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La intervencin administrativa en situaciones

de incertidumbre cientfica.
El principio de precaucin en materia ambiental
Jos Esteve Pardo
Catedrtico de Derecho Administrativo
de la Universidad de Barcelona

1. Planteamiento. Los problemas de complejidad tcnica e incertidumbre cientfica.

2. Expedientes jurdicos para la adopcin de decisiones en un entorno de incerteza.
2.1. El recurso a las presunciones legales. 2.2. Otras reacciones ante la incerteza.
3. El principio de precaucin en materia ambiental.
3.1. Origen y configuracin. 3.2. Sentido y funcionalidad del principio. 3.3. El presupuesto de la incerteza.
Incerteza originaria e incerteza sobrevenida. 3.4. Efectos. Las medidas de excepcin. 3.5. Lmites. Lmite
material proporcionalidad de las medidas y lmite temporal.

1. Planteamiento. Los problemas de complejidad tcnica e incertidumbre cientfica

En general y de manera simple puede afirmarse que el Derecho ha construido su
propio sistema, y su propia seguridad, sobre reglas y referencias formales, perfectamente determinadas y ordinariamente documentadas. Sobre esta firme seguridad jurdica se han podido desarrollar tanto las relaciones econmicas y comerciales, de carcter eminentemente privado, como las relaciones entre los
particulares y los poderes pblicos.
Pero cuando el Derecho se marca el complejo y difuso objetivo de la proteccin
del medio ambiente o, de manera ms realista en su enunciado pero ms compleja en su realizacin, hacer compatible el desarrollo econmico e industrial con esa
preservacin ambiental, entonces se resiente esa seguridad con la que tradicionalmente ha venido operando. La complejidad y mutabilidad de los componentes y
elementos del medio ambiente hacen que el Derecho y sus operadores se muevan
en un terreno inseguro para ellos.
Con mucha frecuencia las referencias y valoraciones con las que el Derecho
ambiental ha de operar son inciertas o estn sujetas a controversia cientfica. Es
prcticamente imposible no slo ya cuantificar, sino conocer con una mnima pre-

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cisin un dao al medio ambiente, sobre todo si se tiene en cuenta que en muchos
casos sus totales efectos slo se hacen perceptibles al cabo de un dilatado periodo de tiempo; ms compleja an suele resultar la determinacin de las causas que
produjeron el dao, puesto que con frecuencia concurren intervenciones humanas, por ejemplo emisiones contaminantes en niveles superiores a los permitidos,
con factores exclusivamente naturales, como puedan ser densidades atmosfricas
o la propia direccin de los vientos en un momento dado.
Esta incerteza no slo se hace patente en la apreciacin o valoracin de unos
hechos, como los apuntados a ttulo de ejemplo, ya producidos algo que importa
particularmente a la potestad sancionadora o a la determinacin de responsabilidades, civiles o penales, sino tambin, significativamente, a la toma de decisiones
o a la adopcin de medidas preventivas; nos hemos podido percatar de ello al estudiar el moderno rgimen de autorizaciones ambientales: hay en ellas una clara
remisin a la evolucin tecnolgica y se reconoce que las referencias tcnicas del
momento sern superadas muy posiblemente en un futuro inmediato. Se reconoce aqu tambin la fugacidad e incertidumbre del entorno tecnolgico de las instalaciones y actividades que constituyen el objeto de las autorizaciones ambientales y los sofisticados procedimientos que las preceden.
El verdadero e ingente reto para el Derecho en estas situaciones tan frecuentes
en materia ambiental es el de la adopcin de decisiones en un entorno con frecuencia incierto. Se trata de casos en los que la ciencia no ha alcanzado todava una
certeza sobre los efectos que un producto, una tecnologa, una materia nueva puedan tener sobre el medio ambiente; puede que exista incluso controversia entre
cientficos o puede que, como con toda lgica se plantea por el vertiginoso ritmo
de la innovacin tecnolgica, no se disponga todava de datos y experiencias significativas para cimentar conclusiones definitivas: la ciencia reclama as un tiempo,
que suele ser dilatado, para conocer con una mnima certeza los efectos sobre el
medio ambiente; ni la ciencia est obligada a decidir ni est sujeta a normas con
estas pretensiones.
En cambio, el Derecho o, si se quiere, los poderes pblicos e instancias jurdicas
tambin, por supuesto, las autoridades locales en la rbita de sus muy relevantes
competencias en la materia, s que han de decidir inexcusablemente: un procedimiento administrativo, lo mismo que un proceso judicial, ha de concluir necesariamente con una decisin que puede ser, por supuesto, una decisin negativa,
preventiva si se quiere, como la de no autorizar una instalacin o un producto por
sus posibles riesgos ambientales, pero decisin al fin, y, desde luego, como tal ser
percibida por quien solicita la autorizacin y, como tal decisin tambin, podr ser
objeto de recurso.
El reto, pues, que se le plantea al Derecho ambiental y, en nuestro caso de
manera particular, a las administraciones locales en estos casos es, ni ms ni
menos, que el de la decisin jurdica en situaciones de incerteza cuyo origen est,
predominantemente, en los avances cientficos y tecnolgicos. En unos casos ser
una incerteza que podemos calificar de originaria: las nuevas tecnologas nos sitan
ante posibles riesgos, que por la propia novedad de esos productos e instalaciones, tienen un margen de incertidumbre; en otros casos podemos encararnos ante
situaciones de incerteza sobrevenida: los avances del conocimiento cientfico

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detectan nuevos riesgos en tecnologas que hasta entonces se crean inocuas, o de

las que se desconocan los riesgos que la ciencia posteriormente detecta.1

2. Expedientes jurdicos para la adopcin de decisiones en un entorno de incerteza

En rigor, este problema de la decisin en la incerteza no es nuevo para el Derecho.
Ya el Derecho romano, por buscar un ilustre antecedente, hubo de enfrentarse con
situaciones de total incertidumbre en las que necesariamente haba de adoptarse
una decisin.
Incertidumbre haba por supuesto cuando un soldado, o un general, no volva de
la guerra sin que nadie pudiera dar noticias ciertas de l: estaba vivo o haba fallecido? Y decisiones haban de adoptarse sobre sus relaciones familiares debera
su esposa considerarse viuda?, poda contraer matrimonio con otro hombre? o
patrimoniales: el destino de sus bienes era del todo distinto segn se le diera por
vivo o por muerto. Otra incertidumbre tpica, utilizada como ejemplo: en una familia que fallece en un naufragio, cul fue el orden de fallecimiento a afectos sucesorios? Pues la lnea sucesoria tiene un diferente trazado en funcin de un dato del
todo desconocido en el caso de un naufragio sin supervivientes.
El Derecho resolvi estas situaciones mediante una frmula muy concreta y
caracterstica: el establecimiento de presunciones por las propias normas jurdicas
(v. gr., se da por desaparecido que no quiere decir que realmente lo est a quien
no d seales de vida durante un determinado plazo de tiempo con unos efectos
similares al fallecimiento. El Derecho no aspira aqu a dar con la verdad objetiva
esa persona poda seguir viva, sino que establece una solucin convencional,
una presuncin, para adoptar a partir de ella una serie de decisiones que se le
requieren inexcusablemente cuando una persona desaparece en materia, por
ejemplo, de relaciones de familia o patrimonio.

2.1. El recurso a las presunciones legales

Las presunciones son ahora tambin, con una renovada funcionalidad, un instrumento recurrentemente utilizado por el Derecho medioambiental para superar
ciertas situaciones de incertidumbre que se le plantean. A diferencia de las presunciones tradicionales basadas en mximas de la experiencia es lgico presumir,
entre otras razones porque la experiencia lo corrobora, que una persona ha fallecido si transcurren tres o cinco aos sin que retorne de una guerra en la que combata, las nuevas presunciones que establece el Derecho ambiental responden a
decisiones del legislador con un objetivo predeterminado como pueda ser, por
ejemplo, reforzar la posicin de las vctimas de un dao en una accin de responsabilidad al presumirse que la instalacin prxima es la causante de aqul; el efecto, de una trascendencia no menor en absoluto, de esta presuncin es que el titu-

1. Con mayor desarrollo y detalle sobre todas estas cuestiones relativas al riesgo y la incertidumbre, J. ESTEVE PARDO,
Tcnica, riesgo y Derecho, Ariel, Barcelona, 1999; en la misma lnea, vid. tambin, M. TARRS VIVES, El Derecho ante los
riesgos de la modernidad: El principio de precaucin, Actas del II Congreso Internacional de Tecnotica, Barcelona, 2003.

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lar de la instalacin carga con la prueba de la causalidad del dao para demostrar
as que no fue su instalacin la causante del dao y no son las vctimas las que,
con las dificultades para ellas prcticamente insuperables derivadas de la complejidad tcnica, han de soportar esa carga probatoria.
Una presuncin de este tipo se introdujo en la Ley alemana de responsabilidad
por daos ambientales. La doctrina jurdica vena insistiendo all en la necesidad de
reforzar la posicin de quienes sufran un dao y tenan que designar, probndolo
sin ningn conocimiento experto y sin acceso a las instalaciones, al causante del
dao. Tras una tramitacin muy debatida, esta ley acogi estos nuevos planteamientos es la instalacin presumiblemente causante la que tiene la carga de la
prueba para liberarse de la responsabilidad y se ha convertido en una norma de
referencia, muy influyente, para los ordenamientos europeos.2
En general, este nuevo tipo de presunciones basculan sobre la industria y los sectores con potencialidad contaminante cargndoles con presunciones negativas en
expedientes tales como los de responsabilidad por daos o los sancionadores.
Naturalmente pueden contradecir y destruir esa presuncin, aportando lo que el
Derecho exija para ello, tradicionalmente material probatorio en contra.
Pues bien, es precisamente en esta lnea orientada a la destruccin de presunciones
donde el ms reciente Derecho ambiental conoce novedosos e interesantes desarrollos. La propia normativa ambiental que establece estas presunciones negativas, en
contra de la industria, es la que con frecuencia seala la va para eludir esas presunciones o para destruirlas, y esa va suele ser la de la sujecin a frmulas voluntarias de
autorregulacin. As, la sujecin de una instalacin a un sistema de gestin ambiental
y a ecoauditoras puede, y en ciertos casos hay afirmaciones legislativas explcitas en
tal sentido, enervar alguna presuncin en contra de la propia instalacin que, con el
objeto de superar una situacin de incerteza, la propia norma haba establecido.3
En otros casos, lo que las normas establecen es lo que convencionalmente podramos llamar una presuncin institucional. Se trata de una presuncin en favor de lo
que dictamine o establezca una determinada institucin o agencia, generalmente
configurada por la propia norma y que suele situarse en la lnea, muy desarrollada
por la propia normativa europea, de las agencias independientes con cometidos
centrados en ofrecer asesoramiento de carcter tcnico y cientfico a las instancias
polticas de decisin.
De esta forma, el rgano al que le corresponde la decisin no ha de verse bloqueado por la incertidumbre que pudiera derivarse de la existencia de opiniones
diversas, a menudo contrapuestas, que pudieran ofrecerse desde diversos centros
de la comunidad cientfica, y puede encontrar cobertura para su decisin en la presuncin a favor de una determinada agencia o entidad a la que se le reconoce se
le presume un conocimiento experto y certero sobre la materia de que se trate.

2. Vid. CAIZARES LASO, A. y RODRGUEZ TAPIA, J. M., La nueva regulacin alemana en materia de responsabilidad por
daos causados al medio ambiente, en Anuario de Derecho civil, 1994, pg. 209 y ss.
3. Sobre estas acciones y reacciones del Derecho ambiental al endurecer sus exigencias y presunciones ante
la industria y las nuevas medidas de proteccin, por lo general a travs de frmulas autorreguladoras que a la propia
industria se le ofrecen y desarrolla, vid. J. ESTEVE PARDO, Derecho del medio ambiente, Marcial Pons, Madrid-Barcelona,
2005, en especial, pg. 100 y ss.

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La presuncin de conocimiento experto a favor de la agencia presenta como

principal funcionalidad la de permitir la decisin del rgano poltico tomando en
consideracin su informe tcnico y cientfico. Agencias con estos cometidos se
han constituido a diversos niveles europeo, estatal o autonmico segn los
casos en mbitos tales como el medio ambiente, por supuesto, pero tambin la
seguridad alimentaria, seguridad martima, medicamentos, etc. Sectores todos con
un importante componente tcnico o cientfico.

2.2. Otras reacciones ante la incerteza

La incertidumbre que rodea a muchas decisiones de instancias jurdicas legislativas, administrativas y judiciales en materia medioambiental est generando tambin, adems de las reacciones que las propias normas registran como es el caso
de las presunciones, unas maneras caractersticas de proceder y desenvolverse por
parte de las instancias jurdicas de decisin. No slo las polticas y las administrativas, sino tambin, y destacadamente, las judiciales.
Aqu puede constatarse un importante y peculiar desarrollo de frmulas probatorias. As puede destacarse la creciente relevancia de la prueba indiciaria por
indicios, pues, tal como afirma la jurisprudencia, al no ser siempre posible una
prueba directa, el prescindir de la indiciaria conducira a impunidades de una grave
indefensin social. Se trata aqu y en otros supuestos en los que se recurre a la
prueba por indicios de impedir que la complejidad y la incertidumbre operen
como una pantalla de proteccin de los focos contaminantes y quede por su parte
desprotegida la sociedad, como en esta sentencia se destaca. En definitiva, lo que
se pretende con el recurso a esta modalidad probatoria por indicios para superar
la incerteza es reforzar la proteccin de una de las partes cuya posicin e intereses
se consideran de mayor relevancia.

3. El principio de precaucin en materia ambiental

Sin ningn gnero de dudas, la ms importante y novedosa aportacin en aras a
resolver o superar las frecuentes situaciones de incerteza que al Derecho ambiental se le plantean es la configuracin del llamado principio de precaucin, tambin
conocido como principio de cautela. Un principio muy presente no slo en la rbita de la resolucin jurdica, sino en el centro mismo de las actuales relaciones entre
la ciencia y el Derecho. Un principio que, por su propia trascendencia y actualidad,
es invocado y presentado con frecuencia de forma ambigua y poco precisa.
Conviene, por tanto, reparar en su configuracin, su significado y su funcionalidad
propia en materia ambiental.

3.1. Origen y configuracin

El origen del principio de precaucin no es claro en absoluto, aunque se suele
situar en Alemania: en el estudio all, durante la dcada de los setenta del pasado
siglo, del Derecho medioambiental se postulaba como uno de sus principios el de
cautela (Vorsorgeprinzip), muy conectado con la idea de prevencin.

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Con carcter genrico y programtico, la precaucin se afirma en diferentes convenios y declaraciones internacionales sobre el medio ambiente, teniendo al efecto una especial repercusin la Conferencia de Ro de Janeiro de 1992.
Pero es, sin duda, en el Tratado de la Unin Europea donde el principio de precaucin encuentra su cobertura normativa ms importante y su marcada orientacin en favor de la proteccin del medio ambiente. En su artculo 174, el Tratado
Constitutivo de la Comunidad Europea establece que la poltica de la Comunidad
en el mbito del medio ambiente [...] se basar en los principios de cautela y de
accin preventiva [...].
De su originario y especfico entorno medioambiental, el principio de precaucin
se extendi fcilmente a la proteccin de la salud, y es en este mbito donde tuvo
sus primeras y ms trascendentes aplicaciones, entre las que destaca el caso de las
vacas locas y las medidas de excepcin que se adoptaron.4 Con estas primeras experiencias y con el objetivo de perfilar este principio, ofreciendo as una referencia ms
segura y unitaria, la Comisin de la Unin Europea aprob un texto desprovisto de
carcter normativo, la Comunicacin sobre el uso del principio de precaucin. Un
texto de gran significacin por cuanto en l se tratan de manera resuelta las condiciones y presupuestos para el recurso al principio de precaucin, as como sus posibles efectos y lmites. La relevancia de este documento queda realzada por directivas y reglamentos europeos stos, como se sabe, tienen un efecto normativo
inmediato sin necesidad de transposicin que acogieron plenamente sus criterios.

3.2. Sentido y funcionalidad del principio

El principio de precaucin, tal como queda configurado de resultas de la evolucin
tan sumariamente descrita, tiene una significacin propia, que lo diferencia netamente de la genrica idea de precaucin con el que a menudo errneamente se confunde. La precaucin, cuyas races pueden encontrarse en la virtud aristotlica de la
prudencia, es un componente casi puede decirse que consustancial del Derecho,
particularmente del Derecho medioambiental: cualquier autorizacin de las que
aqu hemos tratado est impregnada por la idea de precaucin desde el momento
en que con ella se pretenden permitir nicamente las actividades con un controlado
impacto sobre el medio ambiente; cualquier medida cautelar el trmino, perfectamente arraigado en la legislacin y prctica jurdica, es bien elocuente al respecto,
adoptada por los tribunales, en materia de medio ambiente o cualquier otra, est
inequvocamente presidida por la idea de precaucin o cautela.
Pero el principio de precaucin, en su configuracin especfica que aqu nos
interesa, tiene una significacin y, sobre todo, una funcionalidad propia, distinta
desde luego de la genrica idea de precaucin o de la virtud de la prudencia. Esa
funcionalidad del principio de precaucin no es otra que la que nos ocupa en este
captulo: la de fundar o habilitar una decisin de las autoridades pblicas, la
4. La jurisprudencia comunitaria en la materia es aqu muy relevante al configurar las dimensiones de este principio
al que otorga un importante protagonismo decisorio, esta jurisprudencia est clarificadoramente sistematizada y analizada por F. J. SANZ LARRUGA, El principio de precaucin en la jurisprudencia comunitaria, en Revista Aranzadi de
Derecho Ambiental, nm. 1, 2002.

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Administracin ordinariamente, en situaciones de incertidumbre en el entorno y

sobre los efectos mismos de esa decisin.5
Y lo ms caracterstico al tiempo que lo ms problemtico de este principio es
que puede fundamentar la adopcin de decisiones de excepcin. Decisiones que
suponen una excepcin del rgimen jurdico que en principio sera aplicable. Ah
radica, precisamente, la controversia que envuelve a este principio y que nos obliga a precisar sus presupuestos, sus efectos y sus lmites.
En base al principio de precaucin podra, por ejemplo, decretarse la denegacin
de la autorizacin de una instalacin o de un producto aun cuando se hubieran
realizado todos los trmites jurdicos previstos para ello. La incertidumbre cientfica sobre posibles riesgos podra ser de tal entidad que justificara, con fundamento en el principio de precaucin, la adopcin de esa decisin de denegacin de la
autorizacin o su demora hasta que se resolviera la incertidumbre. Estaramos aqu
en un supuesto de incerteza originaria que se cierne sobre materias y tecnologas
novedosas de las que todava no se conocen con certeza sus posibles efectos o los
riesgos que pueden generar.6 Pero puede aplicarse tambin el principio de precaucin a materias y tecnologas que se crean perfectamente seguras, que disponen por supuesto de todas las autorizaciones exigibles, pero que recientes avances en el conocimiento cientfico han alertado sobre posibles riesgos hasta
entonces desconocidos. El principio de precaucin podra en su caso dar cobertura a medidas excepcionales que implicaran la retirada del producto o la paralizacin de la actividad que genera unos riesgos desconocidos hasta entonces.

3.3. El presupuesto de la incerteza. Incerteza originaria e incerteza sobrevenida

Para que pueda alegarse el principio de precaucin es del todo necesaria la concurrencia de dos presupuestos o condiciones: primero, debe darse una situacin
de incertidumbre y, segundo, ha de advertirse en esa situacin un riesgo grave para
el medio ambiente. En realidad, se trata de un nico presupuesto: el riesgo, que
como tal, por hiptesis, se haya siempre envuelto en la incerteza. Una incerteza
que, como se ha destacado en los dos ejemplos anteriores, puede ser de dos tipos:
originaria y sobrevenida.
Se trata de incerteza originaria cuando envuelve a tecnologas y actividades
novedosas cuyos efectos sobre todo los que se consideran secundarios o reflejos no se conocen todava con total certidumbre.
La incerteza sobrevenida se genera, en cambio, cuando procesos y productos
que se crean inocuos, o con unos efectos negativos bien conocidos y dimensionados, muestran en un momento dado sus riesgos a la luz de nuevos avances del
conocimiento cientfico o de la propia experiencia en su utilizacin.

5. Vid. J. ESTEVE PARDO, El principio de precaucin: Decidir en la incerteza, en Romeo Casabona, C. (ed.), Principio
de precaucin, biotecnologa y Derecho, Comares, Bilbao-Granada, 2004.
6. Un sector novedoso y muy sensible en la apreciacin de la opinin pblica en el que se plantean incertidumbres
que podramos caracterizar como originarias en el estudio de F. J. SANZ LARRUGA, La proteccin jurdica ante las radiaciones y la contaminacin electromagntica, Thomson-Aranzadi, Pamplona, 2004, con destacada atencin a la operatividad del principio de precaucin en este mbito, en especial pg. 159 y ss. y 227 y ss.

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No puede as, en modo alguno, relacionarse el principio de precaucin con tecnologas arraigadas, con experiencia sobre su funcionamiento y sobre las que no
existen nuevos conocimientos que desvelen riesgos hasta entonces desconocidos.
Por poner un ejemplo, una estacin transformadora de energa elctrica plantea por
supuesto riesgos diversos, de incendio o de otro tipo, pero son riesgos bien conocidos y de los que se tiene una dilatada experiencia, en paralelo a la existencia
misma de estas instalaciones. No hay, por tanto, una incerteza significativa que
tampoco deriva de nuevos conocimientos, y por ello no tiene sentido alguno
invocar el principio de precaucin como se ha hecho en este caso por alguna
Administracin y cierta jurisprudencia.
Esta situacin de riesgo e incerteza ha de ser debidamente acreditada y, sobre
todo, contrastada por la autoridad pblica que pretende adoptar una decisin
sobre la base del principio de precaucin. No basta, en absoluto, que un centro de
investigacin o un laboratorio alerte sobre los posibles riesgos de una actividad o
un producto; es necesario que esa advertencia se contraste con informes fiables y
se acredite as una situacin de incerteza, de riesgo real y significativo para el
medio ambiente.

3.4. Efectos. Las medidas de excepcin

Los efectos estn, desde luego, asociados a las medidas que se adopten en base al
principio de precaucin.
Al respecto, debe destacarse con carcter previo que estas medidas son adoptadas por los poderes pblicos, las administraciones y gobiernos destacadamente, y
no por sujetos privados. Por supuesto que los particulares pueden adoptar medidas de precaucin preventivas y de autoproteccin, entendiendo el trmino en
el sentido amplio al que nos hemos referido; pero en su precisa configuracin que
ya conocemos, el principio de precaucin se dirige a los poderes pblicos, son
ellos los que pueden invocarlo y adoptar medidas, que son en principio gravosas,
con un carcter vinculante y coactivo que no acompaa desde luego a ninguna
accin de los particulares.
Resulta as del todo incorrecto el extender el principio de precaucin a decisiones de los particulares y afirmar que son ellos los que tienen que administrarlo. As
por ejemplo se ha deslizado, interesadamente, en el debate sobre los transgnicos
o productos mutados genticamente: se llega a responsabilizar de algn modo a los
consumidores de la aplicacin del principio de precaucin. Esta elemental facultad
de eleccin no es, en absoluto, medida propia del principio de precaucin, ni constituye novedad alguna; las medidas gravosas y de excepcin, y por ello posible
objeto de controversia jurdica caractersticas del principio de precaucin slo
pueden ser adoptadas por los poderes pblicos, sealadamente el Gobierno, las
agencias y las administraciones pblicas en el mbito de sus competencias.
El principal y tpico efecto que pueden alcanzar las medidas adoptadas por los
poderes pblicos sobre la base del principio de precaucin es, ni ms ni menos,
que el de excepcionar el rgimen jurdico vigente. Aqu se hace visible la relevancia del principio de precaucin: una instalacin, una actividad, o un producto, que
se ajustan rigurosamente a la legalidad, que han cumplimentado los trmites auto-

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rizatorios, que han superado con holgura los controles establecidos, que incluso
se sujetan a un sistema de gestin ambiental y ecoauditora, pueden ser objeto de
medidas gravosas y drsticas el cierre de la instalacin, el cese de la actividad, la
retirada del producto, u otras por el estilo si se acredita un estado de incerteza y
riesgo grave para el medio ambiente. Las medidas tpicas del principio de precaucin son as medidas gravosas, restrictivas, rescisorias.
En ocasiones, sin duda con la idea de dulcificar este importante rasgo caracterstico, gravoso y aflictivo, del principio de precaucin, se sitan bajo su rbita ciertas medidas positivas como puedan ser el impulso y apoyo a estudios y programas
de investigacin para alcanzar un conocimiento cierto y seguro sobre ciertas actividades y tecnologas susceptibles de producir de riesgos ambientales. Esto es algo
que se apunta en la propia Comunicacin de la Comisin Europea sobre el principio de precaucin a la que nos hemos referido.
Pero lo cierto es que este tipo de medidas positivas en modo alguno pueden adscribirse al principio de precaucin en su configuracin especfica por cuanto estas
medidas no suponen decisin alguna. Las medidas propias del principio de precaucin son decisiones pblicas en un entorno de incerteza y ah la precaucin
tiene una manifestacin restrictiva, gravosa para quien genera el riesgo. Slo en un
sentido genrico, la tradicional idea de prudencia a la que nos hemos referido
podra acoger bajo su rbita todas las actuaciones, incluyendo estudios e investigaciones de base, orientadas a superar la incertidumbre y actuar con prudencia.
Todas las medidas caractersticas del principio de precaucin en su genuino sentido tienen como nota comn la de excepcionar, ante la incerteza y riesgo que se
aprecia, el rgimen jurdico que resultara aplicable. En esencia, el efecto ms contundente y caracterstico del principio de precaucin es el de imponer una suerte
de estado de excepcin el rgimen vigente queda en suspenso justificado en
valoraciones e informes de carcter cientfico que alertan sobre la existencia de
riesgos aun cuando las actividades que presuntamente los generan cumplen con la
normativa vigente. Resulta as muy delicada, cuando no polmica y controvertida,
la aplicacin de las medidas restrictivas propias del principio de precaucin; de ah la
necesidad de fijar con rigor sus presupuestos, en la lnea que ya hemos sealado,
y sus lmites.

3.5. Lmites. Lmite material proporcionalidad de las medidas y lmite temporal

En la natural imprecisin que se genera cuando unas medidas y decisiones se apoyan en un principio, y no en concretas determinaciones del Derecho positivo que
justamente se excepcionan al invocarse este principio de precaucin, los lmites
que se pretendan establecer adolecen tambin de firmeza y precisin. Son as
principios y criterios generales los que mayormente pueden invocarse. Dos de
estos lmites particularmente apropiados para el principio de precaucin merecen
ser destacados.
El primero es un lmite material, que ha de dimensionar las medidas que se pretendan adoptar. Se trata del principio de proporcionalidad. Debe existir una razonable proporcin entre la magnitud e inminencia del riesgo que se advierte y la
intensidad de las medidas que se adoptan.

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En algunos casos estas medidas pueden tener una intensidad relativa, carentes
de fuerza vinculante; as ocurre, por ejemplo, cuando las autoridades pblicas previenen oficialmente sobre los riesgos o, si se quiere, sobre las incertidumbres en
torno a sus posibles efectos negativos de un producto, dejando la decisin final a
los consumidores. sta podra ser una medida proporcionada si los riesgos que se
aventuran son de escasa entidad y podra ser una frmula acertada de gestin de
la incerteza desde el momento en que no hay una decisin unitaria y contundente trasladando la decisin final a, o compartindola con, los particulares. Pero, en
cualquier caso, se trata de una medida gravosa, como todas las basadas en el principio de precaucin, en cuanto que la advertencia oficial afecta sin duda negativamente a quien ofrece el producto en cuestin.
El segundo lmite se proyecta en el tiempo; es el lmite temporal. Las medidas
gravosas caractersticas del principio de precaucin han de tener una duracin
limitada, mientras se mantenga la situacin de incertidumbre que las origin. Es
deber de los poderes pblicos hacer lo posible mediante estudios, investigaciones o cualquier otra actuacin para superar un estado de incertidumbre que,
como presupuesto del principio de precaucin y de las decisiones que sobre su
base se adoptan, est en el origen de unas medidas que normalmente son gravosas y restrictivas para las instalaciones o actividades que supuestamente generan
un riesgo.
Debe tenerse en cuenta que el mismo transcurso del tiempo es un factor de
superacin de la incerteza. Los hipotticos efectos negativos se irn manifestando
o no se mostrarn en absoluto, en ambos casos el paso del tiempo reduce la incertidumbre. Ya no es la misma que se tena cuando se invoc el principio de precaucin. Puede que con el tiempo la incertidumbre se supere del todo porque, fatalmente, se produjeron los daos o porque se demuestra de manera contundente la
ausencia de riesgos o puede que an se mantenga en menor medida.
En cualquier caso, tanto el deber de superacin de la incertidumbre como la
reduccin de la misma por el transcurso del tiempo, reafirman el lmite temporal
del principio de precaucin. Las medidas que se adopten en base al mismo: primero, son limitadas en el tiempo y, segundo, habran de estar sujetas a revisin,
bien por el transcurso del tiempo como, por supuesto, por la adquisicin de nuevos conocimientos que reduzcan o superen del todo la situacin de incertidumbre
por la que se invoc el principio de precaucin. La autoridad que adopte medidas
de excepcin en base a este principio debera tambin, por el carcter excepcional
y restrictivo de stas, promover o reclamar actuaciones para superar la situacin de
incertidumbre que las justifica.7

7. Como inequvocamente se afirma en la Comunicacin de la Comisin de las Comunidades Europeas sobre el recurso al principio de precaucin, de 2 de febrero de 2000, el mantenimiento de las medidas adoptadas en base a este principio depende de la evolucin de los conocimientos cientficos, a cuya luz deben volver a evaluarse, lo que implica que
las investigaciones cientficas debern proseguir para obtener datos ms completos. Las medidas basadas en el principio de precaucin deben ser revisadas y, si fuere necesario, modificadas en funcin de los resultados de la investigacin cientfica y del seguimiento de su impacto.

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