1 Consultor Legislativo do Senado Federal, do Núcleo de Economia, da Área Economia Regional e

Desenvolvimento Urbano. E-mail: lrmtc@senado.leg.br

 ABRANGÊNCIA GEOGRÁFICA DAS POLÍTICAS DE
DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO BRASIL1

RESUMO

O objetivo deste trabalho é analisar a abrangência geográfica das políticas de

desenvolvimento regional adotadas no Brasil. O foco da análise recai sobre as
superintendências de desenvolvimento regional, sobre os fundos constitucionais de
financiamento e sobre as zonas econômicas especiais como a Zona Franca de
Manaus (ZFM). Analisam-se não somente as políticas existentes no momento – com
base no marco legal em vigor –, mas também as proposições legislativas em
tramitação que visam a ampliar a abrangência geográfica dessas iniciativas.
Demonstra-se que o foco das políticas de desenvolvimento regional no Brasil recai
sobre as regiões que apresentam, de forma geral, indicadores agregados inferiores à
média nacional (como no caso da renda per capita, por exemplo). A análise das
proposições sobre o tema indica que as novas iniciativas se concentram: i) na
ampliação da área de atuação da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste
(SUDENE) em direção à região Sudeste; e ii) na criação de novas zonas econômicas
especiais inspiradas na ZFM.

PALAVRAS-CHAVE: políticas de desenvolvimento regional; fundos constitucionais

de financiamento; zonas econômicas especiais; zonas francas.

ABSTRACT

The aim of this work is to analyze the geographical coverage of the regional
development policies adopted in Brazil. The analysis focuses the superintendences
for regional development, the constitutional financing funds and the special
economic zones such as the Manaus Free-Trade Zone. We analyze not only the
existing policies – based upon the current legal landmark –, but also the legislative
proposals still in process aimed at increasing the geographical coverage of these
initiatives. It is shown that regional development policies in Brazil tend to focus on
the regions that present aggregate indicators below the national average. The
analysis of these proposals indicates that the new initiatives focus on: i) the increase
of the geographical coverage of the superintendence for regional development of the
Northeast (Sudene) towards the Southeastern region of Brazil; and ii) on the creation
of new special economic zones inspired in the Manaus Free-Trade Zone.

1
O autor agradece a Carlos Henrique Rubens Tomé Silva e a Frederico Andrade Tomich pelos
comentários e sugestões. Erros e omissões são de responsabilidade do autor.
SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................... 1
2 POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL .................................................. 2
3 ABRANGÊNCIA GEOGRÁFICA ............................................................................. 7
3.1
SUPERINTENDÊNCIAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL ....................... 7
3.2
FUNDOS CONSTITUCIONAIS DE FINANCIAMENTO E DELIMITAÇÃO DO
SEMIÁRIDO ............................................................................................. 10
3.3 ZONAS ECONÔMICAS ESPECIAIS ............................................................ 15
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................................. 21
5 REFERÊNCIAS .................................................................................................. 22
6 ANEXO 1: RESUMO DA ABRANGÊNCIA GEOGRÁFICA DAS POLÍTICAS DE .
DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO BRASIL ..................................................... 23
1 INTRODUÇÃO
Políticas de desenvolvimento com foco explícito em parcelas definidas do
território nacional são adotadas no Brasil desde meados do século XX. De fato, a
adoção de políticas explícitas de desenvolvimento regional remonta à década de 1950,
quando foram criados o Banco do Nordeste do Brasil (BNB), a Superintendência do
Plano de Valorização Econômica da Amazônia (SPVEA), mais tarde transformada na
Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM), e a Superintendência
do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE). Da mesma forma, a Zona Franca de
Manaus (ZFM) remonta à segunda metade da década de 1950, quando foi idealizada
como porto livre, embora sua regulamentação tenha ocorrido somente dez anos depois.2
As iniciativas originais foram sucessivamente modificadas e novos instrumentos –
como fundos constitucionais de financiamento, áreas de livre comércio (ALCs) ou
zonas de processamento de exportações (ZPEs) – foram agregados ao conjunto de
políticas regionais existentes no país.

Essas iniciativas são convergentes com aquilo que estabelece a Constituição

Federal de 1988, que consagra, no inciso III de seu art. 3º, a redução das desigualdades
regionais como um dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil.
No mesmo sentido, o art. 43, ao dispor que, “para efeitos administrativos, a União
poderá articular sua ação em um mesmo complexo geoeconômico e social, visando a
seu desenvolvimento e à redução das desigualdades regionais”, fornece os fundamentos
para a criação das superintendências de desenvolvimento regional e para a concessão de
incentivos ao desenvolvimento das regiões mais pobres do país. Além disso, os
princípios gerais da atividade econômica indicados no art. 170 da Constituição Federal
incluem a redução das desigualdades regionais.

Com base nesses artigos da Constituição Federal, na legislação específica que os

regulamenta ou que trata do tema e em um conjunto de dispositivos infralegais, o
Governo Federal dispõe de um amplo conjunto de instrumentos cuja utilização pode
contribuir para a redução das desigualdades regionais no país. Esses instrumentos
dirigem-se prioritariamente às regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, embora
alcancem, em alguns casos, outras porções do território nacional. Em virtude do elevado

2
Lei nº 3.173 de 6 de junho de 1957, que criava uma zona franca em Manaus e que foi revogada pelo
Decreto-Lei nº 288, de 28 de fevereiro de 1967, que altera as disposições da Lei nº 3.173 de 6 de
junho de 1957 e regula a Zona Franca de Manaus.
número de dispositivos que regulamentam as políticas de desenvolvimento regional no
país, sua abrangência geográfica pode não ser tão óbvia quanto pode parecer à primeira
vista. Além disso, diversas proposições legislativas dispõem sobre a ampliação da
abrangência de instrumentos específicos, como aqueles que estendem a área de atuação
da Sudene ou que criam novas zonas francas.

O objetivo deste trabalho é analisar a abrangência geográfica das políticas de

desenvolvimento regional adotadas no Brasil. Analisam-se não somente as políticas
existentes no momento – com base no marco legal em vigor –, mas também as
proposições legislativas em tramitação que visam a ampliar a abrangência geográfica
dessas iniciativas. O trabalho está estruturado em mais três seções além desta
introdução. Na seção 2, definem-se políticas de desenvolvimento regional e as
iniciativas cuja abrangência geográfica se analisa neste trabalho. Os resultados da
análise, com o registro da abrangência geográfica das superintendências de
desenvolvimento regional, dos fundos constitucionais de financiamento e das zonas
econômicas especiais são o objeto da terceira seção, na qual se analisam também
proposições legislativas em tramitação que visam a ampliar o alcance dessas iniciativas.
Finalmente, na quarta seção, registram-se as considerações finais do trabalho.

2 POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL3

Uma definição geral das políticas de desenvolvimento regional é essencialmente
tautológica. Com efeito, essas políticas são basicamente aquelas cujo objetivo é
promover o desenvolvimento das regiões menos desenvolvidas. Essa definição geral,
contudo, esconde uma série de dificuldades para se delimitar claramente as políticas de
desenvolvimento regional, especialmente quando se pretende distingui-las das políticas
industriais e das políticas sociais.

Embora o conceito seja objeto de discussões teóricas, para os propósitos deste

trabalho, regiões correspondem a jurisdições subnacionais (ou conjuntos de jurisdições
subnacionais) sobre as quais há possibilidades concretas de intervenção e de
levantamento de informações individualizadas. No caso brasileiro, trata-se dos estados,
do Distrito Federal, dos municípios e das agregações de unidades da Federação para
formar, por exemplo, macrorregiões.

3
Trechos desta seção foram extraídos de Cavalcante (2014).

2
 Ainda que se adote uma definição precisa de região, o objetivo específico das
políticas regionais pode ser objeto de controvérsia. Motivado pelo trabalho de Pessôa
(2001) e pela polêmica que o seguiu, Monasterio (2009) argumenta que os especialistas
da área não compartilham critérios de identificação do problema central da economia
regional. Assim, os motivos de preocupação podem envolver i) a concentração
da produção em uma região; ii) a desigualdade de renda per capita entre regiões; ou
iii) a perda de vigor econômico de regiões antes caracterizadas como dinâmicas
(Monasterio, 2009). Na prática, porém, documentos oficiais e trabalhos de natureza
acadêmica frequentemente recorrem à excessiva concentração da produção na região
Sudeste, que representa 54% do produto interno bruto (PIB) do país, e ao PIB per capita
proporcionalmente reduzido nas regiões Norte e Nordeste, nas quais a participação no
produto é inferior à participação na população nacional, como argumentos para a
adoção de políticas de desenvolvimento regional.

A tabela 1 a seguir registra, para as cinco macrorregiões e para as 27 unidades da

Federação, o PIB, a população, o PIB per capita e sua relação com o PIB per capita
médio do país em 2015.

Tabela 1: PIB, população, PIB per capita e sua relação com o PIB per capita médio do país,
Brasil, macrorregiões e unidades da Federação, 2015

PIB per capita em

PIB, R$ milhões Pop. Estimada PIB per capita,
relação à média
2015 em 1º jul. 2015 R$
nacional

Brasil 5.995.787 204.483 29,32 1,0000

Norte 320.775 17.504 18,33 0,6250
Rondônia 36.563 1.768 20,68 0,7052
Acre 13.622 804 16,95 0,5782
Amazonas 86.560 3.938 21,98 0,7496
Roraima 10.354 506 20,48 0,6983
Pará 130.883 8.207 15,95 0,5439
Amapá 13.861 767 18,08 0,6166
Tocantins 28.930 1.515 19,09 0,6512
Nordeste 848.533 56.560 15,00 0,5116
Maranhão 78.475 6.904 11,37 0,3876
Piauí 39.148 3.204 12,22 0,4167
Ceará 130.621 8.904 14,67 0,5003

3
 PIB per capita em
PIB, R$ milhões Pop. Estimada PIB per capita,
relação à média
2015 em 1º jul. 2015 R$
nacional

Rio Grande do Norte 57.250 3.442 16,63 0,5672

Paraíba 56.140 3.972 14,13 0,4820
Pernambuco 156.955 9.345 16,80 0,5728
Alagoas 46.364 3.341 13,88 0,4733
Sergipe 38.554 2.243 17,19 0,5862
Bahia 245.025 15.204 16,12 0,5496
Sudeste 3.238.716 85.746 37,77 1,2882
Minas Gerais 519.326 20.869 24,88 0,8487
Espírito Santo 120.363 3.930 30,63 1,0445
Rio de Janeiro 659.137 16.550 39,83 1,3583
São Paulo 1.939.890 44.396 43,69 1,4902
Sul 1.008.018 29.230 34,49 1,1761
Paraná 376.960 11.163 33,77 1,1517
Santa Catarina 249.073 6.819 36,53 1,2457
Rio Grande do Sul 381.985 11.248 33,96 1,1582
Centro-Oeste 579.745 15.442 37,54 1,2804
Mato Grosso do Sul 83.082 2.651 31,34 1,0687
Mato Grosso 107.418 3.265 32,89 1,1219
Goiás 173.632 6.611 26,27 0,8958
Distrito Federal 215.613 2.915 73,97 2,5227
Fonte: IBGE. Dados disponíveis em https://goo.gl/8ZgRCi. Acesso em 5 abr. 2018.

Conforme se pode observar, o PIB per capita das regiões Norte e Nordeste é
inferior à média nacional (relações de 0,63 e 0,51, respectivamente), ao passo que o PIB
per capita das regiões Sudeste, Sul e Centro-Oeste é superior à média nacional (relações
de 1,29, 1,18 e 1,28, respectivamente). Como o foco das políticas de desenvolvimento
regional no Brasil recai sobre as regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, pode-se
afirmar que, de forma geral, as regiões atualmente beneficiadas apresentam indicadores
agregados inferiores à média nacional. A exceção é a região Centro-Oeste que, embora
detenha indicadores superiores à média nacional, conta com uma superintendência de
desenvolvimento regional e com um fundo constitucional. Trata-se de uma
consequência do acelerado crescimento econômico dessa região nas últimas décadas,
que a tornou mais rica do que a média do país.

4
 De uma forma geral, a redução das desigualdades regionais poderia ser obtida,
em tese, por meio de uma alocação de recursos favorável às regiões menos
desenvolvidas. Na prática, busca-se atrair investimentos para essas regiões por meio da
concessão de incentivos que compensem a decisão de não se localizarem nas regiões
onde prevalecem maiores economias de aglomeração. Usados por um determinado
período, esses incentivos seriam capazes de criar, nas regiões menos desenvolvidas, as
economias de aglomeração com as quais, a partir de determinado momento, poder-se-ia
prescindir das políticas de desenvolvimento regional. Ainda que predominantemente
associados à expansão da oferta nas regiões menos desenvolvidas, esses recursos podem
também ser alocados na expansão da demanda. Esse seria o caso, por exemplo, de
políticas de transferência de renda especificamente destinadas a determinada região.

Neste trabalho, consideram-se políticas regionais as iniciativas que i) têm foco

explícito em uma parcela predeterminada do território; ii) são aplicadas por uma
jurisdição territorialmente maior do que a jurisdição beneficiada; e iii) têm caráter
orçamentário (isto é, que envolvem a alocação de recursos). Assim, com base no
primeiro critério, excluem-se do universo das políticas regionais as políticas de
transferência de renda que não têm foco explícito em determinada parcela do território,
como o Programa Bolsa Família, ainda que acabe priorizando as regiões mais pobres.
O segundo critério exclui das políticas regionais as ações adotadas por unidades da
Federação com vistas no seu próprio desenvolvimento. Por fim, com base no terceiro
critério, consideram-se políticas regionais as renunciais fiscais da União ou seus
desembolsos em favor de fundos voltados para a promoção do desenvolvimento
regional, mas excluem-se desse conjunto iniciativas que não têm efeito prático sobre as
decisões de investimentos das empresas.

Com base nos critérios indicados, as rubricas que compõem os custos das
políticas de desenvolvimento regional adotadas no Brasil podem ser segmentadas em
três grupos: i) incentivos fiscais; ii) incentivos financeiros; e iii) investimentos.
No primeiro caso, incluem-se, por exemplo, os incentivos fiscais concedidos às
empresas instaladas nas áreas de atuação das superintendências de desenvolvimento
regional ou na ZFM. Os incentivos financeiros, por sua vez, envolvem os recursos
orçamentários destinados aos fundos constitucionais de financiamento e aos fundos de
desenvolvimento regional. Trata-se, assim, dos recursos alocados i) no Fundo
Constitucional de Financiamento do Norte (FNO); ii) no Fundo Constitucional

5
de Financiamento do Nordeste (FNE); iii) no Fundo Constitucional de Financiamento
do Centro-Oeste (FCO); iv) no Fundo de Desenvolvimento da Amazônia (FDA);
v) no Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FDNE); e vi) no Fundo de
Desenvolvimento do Centro-Oeste (FDCO). A terceira rubrica envolve, por exemplo,
investimentos diretos feitos pelo governo (investimentos orçamentários) e investimentos
feitos por estatais com o propósito explícito de promover o desenvolvimento regional.
Trata-se de uma rubrica que envolve valores em geral inferiores aos das outras duas e
cuja abrangência regional é, por definição, ad hoc. Por essa razão, a abrangência
regional dessa rubrica não é analisada neste trabalho.

Dessa forma, é possível segmentar três tipos básicos de iniciativas relacionadas

às políticas regionais adotadas no Brasil:

 Superintendências de desenvolvimento regional, que correspondem à

Sudam, à Sudene e à Superintendência do Desenvolvimento do Centro-
Oeste (SUDECO) e que envolvem renúncias fiscais destinadas a grandes
regiões (formadas por mais de uma unidade da Federação) e o acesso a
financiamentos em condições mais favoráveis (recursos do FDA, do FDNE
e do FDCO).4
 Fundos constitucionais de financiamento (FNO, FNE e FCO), com cujos
recursos instituições como o Banco da Amazônia S.A. (BASA), o BNB e o
Banco do Brasil oferecem financiamentos em condições mais favoráveis
para empresas situadas nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste.5
 Zonas econômicas especiais, que envolvem a ZFM, as áreas de livre
comércio (ALCs) e as zonas de processamento de exportações (ZPEs).
Essas iniciativas amparam-se basicamente em renúncias fiscais restritas a
espaços relativamente reduzidos (usualmente menores do que a extensão de
um município).

A abrangência regional dessas políticas – com base no marco legal em vigor – e

as proposições legislativas em tramitação que visam a estendê-las são o objeto da seção
subsequente.

4
A Medida Provisória (MPV) nº 2.199-14, de 24 de agosto de 2001, prevê uma redução de 75% do
imposto de renda para projetos considerados prioritários para o desenvolvimento regional nas áreas de
atuação da Sudam e da Sudene. Nesse sentido, os incentivos não são válidos em Goiás, no Mato
Grosso do Sul e no Distrito Federal, mas o são em Mato Grosso, que está incluído na área de atuação
da Sudam e da Sudeco. Os incentivos são válidos para projetos apresentados até 2018. O PLS nº 656,
de 2015, busca prorrogar esse prazo até 2023.
5
Conforme indicado na seção 3, recursos do FNE alcançam também partes da região Sudeste.

6
3 ABRANGÊNCIA GEOGRÁFICA
Conforme indicado na seção precedente, analisa-se, nesta seção, a abrangência
geográfica das superintendências de desenvolvimento regional, dos fundos
constitucionais de financiamento e das zonas econômicas especiais. Um quadro com um
resumo dos resultados dessa análise está registrado no anexo 1 deste documento.

3.1 SUPERINTENDÊNCIAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL

Instituídas, respectivamente, pela Lei Complementar nº 124, de 3 de janeiro de

2007, pela Lei Complementar nº 125, de 3 de janeiro de 2007, e pela Lei Complementar
nº 129, de 8 de janeiro de 2009, a Sudam, a Sudene e a Sudeco têm suas áreas de
atuação indicadas no mapa 1 a seguir.

Mapa 1: áreas de atuação da Sudam, da Sudene e da Sudeco

Fonte: elaboração do autor.

7
 Conforme se pode observar, a área de atuação da Sudam corresponde à
Amazônia Legal, que é formada pelos sete Estados que compõem a região Norte
acrescidos da totalidade do Estado de Mato Grosso e da parte do Maranhão em sua
porção a oeste do meridiano 44º.6 A área de atuação da Sudene corresponde aos nove
estados da região Nordeste e às porções dos estados de Minas Gerais e do Espírito Santo
indicadas na Lei Complementar nº 125, de 2007. Por fim, a área de atuação da Sudeco
compreende as quatro unidades da Federação situadas na região Centro-Oeste.

A análise no mapa 1 permite concluir que:

 A parte do estado do Maranhão a oeste do meridiano 44º é atendida tanto

pela Sudam como pela Sudene;
 O estado do Mato Grosso é atendido tanto pela Sudam como pela Sudeco; e
 Alguns municípios dos estados de Minas Gerais e do Espírito Santo fazem
parte da área de atuação da Sudene.

Há um grande número de proposições legislativas em tramitação no Senado

Federal e na Câmara dos Deputados que visam a ampliar a área de atuação da Sudene.
Há também, em número bem menor, proposições cujo objetivo é estender a área da
atuação da Sudam ou da Sudeco. Na maior parte dos casos, o foco são municípios
situados na região Sudeste, conforme indicado a seguir:

 Projeto de Lei do Senado (PLS) nº 504, de 2017 (complementar), que

acrescenta à área de atuação da Sudene e à área de aplicação dos recursos do
FNE os municípios situados nas mesorregiões Norte e Noroeste do estado
do Rio de Janeiro.
 Projeto de Lei da Câmara (PLC) nº 148, de 2017, que inclui municípios dos
estados de Minas Gerais e do Espírito Santo na área de atuação da Sudene.
 Projeto de Lei Complementar (PLP) nº 440, de 2017, que inclui os
municípios Brasilândia de Minas, João Pinheiro, Joaquim Felício, Augusto
de Lima e Buenópolis, do Estado de Minas Gerais, na área de atuação
Sudene.
 Projeto de Lei Complementar (PLP) nº 445, de 2017, que inclui municípios
da região norte de Goiás na área de atuação da Sudam. Essa proposição foi
apensada ao Projeto de Lei Complementar (PLP) nº 424, de 2017.

6
A Amazônia Legal foi inicialmente criada para corresponder à área de atuação da SPVEA, em 1953.
Dos 217 Municípios maranhenses, 181 estão incluídos na Amazônia Legal definida de acordo com o
cadastro publicado no site do IBGE. Assim, mais de 80% dos municípios do estado estão na área de
atuação da Sudam. Dados disponíveis em https://goo.gl/bb6IUM. Acesso em 7 mar. 2018.

8
  Projeto de Lei Complementar (PLP) nº 424, de 2017, que, entre outras
providências, inclui os municípios pantaneiros que estão situados na Bacia do
Rio Paraguai na área de atuação da Sudam e a renomeia para Superintendência
do Desenvolvimento da Amazônia e do Pantanal (SUDAMP).
 Projeto de Lei Complementar (PLP) nº 460, de 2017, que acrescenta alguns
municípios da região norte e noroeste do estado do Rio de Janeiro à área de
atuação da Sudene.
 Projeto de Lei Complementar (PLP) nº 304, de 2016, que inclui o município
de Unaí, em Minas Gerais, na área de atuação da Sudeco e na área de
aplicação de recursos do FCO.
 Projeto de Lei do Senado (PLS) nº 276, de 2014 (complementar), que inclui
todo o Estado do Espírito Santo na área de atuação da Sudene.
 Projeto de Lei (PL) nº 4.961, de 2013, que inclui na área de atuação da
Sudene todos os municípios da região norte de Minas Gerais.
 Projeto de Lei Complementar (PLP) nº 287, de 2013, que inclui os
municípios pertencentes à Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito
Federal e Entorno (Ride-DF) na área de atuação da Sudeco. Com isso, os
municípios do estado de Minas Gerais pertencentes à Ride-DF passariam a
fazer parte da área de atuação da Sudeco. A proposição estende a esses
municípios o acesso aos recursos do FCO.
 Projeto de Lei (PL) nº 88, de 2011, que inclui municípios de Minas Gerais
que integram a microrregião do médio Rio das Velhas na área de atuação da
antiga Agência de Desenvolvimento do Nordeste (ADENE). Trata-se de
uma proposição idêntica ao Projeto de Lei (PL) nº 2.388, de 2003.
 Projeto de Lei Complementar (PLP) nº 76, de 2007, que inclui municípios
dos estados de Minas Gerais e do Espírito Santo na área de atuação da
Sudene. Essa proposição corresponde ao Projeto de Lei da Câmara (PLC)
nº 148, de 2017, atualmente em tramitação no Senado Federal.
 Projeto de Lei (PL) nº 2.388, de 2003, que inclui municípios de Minas
Gerais que integram a microrregião do médio Rio das Velhas na área de
atuação da antiga Adene.
 Projeto de Lei (PL) nº 7.368, de 2002, que inclui municípios de Minas
Gerais no Plano de Desenvolvimento do Nordeste da Adene.

Pode haver também proposições que, embora não explicitamente ampliando a

área de atuação das superintendências de desenvolvimento regional, podem estender
seus benefícios a outros municípios eventualmente situados fora de suas áreas de
atuação. Esse é o caso, por exemplo, do Projeto de Lei (PL) nº 1.807, de 2015, que
estende a redução de 75% do imposto de renda aos municípios com menos de dez mil
habitantes, ainda que localizados fora das áreas de atuação da Sudam ou da Sudene.

9
 Em tese, a inclusão na área de atuação das superintendências de
desenvolvimento regional habilita os municípios beneficiados a atraírem mais
investimentos. É razoável supor que parlamentares que mantêm ligações com
determinados municípios busquem, assim, beneficiá-los com a concessão de benefícios
fiscais dessa natureza. Além disso, durante a tramitação de projetos de lei como os
mencionados nesta seção, é frequente a apresentação de emendas visando à inclusão de
novos municípios. Esse movimento é possivelmente explicado pela preocupação, no
caso de municípios contíguos àqueles beneficiados por políticas de desenvolvimento
regional, com a perda de investimentos em decorrência da disponibilidade de condições
(fiscais ou financeiras) mais vantajosas a uma curta distância. Assim, pode-se supor que
parlamentares que mantêm ligações políticas com esses municípios se mobilizem para
também incluí-los na área de atuação das políticas regionais.

3.2 FUNDOS CONSTITUCIONAIS DE FINANCIAMENTO E DELIMITAÇÃO DO

SEMIÁRIDO

O inciso I do art. 159 da Constituição Federal estabelece que a União deve

repassar três por cento do produto da arrecadação dos impostos sobre a renda e sobre
produtos industrializados a programas de financiamento ao setor produtivo das regiões
Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Esses recursos são destinados aos fundos
constitucionais de financiamento e, conforme definido no parágrafo único do art. 6º da
Lei nº 7.827, de 27 de setembro de 1989, são distribuídos da seguinte forma: 0,6% para
o FNO; 1,8% para o FNE; e 0,6% para o FCO.

O art. 5º da Lei nº 7.827, de 1989, define, para efeito de aplicação dos recursos,
as Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste da seguinte forma:

 Norte, a região compreendida pelos estados do Acre, do Amazonas, do

Amapá, do Pará, de Roraima, de Rondônia e do Tocantins;
 Nordeste, a região abrangida pelos estados do Maranhão, do Piauí, do
Ceará, do Rio Grande do Norte, da Paraíba, de Pernambuco, de Alagoas, de
Sergipe e da Bahia, além das partes dos estados de Minas Gerais e do
Espírito Santo incluídas na área de atuação da Sudene; e
 Centro-Oeste, a região correspondente aos estados do Mato Grosso, do
Mato Grosso do Sul e de Goiás e ao Distrito Federal.

10
 Conforme se pode observar, para efeito de aplicação dos recursos do FNO, a
Região Norte corresponde exatamente à definição usada pelo Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística (IBGE) na divisão regional do Brasil em macrorregiões.
Da mesma forma, a área de aplicação dos recursos do FCO coincide com a definição da
Região Centro-Oeste usada pelo IBGE. No caso do FNE, porém, a área de aplicação
envolve os estados que compõem a Região Nordeste acrescidos de parte dos territórios
dos Estados de Minas Gerais e do Espírito Santo. Contrariamente ao que se observa no
caso das superintendências de desenvolvimento regional, não há sobreposição entre as
áreas de atuação dos fundos constitucionais de financiamento.

Com base nessas informações, pode-se concluir que as áreas de atuação da

Sudene e do FNE são coincidentes, da mesma forma que as áreas de atuação da Sudeco
e do FCO. Contudo, no caso da Sudam e do FNO, há um descolamento, uma vez que,
no primeiro caso, o foco é a Amazônia Legal, ao passo que, no segundo, o foco são
apenas os estados da região Norte. Esse descasamento é precisamente o objeto do
Projeto de Lei nº 7.434, de 2017 (Projeto de Lei do Senado nº 51, de 2016, na origem),
que estende a área de aplicação do FNO ao estado do Mato Grosso e à parte do
Maranhão incluída na área de atuação da Sudam. Além dessa proposição, alguns
projetos de lei mencionados na seção 3.1 ampliam a área de aplicação de recursos dos
fundos constitucionais de financiamento. Esse é o caso do Projeto de Lei do Senado
(PLS) nº 504, de 2017, que inclui os municípios situados nas mesorregiões Norte e
Noroeste do estado do Rio de Janeiro na área de aplicação dos recursos do FNE, do
Projeto de Lei Complementar (PLP) nº 304, de 2016, que inclui o município de Unaí na
área de aplicação de recursos do FCO, e do Projeto de Lei Complementar (PLP) nº 287,
de 2013, que estende aos municípios pertencentes à Ride-DF o acesso aos recursos do
FCO.

Embora haja um número relativamente reduzido de proposições visando à

ampliação da área de atuação dos fundos constitucionais, diversas iniciativas tratam da
delimitação do semiárido. Isso ocorre inclusive porque a Constituição Federal e a
legislação estabelecem condições diferenciadas para essa região. Com efeito, há dois
dispositivos da Constituição Federal que estabelecem condições diferenciadas para o
semiárido:

 A alínea c do inciso I do art. 159, ao destinar 3% do produto da arrecadação

dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos

11
 industrializados para aplicação em programas de financiamento ao setor
produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, assegura ao
semiárido do Nordeste a metade dos recursos destinados à região.
 O inciso II do art. 42 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
(ADCT), conforme redação dada pela Emenda Constitucional nº 89, de 15
de setembro de 2015, estabelece que, durante quarenta anos, a União
aplicará, dos recursos destinados à irrigação, 50% na região Nordeste,
preferencialmente no semiárido.

Há também leis que estabelecem condições diferenciadas para o semiárido. Por

exemplo, a Lei nº 13.340, de 28 de setembro de 2016, que autoriza a liquidação e a
renegociação de dívidas de crédito rural, prevê rebates maiores para a liquidação de
dívidas “relativas a empreendimentos localizados nas regiões do semiárido e do norte
do Estado do Espírito Santo e nos Municípios do norte do Estado de Minas Gerais, do
Vale do Jequitinhonha e do Vale do Mucuri, compreendidos na área de atuação da
Sudene”.

Em função de condições diferenciadas dessa natureza, há uma crescente

demanda pela inclusão nessa região. Contudo, conforme se detalha a seguir, a
delimitação do semiárido segue critérios técnicos definidos em dispositivos infralegais.

Compete ao Conselho Deliberativo (CONDEL) da Sudene, conforme o inciso

V do art. 10 da Lei Complementar nº 125, de 2007, “estabelecer os critérios
técnicos e científicos para delimitação do semiárido incluído na área de atuação da
Sudene”. Essa mesma lei alterou o inciso IV do art. 5º da Lei nº 7.827, de 27 de
setembro de 1989, para definir, para efeito de aplicação dos recursos, o semiárido
como a região natural inserida na área de atuação Sudene definida em portaria
daquela autarquia.

Conforme registra a Sudene, o semiárido foi definido, em sua primeira

delimitação, como a região inserida em sua área de atuação com precipitação
pluviométrica média anual igual ou inferior a 800 mm.7 A Portaria da Sudene nº 1.181,
de 1995, registrou os municípios pertencentes ao semiárido.

Nove anos mais tarde, a Portaria Interministerial nº 6, de 29 de março de 2004,

instituiu Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) para apresentar estudos e propostas
de critérios que definissem a área compreendida pelo semiárido brasileiro. O resultado
7
Disponível em https://goo.gl/x1p1wZ. Acesso em 25 jan. 2018.

12
foi a publicação, em janeiro de 2005, do “Relatório Final do Grupo de Trabalho
Interministerial para Redelimitação do Semiárido Nordestino e do Polígono das Secas”
(BRASIL, 2005). Em seguida, a Portaria Interministerial nº 1, de 9 de março de 2005,
aprovou a redelimitação da região semiárida do Nordeste constante no Relatório Final,
observando os seguintes critérios:

 Isoieta de 800 mm;

 Índice de aridez; e
 Déficit hídrico.

Mais tarde, a Portaria do Ministério da Integração Nacional nº 89, de 16 de

março de 2005, atualizou, conforme seu Anexo I, a relação dos 1.135 municípios
pertencentes à região semiárida do FNE.8 A relação desses municípios resultou da
aplicação dos critérios mencionados com base nos seguintes parâmetros:

 Precipitação pluviométrica média anual inferior a 800 mm;

 Índice de aridez de até 0,5 calculado pelo balanço hídrico que relaciona as
precipitações e a evapotranspiração potencial no período entre 1961 e 1990; e
 Risco de seca maior que 60%, tomando-se por base o período entre 1970 e
1990.

O enquadramento em ao menos um dos três critérios passou a credenciar o

município a acessar condições diferenciadas nos programas de financiamento ao
setor produtivo. O Relatório Final esclarece ainda que é preciso preservar a restrição
de contiguidade na delimitação da região semiárida, de forma que, em nenhuma
hipótese, se devem admitir disjunções espaciais de municípios contemplados, ou
áreas de exceção no interior da região (espaços internos com municípios não
contemplados) e que os municípios devem ser considerados como unidades integrais
e indivisíveis para fins da política de desenvolvimento econômico da região
semiárida (BRASIL, 2005, p. 21). Com isso, foi afastada a hipótese de um
município ser parcialmente contemplado (ou o município está inteiramente dentro ou
inteiramente fora do semiárido). Além disso, não há descontinuidades (isto é,
regiões incluídas no semiárido segmentadas umas das outras).

8
Na ocasião, o Ministério da Integração Nacional exerceu uma atribuição da Sudene, que somente dois
anos mais tarde seria recriada pela Lei Complementar nº 125, de 2007.

13
 Um novo Grupo de Trabalho formado em 2014 (GT-2014) manteve os critérios
mencionados, mas atualizou os dados para o período entre 1981 e 2010. Como
resultado, propôs-se, em julho de 2017, uma nova delimitação do semiárido, que
passaria a incluir 1.189 municípios. Conforme registra a Sudene, o relatório conclusivo
do GT-2014 e uma minuta de resolução dele decorrente foram submetidos à apreciação
do Condel da Sudene, tendo sido permitido aos estados a apresentação de recursos.
Em novembro de 2017, após a análise dos recursos e o recálculo dos indicadores, o
Condel, por meio da Resolução da Sudene nº 115, 2017, redefiniu a região do
semiárido, que passou a contar com 1.262 municípios. Com isso, a região do semiárido
corresponde àquela indicada no mapa 2 a seguir.

Mapa 2: delimitação da região do semiárido

Fonte: elaboração do autor.

14
 Foram identificadas três proposições legislativas que, no período recente,
trataram dos critérios de delimitação do semiárido.

 No Projeto de Lei do Senado (PLS) nº 146, de 2014, propõe-se alterar o

inciso IV do art. 5º da Lei nº 7.827, de 1989, de modo que, para efeito de
aplicação dos recursos, o semiárido fosse entendido como a região natural
inserida na área de atuação da Sudene definida em portaria atualizada a cada
cinco anos, observando os critérios de precipitação pluviométrica média
anual, índice de aridez e risco de seca.
 O PLS nº 249, de 2015, propõe incorporar à legislação os critérios definidos
no Relatório Final do Grupo de Trabalho Interministerial para
Redelimitação do Semiárido Nordestino e do Polígono das Secas acolhidos
pela Portaria do Ministério da Integração Nacional nº 89, de 2005.
 O Projeto de Lei da Câmara (PLC) nº 69, de 2017 (Projeto de Lei nº 2.043,
de 2015, na origem), altera o inciso IV do art. 5º da Lei nº 7.827, de 1989,
para incluir na área considerada como semiárido os Municípios localizados
no Baixo Parnaíba, no Estado do Maranhão.

3.3 ZONAS ECONÔMICAS ESPECIAIS

Embora persista certa controvérsia sobre a nomenclatura utilizada para descrever

as iniciativas tratadas nesta seção, admite-se, neste trabalho, que as zonas econômicas
especiais (ZEEs) são um gênero que envolve espécies como zonas francas (ZFs), áreas
de livre comércio (ALCs) e zonas de processamento de exportações (ZPEs). 9
Opostamente às iniciativas discutidas nas seções precedentes – cuja abrangência
geográfica é da magnitude das macrorregiões brasileiras –, as ZEEs são restritas a
espaços relativamente reduzidos, usualmente menores do que a extensão de um
município e frequentemente associados a distritos industriais delimitados. De modo
geral, essas iniciativas envolvem algum tipo de benefício fiscal. As ZEEs formalmente
instituídas no país, ainda que nem sempre em funcionamento, estão indicadas no mapa 3
a seguir.

9
Os aspectos teóricos que diferenciam as várias espécies de ZEEs transcendem o escopo deste trabalho,
em que simplesmente se admitem as diferenças estabelecidas em lei.

15
 Mapa 3: ZEEs formalmente instituídas no Brasil

Fonte: elaboração do autor.

Dados relativos às ZPEs disponíveis em https://goo.gl/W38zPq; acesso em 29 jan. 2018.

No conjunto indicado no mapa 3, destaca-se a ZFM, que foi inicialmente

idealizada em 1957 como Porto Livre. Dez anos depois, o modelo foi reformulado pelo
Decreto-Lei nº 288, de 28 de fevereiro de 1967, e foram instituídos incentivos fiscais
para implantação de um polo industrial, comercial e agropecuário na Amazônia
(Miranda, 2013, p. 4). A Constituição Federal de 1988, no art. 40 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), manteve a ZFM “com suas
características de área livre de comércio, de exportação e importação, e de incentivos
fiscais, pelo prazo de vinte e cinco anos, a partir da promulgação da Constituição”. Mais
tarde, o art. 92 do ADCT, incluído pela Emenda Constitucional (EC) nº 42, de 19 de
dezembro de 2003, estendeu o prazo de vigência fixado no art. 40 do ADCT por mais
dez anos. Em 2014, o Congresso Nacional promulgou a Emenda Constitucional (EC)
nº 83, que prorrogou os benefícios tributários da ZFM até 2073 (Cavalcante, 2014, p. 19).

16
 Na Região Amazônica, além dos incentivos destinados à ZFM, há incentivos
destinados à Amazônia Ocidental e às ALCs, inclusive no âmbito da Zona Franca Verde
(ZFV). O Decreto-Lei nº 356, de 15 de agosto de 1968, estendeu os benefícios fiscais
concedidos pelo Decreto-Lei nº 288, de 1967, aos bens e mercadorias recebidos,
oriundos, beneficiados ou fabricados na ZFM para utilização e consumo interno em
“áreas pioneiras, zonas de fronteira e outras localidades da Amazônia Ocidental”.10
Assim, de acordo com a Superintendência da Zona Franca de Manaus (SUFRAMA),
“as áreas de livre comércio foram criadas para promover o desenvolvimento das cidades
de fronteiras internacionais localizadas na Amazônia Ocidental e em Macapá e Santana,
com o intuito de integrá-las ao restante do país, oferecendo benefícios fiscais
semelhantes aos da Zona Franca de Manaus no aspecto comercial”.11

Atualmente, existem as seguintes ALCs na Região Amazônica:12

 Área de Livre Comércio de Tabatinga (ALCT), no Amazonas: criada pela

Lei nº 7.965, de 22 de dezembro de 1989, e implantada em 1990. Suas
atividades envolvem importações de mercadorias nacionais e estrangeiras
para consumo no Município e em suas adjacências.
 Área de Livre Comércio de Guajará-Mirim (ALCGM), em Rondônia: criada
pela Lei nº 8.210, de 19 de julho de 1991.
 Área de Livre Comércio de Boa Vista (ALCBV) e Área de Livre Comércio
de Bonfim (ALCB), em Roraima: criadas pela Lei nº 8.256, de 25 de
novembro de 1991 (alterada pela Lei nº 11.732, de 30 de junho de 2008) e
implantadas em 2008.
 Área de Livre Comércio de Macapá e Santana (ALCMS), no Amapá: criada
pela Lei nº 8.387, de 30 de dezembro de 1991, e oficialmente implantada em
março de 1993.
 Área de Livre Comércio de Brasiléia com extensão para Epitaciolândia
(ALCB) e Área de Livre Comércio de Cruzeiro do Sul (ALCCS), no Acre,
criadas pela Lei nº 8.857, de 8 de março de 1994. Embora essas ALCs não
estejam implantadas, as empresas cadastradas na Suframa nessas localidades
usufruem regularmente dos benefícios fiscais inerentes ao Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI).

10
Composta pelos estados do Amazonas, do Acre, de Rondônia e de Roraima, a Amazônia Ocidental
detém 42,97% da extensão territorial da Amazônia Legal e comporta aproximadamente 57% das
florestas da região. Disponível em https://goo.gl/BX7vEM; acesso em 1º nov. 2017.
11
Disponível em https://goo.gl/v5ujPi; acesso em 1º nov. 2017.
12
Informações disponíveis em https://goo.gl/v5ujPi; acesso em 1º nov. 2017. Informações sobre a
legislação aplicada disponíveis em https://goo.gl/GN4iUh; acesso em 1º nov. 2017.

17
 Os arts. 26 e 27 da Lei nº 11.898, de 8 de janeiro de 2009 (“Lei do Sacoleiro”)
isentaram de IPI os produtos em cuja composição final haja preponderância de matérias-
primas de origem regional industrializados nas ALCs mencionadas acima, quer se
destinem a seu consumo interno, quer à comercialização em qualquer outro ponto do
território nacional. Na prática, essa isenção ficou conhecida como Zona Franca Verde
(ZFV). O objetivo da ZFV, conforme descrito em documento publicado pela Suframa, é
“estimular, de forma responsável, a industrialização na Amazônia, de modo a garantir a
sua preservação e, ao mesmo tempo, valorizar o aproveitamento de sua biodiversidade,
contribuindo para que a matéria-prima regional se torne a base para o desenvolvimento
sustentável, com produção de alto valor agregado e garantia de geração de emprego e
renda na Amazônia”. Finalmente, o art. 3º da Lei nº 13.023, de 8 de agosto de 2014,
prorrogou até 31 de dezembro de 2050 as isenções e os benefícios das ALCs criadas até
então.

Conforme se pode observar, a legislação sobre o tema é ampla e imbricada.

Entretanto, pode-se argumentar que, em alguma medida, as ALCs são pequenas zonas
francas, uma vez que se concedem incentivos fiscais para a industrialização e
comercialização de produtos em regiões mais distantes do centro econômico do país.

Finalmente, conforme definição apresentada pelo Ministério da Indústria,

Comércio Exterior e Serviços (MDIC), as ZPEs “caracterizam-se como áreas de livre
comércio com o exterior, destinadas à instalação de empresas voltadas para a produção
de bens a serem comercializados no exterior, sendo consideradas zonas primárias para
efeito de controle aduaneiro”.13 O regime aduaneiro especial das ZPEs foi instituído
pelo Decreto-Lei nº 2.452, de 29 de julho de 1988, que mais tarde foi revogado pela Lei
nº 11.508, de 20 de julho de 2007. Opostamente ao que se observa no caso da ZFM –
cujo foco é o mercado interno –, as ZPEs preveem incentivos para a exportação.14
O foco no mercado externo explica por que várias ZPEs, embora formalmente
instituídas, não estão efetivamente em atividade.

A Lei nº 11.508, de 2007, manteve a competência do Conselho Nacional das

Zonas de Processamento de Exportação (CZPE) para definir as normas, os
procedimentos e os parâmetros do programa, segundo os quais os agentes envolvidos

13
Disponível em https://goo.gl/mTBPcq. Acesso em 29 jan. 2018.
14
A balança comercial da ZFM publicada pela Suframa registra, em 2016, exportações de US$ 451
milhões, ao passo que as importações alcançaram, no mesmo ano, US$ 5.360 milhões. Dados
disponíveis em https://goo.gl/UuKxiJ. Acesso em 2 fev. 2018.

18
devem balizar suas ações. Na prática, cabe ao CZPE analisar as propostas de criação de
ZPE, aprovar os projetos industriais correspondentes, traçar a orientação superior da
política das ZPE, decidir sobre os pedidos de prorrogação dos prazos previstos e
declarar a caducidade da ZPE no caso de não cumprimento dos prazos previstos na Lei
nº 11.508, de 2007. Isso quer dizer que a criação de novas ZPEs não depende de
proposições legislativas, uma vez que são decretos do poder executivo que as instituem.
Atualmente, há no país, de acordo com o MDIC, 25 ZPEs autorizadas (das quais das
quais dezenove encontram-se em implantação) distribuídas em dezessete unidades da
Federação.

Há um grande número de proposições legislativas que visam a criar zonas

francas inspiradas no modelo da ZFM. Alguns exemplos são:

 Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 18, de 2011, que altera o

art. 40 do ADCT para estabelecer a criação da Zona Franca do Semiárido
Nordestino.
 PLS nº 319, de 2015 (Senado Federal), que cria a Zona Franca de São Luís,
no Estado do Maranhão, e dá outras providências; e
 PLS nº 90, de 2017 (Senado Federal), que dispõe sobre a criação de Zona
Franca no Estado do Espírito Santo.15

Há ainda uma grande quantidade de proposições legislativas que tratam da

criação ou extensão de ALCs na região Norte do país. Alguns exemplos de proposições
em tramitação no Senado Federal são:

 PLS nº 184, de 2017, que cria área de livre comércio nos municípios de
Assis Brasil, Capixaba, Plácido de Castro e Santa Rosa do Purus, no Estado
do Acre.
 PLS nº 143, de 2010, que cria área de livre comércio de importação e
exportação, sob regime fiscal especial, em Santarém (PA);
 PLS nº 25, de 2016, que altera o art. 11 da Lei nº 8.387, de 30 de dezembro
de 1991, para incluir na Área de Livre Comércio de Macapá e Santana os
municípios amapaenses fronteiriços;
 PLS nº 351, de 2017, que cria Áreas de Livre Comércio nos Municípios de
Pimenteiras do Oeste, Costa Marques e Cabixi, no Estado de Rondônia.

15
Há também proposições que já foram arquivadas, como o PLS nº 107, de 2006 (Senado Federal), que
propunha a criação de uma zona franca em Boa Vista.

19
 Conforme se destacou acima, a criação de ZPEs ocorre por decreto do poder
executivo. Ainda assim, há projetos de lei que autorizam o Poder Executivo a criar
novas ZPEs no país. O PL nº 3.978, de 2015 (Câmara dos Deputados), por exemplo,
autoriza o Poder Executivo a criar uma ZPE no município de São João da Barra, no Rio
de Janeiro. Há outros projetos de lei semelhantes. O PL nº 5.883, de 2016, por sua vez,
altera a Lei nº 11.508, de 2007, para facultar a criação de ZPEs por lei (e não somente
por decreto do poder executivo) e cria uma ZPE em Passo Fundo, no Rio Grande do
Sul.

Apesar do grande número de proposições legislativas visando à criação de novas

ZEEs no país, há uma razoável dificuldade para que esses projetos sejam efetivamente
incorporados ao ordenamento jurídico nacional. Alguns dessas dificuldades são:

 Eventuais restrições no âmbito do Mercosul: não há consenso sobre a

possibilidade de criação de novas zonas francas no país em função do
Tratado para a Constituição de um Mercado Comum entre Argentina,
Brasil, Paraguai e Uruguai (Mercosul). Essas restrições podem ser
facilmente estendidas às ALCs.
 Renúncias fiscais: a criação de novas zonas francas ou áreas de livre
comércio pode implicar renúncias fiscais significativas, especialmente em
um momento em que o país tem buscado reestabelecer seu equilíbrio
orçamentário. No caso da ZFM e das ALC já existentes, estimam-se gastos
tributários da ordem de R$ 24,25 bilhões em 2018.
 Ausência de estimativa de renúncias fiscais: de acordo com o disposto no
art. 113 do ADCT da Constituição Federal, a proposição legislativa que crie
ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada
da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro. Dispositivo análogo
pode ser encontrado no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Porém,
grande parte das proposições que visam à criação de ZFs ou ALCs carece
dessas estimativas.
 Competição por investimentos: a criação de novas ZEEs tende a criar uma
competição por investimentos entre essas iniciativas. Além disso, como as
ZEEs são restritas a espaços relativamente reduzidos, municípios vizinhos
ou próximos podem tornar-se menos atrativos porque os investimentos
tenderiam a se dirigir para o município onde há vantagens fiscais para
investir. A competição por investimentos tende, assim, a criar resistências à
criação de novas ZEEs no país.

20
  Restrições aos chamados “projetos autorizativos”: no caso das ZPEs, cuja
criação é competência privativa do Poder Executivo, os chamados “projetos
autorizativos” têm sido considerados inconstitucionais.16

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Neste trabalho, analisou-se a abrangência geográfica das políticas de
desenvolvimento regional adotadas no Brasil com foco nas superintendências de
desenvolvimento regional, nos fundos constitucionais de financiamento e nas zonas
econômicas especiais como a ZFM. Analisaram-se não somente as políticas existentes
no momento – com base no marco legal em vigor –, mas também as proposições
legislativas em tramitação que visam a ampliar a abrangência geográfica dessas
iniciativas.

A análise das políticas atualmente em vigor aponta para as regiões Norte,

Nordeste e Centro-Oeste, embora haja zonas econômicas especiais fora dessas regiões e
alguns municípios dos estados de Minas Gerais e do Espírito Santo também façam parte
da área de atuação da Sudene. No caso da região Nordeste e do norte do estado de
Minas Gerais, prevê-se ainda um tratamento especial para os municípios enquadrados
na região semiárida. Essas regiões exibem, de forma geral, indicadores agregados
inferiores à média nacional (como no caso da renda per capita, por exemplo), embora os
indicadores agregados da região Centro-Oeste já sejam superiores à média nacional.
A análise das proposições sobre o tema indica que as novas iniciativas se concentram:
i) na ampliação da área de atuação da Sudene em direção à região Sudeste; e
ii) na criação de novas zonas econômicas especiais inspiradas na ZFM.

Analisadas em seu conjunto, as proposições legislativas que visam a ampliar a

abrangência geográfica das políticas de desenvolvimento regional sugerem que há um
incentivo para que os parlamentares busquem beneficiar as regiões onde estão suas
bases eleitorais. Com efeito, na ausência de uma coordenação central, é razoável esperar
que parlamentares eleitos busquem obter benefícios de natureza fiscal e financeira para

16
Na Súmula de Jurisprudência nº 1, da Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC) da
Câmara dos Deputados, destaca-se que “projeto de lei, de autoria de Deputado ou Senador, que
autoriza o Poder Executivo a tomar determinada providência, que é de sua competência exclusiva, é
inconstitucional”. Da mesma forma, o Parecer nº 903, de 2015, da Comissão de Constituição, Justiça e
Cidadania (CCJ) do Senado Federal, concluiu que “devem ser declarados inconstitucionais os projetos
de lei de iniciativa parlamentar que visem a conceder autorização para que outro Poder pratique atos
inseridos no âmbito de sua respectiva competência, quando versem sobre matéria de iniciativa
reservada a esse Poder”.

21
as regiões que representam, visando à promoção de seu desenvolvimento econômico e
social. Isso é possivelmente acentuado pelas limitações que tem o Poder Legislativo
para manejar iniciativas cuja competência é do Poder Executivo (como a criação de
universidades, por exemplo). Isso explica, também, eventuais iniciativas caracterizadas
como “projetos autorizativos”.

A ausência de uma maior coordenação pode ser atribuída a uma espécie de

“desbalanceamento” já apontado na análise da Política Nacional de Desenvolvimento
Regional (PNDR) publicada em 2011 (Brasil, 2011). Com efeito, instrumentos
específicos – como o FNO, o FNE, o FCO e a ZFM – têm previsão constitucional, ao
passo que superintendências de desenvolvimento regional – que, em tese, teriam um
caráter mais estruturante – têm apenas previsão legal. A eventual coordenação dos
instrumentos, por sua vez, seria feita pela PNDR, editada por decreto. Dessa forma, na
ausência de uma coordenação hierarquicamente superior aos instrumentos de política de
desenvolvimento regional, é provável que sua abrangência geográfica assuma contornos
cada vez mais distantes dos indicadores econômicos e sociais que originalmente os
justificam.

5 REFERÊNCIAS
BRASIL. MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL. Avaliação da Política
Nacional de Desenvolvimento Regional. Brasília, 2011.
BRASIL. Ministério da Integração Nacional. Secretaria de Políticas de
Desenvolvimento Regional (SDR). Relatório Final do Grupo de Trabalho
Interministerial para Redelimitação do Semiárido Nordestino e do Polígono das Secas.
Brasília (DF), 2005. Disponível em https://goo.gl/aMisNL. Acesso em 8 mar. 2017.
CAVALCANTE, L. R. Políticas de desenvolvimento regional no Brasil: uma
estimativa de custos. Brasília: Núcleo de Estudos e Pesquisa do Senado Federal, set.
2014 (Texto para Discussão nº 154).
MIRANDA, R. N. Zona Franca de Manaus: desafios e vulnerabilidades. Brasília:
Núcleo de Estudos e Pesquisa do Senado Federal, abr. 2013 (Texto para Discussão
nº 126).
MONASTERIO, L. M. O que é um problema regional? Uma nota preliminar. Boletim
regional, urbano e ambiental, Brasília, n. 3, pp. 7-13, 2009. Disponível em:
http://www.mma.gov.br/estruturas/240/_arquivos/boletim_ipea_uc__desenvolvimento_
dez_09_240.pdf.
PESSÔA, S. Existe um problema de desigualdade regional no Brasil? In: ENCONTRO
NACIONAL DE ECONOMIA, 29, 2001, Salvador. Anais..., Salvador: ANPEC, 2001.

22
6 ANEXO 1: RESUMO DA ABRANGÊNCIA GEOGRÁFICA DAS POLÍTICAS DE
DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO BRASIL

O quadro A.1 resume a abrangência geográfica das políticas de desenvolvimento

regional adotadas no Brasil.

Quadro 1: resumo da abrangência geográfica das políticas de desenvolvimento

regional no Brasil
Região SDR FCF ZEE

Rondônia N Sudam FNO ALC / ZPE

Acre N Sudam FNO ALC / ZPE
Amazonas N Sudam FNO ZF / ALC
Roraima N Sudam FNO ALC / ZPE
Pará N Sudam FNO ZPE
Amapá N Sudam FNO ALC
Tocantins N Sudam FNO ZPE
Maranhão NE Sudam (oeste)/Sudene FNE ZPE
Piauí NE Sudene FNE ZPE
Ceará NE Sudene FNE ZPE
Rio Grande do Norte NE Sudene FNE ZPE
Paraíba NE Sudene FNE ZPE
Pernambuco NE Sudene FNE ZPE
Alagoas NE Sudene FNE
Sergipe NE Sudene FNE ZPE
Bahia NE Sudene FNE ZPE
Minas Gerais SE Sudene (norte) FNE (norte) ZPE
Espírito Santo SE Sudene (norte) FNE (norte) ZPE
Rio de Janeiro SE ZPE
São Paulo SE ZPE
Paraná S
Santa Catarina S ZPE
Rio Grande do Sul S ZPE
Mato Grosso do Sul CO Sudeco FCO ZPE
Mato Grosso CO Sudeco FCO ZPE
Goiás CO Sudeco FCO
Distrito Federal CO Sudeco FCO
Fonte: elaboração do autor.

23
ISSN 1983-0645