Uma análise sobre o orçamento público no Brasil

INTRODUÇÃO

O presente trabalho possui como objeto o orçamento público, cujo objetivo é elucidar as mo-
dalidades adotadas no Brasil, pontuando sobre a viabilização de um orçamento participativo.
Ademais, percorrerá o viés principiológico do tema com a finalidade de alcançar as leis orça-
mentárias.

A dissertação em comento, irá pontuar o ciclo orçamentário vigente no ordenamento jurídico

brasileiro, bem como quais são as leis que o compõe, de quem é a iniciativa para a proposição
de tais projetos e se há alguma vedação na legislação orçamentária.

METODOLOGIA
O texto a seguir foi redigido pautado em uma revisão bibliográfica da doutrina moderna
relativa ao orçamento público adotado pelo direito pátrio.

I – ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL

O orçamento público consiste em um documento que são estimadas as receitas e fixadas as

despesas. Segundo a doutrina de Aliomar Baleeiro, se trata do ato que o Poder Executivo prevê
e o Legislativo autoriza, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços
públicos, bem como a arrecadação das receitas já criadas em lei.

O modelo de orçamento em vigor no Brasil é o orçamento-programa, que é caracterizado pela

vinculação direta com o Planejamento Governamental, focada nas atividades necessárias para
atingir as metas estabelecidas.

Os objetivos do orçamento-programa se dividem em derivados, sendo aqueles que demonstram

quantitativamente os propósitos do governo, e finais que tratam de uma avaliação qualitativa
dos propósitos de governo.

É importante destacar um novo modelo de orçamento que vem ganhando espaço, é o orçamento
participativo, que convoca o povo para participar ativamente da produção do orçamento,
estabelecendo as prioridades para o orçamento. Nessa modalidade, há a demanda de mobiliza-
ção social, devendo o governo ter discricionariedade para alocar os recursos e atender os desejos
da sociedade.

No entanto, se o governo tiver vinculações orçamentárias não será possível a adequação dos
gastos para resolver as demandas do corpo social, de modo que atualmente cerca de 90% do
orçamento da União já está vinculado.

O orçamento participativo tem sido aplicado com êxito nos Municípios de Porto Alegre e Belo
Horizonte.

Quanto à natureza do orçamento, temos que a regra adotada pelo direito pátrio é que o orça-
mento é autorizativo, ou seja, há a mera previsão de gastos que serão realizados conforme a
disponibilidade das receitas que forem arrecadas no exercício, o que não necessariamente im-
plica na realização dessas previsões, visto que o Executivo possui a discricionariedade de ajus-
tar os gastos públicos para atender as demandas que surgirem.

II – DIMENSÕES DO ORÇAMENTO PÚBLICO

A doutrina elenca seis dimensões do orçamento público, quais sejam, política, planejamento,
jurídica, gerencial, financeira e econômica. De maneira que em cada vertente assume uma fun-
ção, como se demonstra a seguir:

• Política – é o embate entre as diferentes forças políticas existentes na sociedade.

• Planejamento – funciona como orientador da ação estatal no longo prazo.
• Jurídica – consiste em uma lei formal aprovada pelo Poder Legislativo.
• Gerencial – efetiva o controle, avaliação e a administração dos recursos dispendidos.
• Financeiro – estabelece o fluxo de entrada dos recursos oriundos da arrecadação de tri-
butos, bem como a saída dos recursos, em razão dos gastos governamentais.
• Econômica – é instrumento de cumprimento das funções econômicas do Estado.

III – PRINCÍPIOS
A base principiológica é responsável por nortear o processo de elaboração, aprovação, execução
e controle do orçamento. Os princípios podem ser encontrados positivados na Constituição Fe-
deral, na Lei 4.320/64, como também na doutrina.

Princípio da Exclusividade – A Lei Orçamentária Anual não pode conter qual dispositivo es-
tranho à fixação da despesa, sendo permitida apenas a autorização para abertura de créditos
suplementares e para a contratação de operações de crédito, conforme prevê o art. 165, pará-
grafo oitavo da Constituição. Tal previsão tem o objetivo de tratar as leis orçamentárias espe-
cificamente, sem que outras matérias sejam tratadas nessa lei.

Princípio da Universalidade – Se trata da necessidade de todas as receitas e despesas estarem

previstas na LOA, de forma que a União deve trazer na Lei Orçamentária Anual as receitas e
despesas dos seus órgãos e poderes, bem como as empresas que detenha a maioria de capital
com direito a voto e os órgãos ligados a seguridade social (art. 165, parágrafo quinto,
CRFB/88).

Princípio da Unidade – É a necessidade de existir um único orçamento para cada ente da Fede-
ração, observada a periodicidade anual, deixando claro que a separação dos orçamentos da re-
ceita e despesa não se confunde com a pluralidade orçamentária (art. 2º Lei 4.320/64)

Princípio da Anualidade – A vigência dos orçamentos será de um único exercício financeiro,

que compreende 1º de janeiro até 31 de dezembro de cada ano, a fim de garantir que as contas
públicas sejam reavaliadas e fiscalizadas pelo Congresso Nacional. No entanto, é importante
destacar uma exceção, que é o Plano Plurianual, o qual possui vigência de quatro exercícios
financeiros (art. 34 Lei 4.320/64).

Princípio da Programação – Prevê que o orçamento deve conter as estimativas para as receitas
e despesas para o próximo exercício financeiro, bem como a previsão das metas e objetivos à
realização das necessidades públicas, cuja previsão legal está também no art. 165, parágrafos
4º e 7º da CRFB/88.

Princípio do Equilíbrio Orçamentário – É a busca pela igualdade numérica entre a entrada e a

saída de recursos da administração, com o objetivo de combater o déficit ou o superávit. Apesar
da Constituição não prever tal princípio, é possível observar na LRF a busca pelo equilíbrio
como meta na elaboração dos orçamentos.

IV - LEIS ORÇAMENTÁRIAS

A Constituição prevê no art. 165 a existência de três leis orçamentárias: o Plano Plurianual, a
Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária.

Todas as leis orçamentárias são de iniciativa do Executivo (art. 165, CRFB/88), entretanto,
compete ao Judiciário o encaminhamento de proposta orçamentária relativa a seus interesses
(art. 99 § 1º e 2º CRFB/88). As propostas consolidadas, tanto as de iniciativa do Executivo,
quanto do Judiciário serão encaminhadas para análise pelo Congresso Nacional.

A análise do Congresso será realizada por meio de uma comissão mista permanente formada
por senadores e deputados, que deverá examinar e emitir pareceres sobre os projetos, bem como
programas nacionais, regionais e setoriais que possam estar previstos nas lei orçamentárias,
assim como sobre eventuais emendas que venha a receber, nos moldes do art. 166 CRFB/88.
As possíveis emendas serão apreciadas pelo Plenário do Congresso.

Cumpre ressaltar, que no caso do Plano Plurianual não é possível emenda que determine o
aumento de despesa nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente. As emendas do Plano
de Diretrizes Orçamentárias devem ser compatíveis com o PPA. Já as que se referem a Lei
Orçamentária Anual devem ser compatíveis com as outras duas leis (PPA e PDO), de modo que
são admitidas apenas a anulação de despesas ou mudanças para corrigir erros ou omissões.

Lembrando ainda, que as propostas de alteração somente poderão ser aceitas quando ainda não
tiver iniciado a votação pela Comissão Mista, da parte que a alteração é proposta.

No fim desse processo, há a sanção e publicação da lei. No entanto, é importante observar que
há prazos para encaminhamento dos projetos para o Congresso, assim como de devolução para
sanção da lei.

• Plano Plurianual – deve ser encaminhado ao CN até quatro meses antes do encerramento
do primeiro exercício financeiro, que corresponde a 31 de agosto do primeiro ano de
 mandato, devendo retornar para sanção até 22 de dezembro, que é o encerramento as
sessão legislativa.
• Lei de Diretrizes Orçamentárias – deve ser encaminhado ao CN até 15 de abril de cada
ano, que são oito meses e meio antes do fim do exercício financeiro e serem devolvidos
até 17 de julho, que é o encerramento do período da sessão legislativa.
• Lei Orçamentária Anual – deve ser encaminhado e devolvido no mesmo prazo do Plano
Plurianual.

O Plano Plurianual é um desdobramento do modelo de orçamento-programa, cuja vigência de

quatro anos, de maneira que todos os planos e programas, sejam eles nacionais, regionais e
setoriais previstos na Carta Magna deverão estar de acordo com o PPA. O papel desse plano é
figurar como o padrão de planejamento das ações do Governo durante o exercício, de forma
que deverá estabelecer: “as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para
as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada”, em consonância com o inciso I do art. 165 CRFB/88, sendo uma lei altamente
abstrata.
O PPA irá determinar também as despesas de capital, bem como as dele decorrentes e as de
duração continuada. Ademais, nenhum investimento que ultrapasse um ano poderá ser feito
sem que haja previsão no PPA, como prescreve o art. 167, § 1º CRFB/88.

No inciso seguinte do 165 CRFB/88 está disciplinada a Lei de Diretrizes orçamentárias, cuja
função é estabelecer metas e prioridades da administração pelo período de um ano, devendo
garantir a concretização do PPA, de maneira a possibilitar às metas ali fixadas uma realização
imediata.

As metas são relativas às despesas, receitas, dúvida, patrimônio e resultado, além do anexo de
metas na Lei de Responsabilidade Fiscal e o anexo de metas de Riscos Fiscais, que são as
eventuais contingências e suas soluções.

Por fim, a Lei Orçamentária Anual é a mais concreta entres as três, visto que dispõe quase que
exclusivamente sobre as receitas e despesas para o exercício financeiro seguintes, por essa razão
possui previsão no parágrafo oitavo, do já mencionado art. 165, acerca da vedação de disposi-
tivo estranho à previsão de receita e fixação de despesas, prestigiando o princípio da exclusivi-
dade.
A LOA dispõe sobre orçamento fiscal, orçamento investimento e orçamento da Seguridade So-
cial. Deve ainda, ser compatível com a Lei de Diretrizes Fiscais, bem como com o anexo de
metas fiscais previsto na LRF e a reserva de contingência.

V – VEDAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS

O art. 167 dispõe acerca das vedações orçamentárias, assim consta no inciso primeiro a proibi-
ção da execução de programas ou projetos que não estejam incluídos na LOA, sendo vedado
também a alteração da distribuição de receitas prevista na mesma lei, sem que haja previsão
legal.

O inciso VIII impede o uso de recursos do orçamento fiscal e da seguridade para cobrir despesas
sem previsão específica, assim como não é possível a criação de fundos sem a permissão da lei.

Fica vedado ainda as transferências voluntárias e a concessão de empréstimo para custear des-
pesa de pessoal, abertura de crédito suplementar ou especial sem que haja autorização legal e a
indicação da receita, e ainda proíbe a autorização de despesas sem a indicação da receita e do
montante de gasto que foi autorizado pelo Legislativo.

No que tange às vedações relativas à discriminação das receitas e despesas, não é possível rea-
lizar despesas que superem os créditos orçamentários ou adicionais, tampouco vincular receitas
de impostos a despesas específicas, ficando proibido ainda as operações de crédito que superem
as despesas de capital. No inciso XI é imperioso ao estabelecer que as receitas de contribuição
devem ser usadas para financiar a Previdência Social.

CONCLUSÃO

De modo conclusivo temos que o Brasil adotada a modalidade do orçamento-programa, que

possui natureza autorizativa, ou seja, traz mera previsão de gastos, visto que o Executivo possui
discricionariedade para ajustar os gastos públicos conforme a demanda. No entanto, há uma
crescente demanda pelo orçamento participativo, que conta com a mobilização social para par-
ticipar ativamente das elaboração de leis orçamentárias, o qual já está vigente em alguns Mu-
nicípios brasileiros.
O ciclo orçamentário é composto por três leis: o Plano Plurianual, que é a lei mais abstrata e
dura por quatro exercícios financeiros, as demais possuem duração de apenas um exercício
financeiro; a Lei de Diretrizes Orçamentárias, que é uma traça metas e da concretude aos PPA
e a Lei Orçamentária Anual que dispõe sobre a previsão de receita e fixação de despesas.

Por fim, o último tópico abordou as vedações orçamentárias, destaco uma das mais relevantes
no processo legislativo, que no Plano Plurianual não é possível emenda que determine o au-
mento de despesa nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

PISCITELLI, Tathiane. Direito Financeiro. 6ª. ed. rev. e atual. [S. l.: s. n.], 2017.

RIBEIRO, Vinicius. Noções de Direito Financeiro. [S. l.]: Gran Cursos Online, 2018.