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MODERNIZACIN POLICIAL: LA RELACIN DE LA POLICA CON LA COMUNIDAD COMO CAMPO DE GESTIN Y REFERENTE DE CAMBIO EN LA POLICA DE INVESTIGACIONES DE CHILE
Arturo Herrera Patricio Tudela
Modernizacin Policial: La Relacin de la Polica con la Comunidad como Campo de Gestin y Referente de Cambio en la Polica de Investigaciones de Chile
Artculo Publicado en: Persona y Sociedad, Volumen XIX, N 1, Abril 2005, Santiago, pgs. 157-178.
Arturo Herrera Verdugo es Director General de la Polica de Investigaciones de Chile. Patricio Tudela es Doctor en antropologa y miembro del Centro de Investigacin y Desarrollo Policial (CIDEPOL-PICH).
Centro de Investigacin y Desarrollo Policial Polica de Investigaciones de Chile General Mackenna 1314, Santiago Telfono: 5445767 Fax: 5445388 cidepol@investigaciones.cl www.policia.cl/cidepol
Resumen
Del anlisis de procesos tales como reformas policiales, introduccin de estrategias de community policing, la modernizacin del Estado y el diseo e instalacin de polticas pblicas para la seguridad ciudadana, se identifican elementos comunes en el mbito de la relacin de la polica con la comunidad. La relacin polica-comunidad nos remite a las funciones sociales de la polica y a cmo es capaz de construir corresponsabilidad con aliados estratgicos de la sociedad. En la prctica, este es un campo de actuacin fundamental para la seguridad ciudadana.
En el presente artculo se describe el cambio que vive actualmente la Polica de Investigaciones y se examinan las directrices centrales y los nfasis del re-diseo de la polica, en funcin de una re-focalizacin de las necesidades y prioridades. Llamamos la atencin sobre algunas facetas y factores que ayudan a entender o comprender sus dificultades y oportunidades. I. Introduccin
La relacin entre la polica y la comunidad no es ms ni menos que el punto de partida y el centro de una reflexin y debate en torno a los nuevos paradigmas de la funcin policial y de la modernizacin de la organizacin policial en nuestras sociedades latinoamericanas. En la prctica, la preocupacin se ha centrado en la introduccin o construccin de nuevas estrategias interactivas entre la polica y la comunidad organizada para enfrentar la prevencin del delito, la violencia y la inseguridad. En este proceso, la cultura policial, las recientes tendencias y orientaciones tanto en el pas como en el mbito internacional, as como el control democrtico a travs de una revisin civil externa, son aspectos sustantivos.
A nuestro entender la relacin polica-comunidad es una expresin que recoge esta faceta y que ayuda a dialogar sobre los roles de la polica en la sociedad y de la sociedad ante sus policas frente a objetivos y propsitos compartidos, como el control de la criminalidad, de la violencia y de la inseguridad. No obstante, ella es tambin fruto de la necesidad de encontrar trminos de referencia comunes que posibilitan la construccin de
consensos, instalando un concepto ms amplio y menos determinista que community policing (mal traducido al espaol como polica comunitaria). Hasta cierto punto podemos decir que an cuando empleemos, como recientemente se ha comenzado a hacer, la expresin policiamiento comunitario, en todos los casos la idea de fondo que subyace es el involucramiento y la participacin activa de la sociedad civil en la gestin policial.
No obstante, a pesar de los esfuerzos que se observan en diversos pases de la regin, no ha existido una reflexin respecto de la modernizacin de una organizacin policial abocada preferentemente, pero no exclusivamente, a la investigacin de los delitos. Es posible hablar de una relacin a reconstruir y fortalecer entre la Polica de Investigaciones y la Comunidad?, cmo y por qu ocuparse de recrear mejor la relacin entre una polica esencialmente investigativa y la comunidad?, qu obstculos se observan y pueden anticiparse en este contexto de acercamiento a la comunidad?. Estas son interrogantes legtimas que demandan respuestas, ms an cuando una polica, como es el caso de la Polica de Investigaciones de Chile, se ha dispuesto cambiar para mejorar su contribucin a la sociedad.
Las organizaciones policiales no se desarrollan al margen del escenario que las envuelven. Las sociedades cambian y as tambin sus policas. Los cambios en el contexto socio-poltico de la mayora de los pases contribuyen a que la dcada del noventa concluya con una discusin sobre las transformaciones necesarias en el accionar de nuestras policas en Latinoamrica. Por su parte, en la mayora de las policas se ha iniciado una transicin derivada de un cambio de paradigma, desde uno donde la seguridad ha tenido como principal referente el Estado y el orden pblico, a otro que, sin abandonar los anteriores referentes, tambin pone nfasis en la persona y la misin pblica de la funcin policial. En este ltimo, la proteccin de los derechos humanos, la ampliacin de la nocin de inseguridad, as como la delimitacin y control de los poderes o facultades de la organizacin policial son conceptos claves, como otros que revisaremos ms adelante. An cuando puede parecer extremo, hoy esos cambios pueden interpretarse como expresin de una crisis, instalando en el centro del debate la revisin de ciertos conceptos dominantes sobre la dimensin social de la labor policial, advirtiendo que aqu no
hablamos - ni pretendemos referirnos - a la manera cmo una polica contribuye en las polticas sociales que ayudan a superar factores de riesgo vinculados a conductas indeseadas. Por el contrario, nos referimos a la labor policial y su incidencia en un clima social de mayor seguridad. Esta perspectiva es particularmente relevante en nuestro pas, pues en la ltima dcada ambas policas chilenas - Carabineros y Polica de Investigaciones de Chile - han vivido sustantivos avances tecnolgicos, disponiendo de mayores medios y recursos humanos, al mismo tiempo que tambin enfrentan demandas frente a las cuales una estrategia de gestin policial tradicional es a todas luces insuficiente e ineficaz, dado que las expectativas y naturaleza del problema han mutado significativamente. La evaluacin de la respuesta policial demuestra que el problema es menos tecnolgico y de recursos, que si bien dficit o carencias histricas de medios, as como eventuales limitaciones legales o reglamentarias son importantes, ms relevante es an una transformacin del paradigma de gestin, donde el producto esperado es seguridad ms que control social. De esta manera, el rediseo de la funcin primaria y bsica de toda polica es necesaria y urgente, y es por ello que es necesario una reflexin y revisin de las funciones policiales y de la gestin en una sociedad democrtica y en desarrollo, capaz de hacer frente tanto a las mismas inseguridades conocidas, como la delincuencia comn y la violencia delictual, como aquellas nuevas y diferentes derivadas de los cambios en las relaciones entre las personas, como el narcotrfico, la violencia intrafamiliar, el trfico de personas y especies.
En nuestra opinin, la modernizacin policial involucra tanto el perfeccionamiento de sus capacidades, en funcin de una mayor eficiencia y eficacia, como tambin una especial mirada sobre la forma en que sta se desenvuelve. En esencia, se trata de una actuacin orientada por la conviccin de que es ms productivo una alianza entre la polica y la comunidad, para abordar un problema cuya solucin no radica en la actuacin exclusiva de la propia organizacin policial. Esto pone en el centro del debate, entonces, las modalidades y la calidad de esta interaccin, las prcticas policiales y las razones para promover cambios en esta faceta de la labor, y que debe asumirse como parte fundamental de la gestin. En este el contexto y circunstancias sociopolticas, las historias institucionales as como las memorias sociales, las racionalidades dominantes y las
realidades institucionales, constituyen tanto el teln de fondo como el escenario que ofrece limitaciones y oportunidades para ms y mejor seguridad de las personas. II.Tendencias sociopoliciales relevantes
No es aventurado sealar que la relacin de la polica con la comunidad es un mbito, como otros vinculados a las conductas sociales, sujeto a revisin, recreacin y reformulacin. Se trata de un espacio difuso, en esencia dinmico, reflejo de ciertas expectativas, algunas explcitas y otras no, que direccionan y obligan a cambios cualitativos en toda polica, como son la credibilidad, la confianza y la transparencia. Detrs de lo anteriormente planteado hay visiones dominantes y exigencias para las organizaciones policiales, como es la visin de que una polica eficaz y prxima a la comunidad, sumada a preceptos de un buen gobierno1, son claves en un escenario sociopolicial regional caracterizado por tendencias tales como el continuo incremento de los ndices delictuales y de victimizacin; el crecimiento mayor y ms acelerado de la delincuencia violenta, de los delitos contra la vida y la integridad fsica de las personas; la alta participacin de la poblacin masculina joven en la criminalidad, tanto en calidad de vctimas y de victimarios; la diversidad de factores crimingenos coadyuvantes, tales como las persistentes condiciones de desigualdad social; las secuelas de enfrentamientos armados; los patrones de consumo de alcohol y drogas psicoactivas; los ndices de la violencia intrafamiliar; y la creciente alarma social expresada en el deterioro de la sensacin de inseguridad y/o percepcin de una ineficiente intervencin ante el problema de las instituciones formales de control social (polica y justicia penal).
Al mismo tiempo, estas tendencias responden a una realidad preocupante que, ms que facilitar los procesos de mejoramiento de la labor policial en varios pases latinoamericanos, tiende a empaarlos: como es el distanciamiento de la comunidad; la inadecuada estructura institucional; el descontrol del accionar de la delincuencia; los casos de violaciones a los derechos humanos y de corrupcin; la precaria e insuficiente capacitacin profesional; la prdida de identidad; la influencia poltica; la influencia de los
1 Chalom, Maurice et al Seguridad ciudadana, participacin social y buen gobierno: el papel de la polica. Safer Cities Programme, Habitat-UNCHS, Internacional Centre for the Prevention of Crime (ICPC). Ediciones Sur, Santiago, 2001, p. 75.
medios de comunicacin social; la falta de recursos financieros para atender debidamente a los funcionarios policiales en sus necesidades personales; la falta de medios logsticos; la falta de sistemas y/o limitada capacidad de planificacin, monitoreo y evaluacin de la labor. Sin duda, algunos de estos elementos son vlidos para nuestra realidad nacional.
Por otra parte, en los ltimos aos las polticas que abordan el problema de la seguridad pblica han puesto en el tapete el derecho de las personas a gozar de una buena calidad de vida y un bajo riesgo de victimizacin por causa del crimen y la violencia, promoviendo una mejora de la calidad de los servicios del Estado (sistemas de proteccin), en particular el que entregan las policas, por cuanto cualquiera sea las funciones que le asignen la Constitucin y las leyes, toda polica cumple un rol de control social que la hace ser la cara visible del Estado y de la autoridad. Es por ello que la imagen de la institucin y la evaluacin de los servicios que ofrece (oportunidad, calidad, eficacia, transparencia, responsabilizacin, entre otros) son aspectos urgentes a trabajar, porque es aqu donde la autoridad y sus rganos dependientes develan su real capacidad.
Para Amrica Latina cuatro aproximaciones o enfoques ayudan a delimitar el marco de la reflexin sobre este campo de actuacin policial: la reforma policial, las expectativas sobre policas de orientacin comunitaria o polica de proximidad en la regin, la propia modernizacin del Estado y el diseo de polticas pblicas de seguridad ciudadana. Reforma Policial
Una de las ms recientes tendencias que incide en el debate en torno a la polica es la llamada reforma policial en Amrica Latina2, trmino instalado con fuerza en los ltimos aos y que denota importantes cambios en materia de legislacin (dependencia, funciones y atribuciones), destacando el carcter civil, profesional y apoltico de las nuevas policas. Tambin dice relacin con temas relativos a programas de capacitacin de su personal con vistas a introducir una nueva doctrina de seguridad ciudadana y a mejorar el desempeo del servicio frente a diversas demandas sociales. Particularmente en Centro Amrica las reformas de los servicios policiales se asocian con procesos supra-
policiales, como son desmilitarizacin, la democratizacin y la profesionalizacin de las labores de seguridad3. Es de aceptacin comn que estas innovaciones implican, en esencia, intervenir sobre los paradigmas de actuacin policial (por ejemplo, transparencia y control ciudadano sobre su polica, estrategias innovadoras, etc.) y en el desarrollo organizacional de las policas. En sntesis, se reconoce la necesidad de introducir cambios sustantivos en las organizaciones policiales y esquemas operativos para hacerlas ms cercanas a la ciudadana, poniendo nfasis en la construccin de confianza y credibilidad para reducir la inseguridad objetiva y el temor en la sociedad (inseguridad subjetiva).
Las reas de intervencin en este contexto han sido la modernizacin de la misin de las organizaciones policiales y el refuerzo de las competencias bsicas del personal, la aplicacin de mecanismos ticos y disciplinarios, la mejor planificacin de la operaciones policiales, el mejoramiento de la percepcin de la labor policial a travs de una mejor focalizacin y sintona con las expectativas de la gente en relacin a su seguridad, el desarrollo de relaciones asociativas a nivel local y la promocin de un rol coproductivo en materia de seguridad.
Al respecto, dada la naturaleza de las transformaciones no podemos dejar de advertir que dichas iniciativas deben estar en sintona con las estructuras de cada pas y, por cierto, con reformas a los aparatos de justicia criminal. Por lo dems, la promocin de reformas a la polica exige realismo, a fin de que stas no se reduzcan a una situacin de formato, pues con ellas se interviene en dimensiones subjetivas, como son la cultura poltica (democrtica v/s autoritaria) y la cultura laboral (burocrtica v/s gestin por resultados) al interior de las organizaciones policiales4 y la sociedad misma. De ah que el xito de tales iniciativas dependa de la construccin de alianzas estratgicas capaces de promover transformaciones en el propio ethos institucional.
Informe de la Comisin Internacional para la Reforma Policial en Democracia. Los cambios necesarios. Centro de Estudios para el Desarrollo. Santiago, 2003. 36 p. 3 Rico, Jos Mara y Laura Chinchilla Seguridad Ciudadana en Amrica Latina, Siglo XXI Editores, Buenos Aires, 2002, p.101.
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Community Policing y polica de proximidad
Otra tendencia, de ms larga data por cierto, y que durante los aos ochenta comienza a ser difundida desde Estados Unidos hacia Amrica Latina y Europa, volvindose un lugar comn en el debate en torno los modelos policiales, es la promocin de policas de orientacin comunitaria y polica de proximidad (este ltimo es el referente europeo del primero). La literatura reciente es rica en expresiones a favor de este enfoque y estrategia organizacional5, destacando un vuelco mayoritario hacia un modelo comn que, ms all de responder a las necesidades especficas de cada pas, comunidad y territorio, promete disminuir las formas ms preocupantes de delito comn y el sentimiento de inseguridad6, y que pone nfasis en: a) la asociatividad de la polica, b) el inters por favorecer la cohesin y solidaridad con la comunidad, c) el incremento del nivel de satisfaccin de la poblacin ante la intervencin policial (y del sistema penal), d) la participacin activa de la persona y la comunidad en la produccin de seguridad y e) la entrega de un servicio de calidad (menos estandarizado) mediante respuestas ms personalizadas (dado las realidades locales diferentes)7.
En efecto, los modelos ms desarrollados tienen como denominador comn la adecuacin a las problemticas y lugares conflictivos en zonas urbanas, destacando la proactividad, la flexibilidad y la adecuacin de la actividad policial como atributos permanentes8,
4 Herrera, Arturo Reforma Policial y Modernizacin de la Polica de Investigaciones de Chile. Intervencin en la Presentacin del Informe de la Comisin Internacional para la Reforma Policial en Democracia. Los cambios necesarios, organizado por el Centro de Estudios para el Desarrollo (28 de enero 2004). http://www.policia.cl/ (enero 2005) 5 Kratcoski, Meter et al World perspective crime prevention: a community policing approach, en Police Practice, 2000, vol.1 (1), pp.105-150. 6 Rico, Jos Mara y Laura Chinchilla Seguridad Ciudadana en Amrica Latina, Siglo XXI Editores, Buenos Aires, 2002, p.47. 7 Tudela, Patricio Seguridad ciudadana y polica comunitaria: Un desafo pendiente. Seminario Dilogos sobre Convivencia Ciudadana. Mesa Redonda sobre Polica Comunitaria y Polica Especializada, Santiago, Octubre de 1999, en: Pgina Web del Banco Interamericano del Desarrollo, Publicacin 12/99, www.iadb.org/sds/doc/2155spa.rtf (enero 2005). 8 Marcus, Michell y Jean Paul Buffet Polticas de reduccin de la inseguridad en Europa, en Polticas de seguridad ciudadana en Europa y Amrica Latina. Lecciones y desafos. UAH-BID-Ministerio del Interior Chile, Santiago, 2004, p.68.
mejorando sustancialmente la gestin policial, a travs de estrategias que priorizan un enfoque comunitario de servicios focalizados para resolver problemas9. Aqu consideramos importante advertir que el desarrollo de policas de orientacin comunitaria no supone la transferencia del modelo anglosajn o norteamericano a la realidad policial latina, desatendiendo un origen y escenario socio-policial distinto y el perfil administrativo y organizacional diferente, sino que muy por el contrario, plantea la necesidad de cambios sustantivos que requieren de una profunda voluntad de los involucrados, ya que se sabe de las serias dificultades que presentan algunas organizaciones policiales de otros pases10 y que contrastan con nuestra realidad nacional. De esta forma, quienes han impulsado esta filosofa de organizacin policial han logrado promover un dilogo sobre la relacin de la polica con la comunidad, rompiendo la creencia inicial que durante un tiempo redujo este enfoque a una tcnica policial para la seguridad ciudadana, un plan policial basado en una unidad estratgica dentro de la polica, una estrategia de vigilancia para que de esta manera los medios se ubiquen mejor, una lnea discursiva del municipio o una autoridad local, una suerte de estrategia de marketing de imagen policial para mejorar las relaciones pblicas o un discurso pblico para obtener ms recursos, o una prctica policial que persigue obtener ms informacin de la comunidad para el control de la criminalidad o la nica forma para resolver los problemas de criminalidad en una sociedad.
Aqu es relevante destacar que la mayora de las organizaciones policiales de Amrica Latina han adoptado, ms o menos explcitamente, el discurso institucional de la orientacin comunitaria. Sin embargo, al mismo tiempo, es preciso reconocer que los esfuerzos vinculados a la cabal aplicacin de las estrategias y acciones requeridas han
9 Chalom, Maurice et al Seguridad ciudadana, participacin social y buen gobierno: el papel de la polica. Safer Cities Programme, Habitat-UNCHS, Internacional Centre for the Prevention of Crime (ICPC). Ediciones Sur, Santiago, 2001, p. 47. 10 Rico, Jos Mara y Laura Chinchilla Seguridad Ciudadana en Amrica Latina, Siglo XXI Editores, Buenos Aires, 2002, p.103. Tudela, Patricio Community Policing en Chile: Contexto y limitaciones. Ponencia en Seminario Internacional para Ciudades Ms Seguras. Guarulhos/SP, Brasil PGU-ONU; Habitat-ONU; ILANUD, Foro Metropolitano de Seguridad Pblica. Diciembre 2003, 14 p. (en prensa)
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sido insuficientes, transitorios o no han tenido los logros esperados. Son escasos los procesos exitosos en este sentido, particularmente en organizaciones policiales de larga trayectoria11. Generalmente, se observa un cierto rechazo, rehuyendo el cambio organizacional necesario y la introduccin de contendidos nuevos vinculados a esa estrategia: derechos de las personas, deontologa policial, cuentas pblicas, satisfaccin del cliente, dilogos ciudadanos, diagnsticos compartidos, planificacin y evaluacin del trabajo con la comunidad, extensin de los objetivos de la polica desde la aplicacin de la ley hacia la prevencin de la criminalidad y violencia, la reduccin del temor, etc. Igualmente, en la actualidad no existe pleno consenso sobre el formato (organizacin) que debe adquirir una polica de orientacin comunitaria, pero s sobre reas que debera desarrollar12. Modernizacin del Estado
A lo anterior, debemos agregar que la relacin de la polica con la comunidad tambin acontece teniendo como teln de fondo la modernizacin del Estado, reforma que igualmente ha tenido cabida en la mayora de los pases. De ella se derivan tres conceptos centrales comunes:
Frhling, Hugo Polica Comunitaria y Reforma Policial en Amrica Latina. Cul es el impacto?. Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana (CESC), Instituto de Asuntos Pblicos, Universidad de Chile, Santiago, Serie Documentos, Mayo 2003, 34 p.; Barrientos, Franklin Polica Comunitaria: Evaluacin de algunas experiencias. Centro de Estudios para el Desarrollo (CED), Santiago, 2001, 25 p. 12 Las principales caractersticas del modelo de polica de orientacin comunitaria o de proximidad son: el recurso al enfoque resolucin de problemas (problem solving); cambios en la organizacin policial, que se traducen sobre todo en el nfasis acordado a la descentralizacin operativa y a la delegacin de responsabilidades y la patrulla a pie (o en bicicleta) del barrio; la ampliacin del mandato policial tradicional, que ya no se limita a las clsicas funciones de prevencin y represin de la criminalidad y al mantenimiento del orden, sino que abarca la resolucin de los problemas de la comunidad; la seleccin y capacitacin del personal policial, concebido ms como un gestor social que como un agente encargado del mantenimiento del orden pblico; una intervencin proactiva ms que reactiva, es decir, ms dirigida a neutralizar las causas del delito que a actuar sobre sus consecuencias; un mayor acercamiento a la comunidad, con la finalidad de dar una respuesta personalizada a sus miembros; una amplia y activa participacin de la sociedad civil y de la comunidad en la identificacin y solucin de sus principales problemas (incluyendo la criminalidad); el establecimiento de mecanismos de asociacin, cooperacin y coordinacin entre las autoridades polticas, los servicios pblicos y privados, los medios de comunicacin y la comunidad en general; la insercin de la accin policial en las polticas locales de desarrollo social; y un mayor compromiso con la rendicin de cuentas. Ms detalles en Kratcoski, Meter et al World perspective crime prevention: a community policing approach, en Police Practice, 2000, vol.1 (1), pp.111-114.
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a) El cambio de la relacin Estado-Sociedad Civil, que pone nfasis en una matriz socio-cntrica donde el ciudadano se transforma verdaderamente en foco central de la accin estatal, promoviendo la participacin ciudadana, la transparencia de las autoridades y de los rganos del Estado ante la sociedad (accountability).
b) La mayor expectativa sobre la eficiencia del Estado en la prestacin de servicios, enfatizando la gestin orientada por resultados, el control y la evaluacin de logros, ms que de procedimientos, existencia de incentivos, una asignacin presupuestaria en funcin de cumplimientos de metas, entre otros trminos.
c) As, la actuacin policial es hoy un componente importante y fundamental en la gestin pblica y, en consecuencia, dada esta revitalizacin o nueva concepcin, ella debe asumir las actuales tendencias sociopolticas y ser consistente, a su vez, con las expectativas sociales y tcnicas.
Las tendencias antes descritas derivan en inputs para una transformacin en ciertos campos de la organizacin policial. Son desafos ineludibles que llevan, por un lado, a un reenfoque de la labor policial, dado el contexto mucho ms exigente que antes, la naturaleza de los problemas de inseguridad y la demanda de una gestin ms eficiente y eficaz; por el otro, a la revisin del rol de la polica, en cuanto a nivel de satisfaccin y en atencin a los medios y logros; y, finalmente y de manera ineludible, a la reformulacin de su dimensin social, en cuanto campo de gestin.
En otras palabras, hoy es difcil sostener que la polica est slo para prevenir, controlar e investigar el crimen. Junto a esta funcin original y bsica, en la actualidad coexisten una serie expectativas igualmente legtimas, vinculadas a la forma y al aporte a la coproduccin de seguridad. Polticas pblicas de seguridad ciudadana
El xito en la reduccin de la victimizacin por delincuencia comn y conductas violentas, as como la disminucin de la inseguridad, est sujeta a procesos de diseo y aplicacin
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de polticas pblicas eficaces13. En este contexto, el rol y la estrategia policial son fundamentales, pues su visibilidad y exposicin al escrutinio pblico son aliados del sentimiento de proteccin y de la generacin de coaliciones locales. Ninguna duda cabe de que las polticas ms eficaces son aquellas que privilegian la proximidad de la polica y la justicia con los ciudadanos.
En efecto, existe consenso en sealar que la orientacin comunitaria, el acercamiento entre los gobiernos locales, la comunidad organizada y la polica es una de las mejores vas para hacer frente a problemas, especialmente en las grandes ciudades y en las distintas realidades microsociales, pues a travs de esta alianza y del trabajo conjunto es posible abordar una dimensin hoy tan daina como la delincuencia misma: la inseguridad asociada al deterioro del tejido social, a la prdida de capital social y vnculos, a la desconfianza y al temor a ser vctima. Como una manera de contrarrestar estos sntomas, el fortalecimiento de la relacin entre la polica y la comunidad es concebida como una forma de dar ms poder a la sociedad civil en la solucin de sus problemas, traducindose en un empoderamiento (empowerment) de ella sobre su organizacin policial14.
La revalorizacin y revitalizacin de los lazos entre la polica y la comunidad implica para la polica el desarrollo de un estilo y una actitud bsica de trabajo policial, que apela a una visin y nueva deontologa, pues con ella se pretende rescatar un valor esencial del estado democrtico, como son las circunstancias y razones en que la polica se relaciona con la comunidad, apelando a la condicin de recrear la ciudadana y el derecho.
En sntesis, la revisin de estos cuatro macroprocesos arroja luces sobre recientes innovaciones que vienen a recrear la relacin de la polica con la comunidad, destacando como ideas centrales los siguientes conceptos: a) acercar la institucin policial a la gente, hacindola conocida y transparente; b) fortalecer la confianza del ciudadano con la
Tudela, Patricio Seguridad Ciudadana en Chile: Los desafos de la participacin y la modernizacin para una poltica pblica, en: Seguridad Ciudadana, espejismo o realidad?. Fernando Carrin (Editor) FLACSO Ecuador OPS/OMS, Quito, 2002, pp. 475-502. 14 Chalom, Maurice et al Seguridad ciudadana, participacin social y buen gobierno: el papel de la polica. Safer Cities Programme, Habitat-UNCHS, Internacional Centre for the Prevention of Crime (ICPC). Ediciones Sur, Santiago, 2001, p. 53.
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polica, volvindola creble; c) facilitar la llegada del vecino a la autoridad policial, potenciando su rol de servicio pblico. Esto se vincula incuestionablemente con conceptos claves, tales como: prevencin y control del crimen y la violencia, proactividad, asociacin, servicio policial personalizado, descentralizacin de los servicios, respuesta oportuna, tica policial, calidad y eficacia policial, desarrollo de confianza, reduccin del temor y construccin de comunidades ms fuertes. Para qu todo esto?. Pues, para gestionar la seguridad necesaria desde, hacia y con la comunidad. En este espacio, la polica debe buscar involucrar y construir una alianza con ella.
As, los trminos de referencia de la relacin de una polica con la comunidad, con consecuencias importantes para las sociedades democrticas15, podemos resumirlos como parte de un esquema comn- de la siguiente manera:
Una polica se encuentra ntimamente ligada a la sociedad que la ha creado. Sus objetivos, su forma de organizacin y sus funciones han de corresponder a las caractersticas sociopolticas y culturales de la comunidad en que ha de actuar. Precisamente el valor de su actuacin depender de la capacidad que muestre la institucin policial de adaptarse rpidamente a las transformaciones que experimenta la sociedad.
La relacin con la comunidad es una de las principales funciones que la polica debe llevar a cabo para la proteccin ciudadana. Por ello, dicha relacin debe estar convenientemente programada y ser parte importante de la planificacin general de cada organismo policial. En esto la polica debe ser proactiva y flexible.
La relacin de la polica con la comunidad es un objetivo y campo de gestin en s mismo (deontologa policial), y no puede reducirse a una instrumentalizacin (tica utilitaria), en funcin de ganar en informacin para la polica (bilateral / bidireccional).
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Torrente, Diego Desviacin y delito, Alianza Editorial, Madrid, 2001, p. 252.
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La apuesta y los esfuerzos en este campo derivan en que, como fruto de una ptima y apropiada relacin, los vnculos se traducen en ms conocimiento mutuo, ms confianza y ms credibilidad, menor temor e inseguridad, ms denuncias, tasas ms altas de esclarecimiento, mejores diagnsticos criminolgicos, mayor respaldo a la labor policial, expectativas realistas y justificadas, entre otros.
Las relaciones polica y comunidad se apoyan necesariamente en las relaciones preexistentes entre el Estado y la comunidad. En vano sera promover - y an llevar a la prctica - polticas institucionales para mejorar la proyeccin comunitaria de la polica en un contexto social deteriorado y en donde las polticas de desarrollo local (en los diversos campos necesarios) son ineficaces o insuficientes. De ah que los roles de la autoridad civil y de las jefaturas policiales sean claves.
III.-
Sobre la relacin de la Polica de Investigaciones de Chile con la comunidad
Antecedentes relevantes
La relacin de la Polica Civil con la comunidad es menos frecuente que en el caso de Carabineros, cuya misin esencial es prevenir los delitos. El contacto de un ciudadano con funcionarios de la Polica de Investigaciones ocurre generalmente en un contexto de demanda de justicia y seguridad, es decir, es posterior a la ocurrencia de un ilcito, cuando la victimizacin por delitos o hechos violentos ya tuvo lugar, o bien cuando por diversos motivos los tribunales y/o fiscalas as lo instruyen (citaciones, rdenes de aprehensin, etc.).
Segn un reciente estudio de la Fundacin Paz Ciudadana, la probabilidad de que una persona llegue a tomar contacto con algn detective es muy baja. En su encuesta nacional de junio de 2004, sobre la base de una muestra de ms de 12 mil casos, se pudo constatar que en promedio slo una persona de cada 10 tuvo contacto con un funcionario en los ltimos 6 meses previos a la encuesta (abril y mayo). Un estudio anterior, efectuado por la Divisin de Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior, mostraba que en las regiones I, XI y XII slo un 15,8%, un 13,7% y un 11,3%, respectivamente de los
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encuestados de esas regiones fue en el 2002 a algn cuartel de la Polica de Investigaciones del sector de residencia. Estas cifras son consistentes con el hecho de que esta polica recibe en promedio cerca del 7% de todas las denuncias por delitos de mayor connotacin social en el pas en el ltimo quinquenio, segn el registro del Ministerio del Interior16. De la misma forma, tambin es consistente con la cifra que nos entrega la Primera Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana, llevada a cabo por el Instituto Nacional de Estadsticas y el Ministerio del Interior, sobre una muestra de 16.289 encuestados de 15 aos y ms, que seala que slo un 2,5% de las vctimas de delitos denunci ante la Polica de Investigaciones17, mientras que en el caso de Carabineros este porcentaje llega a un 36,5% de las vctimas, totalizando un 58,4% de cifra negra a nivel pas.
Esta particular relacin entre la comunidad y la Polica de Investigaciones es producto y condicin, en cierta medida, de la naturaleza de las funciones policiales a las que debe abocarse preferentemente, as como por situaciones estructurales vinculadas al sistema de administracin de justicia penal, como es la instalacin del nuevo sistema procesal penal en nuestro pas. De esta manera, la dotacin policial y el tipo de labores que demandan los Tribunales de Justicia y el Ministerio Pblico son factores claves que condicionan la relacin de esta polica con la sociedad civil.
Por una parte, la dotacin es significativamente inferior a lo esperado y lo ptimo. En efecto, en diciembre del 2004 su dotacin alcanzaba a 6.954 personas, lo que representa el 15% del total de funcionarios que integran las Fuerzas de Orden y Seguridad de nuestro pas. Del total del personal 3.465 corresponden a la Planta de Oficiales Policiales (detectives con una formacin de cinco aos), los que se reparten en un 81,2% en labores
16 Hay que advertir, sin embargo, que ello vara significativamente de una regin a otra. En la Regin Metropolitana este porcentaje promedio llega a un 4,3% entre 1999 y el 2002, mientras que en la XII Regin se trata de un 19,5% de las denuncias, entre 1999 y el 2002, por ejemplo. Por cierto, en comunas tales como San Felipe, Quillota, Constitucin, Parral, Punta Arenas, entre otras, el porcentaje de incidencia en la captura de denuncias es superior a un 20% del total. 17 Herrera, Arturo Seguridad Ciudadana: el enfoque institucional en Revista Detective, N 105, 2001, http://www.policia.cl/web/revista/105/r_105_pag/r_105_33/r-105-33.htm (enero 2005) y Herrera, Arturo Sobre el rol de la Polica de Investigaciones en la Seguridad Ciudadana. Copiap, Agosto 2004, http://www.policia.cl/ (enero 2005)
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operativas y en un 18,8% en Extranjera y Polica Internacional, Laboratorio de Criminalstica y labores administrativas. En la actualidad, existe en promedio 1 detective por cada 4.362 habitantes. Sin embargo, la dotacin ptima sera de 1 detective por cada 1.800 habitantes, lo que refleja un dficit de al menos 4970 nuevas plazas. En el 2004, en la Regin Metropolitana (que concentra ms del 50% de los delitos de mayor connotacin social denunciados y el 40% de la poblacin nacional) hay 1 detective por ms 7000 habitantes, mientras que en la VI Regin esta cifra se eleva a un detective por cada 13 mil habitantes.
La institucin cuenta con un total de 116 cuarteles policiales distribuidos a lo largo del pas, donde se albergan 115 Brigadas Especializadas y 82 Brigadas de Investigacin Criminal (BICRIM). Estas brigadas y unidades se abocan a cumplir las funciones preferentemente investigativas.
Por otra parte, la Ley Orgnica de la Polica Civil, Decreto Ley 2.460, establece en su artculo 1 que somos una institucin policial de carcter profesional, tcnico y cientfico, y que nuestra misin fundamental es investigar los delitos conforme a las instrucciones que impartan los fiscales del Ministerio Pblico para los efectos de la investigacin, sin perjuicio de la facultad que la Ley entrega a los jueces con jurisdiccin en lo criminal. Ms especficamente, de acuerdo a la Constitucin y las leyes, entre nuestras funciones bsicas destacan:
El mantenimiento de la tranquilidad pblica La prevencin de hechos delictuales y actos contra la estabilidad del Estado El cumplimiento de rdenes de autoridades judiciales y administrativas La cooperacin a los tribunales del crimen El control del ingreso y salida de personas del territorio nacional La fiscalizacin de la permanencia de extranjeros en el pas La representacin de Chile en la Organizacin Internacional de Polica Criminal (INTERPOL)
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De esta forma, se trata de una polica de carcter civil que tiene como funcin principal investigar y aclarar los delitos que ya han ocurrido, a fin de establecer quines fueron sus participantes, las condiciones y circunstancias en que se originaron, recolectar las evidencias y pruebas para, finalmente, detener a las personas involucradas entregndolas a la justicia.
Es por ello que los parmetros bsicos que tradicionalmente permiten evaluar su gestin han sido los relacionados con la actividad derivada de las instrucciones de los tribunales y otras autoridades. As, por ejemplo, puede sealarse que la Polica de Investigaciones realiz el 53% de las diligencias impartidas por orden escrita del Ministerio Pblico durante el 2003 en las regiones con reforma procesal penal, lo que contrasta significativamente con el hecho de representar con su actual dotacin slo el 15% de las Fuerzas de Orden y Seguridad (Carabineros y Polica de Investigaciones). Ello expresa la imagen y funcin que los referentes del sistema de administracin de justicia penal asocian con esta polica.
De igual manera, cifras preliminares del 2004 describen parte de la actuacin y foco de servicio privilegiado. Durante el 2004 la Polica Civil ha elevado la respuesta eficaz en la carga investigativa. Entre enero y octubre, comparado con igual perodo del 2003, destacan:
Un 177% de aumento en la recepcin de rdenes verbales de investigar (OIV) emitidas por las fiscalas, producto de la integracin de las regiones V, VI, VIII y X al nuevo sistema de procedimiento penal, totalizando 15.058 decretos, que se suman a otras 170.474 rdenes de investigar escritas (OIE) y 50.199 decretos u rdenes de aprehensin.
Un 9% ms de detenidos, llegando a la suma de 42.467 detenidos, aumentando en un 44,2% el nmero de personas detenidas por delito flagrante (total de 1.718)
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Un 29% ms de procedimientos policiales por drogar, totalizando 1.648 acciones, incautando ms del 60% de los volmenes totales de drogas en el pas.
Un 16,2% de aumento en el nmero de peritajes requeridos (21.561) Lo anterior no hace ms que ratificar una limitacin importante en materia de relacin con la comunidad. Los principales usuarios de los servicios de esta polica son los componentes del sistema de administracin de justicia penal (Tribunales, Ministerio Pblico, Gendarmera de Chile) y autoridades administrativas. Slo en reducidas ocasiones, derivadas de un incidente criminal, un ciudadano comn se vincula con la Polica de Investigaciones. Confirma esta apreciacin el hecho de que, segn la precitada Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana, slo un 2% de los encuestados asigna a la Polica de Investigaciones un rol relevante en materia de seguridad ciudadana. Para muchos esto es una sorpresa. Sin duda, las preguntas que surgen son: por qu este resultado?, por qu esta polica est aparentemente, en opinin de la ciudadana, al margen de la solucin de un problema que ha adquirido tanta relevancia en nuestra sociedad?, es esto fruto del desconocimiento generalizado sobre lo que hace? o bien, es una expresin de lo que se espera que sta no haga?. Estas y otras interrogantes comienzan a iluminar el rumbo emprendido por la Polica de Investigaciones en el ltimo ao.
Modernizacin y cambio en la Polica de Investigaciones
Hasta el 2003, la organizacin policial experiment una serie de avances en materia de recursos, situacin vinculada estrechamente con un dficit o deuda histrica derivada de su escaso protagonismo en el gobierno militar. En cierta medida puede afirmarse que la modernizacin fue concebida como una recuperacin de medios para la investigacin criminal, y ello se expres en un aumento importante en materia de medios logsticos (vehculos, insumos y equipos para peritajes, telecomunicaciones, cuarteles, etc.), asimilando modernizacin con mejoramiento tecnolgico.
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Hoy, sin embargo, es evidente que dichos avances resultan insuficientes y carentes de sentido, sino profundizamos la transformacin emprendida. Es por ello que, en el marco de la Cuenta Pblica Anual 2004, se seal que el momento en que nos encontramos es, quizs, el ms relevante de toda la historia institucional, pues ninguna generacin de detectives haba tenido que enfrentar el desafo de consolidar un proceso que exige abandonar formas de actuacin y de pensamiento que simplemente ya no nos sirven para seguir cumpliendo la misin. Claramente estamos en una nueva etapa y, en ella, el compromiso es avanzar directamente en el servicio a la comunidad y al Estado, colaborando con profesionalismo desde la especialidad investigativo-policial al proyectopas, ms an en el contexto de la ltima etapa de instalacin del sistema penal oral18 y que representa un paso importante en materia de modernizacin de la justicia en nuestro pas.
No cabe duda, entonces, de que asistimos al inicio de una transformacin fruto de una reflexin inspirada en la necesidad de un cambio modernizador. Este impulso asume como prioridad la modificacin de ciertas formas y estilo de actuacin que cuyo nico sustento ha sido y es el permanente ejercicio autoreferente, una actitud puertas adentro y el simple acatamiento de normas y cdigos de conducta, olvidando el propsito ltimo (el beneficiario y el resultado), as como otras facetas de nuestra realidad como son la falta de una visin compartida sobre nuestro rol estratgico-preventivo, una estructura pesada y compleja, una formalizacin excesiva, una poltica y un sistema de administracin de recursos humanos escasamente desarrollados, un estilo de jefaturas poco apropiado a las circunstancias actuales, procedimientos lentos y burocrticos, y una falta de control de gestin, metas y resultados.
As, a contar del 2004 la Polica de Investigaciones se encuentra en una transicin, en la que la misin original y los objetivos se complementan y profundizan con un enfoque renovado. Esta transicin se nutre de un conjunto de iniciativas, en base a cinco pilares fundamentales de la gestin (desarrollo organizacional, reingeniera de los procesos de trabajo, gestin de los recursos humanos, gestin de los recursos para poseer una
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Herrera, Arturo, Cuenta Pblica Anual del 71 Aniversario Institucional, Polica de investigaciones de Chile, http://www.policia.cl/ (enero 2005)
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infraestructura que facilite una gestin eficaz, y gestin de la informacin) orientados a materializar los preceptos y directrices de su plan de modernizacin y que se resumen de la siguiente forma:
En cuanto a su misin, ella consiste en dar eficacia al derecho, garantizar el orden pblico y la seguridad pblica interior, a travs de una investigacin profesional y especializada de los delitos, de la inteligencia policial, del control migratorio y de la cooperacin internacional, generando condiciones bsicas de tranquilidad ciudadana que permitan el desarrollo econmico, poltico, cultural y social de Chile.
En cuanto a sus lineamientos estratgicos institucionales, ella centra sus esfuerzos en mbitos claves para la gestin operativa y administrativa, en pos de la consecucin de tres grandes objetivos estratgicos, que se derivan de la prospectiva y de las tendencias del escenario criminolgico y sociopoltico nacional y regional: a) Realizar prevencin estratgica: entendida como capacidad de
anticipacin sobre la base del anlisis, la inteligencia policial y la gestin de la informacin, para evitar y controlar hechos delictivos complejos y especializados que afectan actividades sensibles para el desarrollo de nuestro pas y el disfrute del derecho a la seguridad de las personas, como son el narcotrfico, delitos medioambientales, delitos econmicos, y otros derivados del crimen organizado. b) Concentrar esfuerzos en la seguridad internacional y control migratorio: anticipndose a posibles acciones criminales que eleven el nivel de riesgo de nuestro pas, como el bioterrorismo de las exportaciones, cybercrimen, etc., derivados de organizaciones criminales que pretendan actuar por va del trnsito de individuos o la instalacin y operacin desde nuestro territorio.
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c) Fortalecer la investigacin criminal: a travs de ms policas en labores operativas, mejorando la calidad y tiempo de respuesta de la investigacin, as como la coordinacin con sus clientes principales Tribunales, Ministerio Pblico y Comunidad.
La visin que gua el proceso de modernizacin y cambio, y que busca consolidarla como una polica de clase mundial de aqu al Bicentenario de la Independencia de Chile (2010), tiene como referente y objetivo final a la comunidad, pues con ella aspiramos llegar a ser reconocida como una polica ms creble, ms confiable y transparente, valorada por su profesionalismo y solidez tica y reconocida por los organismos nacionales e internacionales.
Transparencia, eficacia y calidad
Las transformaciones del pas en los ltimos aos implican una cierta redefinicin de las instituciones pblicas, de las que la Polica de Investigaciones no es ajena. Adems, el proceso globalizador imperante requiere de una polica capaz de modernizar sus procedimientos y ser eficiente en su accionar. En definitiva, la Polica de Investigaciones deber ser capaz de dar cuenta de estas nuevas situaciones, para lo cual, necesita no slo de mayores recursos sino tambin de profundizar las transformaciones en curso.
El proceso de modernizacin de la Polica Civil se sustenta en un enfoque innovador, resultante de una visin tica y democrtica, con una clara consecuencia en el mbito funcional y organizativo, donde la gestin estratgica, el nfasis en la transparencia, eficacia y calidad son claves. La transparencia apunta a desarrollar una cultura profesional que promueva la apertura, la comunicacin y la consulta ciudadana. Se materializa en nuestra disposicin a ser fiscalizados por la autoridad ejecutiva, legislativa y judicial, y en la responsabilizacin ante la comunidad, adoptando estrategias apropiadas como rendicin de cuentas pblicas y mecanismos de queja o denuncia. Nuestra conviccin se basa en el control democrtico de la polica.
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La eficacia, ms all de referirse a los logros, apunta a un adecuado equilibrio entre la ejecucin de las misiones que nos asigna la ley y la anticipacin a travs de la prevencin estratgica de hechos reidos con la seguridad pblica y la seguridad de las personas. De esta manera, nuestra funcin policial es solidaria con las demandas y necesidades de nuestro entorno nacional y regional. Es aqu entonces donde los conceptos de seguridad regional y control migratorio adquieren sentido. La calidad se basa en el inters de satisfacer a los usuarios (ciudadano, fiscal, juez y autoridad administrativa), brindando un servicio cientfico y tcnico, oportuno, ptimo y apropiado a la demanda, sobre la base del mejoramiento de los estndares de eficiencia y eficacia de los servicios policiales y la realizacin de evaluaciones segn objetivos y metas prefijadas para las jefaturas. En este contexto, la fijacin de estndares a nivel nacional, regional, de prefecturas y brigadas - de acuerdo a los parmetros observados en los ltimos aos - es un paso clave.
Demostracin de lo sealado es la dictacin de la Orden General N 2040, en Enero del 2005, que establece las metas de gestin, instrumento que perfecciona la Orden N 9, de marzo del 2004, referida al misma materia. La definicin de metas es un ejercicio propio de una organizacin de alto rendimiento, capaz de asumir compromisos de resultados ante las mximas autoridades y de cara a la sociedad. Entre las trece metas trazadas, de particular inters son cinco y que se asocian al rea de Fortalecimiento de la Relacin Polica-Comunidad. Estas metas fueron concebidas a partir del nuestro perfil cientfico-tcnico e investigativo y con la conviccin, por una parte, de que la inseguridad proviene no slo de la posibilidad o el hecho real de ser vctima de un delito o hecho violento, sino tambin de la insatisfaccin frente a la actuacin policial, particularmente cuando no hay respuesta a problemas menores o frecuentes (bajas tasas de esclarecimiento) y que, por la otra, esta Polica Civil es una instancia importante en las estrategias destinadas a neutralizar adecuadamente los factores que afectan la seguridad de los ciudadanos:
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1. Elevar el nivel de conocimiento de la sociedad sobre la Polica de Investigaciones de Chile. 2. Incrementar el trabajo con la comunidad en prevencin de delitos complejos (victimizacin secundaria y terciaria).
3. Aumentar la participacin eficiente en comits comunales, provinciales y regionales de Seguridad Ciudadana.
4. Realizar una Cuenta Pblica anual por cada Jefatura Regional, Jefatura Nacional y Prefectura. 5. Mejorar la calidad de atencin de pblico en las unidades policiales.
El denominador comn de estas metas es que a travs de ellas se busca dar atencin al ciudadano, desarrollar un fluido contacto con la comunidad y sus autoridades, y prestar apoyo a las vctimas, mejorando la atencin de las personas (vctimas, denunciantes, fiscales, declarantes, extranjeros, etc.), validando la calidad y la eficiencia como ejes de gestin y servicios, y desarrollando acciones como la participacin en encuentros de trabajo con organizaciones gubernamentales y sociales para la prevencin secundaria y terciaria, en apoyo a la Poltica Nacional de Seguridad Ciudadana (2004). Los indicadores asociados a estas metas son:
a) Porcentaje de personas que aprueba el trabajo de la Polica de Investigaciones de Chile, medido a travs de encuestas.
b) Nmero de charlas orientadas a la prevencin de delitos por delincuencia organizada y delitos complejos. c) Porcentaje de denuncias recibidas por delitos complejos (homicidio, delito sexual, robo, narcotrfico).
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d) Nivel de conocimiento en la ciudadana, autoridades y usuarios de la Polica de Investigaciones de Chile. e) ndice de Calidad de Atencin a Usuarios en BICRIM y unidades dependientes de la Jefatura Nacional de Extranjera.
Por otro lado, conscientes de la necesidad de aportar al desarrollo de liderazgos comunitarios positivos, capaces de conducir y articular esfuerzos conjuntos, la Academia Superior de Estudios Policiales (ASEPOL) y el Centro de Investigacin y Desarrollo Policial (CIDEPOL) implementaron entre Agosto y Noviembre del 2004 el primer Diplomado de Prevencin y Seguridad Ciudadana en el Contexto de la Reforma Procesal Penal, en el cual tomaron parte ms de 50 docentes y lderes comunitarios de Cerro Navia en la Regin Metropolitana, actividad que cont con el apoyo de la Divisin de Seguridad Ciudadana y del Programa Comuna Segura del Ministerio del Interior. En este mismo tenor, tambin cabe destacar la realizacin del primer Seminario sobre Seguridad Ciudadana y aporte de las Iglesias Evanglicas al Desarrollo Social, con la asistencia de ms de 300 lderes religiosos y comunitarios en mayo del mismo ao.
En complemento a lo sealado, y como uno de los pasos decisivos de una masiva reestructuracin orgnica que envuelve todo el conjunto de la organizacin (Orden n 2030 de diciembre de 2004), cabe destacar la reciente creacin de la Jefatura Nacional de Delitos Contra la Familia que rene a las Brigadas de Delitos Sexuales y Menores, el Departamento de Accin Comunitaria y el Instituto de Criminologa, con el Centro de Atencin a Vctimas de Atentados Sexuales (CAVAS) que presta servicios en la Regin Metropolitana y la V regin. De esta forma, en paralelo y complementariamente a la labor en torno a los programas gubernamentales Comuna Segura y Barrio Seguro, la institucin tambin desarrolla charlas, foros y reuniones con instancias educacionales, vecinales, deportivas, etc., a travs de las Brigadas de Investigacin Criminal y Unidades Especializadas de Antinarcticos. Lo anterior, a fin de establecer una poltica de acercamiento y fluida comunicacin con la ciudadana.
Finalmente, con la conviccin de que el fenmeno de la inseguridad tambin se relaciona, como lo han demostrado diversos estudios, con la percepcin de confianza y credibilidad
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en la eficacia de las instituciones del sistema de administracin de justicia penal, la calidad de los servicios constituye uno de los vectores fundamentales del proceso de relacionamiento con la comunidad. En este contexto, estamos trabajando para medir la calidad de los servicios de nuestra organizacin policial.
Es por ello que durante el 2004, a travs del Centro de Investigacin y Desarrollo Policial (CIDEPOL), se implement otro estudio con el objetivo de conocer la percepcin de las personas que concurren a las unidades policiales, respecto de la calidad del servicio que les brinda la Polica de Investigaciones en sus cuarteles. El primer estudio (1340 casos) se aplic en 22 unidades policiales abarcando las trece regiones del pas. La medicin de la calidad de servicio se realiz mediante la construccin de un indicador de calidad global y tres indicadores para medir la percepcin sobre aspectos parciales de la funcin y servicio que entrega nuestra institucin: servicio brindado, indicador de atencin e indicador de desempeo.
Los principales resultados se expresan en tres indicadores construidos (indicador de calidad global, indicador de desempeo e indicador de atencin) basndose en preguntas que medan calidad de servicio, de desempeo y de atencin. Entre los principales resultados de este estudio, destacan los siguientes:
a) Indicador de calidad global: De acuerdo a este indicador, la evaluacin positiva a nivel nacional fue de 70,5 %.
b) Servicio brindado: A nivel nacional, la calidad de servicio brindado alcanz un 76,8% de evaluacin positiva.
c) Atencin: El mbito mejor evaluado del concepto de calidad de servicio fue, sin dudas, la nocin de calidad de atencin a las personas por parte de los funcionarios de la Polica de Investigaciones. La evaluacin positiva a nivel nacional fue de un 84,1%. d) Desempeo: Los resultados a nivel nacional nos indican que slo un 41,1% de las personas evalu en forma positiva el desempeo de la Polica. La evaluacin
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ms crtica se concentra principalmente en relacin a la presencia de la Polica Civil en el barrio, lo que se explica tanto por la funcin no-preventiva y la limitacin de recursos humanos y logsticos (1 detective por cada 4300 personas).
El segundo estudio se ocup de la calidad del servicio de los principales pasos fronterizos del pas, donde transitan ms de 5 millones de personas que ingresan o salen del pas, en particular en las avanzadas de Chacalluta, Paso los Libertadores, Aeropuerto Internacional de Santiago, Liucura, Pajaritos, Coihayque, Monte Aymond y Jefatura Nacional de Extranjera (Santiago). El objetivo principal del estudio era conocer la percepcin de los pasajeros de los diversos pasos fronterizos respecto a la calidad del servicio brindado por la Polica de Investigaciones de Chile. a) Indicador de calidad global: De acuerdo a este indicador, la evaluacin positiva a nivel nacional fue de un 68,2%.
b) Atencin: El mbito mejor evaluado del concepto de calidad de servicio fue, sin dudas, la nocin de calidad de atencin a las personas por parte de los funcionarios de la Polica de Investigaciones. La evaluacin positiva a nivel nacional fue de un 73%.
c) Desempeo: Los resultados a nivel nacional nos indican que slo un 57,4% de las personas evalu en forma positiva el desempeo de la institucin.
En sntesis, diversos acontecimientos ocurridos en ltimo ao en el seno de la Polica de Investigaciones vienen a demostrar el inicio de un cambio radical en la polica, particularmente en el mbito de las funciones sociales, posibilitando progresivamente una mayor participacin de la sociedad civil y de sus autoridades en los procesos de desarrollo y modernizacin policial.
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IV.-
Dificultades y desafos para una eficaz gestin sociopolicial
El desarrollo de estrategias para una relacin fructfera entre la polica y la comunidad choca, sin embargo, con la realidad policial cotidiana. Hay contextos en los que se puede trabajar mejor o peor, que ofrecen ventajas y oportunidades y que determinan el modelamiento de posibles soluciones. Aqu es posible citar seis factores que deben considerarse.
El primero de ellos es superar una aproximacin ideolgica sobre el tema y asumir una visin ms interdisciplinaria del problema. Por una parte, es conocida cierta resistencia derivada de un sesgo que se origina en la instruccin de cuadros de mando policial formados bajo premisas sociopolticas dominantes en dcadas anteriores. Por otra parte, tambin debe advertirse un cierto sesgo en quienes propugnan soluciones ideolgicas ms que tcnicas. El segundo consiste en superar un uso restrictivo del concepto de modernizacin policial, tradicionalmente asociado a un problema de falta de tecnologa, informtica y medios, reemplazndolo por la conviccin de que modernizacin policial es mejoramiento del producto o servicios que la polica y el Estado ofrecen a la sociedad y que, en este contexto, interrogantes relativas a qu se aporta a la sociedad y la justicia, cmo se produce y cmo se entrega seguridad a las personas y sus bienes y la calidad de los servicios de apoyo a la justicia, son igualmente relevantes.
Un tercer factor es la insercin verdadera y definitiva de una estrategia de trabajo de orientacin comunitaria, que tarde o temprano desencadene un cambio para la organizacin policial, instalando una racionalidad diferente y criterios de actuacin innovadores, como el trabajo intersectorial, la coordinacin con otros organismos locales, el desarrollo de una gestin interdisciplinaria, la necesidad de referentes tcnicos y, particularmente importante, la existencia de un sistema que posibilite el monitoreo de la gestin policial.
El cuarto factor, que se infiere de lo anterior, es la necesidad de reinterpretar la paleta tradicional de indicadores sobre la gestin policial. El nivel de confianza, el ndice de
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corrupcin, la evolucin de la cifra negra, el nivel de temor, ndices de calidad y de expectativas satisfechas o no, son parmetros deseables y necesarios. Estos se pueden obtener a travs de encuestas que, por supuesto, no deben ser aplicadas por la propia organizacin policial. As, si este proceso no se acompaa de condiciones tcnicas apropiadas y de un sistema de monitoreo objetivo y eficaz que posibilite un adecuado seguimiento y correccin oportuna, entonces, el proceso no podr ser transferible y, menos, transformable como recurso y valor adicional de la gestin policial (gestin del conocimiento).
Un quinto factor se refiere al problema ms significativo y clave para el xito de la ptima relacin entre la polica y la comunidad como es el entrenamiento, la socializacin de conceptos apropiados y el desarrollo de habilidades necesarias. Indudablemente, expresiones tales como deontologa y tica policial, instruccin, reentrenamiento y especializacin en la polica son trminos claves en este campo.
Finalmente, el factor ms importante radica en que la polica debe abandonar su tradicional aislamiento y abrirse a la comunidad, lo que supone la voluntad de acercamiento como parte del ethos policial. Esto implica introducir la nocin de cambio necesario en un contexto organizacional consciente de sus limitaciones e intereses. Este no es un problema de autoridad o poder. La organizacin policial, como otras instituciones dentro de la sociedad, interacta sobre la base de una subcultura en la que se replican formas de pensar, hbitos y miradas. Por ello, las innovaciones en esta faceta de una gestin policial moderna no alcanzarn logros si no se desaprenden hbitos que ya no sirven a estos nuevos propsitos y desarrollan nuevas habilidades y capacidades. Esto es fundamental, porque en definitiva estamos hablando de un cambio de actitud y mentalidad, de un cambio de conducta y de modelos conductuales, en otras palabras, de un cambio cultural en la organizacin policial. Es por eso que hay que asumir que se trata de un proceso largo y complicado, subjetivo (perceptivo y doctrinal), estrechamente vinculado con orientaciones valricas, con incentivos para un cambio propuesto e impulsado desde dentro de la polica y en la sociedad tambin.
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Ms especficamente an, a nuestro entender y para que lo sealado sea una realidad, la Polica de Investigaciones enfrenta la tarea de crear condiciones ptimas para este campo de accin. En el breve plazo, ella deber esforzarse en:
a) La consolidacin del proceso de acercamiento y trabajo con la comunidad como foco de accin estratgico privilegiado, incluyendo la inseguridad y la victimizacin como tpicos-criterios ordenadores de la gestin policial.
b) La reubicacin de la prevencin secundaria sobre delitos sexuales, de menores y de la familia en el marco de acciones prioritarias y como foco de servicio especializado, lo que se traduce a su vez en la necesidad de capacitacin y especializacin en este campo.
c) El desarrollo del sistema de monitoreo, evaluacin e incentivos de la gestin policial en relacin con la comunidad (calidad, confiabilidad, credibilidad).
d) El apoyo de la gestin local en torno a la construccin de comunidades ms fuertes, a travs de una especializacin y desarrollo de habilidades en funcionarios para respaldar los liderazgos comunitarios. V.Reflexiones finales
La decisin de promover un cambio concreto, como el que est viviendo esta polica obedece en definitiva a la reconceptualizacin de su aporte a la sociedad. Esta transformacin se materializa en una estrategia ms interactiva entre la polica y la comunidad para enfrentar el delito, la violencia y la inseguridad. No obstante, los cambios que se insinan, as como su celeridad, estn subordinados a procesos que acontecen en diversos planos y dimensiones: en el mbito social y cultural, en el mundo subjetivo de las personas y la realidad objetiva de las instituciones. Esto requiere tiempo, confianza y voluntad de cambio.
De esta forma, sin abandonar el foco de servicio vinculado a su perfil investigativo, la necesidad de una slida contribucin a una mejor calidad de la seguridad ciudadana en
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nuestro pas abre nuevos campos de actuacin y gestin, demandando una capacitacin permanente de sus funcionarios y un compromiso real: hacer mejor lo que se ha venido haciendo y desarrollar habilidades y capacidades para ser una polica inserta y en sintona con la sociedad.
Se trata entonces de un cambio del paradigma de gestin que asume una reforma policial necesaria tambin en la comunidad. Este cambio de orientacin en la actuacin policial posee, en esencia, un valor diferenciador en el mercado de las distintas posibles soluciones a los problemas de vulnerabilidad y riesgo que representan la violencia y la criminalidad para nuestras sociedades latinoamericanas. El desafo de una gestin policial moderna hoy, cualquiera sea el formato de la organizacin, no se circunscribe exclusivamente al combate de la criminalidad, sino que se extiende a toda accin que, sin postergar su funcin y facultad privilegiada, represente una contribucin a la co-produccin de la seguridad en una sociedad. Es por ello que no podemos restarnos o desconocer los problemas de violencia no delictual y tampoco podemos eludir el hacernos cargo de la inseguridad. La estrecha vinculacin de estas tres realidades sociales dibuja el foco de servicio de una polica moderna orientada a la comunidad, obligndola a ser capaz de dar respuestas diferenciadas, legtimas, eficaces y oportunas. Para ello es fundamental una sociedad ocupada y preocupada por sus policas. No basta la actuacin de las instituciones de control y del sistema de administracin de justicia para hacer frente a la criminalidad y a la inseguridad. Se necesita una coordinacin que haga posible estrategias intersectoriales e interinstitucionales eficaces. Una polica moderna debe ser capaz de participar de esta tarea. El desafo es igualmente relevante, entonces, tanto para la polica como para la sociedad, pues demanda adecuacin y aprendizaje conjuntos, al mismo tiempo que la creacin de una institucionalidad ad hoc que recoja las nuevas frmulas y perspectivas. El xito de estrategias de vinculacin de la polica con la comunidad tambin depende de que sta asuma que no debe ser un mero objeto de la accin, sino ms bien sujeto de esa accin.
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Sin embargo, y ms all de lo sealado, un organizacin policial no podr enfrentar con xito estos desafos si, al mismo tiempo, no es capaz de promover un permanente examen crtico de su situacin y relacin con la comunidad. Es por ello que hemos hablado de un cambio de actitud y de una disposicin a escuchar, aprender y atender las falencias y errores de algunas experiencias. Una respuesta policial eficaz depende menos de formas policiales autoritarias y centralizadas, que de una organizacin policial ocupada de su filosofa, principios, estrategias de actuacin, metas y logros. En este contexto, la Polica de Investigaciones se encuentra en transicin hacia un potenciamiento de la faceta social de su gestin policial, asumindola como un foco de accin estratgico.
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MODERNIZACIN POLICIAL: LA RELACIN DE LA POLICA CON LA COMUNIDAD COMO CAMPO DE GESTIN Y REFERENTE DE CAMBIO EN LA POLICA DE INVESTIGACIONES DE CHILE

Arturo Herrera Patricio Tudela

Community Policing y polica de proximidad

Torrente, Diego Desviacin y delito, Alianza Editorial, Madrid, 2001, p. 252.

Sobre la relacin de la Polica de Investigaciones de Chile con la comunidad

Modernizacin y cambio en la Polica de Investigaciones

Transparencia, eficacia y calidad

3. Aumentar la participacin eficiente en comits comunales, provinciales y regionales de Seguridad Ciudadana.

Dificultades y desafos para una eficaz gestin sociopolicial

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