592 1172 2 PB PDF
592 1172 2 PB PDF
592 1172 2 PB PDF
IKA SARTIKA
Abstract: The objective of this research was to evaluate fishermen’s empowerment policies in
Pangandaran District. There were many empowerment policies that have implemented to improve
fishermen’s welfare. But in fact, its result has not been felt significantly yet. Qualitative approach
and descriptive method were used in this research based on five components, they are: concept,
procedure, process, outcome, and benefit. In-depth interview and observation were used to collect
qualitative data. Informent taken from fishermen, fish distribution actors, PUSKUD Mina’s aparat,
Fishermen Cooperaton aparat, and Fisheries and Marine Services of Ciamis Regency were purpo-
sive selected in order to get comprehensive data. Data were analyzed through reduction, display,
and conclusion drawing steps. Results of this study show that there are no significantly benefits
that can increase fishermen’s welfare in long term. It was necessary to find out well-concepted
policy alternatives that can eradicate poverty root in fishermen villages. One of policy alternative
that can be tried was government intervention on fish farms. It can be traditionally approach or
fishery industry cluster approach. Both of them should consider the ideal future condition and the
existing condition of fishermen, in order to get optimal result of empowerment program.
Indonesia adalah Negara Bahari. Kalimat itulah yang Kecamatan Pangandaran adalah salah satu
sangat sering didengung-dengungkan, bahkan se- wilayah pesisir yang berada di Kabupaten Ciamis
menjak kita masih kecil. Lantas terbayang bagai- Provinsi Jawa Barat, dengan sebagian besar mata
mana jayanya nenek moyang kita menembus samu- pencaharian penduduknya adalah menangkap ikan
dra, mengarungi lautan, memanfaatkan sumber daya sebagai nelayan. Secara geografis lokasi Kecamatan
kelautan dan perikanan yang ada di dalamnya. Pangandaran agak berbeda dengan kecamatan-
Julukan Indonesia sebagai Negara Bahari bukanlah kecamatan lainnya di daerah pesisir Kabupaten
hal yang berlebihan. Kenyataan menunjukkan, lebih Ciamis, yaitu adanya titik pendaratan yang sangat
dari tiga per empat wilayah negeri ini adalah perairan. banyak – ada sekitar 18 (delapan belas) titik -
Luas lautnya mencapai 5,8 juta km2 dengan garis sehingga nelayan bisa mendarat di sembarang tempat
pantai sepanjang 81.000 km. tergantung posisi mereka ketika datang dari laut,
Di dalam wilayah lautan yang begitu luas, tersimpan sementara di kecamatan lain hanya mempunyai satu
potensi sumberdaya alam, terutama sumberdaya titik pendaratan yang terintegrasi dengan TPI
perikanan laut yang luar biasa, baik dari segi kuantitas (Tempat Pelelangan Ikan). Hal ini menjadi penyebab
maupun diversitas. Sayangnya potensi yang demikian munculnya transaksi liar di titik pendaratan yang
besar tersebut belum diberdayakan secara optimal, lokasinya agak jauh dari TPI, sehingga disinyalir ada
sehingga masyarakat pesisir di Indonesia masih kebocoran produksi sebanyak 40%. Dalam jangka
berada dalam kondisi miskin, dengan kata lain masih panjang hal ini tentu saja akan merugikan semua
belum sejahtera. Padahal menurut data yang ada, pihak, terutama nelayan, karena transaksi semacam
140 juta penduduk (60%) Indonesia tinggal di itu menimbulkan ketidakjelasan harga ikan, artinya
wilayah pesisir, 80% diantaranya bergantung pada pembeli lebih dominan dalam menentukan harga.
pemanfaatan sumber daya perikanan (Karubaba, Bahkan ada kalanya nelayan pergi melaut sudah
C.T. 2001; 1-2). dibekali terlebih dahulu oleh calon pembeli tersebut,
111
112 Jurnal Ilmu Administrasi Negara, Volume 11, Nomor 2, Juli 2011: 111 -124
sehingga nelayan tidak bisa menjual ikannya ke Tabel 1 Deskripsi Komponen Program Pemberdayaan
pembeli lain apalagi ke TPI seperti aturan yang ada.
Sudah banyak kebijakan yang dilakukan
oleh pemerintah daerah setempat untuk mencegah
terjadinya transaksi liar tersebut, melalui program-
program pembinaan dan pemberdayaan, baik yang
dilakukan oleh Dinas Kelautan dan Perikanan
Kabupaten Ciamis atau oleh Koperasi Unit Desa
(KUD) Mina Sari yang bertugas mengelola TPI
setempat. Tetapi hasilnya masih belum terlihat secara
signifikan, apalagi mengingat bencana tsunami yang
melanda Kecamatan Pangandaran dan sekitarnya
yang terjadi pada tahun 2006, banyak nelayan yang
kehilangan harta bendanya termasuk alat-alat untuk
menangkap ikan. Salah satu kebijakan untuk mem-
berdayakan nelayan di Kecamatan Pangandaran
adalah dibangunnya Pelabuhan Pendaratan Ikan
(PPI) yang terintegrasi dengan unit-unit perkantoran Sumber: Akib (2009; 11)
serta TPI, dengan tujuan supaya semua nelayan bisa
mendarat di tempat yang sama dan langsung menjual Melakukan evaluasi terhadap kebijakan
ikannya ke TPI tesebut. Pembangunan sudah pemberdayaan nelayan di Kecamatan Pangandaran
dimulai sejak tahun 2001, tetapi sampai sekarang Kabupaten Ciamis menjadi sangat penting sebagai
baru mencapai 30% dan terbengkalai begitu saja, bahan masukan untuk perumusan kebijakan pem-
apalagi sebagian besar sudah habis dilanda berdayaan di masa datang, supaya dampak kebija-
bencana tsunami. kan dapat dirasakan oleh seluruh masyarakat nelayan
Kebijakan tesebut bertujuan baik, tetapi dalam dengan positif. Seperti dikemukakan oleh Ander-
implementasinya malah menghabiskan banyak dana, son (1984: 151) bahwa evaluasi kebijakan adalah
padahal nelayan tetap saja tidak bisa mengecap kegiatan yang menyangkut estimasi atau penilaian
produk kebijakan tersebut. Artinya, para nelayan kebijakan yang mencakup substansi, implementasi,
tetap berada dalam garis kemiskinan dan masih jauh dan dampak. Hasil akhir kebijakan harus dilihat dari
dari sejahtera. Berdasarkan uraian tersebut, maka dampak kebijakan itu sendiri. Menurut Nurharjadmo
permasalahan yang akan dicari solusinya dalam (2007:5) ada 4 (empat) jenis dampak kebijakan
peneltian ini adalah: Bagaimana evaluasi kebijakan yaitu dampak pada kehidupan ekonomi, proses
pemberdayaan nelayan di Kecamatan Pangandaran pembuatan kebijakan, sikap publik dan kualitas
sehingga dapat dirumuskan kebijakan pemberdayaan kehidupan individu.
nelayan yang tepat sasaran. Sejalan juga dengan pernyataan yang dike-
Secara teoritis, kebijakan dalam bentu pro- mukakan oleh Suminar, J.R (2007; 11-12) bahwa
gram pemberdayaan masyarakat, dalam hal ini evaluasi yang baik dapat menjadi input untuk me-
masyarakat nelayan, dapat dirasakan efektif jika ngantisipasi masalah yang bersifat spesifik yang dapat
pemetaan kebijakan meliputi komponen-komponen: terjadi di lokasi-lokasi tertentu, misalnya wilayah atau
Konsep, Prosedur, Proses, Hasil, dan Manfaat, lokasi yang mempunyai sifat geografis atau sosio-
seperti yang dikemukakan oleh Akib (2009; 11) budaya yang “khusus” seperti daerah pegunungan
sudah berjalan dengan baik. Matriks hubungan atau desa nelayan. Artinya evaluasi kebijakan
elemen keberdayaan dan sebab-akibat program pemberdayaan nelayan menjadi penting untung
memberikan gambaran signifikan pencapaian sasaran dilakukan mengingat kekhasan karakteristik nelayan
setiap kebijakan, seperti yang diperlihatkan pada dengan berbagai problematika di sekitarnya sangat
Tabel 1. cepat berubah, sehingga perlu dirumuskan konsep
Evaluasi Kebijakan Pemberdayaan Nelayan, (Sartika) 113
kebijakan pemberdayaan nelayan yang tepat Pemerintah Provinsi Jawa Barat; b) sumber data se-
sasaran. kunder, diperoleh dari dokumen-dokumen berkaitan
Evaluasi kebijakan dipandang sebagai suatu dengan kebijakan pemberdayaan nelayan di
kegiatan fungsional. Artinya, evaluasi kebijakan tidak Kecamatan Pangandaran Kabupaten Ciamis, seperti
hanya dilakukan pada tahap akhir saja, melainkan Peraturan Daerah Provinsi Jawa Barat Nomor 5
kepada seluruh proses kebijakan. Selanjutnya, eva- Tahun 2005 Tentang Penyelenggaraan dan Retribusi
luasi kebijakan dapat dibedakan ke dalam dua tugas Tempat Pelelangan Ikan, Undang-undang Nomor
yang berbeda, yaitu: (a) untuk menentukan kon- 31 Tahun 2004 Tentang Perikanan, dan Statistik
sekuensi-konsekuensi apa yang ditimbulkan oleh Perikanan Kabupaten Ciamis Tahun 2007. Analisis
suatu kebijakan dengan cara menggambarkan dam- data dilakukan dengan langkah-langkah a) reduksi
paknya, dan (b) untuk menilai keberhasilan atau data, b) display data, serta c) verivikasi dan
kegagalan dari suatu kebijakan berdasarkan stan- penarikan kesimpulan.
dard atau kriteria yang telah ditetapkan sebelumnya.
Sudah banyak kebijakan pemberdayaan nelayan HASIL
yang diimplementasikan di Kecamatan Pangandaran,
tetapi manfaat yang dirasakan oleh nelayan masih Evaluasi Kebijakan Pemberdayaan Nelayan
belum maksimal. Terlihat dari taraf hidup rata-rata Berdasarkan Komponen KONSEP
nelayan masih rendah. Usaha para nelayan dengan
komoditi utamanya hasil laut juga dari tahun ke tahun Berdasarkan wawancara dengan para
nyaris tidak ada perubahan yang berarti. Pemahaman pelaku yang terkait dengan pemberdayaan nelayan
terhadap teknologi penangkapan dan pengawetan di Kecamatan Pangandaran, serta telaahan terhadap
serta manajemen usaha juga masih relatif rendah. dokumen-dokumen yang relevan, berikut ini adalah
Program pemberdayaan yang selama ini diimple- hasil evaluasi kebijakan pemberdayaan nelayan
mentasikan cenderung tanpa konsep yang jelas, berdasarkan komponen KONSEP. Dasar pemikiran
dengan kata lain lebih berorientasi pada proyek, lahirnya kebijakan pemberdayaan nelayan di
tanpa memperhatikan kebutuhan yang paling Kecamatan Pangandaran Kabupaten Ciamis belum
mendasar dalam kesinambungan usaha para nelayan. terkonsep dengan baik. Hal ini terlihat dari tidak
Selanjutnya, mengacu kepada perumusan jelasnya visi dan misi program pemberdayaan
masalah di atas, maka penelitian ini bertujuan untuk nelayan yang dilakukan oleh berbagai lembaga
mengevaluasi kebijakan pemberdayaan nelayan terkait, seperti Kementerian Kelautan dan Perikanan,
berdasarkan komponen-komponen yang Dinas Perikanan dan Kelautan Provinsi Jawa Barat,
diperkenalkan oleh Akib (2009; 11) di Kecamatan serta Dinas Perikanan dan Kelautan Kabupaten
Pangandaran Kabupaten Ciamis. Ciamis, sebagai lembaga-lembaga yang terkait
langsung dengan pelaksanaan program-program
METODE pemberdayaan terhadap para nelayan tersebut. Ada
kesan bahwa nelayan hanya dijadikan sebagai objek
Penelitian ini menggunakan pendekatan kua- program pemberdayaan tanpa melihat kebutuhan
litatif dengan metode deskriptif. Sumber data diper- para nelayan yang mendasar dan berkesinambungan.
oleh dari a) sumber data primer, yaitu melalui Program-program pemberdayaan dilaksanakan
wawancara dengan, key informan yang terdiri dari secara parsial oleh masing-masing lembaga tanpa
para nelayan, para pelaku usaha perikanan seperti: ada koordinasi yang jelas antar lembaga tersebut.
bakul yang ikut lelang di TPI, distributor, petugas Bahkan program pemberdayaan yang dilaksanakan
lelang di TPI, pimpinan dan staf Dinas Perikanan lebih bersifat sesaat ketika para nelayan di Keca-
dan Kelautan Kabupaten Ciamis, staf Departemen matan Pangandaran kehilangan hartanya akibat
Kelautan dan Perikanan, pimpinan dan staf bencana tsunami yang terjadi tahun 2006.
PUSKUD Mina, pimpinan dan staf DPC dan DPD Salah satu bukti nyata tidak ada konsep
Himpunan Nelayan Seluruh Indonesia, serta staf yang jelas tentang program pemberdayaan nelayan
114 Jurnal Ilmu Administrasi Negara, Volume 11, Nomor 2, Juli 2011: 111 -124
di Kecamatan Pangandaran adalah dibangunnya Hal yang sama terjadi juga pada program
Pelabuhan Pendaratan Ikan (PPI) yang terintegrasi pembinaan yang dilakukan oleh PUSKUD Mina
dengan unit-unit perkantoran serta TPI (Tempat tentang peningkatan kemampuan organisasi dan
Pelelangan Ikan), dengan tujuan supaya semua manajemen KUD Mina. Program ini sering tersendat
nelayan bisa mendarat di tempat yang sama dan karena kurangnya dana untuk menjalankan program
langsung menjual ikannya ke TPI tesebut. Pem- pembinaan ini dengan baik. Para pengurus KUD
bangunan sudah dimulai sejak tahun 2001, tetapi lebih banyak belajar sendiri dalam meningkatkan
sampai sekarang baru mencapai 30% dan ter- kapasitasnya tanpa ada program pembinaan yang
bengkalai begitu saja, apalagi sebagian besar sudah jelas dan berkesinambungan. Kondisi ini dapat ter-
habis dilanda bencana tsunami. bantu jika ada undangan pelatihan dari instansi terkait
Beberapa pemberdayaan yang sudah dila- atau perguruan tinggi setempat. Tetapi hal ini tidak
kukan secara formal oleh Dinas Kelautan dan terjadi secara kontinu dan berkesinambungan,
Perikanan Kabupaten Ciamis juga belum terkonsep sehingga hasilnya sudah bisa ditebak, program
dengan baik. Program-program pemberdayaan yang pembinaan seperti ini hanya ada di atas kertas secara
sudah dilakukan, diantaranya ialah: bantuan sosial garis besar, sementara rincian konsep yang lebih
usaha perikanan yang merupakan dana dari Kemen- jelas belum ada.
terian Kelautan dan Perikanan serta dana bergulir Sementara program pembinaan yang
dalam bentuk simpan pinjam kerja sama dengan dilakukan oleh DPD (Dewan Pimpinan Daerah) dan
Bank Bukopin. Program-program pemberdayaan DPC (Dewan Pimpinan Cabang) HNSI (Himpunan
tersebut berjalan tidak berkesinambungan dan sem- Nelayan Seluruh Indonesia) tentang pembinaan
pat terhenti karena tidak tersedianya dana di Ke- sikap mental para nelayan juga belum terkonsep
menterian Kelautan dan Perikanan. Tidak ada eva- dengan jelas. Belum ada visi, misi, serta tujuan yang
luasi terhadap efektivitas program-program tersebut, jelas tentang program pembinaan ini. Pelaksanaan
sehingga terkesan program-program tersebut tidak program pembinaan ini belum kontinu dan ber-
mempunyai tujuan yang jelas, hanya menghabiskan kesinambungan. Akibatnya, para nelayan masih
dana yang dialokasikan dengan dalih untuk belum memiliki mental beusaha yang handal. Lebih
kesejahteraan nelayan. banyak menggantungkan harapan pada pihak lain.
Demikian juga program pembinaan yang Demikian juga disiplin para nelayan untuk menjual
dilakukan oleh Dinas Perikanan dan Kelautan hasil lautnya ke TPI masih rendah. Masih banyak
Kabupaten Ciamis tentang pembinaan manajemen nelayan yang menjual hasil lautnya secara ilegal
usaha, mutu dan pemasaran hasil perikanan, berjalan kepada para tengkulak, hal ini menyebabkan harga
tanpa konsep yang jelas. Dalam hal ini, Dinas ikan tidak stabil, dan para nelayan berada pada
Perikanan dan Kelautan Kabupaten Ciamis tidak pihak yang dirugikan.
mempunyai visi, misi, serta tujuan dalam melaksana- Program bantuan berikutnya yang diterima
kan program ini. Secara tertulis program pembinaan para nelayan di Kecamatan Pangandaran datang dari
ini tertuang dalam Peraturan Daerah Provinsi Jawa berbagai pihak, khususnya pasca tsunami yang me-
Barat Nomor 5 Tahun 2005 Tentang Penyeleng- landa sebagian besar pantai Pangandaran. Bantuan
garaan dan Retribusi Tempat Pelelangan Ikan. Tetapi ini dialokasikan oleh Rukun Nelayan dalam bentuk
dalam prakteknya, Dinas Perikanan dan Kelautan bantuan perahu dari berbagai instansi terkait kepada
Kabupaten Ciamis belum menjalankan program para nelayan yang terkena bencana tsunami. Ada
pembinaan ini dengan baik. Ada kesan tidak ada tiga kategori kondisi perahu yang rusak akibat tsu-
koordinasi antara Pemerintah Provinsi Jawa Barat nami, yaitu: rusak berat, hancur, dan rusak ringan.
dengan Pemerintah Kabupaten Ciamis, khususnya Jumlah nelayan yang mendapat bantuan perahu ini
Dinas Perikanan dan Kelautan Kabupaten Ciamis sebanyak 992 orang. Bantuan tersebut berasal dari
ketika perda ini disusun. Sehingga dalam Pemerintah Provinsi Jawa Barat, Kabupaten Ciamis,
pelaksanaannya, belum memperlihatkan hasil yang Dinas Kelautan dan Perikanan Provinsi Jawa Barat,
optimal. dan Departemen Luar Negeri. Bantuan ini pun
Evaluasi Kebijakan Pemberdayaan Nelayan, (Sartika) 115
terkesan sesaat dan tanpa konsep yang jelas. Kriteria baik adalah manajemen pembinaan yang dilakukan
nelayan yang dapat menerima bantuan perahu juga oleh pengurus PUSKUD Mina untuk meningkatkan
tidak dirancang dengan jelas, sehingga banyak pihak kemampuan berorganisasi para anggota koperasi
yang merasa tidak puas. tersebut. Termasuk pencatatan yang dilakukan oleh
Dari evaluasi kebijakan berdasarkan kom- instansi terkait dalam program pembinaan rata-rata
ponen konsep, terlihat bahwa semua program pem- sudah berjalan dengan baik.
binaan tidak dilaksanakan secara terintegrasi dan
berkesinambungan. Seharusnya mulai dirancang pro- Evaluasi Kebijakan Pemberdayaan Nelayan
gram-program pemberdayaan nelayan yang jelas visi, Berdasarkan Komponen PROSES
misi, tujuan, serta targetnya, sehingga tidak mem-
buang-buang sumber daya untuk program yang tidak Berdasarkan wawancara dengan para
jelas. pelaku yang terkait dengan pemberdayaan nelayan
di Kecamatan Pangandaran, serta telaahan terhadap
Evaluasi Kebijakan Pemberdayaan Nelayan dokumen-dokumen yang relevan, berikut ini adalah
Berdasarkan Komponen PROSEDUR hasil evaluasi kebijakan pemberdayaan nelayan
berdasarkan komponen PROSES. Mekanisme
Berdasarkan wawancara dengan para pela- berjalannya prosedur pemberdayaan rata-rata belum
ku yang terkait dengan pemberdayaan nelayan di baik. Hal ini terjadi karena program pemberdayaan
Kecamatan Pangandaran, serta telaahan terhadap yang dilaksanakan belum mempunyai peraturan
dokumen-dokumen yang relevan, berikut ini adalah pendukung, organisasi, serta pedoman yang jelas.
hasil evaluasi kebijakan pemberdayaan nelayan Program pembinaan yang mekanismenya agak jelas
berdasarkan komponen PROSEDUR. Sebagian adalah pembinaan kemampuan berorganisasi yang
besar program pemberdayaan nelayan belum dilakukan oleh pengurus PUSKUD Mina. Hal ini
dituangkan dalam bentuk peraturan yang khusus terlihat dari program pembinaan yang dilakukan
tentang program pemberdayaan yang dilengkapi secara berkesinambungan dan konsisten walau
dengan peraturan pendukung, syarat pemberdayaan, dengan dana yang terbatas.
struktur organisasi pelaksana, administrasi, mana- Semua program pembinaan belum mandiri
jemen, budgeting atau pun pedoman yang ditetap- dalam pelaksanaannya, karena masih tergantung
kan untuk menjalankan program pemberdayaan pada pihak lain, terutama berkaitan dengan penda-
tersebut. Program-program tersebut lebih banyak naan. Sebagai contoh dengan Bank Bukopin dalam
dicantumkan dalam peraturan yang bersifat global mendistribusikan dana bergulir. Ketergantungan pro-
seperti yang tercantum dalam Undang-Undang gram pembinaan juga terlihat dari bantuan perahu
Nomor 31 Tahun 2004 Tentang Perikanan atau yang datang dari pihak luar. Dalam praktek sebenar-
Peraturan Daerah Provinsi Jawa Barat Nomor 5 nya tidak akan bermasalah ketika ada koordinasi
Tahun 2005 Tentang Penyelenggaraan dan Retribusi yang baik antar instansi dalam pelaksanaannya.
Tempat Pelelangan Ikan. Hal ini menyebabkan Permasalahan akan muncul ketika koordinasi ini
pelaksanaan program pembinaan tidak bisa dilak- tidak berjalan dengan baik. Seperti yang terjadi pada
sanakan dengan baik karena tidak ada pedoman kasus pendistribusian perahu kepada nelayan yang
yang jelas tentang pelaksanaan program pember- kehilangan harta bendanya akibat bencana tsunami
dayaan tersebut. Secara rinci hasil pengamatan yang melanda pantai Pangandaran beberapa tahun
tentang evaluasi kebijakan pemberdayaan nelayan yang lalu. Kriteria nelayan yang mendapat bantuan
berdasarkan komponen prosedur dapat dilihat pada diduga tidak jelas, sehingga menimbulkan gejolak
Tabel 2 berikut ini. di kalangan para nelayan. Padahal sebelumnya,
Dari Tabel 2 dapat dilihat bahwa program PUSKUD Mina bersama-sama dengan Rukun
pemberdayaan nelayan di Kecamatan Pangandaran Nelayan di Kecamatan Pangandaran sudah menen-
secara umum belum berjalan dengan baik dilihat dari tukan tiga kategori kondisi perahu yang rusak akibat
konsep PROSEDUR. Hal-hal yang sudah berjalan tsunami, yaitu: rusak berat, hancur, dan rusak ringan.
116 Jurnal Ilmu Administrasi Negara, Volume 11, Nomor 2, Juli 2011: 111 -124
lapangan, karena berakibat pada ketidakjelasan pemberdayaan ini masih belum sesuai dengan
pedoman dan struktur organisasi pelaksana. harapan para nelayan. Tabel 3 berikut ini mem-
Sehingga ada kesan bahwa program pember perlihatkan hasil program pemberdayaan nelayan di
dayaan ini hanya sebatas proyek sesaat dengan output Kecamatan Pangandaran.
yang tidak sesuai dengan harapan para nelayan.
- Keterbatasan dana pelaksanaan program pem Evaluasi Kebijakan Pemberdayaan Nelayan
berdayaan nelayan menyebabkan beberapa Berdasarkan Komponen MANFAAT
program berhenti sebelum tuntas, seperti pem
bangunan PPI dan bantuan dana bergulir. Walaupun nampaknya sudah banyak
kebijakan pemberdayaan yang dilakukan oleh
Evaluasi Kebijakan Pemberdayaan Nelayan berbagai pihak kepada para nelayan di Kecamatan
Berdasarkan Komponen HASIL Pangandaran, namun hasilnya masih belum terasa
secara signifikan. Hal ini karena implementasi
Seperti telah dijelaskan pada evaluasi se- kebijakan tersebut lebih banyak bersifat parsial dan
belumnya, hasil yang dicapai oleh kegiatan program pendekatan proyek, tidak secara terintegrasi dengan
tujuan yang jelas. Sehingga manfaat yang dirasakan Subsistem finansial, dan (6) Subsistem industri
juga hanya saat memperoleh bantuan, tidak terjadi pendukung. Keterkaitan antar subsistem dapat dilihat
secara berkesinambungan untuk pengembangan pada Gambar 1 berikut ini:
usaha para nelayan. Dan pada akhirnya tetap belum
dapat meningkatkan kesejahteraan para nelayan.
Untuk itu perlu dirumuskan strategi-strategi pem-
berdayaan nelayan di Kecamatan Pangandaran yang
dapat meningkatkan kesejahteraan nelayan dalam
jangka panjang. Hasil evaluasi dengan menggunakan
empat jenis dampak dapat dilihat pada Tabel 4.
PEMBAHASAN
ditawarkan oleh Heruwati (2002; 94) adalah akan segera ditinggalkan oleh masyarakat (Heruwati,
pemberdayaan nelayan dalam hal pengolahan ikan 2002; 97).
secara tradisional. Pengolahan ikan secara tradisional Pemberdayaan nelayan dengan cara me-
lebih banyak didasarkan atas konsepsi yang ngembangkan usaha perikanan, baik secara tradisio-
diwariskan secara tradisional. Ciri khas yang menon- nal atau pun berbasis klaster yang telah disebutkan
jol dari pengolahan tradisional adalah jenis dan mutu di atas, dapat dipastikan akan mendapat dukungan
bahan baku serta bahan pembantu yang sangat penuh dari masyarakat setempat. Karena pada
bervariasi, dan kondisi lingkungan yang sulit dikon- dasarnya masyarakat Indonesia menyadari penting-
trol. Cara, proses, dan prosedur selalu berbeda me- nya sumber daya pesisir dan lautan sebagai sumber
nurut tempat, individu, dan keadaan, lebih banyak penunjang kehidupannya. Hal ini tercermin dari
tergantung pada faktor alam, perlakuan tidak terukur anggapan bahwa sumber daya pesisir dan laut
secara kuantitatif, satuan tidak rasional, sehingga merupakan sumber utama bahan pangan yang dikon-
proses tidak dapat diulang dengan hasil yang identik. sumsi sehari-hari. Fakta juga menunjukkan bahwa
Akibatnya, produk yang dihasilkan tidak seragam masyarakat memberikan perhatian besar terhadap
secara kuantitatif maupun kualitatif, dengan daya ketersediaan sumberdaya pesisir dan lautan bagi
awet yang bervariasi, sehingga sulit distandarisasikan. generasi yang akan datang. Disamping itu, masya-
Oleh karena itu, demi perlindungan terhadap kon- rakat secara umum bersedia terlibat dalam kegiatan-
sumen, pengembangan pengolahan tradisional harus kegiatan pengelolaan sumberdaya serta ekosistem
disertai beberapa upaya perbaikan. Upaya-upaya pesisir dan laut (Dutton, I.M. dkk. 2001; 50).
perbaikan yang dapat dilakukan terutama terkait Pemberdayaan nelayan juga akan lebih ce-
dengan perbaikan proses pengolahan, rasionalisasi pat terealisasi dengan cara mengaktifkan kembali
dan standarisasi, serta jaminan dan pengawasan lembaga ekonomi, seperti KUD, untuk membantu
mutu. kelompok-kelompok usaha nelayan dan pengolah
Perbaikan proses pengolahan diperlukan ikan, sehingga masyarakat dapat memperoleh harga
untuk menghasilkan produk yang konsisten sifat fung- jual yang lebih baik (Karubaba, C.T. 2001; 11). Satu
sionalnya dengan mutu dan nilai nutrisi yang tinggi hal lagi yang harus diperhatikan dalam menjalankan
serta aman bagi konsumen. Agar diperoleh produk pogram-program pemberdayaan nelayan adalah
dengan mutu yang mantap dan stabil, proses mengesampingkan dulu ukuran ekonomi. Sejalan
pengolahan harus dilakukan secara rasional dan dengan pendapat Paskarina, C (2007; 33) bahwa
baku. Rasionalisasi dan standarisasi hendaknya dila- kebijakan jangan hanya berorientasi pada pening-
kukan mulai dari bahan baku, bahan pembantu, pro- katan PAD, tetapi lebih kepada tercapainya ke-
ses pengolahan, sampai lingkungan pengolahan. puasan stakeholders dan pengembangan komunitas.
Kondisi fisik dan bakterial, komposisi kimia, serta Konsep pemberdayaan yang mana pun yang akan
kesegaran bahan baku dan bahan pembantu harus diterapkan, ada baiknya jika konsep kebijakan
diketahui untuk memilih proses pengolahan yang pemberdayaan nelayan yang akan dirumuskan
tepat. Dengan standarisasi maka konsumen akan mengadopsi model pengembangan agroindustri se-
mendapatkan produk yang sesuai dengan yang seha- perti yang telah dirancang oleh Lembaga Pengabdian
rusnya. Kondisi ini juga akan membuka peluang Kepada Masyarakat (2006; III-1). Perumusan
pengembangan pemasaran produk olahan tra- kebijakan sebaiknya dirancang berdasarkan kondisi
disional, termasuk di luar negeri (Heruwati, 2002; 96). ideal yang diinginkan di masa depan yang berfungsi
Proses pengolahan juga harus memperhati- sebagai suatu tujuan umum (goal) yang ditetapkan
kan mutu dan jaminan mutu yang merupakan bagian berdasarkan sistem nilai yang berlaku di masyarakat
dari kehidupan modern. Oleh karena itu, dalam serta ideologi pengembangan usaha perikanan yang
konstelasi global dunia modern dewasa ini, konsep dianut oleh pembuat kebijakan. Goal tersebut
mutu dan jaminan nutu harus ditetapkan dalam kemudian dijabarkan menjadi deskripsi masa depan
pengembangan produk olahan ikan tradisional. nelayan serta kondisi masa kini yang diperlukan
Tanpa prinsip tersebut, produk olahan tradisional untuk mencapai kondisi masa depan tersebut. Ber-
122 Jurnal Ilmu Administrasi Negara, Volume 11, Nomor 2, Juli 2011: 111 -124
dasarkan perbedaan antara kondisi yang diperlukan Keberadaan sumber daya manusia (SDM) dalam
dengan kondisi aktual saat ini, dan dengan mem- implementasi kebijakan memegang peranan kunci.
perhatikan keterbatasan dan kendala yang dihadapi, SDM merupakan faktor aktif yg bertugas mengelola
ditetapkan tujuan-tujuan khusus (objektif) kebijakan dan memberdayakan faktor-faktor lainnya. Kebe-
yang hendak dicapai dalam waktu tertentu. Konsep radaan anggaran yang mencukupi dan sarana yang
pemberdayaan nelayan dengan memperhatikan lengkap tidak akan membuat implementasi kebijakan
kondisi masa depan yang ideal dan kondisi nelayan berhasil jika tidak didukung dengan sumber daya
masa kini dapat dilihat pada Gambar 2 berikut ini: manusia yang profesional. Sementara itu, aspek
finansial merupakan aspek yang juga berperan pen-
ting dalam implementasi suatu kebijakan. Aspek
finansial berfungsi untuk mendukung kegiatan
operasional sehari-hari seperti untuk biaya pelayanan
publik, pengadaan sarana dan prasarana, biaya tran-
sportasi, atau pun penyelenggaraan pelatihan. Aspek
sarana dan prasarana tidak bisa diabaikan dalam
upaya implementasi kebijakan. Sarana dan prasarana
seperti kendaraan, komputer, kelengkapan alat tulis
kantor, filing kabinet, dan sarana komunikasi
sangat diperlukan untuk pelaksanaan tugas sehari-
hari.
Disposisi merupakan watak dan karakte-
ristik yang dimilliki oleh implementor, seperti komit-
men, kejujuran, dan sifat demokratis. Jika imple-
mentor memiliki disposisi yang baik, maka akan
Gambar 2. Konsep Pemberdayaan Nelayan dapat menjalankan kebijakan dengan baik seperti
yang diinginkan oleh pembuat kebijakan. Sebaliknya
Setelah konsep pemberdayaan nelayan di- jika implementor memiliki sikap atau perspektif yang
rumuskan dengan baik, selanjutnya harus diper- berbeda dengan pembuat kebijakan, naka proses
hatikan faktor-faktor yang dapat menentukan ke- implementasi akan menjadi tidak efektif. Disposisi
berhasilan implementasi kebijakan pemberdayaan juga terkait dengan respon implementor terha-
nelayan tersebut. Mahmudi, A. (2008; 88-97) dap kebijakan, pemahaman terhadap kebija-
menyatakan bahwa secara teoritis ada empat faktor kan, dan preferensi nilai yang dimiliki imple-
yang mempengaruhi keberhasilan implementasi ke- mentor.
bijakan, yaitu: komunikasi, sumber daya, disposisi, Dalam kaitannya dengan respon imple-
dan struktur birokrasi. mentor, maka salah satu hal yang diperlukan adalah
Komunikasi berperan penting untuk mem- adanya dukungan dari pembuat kebijakan. Tanpa
perlancar pelaksanaan suatu kebijakan. Minimal ada adanya dukungan, maka pelaksana kebijakan akan
dua hal penting dalam kaitannya dengan aspek merasa terpaksa dalam menjalankan tugasnya,
komunikasi, yaitu kejelasan informasi mengenai sa- sehingga kinerjanya tidak dapat optimal. Struktur
saran dan tujuan kebijakan serta koordinasi antar birokrasi juga merupakan instrumen yang penting
bagian terkait. Dalam kaitannya dengan sumber dalam pelaksanaan kebijakan. Struktur birokrasi
daya, ada tiga sumber daya penting yang menentukan menggambarkan arah hubungan, garis komando, dan
keberhasilan pelaksanaan kebijakan, yaitu sumber pola koordinasi antar unit kerja dalam koordinasi.
daya manusia, sumber daya keuangan, dan sumber Aspek-aspek yang terkait dengan struktur birokrasi
daya sarana dan prasarana. Ketiga hal tersebut antara lain adanya standard operational procedure
merupakan faktor yang saling melengkapi dan tidak (SOP), pola hubungan kerja antar bagian dalam
bisa dipisah-pisahkan. organisasi dan ketersediaan aturan yang jelas menge-
Evaluasi Kebijakan Pemberdayaan Nelayan, (Sartika) 123
nai wewenang dan tanggung jawab dari masing- terkonsep dan diduga dapat meningkatkan kesejah-
masing pelaksana kebijakan. teraan nelayan dalam jangka panjang, sehingga akar
Penjabaran di atas bisa menjadi alternatif kemiskinan bisa segera diberantas dengan tuntas.
perumusan kebijakan pemberdayaan nelayan, baik Salah satu alternatif kebijakan pemberda-
secara tradisional atau pun berbasis kluster industri yaan nelayan yang dapat dicoba adalah intervensi
ikan laut. Intervensi pemerintah terhadap kluster pemerintah dalam usaha perikanan, baik yang bersifat
tersebut yang didukung dengan program tradisional mau pun berbasis klaster industri. Pem-
pemberdayaan yang jelas, dalam jangka panjang berdayaan yang berbasis klaster industri perikanan
dapat meningkatkan kesejahteraan nelayan. Artinya, lebih menekankan pada perbaikan sistem operasi
secara ekonomi para nelayan dapat lebih mandiri. perikanan, mulai dari perbaikan armada penangka-
Di sisi lain akan terbina kebersamaan antar pelaku pan sampai ke peningkatan kualitas hasil tangkapan
usaha perikanan beserta semua stakeholdersnya. nelayan. Pemberdayaan nelayan lainnya difokuskan
Program pemberdayaan semacam ini akan lebih pada pengembangan pengolahan tradisional dengan
terasa manfaatnya dan berkesinambungan dalam berbagai upaya perbaikan. Upaya-upaya perbaikan
pelaksanaannya, ada output yang jelas dan dapat yang dapat dilakukan terutama terkait dengan
dievaluasi manfaatnya untuk kesejahteraan nelayan perbaikan proses pengolahan, rasionalisasi dan
serta pengembangan kawasan pesisir secara umum. standarisasi, serta jaminan dan pengawasan mutu.
Perumusan konsep kebijakan pemberdayaan perlu
SIMPULAN memperhatikan kondisi masa depan nelayan yang
ideal dan kondisi nelayaan saat ini, sehingga
Berdasarkan evaluasi kebijakan pember- intervensi pemerintah dapat dilakukan dengan lebih
dayaan nelayan di Kecamatan Pangandaran dari efektif. Selanjutnya, perlu diperhatikan juga faktor-
komponen-komponen Konsep, Prosedur, Proses, faktor yang dapat menentukan keberhasilan
Hasil, dan Manfaat, dapat disimpulkan bahwa implementasi kebijakan pemberdayaan nelayan.
pemberdayaan nelayan yang telah dilakukan belum Faktor-faktor penentu keberhasilan bisa dilihat dari
terkonsep secara jelas dalam bentuk peraturan yang komunikasi, sumber daya, disposisi, dan struktur
khusus mengatur pelaksanaan program birokrasi.
pemberdayaan. Hal ini terlihat dari tidak jelasnya
struktur organisasi pelaksana di lapangan serta tidak DAFTAR RUJUKAN
tersedianya pedoman yang jelas dan lengkap.
Sehingga ketidakberhasilan program pemberdayaan Akib, H. 2008, Snapshot Dampak Kebijakan
tidak bisa dijadikan sebagai umpan balik untuk Publik dalam Program Pengentasan
perumusan kebijakan selanjutnya. Proses Kemiskinan. Makalah tidak dipublikasi.
pelaksanaan program pun terkesan tidak terstruktur, Malang; Program Pascasarjana Universitas
sehingga pelaksanaan program menjadi tidak ber- Negeri Malang.
kesinambungan. Hasil program pemberdayaan
selama ini hanya dirasakan sesaat ketika bantuan Anderson, J.E. 1984, Public Policy Making, CBS
diberikan. Karena ketidakjelasan program, maka College Publishing.
bantuan finansial yang seharusnya digunakan untuk
pengembangan usaha dalam jangka panjang, pada Dutton, I.M, 2001. Sikap dan Persepsi
akhirnya hanya digunakan untuk menutupi kebutuhan Masyarakat Mengenai Sumder Daya
hidup sehari-hari. Hal ini terjadi pada program pem- Pesisir dan Laut di Indonesia. Jurnal
berdayaan bantuan usaha perikanan dan dana Pesisir dan Lautan, Volume 3 No. 33:
bergulir. Secara nyata, belum terasa dampak signifi- 45-51.
kan yang dapat meningkatkan kesejahteraan nelayan
di Kecamatan Pangandaran dalam jangka panjang. Heruwati, E.S. 2002. Pengolahan Ikan Secara
Perlu dicari alternatif kebijakan yang benar-benar Tradisional: Prospek dan Peluang
124 Jurnal Ilmu Administrasi Negara, Volume 11, Nomor 2, Juli 2011: 111 -124
Pengembangan. Jurnal Litbang Pertanian, Nurharjadmo dan Wahyu, 2007. Implementasi dan
Volume 21 No. 3: 92-99. Evaluasi Kebijakan Public, Makalah
Fakultas Ilmu Administrasi Universitas
Karubaba, C.T. 2001. Kajian Pemenuhan Brawijaya.
Pangan Nelayan pada Musim Timur dan
Musim Barat Kaitannya dengan Paskarina, C. 2007. Evaluasi Kebijakan
Pemanfaatan Sumber Daya Pesisir. Pengelolaan Pasar di Kota Bandung.
Jurnal Pesisir dan Lautan, Volume 3 No. Laporan Penelitian tidak dipublikasi.
33: 1-11. Bandung; Lembaga Penelitian Universitas
Padjadjaran Bandung.
Lembaga Pengabdian Kepada Masyarakat. 2006.
Pengembangan Model Agroindustri dan Siregar, A.B. 2007, Perancangan Klaster Industri
Pemasaran Terpadu Komoditi Manggis Perikanan Berbasis Komoditas Unggulan
di Kabupaten Tasikmalaya. Laporan dengan Menggunakan Pendekatan
Penelitian tidak dipublikasi. Bandung; Sistem Rantai Nilai. Laporan Penelitian
Universitas Padjadjaran Bandung. tidak dipublikasi. Bandung; Jurusan Teknik
Industri Institut Teknologi Bandung.
Mahmudi, A. 2008. Implementasi Kebijakan
Pengembangan Koperasi di Lampung Suminar, J.R. 2007. Studi Evaluasi Kebijakan
Tengah. Tesis tidak dipublikasi. Pengembangan Kabupaten Garut
Bandarlampung; Program Pascasarjana Bagian Selatan. Laporan Penelitian tidak
Magister Administrasi Publik Universitas dipublikasi. Bandung; Lembaga Penelitian
Terbuka Bandarlampung. Universitas Padjadjaran Bandung.