto, desobrigadas das restrições de vagas de garagem,
exclusividade dos EETU.

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Figura 6 - Concentração de empreendimentos lançados entre 2014 e 2018 com maior número de
vagas de garagem

Figura 7 - Detalhe da figura 6 em locais selecionados com área de serviço de estações de trilhos e
EETU

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Recomendações para políticas

Diante do exposto, consideramos importante a ação do poder público

em duas esferas complementares. No sentido de ampliar a efetividade e a
integração espacial das políticas e objetivos definidos pelo PDE de 2014 e
ainda pelo Plano de Mobilidade Urbana do município de São Paulo, tendo
em vista a priorização do transporte coletivo e desestímulo ao uso do
automóvel.

No que se refere à política de implantação de infraestrutura dedicada

para ônibus, importante para aumentar a eficiência e a qualidade desse
sistema, é fundamental concluir a construção dos corredores definidos
como meta para 2016, e, portanto, atrasados, para poder assim definir um
horizonte para cumprir o planejado para 2025. Sobretudo, especial atenção
deve ser dada para os projetos de infraestrutura dedicada ao transporte
público nas áreas mais desprovidas dessa infraestrutura como a Leste 1,
Leste 2 e Norte 1, já que os corredores planejados têm o potencial de
reduzir as enormes desigualdades territoriais e aumentar a participação do
transporte coletivo na matriz modal.

Combinado a isso, uma alternativa para lidar com o aumento na

oferta de vagas de garagem verificado no entorno dos EETU definidos pelo
PDE de 2014, seria ampliar a delimitação das fronteiras sujeitas às
restrições de vagas de garagem por unidade. Isso porque as quadras
inscritas atualmente nos EETU muito provavelmente não cobrem toda a
área de influência que se beneficia por estar próxima a uma infraestrutura
de transporte. Isso faz com que o mercado imobiliário possa se apropriar
desta vantagem locacional pautada pelo PDE, permitindo o
desenvolvimento de produtos imobiliários com alto número de vagas de
garagem, em áreas com bom acesso à infraestrutura de transporte público.
Esse fenômeno sugere a existência de um desafio adicional para a política
de desestímulo ao uso do automóvel através da regulação do uso e
ocupação do solo pelos instrumentos urbanísticos.

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Referências
Prefeitura Municipal de São Paulo. Lei Municipal nº 16.050, de 31 de julho
de 2014. Aprova a Política de Desenvolvimento Urbano e o Plano
Diretor Estratégico do Município de São Paulo e revoga a Lei nº
13.430/2002. Disponível em:
<https://gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/marco-
regulatorio/plano-diretor/texto-da-lei-ilustrado/>
Prefeitura Municipal de São Paulo. Anexo Único do Decreto nº 56.384, de
24 de fevereiro de 2016. Institui o Plano Municipal de Mobilidade
Urbana de São Paulo – PlanMob/SP 2015. Disponível em:
<https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/transportes/p
lanmob/index.php?p=189299>
Coordenadoria de Planejamento Urbano - PLANURBE. Monitoramento e
avaliação da implementação do Plano Diretor Estratégico: relatório
de atividades. Dezembro de 2020. Disponível em:
<https://monitoramentopde.gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/relat
orios/
Arbex, R.; Cunha, C.; Setti, J. Comparação de velocidades comerciais antes
e depois da implantação de faixas exclusivas para ônibus na cidade
de São Paulo através de análise de dados de GPS dos veículos. 20°
Congresso Brasileiro de Transporte e Trânsito, 2015.
Oliveira, R. M. Impactos da adoção de faixas exclusivas de ônibus: uma
análise do caso de São Paulo. São Paulo: Dissertação de mestrado -
Escola Paulista de Política, Economia e Negócios, 2018.

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EQUIPE RESPONSÁVEL PELA NOTA TÉCNICA

DIEGO TOMASIELLO é engenheiro cartógrafo pela UFPR com mestrado e

doutorado pela Poli-USP e auxiliar de pesquisa do Centro de Estudos da
Metrópole.

STEFFANO VASCONCELOS é engenheiro civil com dupla formação em arquitetura

e urbanismo pela Poli/FAU-USP e auxiliar de pesquisa do Centro de Estudos
da Metrópole.

FERNANDO GOMES é arquiteto e urbanista com dupla graduação em análise de

sistemas e mestrando pela Poli-USP. Atua como diretor de divisão técnica
em GEOINFO/SMUL na Prefeitura de São Paulo.

GERMAN FREIBERG é engenheiro civil pela Poli-USP e mestrando pela Poli-USP. É

pesquisador vinculado ao LabGEO e ao Centro de Estudos da Metrópole.
Atua como consultor na área de mobilidade urbana e engenharia de
transportes.

TAINÁ BITTENCOURT é engenheira civil pela UFPR e doutoranda pela Poli-USP. É

pesquisadora vinculada ao LabGEO da Poli-USP e ao Centro de Estudos da
Metrópole.

BRUNA PIZZOL é engenheira civil pela USP, mestre e doutoranda pela Poli-USP. É
pesquisadora vinculada ao LabGEO e ao Centro de Estudos da Metrópole.

MARIANA GIANNOTTI é professora de geoprocessamento da Poli-USP, onde

coordena o LabGEO, e pesquisadora do Centro de Estudos da Metrópole,
onde coordena projeto sobre desigualdades socioespaciais relacionadas ao
transporte urbano.

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