Auge y colapso del Petro-Estado en Venezuela

Auge y colapso del Petro-Estado en Venezuela José Ignacio Hernández G. IESA Octubre de 2021 Sumario Ø La economía política del Petro-Estado Ø De la etapa propietarista a la etapa estatista Ø Los orígenes de la regulación de hidrocarburos en Venezuela Ø La regulación de los hidrocarburos y la centralización del Estado Ø La Ley de Hidrocarburos de 1943: una Ley bisagra Ø El camino a hacia la nacionalización petrolera Sumario Ø La apertura petrolera Ø El Petro-Estado y la concentración de poderes al amparo del autoritarismo populista. Ø La violación de la autonomía de PDVSA, la destrucción de la inversión privada y el inicio del fin del Petro-Estado Ø El colapso del Petro-Estado y la emergencia humanitaria compleja Ø Hacia una nueva relación entre Estado, petróleo y sociedad La economía política del Petro-Estado Ø Los gastos públicos deben sufragarse con los tributos Ø Los tributos presuponen la creación de riqueza en la sociedad Ø No puede haber tributos sin representación Ø No puede haber representación sin Estado de Derecho Ø Estas instituciones fiscales refuerzan la democracia constitucional Los Estados cuyos ingresos fiscales provienen de la explotación de recursos naturales tienen otro arreglo Definiendo al Petro-Estado Ø El ingreso petrolero es una renta que se obtiene en el mercado internacional Ø Cuando el ingreso fiscal proviene principalmente de la renta petrolera, el Estado es económicamente independiente Ø Sin la dependencia del ingreso tributario, se generan incentivos para concentración de funciones y la autocratización del Poder Ejecutivo, quien captura y distribuye la renta Ø No existe ninguna maldición de los recursos: lo que existen son inadecuados arreglos institucionales De la etapa propietarista…. ….a la etapa estatista Los orígenes de la regulación de hidrocarburos en Venezuela Nuestra historia comienza en 1829, cuando Bolívar decide incorporar las Ordenanzas de Minería para la Nueva España. Es por ello que el Estado es dueño del subsuelo. En 1854 se dicta el primer Código de Minas, en el cual la intervención del Estado se limita a conceder derechos de propiedad sobre las minas, por medio de las concesiones. Bajo este Código se inicia hidrocarburos en Venezuela. la explotación de La “danza de las concesiones” La regulación de los hidrocarburos y la centralización del Estado La Ley de Hidrocarburos de 1943: una Ley bisagra Ø El inicio de la intervención pública: las Leyes de 1920, 1921 y 1922. Esa Ley amplió el rol del Estado controlando el sector, partiendo del otorgamiento discrecional de las concesiones. Ø El Reglamento de 1930 creó la supervisión centralizada sobre el sector. Ø Las Leyes de 1936 y 1938 se dicaron en el marco del creciente debate sobre el rol del Estado en el sector. La Ley de 1938 reconoció el rol de la empresa pública. Ø El debate se zanjó con la Ley de 1943, que es una Ley bisagra, entre la etapa propietarista y la etapa estatista. La Ley de 1943 aumentó el control del Estado sobre la industria y su participación en el ingreso petrolero, en especial, con base en la primera LISR de 1942. La Ley de 1943 respondió al nuevo rol del Estado en la economía, que se había introducido en 1939 El camino a hacia la nacionalización petrolera 1945: la política no más concesiones, anticipando el rol hegemónico del Estado empresario, y el aumento de la participación sobre la renta (Decreto N° 112). 1948: la reforma de la LISR crea la política del ”5050” 1960: se crea la empresa del Estado Corporación Venezolana de Petróleo, cuya actividad quedó regulada en la reforma de la Ley de Hidrocarburos de 1967. El camino a hacia la nacionalización petrolera 1959: se crea la Comisión Coordinadora para la Conservación y el Comercio de Hidrocarburos. 1960: se funda la OPEP. 1971: se reserva al Estado el gas natural y se dicta la Ley de reversión. 1973: se reserva al Estado el mercado interno. El camino a hacia la nacionalización petrolera En 1975 se dicta la Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos: ü Acordó la terminación de las concesiones a partir del 1.1.76 y por ello, ratificó la reversión de los bienes de las concesionarias. No fue una ”nacionalización”. ü Se creó una empresa del Estado para ejerce el control de las operaciones (PDVSA), de naturaleza jurídica única. ü Las filiales de PDVSA continuaron las operaciones de las antiguas concesionarias. ü El artículo 5 permitió la inversión privada por medio de convenios operativos y convenios de asociación. El camino a hacia la nacionalización petrolera La nacionalización petrolera impulsó la hegemonía del Estado en la economía, al amparo del V Plan de la Nación (1976-1980) Con la nacionalización se consolidaron los arreglos institucionales del Petro-Estado, pues el Poder Ejecutivo gestionó en monopolio el sector, capturó la renta y la distribución. El Estado de Derecho era incompartible con esos arreglos. La apertura petrolera Ø Luego del ”Viernes negro”, se crea la Comisión para la Reforma del Estado (1984), que ha debido desmontar los arreglos institucionales del PetroEstado Ø La caída del segundo Gobierno de Carlos Andrés Pérez (1989-1992) frustró un ambicioso programa de reformas económicas Ø En el segundo Gobierno de Rafael Caldera, por razones principalmente fiscales, se decide promover la inversión privada bajo el artículo 5 de la LOREICH. Ø La apertura petrolera era contraria al espíritu estatista de la LOREICH, generándose tensiones que aflorarían tiempo después. El Petro-Estado y la concentración de poderes al amparo del autoritarismo populista El declive político y económico influyó en la elección de un líder autoritario-populista que, una vez en el poder, concentró poderes. Pese a ello, en 1999 y 2001 se dictaron Leyes que ampliaron los cauces de la inversión privada en el sector. En 2002, sin embargo, la autonomía de PDVSA era un obstáculo. Ello generó tensiones que desembocaron en en el paro. Y en la aniquilación de la autonomía de PDVSA. La violación de la autonomía de PDVSA, la destrucción de la inversión privada y el inicio del fin del Petro-Estado PDVSA promovió modelos de integración internacional PDVSA promovió el modelo socialista PDVSA financió gastos directos del Gobierno PDVSA asumió obligaciones comerciales impuestas por el Gobierno Altos funcionarios del Gobierno ocuparon cargos en PDVSA El ingreso petrolero fue desviado del presupuesto nacional . Se vació el FEM. PDVSA se endeudó para financiar el modelo socialista A partir de 2006, la política nacionalizaciones se llevó al sector: de ü Expropiación de derechos contractuales derivados de la apertura petrolera. ü Expropiación de empresas prestaban servicios conexos que ü Reserva al Estado del mercado interno ü Ello derivó en reclamaciones por miles de millones de dólares. El colapso del Petro-Estado y la emergencia humanitaria compleja ü La destrucción de la autonomía de PDVSA y las políticas de expropiaciones mermaron la capacidad de producción. ü El sobre-endeudamiento de PDVSA agravó su crisis financiera. ü La creciente corrupción afectó a PDVSA, que fue empleada como instrumento criminal. ü Las demandas en PDVSA aumentaron. contra El colapso de la producción petrolera es previo a las sanciones Producción petrolera: Venezuela vs. OPEP 2,750 Noviembre de 2017: Quevedo toma control de PDVSA 30,000 2,250 25,000 Enero de 2019: PDVSA es sancionada 1,750 20,000 15,000 1,250 10,000 750 Venezuela (eje izquierdo) OPEP exc. Venezuela (eje derecho) 250 5,000 0 05/03/2020 e-10 m-10 m-10 j-10 s-10 n-10 e-11 m-11 m-11 j-11 s-11 n-11 e-12 m-12 m-12 j-12 s-12 n-12 e-13 m-13 m-13 j-13 s-13 n-13 e-14 m-14 m-14 j-14 s-14 n-14 e-15 m-15 m-15 j-15 s-15 n-15 e-16 m-16 m-16 j-16 s-16 n-16 e-17 m-17 m-17 j-17 s-17 n-17 e-18 m-18 m-18 j-18 s-18 n-18 e-19 m-19 m-19 j-19 s-19 n-19 e-20 m-20 m-20 Fuentes: OPEP, fuentes secundarias, cálculos propios Agosto de 2017: sanciones financieras en contra de PDVSA 23 La emergencia humanitaria compleja Declive gradual de la democracia constitucional Destrucción de la capacidad del Estado Sobreendeudamiento Destrucción de los mecanismos de mercado Destrucción de la capacidad de PDVSA Las instituciones del Petro-Estado facilitaron estas políticas predatorias El colapso del Petro-Estado Ø Venezuela es un un Estado frágil. Ø Los arreglos del Petro-Estado siguen en vigor, pero el ingreso petrolero ya es insuficiente para mantener los gastos. Ø La presión ha llevado a impulsar la privatización de facto del Petro-Estado. Hacia una nueva relación entre Estado, petróleo y sociedad Ø No existe ninguna maldición de los recursos. Lo que existe son malas instituciones. Ø Las instituciones del Petro-Estado son incompatibles con el Estado de Derecho. Ø La primera institución del Petro-Estado que debe desmontarse es la captura del ingreso petrolero por el Poder Ejecutivo: reglas fiscales del fondo petrolero. Ø La segunda institución que hay que desmontar es el monopolio público de gestión: debe abrirse espacios a la inversión privada. Ø No bastan reformas parciales: hay que construir un nuevo Derecho de los Hidrocarburos que deje atrás la etapa estatista.