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Notas de economa
Contenidos
1. 1 Curva de demanda
2. 2 Introduccin
3. 3 Teora de la utilidad
4. 4 Cmo decidimos y elegimos
5. 5 La demanda de bienes
6. 6 Demanda individual de un artculo
7. 7 La ley de la demanda de pendiente negativa
8. 8 Demanda agregada para un artculo
9. 9 Oferta del producto individual de un artculo
10. 10 Oferta agregada
11. 11 Concepto de equilibrio econmico
12. 12 La elasticidad
13. 13 Elasticidad precio de la demanda
14. 14 Elasticidad precio de la oferta
15. 15 Utilidad total y marginal

Curva de demanda

Entonces la lnea que describe la relacin para un bien normal de la cantidad demandada
respecto al precio de dicho bien es con pendiente negativa. Pero si la cantidad
demandada est en funcin del ingreso de las personas, obviamente un incremento en el
ingreso conlleva un incremento en el consumo, siempre y cuando no se d el efecto
sustitucin de bienes. O bien un decremento en el nivel de ingreso trae una cada del
nivel de consumo del bien, aqu la relacin lineal es de directa proporcionalidad, lo que
significa que la pendiente de la funcin demanda es positiva (grfica 2).

Introduccin
La microeconoma se dedica al estudio de la empresa, entendida esta como la iniciativa.
Las leyes que rigen o explican su conducta deben ser concebidas desde dos sentidos:
desde dentro lo que toca a la eficiencia, y desde fuera que corresponde a su eficacia o
competitividad en su entorno, el mercado.

La teora de la Utilidad es el marco terico en que se desarrolla esta, toda la ciencia

microeconmica. Donde utilidad es la capacidad de un satisfactor de satisfacer una
necesidad especfica.
Se parte del individuo como unidad de estudio, donde se le concibe como homo
econmicus, que le confiere conciencia, saber, racionalidad, moral y capacidad de libre
albedro. Trata de establecer la lgica en que una persona elige entre varios satisfactores
para un mismo uso, en situaciones de optimalidad. Para ello se parte del enfoque de V.
Pareto.
El principio del ptimo Pareto es un planteamiento neopositivista que toma de la ley
naturalista del principio del mnimo esfuerzo, pero en un enfoque hedonista la tesis de
Pareto nos dice que la iniciativa siempre se inscribe en la bsqueda de la mxima
satisfaccin con el mnimo de esfuerzo. Bajo esta concepcin los economistas tratan de
explicar la conducta del consumidor.
(El Hedonismo es la doctrina filosfica basada en la bsqueda del placer y la supresin
del dolor como objetivo o razn de ser de la vida).
ptimo social y ptimo paretiano:
Los primeros utilitaristas crean que la utilidad era una magnitud cardinal, medible en
"tiles" y que era posible realizar comparaciones interpersonales.
El economista Vilfredo Pareto, a principios del siglo XX, neg la posibilidad de realizar
ese tipo de comparaciones y volvi a construir la teora de consumo y la demanda sobre
una nueva base: el concepto ordinal de la utilidad. Este concepto permite afirmar que
para un individuo, tres pasteles tienen ms utilidad que dos, sin poder determinar si el
"ms" significa el doble o el triple. En la reconstruccin no utiliz comparaciones
interpersonales de utilidad.
La pieza clave para el paso al concepto de utilidad ordinal haba sido propuesto por el
irlands Edgeworth: las curvas de indiferencia. En el mapa de curvas de indiferencia
cada punto representa una combinacin de diversas cantidades del bien X y del bien Y.
Las curvas de indiferencia unen puntos que proporcionan la misma utilidad al individuo.
Las lneas ms alejadas del origen muestran situaciones preferidas.
Para comprender el significado de los mapas de indiferencia hay que tener en cuenta
que todos los puntos del mapa pertenecen solo a una curva de indiferencia.
La lnea de presupuesto marca el lmite de combinaciones de bienes que el individuo
puede adquirir. Si decides gastar todo el presupuesto en el bien Y, obtendra la cantidad
Y1. Si lo gastara todo en el bien X podra obtener X1. Los puntos que estn bajo la lnea
Y1-X1 representan las situaciones en que el individuo no se ha gastado todo lo que
puede. La situacin mejor de entre las posibilidades es el punto r: aquel en que la lnea
de presupuesto toca a la curva de indiferencia ms alejada del origen. Si el individuo
acta racionalmente, esa ser la combinacin de bienes elegida.
Si se admite la posibilidad de realizar comparaciones interpersonales de utilidad puede
establecerse que mil pesetas proporcionan a la persona rica una utilidad marginal menor

que la que proporcionara a una persona pobre. Como consecuencia de esto, quitando
esas mil pesetas al individuo rico y entregndoselas al pobre, la utilidad total de la
sociedad habr aumentado. El ptimo social se consigue cuando toda la riqueza est
repartida a partes iguales entre todos los individuos.
Muchos pensadores experimentaron dudas acerca de la posibilidad de realizar
comparaciones interpersonales de utilidad, pero fue Vilfredo Pareto el que ofreci una
alternativa que intelectualmente fue satisfactoria. Hay circunstancias en las que
podemos asegurar que la utilidad social total ha aumentado o disminuido.
El mejoramiento paretiano es todo cambio en el que algn individuo obtiene ms
utilidad sin que disminuya la utilidad de ningn otro.
Un ptimo paretiano es una situacin en la que nadie puede conseguir un aumento en su
utilidad total sin que ello implique disminucin en la utilidad de otro.
Por otra parte, el anlisis microeconmico de la empresa concibe al Hombre como
homo fber (el hombre que hace o fabrica), que es el hombre que transforma su entorno.
Bajo el mismo principio de Pareto se trata de representar en un modelo de la conducta
del productor la manera en que se eligen entre varias alternativas aquella que se
considera ptima en el sentido que logra el mximo nivel de produccin con el mnimo
de costos, dadas la destreza promedio imperante.
Con estas dos tesis se puede partir al agregado de las conductas individuales que dan pie
a las teoras de la oferta y la demanda, y con ello se tiene el caso de la comprensin del
mercado, al cual se le debe concebir en condiciones ideales de competencia perfecta, y
las reales o de competencia imperfecta, y la optimalidad de la empresa y su eficiencia en
la bsqueda de la mxima ganancia.
Los modelos econmicos tratan de representar o similar la realidad para poderla
comprender y son el principal fin til de llegar a controlar las variables de estudio. La
cuestin es que son simplificaciones de las interacciones entre las variables, y caen ante
supuestos muy restrictivos como idealisantes, por lo que comnmente se les descalifica
por simplistas, mecanicistas y reduccionistas. No obstante, el principal problema que
observa en la restriccin caeteris paribus. Tal concepto proviene del latn para indicar
que no obstante el cambio de las variables endgenas del modelo, esto es, las que
incluye nuestro estudio, lo exgeno, o lo que no comprende nuestro modelo permanece
constante, muchas veces este supuesto en la teora marginalista es el caso de aplicar una
derivada parcial a una funcin multivariable de tal manera que esta nos dir el grado en
que dicha variable observada influye en nuestra variable objetiva sin afectar al resto, o
bien descontando la influencia del resto.
Cteris pribus, frecuentemente escrita como ceteris paribus o cteris pribus, es una
locucin latina que significa permaneciendo el resto constante.
Ceteris significa lo dems o el resto, como en et ctera (y el resto) del que deriva la
palabra etctera. Par significa igual, como en la expresin castellana a la par.
En ciencias se llama as al mtodo en el que se mantienen constantes todas las variables
de una situacin, menos aquella cuya influencia se desea estudiar. Esto permite

simplificar el anlisis, ya que en caso contrario sera imposible dilucidar el efecto de

cada variable individual. Si se aplica reiteradamente el mtodo, variando ordenadamente
cada una de las variables y slo una variable por vez, es posible llegar a comprender
fenmenos muy complejos.
El mtodo no slo permite el anlisis de la realidad, tambin facilita su descripcin. En
Economa se usa para facilitar la aplicacin de modelos abstractos; fue el economista
Alfred Marshall quien ms contribuy a ampliar el uso del trmino en su disciplina.
El habla vulgar tambin hace uso implcito del mtodo, siendo un ejemplo el uso de
condicionales, como en la oracin: Si se aprieta el gatillo de una pistola cargada con
plvora y bala, se dispara la pistola. Si la plvora estuviera mojada, entonces la pistola
no disparara, por lo que la oracin debe entenderse cteris paribus, es decir,
cumplindose todos los dems requisitos necesarios. De lo contrario, sera
imprescindible especificar todas las condiciones en que tiene lugar el hecho, lo que sera
sumamente engorroso.
As la microeconoma se vale primero de desarrollar modelos que expliquen la conducta
a nivel individual del consumidor como del productor para de aqu partir a una
expresin ms agregada que es la teora de la demanda y de la oferta y con ello el
principio de la teora de mercados.
A la fecha la principal crtica que se hace a la tesis de la utilidad es que parte de
concebir la utilidad como ordinal, siendo que muchas de las decisiones de las personas
caen en raciocinios cardinales, lo que deja un gran dficit de saber en los modelos hasta
ahora desarrollados. (Vilfredo Pareto, 1848 1923)

Teora de la utilidad
Las escuelas sueca y austriaca aportan la teora subjetiva del valor a mediados del siglo
XIX. Esta corriente se contrapone a la teora del valor trabajo basada en los costos de
produccin.
Se debe concebir el concepto de un bien como aquello que es til, y es til en razn de
que nos beneficia puesto que satisface una necesidad.
Las tesis parten de concebir el valor como utilidad, que se define como el grado en que
un satisfactor puede saciar una necesidad, por lo que el valor es la apreciacin subjetiva
que el sujeto hace de las cualidades objetivas del objeto en funcin de la necesidades
que stas mitiguen en su bsqueda de saciedad, la misma que puede ser una necesidad
muy elemental tales como las fisiolgicas, como aquellas que Maslow trabaja en su
famosa pirmide de necesidades.
A la utilidad se le considera ordinal cuando las preferencias llevan una ordenacin
lgica jerarquizadas entre ellas:
Si A se prefiere a B y B se prefiere a C, por tanto A se prefiere a C.
No obstante en las preferencias humanas existe la llamada utilidad cardinal que
establece la lgica (no ordinal) siguiente:

Si A se prefiere a B y B se prefiere a C, no obstante sucede que C se prefiere a A.

Muchas de las preferencias de los consumidores caen en cardinalidades, y es aqu donde
la teora marginal an no aporta el respectivo modelo econmico para las preferencias
cardinales.
a) La utilidad marginal decreciente: a mayor saciedad menor ansiedad.
Lo interesante de la teora de la utilidad es su aporte de la observacin individual o
marginal. Aqu es donde se establece que cada unidad consumida aporta un nivel de
saciedad menor a su inmediata anterior unidad consumida de tal manera que se va
cayendo en grados menores de saciedad hasta la saciedad total de unidad a unidad
consumida de la forma que se deriva de ah el principio de la utilidad marginal
decreciente.
Un ejemplo claro es una persona deportista sedienta despus de una jornada deportiva
de 4 horas, tan deshidratado que est dispuesto a pagar $100 por el primer medio litro
que consume, mientras que por el segundo medio litro a consumir le parece ms costoso
en razn del grado de satisfaccin que le aporta, si l diera precio a cada medio litro: al
primero podra apreciarlo en $100, al segundo en $50 y al tercero en $10. El cuarto ya
no es apreciado por el deportista ya saciado en su sed.
Medir la utilidad es muy difcil pues vara de persona en persona respecto al aprecio de
un satisfactor, sus gustos y preferencias, incluso de momento a momento en una misma
persona, pero lo que es invariable es que la utilidad siempre observa una marginalidad
decreciente.

Cmo decidimos y elegimos

La teora marginalista explica las decisiones subjetivas de los consumidores a la hora el
elegir entre una canasta de bienes satisfactores ante una restriccin presupuestal.
Bajo la restriccin presupuestaria, la toma de decisiones en base a la maximizacin de
beneficios respecto al sacrificio implcito se elige en un nivel de los costos de
sustitucin del bien por otro marcado por sus respectivos precios en razn del sacrificio
implcito de esa misma sustitucin en cuanto la utilidad marginal que cada bien otorga.
En microeconoma las racionalidades econmicas no hablan de equilibrio sino de
ptimo, as se dice que el ptimo del consumidor esta dado por las cuotas de sustitucin
de un bien por otro respecto a la razn los precios dada entre los bienes implicados.
Asimismo, el ptimo del productor se da en la razn de transformacin de los insumos
(Conjunto de bienes empleados en la produccin de otros bienes) implicados en la
produccin de un bien en razn de su contribucin marginal al valor del producto en
razn de sus costos respectivos.
La eleccin bajo este criterio es la optimizacin que procura para el caso del
consumidor el principio hedonista de obtener el mximo beneficio con el mnimo de
sacrificio o bien, para el caso del productor, el mximo valor producido con el mnimo
costo.

Lo que se persigue al exponer la teora del consumidor como la teora del productor es
explicar la conducta individual de cmo las personas eligen o deciden la mejor eleccin,
que para el caso, la microeconoma trata de la bsqueda de la mejor eleccin de las
empresas en su toma de decisiones.
Una extensin de este anlisis es la Caja de Edgeworth donde se confrontan en ngulos
opuestos las curvas de indiferencia de un actor respecto a otro y se ve cmo de toda una
infinidad de posibilidades hay una que concilia la optimalidad buscada por ambos
actores. Esto es, el regateo que existe entre las partes de una transaccin econmica,
bien puede verse como el inters del comprador en adquirir la mayor cantidad de un
bien al menor costo, y la de un vendedor en vender la menor cantidad al mayor precio.
Ante sus restricciones presupuestales, donde coinciden ambos anhelos y concilian sus
intereses ante sus respectivas restricciones de presupuesto.

La demanda de bienes
La funcin demanda o curva de demanda es la lnea que describe la relacin existente
de la cantidad demandada de un bien respecto a factores que la influyen como es el
precio del propio bien, el nivel de ingreso del consumidor, los precios de bienes
relacionados como sustitutos, los gustos y las preferencias, la publicidad, la temporada y
la moda, el crdito, el nmero de plazos y la tasa de inters por dicho crdito, por citar
los principales factores que le influyen.
Una nota metodolgica importante en el anlisis econmico es que toda funcin
econmica en corto plazo se expresa de manera lineal, de la forma:

Y = a + bX +cZ Corto plazo

Y toda funcin econmica para el largo plazo se expresa como funcin potencia de la
forma:

Y = a Xb Zc Largo plazo

En un enfoque bivariable (esto es, de dos variables), normalmente se presenta la curva

de demanda en razn de la variable que se piensa ms influye en esta que es el precio
del propio bien, la que se presenta grficamente como un relacin de inversa
proporcionalidad o sentido, o sea, si el precio del bien aumenta, su cantidad demandada
tiende a bajar, como si el precio del bien baja, se incrementa por tanto la cantidad
demandada del bien.
Esto para bienes que se dicen normales, pero hay casos especiales donde el incremento
del precio trae consigo el incremento del consumo, como es el caso de colegiaturas en
escuelas de prestigio que hasta cierto nivel el encarecer el costos de inscripcin y
colegiatura conlleva una carga de prestigio social o estatus. A estos bienes se les dice
superiores. Tambin est el caso del consumo de sal que aun sea lo ms barato su costo,
necesariamente el consumo de sal en las personas es siempre el mismo. La sal es uno de
los bienes que se dicen inferiores.

Grfica 1
Entonces la lnea que describe la relacin para un bien normal de la cantidad demandada
respecto al precio de dicho bien es con pendiente negativa (vase grfica 1). Pero si la
cantidad demandada est en funcin del ingreso de las personas, obviamente un
incremento en el ingreso conlleva un incremento en el consumo, siempre y cuando no se
d el efecto sustitucin de bienes. O bien un decremento en el nivel de ingreso trae una
cada del nivel de consumo del bien, aqu la relacin lineal es de directa
proporcionalidad, lo que significa que la pendiente de la funcin demanda es positiva
(grfica 2).

En el caso del mismo enfoque bivariado se puede observar que la relacin de demanda
con los precios que le son sustitutos es positiva o de directa proporcionalidad, por decir
si sube el precio del caf, aumenta el consumo de t.
Mientras que para el caso de bienes complementarios la relacin es negativa o de
inversa proporcionalidad, si sube el precio del azcar baja el consumo de caf y
viceversa.
Ahora bien, en un anlisis multivariado (es decir, donde las variables explicativas de la
cantidad demandada son varias, tales como el precio del propio bien, el nivel de ingreso
y el precio de un bien complementario), el sentido de la pendiente de la curva de
demanda depender en el corto plazo del peso de cada coeficiente que afecte
directamente a cada variable.

Demanda individual de un artculo

La cantidad de un artculo que los consumidores desean adquirir vara en funcin de

factores como el precio del artculo, el ingreso econmico del consumidor, los precios
de los dems artculos y la preferencia, que es de carcter subjetivo.
Cuando se modifica el precio de dicho artculo, manteniendo invariables los dems
factores el supuesto de ceteris paribus , se obtiene la tabla de demanda individual
del artculo. La representacin grfica de esta tabla se interpreta como la curva de
demanda individual.

La ley de la demanda de pendiente negativa

En el modelo anterior de curva de demanda individual, la figura muestra la variacin de
la cantidad demandada Qd en funcin del precio P de un bien o artculo.
As, cuando el precio del artculo es P1, el consumidor est dispuesto a adquirir una
cantidad Q1; sin embargo, al disminuir el precio a P2, estara dispuesto a comprar Q2
unidades. Esta relacin inversa entre precio y cantidad se refleja en la pendiente
negativa de la curva. La pendiente de la curva de demanda casi siempre se inclina hacia
abajo, lo que significa que a medida que baja el precio del artculo se compra una mayor
cantidad del mismo, lo que generalmente se conoce como ley de la demanda.
Cuando se modifican una o ms de las condiciones ceteris paribus, cambia toda la curva
de la demanda individual. Este fenmeno se conoce como cambio en la demanda, y no
debe confundirse con el cambio en la cantidad demandada, que es un movimiento a lo
largo de la misma curva de demanda.

Demanda agregada para un artculo

La demanda del mercado o demanda agregada para un bien o un artculo representa las
diferentes cantidades del mismo que demandan, a precios diferentes, todos los
consumidores durante un perodo especfico. De esta forma, la demanda agregada
depende de los mismos factores que influyen en la demanda individual y
adicionalmente, del nmero de compradores, lo cual puede afectar su disponibilidad.
Geomtricamente, la curva de demanda agregada se puede obtener sumando
horizontalmente todas las curvas de demanda individuales.

Oferta del producto individual de un artculo

La cantidad de un artculo dado que un productor individual est dispuesto a vender en
un cierto perodo de tiempo, depende del precio del artculo y de los costos de
produccin.
Para obtener la tabla y la curva de la oferta de un artculo, deben permanecer invariables
ciertos factores que influyen en los costos de produccin. Dentro de los ms importantes
se pueden contar:

Precios de la materia prima y los insumos.

Tecnologa disponible.
Condiciones climticas (por ejemplo, para productos agrcolas).

A manera de ilustracin, supongamos que en condiciones ceteris paribus la funcin de

la oferta para un artculo A est dada por:

QO = 500 + 25 PA

En donde QO es la cantidad producida y PA es el precio del artculo. Tabulando y

graficando los datos, obtenemos lo siguiente:
En la grfica se observa que entre mayor es el precio del articulo A, ms grande es la
cantidad Qo y viceversa. La relacin directa entre precio y cantidad se observa en la
pendiente positiva de la curva de oferta del productor. A diferencia de la demanda, no
existe una ley de la oferta de pendiente positiva, porque la pendiente de la curva puede
tambin ser positiva, nula o infinita, aunque el caso ms frecuente es el de la pendiente
positiva.
Del mismo modo que sucede con la demanda, se debe establecer la diferencia entre un
cambio en la oferta y un cambio en la cantidad ofrecida.

Oferta agregada
La oferta de mercado u oferta agregada de un bien o un artculo representa la sumatoria
de las diferentes cantidades de un artculo que ofrecen, a diferentes precios, todos los
productores o proveedores de este bien o artculo en el mercado, durante un perodo de
tiempo especfico. La oferta agregada de un artculo depende de todos los factores que
condicionan la oferta de los proveedores individuales y, adems, del nmero de
productores del artculo presentes en el mercado.

Concepto de equilibrio econmico

El equilibrio alude a una condicin del mercado, caracterizada porque tiende a
mantenerse una vez se ha alcanzado. Desde la perspectiva de la economa, esto ocurre

cuando la cantidad demandada de ese artculo o bien, es igual a la cantidad que de l se

ofrece en el mercado durante un perodo de tiempo determinado.
Geomtricamente, el equilibrio se presenta en la interseccin de las curvas de demanda
y oferta agregadas del mercado para un mismo artculo.

Tomemos un ejemplo.
En este ejemplo, las cantidades demandada Qd y producida Qo son iguales (500
unidades) cuando el precio del artculo es de $40. El precio y la cantidad que dan lugar
al equilibrio se denominan, respectivamente, precio de equilibrio y cantidad de
equilibrio, los cuales se aprecian en la interseccin de las curvas de demanda y oferta
agregadas del artculo.
Cuando se conocen las funciones correspondientes a las curvas de oferta y demanda
agregadas, se puede obtener el precio de equilibrio al igualar las ecuaciones respectivas,
teniendo en cuenta que en la situacin de equilibrio las cantidades son demandada y
producida son iguales.
Tomemos el ejemplo ms simple, en cuyo caso las dos curvas corresponden a lneas
rectas:

Funcin de demanda agregada:

Qd(P) = a + bP

Funcin de oferta agregada:

Qo(P) = c + dP

En equilibrio:

Qd = Qo

Por consiguiente, si igualamos las ecuaciones podremos obtener el precio de equilibrio

PE:
a + b P E = c + d PE
b PE - d PE = c - a
PE (b - d) = c - a
El precio de equilibrio es:
PE = (c - a) / (b - d)

La elasticidad
La elasticidad puede entenderse como la capacidad de reaccin de una variable en
relacin con cambios en otra. Este trmino mide la variacin porcentual que
experimenta una al cambiar otra. Estas variables son cuantitativas. Se recurre a este
concepto, propuesto por Alfred Marshall, para examinar la relacin entre precios y
demanda, o entre diversos factores que conciernen y afectan a la produccin.

Elasticidad precio de la demanda

La elasticidad precio de la demanda mide cmo la variacin (marginal) del precio de un
bien afecta a la cantidad demandada de ese bien, cuando todos los dems factores
permanecen constantes. Se calcula dividiendo el cambio porcentual en la cantidad
demandada por el cambio porcentual del precio. Por ejemplo, si el precio de un bien
aumenta a 105 desde un precio base 100 (el cambio es del 5%), y la cantidad
demandada cae de 100 a 80 (una reduccin del 20%) la elasticidad ser igual a 20/5, es
decir, 4. Como el resultado es superior a 1 se dice que la demanda del bien es elstica
respecto al precio del mismo, y la demanda caer proporcionalmente ms que el
aumento del precio; por lo tanto, aunque el precio del bien ha aumentado, el gasto total
en el consumo de ese bien disminuir. Si el resultado fuera menor a 1, la demanda del
bien no sera elstica respecto al precio, por lo que la demanda de ese bien disminuira,
proporcionalmente, menos que el aumento del precio; por lo tanto, el gasto total en el
consumo de ese bien aumentar a pesar del aumento del precio del mismo.

Elasticidad precio de la oferta

La elasticidad precio de la oferta mide cmo la variacin del precio de un bien afecta a
la cantidad ofrecida de ese bien, cuando todos los dems factores permanecen
constantes. Se calcula dividiendo el cambio porcentual en la cantidad ofrecida por el
cambio porcentual del precio.

Utilidad total y marginal

La utilidad se refiere al grado de satisfaccin que recibe el consumidor al adquirir un

determinado producto. Hasta cierto punto, mientras ms unidades adquiera el
consumidor por unidad de tiempo, mayor ser la utilidad total que reciba. Aunque la
utilidad total aumente, la utilidad marginal (adicional) que recibe al consumir cada
unidad adicional del bien o artculo por lo general disminuye.
El punto de saturacin corresponde a un nivel de consumo en el cual la utilidad total es
mxima y la utilidad marginal es cero. Las unidades adicionales del producto hacen que
disminuya la utilidad total y la utilidad marginal llega a ser negativa, debido a los
problemas de almacenamiento o venta. Grficamente, se pueden representar de la
siguiente forma:
El equilibrio presupuestario produce desequilibrios por el carcter procclico (por
ejemplo, poca actividad poco ingreso pblico, poco gasto pblico) del Presupuesto. Lo
que no obsta para afirmar que el supervit excesivo es una fuente de "freno" al proceso
multiplicador del gasto pblico y que el dficit, en caso de necesidad, puede tener un
efecto expansivo. Por lo general, la idea de la estabilidad presupuestaria persigue
adelantarse a los ciclos o atenuar su efecto f) Estructura dicotmica de la economa.
Ahora no tengo el libro aqu, pero creo recordar que en este caso se refiere a la
dicotoma entre Economa Positiva y Economa Normativa

01. El sector pblico como sujeto econmico de la Hacienda Pblica

Contenidos
1. 1 Introduccin
2. 2 Delimitacin del sector pblico

3. 3 El sector pblico en los Presupuestos Generales

4. 4 Principales ndices de medida del sector pblico
5. 5 Comparacin internacional
Introduccin
Podemos considerar la definicin de HP desde dos perspectivas.
Partiendo del concepto de ciencia econmica, como el estudio de la satisfaccin de las
necesidades humanas a partir de recursos escasos de uso alternativo. As, la HP estudia
un subconjunto de esas necesidades, llamadas "necesidades colectivas", que exigen la
intervencin del grupo poltico.
Se refiere a un conjunto de actividades que se realizan fuera del mercado de bienes y
servicios, a travs del proceso poltico.
Inconvenientes de la definicin:

estamos optando por una visin concreta de las funciones del sector pblico,
mientras que los modernos sectores pblicos han ido asumiendo funciones que
exceden el campo estricto de las necesidades no cubiertas a travs del mercado.
la accin del sector pblico, cubre un abanico de posibilidades tan amplio que
cualquier actividad desarrollada por el sector pblico sera objeto de nuestra
ciencia, con lo que estamos pasando de un enfoque objetivo a otro claramente
subjetivo, y la HP es entonces el estudio del comportamiento de un agente
econmico concreto.

Partiendo del concepto de Economa, como ciencia que estudia el modo de satisfacer las
necesidades humanas con recursos escasos de uso alternativo. Se distingue, entonces,
entre problemas de asignacin, distribucin, estabilidad y crecimiento y se define, a
partir de ellos, a la Hacienda Pblica como el estudio de las funciones realizadas por el
sector pblico en cuanto a la resolucin de estos cuatro problemas.
Ventajas de esta definicin:

Cubre cualquier enfoque que se d a la accin del grupo poltico.

Permite el estudio del SP no slo como agente econmico con un papel activo
en la resolucin de los problemas, sino tambin como creador del marco
institucional en el que se desenvuelven los sujetos privados.
Al hecho de que no obliga a restringir el campo de la accin pblica a los
mecanismos coactivos, sino que, por el contrario, permite el anlisis de las
empresas pblicas con los mismos criterios que se aplican en el anlisis
microeconmico.

Delimitacin del sector pblico

Alternativas que permita diferenciar el SP de la economa:

Desde un planteamiento objetivo, consideraramos al SP como todos aquellos

agentes econmicos que realizan su actividad utilizando el principio de coercin
y no el de intercambio voluntario.
Con un enfoque subjetivo, podemos enumerar al conjunto de entidades que
componen el SP con independencia de que en sus acciones utilicen o no el poder
de imperio. Parece ms aceptable el segundo planteamiento.

El sector pblico se manifestar unas veces como una dependencia de la

Administracin, otras como un organismo autnomo y otras como una sociedad
annima.
Cules integraran el SP?

Las Administraciones Pblicas que incluyen a la Administracin Central del

Estado, las Administraciones autonmicas, las Administraciones locales, la
Seguridad Social y los Organismos autnomos.
Las empresas pblicas no financieras. En este caso, podemos incluir a todas
aquellas unidades de produccin cuya propiedad o control sean pblicas y
vendan sus productos en el mercado.
Las entidades financieras pblicas plantean problemas similares a los sealados
en el apartado anterior. En algunos casos, no hay dificultad alguna (pinsese en
el Banco de Espaa), pero en otros puede ser mucho ms discutible (as
sucedera por ejemplo con Argentara).

Las dificultades de atribuir una entidad al sector pblico se complica an ms cuando,

en el contexto de un proceso de privatizacin, el sector pblico se reserva un poder de
decisin extraordinario en el caso de que la empresa privatizada adopte estrategias
consideradas de inters general.

El sector pblico en los Presupuestos Generales

Una importante fuente estadstica para el conocimiento del sector pblico est formada
por los presupuestos generales de los distintos componentes de la Administracin.

Principales ndices de medida del sector pblico

Se clasifican en tres grupos dependiendo de que se empleen los gastos, los ingresos o
bien otros estimadores de la actividad del sector pblico.

Comparacin internacional
1. La importancia cuantitativa del gasto pblico en proporcin al PIB. La mayora
de los estados europeos destinan al gasto pblico ms del 45% de los bienes y
servicios producidos.
2. Los ingresos pblicos ordinarios, sobre el total de la renta generada. De cada
100 ganados, 40 o 50 se destinan al pago de diversos tributos.
3. En Espaa, el gasto pblico y los ingresos ordinarios en el PIB estn por debajo
de otras economas. Aunque hay quien defiende que la presin fiscal en Espaa
puede ser incrementada hasta la media europea, existen dos posiciones
complementarias que lo contradicen.
o Nuestro pas presenta un ndice superior de esfuerzo tributario al
detectado en otros pases.
o La presin fiscal ha aumentado a un ritmo muy superior al resto de los
pases, causando un crecimiento rpido de efectos negativos.
4. Situacin de dficit o supervit de las cuentas pblicas de los distintos pases
miembros de la Unin.
o Los datos de 2007 indican que aunque muchos pases de la Unin
Europea estn liquidados sus presupuestos con dficit, ste se va
reduciendo; dentro de ellos se puede hacer notar el caso de Espaa que
cierra sus cuentas en supervit.
o Paralelamente, se ha apreciado desde entonces una paulatina disminucin
de la deuda acumulada.

02. Los objetivos econmicos del sector pblico

Contenidos
1. 1 Introduccin
2.
3.
4.
5.
6.
7.

2 Asignacin de recursos
3 Distribucin de la renta
4 Estabilidad econmica
5 Crecimiento econmico
6 Hay un tamao ptimo para el sector pblico?
7 Conclusin: proposiciones normativas y positivas en la Hacienda Pblica

Introduccin
Cul es el papel del Estado en las economas? Qu hace el SP y qu debera hacer?
Esta ltima cuestin se responde de dos formas:

Desde quienes defienden una limitacin de la actividad del Estado (enfoque

liberal).
Y los que proponen un mantenimiento de las funciones del SP (enfoque
intervencionista).

Desde una visin intervencionista qu debe hacer el SP en una economa? Cules

deben ser sus funciones? Se trata de una cuestin esencialmente normativa, pero tiene
un fundamento positivo. Dicho en otros trminos, a partir de un anlisis sobre cul es el
funcionamiento de una economa de mercado y a qu resultados llega la actuacin de
los agentes econmicos, se plantea el papel que se reserva el Estado:

Economa positiva. Pretende describir la realidad, hace referencia a lo que es, a

un hecho que se ha producido y que es posible demostrar que existe como tal.
Economa normativa. Pretende ofrecer posibles cambios a esa realidad, hace
referencia al debe ser. Est ms fcilmente relacionada con las creencias
personales y los juicios de valor, con un mayor componente subjetivo.

As, si entendemos que la accin individual (expresada en el mercado) es capaz de

solucionar los diferentes problemas econmicos, llegaremos a la conclusin de que el
SP debe tener un papel restringido en la economa de un pas (visin liberal). Si, por el
contrario, el anlisis positivo sugiere que el mercado no resuelve adecuadamente
algunos problemas de la economa, entonces deberemos aceptar que el Estado adquiera
un mayor protagonismo, como garante del inters general (visin intervencionista).
Tanto en la visin liberal como en la intervencionista parte de que el SP no tiene
finalidades propias, sino que acta guiado tan slo por el deseo de alcanzar el bien
comn.
Cules deben ser las funciones del sector pblico? es conveniente partir de la
clasificacin de los problemas econmicos de carcter real:

Los llamados problemas de asignacin de recursos (se ocupan de qu bienes

deben producir y cmo hacerlo).
Los problemas de distribucin (analizan para quin se fabrican los bienes, o, lo
que es igual, cmo repartir el conjunto de los bienes y servicios producidos).
Los problemas de estabilidad econmica (se refieren a los desequilibrios bsicos
de la economa del pas: el paro, la inflacin, el saldo de la balanza de pagos, o
el de las cuentas del sector pblico).
Los problemas de crecimiento (ataen a la cuestin de cmo aumentar, a lo largo
del tiempo, el total de los bienes disponibles para satisfacer las necesidades de la
poblacin).

Asignacin de recursos
Desde un planteamiento liberal, la de asignacin de recursos tienen una solucin simple:
dejar que la accin individual se exprese libremente en el mercado.

Los ciudadanos expresan sus preferencias demandando los distintos productos y las
empresas hacen patente sus posibilidades ofreciendo los bienes a distintos precios.
De este modo, la demanda y la oferta expresan los deseos de los individuos y el
mercado determina la cantidad y el precio que corresponde a cada bien o servicio.

El grfico indica cmo el mercado resuelve el primer problema: el de asignacin, pues

determina qu bienes (cantidad) y a qu precio deben fabricarse. Pero adems los resuelve de
una forma eficiente, llamado ptimo de Pareto (V. Pareto, una situacin puede calificarse de
eficiente cuando no es posible mejorar la situacin de alguien sin que empeore la de otro eficiencia paretiana-).

Esta cuestin resulta esencial. La curva de oferta representa el Coste Marginal de

producir el bien analizado, mientras que la demanda indica lo que el consumidor (o
consumidores) estn dispuestos a pagar por ese producto. De esta forma, en equilibrio
se garantiza que P = CMg y, por tanto, que lo que el ciudadano quiere gastarse coincide,
exactamente, con lo que cuesta producir el bien, en la ltima unidad que suministra el
empresario (Costes marginales CMg: son los gastos generados por la ltima unidad de
bien o servicio producida).
Asimismo, la actuacin privada resuelve el problema de cmo fabricar los distintos
bienes y servicios. El empresario, buscando su propio inters individual, elegir aquella
combinacin de los recursos (Tierra, Capital y Trabajo) que le resulten ms rentables, a
partir de la productividad de cada factor de produccin, los precios de estos recursos, y
el precio del bien o servicio que l mismo ofrece.
Si el mercado es capaz de resolver los problemas de asignacin, es obvio que el SP tiene
un papel "muy limitado en esta materia. Su accin debe reducirse a suministrar
aquellos bienes y servicios para los cuales no puede existir un mercado.
Esta afirmacin obliga a plantear qu condiciones deben darse para que el mecanismo
de mercado funcione?, y en tal sentido, deben citarse dos requisitos independientes:

Rivalidad en el consumo: significa que ningn ciudadano puede disfrutar de un

bien o servicio cuando otro lo est utilizando (ej., si yo uso un jersey, ninguna
otra persona puede usarlo al mismo tiempo). Pero hay productos en los que el

consumo no es rival, ej., si yo asisto a un concierto de msica, disfruto del

espectculo al mismo tiempo que otras persona.
Posibilidad de exclusin: Quiere decir que hay algn modo de excluir del
consumo a aquellas personas que no paguen un precio por el producto. Son los
Bienes privados puros, alimentos, ropaBienes de no exclusin son los bienes
mixtos como una calle congestionada, o bienes pblicos puros como la defensa
nacional, justicia, seguridad ciudadana.

Estas dos condiciones son independientes.

Desde una perspectiva liberal, el nico papel que debe cumplir el Estado es el de proveer a la
sociedad de los bienes pblicos puros. Como stos son una cantidad relativamente pequea en
el conjunto de toda la produccin del pas, su funcin es muy limitada, y de ah que se le
denomine Estado mnimo, y, como no se puede cobrar un precio, el SP deber financiar estas
producciones a travs de los impuestos.

El planteamiento intervencionista ampla considerablemente el campo de la accin del

SP en los problemas de asignacin de recursos ms all de la provisin de estos bienes
pblicos puros. El Estado debe intervenir en todos aquellos casos en que el mercado no
produce los resultados ptimos que predican los partidarios del enfoque liberal.
Cundo se da esta circunstancia? En qu casos el mercado no genera resultados
eficientes? La respuesta a estas cuestiones constituye lo que denominamos teora de los
fallos del mercado, que podemos resumir en los siguientes:

Mercados de competencia imperfecta:

o cuando el mercado es un monopolio, no podemos garantizar que se d la
condicin de P = CMg, pues el empresario elige aquella cantidad donde
se da la igualdad CMg = IMg, (Coste Marginal igual a Ingreso Marginal)
una cifra inferior y un precio superior al generado por un mercado de
competencia perfecta.
Presencia de efectos externos (externalidades):
o el empresario o el consumidor slo tienen en cuenta los costes y los
beneficios individuales, pero no los posibles efectos que su actividad
produce sobre terceros. De esta forma, ni la demanda refleja todos los
beneficios para la sociedad, ni la oferta todos los costes.
Informacin asimtrica:
o el anlisis de los mercados de competencia perfecta supone que los
vendedores y los compradores disponen de la misma informacin en
cuanto al precio y a la calidad del producto. En la realidad, el vendedor
suele tener mayor conocimiento que el comprador y ello puede llevar, no
ya a un mal funcionamiento del mercado, sino, incluso a su misma
desaparicin.
Bienes preferentes y prohibidos:
o son aquellas situaciones en las que la sociedad valora de forma positiva o
negativa los resultados que alcanza la libre accin individual. En estos

casos, la sociedad determina que el mercado produce una cantidad

insuficiente de productos o, lo que es igual, que su precio es demasiado
alto y no todos los ciudadanos pueden acceder a ellos (vivienda,
educacin, cultura...), de modo que se encarga al poder pblico
complementar la oferta privada o subvencionar la adquisicin. En otros
(los prohibidos), la produccin de determinados bienes es considerada
como un mal para el conjunto de la ciudadanos y se prohbe la
produccin de los bienes o servicios correspondientes (drogas, o las
limitaciones establecidas sobre algunas lneas telefnicas).

Distribucin de la renta
Desde un enfoque liberal, Bates Clark, considera que la regla de distribucin adoptada
por el mercado no solo es eficiente sino que adems justa. Nos dice que en condiciones
de mercado se emplea la regla de igualdad entre la retribucin obtenida y el valor del
producto marginal, de este modo, en el caso del factor trabajo tendramos que W = Px
PMgN donde, el salario (W) es igual a la productividad del trabajador (PMgN)
multiplicada por el precio del producto (Px).
Cuanto mayor sea la productividad del individuo o el precio de lo que fabrica, mayor
ser la remuneracin que percibir, de modo que cada uno recibir en proporcin a lo
que aportamos a la sociedad.
El planteamiento intervencionista en esta cuestin tiene una multiplicidad de orgenes.

Algunos analistas parten de una nocin de justicia (segn la cual lo justo es

percibir de acuerdo con lo que se aporta), otras escuelas defienden que debemos
percibir de acuerdo con nuestras necesidades.
La posicin defendida por Bates Clark, ste se olvida de cul es el reparto inicial
de los recursos y de cmo esa distribucin inicial condiciona la presunta justicia
o no del resultado final. As como de aquellos casos en que las personas no
disponen de recurso alguno, pues su edad o circunstancias les impiden participar
en los procesos productivos.
Un tercer argumento pone de manifiesto la existencia de efectos externos
positivos derivados de la igualdad en la distribucin, pues se afirma que la
estabilidad social o la supervivencia misma de un sistema poltico, sea ste el
que sea, no puede garantizarse en aquellas circunstancias en las que una parte
importante de la sociedad vive en condiciones de pobreza extrema.
Una redistribucin en favor de los ms desfavorecidos puede conducir a un
aumento de la produccin, y renta, de modo que, al final, todos saldran ganando
(Este argumento es de Kaldor). De acuerdo con su hiptesis, si quitamos100
u.m. de renta a los ms ricos => su consumo se reducir ms bien poco,
supongamos 50 u.m. En cambio, al drselas a los pobres su consumo =>
aumentar bastante ms, por ejemplo en 90 u.m. De esta manera, el consumo
total del pas habr aumentado en 40 u.m. (90-50), y esto obligar a los
empresarios a aumentar la produccin, con lo cual crecer la renta. As se
iniciar el proceso multiplicador que puede acabar con un aumento final en la
renta nacional de 200 u.m., ms que suficiente para compensar a los ricos de las
100 u.m. que se les quit inicialmente.

Estabilidad econmica
Desde una visin liberal ante los problemas de estabilidad econmica parten de la
creencia: en las virtudes del mercado para resolver los problemas econmicos.
As, si existe paro ser porque no se deja que funcione libremente el mercado de trabajo
(si dejamos que el salario flucte libremente se garantizar que la demanda de trabajo =
a la oferta; de tal forma que no habr ningn desempleado). Si la economa est,
entonces, en el pleno empleo, la RN coincidir con el nivel de RN de pleno empleo, sin
que un aumento de precios pueda hacer crecer el total de bienes y servicios producidos.
De esta manera, las polticas fiscales o monetarias de los distintos gobiernos son
incapaces de aumentar el nivel de renta o el empleo y el Estado har bien en abstenerse
de adoptar estas decisiones con tal finalidad.
La poltica monetaria, puede afectar sustancialmente al nivel de precios del pas: Ms V
=PY
Esta ecuacin adquiere mayor significacin cuando la velocidad de circulacin del
dinero (V) es constante y la renta nacional (Y) tambin. As, al incrementarse la oferta
monetaria (Ms), la nica posibilidad de ajuste es un aumento en el nivel de precios (P).
El monetarismo dinmico se define como: m = p + gY
donde m es la tasa de crecimiento en la cantidad de dinero, p es la tasa de inflacin y gY
el crecimiento en el nivel de renta.
En cuanto a los desequilibrios de las cuentas del sector pblico, el planteamiento liberal
excluye la posibilidad de esta cuestin, pues se ha afirmado, con exactitud que el
equilibrio presupuestario era la regla de oro de la Hacienda Clsica, que aplicaba al
sector pblico las mismas normas de comportamiento de un agente econmico privado.
El endeudamiento del Estado slo se justifica cuando se utiliza para financiar aquellas
inversiones pblicas lo suficientemente rentables como para generar ingresos con los
que pagar los intereses de la deuda y devolver la cantidad prestada.

La balanza de pagos tambin presentar una situacin de equilibrio si dejamos que el tipo de
cambio de las monedas se fije libremente en los mercados de divisas.

En este grfico, la demanda de divisas representa a los distintos grupos que desean
adquirir moneda extranjera y est compuesta, por tanto, por los importadores, por
quienes desean viajar al exterior o por las personas que estn interesados en comprar
ttulos extranjeros. Todos ellos acuden al mercado de divisas para comprar esas
monedas que les permiten, despus, adquirir los bienes, servicios o ttulos en los que
estn interesados. Naturalmente, su deseo de comprar estas cosas depender de
variables tales como el precio que tengan, los ingresos de que dispongan estos
ciudadanos, el inters que ofrezcan esos ttulos y, por supuesto, del precio de las
monedas extranjeras en pesetas, es decir, del tipo de cambio.
As pues, cuanto mayor es el precio de la moneda extranjera, ms caro ser para los
ciudadanos espaoles adquirir divisas y comprar en el exterior (la demanda de divisas
presenta la tradicional forma descendente).
Los oferentes de divisas, por el contrario, son los exportadores espaoles, que han
recibido moneda extranjera a cambio de sus productos, y las empresas (o el propio
sector pblico) que han vendido ttulos en el exterior. La oferta de divisa presenta una
forma creciente (cuanto mayor sea el tipo de cambio, ms rentable ser vender en el
exterior nuestros bienes, servicios o ttulos). De nuevo aqu debe tenerse en cuenta que
variables tales como el precio de los productos espaoles, el inters de los ttulos o los
ingresos de los ciudadanos extranjeros modificarn la oferta de divisas, es decir son sus
parmetros.

En la situacin inicial presentada en el grfico, nos encontramos ante un desequilibrio del

sector exterior, que se manifiesta porque la demanda de divisas (nuestras importaciones,
compras de ttulos extranjeros, etc.) es mayor que la oferta (exportaciones, ventas de ttulos,
etc) . La solucin que nos sugiere el grfico es obvia. Bastara dejar que el tipo de cambio se
elevase hasta llegar al punto de equilibrio, y si dejamos que el mercado funcione libremente,
esta devaluacin se producir automticamente.

Desde un enfoque intervencionista consideran que el SP tiene un papel mucho mayor en

estos temas. El origen de esta conclusin se encuentra en las teoras defendidas por
Keynes (desconfiaba de la capacidad del mercado para resolver los grandes problemas
de estabilidad econmica).
Cmo lo interpreta Keynes? Afirma que no es cierto que una disminucin del salario
conduzca al pleno empleo (lo contrario de la visin liberal). El nivel de empleo aparece

determinado por la demanda efectiva de bienes y servicios, y una reduccin de los

salarios tan slo rebajar los ingresos de los trabajadores, con lo que estos consumirn
menos, los empresarios reducirn la produccin y se acabar creando un mayor paro.
Si el pleno empleo no est garantizado, tampoco puede afirmarse ya que la inflacin sea un
fenmeno monetario, pues no es cierto que el nivel de renta sea constante y tampoco tiene
sentido defender el presupuesto equilibrado como regla bsica de funcionamiento del sector
pblico.

En efecto, el Estado deber modificar el nivel de gasto, de transferencias o de

impuestos, de acuerdo con la situacin econmica del pas, y, as, si se trata de luchar
contra el desempleo, deber llevar a cabo polticas fiscales expansivas, aunque ello
conlleve un dficit en las cuentas pblicas; si, por el contrario, el problema ms
acuciante es el de la inflacin, la recomendacin ser una poltica fiscal restrictiva, que
reduzca la demanda agregada y haga bajar los precios, pues stos no vienen
determinados por la cantidad de dinero del pas.
En cuanto a los desequilibrios de la balanza de pagos, los tipos de cambio flexibles no
son la nica solucin, pues el Estado tiene capacidad para alterar el nivel de renta, los
precios o el tipo de inters que ofrecen los ttulos y, en esa medida, modifica los
parmetros de la oferta y demanda de divisas. De este modo, el tipo de cambio rgido
(Fig 2.2) podra acabar siendo el de equilibrio en el mercado (Fig 2.3).
En definitiva, las polticas fiscales y monetarias que disponen los gobiernos son capaces
de asegurar el equilibrio del sector exterior, aun cuando ste funcione con tipo de
cambio rgido, tal como sucede en un buen nmero de pases occidentales.

Crecimiento econmico
Los problemas de crecimiento econmico son aquellos que hacen referencia a las
posibilidades de aumentar la produccin de bienes y servicios a lo largo del tiempo. Si
esta capacidad de produccin depende de la cantidad de recursos de que dispone el pas,
parece lgico centrar los temas de crecimiento en el examen de las causas que explican
un aumento en los recursos.
Los recursos se resumen en tres factores fundamentales: la tierra (L), el trabajo (N) y el
equipo capital (K). El factor que ms inters ha despertado ha sido el capital. Se define
la Inversin como el incremento en el equipo capital de una economa (de ah que el
estudio de los problemas de crecimiento est unido al anlisis de los procesos de ahorro
e inversin).
Qu respuesta se da desde una perspectiva liberal a los problemas de crecimiento
econmico?
El mercado es capaz de solventar esta cuestin:

Basta con aceptar que los ciudadanos ofrecen sus ahorros en los mercados
financieros; y,
que las empresas demandan tales fondos para financiar sus proyectos de
inversin.

Es lgico suponer que cuanto mayor sea el tipo de inters que se ofrece, mayor la
disponibilidad a ahorrar de los ciudadanos.

Y que cuanto ms alto sea el tipo de inters, menos proyectos de inversin llevarn a cabo los
empresarios, pues si, por ejemplo, se debe pagar un 10% por tomar dinero prestado, se exigir
una rentabilidad del proyecto de inversin superior a esa cifra para realizarlo. De esta manera,
tendremos una situacin como la descrita en la Figura 2.4.

En el grfico se representan la demanda de fondos por los empresarios (para invertir) y

la oferta de esos fondos (procedentes del ahorro de los consumidores). El libre
funcionamiento del mercado establece un valor de equilibrio para el tipo de inters y
para el volumen de ahorro e inversin que produce el pas. Ese nivel de inversin es lo
que explica el ritmo de crecimiento econmico.
La actividad del sector pblico resulta contraproducente en este proceso, pues, al cobrar
impuestos, reduce la renta disponible de los ciudadanos y por tanto, su ahorro.
Los defensores de la intervencin del sector pblico ponen de manifiesto que el papel
del Estado no es tan negativo.

Se afirma que el efecto total sobre el crecimiento econmico es indeterminado,

pues, con los impuestos, el sector pblico lleva a cabo gastos de infraestructura
que colaboran, decisivamente, en el desarrollo del pas.
Se considera que la libre accin privada, tiende a perpetuar e incluso acentuar
los desequilibrios territoriales (con zonas cada vez ms deprimidas) frente a
otras que sufren los efectos de una creciente congestin.
Se afirma que los procesos de reindustrializacin exigen un papel directo del
Estado con el objetivo de hacer mnimos los costes del proceso de ajuste.
Se defiende que el crecimiento econmico en la actualidad depende de las
innovaciones tecnolgicas y del desarrollo tcnico, aspectos en los que la
intervencin del sector pblico es decisiva.

Hay un tamao ptimo para el sector pblico?

Hay prescripciones muy distintas sobre cul debe ser el tamao del sector pblico. Segn la Fig
2.6, el tamao ptimo del SP se encontrara en aquel nivel donde el coste sufrido es igual al
beneficio que se obtiene, del mismo modo que el equilibrio del mercado, se alcanza donde la
demanda iguala a la oferta.

Conclusin: proposiciones normativas y positivas en la Hacienda Pblica

A lo largo de las pginas anteriores hemos ido explicando cmo el papel que asignan los
diferentes enfoques al SP parte de visiones distintas sobre el funcionamiento de las
economas de mercado.
En la medida en que el anlisis (positivo) de la realidad econmica pone de manifiesto
deficiencias en los resultados obtenidos, se defiende la intervencin pblica para
corregirlas; mientras que cuando se considera que el mercado puede resolver
adecuadamente los problemas, se estima que el Estado debe tener una funcin residual,
que se limitara a establecer las condiciones necesarias para el libre juego de la accin
individual.
Esta fundamentacin positiva de las prescripciones (normativas) para la actividad
econmica del sector pblico se extiende mucho ms all de las consideraciones
generales que hemos realizado en esta leccin. Ello se debe a que, adems, debern
estudiarse, en cada caso, cules son los efectos de las diferentes polticas de ingresos y
gastos del Estado, y, de nuevo, tendremos que hacer uso de la teora econmica para
evaluar sus efectos. En caso contrario, podramos proponer una intervencin pblica
que acabase empeorando la situacin inicial.
Estas consideraciones explican por qu al estudiar cada programa de gasto, el anlisis
tiene un triple componente.

Si est justificada o no la intervencin pblica.

Se deben enunciar las diferentes soluciones disponibles.
Tendremos que analizar las consecuencias de estas polticas alternativas para
poder evaluar su conveniencia o no, aunque muchas veces observaremos que la
opcin por una u otra depende de la prioridad en los objetivos que formule el
sector pblico, o en el orden de valores que refleje la sociedad.

03. El anlisis positivo del sector pblico: comportamiento de los agentes

y evolucin del sector pblico

Contenidos
1. 1 Introduccin
2. 2 La teora del Estado y de las Constituciones
3. 3 Votantes, polticos, grupos de presin y funcionarios
1. 3.1 Los votantes
2. 3.2 Los polticos
3. 3.3 Los grupos de presin
4. 3.4 Los funcionarios
4. 4 Las teoras sobre el crecimiento del gasto pblico
1. 4.1 Explicaciones basadas en la demanda de gasto pblico
2. 4.2 Justificaciones basadas en la oferta de gasto pblico
3. 4.3 Un enfoque basado en la interaccin demanda-oferta

5. 5 Una explicacin del crecimiento del sector pblico en Espaa

1. 5.1 Los hechos
2. 5.2 Una explicacin del crecimiento del gasto pblico en Espaa
Introduccin
En este tema trataremos de dar una visin de las principales aportaciones de la llamada
escuela de la eleccin colectiva al estudio de los comportamientos del sector pblico. Se
trata de trasladar el enfoque econmico a:

La existencia de determinadas instituciones.

El comportamiento de los diferentes agentes que condicionan los resultados de
la accin pblica.

Y a partir de este conocimiento ver las principales teoras que se han defendido para
explicar el crecimiento del SP. Para esta tarea, distinguiremos entre quienes atribuyen el
crecimiento del Gasto Pblico a presiones de la demanda de servicios suministrados por
el Estado, la de los partidarios de buscar en la oferta una explicacin para este fenmeno
y, por ltimo, en esta leccin, sintetizar ambos elementos.

La teora del Estado y de las Constituciones

En este apartado tratamos de dar una interpretacin econmica que explique por qu los
individuos, actuando racionalmente, deciden entregar a un tercero el monopolio de la
coaccin y qu tipo de limitaciones se imponen al ejercicio de la fuerza.
El planteamiento ms sencillo para analizar este problema trata de probar que todos los
individuos salen ganando cuando entregan al Estado determinadas funciones. Para ello,
presentaremos un ejemplo:
Dos individuos: A y B
A = cuidar 18 vacas => precio: 100 u.m./vaca => patrimonio = 1.800 u.m.
B = recolecta 10Tm de trigo => precio: 200 u.m./Tm => patrimonio = 2.000 u.m.
El valor del patrimonio es independiente de que A y B entren en una relacin de
intercambio. En efecto, si A vende 8 de sus vacas a B para comprar 4 Tm de trigo, el
valor de su patrimonio seguir siendo 1.800 u.m. y el de B 2.000 u.m.
Sin embargo, A puede decidir que, en lugar de intercambiar sus productos, les resultar
ms rentable robar parte de la produccin de trigo a B. Este tendr que dedicar parte de
su tiempo a cuidar de su cosecha, y no podr ya obtener su produccin mxima de 10
Tm, sino una cifra menor, por ejemplo 8 Tm. Sus esfuerzos no garantizan el xito frente
a la actividad delictiva de A, quien puede arrebatarle parte de su produccin, por
ejemplo 3 Tm.

Si la situacin se invierte y es B quien roba, entonces ser A quien no tenga tiempo para
cuidar a su ganado, debiendo reducir su rebao a 16 cabezas, de las que supondremos
que B le arrebata 7.
Tambin podemos suponer que ambos decidan robar.

En la tabla a continuacin resumimos los resultados que obtienen A y B en cada una de

las alternativas que hemos discutido.

En las circunstancias que acabamos de exponer, cul ser la estrategia que adoptarn
las dos personas? Podemos decir que la bsqueda del propio inters conducir a que
ambos intenten despojar al otro de parte de sus propiedades. Si ambos agentes
comienzan adoptando estrategias de robo, ninguno puede mejorar alterando
unilateralmente su comportamiento y la solucin reflejada en la casilla 3 sera estable,
aunque no sera ptima.
El conflicto que acabamos de describir explica por qu A y B pueden decidir que exista
un tercero (el Estado) que se ocupe de proteger sus propiedades y castigue las
infracciones contra sus derechos, siempre y cuando este tercer agente no exija a cada
uno de los dos agentes econmicos un pago por sus servicios mayor de 300 u.m. y
garantice, por su propia existencia y eficacia de sus servicios, que nadie atentar contra
las propiedades que los ciudadanos encomiendan a su tutela.

Votantes, polticos, grupos de presin y funcionarios

La reflexin de los distintos autores que se han ocupado del comportamiento del sector
publico se fundamenta en suponer que los agentes que influyen en la actividad del
sector estatal de la economa se mueven por criterios de optimizacin, es decir, se
considera que votantes, representantes polticos, grupos de presin o funcionarios que
administran la accin pblica se mueven con el objetivo de satisfacer sus intereses,
sometidos a aquellas restricciones que su posicin en el proceso les impone.

Los votantes

Cuando se intenta dar una interpretacin econmica a decisiones como las de ejercer el
derecho al voto o recabar informacin para que tal derecho se ejercite de un modo ms
reflexivo, nos tropezamos con dos tipos de dificultades.

Las comunes a la extensin del anlisis econmico a materias que no estaban

incluidas en el campo propio de la ciencia econmica.
Qu tipos de variables deben incorporarse al anlisis y hasta qu punto puede
explicarse que efectivamente los ciudadanos se acerquen a las urnas. Esta
cuestin es la que nos interesa, y para explicarla haremos uso del modelo
propuesto por Downs.

Este economista considera: que la accin del votante (R) depende de la probabilidad de
que su comportamiento afecte al resultado de la eleccin (), de los beneficios que les
reporte el hecho de que gane el grupo poltico que prefiere (B), de los costes que le
imponga acudir a las urnas, en trminos de las actividades a que debe renunciar para
ejercer su voto (C) y, de los beneficios que le produzca el mero hecho de participar en
el proceso electoral, en trminos de propia satisfaccin o procedentes de la aprobacin
de tal comportamiento por parte del grupo social al que pertenezca (D). En estas
circunstancias se propone la siguiente funcin para explicar que el votante acuda o no a
ejercer su derecho:

R=B+D-C

Esta formulacin permite extraer algunas conclusiones:

Resulta irrelevante hablar de votos cautivos en este contexto, pues se supone

que todos los votantes valoran los beneficios que les reportar que un
determinado partido gane las elecciones. Que tales beneficios sean
individualizables (aumento poder adquisitivo, extender la enseanza
obligatoria) o que estn motivados por el altruismo: es indiferente para el
anlisis.
Si el votante estima que su participacin puede ser decisiva para el resultado
final de la eleccin ( es muy grande).
Los costes de ir a votar explicaran las diferencias que se observan cuando la
jornada electoral se celebra en das laborables o en das festivos.
Los beneficios reflejados en el componente D serviran para entender
determinadas conductas, como las de apostar al equipo ganador (conocido como
efecto bandwagon o furgn de cola, es decir, subirse al carro del ganador), y
sentirse as parte de una victoria colectiva.

Los polticos
Si en el caso de los votantes se trataba de explicar por qu estarn dispuestos a dedicar
parte de su tiempo en recabar informacin y ejercer el derecho al voto; respecto al
comportamiento de los polticos, la cuestin es ms sencilla, pues la presencia de un
nmero limitado de partidos, disputando un mercado de votantes potenciales, tiene
parecidos con la situacin que se califica en los estudios de Microeconoma como de
oligopolio. Sea cual sea el motivo, lo cierto es que el dirigente poltico o su partido,
pretendern hacer mximo el nmero de votos.

Conclusiones:

En pases cuyo sistema electoral sea de carcter mayoritario y de tendencia al

bipartidismo, ambos grupos polticos tendern a ocupar el centro poltico, de tal
modo que sus ofertas electorales sern bastante similares. Si un partido presenta
un programa excesivamente radical, para los gustos o preferencias del votante
medio, solo recibir el apoyo de una franja del electorado, dejando libre el resto
del mercado a su competidor.
En aquellos regmenes polticos cuyo sistema electoral sea proporcional y de
tendencia al multipartidismo, se generan soluciones inestables, pues la tendencia
de los grupos polticos mayoritarios hacia el centro poltico se ve compensada
por la entrada de competidores potenciales en los respectivos extremos.

La tendencia hacia el centro poltico se ve reforzada con el argumento de que cada

partido tender a ocupar los espacios prximos, confiando en que mantendr cierto
apoyo de su electorado tradicional.
Supongamos que el partido X trata de gobernar satisfaciendo los deseos de quienes no
le han votado todava. Para ello, deber adoptar decisiones que, tal vez, le quiten aporte
entre su electorado bsico, pero esa prdida de confianza no ser inmediata e incluso,
puede que no llegue a darse nunca, si las alternativas no son satisfactorias.
El mismo objetivo de hacer mximo el nmero de votos recibidos explica, tambin, que
los dirigentes polticos traten de distribuir los costes de la decisin de tal modo que
ningn colectivo se vea especialmente perjudicado, mientras que los beneficios suelen
dirigirse a grupos singulares de votantes, cuya movilizacin en favor de los candidatos
del partido se considera necesaria para la consecucin de la victoria electoral. Por
ltimo, este comportamiento explica que los polticos tiendan a sobrevalorar los
beneficios derivados de una accin determinada y a subestimar sus costes.

Los grupos de presin

En casi todos los sistemas polticos democrticos la relacin entre los votantes y sus
representantes electos o, incluso, la misma accin del gobierno se ve afectada por la
presencia de grupos organizados en defensa de sus propios intereses, que actan al
margen del proceso electoral. La existencia de grupos de presin en la actividad poltica
es una evidencia con la que debe contarse a la hora de evaluar cul es el funcionamiento
real de la accin del sector pblico.
El objetivo de estos grupos organizados es obtener la satisfaccin mxima de sus
intereses o hacer mximos sus beneficios qu motivos pueden explicar que un
individuo o una empresa decidan participar en un grupo de presin? Esta razn no
resulta comn y sabido de todos, por la razn de que, para cualquier agente econmico,
resultara ms rentable beneficiarse de las acciones del grupo de presin, sin incurrir en
los costes que impone su pertenencia al mismo. Si todos realizan la misma reflexin: el
grupo de presin no llegara a formarse.
Esta dificultad se puede resolver de dos modos distintos:

Que la formacin de grupos de presin es ms fcil cuando el nmero de

integrantes es ms pequeo, mientras que el comportamiento free rider se
producir en los grupos ms amplios.
o Free rider: son aquellos individuos (polizones) que toman ms parte de la
que les correspondera justamente o que asumen menos costos que los
que les tocara justamente en la utilizacin de un recurso. Un ejemplo de
'free rider' es la defensa nacional: ninguna persona puede ser excluida de
ser defendida. Por lo tanto, un individuo polizn tiene incentivos para no
pagar por este servicio ya que estar tan protegido como el resto de
ciudadanos (que s que lo han pagado). Para evitar esto, es frecuente que
los gobiernos financien la defensa nacional mediante impuestos en vez
de, por ejemplo, donaciones voluntarias.
o En trminos generales, el problema es especialmente importante en el
caso de los bienes a los cuales el acceso no puede ser excluido
Que los grupos de presin parten de asociaciones preexistentes como una
actividad complementaria, de tal modo que el grupo ya estaba formado, de
forma voluntaria o coactiva, y despus, decide utilizar sus medios para influir en
los resultados de la accin gubernamental.

Medios de los que disponen los grupos de presin:

La entrega de fondos para contribuir a la eleccin de aquellos candidatos que

puedan defender sus intereses, desde el gobierno o el Parlamento.
La existencia de deficiencias en la informacin disponible por el sector pblico,
antes de llevar a cabo una decisin, pueden llevarle a consultar a los sectores
ms interesados en la adopcin de determinadas normas, o en la puesta en
marcha de determinadas medidas de poltica econmica. Estas diferencias en la
informacin permiten a los grupos de presin condicionar la accin del Estado,
al que se le presenta como nica solucin viable aquella que coincide ms
exactamente con sus intereses.
Tambin resulta relevante la posibilidad de suministrar informacin a los
votantes. Los grupos de presin pueden reducir los costes en que incurre el
ciudadano para informarse sobre las consecuencias de la accin del gobierno y
decidir si le sigue apoyando, o si le retira su confianza. Ahora bien, la
informacin que se difunde por el grupo de presin tender a favorecer sus
puntos de vista, y no podr caracterizarse como neutra.

Los funcionarios
Cuando se analiza el comportamiento de los funcionarios, que son quienes acaban
proveyendo los bienes y servicios de la actividad pblica en buen nmero de casos, la
referencia obligada son las aportaciones de Niskanen, quien formula su modelo
distinguiendo entre el burcrata y la agencia que le entrega los fondos para su labor,
ya sea sta el Parlamento o el responsable poltico de un rgano de la Administracin.
El anlisis de Niskanen considera que existe una diferencia entre la informacin
disponible para la agencia y para el funcionario. La agencia slo observa el nivel de
servicio pblico suministrado y asigna el presupuesto, B, considerando que existe una
relacin entre ste y la calidad del servicio prestado, pero desconoce el coste de entregar
las distintas unidades de bienes o servicios pblicos.

El funcionario, por su parte, s conoce el coste de suministrarlas y, adems, tiene sus

propios intereses en el proceso. Se considera que el responsable de una seccin dentro
de un Departamento ministerial, o en general de una unidad de gasto, desea hacer
mximo el presupuesto de que dispone, pues su importancia en la organizacin
burocrtica o, incluso su propia autoestima, depende de la cantidad de fondos que
administra.

Figura 5. Comportamiento de los funcionarios y gasto presupuestario.

En el grfico, el presupuesto que est dispuesto a entregar la agencia para la provisin

de servicios pblicos es creciente, pero a un ritmo decreciente, lo que se indica con la
lnea B. Los costes, en cambio, son crecientes a una tasa cada vez mayor, lo que
sealamos con la lnea C. Por ltimo, la lnea de trazo ms grueso (B C) representa la
diferencia entre el presupuesto recibido y el coste de producir el servicio pblico. Si el
comportamiento de los funcionarios fuera similar a una empresa que tratase de hacer
mximo el beneficio, se elegira aquella cantidad donde la diferencia entre ambos
elementos fuera lo mayor posible, es decir, se optara por la cantidad Q*, con un
presupuesto B*, y adems, esta solucin sera eficiente. Ahora bien, si los funcionarios
pretenden disponer de un presupuesto amplio, elegirn la cantidad Qo con un
presupuesto mucho mayor, Bo. De este modo se explica el fenmeno habitual de que
toda unidad de gasto tiende a agotar el presupuesto que se le asigna.
Otros elementos que explicaran como la conducta de los funcionarios colaboran al
crecimiento del gasto pblico:

Si la agencia no puede comprobar el coste real de suministrar distintas unidades

de servicios pblicos, puede considerar que aquellas unidades de gasto que no
agotan el presupuesto que se les atribuye, reciben fondos excesivos. En tales
circunstancias, se recortarn los fondos disponibles en futuros presupuestos. De
esta manera, se elimina cualquier incentivo para que los responsables de la
unidad de gasto traten de hacer mnimos los costes de su gestin, pues el nico
resultado palpable de su eficacia ser disponer de menos fondos en el futuro, sin
que pueda mejorarse, en perodos sucesivos, la calidad de los servicios
suministrados.
La ausencia de precios en el sistema de decisin pblica impide medir la
eficiencia de la actuacin de los funcionarios, de ah las dificultades de
establecer mecanismos que incentiven, a travs de los salarios, un

comportamiento similar al que puede observarse en el sector privado. Adems,

este factor convierte en sospechoso de arbitrariedad a cualquier sistema de
incentivos, de modo que se acaba prefiriendo el uso de complementos de salario
por la importancia de la funcin realizada, o los aos de servicio en la
Administracin.

Las teoras sobre el crecimiento del gasto pblico

Las explicaciones ofrecidas por los hacendistas para justificar la tendencia al
incremento del gasto pblico en las economas occidentales son muy diversas. Para
explicar este crecimiento existen diversas teoras: las que analizan las fuerzas que
condicionan la demanda de mayor gasto pblico o, si, por el contrario, se centran en un
crecimiento en la oferta de la actividad pblica.
La clasificacin sera:

Explicaciones basadas en la demanda de gasto pblico

Los anlisis que buscan la explicacin en el crecimiento del gasto pblico en variables
que afectan a la demanda son muy variados:

La ley de Wagner
o considera que el desarrollo econmico del pas impulsa presiones
crecientes por parte de la sociedad a favor de un aumento del gasto
pblico, por dos tipos de razones:
1. Las sociedades ms desarrolladas son tambin ms complejas con
mayor nmero de conflictos entre sus miembros, lo que exige una
mayor intervencin del Estado en su solucin.
2. La caracterizacin de los bienes y servicios pblicos como bienes
superiores y elsticos, es decir, que la elasticidad-renta del gastos
pblico es mayor que la unidad, y de ah que al incrementarse la
renta, el deseo de que el gasto pblico sea aun mayor.
La teora del efecto desplazamiento - efecto inspeccin

considera que el gasto efectivamente tiende a crecer a lo largo del

tiempo, pero que en determinados perodos crticos para la sociedad (una
guerra o una calamidad climtica) sta acepta un esfuerzo suplementario
para afrontar las consecuencias de esa conmocin. A este incremento
extraordinario del gasto se le denomina efecto desplazamiento. Una vez
superadas las circunstancias excepcionales que justificaron el aumento
del gasto pblico, la sociedad ya se ha acostumbrado al nivel de
impuestos existente y acepta que la mayor recaudacin se dedique a una
mejora en la provisin de bienes y servicios pblicos, pues los votantes
consideran poco satisfactoria la calidad de los mismos (efecto
inspeccin).
Redistribucin de la renta.
o El mayor crecimiento en los gastos del sector pblico se debe a
funciones de carcter redistributivo. Desde de la II Guerra Mundial se
ampla el sufragio a sectores de renta baja, lo que sita al votante medio
en un nivel de ingresos inferior al registrado con las frmulas de sufragio
censitario, propios del s. XIX. As pues, los distintos grupos polticos
tienden a acercarse a este estrato (medio de los votantes), con la finalidad
de garantizarse la eleccin, de ah que sean ms sensibles a las demandas
de estos grupos, a favor de gastos de redistribucin.
Grupos de inters.
o La presencia de grupos de intereses poderosos como los sindicatos o las
organizaciones empresariales, tienden a aumentar la demanda de
aquellos gastos pblicos que les benefician de un modo directo. De este
modo, la sociedad ejerce una presin creciente sobre el nivel de gasto
pblico, por vas indirectas ajenas al proceso electoral.
Ilusin fiscal.
o Destaca cmo los demandantes de un mayor gasto pblico son
plenamente conscientes de los beneficios que le reportarn las distintas
polticas del sector pblico, pero consideran que los costes de las mismas
se repartirn entre todos los grupos sociales, o, incluso, ni si quiera
piensan en la existencia de tales costes, como algo que les afecte
personalmente.

Justificaciones basadas en la oferta de gasto pblico

El crecimiento del gasto pblico en occidente se debe no tanto a la demanda expresada
por los votantes o los grupos de inters, como al comportamiento de quienes ofrecen
(oferta) distintos programas de gasto. Tendremos pues las siguientes hiptesis:

Teora del ciclo electoral

o segn la cual en los momentos previos a la consulta del electorado, los
poderes pblicos inician o aceleran programas de gasto con la finalidad
de aparecer ante los votantes como buenos gestores de asuntos pblicos.
Que tales urgencias de ltima hora aumenten los costes del proyecto por
encima del inicialmente presupuestado puede revestir escasa
importancia, pues una vez que se ha conseguido la reeleccin, es posible
proceder a algunos recortes en el gasto pblico o a un aumento de los
impuestos, con la esperanza de que este maniobra se haya olvidado en el
periodo que falta hasta la siguiente consulta electoral.

El comportamiento de los funcionarios, analizado por Niskanen.

o La seguridad del funcionario en su puesto de trabajo, con garantas
mayores que las de cualquier asalariado, la falta de precios que permita
medir la productividad, la existencia de diferentes servicios
suministrados por una misma unidad administrativa y la ausencia de
mecanismos sancionadores automticos de mala gestin, acenta ms, si
cabe, la tendencia a que la provisin de los bienes pblico requiera un
volumen de recursos creciente.
La ideologa de los partidos polticos.
o Si el siglo XIX se puede presentar como una oposicin entre partidos
conservadores y liberales, en el s. XX observamos que, en democracias
europeas, las alternativas son los partidos conservadores o
democratacristianos por un lado y los socialdemcratas de otro, con
partidos liberales convertidos en meros socios de coaliciones de
gobierno. Tales circunstancias son relevantes en el anlisis del gasto
pblico, pues los partidos conservadores o los que extraen su poltica
social del magisterio de la Iglesia son ms proclives que los liberales a
las polticas de redistribucin de rentas. Por su parte, los partidos
socialdemcratas han sido los grandes impulsores de polticas de gastos
sociales.
Descentralizacin del Sector Pblico.
o Se ha argumentado que la propia estructura del Estado, ms o menos
descentralizada, puede contribuir a un crecimiento del gasto pblico.
Esto ocurre cuando el proceso de descentralizacin lleva una duplicacin
de las funciones realizadas por el sector pblico, o cuando la financiacin
de los entes autonmicos o locales depende, sustancialmente, de la
entrega de fondos por parte del poder central, pues, en tal caso, resulta
fcil atribuir a otros la responsabilidad de los dficit en los que incurre la
gestin propia y negociar, despus, un aumento en la financiacin
necesaria para llevar a cabo las actividades del rgano autonmico o
local. En otras circunstancias el proceso de descentralizacin puede
colaborar en la reduccin del ritmo de crecimiento del sector pblico.

Un enfoque basado en la interaccin demanda-oferta

Productividad-Precios.
o Baumol ha tratado de explicar cmo la confluencia de una demanda
rgida de gasto pblico y una oferta que se desplaza para reflejar costes
crecientes, puede explicar la tendencia al crecimiento del gasto pblico.
Si el coste salarial crece lo mismo, pero la productividad lo hace a un
ritmo ms bajo, el coste de provisin del servicio pblico aumenta, lo
que se representa con el desplazamiento de la oferta hacia arriba. El
sector pblico est suministrando un nivel inferior de servicios pblicos
pero est incurriendo en un mayor gasto. Este fenmeno (enfermedad de
los costes de Baumol) se produce con mayor intensidad cuanto ms
inelstica sea la curva de demanda y cuanto mayor sea el crecimiento en
los costes de la provisin de los servicios pblicos.

Una explicacin del crecimiento del sector pblico en Espaa

Veremos aqu s las distintas teoras vistas hasta ahora puede justificar la evolucin del
gasto pblico en nuestro pas, o si por el contrario existen elementos diferenciales.

Los hechos
Existen dos motivos por los cuales las leyes de presupuestos pueden darnos una visin
inexacta de la realidad sobre la evolucin real del gasto pblico en nuestro pas:
1. El primero es que, debido al proceso de descentralizacin que ha vivido nuestro
pas, una buena parte del gasto pblico se lleva a cabo fuera de la
Administracin Central del Estado, y deberamos utilizar por ello datos que
reflejan la evolucin del gasto del conjunto de las Administraciones Pblicas.
2. El segundo hace referencia a que las diferencias entre el gasto inicialmente
presupuestado y el que realmente se realiz es tal, que sera lgico preguntarse
para qu sirven los presupuestos, teniendo que hacer uso de los datos
suministrados en los diversos informes econmicos del Banco de Espaa.
Si analizamos lo sucedido en Espaa desde 1980, se aprecia un fuerte crecimiento en los
gastos, casi diez puntos entre 1980 y 1986. Este incremento de los gastos no se ha visto
acompaado por un aumento paralelo de los recursos, de tal manera que las cifras de
dficit pblico se disparan a partir de 1982.
Igualmente, se comprueba que los intentos de controlar el gasto pblico y, por tanto, el
dficit pblico, no son duraderos.
A partir de 1995 la situacin ha cambiado sustancialmente, tal mejora se puede
sintetizar en la notable reduccin del dficit pblico, que pasa de ser un 6,63% del PIB a
casi alcanzar el equilibrio presupuestario en el 2003 y supervit a partir de esa fecha.
Los datos, adems reflejan que estos resultados se han alcanzado ms por una paulatina
reduccin del gasto pblico que por un aumento en los ingresos del sector pblico.

Una explicacin del crecimiento del gasto pblico en Espaa

Nuestro pas no es una excepcin al hecho del aumento del gasto pblico. Sin embargo,
Espaa presenta algunas singularidades:
1. El proceso de transicin poltica vivido por nuestro pas a partir de 1975 con la
sustitucin de un sistema autoritario por otro democrtico, gener numerosas
demandas de un mayor gasto. Este aumento del gasto en una primera etapa,
puede atribuirse a la debilidad de los sucesivos gobiernos de transicin, carentes
de apoyo democrtico. Ms adelante puede atribuirse al propio funcionamiento
de los Parlamentos, proclives a generar esta clase de gasto pblico.
2. Crisis econmica que sufren las economas occidentales a partir de los aos 70
en Espaa es mucho ms grave, impulsando el gasto en dos direcciones:
1. La necesidad de efectuar pagos por seguro de desempleo para atender la
creciente cifra de paro registrada por nuestro mercado de trabajo.
2. Las subvenciones entregadas a empresas pblicas con prdidas, que
representan una cifra elevada no slo por la importancia del sector

3.
4.

5.

6.

pblico empresarial de nuestro pas, sino tambin porque la propia crisis

econmica genera un trasvase de las empresas privadas en dificultades al
sector pblico.
Consolidacin de un modelo de estado del bienestar en la dcada de los 80 as
como del sistema pensiones, el gasto educativo, sanitario o de vivienda.
El gasto en infraestructuras de transporte: supuso una prioridad indudable en la
transicin y en los sucesivos gobiernos socialistas, sufriendo un ajuste
econmico en los ejercicios ms recientes.
El proceso de descentralizacin poltica y construccin del estado de las
Autonomas: en Espaa ha contribuido a incrementar el gasto, ms que a
limitarlo como en teora podra parecer debido:
o Este proceso no ha reducido el nmero de empleados de la
Administracin Central aumentando en cambio el de los que prestan sus
servicios en las Comunidades Autnomas.
o Se ha producido la duplicidad de funciones entre la administracin
central y las comunidades en numerosas ocasiones.
o El sistema de financiacin de las comunidades autnomas ha tendido a
incrementar los niveles de gasto sin tener que incurrir en el desgaste de
elevar los ingresos pblicos.
Por ltimo el creciente dficit pblico colabora decisivamente al aumento del
gasto, a travs del pago de intereses por la deuda acumulada en ejercicios
anteriores.

La evolucin reciente, desde 1995 a 2008, del gasto pblico permite corroborar algunas
de las tendencias sealadas en los prrafos anteriores. A partir de 1996 se ha producido
una ms que significativa reduccin del gasto pblico en nuestro pas, coincidiendo con
un cambio en la orientacin poltica del pas. La mejora en los datos de la tasa de
desempleo reduce el pago de prestaciones por desempleo, y la bajada de los tipos de
inters reduce la carga de los intereses de la deuda.
Por otro lado, el propio crecimiento en el empleo permite obtener recursos adicionales
no slo a travs de la imposicin directa sino tambin a travs de las cotizaciones
sociales, en este sentido debe recordarse que la capacidad de financiacin de la
Seguridad Social permite cubrir las necesidades de financiacin de la Administracin
Central.

04. El Presupuesto

Contenidos
1. 1 Introduccin
2. 2 El concepto de presupuesto
3. 3 El ciclo presupuestario
1. 3.1 La fase de elaboracin
2. 3.2 Fase de discusin y aprobacin
3. 3.3 La fase de ejecucin
4. 3.4 La fase de control
4. 4 Los principios presupuestarios clsicos

1. 4.1 Los principios polticos

2. 4.2 Los principios contables
3. 4.3 Los principios econmicos
5. 5 La crisis de los principios presupuestarios clsicos
6. 6 Las leyes de estabilidad presupuestaria: un cambio de orientacin
Introduccin
En esta leccin trataremos:

El concepto aplicable a todo tipo de agente econmico.

Cules son las notas que lo singularizan en el caso de la actividad pblica. Esas
notas son: el proceso de elaboracin, ejecucin y control presupuestario.
Anlisis del ciclo presupuestario.
Los principios presupuestarios que deben inspirar la elaboracin de los
presupuestos (carcter normativo): principio poltico, econmico o contable.
Anlisis positivo.
El problema de la llamada crisis de los principios presupuestarios.

El concepto de presupuesto
El Diccionario de la RAE define el trmino presupuesto como Cmputo anticipado
del coste de una obra o de los gastos y rentas de una corporacin. Esta nocin de
presupuesto indica claramente que el elemento fundamental de la definicin es la idea
de anticipacin o provisin, tanto en lo que se refiere a los gastos por realizar, como a
los ingresos que se obtendrn para cubrirlos.
Si queremos ajustar el concepto para el caso del sector pblico, debemos incorporar, al
menos tres ideas fundamentales:

La forma jurdica que adopta. Los presupuestos del sector pblico adoptan una
forma jurdica concreta.
o En el caso de los PGE, deben aprobarse mediante ley, en los de las
Comunidades Autnomas por ley de sus respectivas asambleas
legislativas, en los entes locales por acuerdos del Pleno de las
corporaciones, y en el caso de las universidades, a su Consejo Social. En
todos hay una clara voluntad de que los representantes electos participen
en el proceso de decisin, debido a las implicaciones econmicas y al
hecho de que los ingresos pblicos se obtienen de una forma coactiva, la
sociedad debe estar presente a la hora de decidir su cuanta, distribucin
y asignacin a los gastos correspondientes. Esta exigencia se refuerza
con el hecho de que la ejecucin del presupuesto de un ente pblico est
sometida a un procedimiento de control especfico, que no es comparable
con el existente en el caso de las actividades privadas.
Las implicaciones econmicas que genera el presupuesto del sector pblico.
o El SP es el principal agente econmico de nuestro pas. De ah, que las
decisiones que adopta tengan un efecto muy importante sobre el resto de
los agentes sociales, ya sean empresas o economas domsticas. Con ello,
obvio, los ingresos del SP afectan a la renta disponible de los ciudadanos

y a sus planes de consumo o ahorro, o que los gastos de infraestructura

condicionen la actividad de sectores completos de la economa del pas,
sino tambin que las decisiones del SP se convierten en pauta de
comportamiento para otros agentes econmicos. As, cuando se procede
a una congelacin de los sueldos de los funcionarios, se est presentando
una lnea de conducta a los empresarios en su negociacin con los
trabajadores.
Las consecuencias polticas que produce el rechazo de los presupuestos.
o El presupuesto de un ente pblico establece la lnea programtica de la
accin econmica del sector pblico o de uno de sus componentes y, en
tales circunstancias, la no aprobacin de sus previsiones debe entenderse
como una prdida de confianza por parte del rgano colegiado de
mxima representatividad en los gestores del ejecutivo, y tal retirada de
la confianza debera ser suficiente para que los gestores del ejecutivo
presenten la dimisin.

Combinando estos elementos, podemos definir el Presupuesto como:

resumen sistemtico, confeccionado en perodos regulares de tiempo y aprobado por

el rgano colegiado competente, en el que se establecen las previsiones de gastos e
ingresos por parte de un elemento integrante del SP, con la finalidad de atender a su
plan de actuacin econmica, de tal modo que su aceptacin significa una renovacin
de la confianza en los gestores de ese componente del sector pblico.

El ciclo presupuestario
Se distinguen cuatro fases en el ciclo vital de los presupuestos, en las que el
protagonismo corresponde a cada uno de los poderes del Estado, siguiendo la
tradicional divisin de poderes, propia de los regmenes liberales democrticos. De esta
forma, diferenciamos las siguientes fases:

La fase de elaboracin
La iniciativa parte del Gobierno, quien atribuye la responsabilidad de la confeccin del
anteproyecto de ley de Presupuestos al Ministerio de Economa y Hacienda.
En cuanto al proceso de elaboracin, elementos fundamentales:

Las previsiones econmicas durante el ao de vigencia de los presupuestos.

Estas estimaciones se recogen en un cuadro macroeconmico que refleja: el
nivel de renta, empleo, tasa de inflacin y tipos de inters. La recaudacin de
impuestos depende de la actividad econmica y que determinados gastos
pblicos, como las prestaciones por desempleo, el sueldo del personal al servicio
de las AAPP o el pago de intereses de la deuda, estn ntimamente relacionadas
con las variables macroeconmicas citadas.
Los anteproyectos de gasto de los distintos Ministerios, que tienen que
establecer un orden de prioridades, pues casi siempre exceden de las
posibilidades de los ingresos pblicos. En este proceso juegan un papel clave las
tcnicas de evaluacin de proyectos.

Las estimaciones de ingresos, que dependen de la evolucin econmica general

y, tambin, de las decisiones adoptadas en lo que se refiere a los tipos
impositivos o deducciones aplicables a los impuestos, teniendo en cuenta,
adems, que las prdidas de recaudacin causadas por estas deducciones deben
consignarse en el Presupuesto.

Una vez elaborado el anteproyecto de ley, el Consejo de Ministros aprueba su remisin

a las Cortes generales, como Proyecto de Ley, tres meses antes de que expire la vigencia
del presupuesto del ao anterior, es decir, se remite al Parlamento a finales del mes de
septiembre. Al texto del proyecto de ley se debe adjuntar una serie de documentos, entre
los que destacan:

Las previsiones econmicas en las que se fundamentan las estimaciones de

ingresos y gastos pblicos.
El denominado Proyecto de Ley de Acompaamiento de los Presupuestos en el
que se incorpora las modificaciones normativas en materia de ingresos y gastos.

Fase de discusin y aprobacin

El funcionamiento de los sistemas democrticos, especialmente a partir del final de la II
Guerra Mundial, pone de manifiesto algunos rasgos que condicionan el papel que hoy
cumple el poder legislativo en el proceso presupuestario. A saber:

la preponderancia que hoy ostenta el poder ejecutivo en todo el proceso poltico

de la elaboracin de los PGE; y,
La actitud de los miembros del Parlamento ante el proyecto de ley de
Presupuestos, pues de estar muy preocupados por el excesivo gasto pblico, y
por los impuestos necesarios para financiarlos, se ha pasado a convertirse en un
foro donde se exigen gastos cada vez mayores, dada la rentabilidad electoral de
tales decisiones.

Jurdicamente, las restricciones a la capacidad de decisin de los parlamentos aparecen

consagradas en dos tipos de limitaciones en el proceso de tramitacin de este tipo de
leyes:

La limitacin del derecho de enmienda parlamentaria: segn el art. 134.6 de la

CE toda proposicin o enmienda que suponga un incremento de los gastos o una
reduccin de los ingresos requiere la aceptacin del Gobierno, para ser
tramitada.
La prrroga automtica del presupuesto, aparece reflejada en el art. 134.4 de la
CE, tiene una lgica evidente pues no puede paralizarse la actividad financiera
del Estado mientras se aprueba la Ley de Presupuestos.

Resulta muy discutible que estas dos instituciones jurdicas tengan, en la prctica, el
calado que se les ha atribuido. En el caso de la limitacin del derecho de enmienda, es
ms relevante la cuestin de si el grupo poltico que sustenta al gobierno dispone o no
de mayora absoluta. Si tiene mayora absoluta no hace falta usar la facultad del
ejecutivo. Si no tiene la mayora absoluta, los grupos polticos que contribuyan a la
estabilidad del ejecutivo negociarn las enmiendas necesarias para darle su confianza.

En cuanto a la prrroga del presupuesto por rechazo del Parlamento, implica una
retirada implcita de la confianza en el ejecutivo y que debera abocar a la convocatoria
de nuevas elecciones generales.

La fase de ejecucin
Una vez que la ley de presupuestos ha sido aprobada por el Parlamento, se puede
proceder a su aplicacin. De ah que la ejecucin presupuestaria no sea ms que la
actividad de la Administracin dirigida a la realizacin de los ingresos y gastos
previstos en el presupuesto.
Cul es el grado de compromiso del ejecutivo con las disposiciones de esta norma
jurdica? En lo que se refiere a los gastos debe entenderse que el Parlamento autoriza un
nivel mximo de gasto pblico. Ello supone que no hay ningn impedimento para que el
ejecutivo lleve a cabo un gasto inferior al que le autoriz el legislativo y que, por otra
parte, existan procedimientos para corregir la cifra de gasto autorizada por el
Parlamento, cuando las previsiones fueron inexactas, en cuyo caso se habla de crditos
suplementarios, o cuando se debe afrontar un gasto inesperado, para el que no se haba
hecho previsin ninguna y, en este supuesto, se denominan crditos extraordinarios. En
la medida en que se produce un aumento de gasto por encima de lo autorizado
inicialmente, se debe aprobar mediante ley.
En cuanto a la vinculacin del ejecutivo con la previsin de los ingresos debemos
distinguir entre los ingresos ordinarios (fundamentalmente, pero no slo, los de carcter
tributario) y los extraordinarios (constituidos en su mayor parte por las emisiones de
deuda pblica). En el caso de los ingresos ordinarios, el presupuesto seala una
estimacin de los ingresos por percibir a travs de esta va, pero pueden producirse
errores de estimacin que generen una cifra inferior o superior a la prevista.
En cuanto a los ingresos extraordinarios el Parlamento marca un lmite mximo de
endeudamiento para el ejecutivo y, lgicamente, no sucede nada si no se llega a ese
nivel mximo; pero superarlo, exige autorizacin del legislativo a travs de proyecto de
ley.
Los condicionamientos de la actuacin del ejecutivo en cuanto a esta fase del ciclo
presupuestario se ha modificado con motivo de la aprobacin de las leyes de estabilidad
presupuestaria en el ao 2001.

La fase de control
En esta ltima fase del proceso presupuestario, podemos distinguir dos tipos de
instituciones con finalidades diversas: control interno y control externo parlamentario.

El control interno de la propia Administracin, tiene por finalidad garantizar que

no haya despilfarros en la gestin de los fondos pblicos. Al margen de que cada
dependencia ministerial o cada seccin de la Administracin lleven a cabo las
comprobaciones pertinentes sobre el cumplimiento de objetivos, productividad,
realizacin de actividades, existe un control desarrollado por rganos de la
propia Administracin, pero externos al centro de gasto concreto. As la,
Intervencin General de la Administracin del Estado fiscaliza todos los

expedientes de la Administracin de los que se deriven derechos y obligaciones

con contenido econmico. De este modo, el propio ejecutivo pretende vigilar la
legalidad de la ejecucin del presupuesto: si hay un registro exacto de las
cuantas, si se ha seguido el procedimiento adecuado, etc.
El control externo parlamentario trata de comprobar hasta qu punto se han
cumplido las previsiones presupuestarias, es decir, si el ejecutivo se ha movido
dentro de los lmites que le autoriz el Parlamento. Esta tarea es
extraordinariamente compleja, de ah que las Cortes Generales deleguen esta
funcin en un rgano especializado el Tribunal de Cuentas regulado en el art.
136 CE donde establece que esta institucin:
o Es el rgano supremo fiscalizador de las cuestas y gestin econmica del
SP.
o TCu depende de las Cortes Generales y ejerce sus funciones por
delegacin de stas.
o Su misin es comprobar las cuentas del Estado.
o Debe remitir a las Cortes un informe anual (comunica las infracciones o
responsabilidades en las que haya incurrido, en su caso).
o Sus miembros gozan de los mismos atributos de independencia e
inamovilidad y estn sometidos a las mismas incompatibilidades que los
jueces y magistrados.

As pues, las funciones propias del TCu son la fiscalizacin de las cuentas del Estado y el
enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que puedan incurrir quienes tengan a su
cargo el manejo de caudales o efectos pblicos. En el TCu existe la Seccin de Fiscalizacin y la
Seccin de Enjuiciamiento que se regulan en LOTCu 3/1982.

El control del TCu es eficaz en la ejecucin presupuestaria desarrollada por el

Gobierno?
Las implicaciones polticas de una crtica del TCu a la gestin realizada pueden ser
irrelevantes en la prctica. Ello sugiere la necesidad de dotar a este rgano de los
medios adecuados para desarrollar su funcin de una forma lo ms gil posible.

Los principios presupuestarios clsicos

En este apartado estudiamos una cuestin esencialmente normativa qu principios
deben presidir la elaboracin y ejecucin del presupuesto? Los principios
presupuestarios clsicos responden al mundo econmico y social del siglo XIX. Este
hecho se manifiesta en dos circunstancias: a) La visin poltica tradicional que otorga al
Parlamento un papel central en los asuntos polticos; y, b) los planteamientos
econmicos de los autores clsicos, estos otorgan un papel muy limitado al SP en la
solucin de los problemas econmicos.
En la medida en que ni los condicionamientos polticos ni las doctrinas econmicas de
la actualidad responden a esta visin decimonnica, se puede hablar de una crisis de los
principios presupuestarios y debe interpretarse el retorno a determinadas prescripciones
de la Hacienda Clsica.
Podemos considerar tres tipos de principios presupuestarios:

Quin debe disear los presupuestos => principio poltico.

Aquellos que traducen a los criterios de contabilidad las implicaciones de los
principios polticos => principios contables.
Cules son los criterios que deben presidir su elaboracin desde el conocimiento
de la economa => principios econmicos.

Los principios polticos

Los principios polticos responden a una organizacin concreta: el parlamentarismo, que
domina la escena poltica europea durante el s. XIX y que llega hasta la I Guerra
Mundial. El elemento fundamental en este contexto son las cmaras legislativas,
representantes de la soberana popular de la que emana los dems poderes del Estado.
En la distribucin de funciones, en la que el gobierno propone y ejecuta, el legislativo
aprueba y el judicial controla, se conoce como principio de competencia.
Ahora bien, si el presupuesto se considera como una autorizacin del legislativo al
ejecutivo para que gaste y se endeude hasta lo establecido en el presupuesto, debe
establecerse algn tipo de cautela para evitar que el gobierno se exceda de esa
autorizacin o que incumpla requisitos establecidos, de ah que el resto de los principio
polticos deban entenderse como: la de garantizar el respeto del gobierno a los lmites
marcados por el legislativo.

Principio de universalidad. El presupuesto debe contener todos los ingresos y todos los
gastos que se pretendan realizar.

Principio de unidad y claridad. Los ingresos y los gastos deben presentarse en un

nico documento, para facilitar su conocimiento por parte del Parlamento. Las
partidas deben estructurarse de tal manera de que est clara cul es la
procedencia de los ingresos y cul es el destino de los gastos.
Principio de especialidad. El objetivo de este principio es evitar que la gestin
del gobierno pueda exceder los lmites marcados por el poder legislativo. Qu se
pretende evitar:
o Que el ejecutivo traspase gastos asignados a una funcin para desarrollar
otras => especialidad cualitativa.
o Que el ejecutivo supere los lmites de gastos marcados => especialidad
cuantitativa.
o Que el ejecutivo lleve a cabo el gasto en un ao distinto al previsto en el
presupuesto => especialidad temporal.
Principio de publicidad. Todas las fases del proceso presupuestario deber ser
pblicas, con la finalidad de que los ciudadanos tengan la posibilidad de
informarse sobre la conducta del ejecutivo en la gestin de los fondos pblicos.

Los principios contables

Los principios contables guardan una clara correspondencia con los del carcter
poltico, pues son el modo como se traducen a criterios de contabilidad.

Los principios econmicos

Al igual que los principios polticos responden a la visin tradicional del
parlamentarismo, los principios econmicos se fundamentan en los planteamientos
tericos de los economistas clsicos (se corresponden con el enfoque liberal). Este
planteamiento parte de la capacidad de los sujetos privados para resolver los problemas
econmicos de la sociedad, de tal modo que el SP apareca con una funcin puramente
residual, la de proveer aquellos bienes y servicios para los que no poda acudir al
mecanismo del mercado, esto es, para los bienes pblicos puros. De ah, que:
1. el primer principio econmico sea el de limitacin del gastos pblico.
2. El segundo principio econmico es el de neutralidad impositiva o, lo que es lo
mismo, considera que el ciudadano es el mejor juez de su propio inters, el SP
no debe condicionar sus decisiones, en materia de: consumo, ahorro, esfuerzo
laboral o adopcin de riesgos => utilizando el SP la legislacin fiscal.
3. El tercer principio econmico es la regla de oro de la Hacienda clsica, sostiene
que el presupuesto debe presentarse en equilibrio anual => la suma de los
ingresos debe ser suficiente para atender a los gastos totales del SP.
4. El cuarto principio econmico es el de limitacin de las emisiones de deuda
pblica, que slo son aceptables para financiar inversiones cuya rentabilidad
permita el pago de los intereses y la devolucin, o amortizacin del prstamo.

La crisis de los principios presupuestarios clsicos

Los principio presupuestarios clsicos responden a una circunstancias polticas y
econmicas muy concretas, cuyo marco histrico abarca buena parte del s. XIX y el
primer tercio del XX. En tal caso, los cambios en la organizacin poltica posteriores al
fin de la II Guerra Mundial, y las profundas mutaciones que supuso para el anlisis

econmico las teoras keynesianas, no podan dejar de tener influencia en las

prescripciones normativas sobre la elaboracin de los presupuestos. Por ello, la crisis de
los principios clsicos no es sino el reflejo de las mutaciones producidas en la
organizacin poltica de las democracias occidentales y en la teora econmica que
explica el funcionamiento de las economas de mercado.
Crisis de los principios econmicos:

No es posible hablar ya de limitacin del gasto pblico, de Estado mnimo o

residual como deseaban los clsicos de la HP.
El crecimiento de las actividades estatales, defendidas por el enfoque
intervencionista.
Las teoras sobre el aumento del gasto pbico, que demuestran el papel
preponderante del Estado en la resolucin de los problemas econmicos.
La desconfianza de las teoras keynesiana en la capacidad del mercado para
resolver las cuestiones econmicas.
La consagracin de los llamados derechos sociales en las Constituciones de la
postguerra.
Quiebra del principio de neutralidad de los impuestos, pues una de las
caractersticas ms evidente del llamado modelo de Estado del Bienestar es,
precisamente, que el sistema fiscal se emplee como mecanismo de poltica
econmica que incentiva determinados comportamientos del sector privado.
El abandono de la regla del presupuesto equilibrado para evitar los
desequilibrios macroeconmicos. En efecto, en los momentos de recesin
econmica, la RN crece a un ritmo ms lento o incluso llega a disminuir. En esas
circunstancias, el Estado ve recortarse su cifra de ingresos y, obligado por la
regla del presupuesto equilibrado, de rebajar su gasto. Pero, al disminuir el gasto
del SP la produccin y la renta del pas decrece aun ms, con lo que la depresin
se acenta. En cambio, en los procesos inflacionistas la recaudacin crece an
ms de lo que lo hacen los precios, el SP puede gastar ms y agrava el proceso
inflacionista.
o

Se afirma, entonces, que la regla del presupuesto equilibrado favorece una

accin paralela del SP a lo largo del ciclo econmico, amplificando su
inestabilidad. Por ello, se asevera que tiene un efecto procclico y que, como
tal regla de conducta, debe ser abandonada.

Crisis de los principios polticos:

El principio de unidad. La extensin y creciente complejidad de las tareas

desempeadas por el SP imposibilita la elaboracin de un nico documento que
recoja y discipline, con carcter uniforme, la enorme variedad de actividades
gestionadas por el SP. Se puede defender la presentacin de las previsiones de
gastos e ingresos en documentos diversos, gobernados por principios distintos,
que faciliten al legislativo el conocimiento cabal de la gestin pblica.
El principio de especialidad (tambin ha sufrido transformaciones importantes),
su finalidad era controlar la accin de ejecutivo mediante la imposicin de un
conjunto de cautelas que impidan al Gobierno excederse de la autorizacin
recibida por el legislativo. Ahora bien, estas restricciones pugnan con la
necesaria flexibilidad en la gestin que exige, en ocasiones, transferir fondos de

unas partidas a otras, gastar por encima de lo presupuestado o dejar para el

futuro un importante volumen de gasto.
La quiebra de la anualidad del presupuesto es patente cuando se precisa realizar
una obra pblica cuya ejecucin se extiende a varios aos, pero cuyo coste total
no puede valorarse y aprobarse antes de emprenderlas. Para solventar esta
cuestin, existen dos frmulas presupuestarias:

1. Los crditos de compromiso: el gasto previsto de inversiones del Estado se estima

en un ejercicio presupuestario, el del ao en que comienza la ejecucin de la obra.
Ese ao se permite al ejecutivo comprometer el gasto total, pero no pagarlo
totalmente en el ejercicio. Los presupuestos sucesivos incluirn las cifras
correspondientes a la fraccin de obra que se realiza anualmente.
2. Las leyes de programa se aprueban en el Parlamento con independencia de los
presupuestos y autorizan la puesta en marcha de un programa de gastos que
durante varios aos financiar la obra correspondiente, atribuyendo los crditos
de compromiso a cada ejercicio econmico. Cada ao la ley de presupuestos debe
reflejar esos gastos, lo que encierra el peligro de que el Parlamento rechace la
inclusin de una anualidad y se incumpla la ley de programa.

El principio de publicidad tiene excepciones en el caso de los gastos

diplomticos, los de carcter militar o los denominados fondos reservados, si
bien el control parlamentario es posible a travs de la Comisin de Secretos
Oficiales.

Las leyes de estabilidad presupuestaria: un cambio de orientacin

Las leyes de estabilidad presupuestaria aprobadas en diciembre de 2001 significan un
cambio evidente en la orientacin de la poltica presupuestaria de nuestro pas y el
intento ms serio por reintroducir los principios presupuestarios clsicos, que haban
sufrido una importante erosin (sobre todo el de equilibrio presupuestario. Cules son
las causas que explican este cambio de orientacin:

La creciente insatisfaccin sobre la justificacin terica de los dficits pblicos

como instrumento de poltica econmica.
La facilidad con la que los poderes pblicos recurran al dficit pblico como un
mecanismo de ilusin financiera, como forma de financiar gastos sin exigir a los
contribuyentes un mayor esfuerzo.
La prdida de credibilidad del documento presupuestario.
El Pactos de Estabilidad y Crecimiento que impone a la poltica presupuestaria
la pertenencia de nuestra economa a la Unin Monetaria.

Existen dos leyes de estabilidad presupuestaria: una ordinaria y otra orgnica.

La primera compete a la Administracin Central del Estado y la orgnica a las CCAA.
La principal novedad que introduce estas normas es la aplicacin del denominado
principio de estabilidad presupuestaria (o actualizacin del antiguo principio de
equilibrio presupuestario). El Principio de Estabilidad Presupuestaria aparece recogido
en el art. 3.2 de la Ley 18/2001 como la situacin de equilibrio o supervit, calculado en
trminos de capacidad financiera. A partir de esta definicin del principio, la ley

establece una serie de mecanismos a travs de los cuales pueda garantizarse el

cumplimiento de este objetivo. Los principales medios por los que se pretende que el SP
estatal cumpla el principio de estabilidad presupuestaria son:

El presupuesto anual debe enmarcarse dentro de un escenario plurianual, con la

finalidad de realizar una previsin ms adecuada de los ingresos y gastos
correspondientes.
A pesar de esa previsin pueden aparecer necesidades no previstas o que superen
la previsin inicial. Tras la aprobacin de la Ley 18/2001 se incluye un nuevo
captulo en el presupuesto de gastos con el ttulo de Fondo de Contingencia
dotado con un importe del 2% del total de gastos. Los crditos extraordinarios,
los suplementos de crdito, etc., deben financiarse con cargo a este fondo y si no
fuese suficiente debern reducirse otras partidas de gasto.
No es posible incrementar el Fondo de contingencia de un ejercicio econmico
con la porcin no utilizada del fondo del ejercicio anterior.

Si a pesar de estas precauciones la Administracin del Estado o la Seguridad social

incurren en dficit, se debe presentar a las Cortes Generales un plan econmico
financiero que permita corregir esa situacin en un mximo de tres ejercicios
econmicos. En el supuesto de que la Administracin del estado liquide su presupuesto
con supervit, ste se dedicar a reducir el endeudamiento neto. Si es la Seguridad
Social quien presenta supervit, ste se dedicar prioritariamente a la dotacin del
Fondo de Reserva de la Seguridad Social para asegurar su viabilidad futura.

05. Los fallos del mercado y la intervencin del sector pblico

Contenidos
1. 1 Introduccin
2. 2 Condiciones de eficiencia en la provisin de bienes pblicos puros
1. 2.1 Condiciones de eficiencia en la provisin de bienes
1. 2.1.1 Demanda de bienes privados
2. 2.1.2 Demanda de bienes pblicos puros.
3. 3 Monopolio y competencia imperfecta: las formas de regulacin del
monopolio
1. 3.1 No intervencin
2. 3.2 La legislacin antitrust
3. 3.3 El establecimiento de impuestos
4. 3.4 Fijacin de un lmite a los beneficios
4. 4 Los efectos externos y sus posibles soluciones
1. 4.1 Exigencia de responsabilidad extracontractual
2. 4.2 La regulacin administrativa
3. 4.3 Impuestos y subvenciones
4. 4.4 Permisos de emisin

Introduccin
Estudiaremos los diferentes fallos del mercado y la labor del SP para solventarlos:

Consideramos los bienes pblicos puros, donde la cuestin clave es determinar cules
son las condiciones ptimas en su provisin. La clave no es que los bienes pblicos
sean producidos por el sector pblico o por el sector privado, sino cmo se financia
esa produccin. En los bienes privados se hace a travs del pago de un precio de
mercado, mientras que en los bienes pblicos, donde no existe mercado, debe hacerse
mediante el pago de impuestos.

Consideraremos tambin el problema de los mercados monopolizados.

En un tercer apartado consideramos otro fallo del mercado causado por la
presencia de efectos externos, positivos o negativos, en la produccin de un bien
o un servicio. Entonces definimos el concepto de efecto externo como las
consecuencias de la produccin o consumo de un bien sobre la produccin o
consumo de otro, sin que tal efecto sea transmitido a travs de los precios.

Condiciones de eficiencia en la provisin de bienes pblicos puros

Qu cantidad de bien privado debe fabricarse y a qu precio se resuelve a travs del
mecanismo de mercado: debe ser la cantidad y el precio obtenidos en el punto de
equilibrio y representan un resultado que tiene las caractersticas de un ptimo de
Pareto.
En el caso de los bienes pblicos, el SP es el encargado de su provisin.
Cules deberan ser las condiciones de eficiencia si dispusiramos de un mecanismo,
hipottico, que cumpliera las funciones de mercado. El estudio de estos sistemas
hipotticos de asignacin es lo que constituye el anlisis de los modelos tericos de
determinacin de la cantidad ptima de bienes pblicos.

Condiciones de eficiencia en la provisin de bienes

Demanda de bienes privados

Para estudiar este modelo, supongamos, en primer lugar, que slo existen dos grupos de
demandantes, A y B, cuyas curvas de demanda son las contenidas en el grfico
siguiente:

A partir de estas dos demandas, es muy sencillo obtener la demanda total en el mercado.

Si a un precio de 100, el grupo A demanda 20 unidades, y el B 10, la demanda total en

el mercado ser 30. A un precio de 50, la demanda del primer grupo es de 40 y la del
segundo 30, luego la demanda total es de 70. Grficamente, tendramos:
La obtencin de la demanda total se obtiene as, sumando para cada precio las
cantidades demandadas por los distintos grupos de consumidores. Dado que la cantidad
se refleja en el eje horizontal en el grfico, se dice que, en los bienes privados, la
demanda en el mercado se obtiene sumando horizontalmente las demandas individuales.

Una vez comprobado esto, estamos en disposicin de obtener las condiciones de eficiencia en
la asignacin de bienes privados. Para ello, representamos en el grfico 5.3., las demandas de
los grupos A y B y la situacin del mercado (demanda total y oferta).

La situacin de equilibrio en el mercado se alcanza en el punto E, donde la demanda se

cruza con la oferta generando la cantidad QE, y el precio PE. Dado que la oferta
representa el coste marginal de produccin, sabemos que se cumple: PE = CMg (Costes
marginales son los generados por la ltima unidad de un bien o servicio producida)
Este precio es el mismo para el demandante A que para el B. Cada uno de ellos
determina la cantidad que desea adquirir del producto QA y QB. La suma de ambas
cantidades coincide con la cantidad vendida en el mercado.
En definitiva, el mecanismo del mercado genera dos condiciones que caracterizan la eficiencia
econmica para los bienes privados:

CMg = PE = PA = PB

QE = QA + QB

Es decir, el precio pagado por cada consumidor es igual al de equilibrio en el mercado,

y por tanto, al coste marginal, mientras que la cantidad de equilibrio es igual a la suma
de cantidades demandadas, que, normalmente, no sern iguales para cada grupo de
demandantes.
Demanda de bienes pblicos puros.

En el caso de los bienes pblicos puros, las cosas cambian substancialmente, porque no
es posible que A y B dispongan de cantidades diferentes del bien pblico, pues, al ser
un producto de consumo no rival, si A dispone de X unidades de bien pblico, B
obtiene simultneamente las mismas unidades de ese bien. En tales circunstancias, la
demanda total del bien pblico no puede calcularse sumando las cantidades. Aqu la
pregunta ser Cunto est dispuesto a pagar A por X unidades de bien pblico? Y
Cunto est dispuesto a pagar B por esas mismas unidades?. Una vez determinado el
precio mximo que entregaran ambos consumidores, podemos decir que la sociedad
estara dispuesta a pagar la suma de ambos precios.

Grficamente, esta argumentacin puede representarse con ayuda de la figura siguiente:

La primera de las curvas de demanda nos informa de que para disponer de 5 unidades
del bien pblico, el consumidor A estara dispuesto a pagar 100 u.m. La segunda nos
dice que por esas mismas unidades, el demandante B pagara 70 u.m. En conjunto, la
sociedad formada por A y B pagara 170 u.m. Repitiendo la misma operacin para 11

unidades; A pagara 60 u.m. y B pagara 40 u.m. lo que nos da una cifra total de 100
u.m.

De esta forma, la demanda total de un bien pblico se obtiene sumando, para cada cantidad
posible, los precios que estn dispuestos a pagar los distintos demandantes. Dado que los
precios estn situados en el eje vertical del grfico, se dice que la demanda de un bien pblico
se representa sumando verticalmente las demandas individuales.

Una vez obtenida la demanda de bienes pblicos, podemos analizar las condiciones de
eficiencia en su provisin. Para ello consideremos el siguiente grfico, donde incluimos
las demandas de A y B, as como el hipottico mercado de estos bienes.

En este grfico se explica cmo se asignaran los bienes pblicos en el caso de que existiera un
mecanismo que sustituyera al mercado. En el punto de equilibrio se determina una cantidad
de 6 unidades de bienes pblicos a un precio de 150 u.m. Esas 6 unidades son las mismas para
el demandante A y para el B, el primero est dispuesto a pagar 85 u.m. y el segundo 65 u.m. y
la suma de ambos precios coincide con el precio de equilibrio del mercado. De esta manera,
podemos resumir las condiciones de eficiencia del modo siguiente:

QE = QA = QB
CMg = PE = PA + PB

Es decir, en el caso de los bienes pblicos puros, las condiciones de asignacin se invierten con
respecto a las estudiadas en el caso de los bienes privados. Si all la cantidad de equilibrio era
igual a la suma de unidades demandadas por los distintos consumidores, aqu es el precio de
equilibrio el que es igual a la suma de precios, y simultneamente, al coste marginal de
produccin. Por el contrario, la cantidad de equilibrio es la misma para los distintos individuos
que demandan el bien pblico.

Este mecanismo hipottico plantea algunos problemas. Quizs el ms complejo sea el

de cmo determinar las preferencias de los consumidores, o lo que es lo mismo, cmo
sabemos cunto estn dispuestos a pagar por el bien pblico. En el caso de los bienes
privados, tal problema no se plantea, pues el mero hecho de comprar el producto a un
precio determinado ya indica cules son las preferencias del consumidor, pero en los
bienes pblicos tal compra no existe.
La financiacin de los bienes pblicos debe hacerse como sugieren las condiciones de
eficiencia que acabamos de describir. El anlisis que hemos desarrollado parece sugerir
que el ciudadano A debera contribuir con 85 u.m. a la provisin del bien pblico y que
B, por su parte, debera aportar 65 u.m. Tal planteamiento supone adoptar una forma
determinada de considerar la equidad en la financiacin del SP, en concreto aplicar el
principio del beneficio, pero ello supone, implcitamente, renunciar a cualquier finalidad
retributiva en la accin estatal.
Los modelos de asignacin ms complejos, como el de Samuelson, acaban generando
condiciones de equilibrio muy similares a las que acabamos de ver, si bien parten de una
situacin de equilibrio general, en vez de utilizar el planteamiento de equilibrio parcial.

Monopolio y competencia imperfecta: las formas de regulacin del monopolio

La evaluacin de los costes del monopolio exige comparar sus resultados con los de un
mercado de competencia perfecta. En aquellas situaciones en que el mercado es
perfectamente competitivo, sabemos que el equilibrio se alcanza donde la demanda se
cruza con la oferta, y que sta, a su vez, representa el coste marginal de la produccin
(CMg). En los mercados de monopolio la empresa elige aquella cantidad en la que el
CMg iguala (se cruza) con el ingreso marginal (IMg). Una vez determinada la cantidad
producida por el monopolista, su precio de venta se obtiene a travs de la curva de
demanda. Dicho en otros trminos, el monopolista puede decidir qu cantidad ofrecer
en el mercado, pero son los demandantes quienes establecen el precio mximo que
pagarn por esa cantidad. En las formas de competencia imperfecta (como el oligopolio:
concentracin de la oferta de un sector industrial o comercial en un reducido nmero de
empresas) la cuestin clave es evitar que las distintas empresas alcancen, mediante
acuerdo, los resultados del monopolio.
En la siguiente figura se representa un mercado con una oferta horizontal, para
comparar los resultados del monopolio y la competencia perfecta.

Consideremos inicialmente que el mercado es de competencia perfecta. En estas

circunstancias, el precio y la cantidad vendran dados por el punto de equilibrio E, (cantidad QC
y un precio PC). El consumidor obtendra un excedente marcado por el tringulo delimitado
por los puntos E, PC y el de interseccin de la curva de demanda con el eje vertical.

Si el mercado fuera un monopolio, con los mismos costes que las empresas de
competencia perfecta, entonces, la empresa elegira la cantidad QM, correspondiente al
punto A donde el ingreso marginal se cruza con el coste marginal, vendera esa cantidad
a un precio PM y como consecuencia el consumidor vera reducido su excedente al
tringulo marcado por los puntos A, PM y el de interseccin de la demanda con el eje
vertical.
De esta forma el consumidor sufre una prdida de excedente que viene representada por
el rea del trapecio delimitado por PM, A, E y PC. Sin embargo, no toda esta prdida de
excedente para el consumidor representa un autntico coste social.
En efecto, el rea del trapecio puede dividirse en dos zonas:

1. El rea del rectngulo PM PC A M se calculara como la base por la altura. La

base del rectngulo es la cantidad que vende el monopolista, mientras que la
altura es la diferencia entre los precios de venta del monopolista y del mercado
de competencia perfecta. Es decir:
rea del rectngulo = Base x altura = QM (PM PC).
o Ahora bien, el precio del mercado de competencia perfecta coincide con
el coste marginal, y ste, a su vez con el coste medio. Usando esta
informacin podemos rescribir la frmula anterior como:
rea del rectngulo = QM (PM - CME).
o La diferencia entre el precio de venta del monopolista y el coste medio
de fabricacin nos dice cunto gana el empresario por cada unidad que
vende. Al multiplicar esta diferencia por el nmero de unidades,
estaremos calculando los beneficios del empresario.
o De esta manera, el rectngulo que consideramos es una prdida de
excedente del consumidor que se convierte en beneficios para el
empresario. En la medida en que lo pierde uno, lo gana el otro, no
podemos considerarlo una prdida para la sociedad, que nos parecer
ms o menos injusta, pero no es un coste social.

2. El rea del tringulo M A E representa una prdida de excedente para el

consumidor que no se apropia el monopolista. Esta rea es el autntico coste
social del monopolio y puede calcularse del siguiente modo:

rea = Base x altura.

La base es la diferencia entre las cantidades que se venden en
competencia perfecta y en monopolio. La altura es la diferencia en los
precios. Por tanto, el rea es:
rea = (QC QM) (PM - PC)

En el anlisis que hemos realizado, hemos partido de la base de que el monopolista

tiene los mismos costes que el mercado de competencia perfecta. Lo cual no es realista,
en la medida en que empresas de superior tamao pueden producir a un coste ms bajo
(se dice en este caso, que el empresario dispone de economas de escala). El hecho de
producir a un coste inferior, beneficia a la sociedad, ya sea porque el producto se puede
vender a un precio ms bajo o porque el monopolista obtiene beneficios.
Con la finalidad de explicar con ms detalle esta cuestin, consideraremos el grfico
siguiente, donde representamos las curvas de demanda, ingreso marginal y costes
marginales de competencia perfecta (indicado por ndice CP) y del monopolista (M).
En esas circunstancias, el beneficio para el monopolista est representado por los
rectngulos A y C y la prdida de excedente para el consumidor se indica por el trapecio
formado por las reas A y B. De sta manera, podemos distinguir tres reas distintas:
1. El rea A, representa beneficio para el monopolista, obtenida de una prdida de
excedente para el consumidor. Se trata de una cuestin de distribucin de renta y
no de eficiencia econmica. Podemos evaluar esta rea como:
o

(PM - PCP) QM

2. El tringulo B representa la prdida de excedente de consumidor que no se

apropia el empresario. Constituye un coste de bienestar para la sociedad. El
valor de esta rea ser:
o (PM - PCP) (QCP - QM)
3. El rectngulo C representa los beneficios para el empresario obtenidos por su
capacidad para reducir los costes con respecto a los de la industria de
competencia perfecta. Significan una ganancia pura para la sociedad. El rea de
ste rectngulo ser:
o rea = (CMeCP - CMeM) QM

El monopolio resultar eficiente si la ganancia pura excede a la prdida de bienestar, es

decir si el rea del tringulo B es menor que el rea del rectngulo C.Formalmente es
eficiente s:
o

(PM - PCP) (QCP - QM) < (CMeCP - CMeM) QM

En aquellos casos en que el monopolio sea ineficiente, puede justificarse la intervencin

pblica. Esta puede adoptar formas muy diversas, entre las que citamos las siguientes:

No intervencin

Desde un planteamiento cercano a las posiciones liberales, se ha defendido que lo mejor

es que el sector pblico deje tranquilo al empresario. La idea es que si el monopolista
obtiene grandes beneficios, tal hecho acabar atrayendo a nuevos competidores al
sector, lo que, finalmente terminar convirtiendo el monopolio en un mercado
competitivo (ejemplo, mercados que inicialmente eran monopolios, desde el bolgrafo a
las fotocopiadoras, y que en la actualidad son ms prximos a mercados de
competencia).
Una variante de esta postura es la llamada teora de los mercados disputables. En
opinin de Baumol, Panzar y Willing, basta con que el monopolista se vea amenazado
por la posibilidad de que entren otros competidores en el mercado que le puedan
arrebatar su posicin privilegio. En efecto, si suponemos que el empresario que
suministra el bien o el servicio es un monopolista en virtud de una concesin
administrativa (ejemplo, tpico en lneas de autobuses o lneas areas), pero sabe que en
cuando haya una propuesta a un coste inferior, perder la concesin a favor de la otra
empresa, entonces procurar no subir los precios para no perderla.
Obviamente, si el monopolista no sube los precios por encima del coste medio, entonces
no se dara ninguna prdida de excedente para el consumidor.

La legislacin antitrust
Esta alternativa tiene sus orgenes en dos tipos de leyes norteamericanas.

La Sherman Act prohiba los monopolios y los abusos de una posicin

monopolista. La prohibicin inicial se vio matizada por la aplicacin de la
llamada rule of reason (o regla de la razn), que defenda que la prohibicin slo
deba aplicarse a los monopolios que no fueran razonables, es decir, aquellos
monopolios que no se justificasen por que el empresario fuera ms eficiente. En
cambio la prohibicin de prcticas abusivas (discriminacin de precios,
contratos en los que se venden dos productos simultneamente) s ha tenido
continuidad y, podemos encontrarla reflejada en la legislacin mercantil tanto
europea como espaola.
La Clayton Act y la Federal Trade Commissin Act pretenden evitar la
formacin de monopolios a partir del acuerdo o fusin de empresas
independientes. En el primer caso, se trata de impedir la creacin de un crtel (o
la existencia de acuerdos para la fijacin conjunta de precios) el reparto de los
mercados en reas geogrficas servidas de forma exclusiva por un nico
empresario, etc. En el segundo, se someten las fusiones de empresas a una
evaluacin por parte del SP de las consecuencias de esa unin sobre el grado de
competencia del mercado.

El establecimiento de impuestos
Esta alternativa consiste en dejar que el monopolista disfrute de su posicin de dominio
en el mercado pero, al mismo tiempo, someterle a un impuesto que permita al sector
pblico apropiarse de sus beneficios. De este modo, el excedente del consumidor que
haba obtenido el empresario podra serle devuelto, al menos en teora, a travs de la
accin del Estado. Esta solucin explica que algunos impuestos se hayan denominado
monopolios fiscales (como CAMPSA).

Fijacin de un lmite a los beneficios

Otra posibilidad consiste en dejar operar libremente al empresario pero indicarle que su
cifra de beneficios no puede exceder un determinado lmite. Se trata as de incentivar
que el monopolista no marque precios excesivamente altos para no superar el lmite
fijado a los beneficios. La forma habitual de establecer el lmite es considerar que la
cifra de beneficios (B), dividida por el capital invertido por el empresario (K) tiene que
ser menor o igual a un lmite (s). Es decir:
B / K = (IT - TC) / K = (p Q - w N - c K) / K s
donde p es el precio del producto, Q la cantidad vendida, w el salario pagado a los
trabajadores, N el nmero de empleados, K el volumen de capital utilizado, y c el coste
del mismo.
El problema que plantea esta solucin es el denominado efecto Averch-Johnson que
tiene dos manifestaciones:

Una tendencia al despilfarro para aumentar los costes totales y rebajar as la cifra
de beneficios.
El empleo de equipo capital, en detrimento del factor trabajo. Tanto la
contratacin de trabajadores como la compra de nuevas mquinas aumentan el
coste y, por tanto, reduce los beneficios.

Los efectos externos y sus posibles soluciones

Puede afirmarse que cuando existe un efecto externo negativo (causado por la
produccin de un bien) el libre funcionamiento del mercado determina una cantidad
producida que es mayor de la que resultara ptima desde el punto de vista social.

Para demostrar esta afirmacin, podemos considerar el siguiente grfico.

La curva de demanda, D, representa la valoracin de los consumidores del producto que

se vende en el mercado. La curva de oferta solamente refleja costes privados, los que
recaen sobre el empresario. En esas circunstancias, el libre juego de la accin individual
slo se preocupar de estos costes, de tal modo que el mercado fijar la cantidad QE y

un precio PE donde la curva de demanda se cruza con la oferta que refleja los costes
marginales.
Desde el punto de vista social, las cosas son distintas. Si la produccin del bien que se
vende en este mercado genera daos al medio ambiente, entonces, para la sociedad, los
costes relevantes no son slo los que refleja la curva de costes marginales, sino que a
stos hay que sumarles los daos causados al medio ambiente. Se obtiene as, una nueva
curva de oferta que indica costes superiores a los que tendra en cuenta la accin
individual. En esas circunstancias, la cantidad ptima, QO, y su precio correspondiente,
PO, se determinaran por el punto de cruce entre la demanda y esta curva de oferta, tal y
como se indica con el punto A de la representacin grfica.
Comparando la solucin ptima con la de equilibrio en el mercado, comprobamos
fcilmente que en presencia de externalidades negativas, el libre juego del mercado
genera una produccin mayor que la que sera deseable desde un punto de vista social.
Por tanto, las diversas soluciones que se han propuesto deben valorarse de acuerdo con
su capacidad de reducir la cantidad vendida en el mercado, o lo que es lo mismo, sus
posibilidades de aumentar el precio de venta del bien.

Exigencia de responsabilidad extracontractual

Una primera solucin responde al contenido el art. 1902 del Cdigo Civil. De acuerdo
con este planteamiento, el empresario que cause un dao a un tercero se vera obligado a
compensarle econmicamente. As, el problema se resuelve fcilmente, pues al tener
que pagar por los daos, el empresario considera como un coste privado ms, el dao al
medio ambiente (tcnicamente, se dice que, el efecto externo se internaliza). Adems de
ser una solucin eficiente al problema, es defendible desde un punto de vista de la
equidad, pues el perjudicado recibe una compensacin del causante del perjuicio.
El planteamiento del Cdigo Civil tiene una formulacin econmica que se conoce
como el Teorema de Coase con derechos de propiedad bien definidos y en ausencia de
costes de transaccin, el problema de los efectos externos puede resolverse por acuerdo
entre las partes. Esta solucin es eficiente y adems, independiente de quin sea el
titular de los derechos de propiedad.
La solucin civil al problema de los efectos externos tropieza con algunas dificultades,
entre las que destacan:

Es necesaria una correcta definicin de los derechos de propiedad. Es decir,

quin tiene el uso prioritario sobre el medio ambiente Tiene un derecho el
empresario a usar, por ejemplo, un ro para efectuar vertidos? o es preferente el
derecho de otros ciudadanos a disfrutar de unas aguas no contaminadas? y, por
ltimo hasta qu punto de limpieza del agua?.
Aunque la solucin sea la misma, con independencia de a quin se atribuyen los
derechos de propiedad, el resultado no es el mismo para los dos agentes
implicados en el proceso. Si el derecho se atribuye al perjudicado, ste adquiere
el derecho a la compensacin. En el supuesto contrario, el causante de la
contaminacin es el receptor del pago correspondiente. En el primer caso,
estamos aplicando la regla de el que contamina, paga, en el segundo el que
renuncia a contaminar, cobra".

El enfoque civilista es ms adecuado cuando el nmero de personas afectadas por la presencia

de los efectos externos es razonablemente limitado. Si existe un nico perjudicado y un
causante del dao, la solucin mediante acuerdo entre ambos o a travs de resolucin judicial
es relativamente sencilla. Sin embargo, cuando los perjudicados son muchos, las posibilidades
de acuerdo son muy limitadas e, igualmente, resulta difcil que una resolucin judicial satisfaga
las pretensiones de todos ellos, pues el proceso ser largo y muy costoso para la sociedad.

La regulacin administrativa
Una segunda solucin corresponde a las diferentes normas, pertenecientes al campo del
Derecho Administrativo, que regulan las actividades nocivas, insalubres, o peligrosas.
En este caso, el sector pblico establece un lmite mximo a la emisin de agentes
contaminantes por parte del empresario, de tal modo, que si la empresa los supera puede
verse sometida a algn tipo de sancin administrativa.
La regulacin administrativa es eficiente, aunque tropieza con algunas dificultades:

La necesidad de un conocimiento muy profundo de las distintas relaciones

existentes entre cantidad producida y grado de contaminacin, y,
correlativamente, la exigencia de una normativa muy detallada y de difcil
aplicacin.
La imposicin de sanciones administrativas en caso de incumplimiento, puede
exigir un coste considerable en trminos de proceso contencioso- administrativo.
Si el empresario estima poco probable que recaiga una sancin por su actividad
contaminante, o si el importe de sta es muy inferior al coste de emplear una
tecnologa ms limpia, el sistema resultara muy poco eficaz.

Impuestos y subvenciones
Una ltima solucin consiste en la aplicacin de impuestos sobre aquellas empresas que
contaminan (normalmente se denominan ecotasas) o la concesin de subvenciones a
quienes incorporen tecnologas ms limpias en sus procesos de produccin.
Si el empresario causa un dao a la sociedad a travs de vertidos contaminantes debe
pagar un impuesto que compense a los ciudadanos. Se trata por tanto de una clara
atribucin de derechos de propiedad, de acuerdo con la cual, los ciudadanos tienen el
derecho a gozar de un medio ambiente limpio y quien vulnere ese derecho debe pagar
por ello quien contamina, paga. En cuanto a la eficacia de este sistema, deben hacerse
las siguientes consideraciones:

Si el empresario se ve obligado al pago de un impuesto que compensa los daos,

entonces stos son considerados como un coste ms del proceso productivo. En
este sentido, el impuesto funciona igual que la compensacin por la
responsabilidad extracontractual y no es sino otra forma de que los efectos
externos sean internalizados por el empresario.
El planteamiento basado en impuestos medioambientales es ms adecuado en
aquellos casos en que la solucin civilista era poco eficaz, es decir, cuando el
nmero de afectados muy grande y no ser posible un acuerdo entre las partes.
Las ecotasas no son equitativas si las comparamos con la solucin del Derecho
Privado. En el caso del art. 1902 CC, el perjudicado recibe la compensacin del

causante del perjuicio, en el caso de los impuestos lo recibe el sector pblico, y

ya no es tan fcil asegurar que con esos fondos, se compense a los perjudicados.
Cabe preguntarse si el sector pblico no utilizar los ingresos procedentes de los
impuestos medioambientales para financiar actividades (construccin autovas,
pantanos) que causen daos an mayores al medio ambiente, con lo que la
efectividad de este sistema sera ms que discutible. Una posible solucin a este
inconveniente sera obligar al SP a que la recaudacin por este concepto se
dedicara ntegramente a la solucin de problemas medioambientales, pero tal
opcin tropieza con las dificultades derivadas de la vinculacin de ingresos
pblicos a finalidades concretas.

El sistema de subvenciones es lgicamente la aplicacin de la regla inversa al del

establecimiento de impuestos. Aqu, el SP interesado en conseguir un nivel de
contaminacin inferior ofrece una subvencin al causante del dao para cubrir, total o
parcialmente, los costes de la sustitucin de la tcnica de produccin que emplea, por
una tecnologa menos contaminante. Un ejemplo evidente de este tipo de solucin se
encuentra en la diferente fiscalidad de las gasolinas normal o sin plomo de los
automovilistas.
Este sistema puede resultar eficaz para el logro de las finalidades del SP, pero deben
tenerse en cuenta las siguientes dificultades:

Este sistema atribuye al empresario el derecho a contaminar, de tal modo que si

la sociedad desea evitar el dao debe pagar por ello.
Al subvencionar la actividad contaminadora, se estn reduciendo los costes de
produccin y ello puede hacer aumentar la cantidad producida. Al incrementarse
la produccin, el volumen de vertidos al medio ambiente sea mucho mayor que
el inicial.

Permisos de emisin
Una alternativa innovadora en esta materia es la constituida por la creacin de un
mercado de permisos de emisin o de licencias transferibles. El fundamento de esta
tcnica se encuentra en el mismo anlisis que explicaba el pago de un impuesto: el
empresario no tiene ningn derecho a contaminar, y si lo hace se ve obligado a comprar
un permiso para realizar la correspondiente emisin de contaminantes. Hasta este punto,
el procedimiento tendra los mismos efectos, sobre el precio y la cantidad de equilibrio
que una ecotasa.
Sin embargo, el sistema que analizamos en este caso permite una flexibilidad mucho
mayor, y adems, nos facilita el uso simultneo de mecanismos ya analizados en
apartados anteriores. Para ello, explicaremos, con un ejemplo, cul sera el
funcionamiento de este sistema y hasta qu punto significa ventajas importantes sobre
otras posibilidades de actuacin pblica.
Supongamos que el objetivo del sector pblico es limitar el volumen de depsitos
contaminantes a una cantidad que se considera como un nivel mximo compatible con
la sostenibilidad del medio ambiente. Este mximo no depende slo de la actividad de
una empresa o de una industria concreta, sino que es funcin de la cantidad producida

por empresarios muy diversos y de la existencia de otras actividades econmicas que

aminoran el efecto sobre la contaminacin ambiental.
Consideremos, adems, que existen dos grupos de empresas, uno que utiliza una
tecnologa poco contaminante, y otro que, al emplear un sistema de produccin menos
limpio, produce daos importantes de contaminacin. Si asignamos derechos de
contaminacin a las diferentes empresas, nos encontraremos ante el caso de que al
primer grupo le sobran licencias, mientras que al segundo le faltan.
En estas circunstancias, existe la posibilidad de un acuerdo ventajoso para ambas partes,
por el que el primero vendera las licencias sobrantes al segundo. Con ello, el nivel
mximo de deposiciones no aumentara ms all de la cifra crtica predeterminada por el
regulador pblico, y, en cambio se generan unos incentivos muy eficaces para sustituir
las tcnicas ms contaminantes por las que resultan menos dainas. Al existir un
mercado de licencias, el empresario puede considerar rentable usar una tecnologa
limpia y vender los derechos de contaminacin que le sobren, con lo que la venta de las
licencias resulta anloga a las subvenciones, pero sin representar un coste para los
contribuyentes.
Este mismo tipo de argumentacin explica que puedan venderse licencias de este tipo
por parte de los propietarios, pblicos o privados, de explotaciones forestales, cuya
existencia reduce los efectos de la contaminacin industrial. Adems, si los pases con
amplias masas boscosas obtienen ingresos adicionales por la conservacin de, por
ejemplo, las selvas tropicales, estamos aadiendo un importante beneficio al
mantenimiento de estos bosques, lo que contribuye a reducir los riesgos de destruccin
a los que hoy estn sometidos.

06. Bienes preferentes y la redistribucin de la renta

Contenidos
1. 1 Introduccin
2. 2 Bienes preferentes y bienes prohibidos
3. 3 El derecho a la salud y la sanidad pblica
1. 3.1 Los efectos de la prestacin gratuita de los servicios sanitarios
2. 3.2 Centros pblicos y centros privados
4. 4 Estudio de la educacin
1. 4.1 Justificacin de la intervencin pblica
2. 4.2 Principales polticas en materia de educacin
1. 4.2.1 Centros pblicos
2. 4.2.2 Centros privados concertados
3. 4.2.3 El sistema de cheque escolar
4. 4.2.4 Los crditos avalados por el sector pblico
5. 5 El papel del sector pblico en la redistribucin: justificacin y medios
1. 5.1 La justificacin terica del proceso redistributivo
2. 5.2 El debate sobre los mecanismos de redistribucin
6. 6 Los salarios de insercin social y el impuesto negativo sobre la renta

1. 6.1 Salario de insercin social

2. 6.2 El impuesto negativo sobre la renta
7. 7 Los programas de la Seguridad Social
1. 7.1 Justificacin de los programas pblicos de la Seguridad Social
1. 7.1.1 Desde una perspectiva liberal
2. 7.1.2 Desde un enfoque intervencionista
2. 7.2 Sistemas alternativos de pensiones
3. 7.3 Efectos econmicos del sistema de Seguridad Social
1. 7.3.1 Los efectos de las cotizaciones del empresario
2. 7.3.2 Los efectos del sistema de reparto de las pensiones
3. 7.3.3 Los efectos de las prestaciones del desempleo
8. 8 La crisis del Estado de bienestar como redistribuidor de la renta
Introduccin
En este tema estudiamos dos tipos de cuestiones, cuya nica relacin es que, en ambos,
hay algn tipo de juicio de valor por parte de la sociedad que considera que
determinados bienes y servicios deben ser accesibles a todas las personas o que debe
haber un mnimo nivel de renta para todos.

Bienes preferentes y bienes prohibidos

Se trata de dos tipos de bienes en los que la presencia del sector pblico se explica por
la existencia de un juicio de valor previo, emitido por la sociedad, que, en unos casos,
considera que determinados bienes deben ser accesibles a todos los ciudadanos, con
independencia de los recursos econmicos de que dispongan, mientras que, en los otros,
esa misma sociedad estima que son ms que bienes, males, y que por lo tanto el
consumo debe verse dificultado o incluso prohibido.
Tres cuestiones, sobre la materia, que resultan importantes:

Nos parece obvio que cuando la sociedad decide obligar al consumo de un

determinado producto (Ejemplo, en la educacin hasta un determinado nivel de
enseanza) o impide el consumo de otro (Ejemplo, drogas ilegales), est
afectando a las decisiones libres de los individuos, que podran optar por otro
orden de valores. Como reflexin a la cuestin qu circunstancias justifican
coartar esas libertades y qu motivos puede tener el sector pblico para saber
mejor que el individuo cul es la forma ptima de cuidar sus intereses?.
La percepcin social de que determinados servicios son esenciales a la dignidad
del hombre y que, por tanto, su acceso no puede verse limitado por la carencia o
insuficiencia de medios econmicos, no va acompaada de una preocupacin
anloga por las condiciones en los que tales servicios se suministran. Los casos
de abuso de estos servicios son tan frecuentes y excesivos que pueden llegar a
poner en peligro la propia capacidad pblica para seguir prestndolos y, sin
embargo, no existe una clara conciencia de los efectos que la desmesura en la
demanda de estos servicios puede acabar generando.
En el caso de la prohibicin de determinadas drogas, podemos seguir dos tipos
de planteamientos que llevan a conclusiones totalmente opuestas.

1. Stuart Mill, que las decisiones de un ser humano racional, aunque

perjudiquen a su salud, material o espiritual, tan slo le competen a l
como individuo. Esta posicin conduce a la despenalizacin del trfico
de las actuales drogas prohibidas, entre otros. A este argumento se le
suele aadir una larga enumeracin de las consecuencias indeseables de
la prohibicin que, se afirma, causa ms daos que la prohibicin misma.
Asimismo, se insiste en que la prohibicin ha fracasado dado lo sencillo
que resulta acceder a estos productos.
2. Se ha defendido que las drogas hoy prohibidas causan daos no slo a la
salud del usuario de las mismas, sino tambin a terceros. Adems, de los
costes de salud, o incluso los de prdidas de produccin debido a que los
consumidores sean adictos a este tipo de producto, al final, acaban
recayendo sobre la sociedad en su conjunto. Por ltimo, hablar de
libertad entre quienes hacen uso de las drogas no deja de ser un
sarcasmo, dado que su adiccin les hace cualquier cosa menos libres.

El derecho a la salud y la sanidad pblica

Las prestaciones sanitarias ofrecidas por el sector pblico tienen una doble justificacin:

1. Nos encontramos con un servicio que genera efectos externos positivos.

2. Tienen carcter redistributivo, pues la entrega gratuita, o casi gratuita de estos
servicios permite asegurar que nadie ser desprovisto, por falta de medios
econmicos, de este bien, considerado como esencial en nuestra Constitucin.
En el caso de este bien preferente, nuestra atencin se dirige a dos aspectos:
Qu problemas plantea la prestacin gratuita de los servicios sanitarios y si tal
gratuidad debe aplicarse a todo tipo de prestacin? Es preferible el suministro de estos
servicios a travs de centros pblicos o privados y qu tipos de problemas plantea la
gestin de la salud en unos y otros?.

Los efectos de la prestacin gratuita de los servicios sanitarios

Si aceptamos, que los servicios de salud se prestan de forma gratuita, por motivos
distributivos o por la presencia de efectos externos, se extraen, fcilmente las siguientes
conclusiones:
1. En el gasto sanitario de carcter preventivo, la presencia de externalidades
resultan decisivas y, como consecuencia, este tipo de prestaciones deben ser
gratuitas e incluso obligatorias (vacunaciones, enfermedades contagiosas, etc.).
Resulta, tambin evidente que estn plenamente justificadas las campaas
obligatorias de vacunacin o el tratamiento gratuito de enfermedades
contagiosas. Los usuarios deben utilizar el sistema sanitario con la debida
obligacin de su proteccin, pues, de lo contrario sera imposible por parte del
SP asumir los gastos de dichos servicios.
2. Si la finalidad del gasto sanitario es de carcter redistributivo, entonces, resulta
difcil justificar la gratuidad del mismo para todos los usuarios y para todas las
contingencias mdicas. En el primer caso, porque la finalidad del gasto es que
los ciudadanos carentes de recursos puedan acceder a un bien esencial, pero no
que ste se preste, indiscriminadamente, a todos los integrantes de la sociedad.

En el segundo supuesto, porque aquellas prestaciones que no resuelvan graves

problemas de salud no estn cumpliendo la finalidad distributiva tericamente
atribuida a esta actividad pblica.
Si estas dos conclusiones avalan un replanteamiento de las funciones que realiza el SP
en materia de sanidad, la propia prestacin de este tipo de servicios genera los
siguientes efectos que tienden a aumentar el gasto:
1. El hecho de tener garantizado el servicio de salud, aunque no disponga de
recursos suficientes, impide que el sujeto adopte toda la diligencia debida para
preservar su propio estado de salud. Este problema denominado riesgo moral (es
aquella situacin en la que la probabilidad de que suceda un acontecimiento
depende del comportamiento del sujeto); por ejemplo, un cncer de pulmn
depende de las prcticas de riesgo en las que incurra el sujeto, en este caso,
fumar. Si el individuo tuviera la seguridad de que su tratamiento iba a correr de
su cuenta, o si se viera forzado a contratar un seguro privado para cubrirse del
riesgo, posiblemente tendra un fuerte incentivo para evitar la adiccin.
2. La entrega gratuita de medicamentos a determinados grupos sociales, carente de
medios, genera algunos problemas aadidos. En efecto, nos encontramos en este
supuesto con un autntico caso de discriminacin de precios por parte de un
monopolista, el Servicio Nacional de Salud, que aplica dos tipos de
subvenciones al precio de los frmacos: total => pensionistas y enfermos
crnicos; y parcial => para el resto de los beneficiarios. Como consecuencia, el
gasto farmacutico soportado por el Estado crece muy por encima de lo que
exigira el inicial propsito redistributivo. Por ello, las propuestas de introducir
un pago, denominado ticket moderador, en las recetas de cualquier frmaco y
para cualquier colectivo, tendran la ventaja de eliminar algunos de los
incentivos que generan este comportamiento de los usuarios del sistema, pues lo
usuarios compartiran los costes de los medicamentos con este pago, aunque sea
simblico.
3. Informacin asimtrica en la relacin entre mdico y paciente. La persona que
acude a una consulta mdica ignora no slo la posible enfermedad que padece y
su forma de curacin, sino tambin cules son los procedimientos de diagnstico
ms adecuados para determinar la naturaleza del problema. Si cada una de las
pruebas necesarias supone un coste para el sistema sanitario, podramos observar
una demanda excesiva de pruebas mdicas en relacin con el beneficio marginal,
que en trminos de diagnstico, puede obtenerse de cada uno de ellos. Por parte
del mdico no habr inconveniente en realizar todas las pruebas, en la medida en
que su prestigio dependa de su acierto en el diagnostico y tratamiento, y el coste
no recaiga sobre el usuario. Este tipo de consideraciones de informacin
asimtrica, tambin explicara porque resultara difcil para el gasto econmico
de un hospital pblico denegar la adquisicin de un material considerado como
prioritario.

Centros pblicos y centros privados

La gratuidad de la prestacin sanitaria no exige, necesariamente, que el servicio sea
suministrado por los centros pblicos. Lo mismo sucede con la educacin.

Ahora bien, en el caso de la prestacin de servicios sanitarios hay circunstancias que

resaltar:
1. En la sanidad posiblemente existan importantes economas de escala que
justifiquen la existencia de grandes complejos hospitalarios frente a unidades
ms pequeas, pues los costes del material e infraestructura son tan elevados,
que no resultara rentable para un nmero muy escaso de pacientes. Estas
ventajas, posiblemente, no sean tan acusadas en la atencin primaria, que puede
prestarse de forma ms descentralizada.
2. La gestin pblica de centros sanitarios puede analizarse bajo el modelo de
Niskanen, aunque debe aadirse que en este caso la diferencia de informacin
entre el principal (financiador) y el agente (centro de gasto) est acrecentada
porque el primero desconoce la utilidad del material que se desea adquirir y tan
slo observa los resultados tangibles de la accin mdica (como son el nmero
de pacientes tratados con xito). En el caso del centro privado, que estuviera
guiado por el principio del mximo beneficio, tambin se producira esta
asimetra en la informacin, y sus efectos expansivos sobre el gasto, pero al
menos existira la disciplina impuesta por la cuenta de resultados.
3. El uso exclusivo de centros privados, sin imponer la obligacin de atender a
todos los usuarios que lo soliciten, podra llevar al resultado, de que slo se
admitiese a los pacientes ms rentables, es decir, aquellos cuyo tratamiento
generase un mayor beneficio marginal.
4. Los intentos por mejorar las prestaciones de la sanidad pblica a travs de
cambios en los procedimientos de gestin han obtenido resultados muy
modestos.

Estudio de la educacin
En el anlisis de la educacin debemos cubrir dos tipos de cuestiones.
1. La justificacin del papel pblico en este terreno.
2. Las distintas formas que puede adoptar esta poltica estatal.
Si pensamos que papel del sector pblico se debe a una voluntad de redistribuir rentas,
entonces, se ha defender la gratuidad del sistema educativo. La gratuidad debera quedar
restringida a aquellas personas que carecen de los medios suficientes; por el contrario, si
el anlisis se hace en base a las externalidades presentes en la enseanza, la gratuidad
quedara ligada a la existencia de estos efectos externos, y, entonces, debera
ponderarse, en cada nivel de enseanza, hasta que punto estos efectos son relevantes.

Justificacin de la intervencin pblica

La explicacin de por qu la educacin se considera un bien preferente se basa en los
siguientes argumentos:
1. La participacin en el proceso educativo es un mecanismo de redistribucin de
la renta. El argumento, seala que la capacidad de obtener ingresos en el
mercado de trabajo depende de la formacin recibida, a la que en muchos casos
se denomina capital humano. Si la educacin solo fuera accesible a quienes
tienen medios econmicos, las capas ms desfavorecidas de la sociedad estaran

permanentemente condenadas a obtener un bajo nivel de ingresos, pues, no

podran adquirir los conocimientos suficientes para alcanzar puestos mejor
remunerados.
2. Un argumento en favor de la presencia pblica en el sistema educativo se basa
en la presencia de efectos externos positivos en este tipo de servicio. La idea es
que la educacin, en sus niveles bsicos, no solo beneficia a quien la recibe, sino
tambin al conjunto de la sociedad. Estos efectos beneficiosos proceden de muy
diversas fuentes: el hecho de vivir en una sociedad ms educada y tolerante, la
propia posibilidad de sistemas democrticos de gobierno, la mayor capacidad de
desarrollo econmico al contar con una mano de obra mejor preparada, etc. son
factores que nos benefician a todos simultneamente.
3. Otro motivo que justifica el control por parte del sector pblico del sistema
educativo se fundamenta en la presencia de informacin asimtrica en el
mercado laboral. En este caso, la cuestin se refiere a que el empresario que va a
contratar a un trabajador desconoce cul es su productividad, que slo llegara a
observar despus de su incorporacin a la empresa. Si tiene que elegir entre
varios candidatos tiene que acudir a datos externos, por ejemplo, los ttulos
acadmicos de que disponga cada uno, para hacerse una idea de qu puede
esperar de cada posible empleado. Si estos ttulos funcionan como una seal, en
la terminologa de Spence, de la capacidad del trabajador, entonces el sector
pblico tiene un inters lgico en controlar que el contenido de tales documentos
se corresponda con unos conocimientos contrastados de alguna forma. De ah
que la Administracin se reserve una serie de competencias en materia de
regulacin y homologacin de los diversos ttulos.
4. Por ltimo debe recordarse que el proceso educativo genera beneficios
individualizables, de los que se apropia el sujeto que hace uso del servicio.
o En tal sentido se ha dicho que all donde sea ms claro que el beneficiado
es el propio individuo, este debe correr con los gastos de la enseanza,
mientras que donde los elementos de carcter social sean ms acusados,
la financiacin pblica tiene un mayor sentido. Desde este punto de vista,
las polticas educativas deben ser diferentes de acuerdo con el nivel de
enseanza donde se apliquen.

Una forma fcil de considerar este ltimo aspecto se fundamenta en el mismo tipo de anlisis
que desarrollamos en el capitulo anterior al hablar de los problemas del medio ambiente. Para
ello, consideremos las situaciones representadas en la figura 6.1. En el panel de la izquierda se
considera el caso de la enseanza bsica, en la que los elementos redistributivos o de
externalidad positiva son muy acusados, lo que se indica por una gran discrepancia entre la
demanda DD, que refleja los beneficios individuales de quienes perciben los conocimientos
correspondientes, y la lnea SS que incluye, adems los beneficios sociales. Por el contrario, en
el panel B se representa grficamente la situacin de la enseanza universitaria en la que la
discrepancia entre beneficios sociales y los apropiados individualmente es muy poco
significativa.

En el primer supuesto, el mercado, actuando libremente, fijara un precio de equilibrio

PE y una cantidad QE, donde los beneficios individuales se igualan con el coste
marginal de proveer educacin. Sin embargo, si se tienen en cuenta adems los
beneficios sociales, para el conjunto del pas seria ptimo alcanzar la cantidad QB.
Ello obligara a que el sector pblico garantizase que los oferentes recibieran el precio
PB y que, en cambio, los receptores de los servicios educativos pagasen un precio a
cambio, negativo, PP, La idea de que los usuarios de la educacin reciban un precio a
cambio no debe resultar de todo sorprendente, pues para familias de un nivel de renta
bajo, puede resultar ms til que los componentes de la misma se incorporen al mercado
de trabajo, mientras que si van a la escuela se dejan de percibir los ingresos
correspondientes, desde esa perspectiva, no solo resulta necesaria la gratuidad de la
enseanza sino tambin la percepcin de un pago compensatorio. Naturalmente, no es
forzoso que el precio pagado por los usuarios sea negativo, sino que puede ser
sencillamente cero, o como ocurre en el panel (B), que representa la enseanza superior,
una cifra positiva.
En efecto, en el caso de la enseanza universitaria, los beneficios sociales son mucho
menos importantes que en los niveles bsicos, pues las consecuencias del proceso
educativo son ms fcilmente apropiables por el individuo. En estas circunstancias,
seria defendible que el coste de la enseanza recayera principalmente sobre los
beneficiarios de la misma y que la intervencin pblica quedara restringida a garantizar
el acceso a la enseanza superior de las personas que carecen de los medios suficientes
para ello.

Principales polticas en materia de educacin

Podemos distinguir cuatro tipos de posibilidades de intervencin en la educacin: la
provisin pblica, los centros privados financiados directamente por el sector pblico, el
cheque escolar y el sistema de prstamos avalados por el sector pblico.
Centros pblicos

En su versin ms radical, se propondra que todo el sistema educativo se realizara a

travs de centros de titularidad estatal. Quienes defienden esta opcin sealan las
siguientes ventajas:

Mayores posibilidades de desarrollar el aspecto redistributivo del proceso de

enseanza.
Mejor control de la calidad del servicio que podra prestarse de un modo ms
homogneo, pues la Administracin podra comprobar que las instalaciones y
medios disponibles en cada centro de enseanza son similares, sin que las zonas
ms desarrolladas contasen con centros mejor dotados que los de las zonas ms
deprimidas.
Igualmente se considera que el sector pblico podra garantizar una mayor
homogeneidad en las exigencias para la obtencin de los ttulos
correspondientes, sin dejar espacio a centros privados donde se podra
comprar el diploma acreditativo de determinados estudios.

Frente a estas ventajas, se han sealado un buen nmero de inconvenientes:

Se duda de que todas las ventajas sealadas en el prrafo anterior lo sean

realmente, pues la experiencia parece demostrar que el nivel de exigencia y la
calidad de las instalaciones de centros pblicos es muy heterognea.
Las crticas al comportamiento del sector pblico pueden aplicarse directamente
a este tipo de poltica pblica. La manifestacin de la enseanza en centros
pblicos, las dificultades para medir la calidad de los docentes, etc., son crticas
que se escuchan con frecuencia entre los usuarios del servicio pblico de
enseanza, mientras que por parte de los gestores, sean o no personal docente, se
ponen de manifiesto los inconvenientes de un sistema en el que el precio pagado
por el usuario est muy por debajo del coste, con el consiguiente incentivo al
abuso del servicio.
Una ltima crtica que puede apuntarse se deriva del carcter monopolista que
tendra un servicio completamente estatal con todos los inconvenientes que ello
supone para cualquier tipo de mercado en trminos de capacidad de innovacin
pedaggica o de contenido de la enseanza. En este sentido, se ha apuntado que
la presencia de centros privados en competencia con los pblicos es un incentivo
para que estos mejoren la calidad de la enseanza que prestan, si no quieren
incurrir en el riesgo de perder alumnado.

Centros privados concertados

En este sistema, coexisten los centros pblicos con los privados, si bien stos reciben su
financiacin con cargo a los presupuestos generales del Estado, al menos para cubrir
aquellos niveles de enseanza que se consideran obligatorios y gratuitos.
A cambio de recibir la financiacin pblica, el centro privado se obliga al cumplimiento
de determinadas normas en materia de organizacin interna del centro (por ej., creacin
del Consejo Escolar con participacin de padres, profesores y alumnos) o en cuanto al
proceso de seleccin del alumnado, en el que intervienen sobre todo consideraciones de
carcter geogrfico.
Al margen de las ventajas e inconvenientes que se deducen, por oposicin, de las
enumeradas en la alternativa anterior, se han citado algunas consideraciones
adicionales:

El centro privado se mueve por criterios de rentabilidad, como cualquier

empresa privada. En estas circunstancias no es posible garantizar el acceso de
todos a la enseanza si no hay centros pblicos que complementen la oferta
privada, pues habra zonas del pas sin oferta escolar por no ser rentable.
La existencia de un sistema pblico que coexista con otro privado tambin se ha
defendido para evitar que el sector privado de la enseanza engae a los
responsables educativos, solicitando una subvencin superior a la necesaria.
o Si el sector pblico tiene su propio sistema de centros, conoce con cierto
detalle cual es el coste de las instalaciones necesarias para impartir la
docencia con una calidad determinada.
El sistema de conciertos se ha criticado en la medida en que impone
restricciones, no siempre relacionadas con la garanta de la calidad en el servicio
prestado, pues muchas veces se relacionan con un determinado modelo de
gestin o con la aceptacin de criterios especficos para la admisin de alumnos.
Por ltimo, el hecho de que los conciertos se negocien peridicamente entre el
sector pblico y el centro privado introduce elementos de incertidumbre que
pueden hacer deseable para el empresario renunciar al sistema. En estas
circunstancias, el sector pblico puede verse obligado a construir nuevas plazas
con la finalidad de garantizar la enseanza gratuita, lo que puede resultar mucho
ms costos.

El sistema de cheque escolar

En esta alternativa, el sector pblico financia directamente a las familias entregando

unos fondos que solo pueden utilizarse para pagar el coste de la enseanza, de ah el
nombre de cheque escolar que recibe este planteamiento.
El cheque puede adoptar un sistema muy flexible: puede ser graduado segn el nivel de
renta del perceptor, puede ser utilizado para pagar ntegramente el coste de la enseanza
en un centro pblico o para satisfacer parte del coste de la matricula en un centro
privado.
La principal ventaja del cheque escolar es que da la mxima libertad a las familias a la
hora de decidir la enseanza que recibirn sus hijos. Adems se alega que los centros
escolares competirn por obtener el mximo nmero de alumnos, con lo que su propio
inters les har ofrecer un alto nivel de calidad en el servicio. Entre sus desventajas, se
dice (esta propuesta tiene su origen en los Estados Unidos) que un sistema de esta
naturaleza no garantiza la integracin de los distintos grupos sociales (y raciales,
principalmente), pues determinados centros podran presentar como su caracterstica
fundamental el de ser centros exclusivos. Igualmente se dice que en muchos casos los
centros compiten garantizando un alto nivel de aprobados o elevando artificialmente las
notas medias. De ah que el uso de este sistema se haya completado con mecanismos de
evaluacin que permita evitar efectos indeseables.
Los crditos avalados por el sector pblico

La enseanza, especialmente la universitaria, permite la obtencin de ingresos

superiores a su receptor. Se trata entonces, de que si el ciudadano se beneficia pague el
servicio y, en el caso de que no disponga de fondos, puede acceder a prstamos a bajo

inters que, en su caso avalara el sector pblico. Una vez que esta persona encuentre un
trabajo, despus de su etapa de formacin, procedera a devolver el crdito percibido.
Aunque el planteamiento parece eficiente, hay dos razones que pueden dificultar su
puesta en marcha:
1. El peticionario del crdito puede pensar que sus posibilidades de encontrar un
trabajo que le permita devolverlo son escasas. En esas circunstancias, y salvo
que pueda recibir el respaldo de otras personas (normalmente sus familiares), no
se atrever a involucrarse en este tipo de operacin.
2. Si el Estado avala el capital y los intereses de los crditos de todos los
estudiantes que lo soliciten, se ver obligado a poner lmites en la cuanta o en
las condiciones para acceder a ello, pues, en caso contrario el gasto podra llegar
a ser excesiva.

El papel del sector pblico en la redistribucin: justificacin y medios

La justificacin terica del proceso redistributivo

El planteamiento de Stuart Mill parte de la observacin de las enormes diferencias
sociales existentes en la Gran Bretaa del siglo XIX. Estas desigualdades, inaceptables e
inmorales, le llevan a afirmar que si se trata de elegir entre ese tipo de sociedad y el
comunismo, todas las deficiencias o dificultades del comunismo haran inclinar la
balanza del otro lado. Sin embargo, en opinin de Stuart, la eleccin no debe plantearse,
necesariamente, entre capitalismo y comunismo, sino que el capitalismo puede
incorporar reformas que le permitan subsistir. Entre ellas, la reforma en la distribucin
de la propiedad y de los ingresos, resulta urgente, y adems, generar efectos
beneficiosos para el conjunto.
Esta argumentacin se basa en la utilidad total y utilidad marginal. La persona que
obtiene ingresos observa que su satisfaccin aumenta, pero lo hace a un ritmo cada vez
ms lento, o en los citados trminos de utilidad => el valor total es creciente, pero el
marginal es decreciente. Imaginemos, entonces, que la sociedad hay dos grupos de
personas: ricos con un nivel de utilidad muy alto; y otros, pobres con utilidad total muy
baja. Si les quitamos un poco de renta a los ricos para drsela a los pobres, el sacrificio
sufrido, en trminos de utilidad marginal perdida es muy inferior al beneficio percibido,
en utilidad marginal ganada. En conjunto, el nivel de bienestar total de la sociedad habr
aumentado como consecuencia de la redistribucin de la renta.
Llevando hasta sus ltimas consecuencias la argumentacin, es fcil comprobar que el
nivel mximo de satisfaccin social, o, si se quiere, de bienestar, se alcanzar cuando
todos los individuos tengan el mismo nivel de renta. Stuart Mill afirma que su programa
es revolucionario.
El segundo planteamiento es el seguido por Nozick, quien niega al sector pblico
cualquier prerrogativa para privar a unos ciudadanos de sus ingresos para entregrselos
a otros. El monopolio de la violencia es concebido como procedente de una evolucin
en el propio mercado de servicios de seguridad, mercado que aparece para salvaguardar
los derechos de propiedad de los ciudadanos. Por eso, del mismo modo que este
monopolio nace de la voluntad unnime de stos individuos, expresada en el mercado,

slo una voluntad unnime de estos puede justificar cualquier redistribucin de los
recursos. Dicho en otros trminos, el sector pblico slo puede actuar cuando mejore la
situacin de algn miembro de la colectividad, sin empeorar la de ningn otro. Si
limitamos el campo de intervencin pblica a aquellos casos que obtengan un consenso
unnime, las posibilidades de accin redistribuidora son nulas en el caso de posiciones
iniciales que sean ptimos en el sentido de Pareto, pues un ptimo de Pareto es aquella
situacin en la que no podemos mejorar la posicin de un individuo sin empeorar la del
otro. Si el mercado en condiciones de competencia perfecta, nos acerca a situaciones de
ptimo de Pareto, el papel redistributivo del sector pblico es imposible.
Por ltimo, el anlisis de Rawls, para quien resulta imposible desvincular las actitudes
sobre la redistribucin de las posiciones iniciales de renta de cada uno de los individuos.
En efecto, si exigimos una votacin unnime para llevar adelante un proceso de reparto,
nos encontraremos con el veto efectivo de quienes, al poseer un alto nivel de ingresos se
vern perjudicados en el proceso. Si nos basta el voto mayoritario, y los que perciben un
nivel de ingresos ms bajo constituye un nmero superior a los privilegiados, los
sistemas electorales garantizan que se lleve a cabo esa redistribucin. Estas dificultades
llevan a Rawls a plantear el problema, como si pudiera suscitarse antes de conocer cul
ser nuestra posicin en la sociedad.
Imaginemos que preguntamos a los diversos individuos qu regla de distribucin se
aceptara, antes de conocer su futuro, o como dice Rawls bajo el velo de la ignorancia.
En estas circunstancias, ninguno puede excluir que le corresponda la peor posicin en la
escala social o econmica, y, por tanto, propondr en su inters, que se ayude al
mximo a quien se encuentre en la peor situacin. A esta propuesta se denomina criterio
maximin. As pues, el acuerdo unnime no procede de la solidaridad, ni una mayor
igualdad, sino en la bsqueda del propio inters particular.

El debate sobre los mecanismos de redistribucin

Resulta ms apropiado efectuar una redistribucin en especie, es decir, permitiendo a
todos los ciudadanos alcanzar un nivel mnimo de productos esenciales (alimentacin,
educacin, sanidad, vivienda)? O Debe hacerse la redistribucin a travs de ingresos
compensatorios?.
James Tobin, defiende la primera opcin. El argumento decisivo se fundamenta en el
hecho de que mediante la entrega de determinados bienes y servicios, el SP garantiza
que el ciudadano obtenga estos elementos esenciales, mientras que la redistribucin en
dinero puede conducir a un gasto en productos distintos, con lo que el objetivo puede no
alcanzarse.
Por el contrario, quienes, como Milton Friedman, defiende la distribucin se realice a
travs de mecanismos monetarios, pues permiten una mayor libertad de eleccin por
parte del individuo, que siempre es el mejor juez de sus propios intereses.
El pago en bienes y servicios se catalogara, as, como una muestra de la desconfianza
del SP en la libertad individual.
No es fcil optar por una u otra frmula, pues:

Parece indudable que la entrega de dinero resulta ser ms eficiente en trminos

de capacidad de eleccin y menos proclive a general fraude.
La distribucin en especie tambin puede defenderse:

1. Se dan circunstancias en las que el preceptor de la ayuda carece de informacin

suficiente, lo que le impedira adoptar una conducta ptima. Por ejemplo, en el
caso de quien nunca ha recibido una educacin superior y no es consciente de las
posibilidades que se le abren al dedicar sus ingresos a la adquisicin de capital
humano.
2. Que la ayuda recibida del SP vaya dirigida no al individuo que la cobra, sino a los
menores que dependen de l, de tal modo que su actuacin sea ms bien la de
administrador de esos recursos.
En cualquier caso, debemos ser consciente de que ambos mecanismos de redistribucin
coexisten en los modernos Estado de Bienestar, y que al lado de la entrega de bienes
preferentes existen formas de pago en dinero.

Los salarios de insercin social y el impuesto negativo sobre la renta

Salario de insercin social

Con este procedimiento se paga al perceptor una cantidad S, obtenida a partir de un
mnimo prefijado, que puede hacerse depender del nmero de personas que tiene a su
cargo el sujeto que recibe la subvencin, y de la renta que recibe el ciudadano.
Definimos:

S = M(n) - R

Donde:

S = cantidad que el preceptor obtiene;

M(n) =es el mnimo prefijado; y,
R = Renta del ciudadano.

De esta forma, si el preceptor tiene un R = 100.000 u.m. y se fija M(n) de 250.000 u.m.
el S = 150.000 u.m.
Este procedimiento tiene un grave inconveniente, que se conoce como trampa de la
pobreza. Supongamos que el perceptor (beneficiario) de la ayuda recibe una oferta que
le permite aumentar su renta hasta 200.000 u.m. trabajando ms horas.
Lgicamente, no tendr inters en aceptarla, pues si incrementa sus ingresos en esa
cuanta, ver reducida la ayuda hasta 50.000 u.m. con lo que sus ingresos totales no
cambiarn. De hecho, si renuncia a las 100.000 u.m. que obtena trabajando, seguir
teniendo los mismos ingresos totales, pues la subvencin del Estado aumentara en la
misma cantidad. Es decir, con este sistema, el preceptor de la ayuda no tienen ningn
motivo para insertarse en el mercado de trabajo, mientras el ingreso sea inferior al
mnimo preestablecido.

El impuesto negativo sobre la renta

Este procedimiento soluciona el problema planteado por la trampa de la pobreza. La

idea es establecer un impuesto proporcional, digamos un 20% con un mnimo de
500.000 u.m. de tal modo que si el ciudadano tiene una renta R, deber pagar o cobrar
en funcin de:

T = 0,20 (R-500.000);

Si T es positiva el ciudadano paga al Estado, si T es negativa cobra del Estado.

De esta forma, aquellos que se encuentre por debajo de mnimo de 500.000 u.m.
percibirn una cantidad creciente, en concepto de ayuda del sector pblico. Si no
obtenemos ningn ingreso, recibiremos 100.000 u.m.; si por el contrario, obtenemos
una renta 250.000 u.m. la compensacin se reducir a la mitad, y cuando alcancemos el
valor mnimo de 500.000 u.m. ni pagaremos un impuesto ni tendremos ayuda alguna.
Si se supera el mnimo se obliga el ciudadano a contribuir con una cuota del 20% sobre
lo que exceda de ese valor mnimo.
Este mtodo ofrece alguna ventaja importante sobre el salario de insercin social ya que
en este caso no puede darse la trampa de la pobreza.

Los datos contenidos en la tabla permiten comparar los dos sistemas de proteccin social.
Comprobamos que:

El salario de insercin social al perceptor se le elimina los incentivos para

incorporarse al mercado de trabajo cuando el pago es inferior al mnimo
garantizado pues su nivel de ingresos resulta alterable bajo estas condiciones.
Tal efecto no aparece en el caso del impuesto negativo sobre la renta, pues, la
insercin laboral permite alcanzar superiores niveles de renta.

Por otra parte, y es un grave inconveniente del sistema de impuesto negativo sobre la
renta, no se garantiza un nivel de ayuda tan elevado a las personas ms necesitadas. Con
los datos del ejemplo utilizado, un mnimo exento de 500.000 u.m. y un tipo impositivo
del 20% la ayuda mxima entregada por el SP es de tan slo 100.000 u.m. lo que antoja
una cifra muy poco adecuada.
Obviamente podemos elegir un mnimo M que permita alcanzar la ayuda de 500.000
para quienes no perciben ningn ingreso. Se establece la cantidad necesaria, resolviendo
la ecuacin siguiente:

-500.000 = 0,20(0-M)

despejando obtenemos:

M = (500.000 / 0,20) = 2.500.000 u.m.

El problema es que con un mnimo exento tan cuantioso pueden plantear graves
problemas recaudatorios al sector pblico, que no ingresara ninguna cuota para quienes
estn por debajo de esa cifra y tendra que pagar a un nmero muy elevado de
ciudadanos. Si alteremos el tipo impositivo y empleamos un 40% en lugar de un 20%, el
valor M se reducira a la mitad, pero en tales circunstancias, los ciudadanos
consideraran a la presin fiscal como excesiva. Posiblemente, estas desventajas, en
trminos de recaudacin, explican por qu ningn pas ha llevado a cabo esta
experiencia.

Los programas de la Seguridad Social

La Seguridad Social representa una parte muy importante de la participacin del Estado
en la actividad econmica.

Justificacin de los programas pblicos de la Seguridad Social

Desde una perspectiva liberal

Este tipo de programas tienen difcil justificacin pues el mercado podra dar
satisfaccin a los problemas que cubre la seguridad social. Tericamente, los
ciudadanos podran contratar con una compaa de seguros de carcter privado el riesgo
de que quedar desempleado o incapacitado para trabajar, pues tal contrato no ofrece ms
dificultades que las de asegurarse frente a la eventualidad de un accidente de trfico ni
de cualquier tipo de seguro de vida. En cuanto al problema del paro debe resolverse
dejando mayor libertad al mercado de trabajo. Respecto al sistema de pensiones, los
fondos de pensiones pueden satisfacer la misma necesidad que hoy cubre el sistema
pblico.
Desde un enfoque intervencionista

Existen diversas razones para defender la presencia pblica en este campo:

1. Las compaas privadas slo estaran dispuestas a asegurar a aquellos
trabajadores cuyo riesgo de quedar desempleados sean muy pequeos, o
exigiran unas primas muy elevadas a quienes fcilmente puedan ser despedidos.
En estas circunstancias, no se podra garantizar que todo el mundo accediera a
este tipo de seguros.
2. Relacionado con lo anterior, avala la obligatoriedad de estos sistemas de
aseguramiento colectivo. Las compaas de seguros => seleccin adversa.
o Imaginemos que el seguro de desempleo es obligatorio y que existen
ciudadanos con un alto riesgo de incurrir en esa eventualidad, mientras
que otros puede contar con una estabilidad en el trabajo. Una entidad que
asegure a todos ellos puede compensar el alto riesgo de unos frente al
muy bajo de los otros sin exigir un pago excesivo a ninguno de ellos. Si

el seguro de desempleo fuese voluntario, los que tienen un riesgo bajo no

tendran incentivos para contratar ninguna forma de aseguramiento, el
riesgo medio para la entidad se elevara, y con l la prima exigida. Sin
embargo, al aumentar el pago, los trabajadores de riesgo menor pueden
decidir que no les compensa el seguro, renunciaran a contratarlo, y ello
elevara an ms la prima, con el resultado de nuevas expulsiones del
mercado. En lmite de esta situacin, el mercado acabara
desapareciendo.
3. Quienes tienen una escasa capacidad econmica no pueden generar el suficiente
ahorro como para obtener una pensin en el futuro, de tal modo que una gestin
absolutamente privada del sistema de prestaciones sociales dejara fuera de
cobertura a los sectores ms amenazados por el fenmeno de la pobreza.
4. Otro motivo se refiere al hecho de que la compaa privada no podra hacer
frente a graves crisis de desempleo.
5. El hecho de que se garantice las pensiones y el seguro de desempleo no slo
beneficia a los preceptores, sino a toda la sociedad. Pues, si no existiera estas
transferencias, entonces, el trabajador jubilado o parado perdera sus ingresos,
reduciendo con ello su consumo y a su vez una disminucin del volumen de
productos producidos por las empresas. Tal reduccin en la actividad productiva
llevara a nuevos despidos y un aumento mayor del desempleo.
o Este proceso multiplicador acabara generando una grave depresin
econmica.

Sistemas alternativos de pensiones

Si aceptamos que el sector pblico debe representar un papel en el mantenimiento de un
sistema universal de pensiones, puede optar por una de las dos frmulas siguientes:
1. Sistemas de capitalizacin.
o Consiste en que las aportaciones pagadas por cada participante en el plan
constituyen un fondo, que despus se utiliza para pagar las prestaciones
correspondientes. En este caso, existe una correlacin entre las
cantidades aportadas y la pensin recibida y una correlacin entre las
cantidades aportadas y la percepcin recibida. Su funcionamiento no es
muy diferente a un plan privado de pensiones.
2. Sistemas de reparto o de transferencia entre generaciones.
o En este caso, las aportaciones, cotizadas, de los trabajadores sirven para
pagar las prestaciones de la poblacin inactiva. No hay una
correspondencia entre las cantidades aportadas y la pensin recibida y en
tal sentido las cotizaciones tienen una clara naturaleza jurdica de
impuesto. Es el sistema que existe en nuestro pas. El sistema ser viable
si se cumple la siguiente igualdad:
A c = P pr
Donde A = numero de activos, c = cotizaciones, P = poblacin
pasiva, y, pr = prestacin percibida.
Si el nmero de activos sigue disminuyendo (por el escaso crecimiento de la poblacin
y la lentitud en la creacin de empleo), y el nmero de pasivos crece (aumento en la
esperanza de vida y en la tasa de paro) se producir la quiebra financiera del sistema. En
estas circunstancias slo hay tres alternativas para mantener el sistema: a) aumentar la

cotizacin, b) disminuir las prestaciones; y, c) que el sector pblico aporte cantidades

cada vez mayores para que el sistema se pueda mantener.
La frmula empleada es hasta cierto punto, inadecuada y debera sustituirse por: c Ms
= pr P (Ms = es la masa salarial percibida por los trabajadores empleados). Si
utilizamos esta segunda frmula, crecen las alternativas para evitar una quiebra
financiera del sistema, pues, los fondos obtenidos para financiar las prestaciones pueden
incrementarse, si aumenta la participacin de los salarios en el conjunto de la renta
nacional. Lo que puede conseguirse mediante un crecimiento de su remuneracin por
encima de las ganancias de productividad, o a travs de polticas de creacin de empleo.
En este sentido, un reciente trabajo sobre la viabilidad del gasto en pensiones como
porcentaje del PIB, y por ende su viabilidad, viene determinado por cuatro factores:
1. La tasa de cobertura del sistema (cuantos pensionistas sobre los mayores de 65
aos).
2. La evolucin demogrfica (crecimiento de la poblacin activa a los mayores de
65).
3. La tasa de desempleo.
4. La relacin entre la pensin media y la productividad de la economa.

Efectos econmicos del sistema de Seguridad Social

Al margen de la viabilidad financiera de los sistemas pblicos de prestacin social, se
han apuntado otras crticas a la existencia o al diseo de estos programas:

la financiacin mediante la cuota empresarial de la Seguridad Social,

la reduccin del ahorro e inversin privada; y,
la disuasin en la bsqueda de un nuevo puesto de trabajo.

Los efectos de las cotizaciones del empresario

Se han criticado porque son un autntico impuesto sobre la creacin de empleo, que
perjudica a aquellas empresas que utilicen de un modo intensivo mano de obra. Se
defiende la sustitucin de la cuota empresarial por un aumento del IVA que no
discriminara a unas empresas frente a oras y que, adems, no perjudicara la
competitividad de las empresas espaolas, en la medida en que el IVA se devuelve al
exportar un producto.
Los efectos del sistema de reparto de las pensiones

En este caso la crtica se dirige a la forma concreta en que se establece el sistema de

prestaciones.
Se afirma que un sistema de capitalizacin, pblico o privado, da incentivos para que
los ahorradores busquen la entidad ms rentable para su plan de pensiones. A su vez, la
empresa que administra estos fondos les buscar el destino ms productivo. En un
sistema pblico el ahorro de los trabajadores es captado de forma obligatoria por el
sector pblico, que lo utiliza no para financiar inversiones productivas, sino para pagar
prestaciones de la poblacin pasiva, que lo destinan a consumo.

Los efectos de las prestaciones del desempleo

La existencia de un seguro de desempleo se critica porque aade ms rigidez al mercado de
trabajo. Para el enfoque liberal, el problema del paro es debido a la falta de flexibilidad de este
mercado para rebajar los salarios. El seguro de desempleo colabora a generar esa rigidez
porque el trabajador puede no aceptar una rebaja en el salario, al contar con la certeza de que
percibir, al menos durante un tiempo, una compensacin por estar desempleado.

En estas circunstancias, el elemento clave es el anlisis de la relacin existente entre el

pago percibido, cuando se est empleado y la prestacin obtenida en condiciones de
desempleo. Pero adems sealar que las cotizaciones pagadas por los empresarios son
un impuesto sobre la creacin de empleos, lo que contribuye a acentuar las dificultades
de crear puestos de trabajo. Y a ello se aaden los costes no salariales de la contratacin
laboral, como las indemnizaciones por despido que, as mismo, contribuyen a mantener
altas tasas de paro.
Los tres elementos juntos han sido utilizados por algunos economistas, como
BLANCHARD, para explicar que la tasa natural de desempleo sea considerablemente
mayor en Europa. Aunque hay voces discrepantes con respecto a esta teora, no cabe
duda que sus planteamientos estn en el sustrato de las recientes reformas que se han
llevado a cabo en el mercado del trabajo espaol.

La crisis del Estado de bienestar como redistribuidor de la renta

En esta leccin hemos estudiado las distintas formas de lucha contra el fenmeno la
pobreza a partir de prestaciones monetarias. Este tipo de transferencias, junto con la
provisin de bienes preferentes, constituyen el ncleo del modelo de Estado del
Bienestar, de carcter claramente intervencionista, que se imponen en el continente
europeo a partir del primer tercio del siglo XX.
Este modelo sufre un proceso de transformacin evidente cuyas causas pueden
encontrarse en circunstancias de diverso orden:

Los cambios producidos en la escena internacional, donde el proceso de

globalizacin de la economa, y la falta de poderes supranacionales que
compensen las fuerzas del mercado, hacen cada vez ms difcil el mantenimiento
de las polticas nacionales de redistribucin de la renta. Ese mimo proceso hace
crecientemente complejo el gravamen de las rentas de capital, cuya movilidad
permite eludir los impuestos nacionales que recaen sobre la renta del sujeto; de
este modo, la imposicin sobre la renta de los ciudadanos acaba convirtindose
en una exaccin sobre los salarios.
Los cambios sufridos por las economas de planificacin central. Mientras
subsistieron, presentaban un punto de referencia a los grupos menos afortunados
en las economas de mercado. La presencia de esta alternativa, unida a
tradiciones de raz muy distinta, como puede ser el cristianismo, explicara, al
menos en parte, que el modelo de Estado de Bienestar se impusiera en el
continente europeo y no, en la misma medida, en los EEUU.
o Con todos los defectos que se pueden achacar, lo cierto es que el modelo
de Estado redistribuidor ha sido capaz de resolver los conflictos sociales,
al ofrecer a todos los miembros de la sociedad un marco mnimo de
proteccin.

Las economas europeas han reaccionado de forma muy distinta a la americana,

en cuanto a la creacin de empleo. El crecimiento en los EEUU lleva asociado
ganancias en la creacin de puestos de trabajo que no son comparables a las
observables de este lado del Atlntico. En estas condiciones, y por ser el paro el
problema ms perentorio de las economas europeas, parece lgico que se
vuelvan los ojos hacia el modelo americano y que se someta a revisin el
modelo de Estado de Bienestar o que se atribuya esta incapacidad para resolver
el problema del paro a una supuesta euroesclerosis, debida a un modelo de
Estado excesivamente intervencionista. Pero, en nuestra opinin no debe
olvidarse, tampoco, que las desigualdades sociales son ms acusadas en el caso
americano que en el europeo. No hay un modelo nico ni tampoco un sistema
superior a otro en todos los aspectos.

07. Los ingresos pblicos

Contenidos
1. 1 Introduccin
2. 2 Clasificacin de los ingresos pblicos
1. 2.1 Criterios
1. 2.1.1 Precios pblicos
2. 2.1.2 Tasas
3. 2.1.3 Contribuciones especiales
4. 2.1.4 Los impuestos
3. 3 Elementos bsicos de un tributo
4. 4 Clasificacin de los impuestos. Principales figuras tributarias
5. 5 Progresividad legal y progresividad real
1. 5.1 Progresividad legal
1. 5.1.1 Progresividad por clases
2. 5.1.2 Progresividad por escalones
3. 5.1.3 Impuesto proporcional con mnimo exento
2. 5.2 Progresividad real
6. 6 Los principios tributarios
1. 6.1 Principio de simplicidad
1. 6.1.1 Implicaciones del principio de simplicidad para el
diseo del sistema tributario
2. 6.2 Principio de suficiencia
1. 6.2.1 Implicaciones del principio de suficiencia
3. 6.3 Principio de equidad
1. 6.3.1 Nocin de equidad. Consideraciones
4. 6.4 Principio de neutralidad
1. 6.4.1 Para el diseo de un Impuesto sobre la venta de un
producto
2. 6.4.2 Para el diseo de un Impuesto sobre la renta
5. 6.5 La compatibilidad entre los principios tributarios

7. 7 Los ingresos extraordinarios

1. 7.1 La deuda pblica: el problema de la carga de la deuda y de la
sostenibilidad de la deuda pblica
2. 7.2 La venta de patrimonio pblico
3. 7.3 El seoreaje y la inflacin como impuesto
1. 7.3.1 Qu explica que los ahorradores absorban la emisin
de dinero como forma de materializar su ahorro?
2. 7.3.2 Cules son los costes de la financiacin pblica por
medio del seoreaje?
Introduccin
Se trata aqu de presentar el conjunto de los recursos del sector pblico, diferenciando
entre los llamados ingresos ordinarios y los extraordinarios. Luego se definen los
diferentes elementos de un tributo y se clasifican los impuestos. Por ltimo, se estudia el
concepto de progresividad y la diferencia que existe entre progresividad legal y real.

Clasificacin de los ingresos pblicos

Diferentes autores han dado diversos criterios para considerar como ordinario o
extraordinario un ingreso, pero ninguno definitivo:

Criterios
1. Si los ingresos los obtiene el sector pblico de la renta del sujeto, estamos en
presencia de un ingreso ordinario (IRFP). Si el ingreso se obtienen del
patrimonio del ciudadano estamos en presencia de un ingreso extraordinario
(Deuda pblica). Este criterio de clasificacin no parece del todo correcto, pues,
si con la renta del sujeto adquiere deuda pblica sera un ingreso ordinario? Y
si el sujeto vende unas acciones para comprar deuda pblica estamos ante un
ingreso extraordinario?
2. Si los ingresos se obtienen de un modo peridico se consideran ordinarios. En
cambio, si el sector pblico los percibe de un modo eventual o transitorio se
catalogan como extraordinarios. Tal este sea el criterio ms fcil de emplear,
aunque dejara fuera algunos ingresos.
3. Un tercer criterio considera que los ingresos extraordinarios deben financiar las
inversiones pblicas, mientras que los ingresos ordinarios deben financiar los
gastos corrientes del sector pblico. Este principio clsico fue abandonado hace
aos y el criterio no es del todo til.
Ninguno de los tres criterios es totalmente convincente, y, por ello, parece lgico buscar
otros elementos de diferenciacin. En tal sentido, podemos considerar los dos
siguientes:
1. En los ingresos ordinarios del sector pblico no necesita autorizacin expresa
del Parlamento al aprobar la ley de presupuestos, pues la existencia de los
distintos ingresos ordinarios est prevista por una norma jurdica anterior. As la
ley del IRPF permite al SP obtener ingresos en el momento en que una persona

obtenga una renta. En cambio, si el SP quiere emitir deuda pblica, es precisa la

autorizacin del legislativo para cada ejercicio econmico.
2. En el caso de los ingresos extraordinarios, se produce una reduccin del
patrimonio neto del sector pblico, pues si emite deuda o nueva moneda se estn
incrementando los pasivos, y si se privatizan empresas pblicas se est
reduciendo el activo. Por el contrario, cuando el Estado percibe ingresos
ordinarios no se causa tal efecto sobre el patrimonio neto.
De acuerdo con estos criterios, podemos considerar como ingresos ordinarios los
siguientes:

Precios,
Tasas,
Contribuciones especiales; y,
Impuestos.

En cuanto a los ingresos extraordinarios:

Emisiones de deuda,
Venta de patrimonio pblico o privatizacin de empresas pblicas; y,
Acuacin de moneda (seoreaje).

Precios pblicos

Caractersticas:

Se pagan por servicios o actividades realizadas bajo el rgimen de Derecho

Pblico.
Tales servicios o actividades son realizados por el sector privado.
Son de solicitud voluntaria por parte de los administrados.

Esta nocin de precio pblico responde as, a la realizacin de servicios o actividades no

son esenciales, y no son privadas.
Tasas

La definicin legal de tasa exige la concurrencia de varias circunstancias:

Debe haber un beneficio individual claramente derivado de la realizacin de una

actividad pblica o de un uso privativo del dominio pblico.
Debe concurrir una de estas dos circunstancias:
1. Que el servicio sea de recepcin obligatoria para el administrado o
porque sea esencial para la vida privada o social del ciudadano.
2. Que el servicio no sea prestado por el sector privado.

Contribuciones especiales

Se pagan cuando el ciudadano obtiene un beneficio o se incrementa el valor de su

patrimonio como consecuencia de la realizacin de una obra pblica o el
establecimiento o ampliacin de servicios pblicos. El rasgo distintivo: el ciudadano no

solicita el servicio pblico o la obra pblica, pero se beneficia de un modo especial de la

actuacin del sector pblico.
Los impuestos

Son tributos exigidos sin contraprestacin. Cuando el ciudadano paga un impuesto, ello
no le confiere el derecho a exigir algo concreto a cambio. Se rompe pues el nexo entre
lo que pago (impuesto) y lo que recibo a cambio (servicio pblico).
La determinacin del volumen de impuestos pagados por un ciudadano se basa en su
capacidad econmica: nivel de renta, su consumo o su patrimonio.

Elementos bsicos de un tributo

Hecho imponible:
o presupuesto jurdico o econmico que da lugar al nacimiento de la
obligacin de pagar el tributo.
Sujeto pasivo:
o persona natural o jurdica obligada al pago del tributo como
contribuyente o como su sustituto.
Base imponible:
o valoracin econmica del hecho imponible.
Base liquidable:
o es el resultado de restar a la base imponible las reducciones que se
establezcan en la Ley reguladora del impuesto.
Tipo de gravamen:
o cifra, coeficiente o porcentaje que se aplica la base liquidable para
obtener como resultado la cuota ntegra.
Cuota ntegra:
o es el resultado de aplicar el tipo impositivo a la base liquidable, salvo
que sea una cantidad fija.
Cuota lquida:
o es el resultado de restar a la cuota ntegra las deducciones en la cuota que
permite la Ley
Deuda tributaria:
o la constituye la cuota lquida ms los recargos, intereses de demora y
sanciones, que, en su caso, tenga que satisfacer el contribuyente

Clasificacin de los impuestos. Principales figuras tributarias

Los impuestos pueden clasificarse de acuerdo con diferentes criterios, pero si hacemos
uso de la base imponible, se clasifican en directos e indirectos. Los directos recaen
sobre manifestaciones directas de la capacidad del pago del contribuyente (su renta o
patrimonio) y tiene en cuenta las circunstancias personales del sujeto pasivo, son de
difcil traslacin. Los impuestos indirectos recaen sobre expresiones indirectas de la
capacidad contributiva (el consumo), no tienen en cuenta las circunstancias personales
del contribuyente y en general se trasladan va precios al consumidor final.
Para explicar dnde se pueden establecer impuestos es necesario recordar la distincin
entre variables flujo y variables stock. Las de flujo son aquellas magnitudes econmicas

que se definen para un perodo de tiempo (la renta nacional o el consumo son variables
que se refieren a un ao, normalmente). Las de stock son aquellas que se definen para
un momento del tiempo (la riqueza o el patrimonio de una persona se establece en una
fecha concreta).

A partir de esas definiciones, podemos considerar que la imposicin sobre las dos variables
flujo permiten las posibilidades sealadas en la Tabla 7.1 De acuerdo del contenido de la Tabla
anterior, el sistema impositivo puede recaer sobre la renta o sobre el consumo, sin tener en
cuenta las condiciones personales del contribuyente, y en tal caso hablamos de imposicin
real, o tenindolas en cuenta, y en ese supuesto no referimos a las figuras tributarias como
imposicin personal.

La caracterizacin del IRPF como un tributo que recae sobre la renta global de los
ciudadanos ha cambiado en los ltimos tiempos. En tal sentido, puede apuntarse una
primera modificacin del IRPF, por la que la tributacin de las plusvalas y minusvalas
quedaba sometida a un impuesto distinto, aunque formalmente apareca dentro del
IRPF, y posteriormente, la ltima reforma del impuesto ha establecido un impuesto
sobre la renta de carcter dual, en el que todas las rentas procedentes del capital son
sometidas a un gravamen proporcional. Igualmente la cotizacin sobre los salarios que
paga el trabajador se puede considerar como un impuesto de producto sobre un tipo de
renta, que no tiene en cuenta la situacin personal del sujeto pasivo.
En cuanto al impuesto sobre el beneficio de las sociedades, sigue teniendo el carcter de
proporcional.
Por lo que se refiere a la imposicin sobre el consumo, estamos en presencia de figuras
tributarias de carcter real. Se sigue produciendo la coexistencia entre impuesto de
carcter general (ITE, IVA) y tributos especficos sobre determinados consumos
(hidrocarburos, tabacos y alcohol). A estos impuestos especiales, tambin conocidos
como accisas, se deben sumar el impuesto que recae sobre la matriculacin de
determinados medios de transporte, y el reciente impuesto sobre seguros privados.

Igualmente, deben considerarse como un impuesto indirecto, aunque no tengan

legalmente ese carcter, la cuota empresarial de la seguridad social.
En cuanto a la imposicin sobre variables stock, en nuestro sistema tributario, a partir
del contenido de la Tabla 7.2 distinguimos entre impuestos que recaen sobre la tenencia
del patrimonio y las figuras tributarias que se establecen sobre la transmisin del
mismo.

Adems de esta distincin, el impuesto puede tener un carcter general, recayendo sobre la
totalidad del patrimonio, o bien sobre determinados elementos de la riqueza de una persona.
As, en el caso de la tributacin por la mera tenencia, distinguimos entre el impuesto sobre el
patrimonio neto, que recae sobre el conjunto de la riqueza neta del contribuyente de los
diferentes tributos que gravan algunos de los integrantes del patrimonio. En los impuestos
sobre la transmisin gratuita, o unilateral, de la riqueza, tambin podemos diferenciar entre
aquellos que gravan el total del caudal hereditario, antes de su distribucin a los herederos, y
los que se establecen sobre cada cantidad donada o heredada (impuesto de sucesiones y
donaciones).

En cuanto a los impuestos que recaen sobre la transmisin onerosa del patrimonio,
nuestro sistema tributario incluye el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y
Actos Jurdicos Documentados.

Progresividad legal y progresividad real

Progresividad legal
La progresividad legal se obtiene a partir de la relacin entre recaudacin y base
imponible, es decir, cuanto mayor es la base imponible mayor ser el tipo impositivo; o
lo que es igual sobre los conceptos de tipo medio y tipo marginal.

Tme = tipo medio de gravamen = T / B 100

Tmg = tipo marginal de gravamen = T / B 100

Donde B = base imponible, T = cuota recaudada.

De este modo diremos que:

El impuesto es proporcional si tme = tmg

El impuesto es regresivo si tme > tmg

El impuesto es progresivo si tme < tmg

Si el impuesto no tiene un tipo impositivo, sino que la cuota es una cantidad fija, se
denomina impuestos de cuota fija o de capitacin.
La progresividad legal puede adoptar tres formas distintas:
Progresividad por clases

en este caso, todas las bases imponibles se agrupan en clases, a cada una de las cuales
corresponde un tipo impositivo que se aplica a la totalidad de la base. Es decir, sera lo
siguiente:

La progresividad por clases plantea un grave inconveniente tcnico denominado error

de salto, que se produce cuando un aumento en la base imponible genera un aumento
an mayor en la cuota. Puede comprobarse fcilmente considerando a dos
contribuyentes, A con unos ingresos de 5.900 y B con 6.010. El primero, A, pertenece a
la primera clase y pagara 590 euros, el segundo, B, pertenece a la segunda clase y
pagara 721,20 euros, con lo que 110 euros de diferencia en los ingresos llega a pagar
131,20 euros ms de impuestos, lo que significa que el tributo es confiscatorio e injusto.
Progresividad por escalones

en este caso, cada base imponible se subdivide en tramos o escalones, a cada uno de los
cuales corresponde un tipo impositivo diferente. La cuota se obtiene multiplicando cada
porcin (o escaln) por su tipo y sumando las cantidades resultantes.

De acuerdo con esta tabla, si un contribuyente tuviera una base imponible de 6.100
euros pagara:

Por los primeros 6.000 x 10% = 600

Por los siguientes 100 x 12% = 12
Total a pagar = 612 euros.

En este caso no puede producirse el llamado error de salto.

Impuesto proporcional con mnimo exento

el tipo impositivo es constante, pero hay una porcin de la base imponible que est exenta de
gravamen.

Puede comprobarse que nos encontramos ante un impuesto progresivo por escalones
con dos nicos escalones, el primero entre cero y el mnimo exento y el segundo a partir
del mnimo.
A mayor base imponible mayor es el tipo impositivo. Su aplicacin es sencilla, slo hay
que eliminar el mnimo exento de la base imponible y aplicar el impuesto proporcional
correspondiente.

Progresividad real
La progresividad real se define a partir de la elasticidad-renta del impuesto, es decir:

ET,R = % T / % R

Se afirma que un impuesto es realmente

progresivo cuando ET,R > 1,

proporcional cuando ET,R = 1; y,
regresivo cuando ET,R < 1.

La existencia de impuestos legalmente progresivos no garantiza la progresividad real

del impuesto. Por ejemplo, un impuesto legalmente progresivo sobre el consumo puede
no ser realmente progresivo si al aumentar la renta de los sujetos la proporcin que
dedican al consumo decrece. Igualmente, si tenemos un impuesto sobre la renta
legalmente progresivo pero con fuertes deducciones por ahorro (o por compra de
vivienda), puede suceder que quienes ms ingresos perciban se beneficien ms de estas
deducciones y por ello, la elasticidad renta del impuesto disminuye.

Los principios tributarios

Principio de simplicidad
El principio de simplicidad indica que el sistema tributario debe ser sencillo y cmodo
tanto para el contribuyente como para la Administracin. La idea fundamental que
subyace a este principio es que el pago de los tributos genera dos tipos de costes para el
contribuyente:
1. Satisfacer el impuesto supone una reduccin de los ingresos disponibles para el
individuo.

2. El mero cumplimiento de las obligaciones tributarias tambin causa un conjunto

de costes. El principio de simplicidad exige esos costes sean lo ms reducidos
posibles.
Implicaciones del principio de simplicidad para el diseo del sistema tributario

Las normas tributarias deben ser lo suficientemente claras y transparentes como

para que el ciudadano conozca fcilmente cules son sus obligaciones tributarias
y pueda, en su caso, liquidar el impuesto.
La normativa tributaria debe tener una cierta continuidad y no ser objeto de
reformas frecuentes. Tales reformas no slo hacen ms compleja la regulacin
de los impuestos sino que adems introducen un elevado grado de inseguridad
jurdica para los ciudadanos.
Los impuestos no slo deben resultar fciles para el contribuyente, sino tambin
para la propia administracin tributaria. Si es difcil la gestin del impuesto,
puede ocurrir que transcurrido un largo plazo despus de que el ciudadano haya
liquidado el tributo, la Administracin comunique al interesado que se han
detectado errores o infracciones y que debe completar o modificar la liquidacin
realizada. Ello, adems, supone una quiebra en la seguridad jurdica, con los
consiguientes perjuicios para el ciudadano.
Deben establecerse procedimientos de pago fraccionado para acercar al mximo
la obligacin de contribuir y la realizacin del hecho imponible.

Principio de suficiencia
El conjunto de impuestos debe ser capaz de generar recursos capaces de cubrir los
gastos del sector pblico.
Implicaciones del principio de suficiencia

Si se cumple la llamada Ley de Wagner, la elasticidad del gasto con respecto a la

renta es > 1, y de ello se deduce que la elasticidad renta de los impuestos
tambin deber ser > 1 (unidad). Por tanto, el sistema tributario debe ser
realmente progresivo, porque, en caso contrario, el crecimiento del pas llevara
al dficit pblico. Esta arroja ciertas dudas, en efecto, el cumplimiento de la
citada ley exige que la evolucin del gasto sea coherente con los cambios en la
renta, creciendo al aumentar sta y disminuyendo al bajar el nivel de actividad
econmica. Ahora bien, los gastos de transferencias tienden a aumentar,
precisamente, en los momentos de recesin econmica, y, si el sistema tributario
es realmente progresivo, podemos encontrarnos con una situacin en la que no
producirn dficit pblico cuando se incremente la renta, pero s cuando la renta
disminuya.
Si existen circunstancias extraordinarias en las que se produce un incremento en
el nivel de gasto pblico, el sistema tributario debe tener la suficiente
flexibilidad para hacer frente a esa contingencia, modificando alguno de los
elementos bsicos en la relacin tributaria.
Los tributos deben ser claramente percibidos por los ciudadanos. Ello se debe a
que las presiones a favor de un mayor gasto pblico se fundamentan, en
ocasiones, sobre la idea de que otros agentes econmicos acaban suministrando
los recursos necesarios para financiarlos. Si los impuestos no son percibidos

claramente por los ciudadanos, es ms fcil que se genere este fenmeno de

ilusin financiera y que el sistema tributario llegue a ser incapaz de financiar el
conjunto del gasto pblico. En tal sentido, son ms defendibles los impuestos
indirectos sobre el nivel de renta que los indirectos sobre el consumo.

Principio de equidad
El principio de equidad adquiere mayor importancia al ser el nico que recibe una
referencia directa del CE. La importancia que atribuye nuestra ley fundamental a esta
caracterstica del sistema tributario est plenamente justificada, al entenderse que los
valores superiores de su Ordenamiento jurdico son la libertad, la justicia, la igualdad y
la pluralismo poltico.
Nocin de equidad. Consideraciones

Una exigencia de la justicia del sistema tributario es la generalidad en el pago de

los impuestos. La propia CE lo seala (art. 31) al indicar que todos deben
contribuir al sostenimiento de los gastos pblicos.
La igualdad de los contribuyentes frente al sistema tributario. Igualdad que debe
entenderse en una doble perspectiva; de una parte, como equidad horizontal,
tratando de idntica forma a los que se encuentren en la misma situacin, y, de
otra, como equidad vertical, dando un trato fiscal diverso a aquellos que no se
hallen en las mismas circunstancias. Ahora bien, las nociones de equidad
horizontal y vertical deben matizarse con la finalidad de extraer conclusiones en
el diseo del sistema tributario. Aspectos a tener en cuenta:

1. El sistema tributario debe ser sensible a las diferencias en las situaciones

personales de los contribuyentes, pues slo as puede dar un trato que cumpla con
las exigencias de equidad horizontal y vertical. Ello nos llevara a preferir la
imposicin directa a la indirecta y a considerar ms adecuados los tributos
personales que los que tienen un carcter real. Cuando las consideraciones de
equidad son prioritarias en una sociedad, se intenta fundamentar el sistema
tributario en la imposicin personal sobre la renta.
2. Otra consecuencia de la aplicacin del principio de equidad es la idea de la
proporcionalidad en el reparto de la carga tributaria, es decir, que el sacrificio
causado por el pago del impuesto sea el mismo para todos los ciudadanos.
Esta nocin no la comporte todos los autores, dos lneas distintas:

La proporcionalidad se entiende, que lo justo es que paguen ms quienes tienen

una mayor capacidad econmica y, en este caso, estamos utilizando el criterio de
la capacidad de pago. De ello se deduce que si la renta y el patrimonio personal
son los mejores indicadores de capacidad econmica, entonces, la imposicin
directa debe ser la base del sistema tributario.
o Asimismo, si partimos de la idea de que el sacrificio marginal realizado
por los contribuyentes debe ser similar y de que la utilidad marginal de la
renta es decreciente, entonces deben defenderse los impuestos
progresivos o al menos proporcionales.
La proporcionalidad puede entenderse considerando de un modo simultneo los
ingresos y los gastos pblicos. En estas circunstancias utilizamos el denominado

criterio del beneficio y consideramos que la proporcionalidad se consigue si

contribuyen ms al sostenimiento de los gastos pblicos quienes ms se
benefician de la actividad del Estado. La aplicacin de este criterio tropieza con
varios tipos de dificultades:
1. No siempre es posible determinar qu beneficio obtiene cada persona de la accin
del SP.
2. Aplicar este criterio supone que el Estado renuncia a realizar una poltica
redistributiva.
3. El empleo de este criterio avalara tanto el uso de impuestos progresivos como el
de los de carcter proporcional o incluso los regresivos.

Principio de neutralidad
Indica que los impuestos deben alterar lo menos posible las decisiones de los agentes
econmicos. La idea fundamental es que los individuos eligen, de forma ptima,
utilizando los precios generados por el funcionamiento del sistema econmico.
Como estos precios se ven alterados como consecuencia de los impuestos, se pretende
que tales distorsiones sean mnimas.
El nico impuesto que no altera ningn precio relativo de la economa es el de cuota fija
o de capitacin. Sin embargo, un sistema tributario basado en este tipo de gravmenes
no cumplira con otros principios tributarios. En tal sentido, la neutralidad de un
impuesto se mide a partir del concepto de exceso de carga fiscal, cuya obtencin y
significado se parece mucho al concepto de coste social en caso de monopolio.
Para el diseo de un Impuesto sobre la venta de un producto

Base altura (frmula de Harberger).

altura = impuesto = T = t P0
Base = Q
En estas circunstancias, el exceso de carga fiscal es tanto mayor:

1. Cuanto mayor sea la elasticidad de la demanda del producto. Si la elasticidad es

cero, el exceso de carga fiscal se anula. La consecuencia es que deben gravarse
ms aquellos productos que dispongan de menos sustitutivos o sean
imprescindibles para el consumidor.
2. Cuanto mayor sea el tipo impositivo, lo que avala la moderacin en los
impuestos sobre le venta del producto
3. Cuanto mayor sea el gasto inicial de los consumidores. De este aspecto se
deduce que los productos que representan un fuerte gasto de las familias
deberan ser gravados de forma ms moderada.
El mismo planteamiento para un impuesto sobre la venta de un producto puede
extenderse a un tributo que recaiga sobre la renta de una persona.
Para el diseo de un Impuesto sobre la renta

El exceso de carga fiscal ser mayor:

1. Cuanto mayor sea la elasticidad de la oferta de trabajo. En este caso, resultara
que el gravamen debera ser superior para aquellos perceptores de renta cuya
capacidad de reduccin en su esfuerzo laboral sea ms pequea.
2. Cuanto mayor sea el tipo impositivo, lo que avalara una limitacin en la
progresividad de la tarifa del impuesto sobre la renta
3. Cuanto mayor sea la renta inicial del sujeto.

La compatibilidad entre los principios tributarios

En los apartados anteriores de esta seccin hemos ido describiendo algunas de las
exigencias que se derivan de los principios tributarios ms importantes. Sin duda, el
lector habr apreciado que las prescripciones que se han ido exponiendo son
incompatibles y, por ello, un sistema tributario que trate de cumplir con los diferentes
principios no puede descansar en una nica figura impositiva.
La principal oposicin se produce entre los principios de equidad y de neutralidad, y, al
menos, en dos rdenes distintos:

Diseo de la imposicin indirecta, pues, desde los postulados de la equidad, los

productos de primera necesidad deberan sufrir un gravamen inferior a los de los
bienes de lujo, mientras que si la demanda de stos es ms elstica que la de los
primeros, los postulados del principio de neutralidad exigiran la conclusin
contraria.
Diseo de la imposicin directa. Dificultades para hacer compatibles ambos
principios. Si tomamos como objetivo prioritario cumplir con la idea de justicia,
parece razonable concluir que la imposicin personal sobre la renta tenga un
carcter progresivo. Sin embargo, nuestro anlisis del principio de neutralidad,
aplicado al mercado de trabajo, llevara a la conclusin contraria: porque el
exceso de carga fiscal es mayor al incrementarse el tipo impositivo, porque la
oferta de trabajo es ms elstica en los mayores preceptores de renta y porque el
valor de los ingresos iniciales del trabajador influye directamente en el clculo
del exceso de carga fiscal.

Estas discrepancias entre los principios de equidad y neutralidad no son fciles de

resolver y, de hecho, se presentan no slo en el diseo terico del sistema tributario
ptimo sino tambin en las reformas, totales o parciales, del cuadro impositivo del pas.
Por tal motivo, cuando nos enfrentamos a la evaluacin de las distintas propuestas de
reforma, comprobamos que determinadas modificaciones de un impuesto son ms
defendibles en virtud del principio de neutralidad, pero ms criticables desde las
exigencias del principio de equidad.

Los ingresos extraordinarios

La deuda pblica: el problema de la carga de la deuda y de la

sostenibilidad de la deuda pblica
La deuda pblica es el principal ingreso extraordinario de que dispone el Estado. Este
tipo de ingreso plantea dos grandes cuestiones:
1. Sobre quien recae la carga de la deuda.
2. La sostenibilidad de la deuda pblica.
La cuestin de la carga de la deuda hace referencia a si podemos identificar quin
soporta los costes cuando el SP no financia sus gastos con impuestos sino que procede a
emitir deuda pblica. As pues, se trata de dilucidar si la carga de la deuda recae sobre la
generacin actual o sobre generaciones futuras. Esta cuestin se hace ms compleja al
presentar dos problemas terminolgicos:
1. Qu debemos entender por generacin. Debemos definir generacin futura al
conjunto de individuos que no estaban presentes cuando el SP decide emitir la
deuda pblica y que, por tanto, no podan prestar su consentimiento a esta
operacin financiera.
2. Cmo debemos entender el concepto de carga de la deuda.
Tres acepciones:
1. Como los recursos que pierde el sector privado al emprenderse un proyecto
pblico que se financia con deuda pblica.
2. Como la reduccin del consumo privado producida por el endeudamiento
pblico.
3. Como la disminucin en la utilidad, a lo largo de la vida de una generacin,
causada por la decisin de financiar el gasto pblico con deuda en lugar de con
impuestos.
De forma resumida las distintas posiciones mantenidas por los economistas al plantear
este tema, cuatro teoras:
1. Los clsicos
o consideraban la deuda pblica de un modo negativo. Igual que cuando un
padre de familia deja deudas sta trasladando hacia sus herederos la
carga de su consumo presente, del mismo modo un gobierno que emite
deuda est trasladando a las generaciones futuras la carga del gasto

realizado en la actualidad. Adems, puede contribuir, la deuda pblica, a

un mayor despilfarro en el gasto pblico.
2. Los keynesianos
o no se oponen a dficit pblico como un instrumento de poltica fiscal, y
para abordar el problema de la carga de la deuda recurren a un
planteamiento ya defendido por el mercantilismo. La esencia de la
argumentacin es que no existe equivalencia alguna entre deuda pblica
y privada. Cuando el sector pblico emite duda dentro del pas tenemos
una deuda con nosotros mismos, el nico efecto es que absorbe parte del
ahorro de los ciudadanos, pero no reduce el nivel de consumo. En todo
caso de producirse algn tipo de carga por la emisin de deuda, sta
recae sobre la generacin presente que har un mayor esfuerzo de ahorro
para adquirir los ttulos de la deuda. En el caso de la deuda exterior la
generacin presente no sufre carga alguna, pues permite el uso de
recursos ajenos, sin renunciar a los propios.
3. Buchanan.
o La cuestin clave es que por carga de la deuda se entiende el sacrificio
realizado, en trminos de utilidad, por la generacin presente o la futura.
En tal sentido no puede afirmarse que quien adquiere ttulos de deuda
sufran sacrificio alguno. Su decisin es totalmente libre y responde a un
plan de ahorro determinado de forma individual, de modo que si no
hubieran comprado la deuda emitida, habran destinado su ahorro a la
adquisicin de otros activos financieros. En cambio las generaciones
futuras s sufren la carga de la deuda porque con sus impuestos tendrn
que pagar los intereses y la amortizacin, o se vern obligados a sufrir un
recorte en el nivel de prestaciones pblicas con la misma finalidad.
4. La nueva macroeconoma clsica,
o plantea numerosas dudas sobre la traslacin de la carga de la deuda
pblica a las generaciones futuras.
o En este sentido, un trabajo de Robert Barro plantea la cuestin de si
puede hablarse de transferencias de carga, cuando la generacin presente
goza de previsin perfecta y se preocupa, adems del bienestar de sus
herederos. En el Barro la generacin actual sabe que la emisin de la
deuda supone, en principio, una carga para la futura generacin, que se
traducir en un mayor nivel de impuestos, as que, incrementaran su
ahorro con la finalidad de legar a los herederos los medios suficientes
para hacer frente a ese mayor esfuerzo en trminos de fiscalidad. Por
ello, la carga de la deuda recae sobre la generacin actual. Esta hiptesis
ha sido denominada teorema ricardiano de la equivalencia, el propio
autor desech la misma por el excesivo nmero de circunstancias en las
que sera vlida.
o

Para valorar adecuadamente la hiptesis de Barro, su anlisis olvida los

aspectos de crecimiento de la economa y de sostenibilidad de la deuda.
La evolucin a lo largo del tiempo de la ratio deuda/renta depende de la
tasa de crecimiento de la economa y del tipo de inters del mercado, de
tal modo, que puede ocurrir que, an teniendo el SP un dficit primario,
el endeudamiento se vaya eliminando paulatinamente, sin necesidad de
elevar los impuestos. En esas circunstancias, ni la generacin actual sufre
la carga de la deuda, ni tampoco la futura se enfrentar a impuestos

mayores. La ratio entre deuda y renta nacional puede disminuir o

aumentar a lo largo del tiempo, dependiendo de la tasa de crecimiento de
la economa y del tipo de inters al que emitan los ttulos. Si la ratio
crece se dice que la deuda sigue una senda explosiva, mientras que si
disminuye se afirma que la deuda es sostenible. La sostenibilidad de la
deuda depende de la siguiente expresin:
= d + e0 (r - gY)
donde d es la relacin entre el dficit primario del sector pblico y el
PIB, e0 es el nivel de deuda acumulada sobre el PIB, r es el tipo de
inters en el mercado y gY la tasa de crecimiento de la economa. Si > 0
la deuda sigue una senda explosiva, mientras que en el caso contrario, la
deuda es sostenible.

La venta de patrimonio pblico

En las modernas economas de mercado, se puede observar fcilmente la tendencia del
SP a vender su participacin en empresas rentables, en un proceso de privatizacin. Tal
fenmeno se ha intentado relacionar con la bsqueda de nuevas formas de financiacin
extraordinaria para el SP y, en no pocas ocasiones, se ha defendido la superioridad de
este procedimiento sobre la emisin de la deuda pblica.
Hasta qu punto son diferentes como medio de financiacin la emisin de deuda
pblica y la venta de patrimonio pblico?
Podemos considerar, con matices, que privatizar empresas pblicas es equivalente a
emitir nueva deuda. Esta conclusin nos parece indudable porque si el SP emite deuda
est incrementando sus pasivos financieros, mientras que si privatiza empresas est
enajenando activos y el resultado final, en trminos de deuda neta, es el mismo.
Adems, en el caso de que el sector pblico emita deuda, se ver obligado a realizar un
pago de intereses futuros a los que, en su caso, habr de hacer frente con los impuestos
que recaude, mientras que si privatiza empresas pblicas rentables, dejar de percibir
una serie de ingresos patrimoniales, y esta prdida de ingresos deber ser compensada,
del mismo modo, con un mayor nivel de imposicin.
En qu circunstancias es preferible la privatizacin a la emisin de deuda?
1. Si el Estado tiene una calificacin muy baja en cuanto a su solvencia
internacional, puede serle imposible emitir deuda, salvo que lo haga con un tipo
de inters excesivamente elevado, con lo que la privatizacin puede ser su nica
alternativa de financiacin extraordinaria.
2. La privatizacin puede venir condicionada por objetivos distintos a la
financiacin y estas finalidades son las que explican la extensin del fenmeno
en las economas de mercado contemporneas. Desde la perspectiva de un
replanteamiento de las funciones del SP, en clave liberal, tiene sentido que el
Estado vaya abandonando la gestin empresarial all donde es posible que el
mercado sea ms eficiente. Tal circunstancia parece especialmente relevante en
un contexto de globalizacin. La privatizacin ha sido considerada como un
medio de crear una clase de propietarios a los que se puede tener mejor acceso
como hipotticos votantes.

3. Por ltimo, puede ocurrir que la privatizacin de las empresas pblicas rentables
permita al SP obtener ingresos superiores a los de la emisin de la deuda
pblica, cuando los mercados financieros consideren que una gestin privada
puede ofrecer mejores dividendos que los producidos por la administracin
pblica.

El seoreaje y la inflacin como impuesto

Un tercer ingreso extraordinario del SP es la emisin de dinero. Tal procedimiento, al
que se denomina seoreaje, tiene la ventaja evidente de que el Estado se ahorra los
costes financieros asociados a la emisin de deuda pblica o evita la prdida de ingresos
patrimoniales por la privatizacin de empresas pblicas.
Ahora bien este sistema de financiacin extraordinaria plantea algunas cuestiones
importantes, entre la que se pueden destacar las siguientes:
Qu explica que los ahorradores absorban la emisin de dinero como forma de materializar su
ahorro?

En principio, el SP no puede obligar a nadie a mantener saldos monetarios ociosos y, si

un ahorrador lo hace, ser porque la alternativa de comprar activos financieros es menos
atractiva. Ello obliga a diferenciar dos casos distintos. Si el ahorrador es ciudadano del
pas que emiti dinero, la explicacin puede deberse a que el tipo de inters del mercado
sea demasiado bajo y que, por ello, considere que va a subir en el futuro. Si el ahorrador
es un ciudadano extranjero, su comportamiento puede deberse a que prefiera tener sus
ahorros en una moneda fuerte, o de refugio, en lugar de en ttulos de su propio pas, en
cuyo caso lo que ocurre es que espera que la moneda propia se deprecie frente a la de
refugio, y que ello le genere una ganancia superior a los intereses que cobrara si
adquiere activos financieros de su pas.
Cules son los costes de la financiacin pblica por medio del seoreaje?

En el caso de los impuestos hemos visto que causa un coste de bienestar medido a
travs del exceso de gravamen. Del mismo modo, hemos visto cmo la emisin de
deuda pblica puede generar una carga que puede recaer sobre las generaciones futuras.
En el caso de la emisin de dinero el coste de este medio de financiacin se relaciona
con la influencia que tiene la cantidad de dinero sobre la tasa de inflacin del pas.
A partir de la ecuacin

= m - gY

nos dice que la tasa de inflacin () es igual a la diferencia entre el aumento porcentual
de la oferta de dinero (m) y la tasa de crecimiento de la economa (gY).
A partir de esta idea se pueden identificar los costes para la sociedad de este
procedimiento de financiacin extraordinaria. Consideraciones:

Si la economa est en pleno empleo sin que se produzca crecimiento en el nivel

de renta, toda creacin de dinero se traduce en inflacin. La subida de los

precios afecta a la demanda del SP, reduciendo el consumo y la inversin. Sin

embargo, si la economa tiene una tasa de crecimiento positiva, la emisin de
moneda a un ritmo similar no tiene por qu causar inflacin, ni imponer coste
alguno en los agentes econmicos privados. Ello explica que el seoreaje pueda
ser utilizado como fuente de financiacin del SP, pero de un modo limitado.
Cuando la emisin de moneda causa procesos inflacionistas, podemos
considerar que el gasto pblico expulsa al sector privado, pues se reducen el
consumo y la inversin. Ahora bien, si el gasto pblico se hubiera financiado
con impuestos, tambin se produce un caso de expulsin del consumo privado.
o Aparentemente, no hay grandes diferencias en que el sector privado
reduzca su participacin en la renta nacional por un motivo u otro
Quiere esto decir que la inflacin es anloga a un impuesto? La
respuesta es que si tan solo nos preocupamos de ese aspecto, podemos
observar una clara analoga pero si nos interesan otros objetivos
econmicos, los dos sistemas son claramente distintos. En tal sentido,
puede comprenderse fcilmente que la inflacin es mucho ms injusta
que cualquier impuesto, pues no atiende a las circunstancias personales
del contribuyente, ni a su capacidad econmica, sino que sus efectos
sern ms acusados para las personas que tengan rentas menos flexibles
o quienes mantengan sus ahorros en forma de activos lquidos, as como
para aquellos ciudadanos que, por disponer de peor informacin, no
previeron el proceso inflacionista y no tomaron las medidas adecuadas
para evitar sus consecuencias negativas.
La inflacin genera otros costes importantes para los ciudadanos.
o La inflacin afecta a la recaudacin de los impuestos generados.
o La inflacin obliga a cambiar los precios de las distintas empresas, lo que
supone costes y genera incentivos para que el ciudadano se desprenda de
sus activos lquidos para adquirir bienes y servicios antes de que suban
los precios.
o La inflacin afecta a la sociedad, en la medida en que genera otros
desequilibrios econmicos como problemas en la balanza de pagos,
desempleo y freno al crecimiento econmico.

08. La imposicin directa

Contenidos
1. 1 Introduccin
2. 2 Las modalidades del impuesto sobre la renta y el problema de la
definicin de renta
1. 2.1 Imposicin de producto o cedular
2. 2.2 Impuesto sobre la renta extensivo
3. 2.3 Impuesto lineal sobre la renta
4. 2.4 Impuesto personal sobre el consumo
5. 2.5 La imposicin dual sobre la renta
3. 3 El tratamiento de las distintas fuentes de renta
1. 3.1 El tratamiento favorable de las rentas de trabajo
2. 3.2 El tratamiento de los dividendos

4.

5.

6.

7.

3. 3.3 El tratamiento de las rentas en especie

4. 3.4 Plusvalas y minusvalas
1. 3.4.1 Plusvalas y minusvalas discutibles
4 Problemas planteados por la progresividad del impuesto
1. 4.1 El problema de la unidad contribuyente
2. 4.2 Las rentas generadas en un plazo superior a un ao
3. 4.3 Las rentas irregulares
4. 4.4 El efecto de la inflacin en el impuesto. La progresividad en fro
5 El impuesto de sociedades
1. 5.1 Justificacin
2. 5.2 El problema de la doble imposicin de los dividendos
6 La imposicin sobre la riqueza
1. 6.1 Impuesto sobre el patrimonio neto (IPN)
1. 6.1.1 Las justificaciones para el establecimiento del IPN
2. 6.2 Impuesto de sucesiones y donaciones
7 Efectos econmicos de la imposicin directa
1. 7.1 Una cuestin previa: el problema del fraude
2. 7.2 Efectos sobre la oferta de trabajo
1. 7.2.1 Libre eleccin de horas
2. 7.2.2 Modelos dicotmicos
3. 7.3 Efectos sobre el nivel de ahorro
4. 7.4 Efectos sobre la inversin

Introduccin
En este tema estudiamos los principales problemas que plantea la imposicin directa,
comenzando con el anlisis del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas (IRPF).
De un lado interesa determinar qu entendemos por renta, y, a partir de ah, sealar las
diferentes modalidades de este impuesto personal. Nos referiremos a cuatro problemas
bien conocidos: la unidad contribuyente, las rentas generadas en un plazo superior a un
ao, las rentas irregulares y el efecto de la inflacin sobre el impuesto. El segundo
tributo que es objeto de estudio es el Impuesto de Sociedades.
El anlisis de la imposicin directa concluye con las dos figuras tributarias que gravan
la tenencia de patrimonio y su transmisin gratuita. Finalmente, se consideran cules
son sus principales efectos econmicos de este conjunto de impuestos sobre las
principales decisiones de consumidores y empresarios.

Las modalidades del impuesto sobre la renta y el problema de la definicin de

renta
Definicin econmica de renta, viene a coincidir con una macromagnitud de la
economa, concretamente con la renta nacional, y la definicin extensiva de renta.
El concepto econmico de renta considera la renta como la suma de las remuneraciones
a los factores de produccin, o, lo que es lo mismo, la suma de pagos que recibe una

unidad familiar, como recompensa por su participacin en los procesos productivos. En

la medida en que los distintos factores de produccin son: la tierra, el capital y el
trabajo. Podemos considerar que la renta, as definida, est compuesta por la suma de
alquileres o rentas de la tierra, sueldos y salarios, que son la remuneracin del trabajo,
intereses, o pagos por el uso de capital ajeno, y beneficios, que recompensan tanto el
capital propio, arriesgado por el empresario en su actividad, como la actividad de
coordinador del proceso productivo que, frecuentemente, lleva a cabo.
Por otro lado, la definicin extensiva de renta, tambin llamada Haig- Simons,
considera que esta variable representa la capacidad mxima de consumo de un
contribuyente, manteniendo constante su patrimonio. Desde este punto de vista,
integrarn la renta del ciudadano los siguientes elementos:

Los sueldos, salarios y dems compensaciones del trabajo.

Los intereses percibidos por activos de renta fija.
Los alquileres y rentas de la tierra.
Los beneficios de empresas individuales, as como de las actividades
profesionales o artsticas.
Los dividendos procedentes de la titularidad de activos de renta variable.
Las rentas pagadas en especie.
Las transferencias recibidas del sector pblico (desempleo, pensiones).
Las plusvalas y minusvalas generadas por cambios en la composicin del
patrimonio del contribuyente.
Los premios de cualquier naturaleza.
Las donaciones y herencias recibidas por el sujeto.

De esta manera el criterio fundamental para determinar si un ingreso es o no

componente de la renta del individuo no es si su procedencia est ligada a la
participacin en los proceso productivos, sino si colabora o no a incrementar la
capacidad de consumo del contribuyente, dejando a salvo su patrimonio.
Una vez que hemos sealado los dos modos posibles de definir la renta que ser objeto
de gravamen, podemos diferenciar entre las siguientes formas de disear el impuesto
sobre la renta:

Imposicin de producto o cedular

En este caso, se establece un impuesto sobre cada una de las distintas fuentes de renta:
trabajo personal, rendimientos de la propiedad urbana, de las propiedades agrcolas, de
las actividades empresariales, profesionales o artsticas, y de las ganancias y prdidas de
capital. Es de carcter proporcional y no se suman los rendimientos de distintas
procedencias para obtener una valoracin global de la capacidad contributiva del sujeto.
Es un sistema sencillo, no es defendible de acuerdo con los principios de equidad y
suficiencia.

Impuesto sobre la renta extensivo

Durante buena parte del periodo que va desde los aos 60 hasta el fin del s. XX ha
estado dominado por un modelo de imposicin personal sobre la renta basado en el
concepto de renta extensiva. A este modelo responde el Impuesto sobre la Renta que se

aprueba en nuestro pas en 1978. Se trataba de sumar todos los ingresos del
contribuyente, sin establecer diferencias entre ellos, salvo las rentas de trabajo, que
reciban un trato favorable y la deduccin, muy limitada, para paliar la doble imposicin
de los dividendos. La tarifa tena un amplio nmero de tramos y un fuerte carcter
progresivo, lo que llevaba a establecer algn tipo de limitacin en cuanto al importe
total de las cuotas del impuesto sobre la renta y del patrimonio neto, cuyas
declaraciones se presentaban conjuntamente. Este planteamiento tiene sus mejores
apoyos en los principios de suficiencia y de equidad. En cambio, este modelo de
impuesto era ms dbil cuando se le valora desde los principios de simplicidad y
neutralidad.

Impuesto lineal sobre la renta

Se trata de atenuar el carcter progresivo del impuesto, sustituyndolo por un impuesto
proporcional con mnimo exento. Sus ventajas se encuentran en que es ms sencillo
resolver los problemas causados por la progresividad y causa menos efectos negativos
sobre las decisiones de los contribuyentes, dado que, en ellas, el elemento clave son los
tipos marginales y en el proporcional con mnimo exento, el tipo marginal no es
creciente, sino constante. Es mejor en cuanto a simplicidad y neutralidad, peor en
cuanto a suficiencia y equidad. Aunque en nuestro pas slo ha sido una propuesta
terica.

Impuesto personal sobre el consumo

Otra forma de disear el impuesto sobre la renta consiste en sustituir la base imponible
del impuesto sobre la renta (slo la parte de renta dedicada al consumo), con un tipo
impositivo que puede ser tanto proporcional como progresivo. La ventaja fundamental
de esta propuesta es que tiene evidentes efectos positivos sobre el ahorro, que queda
exento de tributacin y sobre el esfuerzo laboral, pues el mero hecho de ganar ms no
significa pagar ms. Su mejor apoyo est en el principio de neutralidad. Las principales
crticas a esta modalidad proceden de los principios de suficiencia, equidad y
simplicidad.

La imposicin dual sobre la renta

Recientemente, se ha producido la aparicin de una posibilidad adicional, que ha sido
denominada imposicin dual sobre la renta. Este modelo se ha establecido en nuestro
pas tras la aprobacin de la Ley 35/2006. Su novedad consiste en sustituir la
imposicin global sobre la renta por un sistema en el que se diferencia entre las rentas
de trabajo y de actividades econmicas, sometidas a una tarifa progresiva y las rentas de
capital que tributan a un tipo uniforme del 18%.
El sistema es defendible desde la perspectiva de la neutralidad, pues iguala la
tributacin de todas las rentas de capital con la de las plusvalas, aunque en el caso de
los dividendos, por el problema de la doble imposicin, no se logra plenamente. Esta
reforma incentiva claramente el ahorro, pues sus rendimientos ven reducido el tipo
impositivo que se les aplica. Resulta poco cumplidor de los tradicionales criterios de
equidad, porque los contribuyentes con un mismo nivel de ingresos tendrn cuotas
fiscales distintas. Tampoco parece que sea ms sencillo que el sistema tradicional, si
atendemos al principio de simplicidad porque no resulta fcil determinar qu parte del

beneficio corresponde al trabajo realizado por el empresario y qu porcin es el pago a

los recursos de capital invertidos en la empresa. El modelo espaol opta por considerar
que todo el beneficio es fruto del trabajo autnomo del empresario y por tanto le aplica
el mismo rgimen que a los rendimientos del trabajo. Debe hacerse notar que se
presentan notables complicaciones cuando unos rendimientos son positivos (un salario
sometido a la tarifa progresiva) y otros negativos (una prdida de capital sometida al
tipo proporcional), de ah que las normas sobre compensacin de bases sean
particularmente complejas. En cuanto al principio de suficiencia, es cierto que la
recaudacin por rentas de capital se ha incrementado en los pases que lo han puesto en
vigor, pero ello puede deberse a una atraccin del ahorro exterior que se enfrenta a una
menor tributacin.

El tratamiento de las distintas fuentes de renta

Aunque la definicin extensiva de renta parece exigir que los distintos ingresos se consideren
de un modo conjunto, sin establecer discriminaciones entre ellos, lo cierto es que han
apuntado diversas razones para llevar a cabo un trato diferencial para algunas fuentes de
renta.

El tratamiento favorable de las rentas de trabajo

Algunos hacendistas han mantenido que las rentas del trabajo deben tener un
tratamiento privilegiado, aduciendo las siguientes razones:

Las rentas de trabajo exigen un esfuerzo que no es comparable al de las rentas

del capital, cuya percepcin no requiere sacrificio alguno. Este argumento es
bastante dbil por dos motivos. De un lado, las rentas del capital s han exigido
un esfuerzo previo, en la medida que son fruto del ahorro acumulado por el
ciudadano, y tal ahorro se ha obtenido mediante el sacrificio del consumo
presente. De otro, el esfuerzo laboral es muy distinto en las diversas profesiones
y carecera de sentido dar un trato uniforme a todas las rentas salariales.
Las rentas de trabajo son ms inseguras que las rentas de capital. Tampoco es
una argumentacin robusta, pues los rendimientos del capital tambin estn
sometidos a un grado de incertidumbre. Por otro lado, determinadas actividades
empresariales o profesionales tienen un riesgo muy superior al existente en la
actividad de trabajo por cuenta ajena.
Las rentas de trabajo tienen un horizonte temporal limitado, mientras que las
rentas de capital son, en principio, indefinidas. Este es el argumento ms
convincente, pues se apoya en la idea de que al llegar la edad fijada en la
legislacin aplicable, el trabajador deja de participar en el proceso productivo y
de obtener rentas, o las ve sensiblemente reducidas. Esto no ocurre en el caso de
los intereses y otras rentas del capital, y, en cierta medida, tampoco en las
actividades empresariales o profesionales, donde es el sujeto pasivo quien decide
cundo va a dar por finalizada su participacin en la vida econmica. De esta
forma, el trabajador tendr que realizar un esfuerzo de ahorro suplementario, con
la finalidad de crear un patrimonio suficiente para mantener el mismo nivel de
ingresos que cuando estaba en activo, de ah que se le conceda una deduccin
especial.

El tratamiento de los dividendos

En el caso de los dividendos procedentes de la propiedad de acciones de sociedades, nos

encontramos ante un problema distinto. En este supuesto, la dificultad se debe a la
coexistencia de dos tributos diferentes sobre una misma fuente de renta.
En efecto, los dividendos percibidos por los socios son una parte de los beneficios de las
sociedades, y stos ya han sido gravados por un impuesto anterior (Impuesto de
Sociedades). De esta forma se da una situacin de injusticia conocida como el problema
de la doble imposicin de los dividendos. Nuestra legislacin ha optado por diversas
soluciones desde el uso de una deduccin en la cuota, pasando por el llamado sistema
del avoir fiscal que consiste en multiplicar el importe del dividendo por un coeficiente
y, al mismo tiempo, establecer una deduccin en la cuota, lo que hace desaparecer el
exceso de gravamen generado por la coexistencia de ambos tributos, hasta llegar a la
solucin actual que consiste en dejar exentos los dividendos hasta un lmite de 1.500
euros.

El tratamiento de las rentas en especie

Ya hemos dicho que el concepto extensivo de la renta exige incorporar a los pagos
dinerarios las rentas en especie. Adems de que indudablemente aumentan la capacidad
de consumo del ciudadano, una exencin de este tipo de rentas favorecera que las
empresas hiciesen pagos de esta naturaleza con la finalidad de que el contribuyente
eludiera el impuesto.
Sin embargo, el uso de rentas en especie puede plantear un problema de liquidez al
contribuyente, si buena parte de sus remuneraciones se efectan con bienes y servicios,
pues, en casos extremos, podra no disponer de los fondos suficientes para pagar el
impuesto. Ello explica que, en algunos casos, la legislacin tributaria establezca lmites
en cuanto a la cuanta de la renta en especie, as por ejemplo, el uso de vivienda no
puede valorarse en ms del 10% del sueldo.

Plusvalas y minusvalas
Ya hemos dicho que en la nocin de renta extensiva se incluyen las ganancias
(plusvalas) o las prdidas (minusvalas) obtenidas al transmitir un elemento del
patrimonio del sujeto pasivo. Aceptando este hecho, nos interesa estudiar si en todos los
casos estamos ante una autntica renta que deba ser incluida en la base imponible del
contribuyente.
Plusvalas y minusvalas discutibles

Plusvalas inexistentes total o parcialmente

Plusvalas causadas por la inflacin:

o en este caso, nos encontramos ante la situacin en la que el sujeto pasivo
vende un elemento de su patrimonio, por ejemplo su vivienda, y
consigue un precio muy superior al que pag inicialmente por ella. La
diferencia entre los precios de compra y venta se supone debida al
proceso de inflacin que afecta al mercado inmobiliario, y la cuestin es
si esta ganancia es real o ficticia. En esta situacin la plusvala es ms
aparente que real. En efecto, supongamos que el ciudadano compr su

casa por 90.000 euros y que 5 aos ms tarde la vende en 120.000.

Aparentemente se ha generado una plusvala de 30.000 euros, que
debera tributar con las dems rentas. Ahora bien, si este individuo quiere
disponer de una casa de las mismas caractersticas deber dedicar el
importe de 120.000 a su nueva vivienda, con lo que no podemos afirmar
que la ganancia se haya generado. Este problema se resuelve en la
legislacin espaola en el propio clculo de la plusvala.
o Para calcular el valor de la ganancia: el precio de compra se multiplicaba
por unos coeficientes correctores para que las magnitudes sean
comparables, teniendo en cuenta la tasa de inflacin. As tendramos:
Plusvala = Precio de venta Precio de compra corregido
Precio de compra corregido = Precio de compra Coeficiente
corrector
Plusvalas causadas por cambios en los tipos de inters:
o Este supuesto reviste una mayor complejidad, por ello, conviene
ilustrarlo con un ejemplo.
Supongamos que un contribuyente adquiere unos ttulos de renta
fija por un importe de 10.000 euros que tienen asegurado un
inters anual del 10%. Ello significa que el contribuyente
obtendr un rendimiento tal que:

Este rendimiento lo obtiene el ahorrador, con independencia

de lo que suceda posteriormente con los tipos de inters. Si,
una vez adquiridos estos ttulos, los tipos de inters bajan, las
nuevas obligaciones que se emitan obtendrn un rendimiento
inferior. Consideremos que el tipo de inters baja hasta el 8%,
de modo que las nuevas obligaciones de 10.000 euros slo
ofrecen un rendimiento de 800 euros. Es evidente que el
propietario de las emitidas al 10% tiene unos ttulos ms
valiosos que los que ahora se venden en mercado. Igualmente
indudable es que ahora podr pedir un precio mayor que el de
adquisicin, pues cualquiera estara dispuesto a pagar una
cantidad, X, que al tipo de inters, el 8%, genere un
rendimiento de 1.000 euros. Es decir:

X 0,08 = 1.000 X = 1.000 / 0,08 = 12.500

Si comparamos el precio de adquisicin y el de venta, el
ahorrador ha obtenido una plusvala de 2.500 euros. De
hecho, puede vender su ttulo en 12.500, comprar una
obligacin de las nuevas por las que pagar 10.000, y
dedica, la plusvala generada al consumo, manteniendo
por tanto su patrimonio.

Sin embargo, para algunos hacendistas, como Prest, el

contribuyente no est en iguales circunstancias al principio y al
final de la operacin, tal como se refleja en la Tabla 8.1:

A simple vista, si nos preocupa tan slo la constancia del

patrimonio, es verdad que la plusvala de 2.500 es una
autntica renta, pero si al contribuyente le interesa no slo
el valor del patrimonio sino tambin el rendimiento que se
obtiene de l, resulta que no toda la plusvala es una renta
en sentido estricto, pues no est en la misma situacin que
al principio, de ah que se afirme que slo parte de esa
plusvala deba ser gravada.

Plusvalas gravadas en otros tributos

Plusvalas generadas por la accin del sector pblico:

o son aquellas situaciones en las que el aumento del valor de la propiedad
del sujeto pasivo se debe a la realizacin de obras pblicas o al
establecimiento o ampliacin de servicios pblicos. No hay duda de que
en este caso existe una ganancia para el ciudadano que podra dedicar al
consumo. La dificultad estriba en que este tipo de supuestos constituye el
hecho imponible de un impuesto especfico, la contribucin especial. En
la medida que el contribuyente ya haya pagado por este incremento en el
valor de su propiedad, no debera ser objeto de nuevo gravamen a travs
del impuesto sobre la renta, o, al menos, debera considerarse deducible
del IRPF las cantidades ya satisfechas en forma de contribucin especial.
Plusvalas generadas por el ahorro empresarial:
o nos referimos a un aumento en el valor de las acciones generado por el
ahorro empresarial de las sociedades. El valor de una accin puede
definirse desde distintos puntos de vista:
El valor nominal representa la parte correspondiente del capital
social que corresponde a cada ttulo. Cuando se constituye o
ampla, los socios hacen una aportacin para la existencia de la
nueva entidad. El importe de esta deuda inicial de la sociedad con
respecto a sus propietarios, se denomina capital social, este se
divide en ttulos de propiedad, las acciones, de tal modo que se
cumple que:
Valor nominal n de acciones = Capital social;
Valor nominal = Capital social / n acciones
El valor terico representa lo que correspondera a cada socio si
se liquidase la sociedad. Si se hiciera esta liquidacin, quedara
un remanente igual al capital social ms las reservas. El valor
terico sera:

Valor terico = (Capital social + reservas) / n acciones

Valor terico = Capital social / n acciones + reservas / n
acciones
Valor terico = valor nominal + reservas / n acciones
El aumento de las reservas eleva el valor terico por
encima del valor nominal, pero estas reservas se nutren
con los beneficios de la sociedad, que ya han sido
gravados en el impuesto de sociedades. Por tanto, carece
de sentido volver a gravarlos en el IRPF.
El valor de capitacin representa lo que se est dispuesto a pagar
por un ttulo que genera un rendimiento, en el caso de las
acciones un dividendo, a lo largo del tiempo. Si el ahorrador est
persuadido de que las acciones van a pagar un dividendo, estar
dispuesto a pagar una cifra X, tal que:
Xr=z
X=z/r
En este caso, una reduccin del dividendo, por obra del
impuesto, reduce el valor de capitalizacin (capitacin) de
la empresa, y, por tanto, la plusvala generada. Si esta
limitacin del dividendo se debe al impuesto de
sociedades, tambin queda afectado, la posibilidad de
obtener una plusvala. Resulta, pues, innecesario gravar la
plusvala de una forma independiente.

Problemas planteados por la progresividad del impuesto

El IRPF plantea numerosos problemas de diseo por causa de su carcter progresivo. Se
destacan cuatro cuestiones diversas: unidad contribuyente, rentas de plazo mayor de un
ao, rentas irregulares y, el efecto de la inflacin sobre el impuesto.

Esta tabla es vlida para todos los ejemplos del presente epgrafe.

El problema de la unidad contribuyente

La cuestin se plantea cuando dos o ms componentes de la familia obtienen rentas. Si
el impuesto fuera proporcional, dara lo mismo que se declarasen de forma conjunta o
por separado, pues el tipo impositivo es constante, pero si es progresivo la suma de
ingresos se ve sometida a un tipo superior al que correspondera a cada uno de los
sumandos. Las principales soluciones para el problema de la unidad contribuyente son
las siguientes:

Permitir la declaracin por separado aunque se est casado.

El problema queda resuelto pero genera el incentivo a que las rentas

comunes se pongan a nombre del perceptor de la renta ms baja. Este
fenmeno se denomina arbitraje fiscal.
El sistema del splitting supone sumar las rentas de ambos cnyuges, dividir por
el nmero de perceptores y con este cociente acudir a la tarifa del impuesto y
determinar el tipo medio.
o La cuota se obtendra aplicando este tipo medio a la suma de rentas. Este
sistema genera el mismo resultado que la declaracin por separado pero
tiene la ventaja de que no es necesario que los cnyuges alteren la
atribucin de rentas.
El sistema del quotient tambin supone sumar las rentas de los cnyuges, pero el
divisor en este caso se calcula sumando un punto por cada perceptor de renta y
medio punto por cada hijo dependiente.
o A partir del clculo del divisor, el procedimiento es anlogo al descrito
anteriormente. Este sistema, propio de la legislacin francesa, es el ms
beneficioso para el contribuyente, especialmente cuando se trata de
familias con un amplio nmero de hijos.

La solucin espaola permite al contribuyente elegir entre declaracin conjunta o declaracin

por separado.

Las rentas generadas en un plazo superior a un ao

En este caso nos encontramos con un problema creado por la progresividad del
impuesto. Cuando la renta tarda en generarse ms de un ao, resulta que atribuimos a un
ejercicio econmico los rendimientos que corresponden a un perodo mayor. La
consecuencia inmediata es una elevacin del tipo medio de gravamen que perjudica
claramente a los contribuyentes que perciben este tipo de ingresos. La solucin que se
aplica en este momento consiste en permitir una reduccin del 40% del valor de la renta
obtenida en ms de dos aos.

Las rentas irregulares

El problema que se plantea hace referencia a aquellas profesiones cuyos ingresos sufren
grandes oscilaciones a lo largo del tiempo. El tema es particularmente importante en
aquellas actividades en las que el contribuyente obtiene grandes rendimientos durante
un perodo relativamente corto de su vida laboral, y despus los ven muy reducidos.
Entre las propuestas para resolver el tema, podemos destacar el sistema de las medias
mviles. Con este procedimiento, el contribuyente puede pedir este tratamiento especial
de tal modo que para calcular el tipo medio de gravamen, se calcula el valor medio de
sus ingresos, por ejemplo, en los ltimos tres aos. Este tipo medio, entonces, se aplica
a la renta del ao correspondiente.
Una vez recibido el trato favorable, debe continuar con l durante todo el perodo,
aunque en el siguiente ejercicio econmico su nivel de renta no le obligara a presentar
declaracin.
La reforma del impuesto parece indicar que el sistema de reduccin del 40% en el valor
de los rendimientos del contribuyente, cuando se obtienen en un plazo superior a dos

aos, tambin se aplicar a aquellos casos que se califiquen reglamentariamente como

obtenidos de forma notoriamente irregular en el tiempo, pero del tenor de las normas se
deduce que el alcance de esta disposicin es muy limitado en el caso de las rentas de
trabajo y que efectivamente, esta reduccin ser aplicada a las autnticas rentas
irregulares, en muy contadas ocasiones.

El efecto de la inflacin en el impuesto. La progresividad en fro

El ltimo problema que plantea la progresividad del impuesto hace referencia al efecto
de la inflacin sobre la recaudacin obtenida por el IRPF. Supongamos que un
contribuyente obtiene en el ao 2007 unos ingresos de 30.000 . Aplicando la tarifa le
correspondera una cuota de 6.493,6 , y, por tanto, un tipo medio del 21,64%. Si en
2008, los precios suben un 10% y el contribuyente consigue un aumento de sus ingresos
hasta el 33.000, su renta real no ha aumentado, pues tiene la misma capacidad
adquisitiva, pero si la tarifa no se modifica, tendr que pagar 7.391,2, con lo que su tipo
medio ser del 22,4%.

Si no se modifica la tarifa, una renta de 33.000 euros en 2008 se ver sometida a un tipo
impositivo del 22,40%, cuando en realidad debera pagar el 21,64%. Si la tarifa no se corrige, el
contribuyente sufre un exceso de gravamen, denominado progresividad en fro o rmora fiscal.

La forma de corregir la progresividad en fro: que los responsables de la gestin de los

impuestos actualicen cada ao la tarifa, de tal modo que, a una base de 33.000 de 2008
le corresponda el mismo tipo impositivo que se aplicaba en el 2007 a rentas de 30.000
euros. A este procedimiento, el que representa la figura 8.1, se le llama indicacin.

El impuesto de sociedades

Justificacin
A la hora de justificar el impuesto sociedades podemos distinguir dos tipos de teoras:
1. La teora de la doble personalidad considera que la empresa mercantil tiene una
personalidad jurdica distinta de los socios, si existen dos personas jurdicas,
entonces tenemos dos capacidades contributivas distintas, que son gravadas por
dos tributos diferentes.
2. Para quienes proponen la teora del conducto, la sociedad no es sino una tubera
o conducto por la que determinados ingresos, los dividendos, llegan a personas

fsicas concretas (a los accionistas). Desde este punto de vista, parece poco
adecuado establecer un impuesto al comienzo del conducto, en la sociedad, y
otro distinto al final del mismo, en el socio. Argumentos en defensa de la teora
del conducto:
o El impuesto de sociedades existe porque si no habra una renta que no
estara sometida a ningn tipo de gravamen: el ahorro empresarial. Este
argumento es muy discutible por que el ahorro empresarial aumenta la
reservas de la sociedad y ello puede elevar el valor terico de las
acciones, lo que, a su vez, producir una plusvala que si est sometida al
IRPF.
o El impuesto de sociedades es una contrapartida que debe pagarse a
cambio del privilegio de la responsabilidad limitada de los socios que no
responden con su patrimonio personal de las deudas de la sociedad. No
es aceptable, pues existen sociedades mercantiles en las que este
privilegio no se concede, como las sociedades colectivas.
o El impuesto de sociedades es una forma de luchar contra el poder de las
grandes empresas que disponen de enormes recursos econmicos. Esta
argumentacin sera defendible si el impuesto de sociedades fuera
progresivo en vez de proporcional.
o El impuesto de sociedades es la contrapartida a los beneficios que
obtienen las empresas de la accin del sector pblico. No es un
argumento decisivo.
o El impuesto de sociedades es un instrumento de poltica fiscal. Este
argumento, unido a la capacidad recaudatoria del tributo y su escasa
perceptibilidad por el contribuyente, explican la pervivencia de esta
figura tributaria.

El problema de la doble imposicin de los dividendos

Si slo existiera el impuesto sobre la renta, el gravamen de los dividendos sera:

tp D

donde tp representa el tipo impositivo del IRPF y D los dividendos percibidos por el
socio.
Sin embargo, cuando coexiste el IRPF con el IS, la situacin cambia radicalmente. Por
un lado al socio ya no le llega un dividendo D, sino que ste queda reducido por el
impuesto de sociedades, tendramos:

(1- ts) D = D - ts D

Este dividendo es ahora sometido al IRPF, con lo que el contribuyente deber pagar:

tp (1 - ts) D

El gravamen soportado por el dividendo ser la suma de lo pagado en el impuesto de

sociedades y en el impuesto sobre la renta. Cuanto menor sea el tipo impositivo del
IRPF, mayor ser el exceso de gravamen. El exceso de gravamen generado por la doble
imposicin de los dividendos es mayor para aquellos contribuyentes que pagan un

menor tipo impositivo de IRPF, es decir, para quienes perciben un menor nivel de renta.
Por ese motivo, se ha afirmado que este problema genera un componente regresivo en el
sistema tributario.
Para resolver el problema de la doble imposicin, los diferentes sistemas fiscales han
aportado un amplio catlogo de soluciones, que podemos agrupar en dos modalidades,
denominadas integracin total e integracin parcial.

En la integracin total
o el problema se resuelve suprimiendo el impuesto de sociedades y
presumiendo que la cifra total de beneficios ha sido percibida por los
accionistas. Estos integran estas cantidades en la base imponible del
impuesto sobre la renta y aplican la tarifa correspondiente.
En la integracin parcial,
o se mantienen los dos impuestos, pero se establecen normas especficas
para resolver o aminorar el problema de la doble imposicin de los
dividendos. Estas normas pueden introducirse en el impuesto de
sociedades como en el propio IRPF.
Si se opta por resolverlo en el impuesto de sociedades, el
legislador puede elegir entre diversas posibilidades:
Considerar a los dividendos como un gasto deducible para
calcular la base imponible del impuesto.
Establecer dos tipos impositivos diferentes en el
impuesto, uno muy alto para el beneficio no distribuido y
otro, muy bajo, para los dividendos.
En uno u otro caso, el resultado es que los dividendos no
sufren ningn gravamen en el impuesto de sociedades,
con lo que es imposible que se produzca la doble
imposicin. La principal desventaja de esta frmula es
que favorece que la empresa dedique a dividendos la
totalidad de los beneficios.
Si se elige resolverlo en el IRPF se dispone de varias
modalidades, entre ellas, permitir una deduccin en la cuota por
los dividendos percibidos, el sistema denominado avoir fiscal
que consiste en multiplicar el dividendo percibido (por el socio)
por un coeficiente de 1,40 (140%) y luego aplicar una deduccin
por el dividendo percibido (sistema que resuelve el problema) o
dejar exentos a los dividendos en el IRPF, al menos hasta cierta
cuanta, que es la solucin actualmente en Espaa, lo que
significa que esta renta no estar siendo gravada al 18% sino al
tipo impositivo de sociedades, que se prev reducir al 30%.

La imposicin sobre la riqueza

Impuesto sobre el patrimonio neto (IPN)

Se trata de un impuesto que recae sobre la riqueza neta, es decir, descontando del valor
del activo las deudas del sujeto pasivo. Tiene en cuenta las circunstancias personales del
contribuyente y se recauda peridicamente. Es equivalente a un recargo sobre las rentas
de capital, tal equivalencia se puede establecer definiendo:

tp = tW / r

donde tW = tipo impositivo del impuesto sobre el patrimonio neto, tp = tipo impositivo
del impuesto sobre la renta de las personas fsicas; y, r = tipo de inters o rendimiento
del patrimonio en el mercado.
Por tanto, si el patrimonio se dedica a activos poco rentables, ser mayor el recargo
sufrido por el contribuyente en sus rentas de capital.
Las justificaciones para el establecimiento del IPN

Es un modo de aplicar el criterio de la capacidad de pago. Dos personas con

idntica renta, una de la cuales tenga un gran patrimonio y otra que no disponga
de l, tienen capacidad econmica distinta. La capacidad econmica adicional
que representa la posesin de riqueza merece la existencia de un tributo propio,
esa finalidad es cubierta por el IPN.
o Estas mismas consideraciones de equidad se aplican cuando se afirma
que la existencia de un recargo sobre las rentas de capital es un modo de
discriminar a favor de las rentas salariales. Se aade, en este ltimo caso,
que el empleo del IPN es un procedimiento ms adecuado que establecer
la discriminacin en el propio IRPF. En efecto, si el trato favorable a las
rentas de trabajo se establece en la imposicin personal sobre la renta, se
generan incentivos para que los ingresos del contribuyente se presenten
como rentas salariales aunque no lo sean, mientras que tal incentivo no
se da si la discriminacin se realiza a travs del IPN. Cuando el
establecimiento del IPN se debe a razones de equidad, el diseo del
impuesto exigira que los distintos elementos patrimoniales se valorasen
a precio de mercado y que tales valores se modifiquen de acuerdo con los
cambios del mismo.
Otra justificacin del IPN se basa en razones de eficiencia econmica. En este
caso podemos sealar dos aspectos diferenciados.
1.
El recargo sobre las rentas de capital (equivalente al IPN) es mayor cuanto
menor sea el rendimiento del patrimonio, por lo que obliga al contribuyente a dedicar
sus activos a las finalidades ms productivas, mientras que este incentivo est ausente
en el IRPF.
2.
La equivalencia entre IPN y recargo sobre las rentas de capital permite rebajar la
tributacin en el IRPF y compensarla con el tributo sobre la riqueza. Al contribuyente le
dara lo mismo una situacin que otra, pero sus efectos econmicos no son idnticos.
Una ltima justificacin del impuesto se refiere a su virtualidad como elemento
de control de otros impuestos.
o Es una forma de evitar la posibilidad de defraudar en el impuesto sobre
la renta pues si se ocultan rentas, no es fcil explicar cmo se generan
grandes patrimonios.
o Colabora en la correcta valoracin de las ganancias o prdidas de capital.
o Este impuesto se presenta como una pieza decisiva en la aplicacin del
Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. Ahora bien, si su principal
objetivo es el de control, las valoraciones deberan ser estables y ello
contradice la primera justificacin que hemos mencionado.

Impuesto de sucesiones y donaciones

Este tributo recae sobre la transmisin gratuita de la riqueza individual. Nuestro anlisis
se centra en dos posibilidades modalidades:
1. El impuesto puede exigirse desde el punto de vista del causante, y en tal caso
nos encontramos ante un Impuesto sobre el Caudal Relicto (ICR).
2. Podemos pensar en el causahabiente, al que por motivos obvios se asimila al
donatario, y en este supuesto estamos ante un tributo como nuestro Impuesto de
Sucesiones y Donaciones (ISD). A la hora de decidir cul de las dos figuras es
ms adecuada, parece razonable que nuestra discusin trate de comprobar el
grado de cumplimiento de los principios tributarios.
As en los que se refiere al principio de simplicidad, el ICR presenta una mayor
facilidad de administracin al recaudarse sobre el patrimonio de un nico contribuyente,
en lugar de liquidar un impuesto por cada uno de los beneficiados en la sucesin
hereditaria, como sucedera en el ISD.
En cuanto al principio de suficiencia, y siempre que estemos considerando tributos de
carcter progresivo, el ICR tiene una mayor capacidad recaudatoria que el ISD.
Por lo que respecta al principio de equidad, la cuestin es ms compleja. Se ha
defendido que el ICR cumple con el criterio del beneficio, en la medida en que supone
un pago a cambio de la proteccin a las propiedades, dispensa el sector pblico. Por el
contrario, el ISD tiene una mayor coherencia con la idea de capacidad de pago que
subyace a la imposicin personal. Histricamente se ha tenido en cuenta a efectos de
tributar por estos ingresos, la relacin de parentesco entre el donante (causante) y el
donatario (causahabiente), lo que avala la existencia de un tributo especfico para estos
casos. En el caso del ICR no podramos considerar que este impuesto est sustituyendo
el gravamen de este componente de la definicin de renta extensiva, y que, por tanto,
responda a la equidad horizontal entendida desde el criterio de la capacidad de pago.
En lo que atae al principio de neutralidad, ambos impuestos son equivalentes en cuanto
a un posible efecto disuasor sobre el ahorro.
Por ltimo, debe recordarse que el gravamen sobre la transmisin gratuita de la riqueza
se ha presentado en diversos autores como un mecanismo para evitar la perpetuacin de
las diferencias en la distribucin de la renta y patrimonios. Desde esta perspectiva, tanto
uno como otro gravamen cumple adecuadamente esa funcin, pero hemos de considerar
que el ISD es ms flexible porque puede graduar el gravamen no solo con el importe del
patrimonio transmitido, sino adems, con la riqueza previa de que dispona el
beneficiario.
Nuestra exposicin parece sugerir que el ICR es superior al ISD en cuanto a los
principios de simplicidad y suficiencia, pero inferior en los que se refieren a equidad y
neutralidad. Esta apreciacin explica que se haya impuesto finalmente la segunda
modalidad en este tributo, pues dado que los impuestos sucesorios se recaudan slo de
forma eventual, las ventajas del ICR en cuanto a la recaudacin obtenida o la
simplicidad en su administracin no tiene un excesivo peso.

Efectos econmicos de la imposicin directa

Una cuestin previa: el problema del fraude

Cuando se afirma que la imposicin personal sobre la renta genera efectos negativos
sobre las decisiones econmicas de los contribuyentes, estamos suponiendo,
implcitamente, que stos satisfacen el impuesto. Sin embargo, es bien conocido que, en
nuestro pas, la imposicin sobre la renta sufre un importante fraude.
Ocurre sin embargo, que el propio fraude puede analizarse como fruto de una decisin
econmica del contribuyente, que compara la ventaja de su incumplimiento tributario
con los perjuicios de tal actuacin. Podemos suponer:

Ventajas de defraudar:
o R tmg
o donde R representa la renta defraudada y tmg el tipo marginal del IRPF.
Inconvenientes de defraudar:
o (R) S(R)
o donde S representa la sancin por fraude y la probabilidad de ser
sancionado y donde tanto una como la otra variable depende,
positivamente de la cantidad defraudada.

El contribuyente defraudar siempre que el beneficio esperado sea mayor que el coste
en el que puede incurrir. Tal planteamiento seala tres posibles vas para la accin del
sector pblico, si quiere reducir la actividad defraudadora de los contribuyentes:

Elevar las sanciones fiscales por fraude.

Aumentar la probabilidad de deteccin del contribuyente.
Reducir los tipos marginales del impuesto

Efectos sobre la oferta de trabajo

Los modelos tericos que se han ocupado de este problema se pueden clasificar en dos
grandes esquemas, de un lado, los que consideran que el trabajador puede decidir
libremente el nmero de horas que ofrece, y, de otro, los que parten del supuesto de que
la decisin es dicotmica, trabajar o no, pero que no se puede alterar la jornada laboral,
que est prefijada.
Libre eleccin de horas

En este caso, nos encontramos con los efectos contrapuestos. De una parte, la rebaja en
la compensacin percibida por el trabajador induce a que ste reduzca el nmero de
horas ofrecidas, para incrementar su tiempo de ocio (efecto sustitucin).
De otra, al reducirse sus ingresos, el trabajador puede verse obligado a realizar un
esfuerzo suplementario con la finalidad de mantener su nivel de vida (efecto renta).
No es fcil determinar cul de los dos efectos es el dominante; pero podemos aventurar
que en los niveles de renta superior el primero sea el decisivo, mientras que en estratos
de renta inferiores se d la situacin inversa.

Modelos dicotmicos

Los casos en que la decisin del contribuyente es entre incorporarse o no al proceso

productivo, el impuesto sobre la renta puede influir en esta decisin a partir de dos
elementos distintos. El primero se refiere a la solucin que se aplique al problema de la
unidad contribuyente y la cuanta que suponga el impuesto recaudado por las rentas de
ambos miembros de la unidad familiar. El segundo atae a la posibilidad o no de
deducir los costes de la renta percibida por el sujeto.

Efectos sobre el nivel de ahorro

El impuesto sobre la renta puede generar efectos negativos sobre el ahorro de los
contribuyentes a travs de un buen nmero de mecanismos. Entre ellos cabe citar los
siguientes:

El IRPF reduce la renta disponible de los contribuyentes. Tal reduccin puede

abordarse renunciando a consumo o al ahorro, pero si participamos de la teora
de la renta relativa, es ms fcil que el perdedor sea ste ltimo, pues a los
agentes econmicos les resulta muy difcil rebajar su calidad de vida (efecto
trinquete).
El hecho de que el IRPF sea progresivo acenta este problema, pues reduce
proporcionalmente ms la capacidad econmica de quienes tienen mayores
posibilidades de ahorrar.
Como el IRPF recae sobre las rentas de capital, rebaja la compensacin que
recibe el ahorrador por sacrificar su consumo, y, en esa medida, reduce los
incentivos para ahorrar.

No es fcil realizar una valoracin conjunta de estos argumentos porque, como en el

caso de la oferta de trabajo, se produce un efecto renta y un efecto sustitucin. A pesar
de que la cuestin no tiene una fcil solucin terica ni emprica, trataremos de dar una
visin simplificada de este problema.

Para ello, debemos partir de la base de que el ahorro se puede entender como un
modo de ajustar la corriente de ingresos percibida por el contribuyente a sus
planes de consumo. As, si reducimos la vida del ciudadano a dos periodos, el
presente y el futuro, puede suceder que si el consumidor prev tener ms
ingresos hoy que maana, decida ahorrar una parte de su renta para que en el
futuro se pueda mantener su nivel de consumo. El impuesto reduce la capacidad
de ahorrar y el rendimiento de ese ahorro, y el consumidor rebajara en
consecuencia la cantidad ahorrada. Ahora bien, si pretende alcanzar un nivel de
consumo predeterminado en el futuro se ver disminuida como consecuencia del
IRPF.
Las normas reguladoras del impuesto sobre la renta favorecen determinadas
formas de ahorro, entre las que deben resaltarse la adquisicin de la propia
vivienda o la participacin en fondos de pensiones, en detrimento de otras como
puede ser la adquisicin de acciones, dado el superior gravamen que sufren los
dividendos. Asimismo, se ha indicado que los impuestos sobre la riqueza
generan incentivos a favor de mantener el ahorro en activos menos controlables
fiscalmente.

La imposicin patrimonial tambin acta disuadiendo el nivel de ahorro. En

primer trmino porque el IPN no hace sino gravar el ahorro acumulado por el
contribuyente, y en segundo lugar porque la imposicin sobre las herencias
puede reducir el importe legado que cada persona desea dejar a sus herederos.

Efectos sobre la inversin

El impuesto sobre la renta y el impuesto de sociedades recaen sobre los beneficios de
las empresas individuales y las que de carcter societario. En ambos casos, a la hora de
definir los beneficios considera como gasto deducible tanto el salario pagado por el uso
de factor humano como el coste de uso del capital. En tal sentido, el impuesto sera
neutral si permite deducir a efectos fiscales el coste econmico sufrido por el
empresario al contratar recursos productivos.
Ocurre, sin embargo, que en el caso del coste del capital, el valor econmico difiere del
valor deducible a efectos fiscales, pues tenemos:

Coste econmico: Precio de la mquina (d + r p*)

donde d es la tasa de depreciacin, t el tipo de inters nominal y p* la tasa de inflacin.

Coste fiscalmente deducible: Precio de la mquina (d + r)

Puede observarse que, entonces el coste fiscalmente deducible es superior al real o

econmico, lo que supone una forma de subvencin indirecta, salvo que nos
encontremos con un caso de estabilidad de precios. Adems de este aspecto, en nuestra
legislacin se establecen una serie de deducciones para aquellas empresas que lleven a
cabo procesos de ampliacin de sus instalaciones o que realicen gastos para la
promocin de sus productos. En la medida en que estos incentivos sean eficaces,
podremos afirmar que se favorece, por esta va, la inversin empresarial.

09. La imposicin indirecta

Contenidos
1. 1 Introduccin
2. 2 Justificacin y modelos de imposicin indirecta
3. 3 La eleccin entre impuestos indirectos generales
1. 3.1 El principio de neutralidad
1. 3.1.1 El efecto piramidacin
2. 3.1.2 El efecto cascada
3. 3.1.3 El IVA y los efectos piramidacin y cascada
2. 3.2 El principio de suficiencia
3. 3.3 El principio de simplicidad
1. 3.3.1 Impuestos monofsicos
2. 3.3.2 Impuestos plurifsicos
4. 4 Sistemas alternativos en el diseo del IVA

5. 5 Los impuestos especiales

1. 5.1 Justificacin
2. 5.2 Estructura de los impuestos especiales en Espaa
1. 5.2.1 Impuestos sobre las bebidas alcohlicas
2. 5.2.2 Impuesto sobre hidrocarburos
3. 5.2.3 Impuesto sobre las labores del tabaco
4. 5.2.4 Impuesto sobre la electricidad
5. 5.2.5 Impuesto especial sobre determinados medios de
transporte
6. 6 El impuesto sobre transmisiones patrimoniales
7. 7 Efectos econmicos de la imposicin indirecta
Introduccin
Se estudia la imposicin indirecta y se analizan los aspectos ms relevantes de la
imposicin sobre ventas.

Justificacin y modelos de imposicin indirecta

La imposicin indirecta tiene una larga tradicin histrica. Recae sobre el consumo
realizado por los contribuyentes sin tener en cuenta la situacin personal de los mismos.
Son impuestos generales de carcter real.
Motivos que explican su importancia en el conjunto de los ingresos ordinarios del sector
pblico:

Su potencia recaudatoria es grande, a lo que se aade un menor grado de

perceptibilidad del gravamen, pues el tributo se confunde con el precio de venta.
Los impuestos indirectos actan como un elemento compensador de los efectos
negativos de otros tributos en el nivel de ahorro de la sociedad. La imposicin
directa, sobre la renta o el patrimonio, pueden tener un efecto de reduccin en el
ahorro. Ahora bien, si el consumo est gravado por la imposicin indirecta,
entonces estamos generando incentivos al ahorro que escapara de tributacin.
Este argumento no es del todo convincente, porque si el ciudadano tiene un nivel
de renta muy bajo, con un volumen de ahorro reducido, resultar an menor. Por
el contrario, el efecto positivo sobre la tasa de ahorro ser ms defendible en los
niveles de renta ms altos.
Otro factor es el posible efecto inflacionista de la imposicin indirecta, pues su
establecimiento, o los cambios en los tipos impositivos, conducen a un
incremento en los precios. Este efecto resulta discutible si se entiende que la
inflacin es, sobre todo, un fenmeno monetario, por lo que no resulta difcil
encontrar opiniones que defienden que el posible efecto inflacionista de los
incrementos en la imposicin indirecta no se mantendr a largo plazo.
Por ltimo, se ha acusado a la imposicin indirecta de regresiva, porque la
proporcin de gasto dedicado a consumo en las economas de menor nivel de
renta es mayor que en los estratos ms altos. Esta idea explicara la existencia de
impuestos indirectos distintos, por ejemplo, un impuesto general sobre las ventas
y adems un impuesto sobre los bienes de lujo, o la coexistencia de tipos

impositivos diferenciados, con niveles bajos para los productos de primera

necesidad e incrementados para los bienes de lujo.
Una vez analizadas las principales razones que avalan el establecimiento de la
imposicin indirecta, debemos plantearnos cules son los tipos de impuesto que pueden
establecerse. Podemos distinguir dos tipos de criterios:

La eleccin entre impuestos indirectos generales

A la hora de decidir entre las diversas posibilidades que se acaban de describir, un
elemento fundamental es su grado de cumplimiento de los distintos principios
tributarios.

El principio de neutralidad
El cumplimiento del principio de neutralidad en lo que se refiere a la eleccin entre las
diversas posibilidades que ofrece la imposicin general sobre el consumo tiene un matiz
distinto al empleado en otras ocasiones. Es deseable, en este contexto, que el precio
finalmente cargado al consumidor no sea superior a la recaudacin prevista por el sector
pblico y que se elimine, as cualquier incentivo para que las empresas empleen formas
de integracin vertical. Sin embargo, dependiendo del diseo que se haga de la
imposicin indirecta, es posible que tal cosa ocurra, debido a dos efectos diversos,
conocidos como efecto piramidacin y efecto cascada.
El efecto piramidacin

Se puede producir en todo tipo de impuestos indirectos. Cuando los empresarios fijan
sus precios usando mrgenes comerciales, es decir, cuando aaden al coste de las
materias primas, un porcentaje para cubrir los gastos de transformacin y sus beneficios
(Materia prima + [% gastos transformacin + beneficio industrial] => margen
comercial).

Fijacin precio mediante margen sin impuesto:

El fabricante ha comprado materias primas por un importe de 10.000, le ha aadido un

margen del 200% (10.000 + 20.000) y lo vende en 30.000. Esta cantidad es la cifra
pagada por el mayorista, que aade, a su vez, una margen del 100% con lo que el precio
de venta ser 60.000. El minorista paga esa cifra y suma un margen del 300%, as pues,
el precio de venta final ser de 240.000 euros.

Fijacin de precio mediante margen con un impuesto 10% sobre fabricantes:

Si el precio de venta al cliente ha aumentado desde 240.000 hasta 264.000, es decir, en

24.000 euros, y el Sector Pblico slo ha recaudado 3.000 euros, entonces, dnde se
encuentra la explicacin para esta diferencia? Tal explicacin puede verse si
comparamos las cifras de beneficios de los mayoristas y los minoristas. Los primeros
han pasado de ganar 30.000 a 33.000, mientras los minoristas que perciban 180.000
pasan a cobrar 198.000. Este incremento en las ganancias de los empresarios se genera
porque el margen se aplica a una cifra que viene incrementada por el impuesto pagado
por los fabricantes, de ah que se denominen rentas fiscales.

Fijacin de precio mediante margen con un impuesto, por ejemplo, 5% sobre mayoristas:

Podemos comprobar cmo, en este caso, el impuesto de 3.000 se acaba traduciendo en

un aumento de precio para el consumidor de 12.000 euros. Igualmente se observa que
slo se producen rentas fiscales para el minorista, que gana 9.000 euros adicionales.

Fijacin de precio mediante margen con un impuesto, por ejemplo, 1,25% sobre minoristas:

En este caso no se produce efecto piramidacin y el aumento de precios para el

consumidor coincide con el impuesto.
Conclusin: en los impuestos monofsicos, cuanto ms lejos del consumidor final se
site el impuesto, mayor ser el efecto piramidacin para una recaudacin dada.
El efecto cascada

El efecto cascada slo puede producirse en los impuestos plurifsicos y en su gnesis no

juega ningn papel el modo en que los empresarios marquen sus precios. Se manifiesta
en que el sector pblico recauda una cifra mayor de la prevista, lo que encarece el
producto para el consumidor sin que se lucre ningn empresario.

Fijacin de precio sin margen comercial y con un impuesto, por ejemplo, 10% sobre las ventas:

El Gobierno puede hacer previsin de la recaudacin por este impuesto, siendo: 5.000
(fabricante) + 13.000 (mayorista) + 32.000 (minorista).

Sin embargo, el proceso productivo dara un resultado distinto. Tabla 9.5.

Observamos que el sector pblico recauda 500 euros ms en los mayoristas y 1.850
euros adicionales en los minoristas.
En este caso, no se han producido rentas fiscales. La causa del efecto cascada es la
aplicacin del impuesto a cifras que vienen incrementadas por un tributo pagado en una

fase anterior del proceso productivo. Cunto ms largo sea el proceso productivo, o ms
empresas intervengan en l, mayor ser la cuanta del efecto cascada. Si todo este
proceso se realiza dentro de una misma empresa no puede darse el efecto cascada, de
ah que se haya defendido que este tipo de impuestos indirectos favorece la
concentracin de empresas. En cuanto a la valoracin del efecto, cuanto mayor sea el
nmero de fases, ms pronunciado es el efecto cascada de un impuesto plurifsico sobre
las ventas.
El clculo se complica si se producen simultneamente los efectos cascada y
piramidacin. Esto sucede si estamos ante un impuesto plurifsico sobre las ventas y
adems las empresas fijan los precios usando el sistema de margen comercial.
Ejemplo de esta situacin:

El IVA y los efectos piramidacin y cascada

Hemos diferenciado el efecto piramidacin y efecto cascada, sin embargo, ambos tienen
un elemento comn: que se produce porque el empresario considera al impuesto que le
carga su proveedor como si fuera un coste del proceso productivo, es decir, no
diferencia entre el precio de compra y el impuesto.
Este elemento permite entender porqu el IVA es un impuesto que puede evitar ambos
efectos. El sistema empleado en nuestro pas, al que se denomina cuota menos cuota,
consiste en diferenciar entre el IVA soportado (pagado a los proveedores) y el IVA
repercutido (cobrado a los clientes). El empresario ingresa la diferencia entre ambas
cantidades, es decir: A ingresar = IVAR - IVAS
De este modo, si el IVA soportado se resta de la cantidad a ingresar, el empresario no
podr considerarlo un coste, pues se lo devuelve la administracin tributaria, y si no es
un coste, no podr dar nunca lugar a efectos piramidacin o cascada, salvo que una fase
est exenta de aplicar el IVA, mientras que las otras no.
Consideraciones adicionales:

Cada empresario paga un porcentaje del Valor Aadido por su empresa. La

diferencia entre Venta y Compras a otras empresas no es sino el Valor aadido
por el empresario.
Este impuesto es ms neutral en el caso de la exportacin del producto, donde se
aplica un IVA de tipo cero. En este caso, el IVA repercutido ser cero, y la
administracin tributaria devolver el IVA soportado. De este modo, el producto
exportado, sale del pas libre de impuestos y slo pagar el impuesto indirecto

del pas de destino, lo que permite que ningn producto compita en desigualdad
de condiciones.

Por tanto, en lo que se refiere a la neutralidad, podemos considerar el orden de preferencia

entre los impuestos, de mayor o menor cumplimiento de este principio, sera el contenido en
la Tabla siguiente:

Podemos considerar, entonces, que los impuestos mejores desde la perspectiva de la

neutralidad son: el impuesto sobre minoristas y el IVA.

El principio de suficiencia
La idea de suficiencia est unida a la existencia de bases imponibles amplias que
adems resulten ser flexibles. Desde este punto de vista, los impuestos plurifsicos
(tienen ventajas sobre los monofsicos), siendo la base imponible mayor para el que
recae sobre todas las ventas, incluyendo as los consumos intermedios, que el IVA, que
al aplicarse sobre la suma de valores aadidos, est gravando, en definitiva, la renta
nacional. Entre los impuestos monofsicos, el impuesto de minoristas estara recayendo
sobre la variable macroeconmica de consumo, el impuesto sobre mayoristas tendra
una base inferior, y el menos aceptable sera el impuesto sobre fabricantes.

El principio de simplicidad
Hemos tenido ocasin de sealar que el principio de simplicidad est unido tanto a la
ausencia de costes de cumplimiento para los contribuyentes como a la facilidad de
administrar el tributo por parte del Ministerio de Hacienda. Desde ese punto de vista, un
impuesto que afecte a un nmero muy elevado de pequeos empresarios supone costes
mayores, tanto para el contribuyente como para la Administracin. Para los
contribuyentes porque pueden no disponer de los medios necesarios para llevar a cabo
la gestin contable que exige la correcta aplicacin del impuesto. Para la
Administracin porque se enfrenta a la difcil tarea de asegurar el correcto
cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte de una gran cantidad de
contribuyentes.
Impuestos monofsicos

Por ello, desde la perspectiva de la simplicidad el impuesto sobre fabricantes puede que
sea el ms adecuado, pues recae sobre un nmero pequeo de empresas, que tienen una

dimisin superior a la media y que podran gestionar bien el impuesto. Ahora bien, sus
deficiencias en cuanto a la neutralidad y a la suficiencia lo hacen descartable.
En cambio, el impuesto sobre minoristas es el menos cumplidor del principio de
simplicidad, mientras que el de mayoristas se situara en una posicin intermedia.
Impuestos plurifsicos

Estos comparten la dificultad comentada para el de minoristas, pues su actividad

tambin est sometida a este tipo de tributos, pero la existencia de otros contribuyentes
en el sistema permite la aplicacin de sistemas especiales, aunque entonces se pierden
algunas de las ventajas del IVA en cuanto a la neutralidad.

Resumiendo el cumplimiento por parte de los cinco impuestos que hemos analizado,
tendramos la situacin reflejada en la Tabla siguiente:

Puede observarse que el IVA no es el primero en cuanto a ninguno de los tres principios
estudiados, pero en conjunto aparece como el que los cumple, como trmino medio,
mejor. Por ello, puede entenderse que la Unin Europea lo acabara conformando como
el impuesto indirecto fundamental, y que nuestro pas se adaptara a la exigencia de
incorporarlo a su sistema tributario tras su adhesin.

Sistemas alternativos en el diseo del IVA

Haremos referencia tan slo a los sistemas alternativos que pudieron haberse utilizado.
Este tributo recae sobre el valor aadido por cada empresa en el proceso productivo.
Ahora bien, existen dos procedimientos para calcular el valor aadido:
1. Sumar las remuneraciones a los distintos factores de produccin (sueldos y
salarios, alquileres, intereses y beneficios), tal y como se hace para obtener la
Renta Nacional, y en este caso, tenemos un clculo del valor aadido por el
mtodo de la adicin.
2. Por otro, el clculo de esta magnitud puede obtenerse restando de la produccin
de la empresa, se haya vendido o no, las compras a otras empresas, este es el
procedimiento que se emplea para calcular el Producto Nacional y se conoce
como mtodo de la sustraccin.
Un segundo elemento diferenciador en cuanto al procedimiento de obtencin del valor
aadido se refiere al tratamiento de los bienes de equipo y de las existencias.
Hay tres posibilidades:

1. No permitir ningn tipo de deduccin (ni por depreciacin de la maquinaria ni

por las existencias). En este caso, estamos ante un clculo del Valor aadido
Bruto o Valor aadido tipo Producto.
2. Permitir una deduccin por depreciacin del equipo capital, en cuyo caso,
estamos calculando el Valor aadido neto o Valor Aadido tipo Renta.
3. Autorizar la deduccin de todas las compras de la maquinaria y del aumento en
las existencias, pero en tal caso no se permite restar el importe de la
depreciacin. Se est utilizado un concepto de Valor aadido tipo Consumo.
Combinando ambos elementos, podemos presentar el siguiente cuadro de
procedimiento:

El modelo utilizado en Espaa es el de Valor aadido tipo consumo, pero el procedimiento de

aplicacin responde al denominado sistema cuota menos cuota. La cuestin de cmo se utiliza
este para conseguir que el Valor Aadido gravado sea tipo Consumo, es fcil de resolver. Para
ello, el empresario considerar como IVA repercutido un porcentaje de sus ventas, pero no del
incremento en las existencias, y descontar como IVA soportado no slo el que le carguen sus
suministradores, sino adems el pagado al adquirir nuevos equipos.

Los impuestos especiales

Las figuras tributarias que se encuentran reguladas en la Ley de Impuestos Especiales las
podemos identificar del modo siguiente:
1. Como un impuesto monofsico sobre los fabricantes en los casos siguientes.
o
o
o
o

Los impuestos sobre bebidas alcohlicas (cerveza, vinos, alcohol)

El impuesto sobre hidrocarburos
El impuesto sobre las labores del tabaco
El impuesto sobre la electricidad.

2. Como un impuesto monofsico en fase minorista en el caso del impuesto especial

sobre determinados medios de transporte.

La caracterstica fundamental de este tipo de tributos es que suponen un gravamen

adicional al representado por la imposicin indirecta de carcter general.

Justificacin
A la hora de justificar la existencia de este conjunto de impuestos especiales, se han
presentado un conjunto de razones, si bien no todas ellas resultan totalmente
convincentes. Reflexiones:

1. Los impuestos especiales se mantiene en el sistema tributario porque pretenden

gravar consumos que generan costes externos. Es posible que sta sea una de las
argumentaciones ms convincentes para estos gravmenes, pues en el caso del
automvil o los hidrocarburos resulta indudable la generacin de daos al medio
ambiente. Ocurre, sin embargo, que los mayores daos al medio puede ser
causados por otros productos o proceso productivos que no estn sometidos a
estos impuestos, con lo que la justificacin pierde algo de su base. Adems, no
es demasiado convincente considerar que tambin en el caso del alcohol se
produce un efecto externo negativo, salvo en un sentido muy lejano.
2. Los impuestos especiales pretenden evitar el consumo de determinados
productos porque la sociedad, como conjunto, considera que causan un dao al
usuario. As, pues estaramos ante un caso de fallo de mercado porque ste no
refleja adecuadamente las preferencias de la sociedad, que optara por evitar la
adquisicin de este tipo de bienes. Dicho en otros trminos, nos encontraramos
ante un caso de bien prohibido al que no se le aplica el rigor de las drogas
ilegales. Esta argumentacin no es convincente: primero, a que se podra
justificar el impuesto sobre las labores del tabaco o sobre las bebidas
alcohlicas, pero no para los impuestos sobre hidrocarburos o sobre la
adquisicin de vehculos. Segundo, existen otros productos adictivos con
posibilidad de causar daos a la salud que no estn sometidos a impuesto
especial.
3. Una versin modificada del argumento anterior. Los impuestos especiales
pueden utilizarse no tanto para evitar un consumo indeseable sino para dirigir al
consumidor hacia aquellas variedades del producto que o son menos adictivas o
causan un dao menos grave. As, tendra sentido gravar menos a la cerveza que
a los alcoholes de mayor graduacin, y realizar un procedimiento similar con el
caso de las labores del tabaco. Este argumento puede criticarse desde la defensa
de la libertad de individuo para elegir el producto que mejor satisface sus
preferencias y slo podra justificarse una actitud del SP de informacin al
consumidor, y no de tratar de modificar sus pautas de comportamiento.
4. Los impuestos especiales se justifican por una aplicacin del criterio del
beneficio. Se aduce que en el caso del alcohol o del tabaco, los daos a la salud
que recibe el propio sujeto no acaban recayendo sobre sus propios recursos,
porque la sanidad es un servicio prestado por el sector pblico. En estas
circunstancias, el impuesto especial que se ha ido satisfaciendo no es ms que un
pago realizado por el contribuyente para compensar al sistema de salud el mayor
gasto que produce su adiccin. Del mismo modo, sobre los hidrocarburos o
sobre los vehculos se trata de compensar al SP por la realizacin de obras de
infraestructuras que utilizan los usuarios de automviles.
5. Por ltimo, recordar que un sistema tributario es fruto de su propia historia. Los
impuestos sobre hidrocarburos, labores del tabaco o alcoholes son sucesores de
las antiguas figuras de los monopolios fiscales, mientras que el impuesto sobre
la matriculacin de determinados vehculos se incorpora a nuestro OJ cuando
desaparece el tipo incrementado del IVA.

Estructura de los impuestos especiales en Espaa

Aspectos ms relevantes:

Impuestos sobre las bebidas alcohlicas

El hecho imponible est constituido por la fabricacin o importacin de este tipo de

productos. Cuatro figuras: impuesto sobre la cerveza, sobre el vino y bebidas
fermentadas, sobre los productos intermedios y sobre el alcohol y las bebidas derivadas
del mismo. Un elemento clave a la hora de determinar el importe del impuesto es la
graduacin de la bebida.
Impuesto sobre hidrocarburos

Estn sometidas a este impuesto las gasolinas con o sin plomo, el gasleo, el fuelleo, el
queroseno, el gas licuado del petrleo, el metano y otros gases del petrleo, los aceites,
as como otros hidrocarburos. Los tipos impositivos son muy variados, dependiendo del
producto y de su utilizacin. Las diferencias entre los tipos impositivos aplicados a un
producto cuando cambia la finalidad del mismo explican que la ley incluya preceptos
sancionadores para quienes incumplan las limitaciones establecidas en cuanto al uso de
cada tipo de carburante.
Impuesto sobre las labores del tabaco

Estn sometidos al impuesto los cigarros, cigarrillos, picadura y dems tabacos para
fumar. En cuanto a los tipos impositivos se distingue entre los cigarros, con un tipo
impositivo 12,5%, la picadura con el 37,5% y las labores del tabaco con el 22,5%.
En el caso de los cigarrillos existe un doble tipo impositivo: un 54% del tipo impositivo
proporcional y una cantidad fija por cada 1.000 cigarrillos.
Impuesto sobre la electricidad

Este impuesto grava el suministro de energa elctrica, representa una escasa cuanta
para cada contribuyente individualmente pero genera importantes ingresos para el SP.
Impuesto especial sobre determinados medios de transporte

Recae sobre las actividades siguientes:

La primera matriculacin en Espaa de vehculos automviles destinados al

consumo privado.
La primera matriculacin de embarcaciones y buques de recreo, salvo las
destinadas exclusivamente al ejercicio de actividades de alquiler y de aeronaves
cuando se destinen a un uso privado.

El impuesto sobre transmisiones patrimoniales

La pervivencia de este tributo est relacionada con su origen histrico, en el que las
transmisiones patrimoniales tenan que ser sometidas a actos de registro para garantizar
la seguridad del trfico, con aspectos de ilusin financiera, pues dada la escasa cuanta
de los tipos impositivos el contribuyente no percibe excesivamente el valor del
impuesto y con su capacidad recaudatoria que obligara al sector pblico a un
incremento en otros tributos para compensar la recaudacin perdida si se renunciase a

este ingreso. Otros argumentos tericos apuntan a la posible aplicacin del criterio del
beneficio, a cambio de la seguridad en el trfico econmico garantizada por el sector
pblico debe satisfacerse este tipo de impuestos, y sobre todo a su carcter de
complementario de la imposicin indirecta, para gravar las ventas entre particulares que
no se someten a los impuestos generales como el Impuesto sobre el Valor Aadido.
Dentro de las transmisiones patrimoniales se incluyen todas las transmisiones onerosas
inter vivos, as como la constitucin de derechos reales, prstamos, fianzas,
arrendamientos, etc. La base imponible se determina por el valor real del bien
transmitido. En cuanto a la determinacin de la cuota, debe hacerse notar que en unos
casos se aplica un tipo impositivo a la base imponible, por ejemplo el 6% para la
transmisin de bienes inmueble y el 4% para los bienes muebles, pero en otros la cuota
se satisface con efectos timbrados, como en el caso de los arrendamientos o de la
transmisin de valores.

Efectos econmicos de la imposicin indirecta

Hemos descrito algunos de los efectos econmicos de la imposicin indirecta sobre el
ahorro. Se ha analizado la neutralidad del IVA frente a modelos alternativos de
imposicin general sobre las ventas. Por lo que nos referiremos tan slo a los efectos de
esta figura tributaria que pueden afectar al volumen de inversin privada.
Intuitivamente resulta fcil comprender que el diseo del IVA como tipo consumo
resulta el ms favorable a la inversin privada, pues permite deducir como IVA
soportado el total pagado al adquirir la maquinaria. Por el mismo motivo, el IVA tipo
producto claramente perjudica la compra de equipo capital, pues no permite deducir
nada en concepto de IVA soportado. En cuanto al IVA tipo renta, permite deducir como
IVA soportado la depreciacin pero eso no representa el total del coste de capital, pues
no incluye los intereses que s forman parte del coste. Por el contrario, el IVA tipo
consumo permite deducir una cifra superior al coste en el que incurre el empresario, con
lo que el IVA soportado estara actuando aqu como una autntica subvencin.

10. La hacienda descentralizada y la hacienda europea

Contenidos
1. 1 Introduccin
2. 2 La distribucin de funciones
1. 2.1 La asignacin de recursos
1. 2.1.1 Los bienes pblicos puros
2. 2.1.2 Distribucin de funciones en el caso del los fallos del
mercado
2. 2.2 La distribucin de la renta
3. 2.3 La estabilidad econmica
1. 2.3.1 Poltica monetaria
2. 2.3.2 Poltica cambiaria
3. 2.3.3 Poltica presupuestaria
4. 2.3.4 Poltica de rentas

3.

4.
5.

6.

7.

4. 2.4 El crecimiento econmico

3 Los principios de la descentralizacin de los tributos
1. 3.1 La inclusin de nuevos principios tributarios
2. 3.2 El replanteamiento de los principios tributarios
4 El endeudamiento en el caso de las Haciendas descentralizadas
5 Las transferencias intergubernamentales
1. 5.1 Finalidades de las transferencias
1. 5.1.1 Qu tipo de transferencia es ms adecuada
6 El presupuesto comunitario
1. 6.1 Principales gastos y polticas comunitarias
2. 6.2 El sistema de ingresos del presupuesto de la Unin Europea
1. 6.2.1 Derechos de aduana
2. 6.2.2 Los derechos agrcolas y las cotizaciones sobre el
azcar y las isoglucosas
3. 6.2.3 El recurso procedente del IVA
4. 6.2.4 El denominado cuarto recurso o recurso
complementario
3. 6.3 La propuesta de nuevos recursos propios
7 Los problemas de la armonizacin fiscal
1. 7.1 La armonizacin de la imposicin indirecta
2. 7.2 La armonizacin de la imposicin directa

Introduccin
En la situacin actual de nuestro pas nos encontramos con una Hacienda con pluralidad
de jurisdicciones, que podemos concretar en la Hacienda Central, la de las Comunidades
Autnomas, las Haciendas Locales y la correspondiente a la Unin Europea.

La distribucin de funciones
Se ha presentado una definicin del contenido de la Hacienda Pblica a partir del
concepto de Economa, como ciencia que estudia el modo de satisfacer las necesidades
humanas con recursos escasos de uso alternativo. Se distingui, entre problemas de
asignacin, distribucin, estabilidad y crecimiento, y se defini a partir de ellos la
Hacienda Pblica como el estudio de las funciones realizadas por el SP en cuanto a la
resolucin de estos cuatro problemas. En este epgrafe se analiza cul debe ser el papel
de cada nivel de gobierno en la resolucin de estos cuatro problemas.

La asignacin de recursos
El papel del sector pblico en las funciones de asignacin de recursos, distingua entre
el enfoque liberal: que restringe su campo de actuacin a los bienes pblicos puros; y, la
perspectiva intervencionista: para la que se ampla considerablemente esta esfera de
actuacin, que cubre tambin los denominados fallos de mercado.

Los bienes pblicos puros

Los bienes pblicos se caracterizan por la ausencia de rivalidad en el consumo y por la

imposibilidad de aplicar el principio de exclusin. Ambos elementos impiden cobrar un
precio para quienes deseen su adquisicin y obliga a que su financiacin se provea a
travs de los impuestos.
La consideracin de cul debe ser el papel de los distintos niveles de gobierno en la
provisin de los bienes pblicos se pueden resumir en los siguientes:

La no rivalidad en el consumo puede presentarse a escalas muy distintas y as

podemos diferenciar, por ejemplo, el caso de la defensa nacional en el que el
mbito de no rivalidad coincide con el Estado o incluso con entes supraestales,
el de la seguridad ciudadana, que puede predicarse con respecto al Estado en su
conjunto, las CCAA o incluso el mbito local, dependiendo de la naturaleza de
la actividad o los servicios de limpieza en los que el marco ms adecuado es
indudablemente el local. En definitiva, un primer factor a la hora de asignar la
provisin de bienes pblicos es la esfera en la que se produce la no rivalidad en
el consumo.
Otro factor atae al coste de provisin del bien pblico y a la presencia de
economas de escala en su produccin. Consideremos el caso de la prevencin
de incendios en un ncleo urbano, donde puede suceder que no resulte eficiente,
para localidades muy pequeas, realizadas las inversiones necesarias para evitar
esa contingencia mientras que los medios de extincin de incendios puede ser
compartidos con otras localidades prximas. En este caso, es posible que los
diferentes ayuntamientos encuentren ms rentables formar una mancomunidad
para compartir servicios o incluso que esta actividad sea realizada por la
Diputacin Provincial o por la Comunidad Autnoma.
Otra cuestin concierne al problema de revelacin de preferencias hacia los
bienes pblicos puros por parte de los integrantes de la comunidad. Ya tuvimos
ocasin de sealar que no resulta fcil determinar cul es la demanda de bienes
pblicos, pues no es plausible suponer que el individuo contestara a la pregunta
de cunto estara dispuesto a pagar por disponer de l, cuando sabe que si el bien
pblico se ofrece lo conseguira de forma inmediata con un precio igual a cero.
La descentralizacin fiscal de los bienes pblicos ofrece una solucin indirecta
para este problema. Para ello consideramos que existen dos jurisdicciones
diferentes, una caracterizada por una notable provisin de bienes pblicos, y su
correspondiente alta presin fiscal, y otra en la que se ofrece una menor cantidad
de bienes pblicos, y se paga una menor cifra de impuestos.
o En estas circunstancias, los sujetos emigraran hacia aquella comunidad
que se ajustase ms a sus preferencias. Este fenmeno de revelacin de
preferencias mediante la emigracin fue denominado por Tiebout como
votacin con los pies que nos ofrece argumentos en cuanto a la
eventualidad de descentralizar las funciones de distribucin de la renta.
Por ltimo, con conexin con el argumento anterior, es preciso sealar que el
conocimiento de las preferencias de los ciudadanos es ms fcil cuanto mayor
sea la cercana entre los electores y el gobierno que realiza las funciones de
administracin.

Nuestra discusin de estos cuatro factores puede resumirse en la presencia de dos tipos
de costes:
1. Los costes de suministro de los bienes pblicos.
2. Los costes de captar la informacin relevante sobre las preferencias de los
ciudadanos.
Nuestra discusin de este tema sugiere que los costes no son idnticos en todos los
posibles bienes pblicos, sino que por el contrario podramos encontrarnos con
funciones de coste total muy diversas, dependiendo del bien pblico que estemos
tratando.
Este planteamiento parece sugerir que cada bien pblico debera atribuirse a una
jurisdiccin distinta, con el resultado lgico de que el nmero de niveles de gobierno
tendera a crecer, en principio de un modo ilimitado. Obviamente tal conclusin parece
muy poco razonable, pues cuanto mayor sea el nmero de unidades de gobierno
mayores sern los costes para gestionar todas estas entidades y para asegurar la correcta
coordinacin entre todas ellas. Podramos extender este tipo de anlisis para determinar
no slo la atribucin de los bienes pblicos a las diversas jurisdicciones sino tambin
para calcular el nmero ptimo de entes territoriales que deberan crearse.
Distribucin de funciones en el caso del los fallos del mercado

Reflexiones a los fallos del mercado:

En lo que se refiere a la poltica de defensa de la competencia, o el control de los

monopolios, parece razonable considerar que esta funcin debe atribuirse tanto a
la Unin Europea, en cuanto a su formulacin, como al gobierno central, en lo
que se refiere a su aplicacin concreta.
o Ello se debe a que si los estados miembros de la Unin pretenden
conseguir un mercado nico, entonces los problemas causados por la
limitacin de la competencia debidos, por ejemplo, a la fusin de dos
empresas no slo afectan al pas del que sean originarias, sino al
conjunto de los pases miembros. Por ello, la legislacin de defensa de la
competencia haya sido objeto de directivas comunitarias a las que se han
tenido que ajustar las normas nacionales. En cuanto a la aplicacin de
tales normas se puede comprobar la intervencin tanto de las autoridades
comunitarias como la accin de instituciones propias de cada pas,
dependiendo de la escala en la que se plantee la cuestin. A esta
referencia por el mbito europeo en la regulacin de los monopolios se
aade otra circunstancia relevante. En efecto, supongamos que no
existieran este tipo de normas generales para toda la Unin, sera posible,
entonces, que las empresas tendieran a localizarse en aquellos pases en
los que las normas sobre el control de los monopolios fueran menos
rgidas, y, en virtud del principio de libre circulacin de los bienes y
servicios, vender sus productos en todo el mercado. Evidentemente, este
mismo tipo de reflexin avala la competencia de la Unin Europea en las
circunstancias que hemos denominado como de informacin asimtrica y
que han dado lugar a las normas sobre marcas o nombres comerciales.

Otro fallo del mercado estaba representado por el control de los efectos externos,
concretamente al caso de la contaminacin atmosfrica. En este caso, tambin
parece fcil justificar la presencia de dos niveles de competencia diversos. De un
lado, y en lo que concierne a las normas generales sobre contaminacin resulta
razonable defender la competencia de la Unin Europea.
o Y ello por varios motivos. De una parte, porque que si los pases adoptan
niveles de exigencia distintos para la proteccin del medio ambiente, las
empresas contaminantes tendrn un indudable incentivo para situarse en
el pas cuya poltica ambiental sea menos dura, con una ventaja
comparativa con respecto a las que estn ubicadas en naciones ms
exigentes, donde podrn vender sus productos en virtud de la libre
circulacin de mercancas. De otra, porque la contaminacin generada en
un pas miembro puede acabar afectando a los ciudadanos de otro pas,
de tal modo que todos los esfuerzos de una nacin para resolver el
problema de la contaminacin atmosfrica puede ser intiles al recibir las
emisiones de otros pases.
El ltimo caso de fallo de mercado, los bienes preferentes: la educacin y la
sanidad. En este tipo de servicios es donde podemos encontrar una ms clara
afinidad con respecto a la discusin que se ha realizado sobre los bienes pblicos
puros. Ahora bien, an en el caso de que lleguemos a la conclusin de que las
CCAA tengan ventajas claras en las competencias en estas materias, deben
tenerse en cuenta algunos aspectos relevantes:

1. En los bienes preferentes que hemos sealado, aparecen evidentes caractersticas

de carcter distributivo. Tales rasgos plantean dificultades adicionales. En efecto,
supongamos que una Comunidad Autnoma opta por una combinacin de
elevada presin fiscal y buena provisin de bienes preferentes, mientras que otra
elige una imposicin ms reducida pero con menor cantidad ofrecida de este tipo
de bienes. En estas circunstancias, el proceso defendido por Tiebout (votacin
con los pies) podra llevar a que la primera comunidad atrajera a los individuos de
rentas ms bajas mientras que la segunda recibiera a los de altas rentas, con lo que
la poltica de la primera acabara siendo inviable.
2. Otro elemento, se refiere al hecho de la libre circulacin de factores de
produccin, y concretamente de la mano de obra, entre los distintos pases
miembros de la Unin. Para mantener tal libertad resulta imprescindible que, en
materia de educacin, existan normas comunes que permitan dar validez mutua a
los ttulos acadmicos correspondientes.
3. Por ltimo, si el pas al que pertenecen las diferentes comunidades autnomas
pretende asegurar el principio de igualdad entre los ciudadanos, entonces, tambin
el gobierno central debe tener competencias en este tipo de materias, pues en caso
contrario podramos observar la situacin en la que una Comunidad Autnoma
garantiza la educacin gratuita y obligatoria hasta los 16 aos, mientras que otra
rebaja tal nivel a los 14.

La distribucin de la renta
Las competencias del sector pblico en materia de distribucin de la renta son una
cuestin ms que discutida y que para un importante nmero de economistas no est
demasiado fundamentada la idea de que el poder poltico pueda decidir sobre la
distribucin de rentas realizadas por el mercado.

Ahora bien, si aceptamos, como punto de partida, que en las economas de mercado se
producen indudables desigualdades en la distribucin de la renta y que su propia
pervivencia exige eliminar las disparidades ms llamativas, entonces, la pregunta de qu
nivel de gobierno se debe hacer cargo de las principales polticas restridibutivas resulta
ser relevante.
En tal sentido, hay un cierto grado de consenso en que las grandes polticas de
redistribucin de la renta tienen una mayor eficacia cuando se llevan cabo a escala del
pas, o dicho en otros trminos, si son competencia del gobierno central y que, por el
contrario, llevaran a situaciones insostenibles si se pretenden realizar en el marco de la
Comunidad Autnoma o mucho ms si lo pretenden los propios entes locales. En ese
sentido se pueden apuntar las siguientes reflexiones:

El anlisis realizado por Tiebout "votacin con los pies" demuestra que si una
Comunidad Autnoma elige realizar una poltica muy redistributiva, basada en
tipos marginales muy altos en el IRPF y el pago de pensiones y seguros de
desempleo muy generosos, puede verse enfrentada a la situacin en la que la
libre circulacin de personas y recursos productivos haga inviable su poltica.
o Ello se debe a que los ciudadanos de rentas muy altas tratarn de salir de
esa jurisdiccin, mientras que los posibles beneficiarios de este tipo de
ayudas tratarn de emigrar a esa Comunidad Autnoma, con lo que el
resultado final sera financieramente inviable. Este argumento, que
constituye la defensa fundamental para atribuir al gobierno central las
polticas redistributivas, no est exento de crticas que parte,
implcitamente, de una movilidad absoluta de los ciudadanos entre unas
Comunidades y otras. Adems determinados instrumentos de poltica de
redistribucin pueden estar supeditados al cumplimiento de condiciones
que impidan este fenmeno de atraccin de candidatos de bajo nivel, de
renta. Las crticas al argumento basado en la votacin con los pies no
nos parecen definitivas, sino que, como mucho, nos obligaran a
reformularlo diciendo, que, a largo plazo, los proceso de emigracin e
inmigracin pueden hacer inviable la aplicacin de polticas
redistributivas en el marco de las CCAA.
Otra razn que avala la realizacin de polticas de redistribucin a escala
nacional y no local es la posible generacin de comportamientos free rider.
o Para ello consideramos que un ente local decide aplicar fuertes
impuestos municipales pero a cambio ofrece a sus ciudadanos una buena
provisin de bienes preferentes, como acceso a la cultura, con conciertos
subvencionados, o al deporte, con excelentes instalaciones deportivas. En
estas circunstancias, los ciudadanos ms perjudicados por los impuestos
municipales pueden optar por vivir en un trmino municipal cercano,
pagar menores impuestos pero aprovechar la oferta cultural o de ocio que
ofrece el ente local que adopt la poltica redistributiva. El efecto final
sobre la viabilidad financiera de la poltica de redistribucin es el mismo
que el sealado en el prrafo anterior.
Las consideraciones basadas en la movilidad plantean algn problema adicional
ms para la atribucin de estas competencias a las CCAA o, en mayor medida, a
los entes locales, an en el caso de que se dieran las circunstancias defendidas
por los partidarios de la denominada economa de oferta. En efecto,
consideremos que un ente local o territorial decide reducir sus impuestos para

atraer, por ejemplo, un mayor nmero de empresas o de contribuyentes con

elevada capacidad econmica, y prestar as unos servicios pblicos mejores o
mayor dotacin de bienes preferentes o de polticas de redistribucin. Si esta
poltica tributaria tiene un xito inicial, puede generar un proceso de emulacin
por parte de los territorios limtrofes cuyo resultado final sea un nivel de
recaudacin inferior para todos los implicados, con peores servicios o polticas
redistributivas menos generosas.
A pesar de estas crticas con respecto a la atribucin de competencias de redistribucin
de renta a los entes subcentrales, pueden sealarse algunos argumentos favorables a la
misma:

De un lado, podemos pensar que los modelos de "votacin con los pies", que
constituyen la base fundamental de las crticas a la delegacin de estas funciones
a las Haciendas territoriales, son incompatibles con la presencia de
comportamientos altruistas en los ciudadanos. Si consideramos que la
desigualdad excesiva en los niveles de renta es rechazada por todos los agentes
econmicos, entonces la redistribucin se presentara como un bien pblico
puro.
De otro, podramos observar la existencia de polticas redistributivas en las
Comunidades Autnomas basadas en comportamientos cooperativos,
voluntarios o no, de las mismas. En efecto, supongamos que la Comunidad
Autnoma X establece un programa de mantenimiento de renta mnima. Si slo
este territorio lleva a cabo esta poltica redistributiva es posible que acabe
atrayendo a posibles beneficiarios de otras comunidades. Ahora bien, si el
ejemplo de la primera genera la emulacin de los dems territorios, por s
mismos o por la presin de sus votantes, entonces, con ventajas en cuanto a la
informacin sobre los beneficiarios y que no generara ningn movimiento
migratorio que hiciese inviable su pervivencia. El mismo argumento podra
aplicarse a los servicios asistenciales realizados por los Ayuntamientos de las
grandes ciudades.

La estabilidad econmica
En el caso de las polticas de estabilidad econmica, a qu nivel de gobierno debe
asignarse. En tal sentido, podemos distinguir entre cada uno de los instrumentos de las
polticas de estabilizacin econmica.
Poltica monetaria

En un contexto de unificacin monetaria dentro de la Unin Europea, con la

introduccin del euro como moneda comn, parece obvio que las competencias de
poltica econmica deben quedar en manos de las instituciones comunitarias, que
encomiendan esa misin al Banco Central Europeo y al Sistema Europeo de Bancos
Centrales. En caso contrario, si cada pas miembro de la Unin monetaria pudiera emitir
moneda libremente, existira un indudable incentivo al crecimiento de la oferta
monetaria considerando que los posibles costes, en trminos de inflacin, acabaran
repartindose entre los diferentes pases. La atribucin de la poltica monetaria a un
mbito de decisin supranacional plantea inmediatamente el problema de qu intereses

se tendrn en cuenta a la hora de fijar las prioridades polticas econmicas y hasta qu

punto ser til este instrumento si se producen crisis asimtricas en los distintos pases.
Poltica cambiaria

La fijacin, de los tipos de cambio son una competencia unida a la poltica monetaria,
por ello, esta cuestin debe quedar en manos de las instituciones de la Unin Europea.
Poltica presupuestaria

La poltica presupuestaria se refiere a los efectos sobre la demanda agregada de los

gastos pblicos, ya sean en bienes y servicios o en transferencia, y de los impuestos.
Podemos afirmar que la efectividad de la poltica fiscal puede medirse a travs de su
efecto inicial en el nivel de renta demandada por los distintos agentes econmicos y que
tal efecto se evala a travs del proceso multiplicador correspondiente pero si estamos
en presencia de economas con un amplio volumen de intercambios con el exterior, no
hay ninguna garanta para que los efectos de la poltica fiscal beneficie al nivel de
gobierno que la lleve a cabo. Es decir, si una Comunidad Autnoma hiciera una poltica
de incremento de gasto pblico para crear empleo, no se puede asegurar que esos
efectos se circunscriban a su territorio, porque los beneficiados por el eventual aumento
de renta podran dedicar su consumo adicional a los productos fabricados en otra
jurisdiccin, con lo que los efectos se acabaran difuminando por todo el pas y, en
cambio, el coste de la poltica recaera sobre los ciudadanos del territorio que la lleva a
cabo.
Este argumento avala que la poltica fiscal se atribuya al nivel central y no a las CCAA.
Debemos destacar las siguientes consideraciones:

La efectividad de las polticas fiscales, depende de la informacin disponible

para las autoridades que la ponen en marcha. Desde este punto de vista, se
aaden ventajas al ejercicio de esta competencia por parte de los gobiernos
centrales.
La propia efectividad de la poltica fiscal realizada por la hacienda central est
limitada en un contexto de creciente globalizacin de la economa. Ello avalara
que la Unin Europea podra tener ms eficacia en la adopcin de la poltica
fiscal que cualquiera de los distintos pases miembros.
No obstante, puede defenderse una poltica de estabilizacin basada en
instrumentos de carcter fiscal cuando no adoptan la forma de dficit
presupuestario sino las frmulas de equilibrio.
Una ltima consideracin relevante hace referencia al establecimiento de lmites
a las polticas de dficit pblico de los estados europeos que participan en la
moneda nica. Tales restricciones, contenidas en el llamado Pacto de Estabilidad
y Crecimiento, no impiden la poltica fiscal sino tan slo las que suponen un
desequilibrio en las cuentas del sector pblico.

Poltica de rentas

Este instrumento de la poltica econmica hace referencia a la conclusin de acuerdos

entre las organizaciones sindicales, empresariales y gobierno con la finalidad de
controlar el crecimiento de los precios a travs de la regulacin de los aumentos

salariales y el control de otras rentas. En este caso, el carcter centralizado de los

procesos de negociacin avala que este tipo de poltica se formule a escala estatal.

El crecimiento econmico
Aunque las cuestiones de crecimiento y desarrollo econmicos se han tratado como un
elemento ms de las polticas de estabilizacin econmica, se puede considerar un
problema distinto. Sealar que, en este caso, los principales instrumentos disponibles
por parte del sector pblico son las medidas de fomento al ahorro privado, en las que el
elemento clave son las normas tributarias, y las polticas de gasto pblico en inversin o
de investigacin bsica. Ello obliga a discutir, separadamente, ambos instrumentos.
As, en lo que se refiere al gasto de infraestructuras podemos observar la presencia de
dos elementos contrapuestos. Por un lado, la presencia de economas de escala en la
realizacin de obras de infraestructura avala la centralizacin de estas competencias, y
as, determinados gastos para mejor las comunicaciones pueden afectar a varias
jurisdicciones y siendo ms adecuada su realizacin por parte del gobierno central o
incluso la presencia de competencias compartidas por la Unin. Por otro, las haciendas
subcentrales disponen de ventajas de informacin a la hora de disear los planes
concretos que permitan alcanzar el objetivo de desarrollo econmico, al conocer de
forma ms inmediata cules son las causas que impiden el crecimiento de una zona o
una comarca. En estas circunstancias, la atribucin de las competencias a uno u otro
nivel de gobierno depender de la importancia relativa de estos dos costes.
En cuanto a la formulacin de los planes de investigacin bsica pueden apreciarse
importantes economas de escala en cuanto al gasto pblico que justifica la coordinacin
a escala nacional incluso europea.

Los principios de la descentralizacin de los tributos

En el epgrafe precedente hemos sealado que determinadas funciones desempeadas por el
SP puede realizarse con mayor eficacia si se delegan a los niveles subcentrales o a los
supraestatales. Tal afirmacin exige que consideremos de qu modo debe procederse a la
entrega de recursos para llevar a cabo tales funciones. Nuestro inters se destina a comprobar
qu modificaciones plantea la hacienda descentralizada a los principios tributarios. Tales
cambios se presentan en una doble direccin:

1. La presencia de niveles distintos en la definicin del SP obliga a un

replanteamiento de los principios de simplicidad, suficiencia, equidad y
neutralidad.
2. La descentralizacin fiscal exige formular una serie de principios adicionales
que se fundamentan, precisamente, en la existencia simultnea de estos diversos
niveles de gobierno.

La inclusin de nuevos principios tributarios

La configuracin del SP de un modo descentralizado obliga a incluir nuevos principios
tributarios, entre los que destacan el principio de autonoma y el principio de
localizacin. Ambos estn relacionados con la mejor informacin disponible por parte
de las haciendas territoriales y con las ventajas de que cada persona elija como

residencia aquella jurisdiccin donde la combinacin entre tributos pagados y servicios

suministrados por el SP se aproxime mejor a sus preferencias.

Entendida as las cosas, no parece difcil defender el principio de autonoma

pues slo si se cumple esta exigencia podemos pensar que cada Comunidad
Autnoma o ente local puede llegar a formular las correspondientes
combinaciones entre las que elegiran los ciudadanos. Este principio significa
una capacidad de decisin en cuanto a las prioridades del gasto pblico, tambin
la posibilidad de contar con recursos financieros que dependan de fuentes
controladas por los gobiernos subcentrales.
Debe cumplirse el principio de localizacin, que significa que los tributos
recaudados en una determinada jurisdiccin deben ser pagados por los
contribuyentes de ese territorio. Como ya sabemos, el hecho de que la ley seale
a una persona como sujeto pasivo de un tributo no garantiza que sea ste quien
lo pague, pues la carga tributaria puede ser trasladada a otros agentes
econmicos. Cuando tenemos en cuenta la presencia de haciendas subcentrales
esta cuestin alcanza una mayor relevancia, pues si un gobierno autnomo
establece un impuesto que puede trasladarse fcilmente a los ciudadanos de otras
regiones, fenmeno que se conoce como exportacin fiscal, entonces, podr
falsear las opciones entre las que eligen sus ciudadanos que no siempre corrern
con las consecuencias de una ms amplia provisin de servicios pblicos.

El replanteamiento de los principios tributarios

Podemos considerar que en lo que atae al principio de simplicidad, la descentralizacin
fiscal aade circunstancias que hacen ms difcil su cumplimiento.
En efecto, si en virtud de la autonoma fiscal, las diferentes CCAA o los entes locales,
tienen capacidad normativa para establecer sus propios tributos o para regular aspectos
fundamentales de la relacin tributaria, tales como estimacin de las bases imponibles,
exenciones, tarifas aplicable o deducciones en la cuota, entonces es indudable que se
hace ms difcil que el contribuyente conozca y cumpla sin costes sus obligaciones
tributarias. La consecuencia lgica de este principio es que para aquellos tributos de
amplia base, como el impuesto personal sobre la renta o el impuesto de sociedades, la
competencia debe encomendarse al gobierno central, pues si se trata de sumar todas las
rentas percibidas un nico individuo, con independencia del lugar en el que se han
generado, tal cometido puede hacerse con mayor facilidad en el nivel central de
gobierno que en cada uno de los entes territoriales, y, del mismo modo resulta ms
sencilla su administracin central que la descentralizada.
No parece excesivamente compleja la aplicacin del principio de suficiencia al diseo
del sistema de financiacin en un marco descentralizado. La definicin de este principio
tan slo reclama que cada unidad de gobierno disponga de los recursos necesarios para
atender a los gastos exigidos por la asuncin de determinadas funciones. Adems, si se
pretende un nivel mnimo de provisin de determinados servicios pblicos, en aras del
principio de igualdad reconocido por nuestra Constitucin, la suficiencia de recursos
exigira la existencia de transferencias de los territorios de mayor capacidad econmica
a los de menor nivel de renta.

En lo que se refiere al principio de equidad, la posible existencia de una pluralidad de

sistemas fiscales en un mismo pas exige la correspondiente coordinacin entre los
tributos existentes para evitar fenmenos de doble imposicin o de tratamiento fiscal
diferente para los ciudadanos, lo que resultara ser poco compatible con las exigencias
de la justicia, ya sea entendida como equidad horizontal o como equidad vertical. En
todo caso, podramos considerar que las exigencias del principio de equidad entre los
individuos pertenecientes a diversos territorios se concretan en que la carga fiscal sea
similar en todos ellos.
Por ltimo, en lo que se refiere al principio de neutralidad, su exigencia en el marco de
haciendas descentralizadas requiere que los sistemas tributarios propios de cada
territorio no introduzcan distorsiones en las decisiones de los agentes econmicos. As,
si una empresa est decidiendo en qu jurisdiccin va a ampliar sus instalaciones, uno
de los factores que puede condicionar su comportamiento es el nivel de imposicin al
que se debe enfrentar, y, a igualdad de circunstancias, acabar optando por aqulla que
le ofrezca un menor nivel de tributacin. Del mismo modo, si en la imposicin personal
sobre la renta se otorgan mayores deducciones en un territorio que en otro, se puede
producir un desplazamiento de contribuyentes hacia aquel domicilio donde se encuentre
una menor presin fiscal.

El endeudamiento en el caso de las Haciendas descentralizadas

Ya hemos tenido ocasin de sealar que el principio de suficiencia exige que el sistema
tributario de las haciendas territoriales y locales sea capaz de atender a los gastos
necesarios para cumplir las funciones que se han atribuido a estos rganos.
Igualmente hemos analizado los problemas que plantea el uso de financiacin
extraordinaria, y en particular, el debate sobre quin soporta la carga de la deuda
pblica.
Endeudamiento de los distintos niveles de gobierno, reflexiones:
1. An en el caso de que no se hubiera producido el proceso de unificacin
monetaria, es razonable considerar que el endeudamiento de las haciendas
subcentrales debe estar limitado. Ello se debe a que si hemos defendido que la
poltica monetaria es una competencia del gobierno central, entonces, no puede
admitirse una financiacin del dficit de los distintos territorios que pueda
incrementar la oferta monetaria. De ello se deduce la obligacin de que el dficit
se financie de un modo ortodoxo, o dicho en otros trminos mediante la emisin
a los particulares o con operaciones de crdito que no incrementen las
disponibilidades lquidas en manos del pblico.
2. En segundo trmino, las consideraciones que realizamos en materia de carga de
la deuda y de su sostenibilidad seran aplicables, igualmente, a las haciendas
subcentrales. Ahora bien, en la medida en que los entes subcentrales dispongan
de sistemas tributarios el crecimiento de la actividad es menor o mayor que la
media del pas, puede suceder que siendo la deuda sostenible en algunos
territorios no lo sea en otros. En estas circunstancias el recurso al
endeudamiento, si se le impone la condicin de ser sostenible, puede ampliar las
desigualdades en la provisin de servicios entre los distintos territorios, si las
regiones ms ricas son ms dinmicas que las ms atrasadas.

3. Una tercera reflexin concierne al empleo del endeudamiento para financiar

inversiones. Con ello queremos sealar que si aceptamos que la carga de la
deuda recae sobre las generaciones futuras y que la emisin de deuda se destina
a financiar proyectos de inversin que beneficiaran a las generaciones futuras,
entonces, la aplicacin del criterio del beneficio conducira a considerar ptimo
el empleo de esta fuente de financiacin extraordinaria. Por el contrario, si las
inversiones se financian a travs de sucesivos supervits obtenidos en perodos
anteriores, entonces, la generacin actual estara transfiriendo recursos hacia el
futuro. De acuerdo con este anlisis en el segundo caso interesa trasladarse a la
comunidad que ha realizado la inversin una vez que sta se haya culminado,
pues de este modo el individuo puede aprovecharse del esfuerzo realizado por
otros contribuyentes. Por el contrario, en el primero se da un evidente incentivo
a abandonar el territorio que debe hacer frente a la deuda emitida.

Las transferencias intergubernamentales

El anlisis de los ingresos disponibles por los diferentes niveles de gobierno quedara
incompleto si no hacemos referencia a la posibilidad de que existan transferencias entre
ellos. Tales transferencias intergubernamentales pueden producirse bien desde el
gobierno central a las Comunidades Autnomas o desde stas hacia los diferentes entes
locales.
Finalidades de las transferencias

1. Una primera razn se basa en la realizacin de polticas activas para igualar la

distribucin de la renta entre las diferentes Comunidades Autnomas o entre los
diversos territorios. En este caso, las transferencias cumplen el papel de
contribuir a la formacin del suficiente capital como para garantizar un mayor
crecimiento econmico para las zonas ms desfavorecidas.
2. Otro motivo est relacionado con la consecucin del principio de igualdad para
todos los ciudadanos de una jurisdiccin.
3. Por ltimo, otro motivo se basa en la presencia de efectos externos en las
actividades de un territorio que favorece a las reas limtrofes o al Estado en su
conjunto. En estas circunstancias, una hacienda subcentral realizara el esfuerzo
correspondiente a los beneficios que internalice pero no el de las externalidades
correspondientes. El resultado, lgicamente, sera una asignacin ineficiente de
los recursos pblicos que puede evitarse a travs de transferencias entre los
distintos territorios. Estas transferencias pueden instrumentarse bien a travs de
acuerdos de cooperacin o financiando tales proyectos con cargo a los ingresos
recaudados por el gobierno central que despus transferira los recursos
necesarios a los territorios implicados.

La forma en que pueden materializarse estas transferencias, podemos resumirlas: En primer

lugar las transferencias pueden ser condicionales o incondicionales segn que los fondos
transferidos se destinen a una finalidad concreta decidida por quien la hace o si pueden
asignarse libremente a los fines que desee el perceptor. Las transferencias condicionales se
dividen en generales y especficas dependiendo del grado de concrecin que presente la
finalidad establecida al recibirla. Las subvenciones especficas pueden ser una cantidad fija, y
en tal caso se denominan no compensatorias, o un porcentaje del coste del proyecto, en cuyo
caso se definen como compensatorias. Tal porcentaje de participacin en el coste puede tener
un lmite, y entonces estamos en presencia de transferencias acotadas, o no tenerlo.

En cuanto a las transferencias incondicionales, pueden estar constituidas por una mera
participacin en los ingresos de niveles superiores de gobierno, en virtud de las cuales
los entes subcentrales tienen derecho a un porcentaje en los tributos recaudados. De
otro, se pueden conceder transferencias incondicionales que no guarden relacin con los
ingresos recaudados por el sector pblico central y que su finalidad es ms bien
proceder a una igualacin en las situaciones de los diferentes entes. A stas se las
denomina perecuatorias. Esta necesidad de igualacin puede proceder de la diferente
capacidad fiscal o bien de las diversas situaciones en cuanto al coste del suministro de
los servicios pblicos.
Qu tipo de transferencia es ms adecuada

1. Las transferencias incondicionales son ms coherentes con el principio de

autonoma de los entes subcentrales, en la medida en que pueden asignarse a las
finalidades que ms se ajusten a las preferencias de los integrantes del territorio.

2. La analoga con el caso de las polticas de redistribucin de la renta se mantiene

a la hora de proclamar la superioridad de las transferencias condicionales cuando
el objetivo es garantizar el cumplimiento de determinadas finalidades.
3. La eleccin concreta entre las modalidades que presentan las dos grandes
opciones que hemos discutido debe hacerse teniendo en cuenta otra serie de
factores adicionales entre los que deben citarse el deseo de corresponsabilizar a
los distintos niveles de gobierno en la realizacin de actividades pblicas, lo que
en unos casos har preferibles las transferencias compensatorias y en otros las
perecuatorias relacionadas con el esfuerzo fiscal, la aspiracin a una cierta
igualdad entre los distintos territorios, en cuyo caso sern ms adecuadas las
transferencias no compensatorias o las perecuatorias igualadoras de capacidad
fiscal, o bien se tratar de evitar las situaciones de ilusin fiscal en las que los
recursos recibidos en forma de transferencia puede ser interpretados por los
contribuyentes como una reduccin en el precio que deben pagar por los
servicios pblicos y expandir su demanda de servicios pblicos.
4. Por ltimo, la ausencia de una correspondencia entre los servicios pblicos
suministrados por un territorio y los impuestos pagados en el mismo, o lo que es
igual la dependencia con respecto a las transferencias intergubernamentales
puede estar dando lugar a una situacin en la que los responsables de la gestin
de un ente descentralizado puede trasladar su responsabilidad hacia otros
gestores distintos.

El presupuesto comunitario

Principales gastos y polticas comunitarias

Antes de entrar en el anlisis concreto de las polticas comunitarias y su reflejo en
cuanto a la estructura del gasto, podemos realizar las siguientes reflexiones generales:

Destacar que las cifras del presupuesto comunitario indican un peso muy escaso
en el conjunto de la actividad econmica. Si el presupuesto del SP interno viene
a representar una media del 48% del PIB en los distintos pases miembros, el de
la Unin no supera el 1,20% del PIB.
No distintiva en cuanto a las funciones realizadas es el peso decisivo de las
polticas de mantenimiento de los precios agrarios. En condiciones de libre
circulacin de los bienes servicios, la nica poltica agraria efectiva para
mantener los precios de los productos es la elaborada a escala comunitaria, y ello
explica su gnesis y su importancia en cuanto al gasto total.
Por otro lado, podemos pensar que las polticas de redistribucin de la renta,
entre las diversas regiones europeas, pueden ser ms efectivas cuando se realizan
desde la Unin Europea.
Debe sealarse que el cumplimiento de objetivos marcados por las directivas
comunitarias pueden suponer un desembolso excesivo para algunos de los pases
miembros, al que no podran hacer frente con sus recursos financieros.

Por ejemplo, consideremos que la Unin adopta una poltica de defensa del medio
ambiente que obligan a un pas miembro a realizar inversiones muy cuantiosas, sin que
disponga de los recursos necesarios. En este caso, slo se tienen dos opciones, o dotar
de financiacin adicional a este pas o aceptar el fracaso de esa poltica.

El sistema de ingresos del presupuesto de la Unin Europea

Derechos de aduana

Uno de los rasgos definidores del proceso de integracin seguida por los pases
europeos ha sido la de constituir una Unin Aduanera, lo que exige el establecimiento
de un arancel comn frente a terceros. Los recursos obtenidos por la aplicacin de este
arancel se considera un ingreso propio de la Unin, si bien la gestin de estos ingresos
corresponde a cada Estado miembro, la recaudacin debe entregarse a la Hacienda
europea, salvo un 10% en concepto de gastos derivados de las funciones de
administracin del impuesto. Los derechos de aduana no tienen una funcin de tipo
recaudatorio, sino que su objetivo es proteger la produccin del pas que impone el
arancel contra la competencia procedente de otras naciones.
Los derechos agrcolas y las cotizaciones sobre el azcar y las isoglucosas

Consideramos tres tipos de ingresos diversos, pero que tienen en comn su relacin con
la poltica agraria comn. En lo que se refiere a los derechos agrcolas, su origen se
encuentra en la fijacin de precios mnimos garantizados para los productos agrarios. Si
la Unin pretende mantener los precios y existen competidores extracomunitarios que
puede suministrar esos mismos productos a un precio inferior, nos encontramos con dos
dificultades paralelas.

Resulta que los productos agrarios importados tendrn una indudable ventaja
competitiva con respecto a los de origen comunitario.
Las producciones agrarias de la UE tendrn dificultades para introducirse en los
mercados forneos.

De este modo podemos definir las exacciones reguladoras agrarias, o prlvements,

como los impuestos variables exigidos a los productos agrarios importados con la
finalidad de que no compitan en condiciones ventajosas con los productos de la
agricultura europea a los que se quiere garantizar un precio mnimo.
Si, adems, se pretende que el producto europeo pueda competir en igualdad de
condiciones con los del resto del mundo, entonces, el producto comunitario debera
recibir una subvencin, conocida como restitucin a la exportacin.
Estos dos mecanismos produciran el efecto perseguido en cuanto a los objetivos de
garantizar el precio mnimo a los agricultores europeos y a que, a su vez, stos no
perdieran mercados internos, pero no dejaban de causar problemas. Entre ellos citemos
los siguientes:

Este tipo de poltica afectaba negativamente a los pases extracomunitarios que

fueran exportadores de productos agrcolas que vean cmo no podan competir
a precios ms bajos en el territorio de la Unin, mientras los de origen
comunitario lo hacan en igualdad de condiciones con los suyos.
El procedimiento perjudicaba a aquellos pases europeos que, como el Reino
Unido, tenan importantes relaciones comerciales con pases extracomunitarios,
precisamente en cuanto a los productos agrcolas. Los consumidores britnicos
se vieron frente a unos precios superiores para los productos de alimentacin, y

los impuestos correspondientes, sobre los bienes importados, eran considerados

como un recurso propio de la Unin. Estas disfunciones dieron lugar al acuerdo
del Consejo Europeo de Fontainebleau, en 1984, que instituye el denominado
cheque britnico y que se configura como una devolucin especial a Gran
Bretaa como consecuencia del exceso de aportacin britnica al presupuesto
comunitario, debido a las caractersticas de la poltica agraria comn.
En cambio las cotizaciones sobre el azcar y las cotizaciones sobre la produccin de
isoglucosas, son tributos que gravan la produccin y almacenamiento del azcar o las
isoglucosas, y cuya justificacin se encuentra en que se pretende que los gastos
destinados a la regulacin del mercado del azcar corran a cargo del propio sector.
El recurso procedente del IVA

En el caso del recurso procedente del IVA estamos ante un autntico instrumento cuya
finalidad es la de alcanzar la suficiencia en el mbito de la Hacienda europea.
La principal ventaja de elegir el IVA como elemento de referencia se encontraba en que
este impuesto ha sufrido un proceso de armonizacin que permita aplicar, sin graves
distorsiones, un recurso cuyo importe se calcula a partir de las recaudaciones
nacionales. Para el clculo del recurso, se parte de la base imponible terica del IVA en
cada pas, y se considera que ste debe entregar a la Hacienda europea un porcentaje de
ese valor que se fij en 1,4% como mximo, aunque se ha convenido en ir reduciendo,
progresivamente, este porcentaje hasta alcanzar el 1%.
Una vez explicado el procedimiento general de clculo deben hacerse las siguientes
matizaciones:
1. El procedimiento perjudica a aquellos pases cuyo nivel de consumo, en relacin
al PNB, sea mayor o cuyo peso de la imposicin indirecta sea ms acusado. Por
ello, se establece como lmite que la base imponible terica del IVA no puede
superar el 55% del PNB de ese pas.
2. Este sistema de clculo beneficia a los pases cuyo fraude en este impuesto sea
ms acusado, porque la recaudacin, para un tipo medio dado, ser ms pequea.
3. Debido al denominado cheque britnico, la aportacin del Reino Unido por este
concepto se reduce para impedir que su aportacin neta sea excesiva. Esta
deduccin a la que tiene derecho Gran Bretaa se, cubre ampliando la aportacin
de los dems pases miembros.
El denominado cuarto recurso o recurso complementario

La caracterstica fundamental de este recurso es que tiene un papel de cierre del sistema
de financiacin de la Hacienda europea. El presupuesto comunitario debe presentar una
situacin de equilibrio. Si los tres primeros no son capaces de financiar todos los gastos
de la Unin, la diferencia se reparte, entre los estados miembros en proporcin a su
Producto Nacional Bruto (PNB).
Su empleo como forma de financiacin suscita las siguientes reflexiones:

1. Si el recurso basado en el IVA podra ser criticado por su posible regresividad,

en el caso del recurso PNB, parece que se cumple mejor el criterio de la
capacidad de pago, al ser la aportacin de cada Estado funcin de su nivel de
renta.
2. La estimacin de estas aportaciones est sometida igualmente a una necesidad
de armonizar los clculos de las magnitudes macroeconmicas de carcter real y,
en particular, los procedimientos de la contabilidad nacional, para evitar
distorsiones.
3. En la medida en que los distintos pases tengan porcentajes distintos de
economa sumergida, el clculo de este, recurso puede acabar generando
situaciones de injusticia.

La propuesta de nuevos recursos propios

La posibilidad de introducir un nuevo recurso debe ser estudiada a partir de una serie de
criterios que estableci la propia Comisin que podemos resumirlos en los siguientes:

el respeto a la capacidad contributiva de los Estados miembros (equidad

entendida desde del criterio de la capacidad de pago);
su aplicacin a todos los contribuyentes, ya sean personas o empresas (equidad
entendida como exigencia de igualdad);
debe aplicarse sobre una base uniforme con un mismo tipo impositivo
(neutralidad);
debe ser capaz de generar suficientes recursos financieros y adaptarse al ciclo
econmico (suficiencia);
debe ser perceptible para los ciudadanos y de fcil gestin (simplicidad).

A partir de estos criterios, las principales frmulas que se ha propuesto pueden resumirse en
los siguientes sistemas (Tabla 10.1).

En cuanto al anlisis pormenorizado, podemos sealar:

1. Cesin a la Hacienda europea de una parte de la recaudacin del IRPF. Esta
propuesta tiene, dos versiones:
o que se ceda slo la parte correspondiente a la recaudacin de las rentas
de trabajo;
o que se ceda slo la parte correspondiente a la recaudacin de las rentas
del capital de los no residentes.

Tanto en un caso como en el otro, las principales dificultades estriban en

la ausencia de un impuesto sobre la renta armonizado, las diferencias en
el nivel de fraude fiscal y, la posibilidad de escapar a su tributacin
simplemente desplazando el patrimonio.
2. El impuesto de sociedades permitira, introducir un impuesto directo. El
principal problema es la ausencia de armonizacin, con lo que la asignacin de
cuotas a cada pas puede acabar representando un esfuerzo fiscal muy diverso.
3. Establecimiento de un impuesto sobre el patrimonio. Generara incentivos para
que el ahorro se trasladara fuera de la Unin Europea.
4. Modificar el actual recurso IVA por una parte de la recaudacin directamente
obtenida por cada Estado miembro o establecer un recargo cuyo importe sera
considerado como ingreso propio de la Unin. Parece una alternativa viable.
5. Una alternativa es hacer uso de los impuestos especiales. Sin embargo, los
impuestos especiales no estn armonizados.
6. El establecimiento de un impuesto que recaiga sobre las emisiones de CO2, o
dixido de carbono tendra la ventaja de ser coherente con el objetivo de limitar
los efectos externos. Su inconveniente es que no todos los Estados miembros
disponen de este tributo.
7. La introduccin de un impuesto que grave las transmisiones de activos en los
mercados financieros. Su principal ventaja es como medio de combatir la
especulacin, pero genera los mismos efectos indeseables en cuanto a la
asignacin del ahorro fuera del territorio de la Unin.
8. El establecimiento de un impuesto especfico para las comunicaciones por
entender que stas se han visto muy beneficiadas por el logro del mercado
interior.
9. El seoreaje que podra obtenerse a travs de la emisin de euros. Las
dificultades se plantean por las reticencias de determinados pases miembros por
sus posibles efectos inflacionistas.
10. Las sanciones pecuniarias por el incumplimiento de los requisitos establecidos
en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento podran resultar un recurso til pero
cuya capacidad recaudatoria es discutible, su previsin casi imposible y su
finalidad se acabara confundiendo.

Los problemas de la armonizacin fiscal

Las cuestiones relativas a la armonizacin fiscal proceden fundamentalmente de la
consecucin del objetivo de la libre circulacin de mercancas, y de factores de
produccin.

La armonizacin de la imposicin indirecta

Podemos afirmar que los problemas de la imposicin indirecta se han hecho ms
acuciantes desde que se pretende alcanzar el mercado interior en el que desaparecen las
barreras no arancelarias y los trmites aduaneros al pasar de un pas comunitario a otro.
En presencia de fronteras interiores, no existen graves dificultades para que coexistan
dos tipos impositivos del IVA, pues al realizarse el trmite aduanero en la frontera, se
resta del IVA nacional al producto procedente del pas de origen, y luego se le aplica el
tipo impositivo de la nacin de destino con lo que estara en igualdad de condiciones
para competir con los productos nacionales. Una ventaja adicional de este
procedimiento es que el impuesto ser pagado por un importador del pas de destino e

ingresado por su propio gobierno, con lo que no se produce ningn tipo de exportacin
fiscal.
Bien es verdad que esto slo es cierto en el caso de que ambos pases utilicen el mismo
tipo de impuesto general sobre el consumo, pues si el pas exportador emplease un
impuesto sobre ventas, tipo ITE, no sera fcil determinar cul es el tributo realmente
satisfecho y cuya devolucin hay que realizar ahora, pues depender no slo del
producto exportado sino tambin de la estructura del proceso productivo y el grado de
integracin vertical de la empresa fabricante. Ello explica que, desde un primer
momento, se intentaran armonizar las figuras de la imposicin general sobre el consumo
de los distintos pases miembros y que se impusiera la frmula del IVA a todos los
candidatos sucesivos a la adhesin.
Ahora bien, si se eliminan las fronteras entre los dos pases, se produce dos efectos
distintos:
1. Si el IVA utilizado en el pas de destino es superior al que se establece en el de
origen, entonces, el importador del producto tendra ventajas comparativas de
origen puramente fiscal. Obviamente tales ventajas desapareceran si se unifican
los tipos impositivos del impuesto entre ambos pases.
2. La supresin de las fronteras plantea un problema adicional, relacionado con la
exportacin fiscal. Este problema obliga a un segundo ncleo de normas que
permitan un proceso de compensacin por el cual los exportadores netos de
productos devuelvan parte de los ingresos tributarios obtenidos de los
ciudadanos de otros pases miembros.
Como resulta evidente, los mismos problemas causados por la eliminacin de fronteras
en el IVA se puede predicar con respecto a los impuestos especiales, con la
particularidad de que si se trata de impuestos monofsicos sobre fabricantes, se produce
un posible efecto de piramidacin que hace ms difcil realizar los ajustes
correspondientes. No es extrao que, por su mayor dificultad, el terreno recorrido en
este campo sea muy inferior al registrado en la armonizacin del IVA.

La armonizacin de la imposicin directa

En el campo de la imposicin directa, debemos distinguir tres tipos de cuestiones: la
movilidad del factor trabajo, la del capital, y, el establecimiento de empresas en las
diferentes naciones que conforman la Unin Europea.
Se dan razones extraeconmicas que no hacen demasiado plausible una emigracin por
motivos fiscales, mientras que tal movilidad es mucho ms factible en el caso de las
decisiones sobre el establecimiento de empresas y sobre todo en el caso de las
decisiones sobre el establecimiento de empresas y sobre todo en el caso del factor
capital. En principio, no parece que la coexistencia de regmenes fiscales diversos
suponga un grave problema en cuanto a posibles distorsiones en la asignacin del factor
trabajo.
Las cuestiones relacionadas con la armonizacin fiscal destinada a evitar distorsiones en
la asignacin del capital son mucho ms complejas porque se derivan de, al menos, dos
tipos de consideraciones:

1. Si la renta obtenida en el exterior es incluida en la declaracin del IRPF no

deben producirse graves problemas de distorsin. La cuestin que surge
inmediatamente es que si un ciudadano obtiene rentas del capital en otro pas
europeo y ni se le practica retencin alguna, ni la generacin de tales ingresos se
comunica a la Administracin tributaria del gobierno de su nacin, entonces, no
hay motivo alguno para que el contribuyente incluya tales rentas entre los
ingresos que componen su base imponible con lo que el grado de cumplimiento
de las rentas de capital sera mucho ms bajo, y el ciudadano dirigira su ahorro
hacia aqul pas con menor tributacin. En este caso, nos encontramos ms bien
con un problema de coordinacin internacional en la lucha contra el fraude
fiscal, que no deriva slo del proceso de construccin europea.
2. La regulacin de los distintos rendimientos del capital puede generar situaciones
de doble imposicin en algunos supuestos. En estas circunstancias no siempre
ser fcil determinar cul ha sido el total de impuestos pagados en el pas donde
se gener la renta, y, por ello, el procedimiento habitual para evitar la doble
imposicin internacional puede ser ineficaz.
En cualquier caso, no debe olvidarse que la movilidad del factor capital est en la base
de algunas reformas fiscales, entre ellas la recientemente aplicada en Espaa, y que esta
misma movilidad explica la aparicin de los denominados sistemas duales de
imposicin sobre la renta. Un elemento adicional en este tipo de consideraciones son las
normas del impuesto de sociedades pues pueden afectar decisivamente al clculo del
beneficio gravado, por el tratamiento de los diferentes costes, al importe final del
impuesto, y, mediante el sistema de deducciones en cuota. Ello llevara a que las
empresas pudieran acabar decidiendo dnde establecer la sede social de la empresa por
motivos fiscales, lo que, de nuevo, supone, una distorsin con respecto a la asignacin
eficiente de los recursos.