Stéphanie Hennette, professeure de droit public à l’Université Paris
Nanterre, Thomas Piketty, directeur d’études à l’EHESS, professeur
à l’Ecole d’économie de Paris/Paris School of Economics, Guillaume
Sacriste, maître de conférences en science politique à l’Université
Paris I (Panthéon-Sorbonne), Antoine Vauchez, directeur de recherche au CNRS, Centre européen de sociologie et science politique.
POUR UN TRAITÉ DE DÉMOCRATISATION DE L’EUROPE
Comment contenir le déferlement de la vague populiste
qui risque de balayer nos démocraties ? Comment prévenir
l’éclatement de l’Union européenne ? Pour en finir avec des
politiques économiques disqualifiées, mettre l’austérité
en minorité et lutter contre les inégalités, il est urgent de
démocratiser le gouvernement de la zone euro.
Rédigé par une équipe pluridisciplinaire de juristes, politistes et économistes, repris par Benoit Hamon, le projet
de traité, ici présenté et commenté, institue une Assemblée
parlementaire de la zone euro permettant de promouvoir
la justice fiscale et sociale. Le traité peut être adopté en
l’état par les pays qui s’y rallieront. Le texte est précédé
d’une introduction qui expose sa mise en œuvre de façon
pédagogique. L’objectif est que chaque citoyen s’empare
du débat européen et que les différentes forces sociales
et politiques contribuent à améliorer ce projet et à nous
sortir de la sinistrose ambiante.
ST É P HANI E
T HOMAS
GUILLAU ME
A N TOI NE
HENNET T E
PIK ET TY
SACRIST E
VAU CHEZ
Pour un traité
de démocratisation
de l’Europe
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ISBN 978.2.02.137275.5
Imprimé en France 04.17
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SEUIL
SEU I L
09/03/17 18:15
Stéphanie Hennette, Thomas Piketty,
Guillaume Sacriste, Antoine Vauchez
Pour un traité
de démocratisation
de l’Europe
ÉDITIONS DU SEUIL
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isbn 978-2-02-137275-5
© Éditions du Seuil, mars 2017
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En dix ans de crise économique et financière, un
nouveau centre de pouvoir a pris forme en Europe :
le « gouvernement de la zone euro ». Le nom dit
pourtant mal la chose, tant on peine à identifier
l’« institution » démocratiquement responsable qui
conduit aujourd’hui les politiques économiques
européennes. La cible est en effet à la fois floue et
mouvante. Née sous le signe de l’informalité et de
l’opacité, l’institution centrale de ce gouvernement,
l’Eurogroupe* 1 des ministres des Finances de la
zone euro, fonctionne hors des traités européens
et n’a donc aucun compte à rendre au Parlement
européen, ni a fortiori aux parlements nationaux.
1. Les mots suivis d’une astérisque renvoient au glossaire
placé en fin d’ouvrage.
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Pis, les institutions – de la BCE (Banque centrale
européenne) à la Commission en passant par l’Eurogroupe et les Sommets de la zone euro* qui forment
l’ossature de ce gouvernement – fonctionnent selon
des combinatoires qui changent à chaque politique,
selon que l’on parle des « Mémorandums » de la
troïka, des « mesures correctives » demandées aux
États dans le cadre du Semestre européen*, des
mécanismes de résolution des crises des banques
de l’Union bancaire, etc.
Pourtant, si dispersées soient-elles, ces différentes politiques sont bel et bien « gouvernées »
car un noyau dur s’est formé par l’union sans
cesse plus étroite des bureaucraties économiques
et financières nationales et européennes – directions du Trésor française et allemande, directoire
de la BCE, hauts fonctionnaires économiques de
la Commission européenne, etc. Dans l’état actuel
des choses, c’est bien là que se « gouverne » la zone
euro et que s’exerce le travail proprement politique
de coordination, de médiation et d’arbitrage entre
les différents intérêts économiques en présence.
En renonçant en 2012 à réformer le TSCG* (traité
sur la stabilité et la gouvernance) qui constitue
une des pierres angulaires de ce gouvernement de
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la zone euro, François Hollande aura contribué
à consolider ce nouveau bloc de pouvoir. Depuis
lors, ce pôle exécutif européen n’a pas cessé de se
voir attribuer de nouvelles compétences. En l’espace
d’une décennie, son champ d’intervention est devenu
considérable et touche désormais aux politiques de
« consolidation budgétaire » (ou d’austérité), à la
coordination poussée des politiques économiques
des États (Six-Pack + Two-Pack*), à la mise en place
des plans de redressement des États en difficulté
financière (Mémorandums + troïka), à la supervision
de toutes les banques privées, etc.
Tout à la fois puissant et insaisissable, le gouvernement de la zone euro s’est développé en fait dans
l’angle mort des contrôles politiques, dans une sorte
de trou noir démocratique. Qui contrôle, en effet,
l’écriture des Mémorandums qui imposent des
réformes structurelles considérables en échange
de l’aide financière du Mécanisme européen de
stabilité* ? Qui suit l’activité exécutive des institutions
qui composent la troïka ? Qui évalue les décisions
prises au sein du Conseil européen des chefs d’État
de la zone euro ? Qui sait ce qui se négocie au cœur
des deux comités centraux de l’Eurogroupe que
sont le comité de politique économique et le comité
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économique et financier* ? Ni les parlements
nationaux, qui ne contrôlent dans le meilleur des
cas que leur propre gouvernement, ni le Parlement
européen, qui a été soigneusement placé à la marge
du gouvernement de la zone euro. Opaque et
fonctionnant en vase clos, ce gouvernement de la
zone euro a en somme bien mérité les critiques qui
se concentrent sur lui, à commencer par celles de
Jürgen Habermas qui n’hésite pas à parler à son
propos d’« autocratie post-démocratique » !
Or ce déni démocratique n’est pas qu’une question
de principe, ni qu’un enjeu d’équilibre des pouvoirs,
loin s’en faut. Il a des effets bien réels sur la teneur
même des politiques économiques conduites dans
la zone euro. Il mène à une forme de surdité aux
lanceurs d’alerte et autres voix dissonantes – comme
on le voit aujourd’hui encore, face au chœur pratiquement unanime des économistes qui soulignent
le caractère inéluctable de la renégociation de la
dette grecque. Il favorise aussi une grande insensibilité aux signaux politiques pourtant lourds qu’envoient désormais les votes nationaux, qui ne cessent
de pointer la montée d’un populisme d’extrême
droite. Sur le fond, cette structure de pouvoir conduit
à surestimer les enjeux liés à la stabilité financière
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et à la « confiance des marchés », et à sous-estimer
les thèmes qui sont les plus susceptibles d’intéresser directement le plus grand nombre, à l’image
des politiques de l’emploi, de la croissance, de la
convergence fiscale, de la cohésion sociale et de
la solidarité, etc.
Il y a donc urgence à rehausser la garde démocratique et à replacer la démocratie représentative au cœur
des politiques économiques européennes. Il est grand
temps de sortir de l’opacité et de l’irresponsabilité
politiques dans lesquelles évolue ce nouveau pouvoir
européen en introduisant en son cœur une institution
démocratiquement élue. Seule une Assemblée parlementaire dispose en effet de la légitimité nécessaire
pour rappeler ce gouvernement de la zone euro à
ses responsabilités. Certains diront qu’il suffit pour
cela de renforcer le Parlement européen, mais les
choses ne sont pas (plus) si simples. Car, le gouvernement de la zone euro n’est pas une Europe comme
les autres : il ne s’agit plus simplement d’organiser un
grand marché, il s’agit désormais de coordonner les
politiques économiques, d’harmoniser les fiscalités
et de faire converger les politiques budgétaires des
États, bref d’entrer au cœur des pactes sociaux des
États membres. Difficile dès lors de ne pas associer
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très directement les parlements nationaux – sauf
à accepter de les dépouiller progressivement de
l’essentiel de leurs prérogatives constitutionnelles
et de faire tourner à vide les institutions de la
démocratie nationale. En prise directe avec la vie
politique des États membres, eux seuls disposent de
la légitimité nécessaire pour démocratiser le puissant
réseau bureaucratique intergouvernemental qui s’est
constitué depuis dix ans.
Encore faut-il que cette assemblée ait les moyens
de contrecarrer l’emprise de cette structure gouvernante dont on sait qu’elle ne tient pas simplement aux
compétences institutionnelles qu’elle a accumulées
au fil de la décennie, mais aussi et peut-être surtout
à la capacité à définir, par l’expertise, l’espace des
possibles politiques. Pour éviter un Parlement
croupion qui soit placé devant le fait accompli
ou qui se contente d’être une chambre d’enregistrement de diagnostics posés et de décisions
prises ailleurs, il faut donner à cette Assemblée
la capacité de pleinement participer au pilotage
de la zone euro. Cela suppose qu’elle puisse peser
effectivement sur l’agenda politique : en coproduisant l’ordre du jour des Sommets de la zone euro
et le programme semestriel de travail de l’Eurogroupe,
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mais aussi en disposant de cette capacité d’initiative des lois qui fait tant défaut à un Parlement
européen qui ne peut choisir ses terrains de bataille.
Cela suppose aussi de placer l’Assemblée à chacun
des nœuds décisionnels de ce gouvernement de
la zone euro, qu’il s’agisse du Semestre européen
(« recommandations par pays », « examen annuel
de la croissance », etc.), de la conditionnalité financière des Mémorandums, du choix des principaux
dirigeants de la zone euro, etc. Cela passe enfin par
la construction d’une capacité d’expertise autonome
et pluraliste, ainsi que d’une compétence d’enquête
à l’égard de toutes les institutions qui composent
ce gouvernement.
Bien sûr, il n’y a pas de panacée institutionnelle. Aucune réforme des institutions, si réfléchie
soit-elle, n’a jamais à elle seule changé le cours des
choses. Chacun sait qu’il ne suffira pas de créer un
nouvel organe pour transformer la donne politique.
On ne fera sans doute pas l’économie d’une remise à
plat de l’ensemble du « projet européen ». Mais, sur
ce chemin qui risque d’être encore long, la création
de l’Assemblée de la zone euro fait figure de nom
de code d’un combat politique et culturel plus
large pour démocratiser le « projet européen » et
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réorienter le sens des politiques conduites en son
nom. Comme on le montre dans le traité de démocratisation de la zone euro (T-Dem), il est possible d’agir
vite sans passer par une très improbable révision
générale des traités européens à 27, et d’ouvrir des
brèches démocratiques à l’intérieur même du bloc
exécutif européen. À charge pour le contre-pouvoir
populaire des partis et des mouvements sociaux de
s’en saisir pour réouvrir les tranchées de la politique
européenne et nous arracher ainsi à l’alternative
délétère entre un repli national impuissant et le
statu quo des politiques économiques bruxelloises.
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Sur la faisabilité juridique
d’un traité de démocratisation
de la gouvernance de la zone euro
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Les États ayant l’euro pour monnaie peuvent-ils,
sans méconnaître les obligations qui sont les leurs
du fait de leur appartenance à l’Union européenne
(respect des traités européens, des compétences
attribuées à l’Union et du principe de coopération
loyale), conclure, en marge de l’Union, un traité
international qui détermine les procédures démocratiques applicables à la gouvernance de la zone euro ?
Cette question peut, sans aucun doute, recevoir
une réponse positive et ce, pour au moins trois séries
de raisons :
1. Le raisonnement déployé par la Cour de
justice de l’Union européenne en 2012 pour
juger que l’acceptation par un État membre
du traité instituant le Mécanisme européen
de stabilité (MES) ne contrevient pas aux
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obligations résultant, pour ce pays, des traités
sur lesquels est fondée l’Union européenne,
est transposable à la question de la faisabilité
d’un traité de démocratisation de la zone euro ;
2. La proposition de réforme qui consiste à
faire de l’Assemblée parlementaire de la zone
euro une institution de la « gouvernance de la
zone euro » ne porte pas atteinte au fonctionnement des institutions de l’Union auxquelles
elle n’enlève aucune compétence. En réalité,
parce qu’elles impliquent les institutions de
l’Union, ces procédures nouvelles définies
par le T-Dem sont un gage du respect des
principes sur lesquels le droit de l’Union est
fondé ;
3. Enfin, il n’existe pas d’autre voie juridique,
notamment dans le cadre des traités relatifs à
l’Union européenne, permettant d’atteindre
le même résultat.
Ces trois points sont développés ci-dessous.
1) Dans l’affaire Pringle jugée en 2012, la Cour de
justice a été directement confrontée à une question
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très proche de celle qui nous occupe : un traité
international (à l’époque, le traité MES) peut-il
être valablement conclu par les États de l’Union
européenne sans qu’ils méconnaissent les obligations
qu’ils ont contractées vis-à-vis de cette dernière ? Elle
a répondu positivement, en développant le raisonnement suivant, qu’on se propose de prolonger
à propos du T-Dem (CJUE, 27 novembre 2012,
Thomas Pringle c. Gvt de l’Irlande, C-370 / 12).
Dans son arrêt Pringle, la Cour établit d’abord que
le traité MES n’altère pas la compétence exclusive de
l’Union en matière de politique monétaire. L’article 3
§ 1c TFUE* dispose en effet que l’Union exerce
une compétence exclusive dans le domaine de la
politique monétaire pour les États membres dont la
monnaie est l’euro. Pour autant, comme l’explique
clairement la Cour (§ 53 et 54 de l’arrêt), le TFUE ne
contient pas de définition de la politique monétaire
et se réfère essentiellement aux objectifs de cette
dernière – lesquels s’expriment principalement, en
vertu des articles 127 § 1 et 282 § 2, dans un but de
« maintien de la stabilité des prix ».
À ce titre, la Cour a notamment validé le principe
de l’institution, par le biais d’un traité conclu entre
les États membres de la zone euro, d’un « Mécanisme
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européen de stabilité », en insistant sur le fait que,
quand bien même l’instauration d’un tel mécanisme
pourrait indirectement avoir des répercussions sur
la stabilité de l’euro, il ne s’agirait pas pour autant
de « politique monétaire » au sens de l’article 3 § 1c
du TFUE. La Cour ajoutait que la compétence de
l’Union en matière économique étant essentiellement
une compétence de coordination, l’instauration
par les États d’un mécanisme de stabilité ne portait
pas davantage atteinte à celle-ci. C’est d’ailleurs dans
cette optique que, en mars 2012, un second traité,
le TSCG, était signé, lui aussi en marge des traités
relatifs à l’Union européenne, imposant notamment
une règle d’or budgétaire à l’application de laquelle
sont associées la Commission et la Cour de justice.
Tout laisse à penser que la Cour de justice, si elle
avait été saisie sur ce point, aurait pu valider un
tel « pacte budgétaire » dont elle aurait pu juger,
à l’instar de ce qu’elle a déterminé à propos du
MES, qu’il n’altérait pas le fonctionnement ni les
compétences de l’Union.
Dès lors, ce premier argument de la Cour sur la
compatibilité entre un traité conclu au sein de la zone
euro (traité MES) et la répartition des compétences
entre Union et États membres telle que déterminée
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par les traités relatifs à l’Union européenne nous
paraît pouvoir être repris a fortiori à propos du
T-Dem. En effet, si la compatibilité du traité MES
avec les traités européens repose (au moins pour
partie) sur le fait que le MES n’a pas pour objectif
de maintenir la stabilité des prix, mais vise à satisfaire
les besoins de financement des membres du MES
(les États membres dont la monnaie est l’euro), on
peut considérer a fortiori que le T-Dem, qui matériellement n’affecte aucune compétence exclusive et
concerne seulement des compétences partagées
(coordination économique), et dont la portée est
avant tout institutionnelle (améliorer les standards
démocratiques de la zone euro), ne méconnaît pas
les obligations contractées par les États membres
de l’Union européenne.
La Cour établit ensuite que, puisque le traité MES
n’altère pas la compétence exclusive de l’Union en
matière de politique monétaire, les États peuvent
choisir de conclure, par voie de traité international, des mécanismes de stabilité gouvernant la
zone euro sans porter atteinte aux compétences
de l’UE. Transposé au T-Dem, ce raisonnement
peut être prolongé de la manière suivante : dès lors
que les parties contractantes au traité MES ont
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pu valablement créer, pour assurer la gouvernance
économique de la zone euro, l’institution dénommée
« Mécanisme européen de stabilité » dans le but de
renforcer l’UEM, elles sont nécessairement fondées
à créer une Assemblée parlementaire de la zone
euro pour améliorer les procédures gouvernant le
fonctionnement de ladite zone. Si le premier de ces
traités n’affecte ou ne remet en cause aucune compétence de l’Union, il est nécessairement possible qu’il
en aille de même du second – dont le volet substantiel
est nettement moins important. Les États signataires du T-Dem sont compétents pour conclure
un tel traité qui ne porte pas atteinte à la compétence exclusive de l’Union européenne en matière
de politique monétaire.
En somme, la conclusion et la ratification par
les États dont la monnaie est l’euro d’un T-Dem
assurant le caractère démocratiquement responsable des institutions qui conduisent la gouvernance de la zone euro n’empêchent pas l’Union
d’exercer ses propres compétences dans la défense
de l’intérêt commun.
2) Les procédures permettant de faire de l’Assemblée parlementaire de la zone euro une institution
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de la gouvernance de la zone euro ne portent pas
atteinte au fonctionnement des institutions de
l’Union, auxquelles elles n’enlèvent aucune compétence. En réalité, parce qu’elles impliquent les
institutions de l’Union, ces procédures nouvelles
définies par le T-Dem sont un gage du respect des
principes sur lesquels le droit de l’Union est fondé.
Dès lors qu’aucune disposition des traités relatifs
à l’Union européenne ne confère de compétence
exclusive à l’Union pour ce qui est de la politique
économique interne à la zone euro, les États membres
sont habilités à agir dans ce domaine. C’est d’ailleurs
sur ce fondement qu’ils ont adopté successivement,
en marge de l’Union européenne, les traités MES
et TSCG. Dans cette perspective, le T-Dem
institue une Assemblée parlementaire de la zone
euro et détermine les procédures de collaboration
de l’Assemblée avec les autres institutions compétentes à cette échelle (notamment, les Sommets de
la zone euro – Conseil des chefs d’État – et l’Eurogroupe (Conseil des ministres de la zone euro). Ce
faisant, le T-Dem ne bouscule en rien l’équilibre
institutionnel de l’Union européenne, car son rayon
d’action n’est pas celui de l’Union européenne mais
celui de la zone euro ; et ce qui affecte la seconde
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n’altère pas la première. Cela résulte également de la
jurisprudence de la Cour, qui a clairement jugé que
le MES n’est pas une institution de l’Union et qu’un
recours formé contre une déclaration de l’Eurogroupe relative à une aide accordée dans le cadre
du MES est irrecevable (CJUE, 20 septembre 2015,
Konstantinos Mallis c. Commission et BCE, C-105 / 15
et C-109 / 15).
Le T-Dem détermine également des procédures
de collaboration de l’Assemblée parlementaire de
la zone euro avec certaines institutions de l’Union
européenne (Parlement européen et Banque centrale
européenne, notamment). Mais là encore, il le fait
en s’inscrivant dans le sillage de ce qui a été jugé
valable par la Cour de justice qui, toujours dans
l’arrêt Pringle, précise bien que « les États membres
sont, dans les domaines qui ne relèvent pas de la
compétence exclusive de l’Union, en droit de confier,
en dehors du cadre de l’Union, des missions aux
institutions européennes » (§ 158). C’est donc sans
affecter ni altérer les missions des institutions de
l’Union (comp. § 161 de l’arrêt Pringle), et donc
en assurant et permettant ainsi sa propre compatibilité avec les traités relatifs à l’Union européenne,
qu’intervient le T-Dem.
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3) Enfin, le cadre institutionnel existant ne
permettrait pas d’assurer un résultat équivalent.
En l’état, les dispositions des traités relatifs à
l’Union européenne (TUE* et TFUE) ne confèrent
pas de compétence spécifique à l’Union pour établir
un mécanisme de contrôle démocratique tel que
celui envisagé par le T-Dem ; en ce sens, le cadre des
traités relatifs à l’Union européenne est impropre à
la réalisation des objectifs qu’il poursuit. En effet,
dès lors que l’objectif est de créer, via l’Assemblée
parlementaire de la zone euro, une institution
chargée, en lien avec la réunion des chefs d’État et de
gouvernement dont la monnaie est l’euro (Sommet
de la zone euro), ou en lien avec la réunion du Conseil
des ministres de l’Économie et des Finances des États
dont la monnaie est l’euro (« Eurogroupe »), de la
gouvernance de la zone euro, le T-Dem ne vise ni à
compléter ni, a fortiori, à remettre en cause le cadre
institutionnel de l’Union européenne. C’est sur un
autre terrain qu’il se situe, en complétant le cadre
fixé par le traité TSCG pour la gouvernance de la
zone euro (titre V du TSCG). De ce fait, les traités
relatifs à l’Union européenne ne fournissent pas de
base juridique appropriée pour ce faire.
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Quant à l’article 13 du TSCG qui définit le rôle
du Parlement européen et des parlements nationaux
des parties contractantes « dans l’organisation et
la promotion d’une conférence […] afin de débattre
des politiques budgétaires et d’autres questions
régies par le présent traité », il ne peut faire figure
de fondement suffisant pour constituer une institution exerçant le pouvoir législatif et de contrôle
politique dans le cadre de la gouvernance de la zone
euro.
Enfin, s’il est vrai que le cadre juridique de
l’Union européenne envisage des « coopérations
renforcées » qui permettent à un groupe d’États
d’aller de l’avant dans des domaines d’action
déterminés, ce cadre se prêterait mal au projet qui
sous-tend le présent T-Dem. Eu égard, en effet, aux
domaines d’intervention considérés au sein de la
zone euro (politique économique, fiscale, sociale), on
voit mal comment il serait possible que s’y déploie
une logique de coopération renforcée qui, nécessairement, aboutirait ici à dépouiller les parlements
nationaux des compétences qui leur sont constitutionnellement reconnues.
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Le droit est-il un sport de combat ? Il n’est
peut-être pas nécessaire de trancher définitivement la
question pour se permettre d’emprunter à l’aïkido un
principe essentiel à l’heure d’expliquer la démarche
au principe du présent traité de démocratisation de
la zone euro (T-Dem) : il faut s’appuyer sur la force
de l’adversaire.
L’adversaire, ici, est multiple : « MES », « TSGC »,
« Six-Pack », « Two-Pack »…, en bref, et sans développer une série d’acronymes déjà évoquée plus haut,
c’est tout un système de gouvernance de la zone euro
qui a émergé au travers des réponses politiques et
institutionnelles trouvées dans l’urgence à la crise
des dettes souveraines. On le nomme « adversaire »
car cet empilement de mesures a fait naître une
structure de pouvoir informelle et opaque qui a
contribué à consolider dans l’Union une politique
économique d’austérité – au moment même où,
ailleurs, comme par exemple outre-Atlantique, elle
était abandonnée. À cet adversaire, on reconnaît
pourtant une force, parce que ces réponses à la crise
de la zone euro ont fait voir un ensemble de possibilités existant à la marge de l’édifice des traités
européens que beaucoup estimaient intouchables.
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On peut le regretter : le cadre institutionnel des
traités européens, patiemment construit au fil de
six décennies d’intégration européenne, offre effectivement un certain nombre de garanties (transparence, pluralisme politique, droits fondamentaux).
Mais force est de constater que, dix ans après la
naissance dans la douleur du dernier traité européen
(le traité de Lisbonne signé en 2007), et alors qu’on
voit émerger la figure de « démocraties illibérales »
au cœur même de l’Union (Hongrie, Pologne),
personne n’envisage plus aujourd’hui la possibilité
de réouvrir le chantier herculéen d’une révision des
traités européens à 27.
Le T-Dem explore une autre voie et propose
une perspective concrète de changement politique
rapide. Car si les traités MES et TSCG ont pu
émerger à la marge des traités européens dans un
contexte d’urgence économique et financière (et
même être, en quelque sorte, « validés » par la Cour
de justice de l’Union européenne, voir infra), on doit
pouvoir aujourd’hui agir de même pour faire face à
l’urgence démocratique européenne ! On propose
en somme d’emprunter ce même sillon (celui d’un
traité international, adopté, non dans le cadre de
l’Union européenne elle-même mais dans celui,
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parallèle, de la zone euro), pour atteindre des finalités
bien différentes – en l’occurrence, la démocratisation
de la gouvernance de la zone euro. Il s’agit encore
de procéder de cette manière pour inscrire des institutions dont l’existence comme les compétences
ont été consacrées dans une certaine informalité
(Sommets de la zone euro, Eurogroupe…) afin de
les rendre comptables et responsables.
Le T-Dem s’inscrit en somme dans le sillage
des traités MES et TSCG, mais dans le but d’en
corriger la logique et d’en démocratiser les termes.
Ce faisant, il exprime l’idée que le « marbre » des
traités n’a pas nécessairement la dureté qu’on lui
attribue souvent un peu paresseusement – pour
peu qu’il existe une volonté politique de réorienter
le projet européen. Mais le T-Dem est aussi, indissociablement, une proposition de sérieux : on
n’honorera pas l’urgence démocratique à laquelle
on fait face avec des discours de façade ou des évocations rituelles de la nécessaire « relance européenne ».
L’institution d’une Assemblée parlementaire de la
zone euro – cœur de la proposition du T-Dem visant
à consacrer la présence de forces démocratiques
européennes au centre de la gouvernance de la zone
euro – n’a de sens que si elle dispose d’authentiques
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POUR UN TRAITÉ DE DÉMOCRATISATION DE L’EUROPE
pouvoirs – pouvoir législatif, pouvoir de contrôle…
Les éléments détaillés plus haut se présentent donc
comme l’explicitation des raisonnements et des choix
juridiques qui sous-tendent le T-Dem et rassemblent
les principaux arguments venant à l’appui de la thèse
de la faisabilité d’un traité de démocratisation de la
zone euro.
Ils ne résolvent pas bien sûr les problèmes
juridiques multiples que rencontre sur son chemin
tout réformateur européen, mais ils dessinent une
stratégie et pointent les marges de manœuvre nécessaires au changement politique.
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À quoi pourrait ressembler
l’Assemblée de la zone euro ?
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Concrètement, quelles seraient la composition et
l’orientation politique de l’Assemblée parlementaire
de la zone euro instituée par le Traité de démocratisation ? On peut imaginer plusieurs scénarios,
suivant que l’on envisage une Assemblée resserrée
(autour de 100 membres) ou un Assemblée élargie
(avec le maximum de 400 membres prévu dans le
T-Dem, art.4).
Dans le cas d’une Assemblée resserrée, si l’on part
de l’hypothèse de 100 membres issus des parlements
nationaux, alors l’Allemagne déléguera 24 membres
(car elle représente 24 % de la population de la zone
euro), la France 20 membres, l’Italie 18 membres,
l’Espagne 14 membres, et ainsi de suite. Afin de
garantir au moins un siège à chaque État membre
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POUR UN TRAITÉ DE DÉMOCRATISATION DE L’EUROPE
(T-Dem, art. 4), il faut cinq sièges supplémentaires, d’où un total de 105 membres issus des
parlements nationaux. En ajoutant 25 membres
issus du Parlement européen, on aboutirait à un
total de 130 membres, 105 issus des parlements
nationaux (80 %) et 25 du Parlement européen (20 %)
(T-Dem, art. 4). Cette Assemblée de petite taille
aurait l’avantage de l’efficacité.
À l’inverse, une Assemblée élargie permettrait une
meilleure prise en compte de la pluralité politique,
en particulier pour les petits pays, qui pourraient
obtenir un minimum de trois membres. On obtiendrait une Assemblée de 400 membres, dont 320
issus des parlements nationaux et 80 du Parlement
européen (voir tableau 1).
Il est aussi possible de réfléchir à la composition
politique que pourrait avoir cette Assemblée sur une
échelle gauche-droite. La chose a bien sûr une part
d’artificialité tant les camps « droite », « gauche »
et « gauche radicale » qu’on a représentés dans
le tableau 2 existent d’un pays à l’autre selon des
frontières changeantes et peinent le plus souvent à
exister comme tels dans les enceintes européennes.
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Tableau 1. Assemblée de la zone euro :
répartition des sièges entre pays
Population
(millions)
Population
(% zone
euro)
(Eurostat,
estimations
au 1er janvier
2016)
Nombre de sièges
dans l’Assemblée
de la zone euro
Version 1 :
Assemblée
resserrée
Version 2 :
Assemblée
élargie
Allemagne
82
24 %
24
72
France
67
20 %
20
60
Italie
61
18 %
18
54
Espagne
46
14 %
14
42
Pays-Bas
17
5%
5
15
Belgique
11
3%
3
9
Grèce
11
3%
3
9
Portugal
10
3%
3
9
Autriche
9
3%
3
9
Finlande
5
2%
2
6
Slovaquie
5
2%
2
6
Irlande
5
1%
1
6
Lituanie
3
1%
1
5
Slovénie
2
1%
1
3
Lettonie
2
1%
1
3
Estonie
1
0%
1
3
Chypre
1
0%
1
3
Luxembourg
1
0%
1
3
Malte
0
0%
1
3
340
100 %
105
320
Représentants du Parlement européen
25
80
Nombre total de membres
de l’Assemblée
130
400
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POUR UN TRAITÉ DE DÉMOCRATISATION DE L’EUROPE
On fait pourtant le pari qu’en faisant voir ainsi des
regroupements politiques et des majorités potentiels, on pointe les contours possibles d’une véritable
politique transnationale. On touche ainsi du doigt
ce qu’une socialisation parlementaire transnationale
autour d’identités partisanes et de clivages politiques
pourrait faire émerger, et la redéfinition des gauches
et des droites nationales qui pourrait s’amorcer dans
le cadre de cette Assemblée – surtout s’il s’avère
qu’elle n’est pas une simple chambre d’enregistrement, mais qu’elle exerce des pouvoirs effectifs.
Quelle que soit la solution retenue, il faut toutefois souligner que la composition de l’Assemblée
pencherait assez nettement à gauche, tout du moins
dans l’état actuel des groupes politiques présents dans
les différents parlements nationaux (mars 2017). Par
exemple, dans l’hypothèse d’une Assemblée resserrée,
les 105 membres issus des parlements nationaux
se répartiraient en 44 membres issus de la droite
et du centre-droit (CDU / CSU, LR, PP, etc.), 47 issus
de la gauche et des écologistes (SPD, Grünen, PS,
PD, PSOE, etc.), 9 issus de la gauche dite radicale
(Die Linke, Podemos, Syriza, etc.), et 5 non classés
(Mouvement 5 étoiles, etc.) (voir tableau 2). La
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POUR UN TRAITÉ DE DÉMOCRATISATION DE L’EUROPE
prise en compte des 25 membres issus du Parlement
européen, en proportion des différents groupes, ne
modifierait qu’à la marge cet équilibre 1.
Il faut également souligner que sur les questions
de la politique budgétaire, de la relance de l’économie européenne, de la restructuration de la dette,
etc., la position de la droite française, espagnole ou
italienne est souvent assez sensiblement différente
de celle de la droite allemande, qui ne compterait
que 12 sièges (sur 105 membres issus des parlements
nationaux) au sein de l’Assemblée de la zone euro.
Pour résumer : l’Assemblée de la zone euro n’est
pas la panacée, notre proposition de traité peut et doit
être améliorée et complétée, et nous ne prétendons
nullement que les décisions qui seront prises par cette
Assemblée seront toujours conformes à nos vœux
ou permettront de résoudre comme par enchantement tous les problèmes de l’Europe. Mais il nous
semble légitime de dire que cette Assemblée fournit
1. Les simulations détaillées et la totalité des données utilisées
sont disponibles en ligne (voir http://piketty.blog.lemonde.
fr/2017/03/09/assemblee-de-la-zone-euro).
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POUR UN TRAITÉ DE DÉMOCRATISATION DE L’EUROPE
Tableau 2. Assemblée de la zone euro :
répartition des sièges entre groupes politiques
(membres issus des parlements nationaux)
Nombre
de sièges
dans
l’Assemblée
de la zone
euro
Répartition des sièges au prorata
des groupes politiques présents
dans les parlements nationaux
(plus forte moyenne)
(février 2017)
(Assemblée
resserrée)
Droite
(CDU,
LR,
PP, etc.)
Gauche
(SPD,
Grünen,
PS, PD,
PSOE, etc.)
Gauche
radicale
(Die Linke,
Podemos,
Syriza, etc.)
Autres
(M5S,..)
Allemagne
24
12
10
2
0
France
20
9
11
0
0
Italie
18
3
12
0
3
Espagne
14
7
4
3
0
Pays-Bas
5
2
2
1
0
Belgique
3
2
1
0
0
Grèce
3
1
0
2
0
Portugal
3
1
1
1
0
Autriche
3
1
1
0
1
Finlande
2
1
0
0
1
Slovaquie
2
1
1
0
0
Irlande
1
1
0
0
0
Lituanie
1
0
1
0
0
Slovénie
1
0
1
0
0
Lettonie
1
0
1
0
0
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POUR UN TRAITÉ DE DÉMOCRATISATION DE L’EUROPE
Estonie
1
1
0
0
0
Chypre
1
1
0
0
0
Lux.
1
1
0
0
0
Malte
1
0
1
0
0
Total
105
44
47
9
5
un cadre démocratique permettant de placer l’austérité en minorité, ou tout du moins de modifier
très substantiellement les rapports de force actuels.
Dernier point : il n’est peut-être pas inutile de
souligner que les résultats ne seraient guère différents
si l’on répartissait les sièges en proportion du produit
intérieur brut (PIB) des différents pays, et non de
leur population. Un tel système électoral, qui reviendrait à appliquer une règle « un euro, une voix » entre
pays (système d’ailleurs en vigueur pour les votes du
Conseil des gouverneurs du MES ainsi qu’à la BCE
pour les décisions qui concernent la restructuration
de son capital), serait évidemment bien moins satisfaisant d’un point de vue démocratique, et à nos yeux
totalement inacceptable (pourquoi ne pas l’appliquer
également entre régions, entre individus ?). Mais le
fait est qu’il conduirait à des résultats peu différents
pour la composition de l’Assemblée, tout simplement
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POUR UN TRAITÉ DE DÉMOCRATISATION DE L’EUROPE
parce que les PIB par habitant sont en vérité assez
proches au sein de la zone euro. Concrètement,
l’Allemagne représente 24 % de la population de la
zone, contre 51 % pour la France, l’Italie et l’Espagne,
et 25 % pour les autres pays. En proportion du
PIB, la répartition est de 28 % pour l’Allemagne,
48 % pour la France, l’Italie et l’Espagne, et 24 %
pour les autres pays 1. Autrement dit, si l’on appliquait
cette clé de répartition, le nombre de sièges alloués
à l’Allemagne augmenterait légèrement, mais
l’équilibre politique ne serait affecté que très marginalement : par exemple la droite allemande aurait
14 sièges au lieu de 12 (sur 105 membres issus des
parlements nationaux).
1. Voir note précédente pour les tableaux détaillées disponibles en ligne.
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Que se passe-t-il
si nos partenaires refusent le traité ?
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Abordons maintenant la question qui fâche : que
se passe-t-il si certains de nos partenaires refusent
toute discussion sur le Traité de démocratisation
de la zone euro ? Prenons un cas d’école : que se
passe-t-il si les responsables politiques allemands,
de peur de se faire mettre en minorité dans une
Assemblée démocratique de la zone euro, ferment
la porte à toute négociation ? On peut apporter trois
séries de réponses à cette question.
Premièrement, même dans l’hypothèse la plus
sombre où certains de nos partenaires refuseraient
toute discussion, il nous semble essentiel de poser sur
la table une alternative possible. Jusqu’à présent, les
responsables politiques français n’ont jamais proposé
de véritable projet d’union parlementaire et politique
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POUR UN TRAITÉ DE DÉMOCRATISATION DE L’EUROPE
à leurs partenaires de la zone euro. La France se
plaint régulièrement de Bruxelles, de l’Allemagne,
du monde entier parfois, mais on ne l’a guère vue
faire de proposition publique et précise permettant
de mettre en place une Europe plus démocratique et
plus sociale. Même dans l’hypothèse la plus sombre
où ces propositions seraient rejetées purement et
simplement par nos partenaires, cette étape de
proposition et d’explicitation des désaccords nous
semble essentielle d’un point de vue politique et
historique. Si la France proposait publiquement la
démocratie parlementaire à la zone euro et à l’Allemagne, sur une base un homme-une voix, et que
l’Allemagne refusait obstinément toute discussion
sur une telle proposition, alors il est probable
qu’il résulterait de tout cela un climat de méfiance
et d’exaspération qui finirait par avoir raison de
la zone euro. Il est possible que d’autres votes, à
d’autres élections en France ou ailleurs, conduiraient
à de nouvelles sorties et à une explosion du projet
européen. Mais même dans ce cas de figure extrêmement sombre, il nous semble essentiel qu’une
alternative démocratique plausible ait d’abord été
explicitement débattue.
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POUR UN TRAITÉ DE DÉMOCRATISATION DE L’EUROPE
Deuxièmement, ce scénario extrêmement pessimiste ne nous semble pas le plus réaliste, loin s’en
faut. Nos partenaires, en particulier nos partenaires
allemands, sont au moins aussi attachés que nous
aux valeurs de la démocratie parlementaire, et sont
souvent beaucoup plus avancés dans leurs réflexions
sur l’union politique. Outre que le pouvoir politique
pourrait fort bien changer de mains et basculer à
gauche dans un proche avenir en Allemagne, il existe
de très nombreux citoyens et responsables politiques
allemands, y compris bien sûr à droite, qui accueilleraient très favorablement une proposition française
d’union parlementaire de la zone euro. À tout le
moins, il ne fait aucun doute qu’une négociation
s’engagerait, et un compromis devrait être trouvé,
dont personne ne peut préjuger ce qu’il sera. La
pression des peuples et des opinions, notamment
en Italie et en Espagne, pousse dans le sens de la
démocratisation de l’Europe.
Troisièmement, le projet de T-Dem prévoit
lui-même, dans ses conditions de ratification (art.20),
une possible sortie de crise. Il suffit que 10 pays
de la zone euro sur 19, représentant au moins 70 % de
la population, ratifient le T-Dem pour qu’il entre
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POUR UN TRAITÉ DE DÉMOCRATISATION DE L’EUROPE
en vigueur. Dans l’absolu, il est possible d’envisager
une entrée en vigueur sans l’un des grands pays, par
exemple sans l’Allemagne. Cette voie ne semble pas
la plus souhaitable, ni la plus probable, loin s’en faut.
Mais il existe au moins un chemin permettant aux
pays qui le souhaitent de montrer leur bonne volonté,
en lançant un processus de ratification partielle, ce
qui permettra d’accroître la pression sur des pays
qui refuseraient toute discussion. L’enjeu aujourd’hui
n’est pas de fixer des dates butoirs au-delà desquelles
on se mettrait à jouer au Brexit. Il est de poser des
actes concrets permettant de montrer qu’il existe
un chemin démocratique permettant de sortir des
contradictions dans lesquelles notre continent s’est
enferré.
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Projet pour un Traité de démocratisation
de la gouvernance de la zone euro
(T-Dem)
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Exposé des motifs
Pour faire face à la crise de la zone euro, les États
membres ont échafaudé dans l’urgence un système
de « gouvernance de la zone euro » qui, du traité
sur la stabilité, la coopération et la gouvernance
(dit TSCG) au traité créant le Mécanisme européen
de stabilité (dit MES), en passant par le règlement
sur l’Union bancaire et les paquets législatifs du
Six-Pack et du Two-Pack, a contribué à consolider
les politiques d’austérité au sein de l’Union économique et monétaire.
Le renforcement considérable des capacités
exécutives des institutions européennes en matière
économique s’est opéré sans que se développe un
contrôle parlementaire équivalent. Le Parlement
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POUR UN TRAITÉ DE DÉMOCRATISATION DE L’EUROPE
européen est largement exclu de cette « gouvernance de la zone euro » ; de manière emblématique,
tandis que le TSCG prévoit que « le président de
la Banque centrale européenne est invité à participer aux réunions » des chefs d’État ou de gouvernement de la zone euro (art. 12 § 1), il dispose que
« le président du Parlement européen peut être invité
à être entendu » (art. 12 § 5). Quant aux parlements
nationaux, ils ne se sont vus accorder qu’un maigre
pouvoir consultatif à l’article 13 du TSCG – lequel
renvoie au protocole sur le rôle des parlements
nationaux dans l’Union européenne, annexé aux
traités relatifs à l’Union européenne.
Ce déséquilibre contrevient profondément à
l’engagement au « respect et au maintien de la
démocratie représentative » dont les chefs d’État
et de gouvernement ont fait solennellement un
« élément essentiel de l’appartenance » à l’Union
européenne depuis la déclaration de Copenhague du
Conseil européen du 8 avril 1978, engagement sans
cesse réaffirmé depuis lors. Il entre également en
contradiction avec le fait que la démocratie constitue,
au titre des articles 2 et 13 du traité sur l’Union
européenne (TUE), une des « valeurs » que les institutions de l’Union se doivent de « promouvoir ».
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POUR UN TRAITÉ DE DÉMOCRATISATION DE L’EUROPE
Parce qu’il a pour conséquence une désaffection
profonde des citoyens vis-à-vis du projet européen,
ce déficit de légitimité démocratique porte en lui
le risque d’un démantèlement de l’Union européenne. À ce titre, si l’on a pu, il y a cinq ans, évoquer
une situation d’urgence face aux enjeux de stabilité
financière pour justifier l’adoption du MES, on peut
sans difficulté parler aujourd’hui d’une véritable
urgence démocratique qui commande de revoir
les processus décisionnels gouvernant la zone
euro.
Compte tenu de l’interdépendance des politiques
économiques et monétaires et de l’enchevêtrement
des compétences de l’Union européenne et des
États membres, seule une révision générale des
traités européens permettrait d’offrir à la zone euro
le cadre institutionnel capable de corriger les défauts
d’origine de l’Union économique et monétaire.
Cependant, étant donné le caractère peu probable
à court terme d’une telle option, on considère ici la
possibilité d’adopter, dans des délais courts, un traité
international dit de « démocratisation de la gouvernance de la zone euro » (T-Dem), signé par les États
membres ayant l’euro pour monnaie, qui place en
son cœur la « conditionnalité démocratique ».
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POUR UN TRAITÉ DE DÉMOCRATISATION DE L’EUROPE
L’objectif de ce projet de traité est double. Il s’agit
tout d’abord d’assurer que les politiques de convergence et de conditionnalité qui sont aujourd’hui
au centre de la « gouvernance de la zone euro »
soient conduites par des institutions démocratiquement responsables, au niveau européen comme
au niveau national. Il s’agit ensuite de permettre
que les nouvelles étapes nécessaires pour approfondir, au sein de la zone euro, la convergence fiscale
et sociale comme la coordination économique et
budgétaire ne soient pas décidées sans qu’y soient
directement associé-e-s les représentant-e-s des
parlements nationaux.
L’Assemblée parlementaire de la zone euro telle
que prévue au présent projet de traité contribue
pleinement à la gouvernance de la zone euro. Elle
pèse sur l’agenda politique en participant à la préparation de l’ordre du jour des Sommets de la
zone euro (Conseil des chefs de l’État et de gouvernement) et du programme semestriel de travail de
l’Eurogroupe (Conseil des ministres de la zone euro) ;
elle dispose d’une capacité législative qui lui permet
de favoriser la convergence des politiques économiques et fiscales comme la croissance durable et
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POUR UN TRAITÉ DE DÉMOCRATISATION DE L’EUROPE
l’emploi ; elle est dotée d’instruments de contrôle
des politiques de convergence et de conditionnalité
qui se sont développées depuis une décennie dans
le cadre de la zone euro ; en cas de désaccord avec
l’Eurogroupe, elle a le dernier mot sur le vote du
budget de la zone euro, l’assiette et le taux de l’impôt
sur les sociétés, ainsi que les autres actes législatifs
prévus par le présent traité.
Pour ce faire, le présent projet de traité exploite
les marges de manœuvre juridique qui permettent
de faire exister une gouvernance démocratique de
la zone euro en complément des traités de l’Union
européenne. Ce faisant, le T-Dem reprend le modus
operandi des traités TSCG et MES (validé par la
Cour de justice de l’Union européenne dans son
arrêt Pringle de novembre 2012) pour faire face à
la crise financière, cherchant cette fois à faire œuvre
de démocratisation. Il s’agit de montrer que le projet
européen n’est pas inscrit « dans le marbre » – pour
peu qu’il existe une volonté politique d’en réorienter
les termes – et que la voie d’une démocratisation du
gouvernement de la zone euro mérite d’être enfin
empruntée.
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Traité de démocratisation
de la gouvernance de la zone euro
(T-Dem)
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RÉSOLUS à réaffirmer, face à une succession de crises
économiques, politiques et sociales, l’importance
du processus d’intégration européenne engagé, il
y a soixante ans, par la création des Communautés
européennes,
CONSCIENTS de la nécessité, rappelée au protocole
n° 14 au traité de Lisbonne, de « prévoir des dispositions particulières pour un dialogue renforcé entre
les États membres dont la monnaie est l’euro »,
des bouleversements politiques et
institutionnels induits par la crise financière et de
l’émergence d’une véritable « gouvernance de la
zone euro » à laquelle participent, à des titres divers,
le Conseil des chefs d’État et de gouvernement de la
PRENANT ACTE
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POUR UN TRAITÉ DE DÉMOCRATISATION DE L’EUROPE
zone euro (le Sommet de la zone euro tel qu’institué
par l’article 12 du TSCG), le Conseil des ministres
de la zone euro (l’Eurogroupe tel que reconnu
par les articles 137 du TFUE et le protocole n° 14 du
traité de Lisbonne), la Commission européenne, la
Cour de justice de l’Union européenne et la Banque
centrale européenne,
CONSTATANT que les déséquilibres propres à cette
« gouvernance de la zone euro » placent aujourd’hui
l’Union européenne face à une urgence démocratique,
DÉSIREUX de renforcer la responsabilité démocra-
tique et l’efficacité des institutions de la « gouvernance de la zone euro » et ce, afin de leur permettre
de mieux remplir les missions qui leur sont confiées,
le Rapport des cinq présidents pour
« Compléter l’Union économique et monétaire
européenne » du 22 juin 2015, et sa partie V portant
sur « Responsabilité démocratique, légitimité, et
renforcement institutionnel »,
RAPPELANT
à garantir les engagements répétés des
États signataires en matière de droits sociaux tels
RÉSOLUS
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POUR UN TRAITÉ DE DÉMOCRATISATION DE L’EUROPE
qu’affirmés dans la Charte sociale européenne du
18 octobre 1961 (révisée en 1996), la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs du 9 décembre 1989 et dans la Charte des droits
fondamentaux de l’Union européenne, aujourd’hui
partie intégrante du traité de Lisbonne,
à construire les politiques de convergence et de conditionnalité propres à la zone euro
autour d’institutions démocratiquement responsables
au niveau européen comme au niveau national et ce,
dans le but de participer pleinement à la réalisation
des valeurs sur lesquelles le processus d’intégration
européenne est assis,
RÉSOLUS
des étapes ultérieures à
franchir pour jeter les bases durables d’une Union
politique, économique et sociale,
DANS LA PERSPECTIVE
Les États membres de la zone euro, signataires du
présent traité,
leur obligation, en tant qu’États
membres de l’Union européenne, de considérer
leurs politiques économiques comme une question
RÉAFFIRMENT
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POUR UN TRAITÉ DE DÉMOCRATISATION DE L’EUROPE
d’intérêt commun, ainsi que la responsabilité qui
leur incombe de construire les mécanismes assurant
une solidarité européenne ;
DÉCIDENT d’accroître le caractère démocratique des
décisions qui sont prises dans le cadre de la gouvernance de la zone euro ;
le principe de coopération loyale
gouvernant les relations entre l’Union européenne
et les États membres,
RAPPELANT
TENANT COMPTE DU FAIT que l’objectif des chefs
d’État ou de gouvernement des États membres de
la zone euro et d’autres États membres de l’Union
européenne est d’intégrer le plus rapidement possible
les dispositions du présent traité dans les traités sur
lesquels l’Union européenne est fondée ;
enfin que les politiques de coordination économique et budgétaire et de convergence
fiscale et sociale nécessaires au bon fonctionnement
de la zone euro interviennent au cœur des prérogatives constitutionnelles des parlements nationaux
dont le TUE rappelle en son article 12 qu’ils « contribuent activement au bon fonctionnement de l’UE »,
CONSIDÉRANT
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POUR UN TRAITÉ DE DÉMOCRATISATION DE L’EUROPE
SONT CONVENUS DES DISPOSITIONS SUIVANTES :
TITRE I. OBJET ET CHAMP D’APPLICATION
ARTICLE 1.
1. Par le présent traité, les parties contractantes
conviennent, en tant qu’États membres de l’Union
européenne, de renforcer les politiques de coordination économique et budgétaire et de convergence
fiscale et sociale nécessaires au bon fonctionnement
de la zone euro, en adoptant un pacte démocratique,
soutenant ainsi la réalisation des objectifs de l’Union
européenne.
2. Les parties contractantes sont les États qui ont l’euro
comme monnaie.
Traité international unissant les pays de la zone euro, le T-Dem
propose un « pacte démocratique » en contrepoint du « pacte
budgétaire européen » scellé il y a cinq ans par le biais du TSCG.
Pour ce faire, il insère une Assemblée parlementaire au cœur
du système de gouvernance de la zone euro. Réponse institutionnelle à la situation d’urgence démocratique dans laquelle
l’Europe se trouve aujourd’hui, le T-Dem apparaît comme un
préalable nécessaire à la réorientation des politiques économiques et budgétaires menées au sein de la zone euro afin
qu’elles prennent davantage en compte les nécessités de
convergence fiscale et sociale.
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TITRE II.
PACTE DÉMOCRATIQUE DE LA ZONE EURO
ARTICLE 2. L’Assemblée parlementaire
Par le présent traité, les parties contractantes instituent
entre elles une assemblée dénommée « Assemblée parlementaire de la zone euro » (ci-après l’Assemblée).
Cœur du pacte démocratique que propose le T-Dem, l’Assemblée
parlementaire de la zone euro a vocation à s’affirmer comme
l’institution représentative des peuples européens au sein
de la gouvernance de la zone euro. Composée à la fois de
membres des parlements nationaux (qu’il importe d’associer
pleinement à la détermination des politiques économiques,
sociales et fiscales conçues à l’échelle de la zone euro) et de
membres du Parlement européen (qui représentent les citoyens
européens), elle permet l’entrée des élu-e-s et des représentant-e-s des citoyen-ne-s dans les processus décisionnels qui
les concernent.
ARTICLE 3. Fonctions
1. L’Assemblée exerce, conjointement avec l’Eurogroupe, la fonction législative et assure des fonctions de
contrôle politique conformément aux conditions prévues
par le présent traité.
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2. Elle travaille en coopération étroite avec le Parlement
européen.
L’Assemblée parlementaire de la zone euro créée par le
T-Dem n’a pas vocation à se substituer aux institutions de
l’Union européenne, pas plus qu’elle ne remet en cause leurs
compétences.
ARTICLE 4. Composition
1. L’Assemblée est composée au maximum de quatre
cents membres. Elle est formée pour les quatre cinquièmes
de ses membres de parlementaires que les parlements
nationaux désignent en leur sein au prorata des groupes qui
les composent et dans le respect du pluralisme politique,
selon une procédure fixée par chaque État membre de la
zone euro, et pour un cinquième de ses membres de parlementaires que le Parlement européen désigne en son sein
au prorata des groupes qui les composent et dans le respect
du pluralisme politique, selon une procédure fixée par le
Parlement européen.
2. Le nombre des membres de l’Assemblée issus des
parlements nationaux est fixé en proportion des populations des États de la zone euro. Chaque Parlement national
envoie au moins un-e représentant-e.
3. Des délégations des parlements des États membres de
l’Union européenne dont la monnaie n’est pas l’euro seront
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invitées à participer, en qualité d’observatrices, aux réunions
de l’Assemblée. Elles auront accès en temps utile à toutes
les informations et seront dûment consultées.
4. Un règlement fixe le nombre des membres de
l’Assemblée.
L’Assemblée parlementaire de la zone euro est composée
de parlementaires. Les quatre cinquièmes des membres de
l’Assemblée sont des parlementaires issus des parlements
nationaux, tandis que le un cinquième restant est constitué
de parlementaires issus du Parlement européen. Ce faisant,
l’Assemblée assure l’association des parlements nationaux
à la définition et au contrôle des choix politiques intergouvernementaux effectués à l’échelle de la zone euro. Quant à
l’inclusion de membres du Parlement européen, elle concrétise
l’engagement de « coopération étroite » mentionné à l’article 3
§ 2. Enfin, et parce qu’il est souhaitable que tant la zone euro
que les modes de gouvernance démocratique définis par le
présent T-Dem évoluent dans le futur, il est prévu que puissent
prendre part à l’Assemblée des délégations des parlements
des États non encore membres de la zone euro, en qualité
d’observatrices.
La composition de chacune des délégations de parlementaires (issus des parlements nationaux comme du Parlement
européen) résulte naturellement du rapport de forces politiques
existant en leur sein : elles sont composées au prorata des
groupes politiques de manière que le pluralisme politique
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soit garanti. En outre, le T-Dem prévoit que le nombre
des membres des délégations nationales est proportionnel à la
population des États dont il s’agit, étant entendu que tous les
États membres doivent envoyer au moins un-e représentant-e.
ARTICLE 5. Nouveaux membres
Les autres États membres de l’Union européenne peuvent
devenir signataires du présent traité à compter de la date
d’entrée en vigueur de la décision du Conseil de l’Union
européenne, adoptée conformément à l’article 140 § 2, TFUE,
mettant fin à la dérogation dont ils bénéficient concernant
l’adoption de l’euro.
Le T-Dem ne définit pas les contours d’un club fermé. Il fait
bien au contraire le pari qu’un tournant démocratique dans la
gouvernance de la zone euro et qu’un changement d’orientation des politiques économiques peuvent rendre au projet
européen la force d’attraction qu’il a depuis longtemps perdue,
et laissant de ce fait la porte ouverte à ceux qui souhaiteraient le rejoindre.
ARTICLE 6. Le Conseil des ministres de la zone euro
(Eurogroupe)
1. Le Conseil des ministres de la zone euro assure une
étroite coordination et une convergence des politiques
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économiques et fiscales des pays dont la monnaie est
l’euro.
2. Il est composé, selon les points inscrits à l’ordre
du jour, soit des ministres de l’Économie et des Finances,
soit des ministres chargés de l’Emploi et des Affaires
sociales, soit des autres ministres concernés par l’ordre
du jour.
3. Le ou la président-e du Conseil des ministres de
la zone euro, conformément à l’article 2 du protocole 14
du traité de Lisbonne, est élu-e à la majorité des États
membres.
Le Conseil des ministres de la zone euro (Eurogroupe) préexiste
au T-Dem. Il s’agit d’une structure informelle de consultation
qui, classiquement, réunit les ministres des Finances de la zone
euro. Mentionné à l’article 137 et au protocole 14 du traité de
Lisbonne, l’Eurogroupe s’est imposé comme un puissant pôle
de coordination entre les différentes institutions qui composent
la gouvernance de la zone euro. Le T-Dem réaffirme sa mission
générale (art. 6 § 1). Il rappelle néanmoins que ce Conseil des
ministres de la zone euro n’est pas nécessairement le monopole
des ministres de l’Économie et des Finances, mais qu’il peut
tout aussi bien réunir, si l’ordre du jour l’exige, des ministres
ayant d’autres portefeuilles, à commencer par les ministres
chargés de l’Emploi et des Affaires sociales.
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TITRE III.
POUVOIRS ET MISSIONS DE L’ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE DE LA ZONE EURO
Créer une Assemblée parlementaire de la zone euro n’a de sens
que si elle jouit d’authentiques pouvoirs. Face au caractère
polymorphe d’une gouvernance qui s’exerce via une multiplicité
d’institutions (Sommets de la zone euro, Eurogroupe, mais aussi
Commission européenne, Cour de justice de l’Union européenne
et, last but not least, Banque centrale européenne), le T-Dem
ne cherche pas à singer les procédures de la démocratie
représentative en créant artificiellement un face-à-face entre
un « gouvernement » et un « parlement ». Il cherche plutôt à
loger le pouvoir parlementaire en contrepoint de chacune des
politiques de convergence et de conditionnalité qui ont émergé
autour de ce pôle exécutif européen.
ARTICLE 7. Sommets de la zone euro et Eurogroupe
1. En accord avec l’Eurogroupe, l’Assemblée prépare les
réunions du Conseil des chefs d’État et de gouvernement
de la zone euro (Sommets de la zone euro).
2. En accord avec ses membres, elle détermine le
programme de travail semestriel de l’Eurogroupe.
Le Sommet de la zone euro est l’institution décisionnelle la
plus élevée au sein de la gouvernance de la zone euro. Il est
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composé des chefs d’État et de gouvernement des pays dont
la monnaie est l’euro. Actuellement dans l’ombre des traités,
il définit les orientations stratégiques concernant la conduite
des politiques économiques, l’amélioration de la compétitivité
et le renforcement de la convergence. Aujourd’hui, c’est une
autre institution « exécutive », l’Eurogroupe (le Conseil des
ministres des États de la zone euro, voir art. 6), qui a la main
sur l’organisation de ces Sommets qui se réunissent au moins
deux fois par an : c’est lui qui les prépare et en assure le suivi,
et c’est lui également qui participe de manière décisive à la
définition de leurs ordres du jour au terme d’une navette avec
le Sommet de l’Eurogroupe. L’article 7.1 du T-Dem organise
l’intervention de l’Assemblée de la zone euro au sein de ce
processus opaque monopolisé par les exécutifs nationaux et
européens. Il habilite l’Assemblée à participer à la préparation
des réunions des Sommets de la zone euro – et lui donne,
ce faisant, un rôle essentiel dans la détermination des
contours des politiques menées. Précis sur ce point et fondé
sur la construction de solutions inspirées d’une analyse critique
des pratiques effectives, l’article 7.1 prévoit que le ou la
président-e du Sommet de la zone euro transmet son projet
d’ordre du jour à l’Assemblée, laquelle peut, en accord avec
l’Eurogroupe, y ajouter des points. L’Assemblée est donc dotée
des moyens de peser effectivement sur l’agenda des Sommets
de la zone euro et mise en position d’influer sur ses grandes
orientations.
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ARTICLE 8. Convergence et coordination des politiques
économiques et budgétaires
1. L’Assemblée se prononce chaque année sur le Rapport
sur le mécanisme d’alerte (RMA) produit dans le cadre
de la procédure de déséquilibre macroéconomique par la
Commission européenne, dans sa partie relative aux États
dont la monnaie est l’euro.
La politique dite du « Semestre européen » a développé un
mécanisme d’alerte qui vise à faciliter la détection précoce
et le suivi de déséquilibres macroéconomiques graves au
sein d’un État membre, notamment lorsqu’ils sont susceptibles de compromettre le bon fonctionnement de l’Union
économique et monétaire. C’est la Commission européenne
qui établit ce rapport annuel dit « Rapport sur le mécanisme
d’alerte » et l’Eurogroupe qui l’examine. C’est ce dernier
qui, de manière souveraine, décrète qu’un État fait ou non
l’objet d’un déséquilibre excessif. L’article 8.1 associe l’Assemblée parlementaire de la zone euro à l’examen de ce rapport.
Celle-ci peut déterminer si un État membre est ou non touché
par un déséquilibre excessif et s’il doit faire l’objet de recommandations spécifiques.
2. Elle participe au suivi des discussions relatives
aux projets de plans budgétaires annuels des États
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membres dans le cadre du Semestre européen et fait des
recommandations.
Dans le cadre du Semestre européen, les États membres
transmettent les « programmes de réformes nationaux pour la
croissance et l’emploi » ainsi que les « programmes de stabilité »
par lesquels ils exposent leurs intentions en matière de réforme
structurelle et de discipline budgétaire. Sur cette base, l’Eurogroupe transmet des orientations aux États membres pour
l’élaboration de leurs politiques économiques, de l’emploi
ainsi que pour leurs orientations budgétaires. Ces derniers
doivent tenir compte de ces orientations avant toute prise
de décision majeure concernant leurs budgets nationaux
pour les années à venir. Là encore, l’Eurogroupe n’est pas
politiquement responsable de ses interventions alors qu’il
s’insère pourtant ici en plein cœur des politiques budgétaires
nationales.
L’article 8.2 remédie à cette situation de déficit démocratique puisqu’il associe l’Assemblée à l’évaluation des plans
budgétaires des États. Celle-ci possède en outre la capacité
d’émettre des recommandations sur les politiques économiques, de l’emploi ou sur l’orientation budgétaire des États
membres dont ces derniers doivent tenir compte.
3. Le cas échéant, elle évalue les recommandations et
rapports que soumet la Commission au Conseil concernant
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les États de la zone euro faisant l’objet d’une procédure de
déséquilibre excessif.
Tout État membre contre lequel une procédure pour déséquilibres excessifs a été engagée soumet un « plan de mesures
correctives » à l’Eurogroupe et à la Commission. L’Eurogroupe,
sur la base d’un rapport de la Commission, évalue ce plan dans
les deux mois qui suivent sa présentation.
L’article 8.3 précise donc que l’Assemblée se prononce sur le
contenu de ce plan. Si elle le juge satisfaisant, elle l’avalise
et participe à la définition de la liste des actions spécifiques
qu’il convient d’entreprendre pour répondre aux déficits. Mais
elle possède également la capacité de l’amender et de modifier
les préconisations de l’Eurogroupe, qui doit tenir compte de
ses observations.
4. Elle procède à des échanges de vue réguliers sur
les conditions de mise en œuvre des réformes structurelles recommandées pour la zone euro dans le cadre du
Semestre européen.
5. Elle participe à la supervision des efforts de coordination des États membres de la zone euro en matière de
politiques budgétaires et procède au suivi de l’orientation
budgétaire globale de la zone euro et de sa composition.
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ARTICLE 9. Facilité d’assistance financière
1. Dans le cadre de la procédure d’octroi d’un soutien à
la stabilité, l’Assemblée parlementaire de la zone euro vote
pour approbation la facilité d’assistance financière dans le
cadre de la procédure visée à l’article 13 § 2 du traité instituant le Mécanisme européen de stabilité.
2. Si la facilité d’assistance financière telle que prévue
au § 1 est approuvée par l’Assemblée, le protocole d’accord
(Mémorandum) définissant la conditionnalité dont est assortie
la facilité d’assistance financière doit lui être soumis pour
approbation.
3. L’Assemblée participe à l’évaluation de la situation
des pays bénéficiant ou ayant bénéficié d’un programme
d’ajustement macroéconomique.
L’article 13 du Mécanisme européen de stabilité (MES)
auquel il est fait ici référence porte sur la procédure
d’octroi d’une aide financière en faveur d’un État membre
de la zone euro afin de garantir sa stabilité financière. Le MES
est donc un fonds de secours ; il est dirigé par un Conseil
des gouverneurs composé des ministres des Finances des
États membres de la zone euro ; autrement dit, par un subtil
jeu d’écriture, ce sont bien les membres de l’Eurogroupe qui
réapparaissent ici, à peine transfigurés. Du reste, le Conseil
des gouverneurs est présidé par le président de l’Eurogroupe
lui-même.
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L’Eurogroupe pilote le MES de A à Z : c’est lui qui approuve
les décisions d’octroi d’aide financière à un État membre de la
zone euro ; c’est encore lui qui fixe les conditions d’attribution
de cette assistance ; c’est enfin lui qui spécifie les protocoles
d’accord définissant précisément la conditionnalité dont est
assorti l’octroi de l’aide financière du MES. La Grèce, l’Irlande,
l’Espagne et le Portugal ont déjà « bénéficié » de ce mécanisme
en échange de politiques drastiques sur le plan budgétaire.
L’exemple le plus connu est bien sûr celui de la Grèce. Quatre
conditions ont ainsi été fixées par le protocole d’accord ou
Mémorandum du 19 août 2015 : un excédent primaire à moyen
terme de 3,5 % du PIB, des réformes budgétaires impliquant
une réforme de la TVA et une réforme des retraites, des coupes
sombres dans l’administration, une réforme du marché du
travail et un large programme de privatisations.
Le T-Dem introduit ici une procédure de contrôle politique au
sein d’un processus particulièrement opaque puisque le vote
de l’Assemblée parlementaire de la zone euro est nécessaire
afin d’octroyer une aide financière à un État tandis que tout
protocole d’accord négocié par l’Eurogroupe doit être soumis
à son approbation.
ARTICLE 10. Dialogue de gouvernance avec la Banque
centrale européenne
1. Tous les ans, au vu des prévisions économiques,
l’Assemblée est invitée à se prononcer par le biais
d’une résolution sur l’interprétation de l’objectif de
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stabilité des prix et sur la cible d’inflation retenue par la
Banque centrale européenne, dans le respect des traités
européens.
2. L’Assemblée vote pour approbation le rapport annuel
de la Banque centrale européenne sur le mécanisme de
surveillance unique.
Construite autour de garanties inédites d’indépendance, la
Banque centrale européenne reste pour beaucoup à la marge
de l’espace public. Pourtant, l’institution monétaire de Francfort
n’a cessé d’accroître ses pouvoirs tout au long de la crise
de la zone euro. Mario Draghi ne se posait-il pas en 2012
comme le garant en dernier ressort de l’Union monétaire pour
laquelle la BCE se disait prête à faire « whatever it takes »
(« tout ce qui est nécessaire ») ? Le T-Dem fait sortir la BCE
de son splendide isolement et crée les conditions institutionnelles d’un débat public continu autour de ses choix économiques et monétaires.
ARTICLE 11. Pouvoirs d’enquête et de contrôle
1. Afin de mener sa mission de contrôle des institutions de la gouvernance de la zone euro, et en coopération
étroite avec le Parlement européen, l’Assemblée est dotée
d’un Office parlementaire d’évaluation des choix économiques européens.
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2. L’Assemblée peut constituer, à la demande d’un quart
de ses membres, une commission d’enquête chargée
d’enquêter sur des allégations de mauvaise administration
de la gouvernance de la zone euro.
3. La Cour des comptes de l’Union européenne
assiste l’Assemblée dans le cadre de ses missions de
contrôle.
4. La Banque centrale européenne et la Commission
fournissent à l’Assemblée tous les documents et toutes
les données que cette dernière juge utiles pour l’exercice
de ses compétences. Le cas échéant, ces documents et
données peuvent être examinés par un comité parlementaire réuni à huis clos.
5. Afin d’assurer la transparence et la responsabilité,
l’Assemblée peut procéder à l’audition des acteurs institutionnels de la gouvernance de la zone euro.
Exercer un contrôle politique dans les matières traitées par la
gouvernance de la zone euro n’est pas chose aisée. Ce n’est
pas seulement la technicité des sujets qui pose problème – elle
rebute effectivement nombre de parlementaires non rompus
aux raisonnements économiques et juridiques si prégnants
dans les débats sur l’avenir de la zone euro –, mais c’est aussi
l’asymétrie d’expertise entre les administrations économiques
et financières, qu’elles soient nationales ou européennes
(Banque centrale européenne, Commission européenne) et
les représentant-e-s (nationaux ou européens). Ces derniers
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délibèrent fréquemment sur la base de diagnostics économiques
et de données statistiques produits et analysés ailleurs, ce
qui les prive de l’autonomie de jugement nécessaire à un
contrôle politique efficace. Pis, les parlementaires qui s’y
essaient doivent fréquemment faire face à un tir de barrage
de la part de ces institutions qui, à l’image de la Banque
centrale européenne, conservent jalousement leurs secrets de
fabrique et résistent à l’exigence de publicité pourtant nécessaire à un véritable débat démocratique.
Le T-Dem entend donner à l’Assemblée parlementaire de la
zone euro les moyens de son contrôle politique : notamment
en l’armant d’un Office parlementaire d’évaluation des
choix économiques européens chargé de produire une
connaissance autonome et en lui permettant d’accéder aux
documents et aux données des institutions clés de la zone euro.
L’Assemblée devient ainsi le lieu essentiel du développement
d’un débat public transnational sur les choix économiques
européens.
ARTICLE 12. Exercice de la compétence législative au sein
de la zone euro
1. Sans porter atteinte aux compétences conférées à
l’Union en matière de politique économique, l’Assemblée
et l’Eurogroupe, statuant conformément aux procédures
législatives visées aux articles 13 et 15, adoptent les dispositions législatives permettant de favoriser la croissance
durable et l’emploi, la cohésion sociale ainsi qu’une meilleure
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convergence des politiques économiques et fiscales au sein
de la zone euro.
2. L’Assemblée et l’Eurogroupe, statuant conformément
à la procédure législative ordinaire, votent l’assiette et le
taux de l’impôt sur les sociétés qui alimentent le budget de
la zone euro.
3. Dans le respect de l’assiette de l’impôt sur les sociétés
fixée à l’article 12 § 2, les États membres peuvent adopter
un taux d’imposition additionnel.
4. L’Assemblée et l’Eurogroupe, statuant conformément à la procédure législative ordinaire, arrêtent
les dispositions visant à la mise en commun des dettes
publiques dépassant 60 % du PIB de chaque État de la zone
euro.
5. Les projets ou propositions d’actes législatifs prévus
à l’article 13 sont préalablement envoyés pour avis au
Parlement européen.
Afin que l’Assemblée parlementaire de la zone euro soit en
situation de peser positivement sur l’orientation des politiques
économiques au sein de la zone euro, le T-Dem lui confie
une compétence législative générale, en matière de croissance durable, d’emploi et de cohésion sociale au sein de la
zone euro, ainsi qu’en matière de convergence des politiques
économiques et fiscales. Cette compétence s’inscrit pour
partie dans le domaine dit des « compétences partagées »
entre l’Union européenne et les États membres, ce qui signifie
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concrètement que ces derniers gardent la compétence tant que
l’Union n’a pas légiféré. Intervenant donc en complément de
l’Union européenne, l’Assemblée exerce sa capacité législative
« sans porter atteinte aux compétences conférées à l’Union ».
C’est également sur cette base législative de l’article 12
que le T-Dem confie conjointement à l’Eurogroupe et à
l’Assemblée tout à la fois le vote de l’assiette et le taux de
l’impôt sur les sociétés qui alimentent le budget de la zone
euro, et la mise en commun des dettes publiques dépassant
60 % du PIB de chaque État de la zone euro qui jette les bases
d’une solidarité européenne.
ARTICLE 13. Procédure législative ordinaire
1. L’Eurogroupe et l’Assemblée adoptent conjointement
les actes législatifs applicables au sein de la gouvernance
de la zone euro.
2. L’initiative législative appartient concurremment aux
membres de l’Eurogroupe et aux membres de l’Assemblée.
Ils ont le droit d’amendement.
3. L’ordre du jour législatif de la zone euro est fixé
conjointement par l’Eurogroupe et l’Assemblée. Toutefois,
dans la limite de la moitié des séances, l’Assemblée fixe par
priorité son ordre du jour et inscrit les propositions ou les
projets d’actes législatifs qu’elle accepte.
4. La procédure législative ordinaire de la zone euro
s’applique aux règlements, aux directives ou aux décisions
conjointement pris par l’Eurogroupe et l’Assemblée.
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5. Les membres de l’Eurogroupe présentent des projets
d’actes législatifs. Les membres de l’Assemblée présentent
des propositions d’actes législatifs.
6. Tout proposition ou projet d’acte législatif est examiné
successivement par l’Eurogroupe et l’Assemblée en vue de
l’adoption d’un texte identique.
7. Lorsque, par suite d’un désaccord entre les deux institutions, un projet ou une proposition d’acte législatif n’a pu être
adopté après deux lectures, le ou la président-e de l’Eurogroupe et le ou la président-e de l’Assemblée convoquent
un comité de conciliation dans un délai de six semaines.
8. Le comité de conciliation, qui réunit les membres de
l’Eurogroupe ou leurs représentant-e-s et autant
de membres représentant l’Assemblée, a pour mission
d’aboutir à un accord sur un texte commun sur les dispositions restant en discussion dans un délai de six semaines
à partir de sa convocation.
9. Si, dans ce délai, le comité de conciliation approuve
un projet de texte commun, l’Assemblée et l’Eurogroupe
disposent chacun d’un délai de six semaines à compter
de cette approbation pour adopter l’acte concerné conformément à ce projet.
10. Si, dans un délai de six semaines, le comité de conciliation n’approuve pas de texte commun ou si le projet
mentionné à l’alinéa précédent n’est pas adopté, le ou la
président-e de l’Eurogroupe, après une nouvelle lecture à
l’Eurogroupe et à l’Assemblée, demande à l’Assemblée de
statuer définitivement.
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L’article 13 prévoit la mise en place d’une procédure législative
ordinaire pour mener à bien les politiques prévues à l’article 12.
Elle indique que l’initiative législative appartient aux membres
de l’Eurogroupe comme aux membres de l’Assemblée, qui
possèdent également le droit d’amendement. C’est un point
décisif du T-Dem puisque l’on sait que le Parlement européen a
été privé de l’initiative des lois au sein de l’Union européenne,
l’empêchant de peser sur l’agenda de l’Union et affaiblissant
ainsi considérablement la dimension démocratique du système
politique européen. Ici, au contraire, l’Assemblée est prééminente dans toute la procédure législative et elle est ainsi en
position d’imposer démocratiquement le tempo de la consolidation de la zone euro.
D’après le T-Dem, les actes législatifs sont ainsi adoptés
conjointement par l’Assemblée et l’Eurogroupe. Au terme des
procédures favorisant la conciliation entre les points de vue de
ces deux institutions, le dernier mot est laissé à l’Assemblée,
qui tient donc là un instrument puissant pour peser sur les
politiques conduites au sein de la zone euro.
La fixation de l’ordre du jour législatif est un point clé dans
l’équilibre d’un système institutionnel et tout particulièrement
en ce qui concerne des relations entre un pouvoir exécutif et
un pouvoir législatif. Il ne suffit pas à ce dernier de posséder
l’initiative législative mais il faut encore pouvoir en faire
bon usage. Le § 3 de l’article 13 du T-Dem est attentif à ces
difficultés. Pour que cet équilibre ne tourne pas à l’avantage
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de l’exécutif, souvent mieux armé pour préparer les lois,
un garde-fou a été introduit en cas de tension afin de garantir
à l’Assemblée qu’une moitié de cet ordre du jour lui revienne
quel que soit le rapport de forces entre les deux institutions.
ARTICLE 14. Budget de la zone euro
1. Le budget de la zone euro vise à favoriser une croissance durable, l’emploi, la cohésion sociale ainsi qu’une
meilleure convergence des politiques économiques et
fiscales au sein de la zone euro.
2. Toutes les recettes et les dépenses de la zone euro
doivent faire l’objet de prévisions pour chaque exercice
budgétaire et être inscrites au budget.
3. Le budget annuel de la zone euro est établi par l’Assemblée et par l’Eurogroupe.
4. L’exercice budgétaire commence le 1 er janvier et
s’achève le 31 décembre.
ARTICLE 15. Procédure législative applicable à l’adoption
du budget de la zone euro
1. L’Assemblée et l’Eurogroupe établissent le budget
annuel de la zone euro conformément aux dispositions
ci-après.
2. Sur la base d’une proposition de budget préparée
par l’Assemblée, l’Eurogroupe arrête un projet de budget.
3. La proposition et le projet de budget comprennent
une prévision des recettes et une prévision des dépenses.
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4. L’Eurogroupe présente son projet de budget à l’Assemblée au plus tard le 1er septembre de l’année qui précède
l’exécution du budget. Si, dans un délai de quarante jours,
l’Assemblée parlementaire de la zone euro
a) approuve le projet de budget, le budget est adopté ;
b) n’a pas statué, un nouveau projet de budget est
présenté par l’Eurogroupe ;
c) adopte à la majorité des membres qui la composent
des amendements, le projet ainsi amendé est transmis
à l’Eurogroupe. Le ou la président-e de l’Assemblée,
en accord avec le ou la président-e de l’Eurogroupe,
convoque sans délai le comité de conciliation. Toutefois,
le comité de conciliation ne se réunit pas si, dans un
délai de dix jours après cette transmission, l’Eurogroupe informe l’Assemblée qu’il approuve tous ses
amendements.
5. Le comité de conciliation, qui réunit les membres
de l’Eurogroupe ou leurs représentant-e-s et autant
de membres de l’Assemblée, a pour mission d’aboutir, sur
la base des positions de l’Assemblée et de l’Eurogroupe, à
un accord sur un texte commun.
6. a) Si, dans un délai de vingt-et-un jours, le comité de
conciliation parvient à un accord sur un projet commun,
l’Assemblée et l’Eurogroupe disposent chacun d’un délai
de quatorze jours à compter de la date de cet accord pour
approuver le projet commun.
b) Si, dans le délai de vingt-et-un jours visé à l’alinéa
précédent, le comité de conciliation ne parvient pas à
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un accord sur un projet commun, un nouveau projet
de budget est présenté par l’Eurogroupe.
7. Si, dans le délai de quatorze jours, prévu à l’alinéa 6 a) :
a.) l’Assemblée et l’Eurogroupe approuvent le projet
commun, le budget est réputé définitivement adopté ;
b.) L’Assemblée rejette le projet commun à la majorité des
membres qui la composent, un nouveau projet de budget est
présenté par l’Eurogroupe en tenant compte des positions
de l’Assemblée ;
c.) L’Eurogroupe rejette le projet commun, le ou la
président-e de l’Eurogroupe demande à l’Assemblée
de statuer définitivement à la majorité des membres qui
la composent.
L’article 15 prévoit une procédure législative spéciale pour
l’adoption du budget. Son principe général est que l’Assemblée
et l’Eurogroupe votent conjointement le budget.
Mais le T-Dem possède une petite originalité. La préparation
des lois de finances est un exercice technique complexe
dans lequel les assemblées parlementaires apparaissent
moins à l’aise que les exécutifs, compte tenu notamment de
l’expertise qu’il convient de mobiliser pour les rédiger. C’est un
des éléments qui ont contribué à déposséder les assemblées
des démocraties modernes des grandes orientations budgétaires et économiques, alors même que le vote du budget
justifie historiquement leur raison d’être. Le T-Dem prévoit donc
que le premier texte qui initie la procédure budgétaire est un
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texte élaboré par l’Assemblée à l’image, mutatis mutandis, de
ce que sont les lettres de cadrage dans la procédure budgétaire nationale. Autrement dit, ce texte est susceptible de
constituer une première trame permettant à l’Assemblée de
poser ses priorités politiques. C’est sur la base de cette proposition de budget que l’Eurogroupe arrête le projet de budget
de la zone euro.
Pour être définitivement adopté, ce projet de budget doit être
approuvé en termes identiques par les deux institutions. Ici
encore, une procédure favorise la conciliation entre l’Assemblée
et l’Eurogroupe tout en réservant le dernier mot à l’Assemblée.
ARTICLE 16. Ressources propres de la zone euro
1. La zone euro se dote des moyens nécessaires pour
atteindre ses objectifs et pour mener à bien ses politiques.
2. Le budget est, sans préjudice des autres recettes,
intégralement financé par des ressources propres.
3. Les ressources propres de la zone euro sont celles
prévues à l’article 12.
ARTICLE 17. Nominations
Après les avoir auditionné-e-s, l’Assemblée vote sur les
candidat-e-s choisi-e-s pour le directoire de la Banque
centrale européenne, la présidence de l’Eurogroupe, et la
direction générale du Mécanisme européen de stabilité.
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Signe final de la réalité de son pouvoir, l’Assemblée parlementaire de la zone euro est enfin associée aux nominations au sein
des principaux acteurs institutionnels de la zone euro : Banque
centrale européenne, présidence du Conseil des ministres
(Eurogroupe), direction générale du MES. Elle procède donc
à une audition des candidat-e-s à l’obtention de ces postes,
et émet un vote sur chacun-e d’entre eux-elles.
TITRE IV.
COHÉRENCE ET RELATION
AVEC LE DROIT DE L’UNION
ARTICLE 18.
Le présent traité est appliqué et interprété par les parties
contractantes conformément aux traités sur lesquels l’Union
européenne est fondée, et en particulier l’article 4 § 3 du
traité sur l’Union européenne, et conformément au droit de
l’Union européenne, y compris le droit procédural lorsqu’il
y a lieu d’adopter des actes de droit dérivé.
Le T-Dem n’entend ni déroger à, ni remettre en cause le droit
de l’Union européenne ; son objet est tout autre : il démocratise
la gouvernance de la zone euro. Soucieux de ne pas entraver le
projet européen, le T-Dem a vocation à être appliqué et interprété, conformément au principe de coopération loyale qui lie
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l’ensemble des acteurs de l’UE (États comme Union), conformément au droit de l’UE.
TITRE V.
DISPOSITIONS GÉNÉRALES ET FINALES
ARTICLE 19.
Le présent traité est ratifié par les parties contractantes
conformément à leurs règles constitutionnelles respectives.
ARTICLE 20.
Le présent traité entre en vigueur le… deux mille dix-sept,
pour autant que la moitié des États dont la monnaie est l’euro
au jour de la signature du présent traité, et représentant
70 % de leur population, aient déposé leur instrument de
ratification, ou à toute autre date antérieure à laquelle ces
conditions seraient réunies.
Même si une ratification conjointe par les dix-neuf États
membres de la zone euro serait idéale, il importe de permettre
une entrée en vigueur rapide du T-Dem et ce, afin de faire
émerger au plus vite le nécessaire contrepoids démocratique au sein de la zone euro. Plaçant la représentation
des peuples européens au cœur de sa raison d’être, le
T-Dem ajoute à la clause classique requérant que l’entrée
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en vigueur soit déclenchée par un seuil d’États ayant ratifié
(ici, la moitié des États de la zone euro, soit dix d’entre eux),
une clause exigeant que ceux-ci représentent au moins 70 %
de la population de l’ensemble des États membres de la
zone euro.
ARTICLE 21.
Le présent traité est applicable à compter de la date de son
entrée en vigueur dans les parties contractantes dont la
monnaie est l’euro qui l’ont ratifié.
ARTICLE 22.
Dans un délai de cinq ans maximum à compter de la date
d’entrée en vigueur du présent traité, sur la base d’une
évaluation de l’expérience acquise lors de sa mise en œuvre,
les mesures nécessaires sont prises conformément au traité
sur I’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de
l’Union européenne, afin d’intégrer le contenu du présent
traité dans le cadre juridique de l’Union européenne.
Fait à Bruxelles, le… deux mille dix-sept en
un seul exemplaire original, dont les versions en
langues allemande, anglaise, espagnole, estonienne,
finnoise, française, grecque, irlandaise, italienne,
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lettone, lituanienne, maltaise, néerlandaise, portugaise, slovaque, slovène font également foi, et déposé
dans les archives du dépositaire qui en transmet
des copies certifiées conformes à toutes les parties
contractantes,
Pour les États membres de la zone euro,
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Glossaire
Sommet de la zone euro : c’est l’institution
décisionnelle la plus élevée au sein de la gouvernance
de la zone euro. Constitué en 2008 sous l’impulsion
d’Angela Merkel et Nicolas Sarkozy, pour faire face
à la crise économique et financière de la zone euro, il
est composé des chefs d’État et de gouvernement des
pays dont la monnaie est l’euro ainsi que du président
de la Commission européenne. Actuellement dans
l’ombre des traités, il définit les orientations stratégiques permettant d’« assurer le bon fonctionnement »
de la zone euro. Ces Sommets se réunissent au moins
deux fois par an à Bruxelles sur convocation de son
président mais les Sommets extraordinaires se sont
multipliés au fil de la crise de la zone euro. Ils donnent
lieu à des déclarations résumant les positions et lignes
d’action communes, qui sont adoptées par consensus.
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POUR UN TRAITÉ DE DÉMOCRATISATION DE L’EUROPE
Eurogroupe : l’Eurogroupe est un organe
informel au sein duquel les ministres de la zone euro
discutent de « questions liées aux responsabilités que
leurs pays partagent en ce qui concerne l’euro ». Son
activité porte sur les questions ayant des incidences
sur les politiques budgétaires, monétaires et structurelles : il tient des discussions préliminaires sur
les décisions du Conseil des ministres de l’Économie
et des Finances des 28 et discute des modalités de
l’assistance financière du MES accordée aux pays
de la zone euro qui connaissent de graves difficultés
financières. À ce jour, les participants aux réunions
de l’Eurogroupe sont généralement les ministres
des Finances de la zone euro, le président de l’Eurogroupe (élu pour deux ans et demi par les membres
de l’Eurogroupe), le vice-président de la Commission
chargée des affaires économiques et monétaires
et de l’euro, et le président de la Banque centrale
européenne.
Mécanisme européen de stabilité (MES) :
le MES désigne le Mécanisme européen de renflouement des États membres insolvables, créé en 2012
par les seuls États membres de la zone euro. Il est
régi par un conseil des gouverneurs composé des
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ministres chargés des Finances des États membres
de la zone euro et est présidé par le président de
l’Eurogroupe. Doté d’une capacité totale de prêt de
500 milliards d’euros et d’un capital de 702 milliards
d’euros, le MES octroie une assistance financière à
titre de précaution. Un protocole d’accord, aussi appelé
Mémorandum, doit alors être signé entre le MES et
l’État dit « bénéficiaire » qui est assorti d’une conditionnalité macroéconomique, c’est-à-dire d’un ensemble
de mesures visant à stabiliser les finances publiques de
l’État bénéficiaire.
Pacte de stabilité et de croissance : le pacte de
stabilité et de croissance est un ensemble de règles
adopté en 1997 ayant pour but la coordination des
politiques budgétaires nationales et qui vise à assurer
« les finances publiques saines ». Ce pacte comprend
désormais un volet préventif grâce à la réalisation
de l’objectif budgétaire à moyen terme propre à
chaque État membre. Le volet correctif a pour but de
veiller à ce que les pays de l’UE adoptent des mesures
correctives si leur déficit budgétaire national ou
le niveau de leur dette publique dépasse les valeurs
de référence prévues par les fameux « critères de
Maastricht » (inscrits dans le traité homonyme de
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1992) de 3 % de déficit public et une dette publique à
hauteur de 60 % du PIB.
Semestre européen : ainsi nommé parce que son
action se concentre sur les six premiers mois de chaque
année, le « Semestre européen » désigne un cycle de
coordination des politiques économiques et budgétaires
des États membres placé sous l’égide de la Commission
et du Conseil. Ce cycle s’articule autour de trois axes :
les réformes structurelles, suivi des politiques budgétaires dans le but d’assurer la viabilité des finances
publiques conformément au pacte de stabilité et de
croissance, et enfin la prévention des déséquilibres
macroéconomiques excessifs.
Six-Pack et Two-Pack : Le Six-Pack et le Two-Pack
sont des paquets législatifs européens adoptés entre 2011
et 2013. Complétés en 2012 par le « pacte budgétaire
européen » (TSCG), ils forment un mécanisme resserré
de supervision économique et budgétaire des États
dans le but de renforcer le respect des règles du pacte
de stabilité et de croissance (1997) et des « critères de
Maastricht » (1992). Regroupant l’ensemble des procédures de coordination des politiques économiques et
budgétaires sous l’égide du « Semestre européen », ils
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permettent de déclencher une procédure pour déficits
excessifs à l’encontre des États membres si leur ratio
d’endettement dépasse la limite de 60 % du PIB ou
s’il ne diminue pas à un rythme satisfaisant. Ils introduisent des sanctions financières progressives pour
les États membres de la zone euro qui peuvent représenter jusqu’à 0,5 % du PIB et sont applicables automatiquement, sauf si le Conseil s’y oppose par un vote
à la majorité qualifiée.
Traités européens : l’Union européenne des 28
est régie par deux traités qui sont le produit d’une
succession presque ininterrompue de révisions :
- Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) qui est anciennement le traité instituant la Communauté économique européenne, établi
par le traité de Rome de 1957 et modifié plusieurs
fois par l’Acte unique européen (1986), les traités de
Maastricht (1992), d’Amsterdam (1997), de Nice (2001)
et de Lisbonne (2007).
- Le traité sur l’Union européenne (TUE), plus
court, qui a été mis en place par le traité signé à
Maastricht en 1992 et modifié ensuite par les traités
d’Amsterdam (1997), de Nice (2001) et de Lisbonne
(2007).
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Traité sur la stabilité, la croissance et la gouvernance : autrement appelé « pacte budgétaire européen »,
le TSCG est un traité international adopté en 2012
pour imposer aux États membres de la zone euro
(ainsi qu’aux États membres de l’UE qui le souhaitent)
une même discipline budgétaire via l’adoption dans
leur droit d’une règle d’or (principe d’équilibre budgétaire). Il vient compléter un arsenal déjà fourni de
règles de convergence budgétaire depuis les « critères
de Maastricht » (1992) jusqu’aux paquets législatifs dits
« Six-Pack » et « Two-Pack », en passant par le Pacte de
stabilité et de croissance (1997).
Comité économique et financier (CEF) : c’est
sans doute l’organe administratif le plus puissant du
Conseil de l’Union européenne. Organe consultatif
institué pour permettre la coordination des politiques
économiques et financières des États membres, il joue
un rôle essentiel dans la préparation des travaux du
Conseil des ministres de l’Économie et des Finances
(dit « Conseil ECOFIN »). Il est composé de hauts
fonctionnaires des administrations (en général les directeurs du Trésor) et des banques centrales nationales,
de la Banque centrale européenne et de la Commission.
Le CEF se réunit également dans une formation
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propre à la zone euro, à laquelle ne participent que
les pays membres de la zone euro, la Commission et
la Banque centrale européenne. Dans cette formation,
le comité prépare les travaux de l’Eurogroupe.
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Table
Pour un traité de démocratisation de la zone
euro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3
Sur la faisabilité juridique d’un traité de démocratisation de la gouvernance de la zone euro . . . .
13
À quoi pourrait ressembler l’Assemblée de la
zone euro ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
29
Que se passe-t-il si nos partenaires refusent le
traité ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
39
Projet pour un Traité de démocratisation de la
gouvernance de la zone euro . . . . . . . . . . . . . . .
45
Traité de démocratisation de la gouvernance de
la zone euro (commenté, article par article) . . .
53
Glossaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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réalisation : pao éditions du seuil
impression : normandie roto impression s.a.s. à lonrai (61)
dépôt légal : mars 2017. n° 137275 (00000)
Imprimé en France
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