(RE)PENSANDO AS POLÍTICAS HABITACIONAIS: ANÁLISE DAS POLÍTICAS

HABITACIONAIS NAS CIDADES DE MÉDIO PORTE NO NORDESTE

BRASILEIRO

Renally Maia Clemente1

Felipe Araújo Oliveira2
Durval Muniz de Albuquerque Júnior3

RESUMO
A contínua modificação das cidades é um processo notório de modo que observamos
significativas implicações na redistribuição espacial da população e das condições de
urbanização. Diferentes formas de assentamentos humanos, dinâmicas econômicas, sociais e
demográficas ganharam importância, assim como novos espaços regionais e outros tipos de
mobilidade populacional, com claras consequências nos padrões espaciais da população
dentro e fora dos grandes centros urbanos, caracterizando, deste modo, um espraiamento
populacional. No Brasil, uma das soluções para amenizar esse problema são as políticas
habitacionais, criadas pelo governo federal afim de alargar a oferta de habitações voltadas às
populações de baixa renda. Assim, houve um aumento da participação do Estado, na produção
da habitação popular que vem se desenvolvendo nos últimos anos através de uma variedade
de políticas, planos, programas e instituições governamentais foram lançadas e também um
grande volume de recursos foi destinado para a construção e financiamento de moradias.
Nesse contexto, esta pesquisa interessa-se em responder como as políticas habitacionais e sua
implantação nas cidades de médio porte no nordeste brasileiro foram sendo aplicadas entre os
anos de 1964 e 2010, observando suas falhas e assertivas nesse período. A metodologia
consiste em uma análise exploratória quanti-qualitativa das políticas públicas habitacionais da
região Nordeste. Através de um recorte temporal, comparar alguns municípios de médio porte
e suas produções nesse tempo.

Palavras-chave: Políticas habitacionais; Desenvolvimento regional; Habitação social.

INTRODUÇÃO

As políticas habitacionais são o quê, na maioria das vezes, regem o processo de

projeto e construção da demanda habitacional social brasileira. A história da política
habitacional brasileira é marcada por décadas de alta demanda e baixa produção de moradias

1
Mestranda em Desenvolvimento Regional – UEPB.E-mail: renally.arq@gmail.com
2
Graduando em Licenciatua em Geografia –UEPB.E-mail: felipe.araujo.oliveira@aluno.uepb.edu.br
3
Professor Doutor no Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Regional – UEPB. E-mail:
durvalajr@gmail.com
para a população de baixa renda, somadas a soluções habitacionais que, apesar de
inicialmente atendessem das necessidades das classes mais baixas, passaram por mudanças
que acabaram desviando o atendimento para classes de renda média, especialmente no que
condiz às políticas habitacionais desenvolvidas pelo Banco Nacional de Habitação (BNH). Na
Paraíba, o crescimento acelerado e espraiado das cidades levou a população a ocupação das
áreas de risco e/ou de preservação ambiental, criando assentamentos irregulares e sem
condições consideráveis de habitabilidade. Segundo Maia (2013, p. 2), essa configuração e
esse processo de espraiamento da malha urbana, historicamente ocorreu por um processo de
abandono dos centros das cidades, ocasionando uma fragmentação descontínua do espaço.
Ora possuindo áreas supervalorizadas por meio da especulação imobiliária, ora possuindo
lotes subutilizados que não trazem nenhum benefício a cidade, lotes esses localizados em
áreas consolidadas em termo de infraestrutura urbana, ou que resultam de uma “sobra” criada
pelo loteamento de terrenos específicos. Nessas cidades, observa-se uma clara separação entre
as formas de morar causadas pela maneira de inserção dos complexos de habitação de
interesse social. Entender esses processos e romper com essa separação torna-se necessário
para a concepção de uma cidade mais justa socialmente e condizente com a dinâmica urbana
atual.

MÉTODOS
A metodologia consiste em uma análise exploratória quanti-qualitativa das políticas
públicas habitacionais da região Nordeste. Para isso, reúne uma série de métodos e
procedimentos que irão ajudar nessa observação. A primeira etapa pretende fazer uma ampla
revisão bibliográfica quanto as políticas de habitação, buscando entender como se deu a
evolução do quadro habitacional e fatores relevantes na avaliação da qualidade na
implantação dessas políticas em cidades nordestinas. Em seguida, torna-se indispensável a
demarcação do recorte temporal estudado. Através de uma análise qual quantitativa
comparativa entre três cidades preestabelecidas nos estados do Rio Grande do Norte, Paraíba
e Pernambuco, pretende-se compilar essas falhas e acertos, de modo que se possa se estruturas
as mudanças necessárias para o futuro dessas políticas.
Determinando um eixo de trabalho entre dos estados do Rio Grande do Norte, Paraíba
e Pernambuco, foram escolhidas uma cidade de cada estado, sendo elas: Mossoró, Campina
Grande e Caruaru, respectivamente. Em cada cidade foram escolhidos dois conjuntos
habitacionais, produzidos em décadas distintas, visando entender a produção habitacional
nessas cidades.
A HABITAÇÃO SOCIAL NO BRASIL
A questão de se construir habitações de forma coletiva normalmente está ligada ao
processo de urbanização apresentado nas cidades brasileiras a partir do final do século XIX
em paralelo com crescimento populacional nas mesmas. Esse tipo de solução passa a ser
apresentada pelo poder público assim como por empreendedores de iniciativa privada para
suprir a crescente demanda habitacional.
Bonduki (1998) aponta que a primeira crise habitacional foi desencadeada pelo
crescimento rápido da cidade de São Paulo entre os períodos de 1890 e 1900, o qual teve um
crescimento anual de 14%. Esse problema apresentava-se de forma mais notória nos bairros
que abrigavam os trabalhadores industriais, em geral apresentados nas franjas da cidade.
Começam a surgir, então, os cortiços, estalagens e habitações operárias, possuindo cômodos
mal ventilados e iluminados, e tendo os banheiros e área para lavar roupa como área de uso
comum. Por conta disso, o poder público começou a controlar essa produção de habitações
em massa.

Origens da habitação social e a Republica Velha

Na lógica do estado liberal desenvolvido na República Velha, existia a lógica de que, o
governo deveria incentivar a iniciativa privada a construir casas para operários ao invés dele
mesmos as produzir. É importante destacar que os trabalhadores da época não tinham
condições de possuir a casa própria, o que resultou em discursões de como diminuir o custo
da produção dessas construções. A racionalização dos espaços foi uma solução encontrada,
pois era possível produzir um número maior de habitações. Outra maneira de baratear esses
custos seria pensar onde as habitações seriam localizadas. A solução foi criar moradias
afastadas dos centros, uma vez que quanto mais afastados mais baratos o terreno.
Além de proporcionar a vantagem do menor tempo de percurso trabalho-casa, já que
eram construídas vizinhas as fábricas, funcionava como uma forma de controle “como era de
conhecimento geral na década de 1930, proprietários de casas agoniados pelas dívidas não
faziam greves” (HARVEY, 2013). Além disso, representava uma redução no salário, uma vez
que as despesas eram em parte custeadas pela empresa.
Vale ressaltar que essas moradias que eram construídas, eram oferecidas aos
trabalhadores que viviam em regime de aluguel, tendo valores tabelados. A construtora por
sua vez, teria isenção fiscal dos impostos prediais por prazos que chegavam até 20 anos. Aqui
percebemos como a moradia sempre foi tratada como mercadora.
A Era Vargas e a política da casa própria
A industrialização Brasil, principalmente aquela ocorrida na era Vargas fez com que
essa massa de trabalhadores se tornasse algo importante para o desenvolvimento do país.
Dessa forma, o governo passou a desenvolver políticas públicas afim de atender as
necessidades básicas da população, dentre elas, a moradia. Começa então essa procura
excessiva pela casa própria, também fomentada, também impulsionada pela criação do salário
mínimo. As vilas industriais, produzidas e financiadas pelas grandes indústrias a afim de fim
de abrigar os morderes, tiveram um impacto importantíssimo nas grandes cidades brasileiras,
pois foram os primeiros empreendimentos habitacionais de grandes portes construídos no
país.
Percebe-se que foi após o movimento de 1930 que se tem também uma ruptura na
forma de participação do Estado na economia e na regulamentação das relações entre
capital/trabalho. A nova base política se formou com a incorporação de novos setores sociais
emergentes. Para legitimar seu governo, Vargas teve que estabelecer um compromisso com
uma parte da população que nenhum governo anterior havia contemplado. Dessa forma, as
massas populares urbanas começaram a surgir como personagem permanente da história
política do país.
O surgimento de políticas voltadas para as classes trabalhadoras, além de ser uma
forma de compromisso com as camadas populares, fazia parte, também, da estratégia política
para um desenvolvimento baseado na indústria. Para tanto, fazia-se necessário o cálculo dos
encargos trabalhistas que iriam recair sobre essas empresas. Encargos e impostos estes que até
então não eram calculados por um parâmetro comum. É nesse contexto que começa uma série
de intervenções do governo Vargas na esfera trabalhista.
No que diz respeito à habitação, as intervenções tiveram um duplo interesse
envolvido: validar as mudanças no sistema implantado por Vargas, como possibilitar um
maior acúmulo de capital na área urbana, uma vez que seria diminuído o custo de reprodução
da força de trabalho.
Observando que a habitação desse período já significava um problema relativamente
grave enfrentado pela classe trabalhadora nos grandes centros urbanos brasileiros (já que o
aluguel significava uma parcela considerável da renda familiar), a iniciativa do governo em se
criar uma política de produção de moradias tinha uma grande aceitação pelas massas
populares, pois mostrava uma preocupação do Estado com a parcela da população menos
favorecida.
 Em meados dos anos 1940, no governo Vargas, começa a se dar um incentivo formal
para a criação de habitações destinadas à população de baixa renda, denominado Fundação
Casa Popular. O programa era destinado as pessoas que não participavam de maneira formal
do mercado de trabalho, e apresentava alguns exageros. O programa se propunha a financiar
não só as habitações em si, como também a infraestrutura, saneamento, indústrias de material
de construção e etc.
Por tratar-se de uma política inicial, apresenta em sua formulação algumas falhas que a
levaram a ser uma ação pontual, não necessariamente uma política pública articulada.
Segundo Melo (1991), o anteprojeto tratava-se realmente de algo ambicioso, porém para sua
implementação seria necessária uma centralização sob a gestão dos recursos dos Institutos de
Aposentadoria e Pensões (IAPs). O que se teve foi de um lado, uma resistência por parte dos
IAPs e do outro, uma pressão por parte do então presidente Getulio Vargas, visando o apoio
popular, buscando um projeto com uma estrutura compatível para enfrentar o problema da
habitação no país.
Os problemas apresentados pela Fundação Casa Popular não eliminam seu mérito de
ser a primeira iniciativa vinda do governo criada visando a construção de moradia para a
população de baixa renda. Essa iniciativa representou para o Brasil, o compromisso e que o
país tinha a obrigação de responder diretamente ao problema da falta de moradias.
As primeiras produções em larga escala de conjuntos habitacionais produzidas pelo
Estado começam a ser observadas nos anos 1940, depois de algumas mudanças na legislação
da época. A maior delas foi a promulgação da Lei do inquilinato, que determinou o
congelamento nos alugueis.
A lei do Inquilinato teve grande repercussão na história da política habitacional
brasileira, já que incentivou aos trabalhadores à abandonar o aluguel em prol do “sonho da
casa própria”. Depois de 1942, o ano em que se consolidou o congelamento dos alugueis, a
produção privada foi desestimulada e os trabalhadores foram obrigados a produzir suas
moradias. Bonduki (2004) descreve que:

O congelamento dos aluguéis, determinado em 1942 por este regulamento de

Getúlio Vargas, teria desestimulado a produção de moradia para locação pelo setor
privado e com isto levado os trabalhadores a buscar os loteamentos de periferia, até
então pouco ocupados (BONDUKI, 2004, p. 12).

Se por um lado a lei beneficiou os trabalhadores que já possuíam contrato de aluguel,

por outro gerou um maior déficit habitacional entre as camadas populares, Isso por que, a
iniciativa privada passa a não querer mais construir o que eles denominavam como “casas de
aluguel”, e isso aconteceu principalmente por dois fatores principais: primeiramente, por que
após o congelamento dos alugueis, esse tipo de investimento passou a não ser o mais atrativo
para os investidores privados. Segundoo processo de industrialização brasileiro em
fomentação nessa época, o que apresentou outras possibilidades de investimentos com
melhores rentabilidades e segurança.
Paralelo a isso, temos a indústria da construção civil que, para se manter de pé,
precisava da injeção de capital estatal. O desenvolvimento da concepção do que conhecemos
hoje como habitação social, tratada como um setor de atividade econômica onde é
indispensável a presença estatal, interessa antes de mais nada à indústria da construção civil.
A intercessão ferrenha dos grandes grupos de empresários para que houvesse a intervenção do
estado na questão da habitação, talvez estivesse mais atrelado aos interesses privados do que a
“preocupação social”.
Sobre a Lei do Inquilinato e a década de 40, Bonduki descreve:

A década de 40 é, portanto, crucial no que se refere à ação do Estado no setor

habitacional, quando ocorrem as principais intervenções do governo federal –
congelamento dos aluguéis, produção em massa de moradias por intermédio dos
IAPS e criação da Fundação da Casa Popular. Além disso, no mesmo período
consolidou-se a aceitação, pelo Estado e pela população, de alternativas
habitacionais precárias, ilegais e excluídas do âmbito capitalista, como a favela e a
casa própria em loteamentos clandestinos e desprovidos de infraestrutura. Este
processo ocorreu numa conjuntura dinâmica de transformações políticas,
urbanização, crescimento econômico, mobilização popular e redesenho urbano
(BONDUKI, 2004, p. 209).

Nos anos 1950 temos a primeira grande crise habitacional no país. A industrialização
se propagava nas grandes cidades brasileiras, uma crise foi desencadeada pela alta inflação, e
a Lei do Inquilinato desestimulava os investimentos privados. De acordo com o Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatísticas (IBGE), a população urbana no Brasil cresceu com
relação as décadas anteriores (forneça estatísticas já que se referiu ao IBGE), o que levava ao
agravamento dos problemas de habitação entre a população de baixa renda. Buscando uma
solução imediata para esses problemas, surgem os primeiros grandes conjuntos habitacionais,
apresentando unidades coletivas produzidas em série, obedecendo os preceitos da arquitetura
moderna, trazendo em sua composição equipamentos públicos e serviços próximos as
moradias.
Nesse período também começam a surgir os loteamentos localizados nas periferias das
cidades. Esses loteamentos, além de configurarem uma solução barata para a produção
habitacional, deram uma finalidade aos grandes vazios urbanos, situados entre os centros
urbanos, normalmente já consolidados em termos de infraestrutura, e as periferias mais
distantes, que se apresentavam quase que como uma zona rural (BOTELHO, 2005).
O Seminário de Habitação e Reforma Urbana, que ocorreu em 1963, traz um
questionamento da forma como se era pensada a habitação social no Brasil e sugere uma
mudança na política urbana e habitacional do país. Em 1964, temos com o primeiro governo
militar, o Governo Castelo Branco, a criação do Banco Nacional de Habitação, o BNH, além
do Serviço Federal de Habitação e Urbanismo, Serfhau e o Sistema Financeiro de Habitação,
o SFH. A ideia era oferecer aos trabalhadores o acesso à casa própria, de acordo com o
compromisso com a retomada do desenvolvimento instituído pelos militares (CHAFFUN,
1997, p. 26).
A partir de então, o BNH passa a ser o principal órgão que direciona apolítica de
habitaçãono pais. (LEI, 4380/64). Nesse período, os conjuntos produzidos passam a poder ser
financiados através do BNH por grandes empresas. Segundo Villaça (1986, p. 26) “A criação
do BNH ocorreu cinco meses apenas, após o golpe de 64. É um típico produto da ditadura que
então se instalou, dadas as características econômicas, políticas e ideológicas de sua atuação”.

Ditadura e BNH
Com a aceleração da industrialização ocorrida na década de 1960, temos um
crescimento demográfico intensificado, o que fez com que o fluxo migratório aumentasse.
Esse processo foi acentuado/estimulado pela melhoria na infraestrutura, principalmente no
que diz respeito a expansão do sistema de transporte e de comunicação.
O período de atuação do BNH (entre os anos 1960 e 1980), foi marcado por uma
produção habitacional que voltada a atender o déficit quantitativo, ou seja, conjuntos
produzidos em larga escala, sem atender a necessidade do usuário (BONDUKI, 2004).
Essa extensa produção financiada pelo BNH produziu uma mudança no desenho
urbano das cidades, além de impulsionar a construção civil e amenizar o desemprego, uma
vez que absorvia a mão de obra qualificada dos grandes centros.
Já para Bonduki (2008), o BNH se apresenta como uma resposta rápida do governo
militar para atender uma crise habitacional já estabelecida e que só crescia. O banco buscava
adquirir o apoio das massas populares, e tinha o desejo de estruturar o setor da construção
civil habitacional. O BNH, apesar de ter um nome de Banco, acaba se comportando como um
programa que tem as bases em recursos provenientes do Fundo de Garantia por Tempo de
Serviço (FGTS) e do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE) e representava
uma das maiores instituições financeiras do país na época e a maior do mundo no setor
voltado para a habitação. Segundo Chaffun (1997):

O êxito dos mecanismos de captação de recursos, sob gestão do BNH como órgão
central do Sistema, foi surpreendente, ultrapassando todas as expectativas. Em 1985,
o BNH controlava 1/3 de todos os haveres não monetários do país (CHAFFUN,
1997, p. 26).

Segundo Botega (2007), o BNH em sua original armadura, tinha condições de ser um
grande aliado para a diminuição do déficit habitacional do país durante o período de ditadura,
mas na prática não conseguiu acabar com o problema. Embora existam críticas (válidas e
fundamentadas) acerca do BNH, a importância da instituiçãoé indiscutível, uma vez que no
período entre 1964-1986 foi o único programa em nível nacional destinado a gerir a política
habitacional. O BNH financiou, durante sua existência, um financiamento de 4,8 milhões de
moradias, o que corresponde a cerca de 25% das habitações formais construídas entre 1964 e
1986.
As construções eram destinadas a todas as faixas de renda, produzidas pela iniciativa
privada promovidas pelas Companhias de Habitação Popular e pela incorporação imobiliária.
Todavia, o que aconteceu na prática é que apenas 20% dos financiamentos acabaram
atendendo a população de baixa renda (população que de fato era a mais atingida pelo déficit
habitacional). O BNH foi responsável ainda por obras ligadas a infraestrutura urbana e
equipamentos públicos.
Ligadas ao BNH, tínhamos as Companhias Estaduais de Habitação (COHABS) que
eram as principais responsáveis por dar resposta as demandas do BNH, e uma vez que o BNH
entrou em crise, essas companhias se tornaram limitadas, uma vez que o objetivo era não
endividar os estados e municípios com a União. Dessa forma, as COHABS tiveram sua
atuação extremamente limitada, se restringindo a assessorar alguns agentes executores de
obras (BOTEGA, 2007). A associação entre COHABS e o BNH definiam as regras das
operações de repasse de verba para a produção habitacional, o devido financiamento e o
retorno do devido crédito. Dessa forma, o BNH era quem ditava como funcionava o Plano
Nacional de Habitação (PLANHAP).
Nos anos 1980, com o fim do período da ditadura militar, o país vive um declínio no
seu processo de urbanização. Com a crise econômica estabelecida, as atividades industriais e
comerciais provocaram uma estagnação demográfica. Algumas pessoas passaram a morar e
trabalhar em cidades menores. A crise estabelecida promoveu uma redução considerável no
fluxo migratório em direção as grandes cidades e gerou uma paralização do deslocamento da
população.
Em 1979, o Brasil viveu um ano de alta da inflação, junto com o desemprego e
recessão financeira. Com essa crise veio também o fim do BNH. Esse fim esteve ligado ao
fato de que a própria classe média, principal cliente do sistema BNH, teve seu poder de
compra diminuído consideravelmente. O Brasil encontrava-se em uma situação delicada
politicamente, visto que é nesse período que estava sendo estabelecido o que foi chamada de
Nova República. Além das altas dívidas, o novo governo precisava contornar a baixa liquidez
do sistema de financiamento habitacional e o movimento de inadimplência dos mutuários.
Com a extinção do BNH, em 1986, a maioria das políticas urbanas desenvolvidas na época
voltavam-se para a solução das dívidas acumuladas pela população no período de crise e para
a organização dos territórios urbanos. Bonduki (2013) coloca que: “Na redemocratização, ao
invés de uma transformação, ocorreu um esvaziamento e pode-se dizer que deixou
propriamente de existir uma política nacional de habitação”.
A desarticulação do BNH agravou alguns problemas já existentes e a questão da
habitação passou a ser tratada por instituições que não tinham o tema como objetivo principal.
As funções e encargos do BNH foram transferidos diretamente para a Caixa Econômica
Federal. Dessa forma, ocorreram várias mudanças no governo que proporcionaram essa
desarticulação da política urbana e habitacional existente no país.

Pós Ditadura
No ano de 1988, temos a implantação da nova Constituição Federal Brasileira, que
define que a União seja responsável por formular planos nacionais e regionais para a
ordenação do território nacional. Devido a essa nova configuração legal, a urbanização passou
a ser dependente diretamente dos resultados dos processos econômicos globais para a
estrutura e especialização da economia local, segundo Chaffun (1997). A nova constituição
Federal tornou obrigatório a criação do Plano Diretor para as cidades com mais de 20 mil
habitantes. O plano diretor é definido como o “instrumento básico da política de
desenvolvimento e expansão urbana”. Os municípios, através das Leis Orgânicas Municipais,
passaram a criar diretrizes de planejamento em seus planos diretores.
No governo Collor de Mello, em 1990, o problema da habitação se agravou, e os
programas criados passaram a se voltar para a iniciativa privada. Por outro lado, ao dar ao
poder local o papel de interlocutor entre as comunidades e organizações populares, começou a
se observar um amplo conjunto de experiências municipais de habitação, o que gerou
diversidade nas iniciativas e poucas articulações. Percebe-se assim, um claro favorecimento
do setor privado e um clientelismo nas produções desse período.

Governo FHC
Com a chegada do governo de Fernando Henrique Cardoso, a partir de 1995, os
financiamentos de habitação e saneamento baseados em recursos do Fundo de Garantia por
Tempo de Serviço (FGTS) são retomados. A política construída analisava o déficit
habitacional com base nas áreas urbanas ocupadas ilegalmente. Dessa forma, aspectos como
flexibilidade, descentralização e o reconhecimento das formas legais e ilegais de moradia,
criados para denominar favelas e cortiços como habitações ilegais e diversidade foram
adotados, rejeitando programas mais tradicionais que tinham como primícias apenas a criação
de grandes conjuntos habitacionais.
Barbosa (2008) divide os programas desenvolvidos nesse período em três grupos
principais: O primeiro formado por programas ligados ao funcionamento do mercado da
habitação. Tinha como principal foco a parcela da população em renda fixa acima de 12
salários mínimos. Os principais programas desse grupo são: o Programa Brasileiro de
Qualidade e Produtividade Habitacional, o Sistema Nacional de Certificação e o Sistema
Financeiro Imobiliário.
O segundo grupo era composto por programas desenvolvidos com base no
financiamento, e em alguns casos, da recuperação de áreas habitacionais degradadas,
ocupadas por populações com renda de até 3 salários mínimos. O foco dessa categoria era a
melhoria ou a construção de habitações e infraestrutura urbana. Os principais programas
foram o Pró-Moradia e o Habitar- Brasil.
A terceira e última modalidade se refere aos programas de financiamento de longo
prazo, voltados a população com renda entre 3 e 12 salários mínimos. Nessa categoria se
destaca o principal fundo financiador da época – o FGTS. Bonduki (2008) enfatiza que, esses
programas foram criados depois de uma avaliação das necessidades de moradia do país como
um todo, além de considerar as fontes de financiamento existentes, baseando-se em um tempo
médio de 15 anos para solucionar tais problemas, com o objetivo de garantir uma moradia
digna a todo cidadão brasileiro.
De acordo com Moreira (2010), o que acaba se observando nesse período é que, apesar
do déficit quantitativo ser minimizado (cerca de 4,4 milhões de moradias foram construídas
entre 1995 e 1999), a demanda qualitativa permaneceu (pois apenas 700 mil moradias foram
construídas de maneira formal), o que contribuiu para o crescimento das favelas e outras
maneiras informais de habitação. Embora a questão da habitação tenha passado por algumas
turbulências no governo FHC, a aprovação do Estatuto das Cidades foi um feito significativo.
Depois de 13 anos, o elemento que viria a ser um marco para a questão habitacional no país
foi aprovado.

Governo Lula
Após a aprovação do Estatuto das Cidades, houve criação do Ministério das Cidades,
no governo Lula e as questões habitacionais no Brasil passaram por um novo arranjo
institucional. No Censo do ano de 2000, constatou-se que 83,2% do déficit habitacional
urbano era proveniente das famílias com renda mensal de até 3 salário mínimos. O foco
passou a ser a inclusão dos setores excluídos do direito à cidade, já que a habitação é um
serviço básico e um direito do cidadão. O Ministério das Cidades surge como um órgão
coordenador e regulamentador, já que desenvolveu uma política de habitação em
concordância não só com os demais entes federativos, como também com as demais esferas
de poder (legislativo e judiciário). O ministério pretendia também reunir a participação dos
investidores e da sociedade como um todo.
No ano de 2007, foi lançado pelo governo Lula, o programa Minha Casa Minha Vida,
que pretendia em sua configuração inicial promover o crescimento econômico do país através
da construção de milhões de habitações. De acordo com Bonates (2010). O programa recebeu
muitas críticas, pois a sua forma de atuação encontrava-se fora do Sistema / Fundo Nacional
de Habitação de Interesse Social (SNHIS/FNHIS), o que promovia o controle e participação
social.
As principais primícias do PMCMV foram elaboradas pela Casa Civil e pelo
ministério da Fazenda, em diálogo com a construção civil, não levando em consideração os
avanços da reforma urbana. O que se tem a priori é uma política pública de habitação que tem
como principal objetivo a construção de habitações (afim de suprir uma demanda
quantitativa) e sem considerar a infraestrutura urbana ao seu redor. Logo quando foi criado, o
programa foi elaborado para atender as camadas médias da população, ou seja, famílias que
possuíam uma renda maior que 3 salários mínimos.
Apesar do PMCMV ter conseguido grandes financiamentos e subsídios para as faixas
de renda mais baixa, a grande maioria da produção do programa ainda se configura seguindo
antigas práticas das políticas habitacionais do país. A distribuição de verba e o atendimento
não é distribuído de acordo com as necessidades da população para qual a política foi criada.
Alguns estudos apontam que, o PMCMV funcionou como um mero agente no mercado de
habitações, unindo o grande déficit habitacional do país com o desejo das classes mais
populares pela aquisição da casa própria. Essa configuração apresenta uma nova forma de
apropriação do capital financeiro, no qual o mercado não apenas regula a alocação das
habitações, mas faz a distribuição de renda de forma mais racional (ROLINK, 2015).
De acordo com Aragão e Hirota (2016), a construção em massa do programa
apresentaria uma política habitacional com fins lucrativos, caracterizando-se como uma
política de mercado, no qual os demais agentes, como moradores e financiadores, acabam se
adaptando ao produto final (a casa). Uma contradição ampla no programa, se encontra no fato
do PMCMV expandir o acesso a alguns segmentos de infraestrutura como saneamento, água
potável e sistema viário, porém acaba por ser relapso com relação a outros como o acesso ao
comércio, serviços e equipamentos urbanos.
Em resumo, podemos perceber que ao longo da história do país, principalmente após o
período de grande urbanização no país, a questão habitacional se tornou um problema a ser
solucionado a nível nacional. Abaixo temos reunidas as principais iniciativas em escala
nacional que se configuraram ao longo dos anos, estão estacadas as políticas d BNH e do
PMCMV, as quais iremos dar destaque nesse trabalho.

PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Como objeto de nossas análises, iremos destacar as cidades de porte médio dentro da
região Nordeste, mais especificamente nos estados do Rio Grande do Norte (Mossoró),
Paraíba (Campina Grande) e Pernambuco (Caruaru), que foram exemplos das muitas cidades
de médio porte brasileiras que foram beneficiadas por projetos do BNH e PMCMV, onde
iremos compreender como a produção habitacional é fundamental para a expansão da malha
urbana nessas cidades, assim como suas centralidades.
Apresentaremos nosso recorte empírico de conjuntos habitacionais nas cidades
escolhidas, observando alguns parâmetros, como a implantação desses conjuntos na malha
urbana e sua relação com a infraestrutura da cidade inserida, não encerrando o assunto, mas
sim apresentando alternativas para novas frentes de debate.
Para o presente estudo escolhemos cidades de médio porte do Nordeste brasileiro. Para
isso, decidimos trabalhar com três estados que fazem divisa entre si, Rio Grande do Norte,
Paraíba e Pernambuco, respectivamente. A escolha das cidades se deu em sua maioria pelas
centralidades delas quanto a rede urbana estadual e regional. A Tipologia das Cidades
Brasileiras, que foi criada pelo Observatório das Metrópoles4, foi usada como base na escolha
das cidades escolhidas. O estudo classificou as cidades brasileiras em tipos. Esses tipos levam
em consideração alguns indicadores como:
a) Posição na rede da cidade: cidades polos, cidades em aglomerações urbanas
metropolitanas; integradas em dinâmicas econômicas regionais; isoladas; em
enclaves de subsistência;
b) A dimensão da cidade: grau de concentração populacional;
c) Grau de concentração de atividades urbanas e porcentagem da população
empegada (PEA) nos setores secundário e terciário;
d) Indicadores socioeconômicos da população, principalmente para avaliar as
desigualdades sócias.
Baseado na classificação feita pelo estudo da CEDEPLAR 5, foram escolhidas cidades
estão classificadas como sendo tipos bem definidos, sendo classificados com uma média
populacional um pouco abaixo das grandes metrópoles e localizados nas regiões Norte e
Nordeste, sendo classificados como Microrregião, Grande Região e uma certa frequência de
participação em aglomerações, sendo classificados com uma capacidade polarizadora. Os
municípios escolhidos estão na subcategoria D, que enfrentam alguns problemas urbanos,
pobreza e desigualdades.
Dentro desse contexto, as cidades escolhidas foram: Mossoró, Campina Grande e
Caruaru. Analisaremos as cidades, entendendo suas dinâmicas e estruturas.
Com base no estudo realizado pelo Observatório das Metrópoles, intitulado “Minha
Casa... e Minha Cidade?” publicado no ano de 2015, no qual foram criadas algumas
categorias de análises em diferentes escalas afim de estudar a produção do PMCMV de forma
mais completa, analisando sua interação com o espaço inserido. Os conjuntos analisados são
estudados nas escalas regionais. Municipais e na escala no empreendimento. Nesse trabalho,
foram selecionados dois aspectos nas escalas Regional e Municipal, afim de observar como a
produção habitacional das cidades escolhidas se apresentam com relação a região e na própria
cidade.

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O Observatório das Metrópoles é um Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia (INCT) que trabalha de forma
sistemática e articulada sobre os desafios metropolitanos colocados ao desenvolvimento nacional, tendo como
referência a compreensão das mudanças das relações entre sociedade, economia, Estado e os territórios
conformados pelas grandes aglomerações urbanas brasileiras.
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Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional – UFMG.
 QUADRO 1 – Categorias de análise dos dados utilizados na escala regional, com destaque para a
categoria escolhida para ser analisada nesse trabalho

Fonte: Rede Cidade e Moradia (2013). Adaptada pelos autores.

1) Caruaru: É a segunda maior cidade do estado de Pernambuco, perdendo apenas

para a grande Recife. Se destaca por que, em meio ao crescimento lento das demais cidades
do interior do estados e apresenta bons índices de urbanização. Junto com esse crescimento,
temos diversos problemas sociais, como a segregação sócio-espacial, mobilidade urbana
comprometida, deterioração do espaço público, dentre outros. A dinâmica econômica que
produz a cidade engloba empreendimentos que, por alguns aspectos já expostos anteriormente
como a especulação imobiliária, tendem a isolar cada vez mais uma parcela da população.
Entre as décadas de 2000- 2010 a cidade também presenciou o “boom” na habitação
presenciado por todo país. Isso promoveu a expansão da malha urbana da cidade. Contudo,
muita da produção habitacional da cidade acabou não se localizando em uma zona tão
favorável à figura z mostra o macrozoneamento da cidade, segundo o plano diretor, e a
localização de alguns desses empreendimentos.
O Plano Diretor da cidade instituído pela Lei complementar n° 072, de 30 de
dezembro de 2019, tem em seu art.15 os objetivos do Macrozoneamento da cidade, dividindo
o território em: Macrozona Rural e Macrozona Urbana. Corresponde a Macrozona Urbana:
“à porção urbanizada e a porção urbanizável do território, destinadas à implantação de usos e
atividades de natureza urbana, tendo configuração descontínua por abranger o núcleo urbano
da sede e o núcleo urbano do distrito de Canaã”.

MAPA 1 – Macrozoneamento da cidade de Caruaru com marcação dos conjuntos estudados

Fonte: Google Maps/Plano diretor da cidade (Adaptado pela autora).

2) Campina Grande: A cidade surgiu do encontro entre dois caminhos que ligavam o
litoral ao sertão do estado conduzindo o gado e os tropeiros no século XVIII, por isso tem a
atividade pecuária atrelada a sua economia desde o começo. O comércio de gado dos
produtores vindos do interior do estado, juntamente com a produção de produtos alimentícios
motivou a criação das férias centrais, que culminaram no “nascimento” de Campina Grande.
Campina apresenta várias fases na sua história. No final do século XIX, sua dinâmica
gira principalmente em torno de sua localização, sendo a cidade considerada “a principal
estrada que liga os sertões da Parahyba e Rio Grande do Norte às cidades da Parahyba e
Recife” (JOFFILY, 1977, p. 268).
Campina Grande, apresenta sua alta depois do investimento feito pena SUDENE,
trazendo várias indústrias e empresas a investirem nas cidades de médio porte do Nordeste.
Nos anos 1980 é criado na cidade um dos primeiros parques tecnológicos do país, objetivando
promover um avanço cientifico, tecnológico e o empreendedorismo. Além disso, já no final
da década de 1990, alguns empreendimentos ajudaram a impulsionar o crescimento da cidade.
A criação do terminal rodoviário interestadual e criação do primeiro shopping center da
cidade. Esses fatores levaram a uma grande procura pela cidade, de pessoas vindas das
pequenas cidades circunvizinhas, assim como também do sertão do estado, que buscavam
uma melhor qualidade de vida no meio urbano.
 O Plano Diretor da cidade, instituído pela Lei Complementar n° 003, de 09 de outubro
de 2006, determina o Macrozoneamento da cidade de Campina Grande em determinadas
zonas, afim de direcionar o crescimento e qualidade urbana.

FIGURA 1 – Macrozoneamento da cidade de Campina Grande com marcação dos conjuntos

Fonte: Planejamento Estratégico de Desenvolvimento – Campina

Grande 2035.Adaptado pela autora.

3) A cidade de Mossoró é considerada uma das cidades médias que mais se destacam
na região Nordeste. Estando na rota entre duas importantes capitais do Nordeste (Fortaleza e
Natal), sendo a segunda maior do Rio Grande do Norte. Nas últimas décadas a cidade teve
uma injeção de capital no mercado imobiliário, principalmente do setor privado.
Dessa forma, a produção habitacional em Mossoró visa o lucro. Prova disso é a grande
quantidade de novos conjuntos habitacionais que temos produzidos na cidade nas últimas
duas décadas. Dessa forma, considera-se que a produção habitacional em Mossoró está
altamente vinculada ao processo de reordenação espacial.
O plano Diretor da cidade de Mossoró, foi criado no ano de 2006 pela Lei
Complementar de N° 012 e traz sobre o Zoneamento da cidade em seu art.44 sobre a Zona
Urbana:

§ 1º. A Zona Urbana corresponde à porção urbanizada do território, definida

conforme a lei do perímetro urbano (Lei nº 1.315/99), com características adequadas
a usos diversificados, e com infraestrutura já instalada ou que sejam facilmente
instaladas ou integrem projetos ou programas, de modo a autorizar a intensificação
controlada do uso do solo com infraestrutura. § 2º. A área de expansão urbana, faixa
intermediaria entre a Zona Urbana e a Zona de Interesse Rural, prevista na lei do
perímetro urbano, é considerada como área urbana podendo ser admitidas atividades
agropecuárias e rurais.
 FIGURA 2 – Macrozoneamento da cidade de Mossoró com marcação dos conjuntos estudados

Fonte: Google Maps/Plano diretor da cidade. Adaptado pelos autores.

CONSIDERAÇÕES FINAIS
Por meio desse breve ensaio, com base em parâmetros já existentes, podemos concluir
como a produção habitacional nas cidades de médio porte no nordeste brasileiro se torna falha
no que se trata em seguir uma lógica para a expansão de forma ordenada do território. Dessa
maneira, podemos observar pelo mapeamento de alguns conjuntos (o que se repete na maioria
da produção habitacional das cidades brasileiras) é que o que é previsto pelos planos diretores
e proposto por muitos estudos acaba divergindo da produção habitacional de interesse social,
o que acaba gerando na cidade alguns problemas.
Podemos apontar como alguns deles: o espraiamento da malha urbana, o déficit na
infraestrutura básica da população desses conjuntos, além da mobilidade urbana
comprometida.

REFERÊNCIAS
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São Paulo, SP,edição 82, 2009.
BONDUKI, N. Política habitacional e inclusão social no Brasil: revisão histórica e novas
perspectivas no governo Lula. arq.Urb, São Pualo, SP, n. 1, p. 70-104, 2008.
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Brasil 2008. Brasília, DF, 2011.
CAMPINA GRANDE. Prefeitura Municipal de Campina Grande. Plano Diretor – Lei
Complementar nº 003, de 09 de outubro de 2006.Campinas Grande, PB, 2006.
CARDOSO, A. L. Política habitacional no Brasil: balanço e perspectivas. Rio de Janeiro,
RJ: IPPUR/UFRJ, s. d. Disponível em:
http://web.observatoriodasmetropoles.net/index.php?option=com_content. Acesso em: 01
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