El Estado Del Estado en Bolivia PDF

Informe Nacional sobre
Desarrollo Humano 2007
El estado del
Estado en Bolivia
Contenido
1. Entrar al laberinto
2. Tres tesis sobre lo que es y hace

el Estado boliviano
3. Salir del laberinto
¿Qué son los imaginarios?
“Lo que nos
cuenta la “Lo que vivimos”
1. Entrar al historia”
laberinto
Revolución
de
2. Tres tesis sobre lo 1952
que es y hace el
Estado boliviano Guerra Encuentros
Del Estado
Chaco sociedad
Imaginarios
sobre el
Estado
El vocabulario
Nacional
Medios
e
internacional
Discursos
políticos
“Lo que vemos y “La construcción

escuchamos” teórica”
El “tejido de imaginarios y sus representaciones”
HIDROCARBUROS
1. Entrar al CAMBA
laberinto CHAPACO AYMARA
AGUA TIERRA
2. Tres tesis sobre lo

que es y hace el COLLA QUECHUA
Tierra
Estado boliviano MESTIZO y sus
riquezas
Estado
Identidades
Y La gente CAPAS. SOCIALES
Naciones
POBLACION CAPITAL HUMANO

“Imaginarios polarizantes” vs “sentido común”
….representaciones
parciales polarizan,
1. Entrar al nos desunen……
laberinto

que es y hace el
Estado boliviano

“Imaginarios polarizantes” vs “sentido común”
Recursos
naturales
….seguir y escuchar el
el “sentido común”
Identidades Estado emergente nos une
Y La gente
Naciones
2. Tres tesis sobre el Estado boliviano
a. Lo que es
b. Lo que hace
c. Lo que imaginamos que es y hace
Lo que es el Estado
El Estado boliviano no es un
Estado “fallido” ni “inconcluso”.
Tampoco es un Estado “fuerte”

2. Tres tesis sobre
el Estado
y “homogéneo”.
boliviano
a. Lo que es
b. Lo que hace El Estado realmente existente
c. Lo que imaginamos
que es y hace
está en contínuo proceso de
construcción y refleja la
complejidad de la propia
sociedad boliviana
Lo que es el Estado
El Estado boliviano
se asemeja a un Estado
1. Entrar al laberinto “con huecos” por la
accidentada extensión
2. Tres tesis sobre
el Estado territorial de su autoridad
boliviano burocrática y legal.
a. Lo que es
b. Lo que hace
que es y hace

En los “huecos”, se negocia la
autoridad legal estatal con
organizaciones sociales,
indígenas, locales y
regionales.
Lo que es el Estado
El Estado “con huecos” tuvo

capacidad de adaptarse a
balances de poder existentes
2. Tres tesis sobre –identidades locales,
el Estado
boliviano
regionales, sociales y
a. Lo que es
étnicas– pero no ha logrado
b. Lo que hace
construir un espacio público
c. Lo que imaginamos común de autoridad,
que es y hace
legitimidad y soberanía
3. Salir del laberinto estatal.
Por ello, subsiste un

arraigado pluralismo
institucional.
Lo que es el Estado
El Estado “con huecos” pone

en cuestión la “debilidad”,
“dependencia” y “centralismo”
2. Tres tesis sobre del Estado boliviano.
el Estado
boliviano
a. Lo que es
b. Lo que hace
que es y hace
Elites políticas débiles,
3. Salir del laberinto organizaciones sociales
fuertes y una dependencia
estructural de recursos
naturales primarios dieron
forma accidentada al actual
Estado boliviano.
Lo que es el Estado
El fortalecimiento
del Estado boliviano no
significa la simple extensión
funcional y territorial de la
2. Tres tesis sobre autoridad legal y burocrática.
el Estado Implica, más bien, construir
boliviano un Estado que refleje el
a. Lo que es pluralismo estructural de la
b. Lo que hace sociedad.
que es y hace
Gran parte de esta tarea no
3. Salir del laberinto discurre dentro del Estado sino
entre el Estado y una sociedad y
economía de base ancha y una
democracia ampliada.
Lo que hace el Estado
Las prácticas
cotidianas del Estado
reproducen mucho
2. Tres tesis sobre
el Estado de la estratificación
boliviano social y cultural de la
a. Lo que es sociedad boliviana.
b. Lo que hace
c. Lo que imaginamos Al subordinar, el
que es y hace Estado desiguala.
Sus prácticas diarias
son más fuertes que
sus intenciones
abstractas.
En sus prácticas
1. Entrar al laberinto cotidianas, el Estado
boliviano ha
2. Tres tesis sobre fortalecido el ejercicio
el Estado colectivo de los
boliviano
derechos ciudadanos
a. Lo que es
y ha debilitado el
b. Lo que hace ejercicio individual de
que es y hace ciudadanía: los
bolivianos
3. Salir del laberinto “demandamos” tierra
y territorio pero
“rogamos” por
nuestra cédula de
identidad.
Las expectativas sobre el

1. Entrar al laberinto Estado boliviano son cada
vez más altas. Ya no es
2. Tres tesis sobre suficiente “construir un
el Estado
boliviano camino”, el camino debe
a. Lo que es
ser intercultural,
participativo, transparente,
b. Lo que hace
eficiente y comunitario.
que es y hace

El Estado boliviano ha
1. Entrar al laberinto vivido entre La ficción
de la “tecnocracia” y la
2. Tres tesis sobre ficción de la “política”.
el Estado
boliviano
El cambio social
a. Lo que es
demanda nuevas
b. Lo que hace prácticas técnico-
que es y hace
políticas.
3. Salir del laberinto Futuras reformas del

Estado no pueden
obviar la construcción
simutánea de
capacidad técnica y
legitimidad política.
Lo que imaginamos que es y hace el Estado
2. Tres tesis sobre

el Estado
boliviano
a. Lo que es
b. Lo que hace
c. Lo que
imaginamos que es
y hace
Los imaginarios populares sobre el Estado boliviano son mucho más

complejos que los imaginarios de los líderes políticos y sociales.
El Estado “padre”, el Estado “instrumento de poder” y el Estado

“cotidiano” conviven uno al lado del otro sin disonancia.
2. Tres tesis sobre

el Estado
boliviano
a. Lo que es
b. Lo que hace
c. Lo que
imaginamos que es
y hace
Los discursos de los formadores de opinión y de los líderes

políticos y sociales, organizan fragmentos de los imaginarios
populares y los convierten en “verdades” sobre el Estado y la
sociedad.
2. Tres tesis sobre

el Estado
boliviano
a. Lo que es
b. Lo que hace
c. Lo que
imaginamos que es
y hace
Los imaginarios sobre el Estado definen los criterios de legitimidad

de las acciones estatales y por esto delimitan los márgenes de lo
que “puede” hacer el Estado.
Definen el mapa simbólico de autoridad, legitimidad y soberanía

del Estado realmente existente.
3. Salir del Laberinto
a. Sentido común
b. Un Estado para el sentido común
Sentido común
“A pesar de los conflictos estamos optimistas,
queremos cambio y Bolivia está cambiando”
2. Tres tesis sobre lo Situación

que es y hace el
Estado boliviano económica del país
respecto a hace 12
3. Salir del meses
laberinto
a. Sentido común
b. Un Estado para el Fuente: Apoyo, Opinión y Mercado
sentido común
Cree ud. que las

cosas en el país
van en la dirección
correcta o cree que
las cosas van por
mal camino?
Fuente: Equipos Mori

Sentido común
“La democracia somos todos: eso implica conflito y
concertación, participación y control”

que es y hace el
Estado boliviano
3. Salir del
laberinto
a. Sentido común
b. Un Estado para el
sentido común
Apoyo al sistema y satisfacción con la democracia
Fuente: LAPOP 2006, Latinobarómetro 2006, PNUD – IDEA 2006

Sentido común
“Apoyamos la nacionalización del gas: los recursos naturales
pertenecen a todos y deben ser la base de nuestro
1. Entrar al laberinto desarrollo”
que es y hace el
Estado boliviano
3. Salir del
laberinto
a. Sentido común
sentido común
En su opinión, ¿ a quién pertenecen los recursos

naturales como el gas, el agua, la tierra y los
minerales que existen en el país?
Fuente: Apoyo Opinión y Mercado para el PNUD

Sentido común
“Somos aymaras, mestizos, cambas y collas: somos diversos pero ante todo
somos bolivianos y conformamos una plurinación”
El hecho de que Bolivia
2. Tres tesis sobre lo tenga varias culturas,
que es y hace el ¿es una ventaja o
Estado boliviano
desventaja para la
democracia?
3. Salir del
laberinto
a. Sentido común
sentido común
El hecho de que Bolivia

tenga varias regiones,
¿es una ventaja o
desventaja para la
democracia?
Fuente: PNUD, IDEA 2006

Sentido común
“La Asamblea Constituyente es participación ciudadana
y justicia social, es el escenario de un nuevo pacto
1. Entrar al laberinto social”
que es y hace el
Estado boliviano
3. Salir del
laberinto
a. Sentido común
sentido común
Temas que se tratarán en la Asamblea son “muy

importantes”

1. Estado para una sociedad diversa con igualdad
Explotación de minas y
Servicios comunales
La sociedad
Establecimientos
manufacturera
y personales
de 1976
construcción
Construcción
Comercio y
Agricultura
Financieros
Transporte
Industria
canteras
que es y hace el 10
Estado boliviano
9
Índice de nivel socioeconómico
3. Salir del 8
laberinto 7
a. Sentido común
6
b. Un Estado para 5
el sentido común
4
Cada 1.000 Cada 1.000

trabajadores urbanos trabajadores rurales
1. Estado para una sociedad diversa con igualdad
Educación, salud y
Agricultura, caza y
Comercio al por
almacenamiento
Manufacturera
administración
Expl. Minas
Transporte y
comunitarios
Servicios
Servicios
Industria
mayor
pública
pesca
10
que es y hace el
Estado boliviano La sociedad
9
de 2001
Índice de nivel socioeconómico
3. Salir del 8
laberinto
7
a. Sentido común
6
b. Un Estado para
el sentido común 5
Cada 1.000 Cada 1.000

trabajadores urbanos trabajadores rurales
2. Estado para una economía de base ancha

que es y hace el
Estado boliviano
3. Salir del
laberinto
a. Sentido común
b. Un Estado para
el sentido común
2. Estado para una economía de base ancha

que es y hace el
Estado boliviano
3. Salir del
laberinto
a. Sentido común
b. Un Estado para
el sentido común
3. Estado democrático intercultural con autonomías

que es y hace el
Estado boliviano
3. Salir del
laberinto
a. Sentido común
b. Un Estado para
el sentido común
Como ciudadano boliviano, ¿Ud. está muy de

acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con
que el Estado boliviano sea…?

3. Estado democrático intercultural con autonomías
2. Tres tesis sobre lo Democracia de facto a

que es y hace el
Estado boliviano democracia de jure
3. Salir del
laberinto
a. Sentido común
b. Un Estado para
el sentido común
4. Estado para una inserción internacional activa
La economía boliviana en el mundo: PIB en millones de $u$

que es y hace el
Estado boliviano
3. Salir del
laberinto
a. Sentido común
b. Un Estado para
el sentido común
Exportaciones mundiales (MM $u$)

que es y hace el
Estado boliviano
3. Salir del
laberinto
a. Sentido común
b. Un Estado para
el sentido común
La sustitución gradual de recursos externos por recursos internos

que es y hace el
Estado boliviano
3. Salir del
laberinto
a. Sentido común
b. Un Estado para
el sentido común
Un laberinto de tensiones irresueltas
El Estado al
1
centro del cambio
COREGIMIENTO / QUE EL COREGIDOR CONBIDA en su mesa a comer

a gente vaja, yndio mitayo, a mestizo, mulato y le honra. /
mestizo / mulato / yndio tributario / coregidor / “Brindes [...],
señor curaca.” / Apo, muy sino, noca ciruiscayqui” [“Señor, muy
señor, yo te voy a servir.”] / probi[n]cias /
Fuente: Guaman Poma de Ayala, 1615.
I
ntroducción turales, la interculturalidad democrática y
una vocación por el diálogo hasta las últi-
La ilustración de nuestro Informe mas consecuencias. Este sentido común
describe el Estado boliviano como abre una senda hacia lo que pensamos es
un laberinto de callejones desorde- una nueva “pluri-nación” en Bolivia.
nados, edificios a medio construir, sali- La estructura del Informe sigue este hilo con-
das ocultas. Visualizamos el Estado co- ductor. Primero, en el presente Capítulo,
mo un laberinto de tensiones irresueltas analizamos los imaginarios que dominan
–luchas y divisiones sobre el legado cola discusión pública en torno al Estado en
lonial, la propiedad de los recursos natu- Bolivia. Algunos imaginarios surgen de dis-
rales, la diversidad regional y el carácter cusiones teóricas sobre el Estado y otros de
intercultural de la democracia– que son procesos sociales y políticos de la historia
recurrentes a lo largo de la historia boli- boliviana. Discutimos también las formas
viana. La coyuntura actual no escapa a en las que se ha descrito al Estado y, sobre
esta fascinación histórica con el Estado. esa base, planteamos nuestra agenda de
Muchas de las contradicciones funda- investigación en torno al estado del Estado
mentales de nuestra sociedad se cristali- boliviano en un escenario de cambio.
zan en pugnas en torno, a favor o en con- Segundo, en los siguientes cuatro capítulos,
tra del Estado. que configuran el cuerpo central de este In-
Este Informe Nacional sobre Desarrollo Hu- forme con base en un amplio trabajo empí-
mano tiene como objetivo analizar el “es- rico, desempacamos el análisis del Estado
tado del Estado” boliviano. Para ello se desde cuatro perspectivas distintas pero
contrastan imaginarios, representaciones complementarias: histórica, fiscal-burocrá-
y narrativas del Estado con prácticas, ac- tica, etnográfica y sociológica. Estos capítu-
ciones e instituciones que describen lo los sugieren, en distintas vertientes y con el
que es y hace el Estado en el día a día. De- respaldo de datos, un contraste enorme en-
trás de los imaginarios estatales se escon- tre los imaginarios homogéneos y las reali-
den profundas contradicciones que articu- dades fragmentadas y contingentes a tiem-
lan la propia sociedad boliviana. El Estado po y lugar del Estado realmente existente
que describimos –débil, fragmentado, en Bolivia.
parcialmente soberano– es en parte refle- Finalmente, el último Capítulo muestra que
jo de una sociedad heterogénea, dividida y detrás de los imaginarios polarizantes so-
desigual; pero constituye también el actor bre el Estado habita un mayoritario senti-
más importante en la construcción de es- do común sobre la igualdad, la economía,
tas desigualdades, divisiones y heteroge- la interculturalidad, la democracia y la in-
neidad. El Estado está en la sociedad, pero serción internacional. Sobre esa base pro-
también reproduce un tipo de sociedad. ponemos doce tesis respecto al “estado
No es sorprendente, entonces, que encontre- del Estado” y, en el marco de ese emergen-
mos hoy, en la sociedad boliviana, lecturas te sentido común de la pluri-nación boli-
polarizantes sobre el “estado del Estado”. viana, visualizamos algunos espacios y ca-
Son lecturas que confrontan visiones in- minos –a veces atajos– para salir del labe-
compatibles de la política, la economía y la rinto de tensiones irresueltas. El Informe
propia sociedad. Detrás de estas visiones se cierra identificando cuatro aristas del
polarizantes se encuentra una nueva socie- Estado para el cambio.
dad en pleno proceso de construcción.
Emerge de décadas de migración, cambio 1.1. El Estado, esa
social y cultural, y cristaliza un “sentido co- construcción incesante
mún” emergente que une a cerca del 70%
de la población en asuntos tan distintos co- ¿Por qué interesa analizar el “estado del Es-
mo la propiedad estatal de los recursos na- tado”? Porque asistimos en los últimos
83
INFORME SOBRE DESARROLLO
HUMANO EN BOLIVIA
años a una nueva centralidad del Estado boliviano en el escenario del actual pro- proceso creciente de fortalecimiento esta- falso; sólo hay imágenes, prejuicios o sen-
cuyo alcance y naturaleza plantean im- ceso de cambio que vivimos en el país? tal sólo superado por el período que si- tidos comunes más o menos representati-
portantes desafíos analíticos, de diseño Primero, porque el nuevo rol del Estado guió a la Revolución Nacional del 52. vos de lo que la gente piensa. A diferencia
institucional y de gestión pública. Esto es motiva pugnas, polarización y conflicto Si bien el Estado está al “centro del cambio”, de una “ideología social”, un imaginario
más relevante aún en el caso de Bolivia, en torno a temas de coyuntura. Estas dis- interesa entender mejor las funciones, cano es instrumental. No se puede imponer
que se encuentra en proceso de construc- putas dibujan un imaginario divisivo ante pacidades y atributos que son relevantes un imaginario social desde un partido polí-
ción de un nuevo ciclo histórico que, cola opinión pública. La mayor parte de la al proceso de cambio. Para ello propone- tico, un movimiento social o el propio Esta-
mo en anteriores oportunidades, tiene población boliviana considera que el Es- mos estudiar el “estado del Estado” desde do.7 Sólo es posible conectar retazos o frag-
como epicentro al Estado. Esto hace más tado –en sus relaciones de poder sobre cuatro perspectivas que ayuden a enten- mentos de sentidos comunes o prejuicios
necesario que nunca una nueva mirada los recursos naturales, en sus relaciones der los retos del momento histórico ac- existentes, que se van transformando de a
al “estado del Estado”. intergubernamentales y en su construc- tual.5 No evaluamos si el Estado boliviano poco en el tiempo. Por ello, el estudio de
En la literatura internacional, el estudio del ción ideológica nacional– es el actor prin- está cerca o lejos de algún ideal político, imaginarios analiza imágenes duraderas,
Estado estuvo opacado por los análisis de cipal del cambio. sociológico o filosófico abstracto, y por sentidos comunes de larga construcción y
“gobernabilidad”, “democracia” y “políti- Segundo, porque anhelos, esperanzas y un ello no lo calificamos de manera normati- prejuicios enraizados.
cas públicas” en los años ochenta y noven- nuevo sentido común sobre el Estado tam- va. Lo que sí nos interesa es comprender Como los imaginarios representan cons-
1
ta. Esta literatura matizó una u otra arista bién encuentran un cauce en el proceso al Estado en sus prácticas cotidianas, en trucciones sociales, específicas a lugares
de importancia estatal en el contexto de político de la Asamblea Constituyente. Es- su institucionalidad y en los propios térmi- y tiempos precisos de la sociedad o la
reformas de democratización y reforma ta realidad dibuja un imaginario de unión nos que usa la sociedad para describirlo. historia, muchos de ellos conviven al
estatal desarrollista. En los últimos cinco ante la opinión pública. La sociedad boli- Para este fin introduciremos miradas his- mismo tiempo. Algunos dividen a la so-
años, sin embargo, ha vuelto a emerger un viana asiste, en tiempo real y de manera tóricas, fiscales, etnográficas y sociológi- ciedad y otros la unen en torno a ejes co-
interés sistémico y comparativo sobre la pacífica, a la transformación estructural de cas de análisis. munes o diferenciados de significación.
estatalidad en el contexto de un mundo su Estado. La posibilidad de cambio gene- El punto de partida para estas miradas es la Iniciamos este Capítulo precisamente
globalizado, “post-guerra fría”, “post-na- ra enormes presiones sobre las expectati- manera en la cual la sociedad construye “mapeando” algunos imaginarios socia-
2
cional” y “post-11 de septiembre”. El aná- vas populares. Este proceso también cons- “imaginarios sociales” sobre el Estado. les que, en las representaciones sociales
lisis del Estado en Bolivia no es ajeno a las tituye una gran oportunidad de reconstruir Coincidimos con Charles Taylor (2004) en y en la percepción de la opinión pública,
corrientes internacionales, pero tiende a el tejido social y estatal en democracia, de pensar que un imaginario social es un unen y dividen a los bolivianos y bolivia-
estar asociado a momentos históricos de modo pacífico y consensuado. conjunto de representaciones sociales nas en esta coyuntura histórica. El Esta-
crisis en la política interna. La Revolución Tercero, porque de manera objetiva el Esta- que ayudan a entender la realidad, más do está en el centro de ambos tipos de re-
Nacional de los años cincuenta y la transi- do se ha tornado más importante en las que un objeto erudito de construcción presentación y por ello amerita una mi-
ción democrática de los años ochenta fue- relaciones sociales y económicas en los académica. Los imaginarios son imáge- rada más detallada.
ron campos fértiles de análisis sobre la últimos años. En el año 2007, el Estado nes, sentidos comunes y prejuicios de la Los imaginarios que los bolivianos tene-
materialidad e importancia simbólica del contabilizará cerca de $US 11.462 millo- gente de a pie.6 Taylor insiste en que el en- mos sobre el Estado conjugan represen-
Estado en la construcción de la nación, el nes del Producto Interno Bruto. Empleará foque sobre imaginarios nos conecta con taciones sociales positivas y negativas,
desarrollo de la propia Revolución y en los alrededor de 255.000 servidores públicos las representaciones sociales de la gente, prejuicios y valores comunes sobre lo
preámbulos a las reformas estatales de los y movilizará más de $US 3.553 millones más que con debates teóricos sobre el Es- que es y hace el Estado. Estas represen-
3
años ochenta y noventa. de impuestos directos e indirectos.4 En tado. Incluye, por tanto, imágenes a me- taciones fueron construidas durante dé-
Ahora bien, ¿por qué consideramos que es términos absolutos, estas cifras son las dio definir, prejuicios arraigados y senti- cadas y son la materia prima de muchas
fundamental explorar y en su caso pro- más altas de la historia republicana boli- dos comunes latentes. de las discusiones coyunturales que te-
poner hoy una nueva lectura del Estado viana. En términos relativos, reflejan un nemos sobre la “Asamblea Constituyen-
1 Existe una voluminosa literatura desatada por los procesos de democratización en los años ochenta, entre cuyos autores
a) La batalla de imaginarios te”, “autonomías”, “recursos naturales”
destacan Guillermo O´Donnell, Phillippe Schmitter y Laurence Whitehead (1986 y 2002), Juan Linz y Alfred Stepan (1996), y y muchos otros asuntos públicos. En ese
Scott Mainwaring y Timothy Scully (1995). También se ha escrito mucho en torno a las reformas estatales e institucionales en
los noventa, como las obras de Merilee Grindle y John Thomas (1991), Judith Tendler (1997) y Merilee Grindle (1996). A diferencia de una “teoría social”, el “imagi- sentido es importante distinguir clara-
2 El nuevo tratamiento del Estado “post-nacional” se encuentra retratado en una literatura también voluminosa e influyente. Entre nario social” no tiene pretensiones científi- mente la perdurabilidad de los imagina-
los estudios sociales y políticos es importante destacar a Jurgen Habermas (2001), Manuel Castells (1996) y Ulrich Beck (1992).
Entre los estudios económicos y de relaciones internacionales destacan Thomas Friedman (2005), Joseph Stiglitz (2003) y cas. No existe un imaginario verdadero o rios sociales respecto a la volatilidad de
Antonio Negri (2001).
3 En los últimos veinte años destaca una generación de pensamiento boliviano sobre la sociedad y el Estado, que incluye 5 Nuestra agenda se construye sobre una línea de investigación iniciada hace años en el PNUD. Ver el IDH 2002: Capacidades
trabajos de Carlos Toranzo (1992, 1993 y 2006), René Antonio Mayorga (1992 y 1995), H.C.F. Mansilla (1991a, 1991b, 1992 y políticas y el IDH 2004: Interculturalismo y globalización, que sitúan el Estado en el centro de un proceso de crisis e inflexión.
2000), Roberto Laserna (2004), Horst Grebe (1983,1998 y 2007), Xavier Albó (1981, 1984, 1993, 1999, 2000 y 2002), Jorge Ver en particular los trabajos de Fernando Calderón y Mario dos Santos (1991) y Fernando Calderón y Norbert Lechner (1998).
Lazarte (1989, 1993 y 2000), Gustavo Fernández (2004) y Fernando Calderón (1991, 1994, 1999 y 2002). También destacan 6 Ver Charles Taylor (2004): “estoy pensando, más bien, en las maneras en las cuales las personas imaginan su existencia social,
desde la universidad pública Fernando Mayorga (1991, 1993 y 1998), Silvia Rivera (1983, 1984 y 1993) y Carlos Hugo Molina cómo se vinculan a otros..., las expectativas que normalmente se cumplen y las nociones normativas más profundas que
(1990). En años recientes sobresalen los trabajos académicos de Álvaro García Linera, Luis Tapia, Raquel Gutiérrez y Raúl acompañan estas expectativas”.
Prada desde el Grupo Comuna (2000, 2001a, 2001b y 2002). 7 Para una discusión teórica amplia sobre las diferencias epistemológicas entre “representaciones sociales”, “imaginarios”,
4 Para estos datos ver Banco Mundial (2006) y UDAPE (2006). “ciencia” e “ideología” ver Slavoj Zizek (2000).
84 85
INFORME SOBRE DESARROLLO INFORME SOBRE DESARROLLO
HUMANO EN BOLIVIA HUMANO EN BOLIVIA
RECUADRO 1.1 la opinión pública captada por las en- ro dominan los registros positivos ante la
cuestas. opinión pública. Para los bolivianos, Asam-
La construcción del Estado, Pero el cambio lingüístico más importante, En el momento presente de cambio que se blea constituyente se escribe con A mayús-
de la palabra Estado según Skinner, se dio cuando la palabra no vive en Bolivia encontramos importan- cula y con c minúscula; es decir, en la per-
Las palabras que hoy usamos con natura- solamente empezó a designar los regímenes tes registros del imaginario de “Asam- cepción mayoritaria de los ciudadanos no
lidad no siempre tuvieron el mismo sentido, imperantes sino también a las instituciones blea Constituyente” que unen a la pobla- se trata de un congreso constituyente en el
ni el mismo significado. Por ejemplo, la pala- de gobierno y los medios de control coer- ción y otros registros que dividen. Hoy cual los elegidos, gente que conoce de le-
bra Estado (status en latín) que hoy se usa citivo orientados a preservar el orden dentro pesan más los que unen. Lo mismo ocu- yes, se aboca a cambiar el texto constitu-
para designar a un poder ejercido por un ór- de las comunidades políticas. A pesar de es- rre con el imaginario sobre las “autono- cional en medio de un debate político y téc-
gano impersonal, en el pasado describía la tos cambios semánticos todavía la palabra mías”: hay registros que unen y otros nico alejado de la ciudadanía. Los bolivia-
condición o situación jurídica de las per- status no se refería a un agente independien- que dividen. Hoy pesan más estos últi- nos están pensando más en una Asamblea
sonas y más específicamente de los gober- te a la soberanía del rey. Para ello fue necesa- mos. Como sea, es interesante subrayar en la cual el debate se abre a la participa-
nantes. ¿Cómo pudo darse un cambio de es- ria la concurrencia de otras influencias. que, en la coyuntura, tienden a reflejarse ción de todos, en particular de la sociedad
ta magnitud? En la tradición de los autores republicanos más las representaciones sociales nega- civil organizada, y con ella se garantiza que
Quentin Skinner (2002) señala que hacia fi- encontramos “la afirmación de que existe tivas, tanto en los liderazgos políticos na- los cambios introducidos en la Constitu-
nes del siglo XIV la palabra status se usaba una forma diferenciada de autoridad civil o cionales y regionales como, en especial, ción se den en beneficio de los más pobres
para describir la posición de un rey y, algunas política que es autónoma, que existe para re- en los medios de comunicación del país (PNUD-IDEA Internacional, 2007).
veces, la situación de un reino. En la misma gular los asuntos públicos de una comuni- y del exterior. Los registros negativos, El concepto abstracto de Asamblea Cons-
época proliferó una literatura para príncipes dad” (Skinner, 2002). Esta tradición, además, que dividen y hasta polarizan, “son noti- tituyente ha entrado en el lenguaje coti-
que describía las maneras de alcanzar y con- consideraba que ninguna comunidad podía cia”, pero no constituyen necesariamen- diano de los bolivianos desde que los
servar el trono. En este contexto se comenzó aspirar a conservarse en un estado libre a te un reflejo fiel de la opinión pública y pueblos indígenas de las tierras bajas lo
a usar la palabra status para denotar la posi- menos que tuviera éxito para imponer condi- de la percepción ciudadana en el largo y asociaran a una reivindicación de ciuda-
ción política adquirida de los gobernan- ciones estrictas a sus gobernantes. Así, fue corto plazo. danía como derecho de participación en
tes. Pero además para hablar de los distintos la tradición republicana la que dejó de hablar Asistimos, por ello, a una “batalla de imagi- la primera marcha indígena de 19908. Y
aspectos del gobierno que un príncipe de- de gobernantes preocupados por mantener narios” sobre el Estado en el país. Es im- su uso se ha intensificado al menos des-
bía cuidar para conservarlo. No menos im- su estado en el sentido de preservar su as- portante reiterar que no existe un regis- de su discusión pública en las Elecciones
portante fue la herencia de Tomás de Aquino, cendencia personal sobre el aparato de go- tro único para cada imaginario. No es Generales de 2002 y su inclusión en la
quien habló de status para designar los dis- bierno y comenzaron a usar status como el que el imaginario de “Asamblea” siem- agenda de los movimientos sociales en
tintos tipos de gobierno reconocidos por nombre de ese aparato de gobierno que pre una a la población, ni que el imagina- octubre de 2003. Desde entonces, dis-
Aristóteles. los gobernantes tenían la obligación de rio de “autonomía” siempre divida. Am- tintos estudios han demostrado de for-
mantener. Pero si los republicanos lograron bos tienen la oportunidad de unir o divi- ma sistemática el apoyo masivo de la
establecer una diferenciación entre gober- dir. Ambos se constituyen de prejuicios y población a la realización de una Asam-
nantes y status, fueron los contractualistas valores comunes o divergentes que pue- blea Constituyente.
los que lograron establecer finalmente la di- den girar en uno u otro sentido. El reto en Pero, ¿cuál es el imaginario emergente asocia-
ferencia entre los poderes de los Estados y la coyuntura actual, en el marco del pro- do a la Asamblea Constituyente? Para res-
los poderes de las comunidades sobre las ceso constituyente y bajo la premisa de ponder esta pregunta el PNUD e IDEA Inter-
que aquéllos ejercían su soberanía. que estamos ante un sentido común nacional (2007) realizaron un ambicioso es-
Estas construcciones paulatinas lograron emergente, es desmontar los registros tudio de representaciones sociales sobre la
articular el sentido con el que hoy compren- divisivos en torno al Estado boliviano, la base de 255 entrevistas en profundidad a
demos la palabra Estado ya claramente sis- sociedad y las relaciones entre ambos. ciudadanos bolivianos mayores de 18 años.
tematizada por Hobbes en el siglo XVII: “un Éstos fueron elegidos según distintos crite-
Estado es una persona de cuyos actos cada b) El imaginario de la rios: localización geográfica (tierras altas/tie-
uno de los miembros de una gran multitud, “Asamblea Constituyente” rras bajas; urbano/rural); condición étnico-
por pactos realizados entre sí, se ha vuelto el lingüística (indígena/no indígena) y clase so-
autor, a fin de que pueda usar la fuerza y los El imaginario de “Asamblea Constituyente” cial (clase media y alta/clase baja y muy ba-
medios de todos ellos como lo crea conve- tiene valoraciones positivas y negativas, pe- ja); y las entrevistas fueron analizadas según
niente, para su paz y defensa común”.
“No existe un poder
sobre la tierra que pueda 8 Nos referimos a la marcha “por el Territorio y la Dignidad” realizada por los indígenas de las tierras bajas y que llegó hasta la
compararse al Leviatán” Fuente: Skinner (2002). sede de gobierno en La Paz. Fue entonces, hace 17 años, que por primera vez en la actual etapa de democratización se
plantea en el país la demanda de una Asamblea Constituyente.
86 87
GRÁFICO 1.1 Representanciones sociales de la 2006, el 76% de los bolivianos postuló que
Asamblea Constituyente en Bolivia la Asamblea Constituyente beneficiará a
los pueblos indígenas u originarios de Boli-
1 2
via. Existe un simbolismo movilizado de
envergadura que sostiene la tesis de la in-
5
1
Otros
Otros
19
37
clusión. En el campo de los imaginarios,
76
61
4
Otros
por ejemplo, en agosto del 2006 el 60% de
34
62
los bolivianos vio con buenos ojos que du-
4
3 4
Blanco
Blanco
27
32
rante la instalación de la Asamblea se can-
69
60
3
Blanco
7 tara el Himno Nacional en cuatro idiomas.
22
75
Por último es importante señalar que los dere-
6 4
2
Aymara
Aymara
12
chos y las obligaciones ciudadanas no apare-
10
90
88
1. Proceso de participación
cen como elementos ni siquiera periféricos
Aymara
5
2. Reforma de la CPE
GRÁFICO 1.2 ¿La Asamblea Constituyente es el espacio indicado para resolver el tema de ...?
18
3. Para beneficiar a los que están en mala situación en la representación de la Asamblea Consti-
76
Quechua
Quechua
2
4. Demandas
1
tuyente: lo central es la participación y la jus-
10
15
7. No sabemos para qué sirve / no estamos informados
87
85
ticia social. Este dato resulta particularmente
Quechua
12. Para defender nuestros recursos naturales
1
23
importante en un momento crítico de la his-
76
Fuente: PNUD - IDEA Internacional (2007).
Mestizo
Mestizo
toria de la construcción estatal boliviana en
23
32
el que las dinámicas de la polarización regio-
74
62
Mestizo
3
37
la metodología de análisis de las representa- nal y étnico-cultural parecen poner en tela de
60
ciones sociales.9 juicio la unidad nacional. Más allá del plura-
2 4
El Alto
El Alto
3 3
En la percepción de los bolivianos, la Asam- lismo constitutivo del Estado-nación en Boli-
El tema de los derechos indígenas

Las autonomías departamentales
94
94
8
El Alto
blea Constituyente es un “proceso de parti- via, pre-existe un tejido social nacional que
23
69
cipación” con el fin de “reformar la Consti- reconoce en el proceso constituyente el es-
Fuente: Proyecto PAPEP - PNUD. Encuesta Equipos Mori, diciembre 2006, 1.200 casos (seis ciudades).
Trinidad
Trinidad
4 3
5
El tema tierra
14
27
tución Política del Estado (CPE)”, para “be- pacio privilegiado para tratar los temas críti-
83
68
Trinidad
2
neficio de los más necesitados”, escuchan- cos de la reforma estatal.
24
74
do e incorporando las “demandas” de to- Al respecto, resulta altamente significativo
17 13
14
Tarija
Tarija
dos los sectores sociales (cognemas 1, 2, 3 que en un contexto tan polarizado como el
24
70
62
10
y 4). Participación ciudadana y justicia so- actual, 70% de los consultados opinan que
Tarija
19
cial, pues, son los valores que los bolivia- las autonomías departamentales deben tra-
71
Cochabamba
Cochabamba
3
nos más asociamos a la Asamblea Consti- tarse y resolverse en la Asamblea Constitu-
14
9
Cochabamba
87
84
tuyente actual y que explican en gran me- yente, al igual que el tema de la distribución
5
22
dida la legitimidad y las expectativas vin- de la tierra (76%) y el reconocimiento de los
72
culadas al proceso constituyente. Veamos derechos de los pueblos indígenas y origi-
2
0
La Paz
La Paz
13
16
esta mirada ciudadana en el anterior “ narios (83%). Por ello, el 86% de los consul-
86
84
1
La Paz
20
árbol de representación”. tados demandó de forma consistente una
79
Santa Cruz
Santa Cruz
Las representaciones sociales plantean que salida negociada al conflicto surgido en tor-
3
3
24
38
la Asamblea implica ante todo la presencia no a la aprobación del reglamento de deba-
Santa Cruz
73
59
2
de los excluidos, siendo la modalidad partes de la Constituyente.
36
63
ticipativa una consigna que precedió el de-
Ns/Nr
bate sobre el contenido de la reforma de la c) El imaginario de “autonomías”
Ns/Nr
No
Sí
No
Sí
CPE. Resulta importante considerar que
Ns/Nr
No
Sí
las encuestas sostienen lo postulado por el El imaginario de “autonomías” es el que más
3
estudio de representaciones sociales ya prejuicios y miedos atrae en la coyuntura
Total
Total
21
14
76
83
4
que como muestran los resultados de una actual. Captamos registros positivos y ne-
Total
26
encuesta realizada en septiembre del gativos de “autonomías”, pero son los ima-
70
0
80
60
40
20
80
60
40
20
100
100
9 El núcleo central de una representación social se presenta bajo la forma de un “árbol de representación”, es decir, como un
sistema de asociaciones entre cognemas o familias de ideas a las que hacen referencia de forma sistemática personas
pertenecientes a un grupo determinado cuando se refieren a un tema específico. El diferente grosor de las líneas, como se
observa en los gráficos 1.1 y 1.3, tiene relación con la frecuencia de la asociación entre los cognemas: a mayor grosor de la
línea, mayor presencia de la asociación en las representaciones sociales (véase PNUD-IDEA, 2007).
88 89
casos, 10 ciudades
Opinión y Mercado
ginarios negativos los que dominan en los En lo negativo, las autonomías departamen-
Opinión y Mercado,
2.007, 2.153 casos.
junio, 2006-2153
Fuente: Apoyo,
Fuente: Apoyo
medios de comunicación nacionales e in- tales son concebidas básicamente como la
las autonomías departamentales en los departamentos en los

En su opinión, ¿la Asamblea Constituyente debe aprobar o no
que ganó el SI en el referéndum autonómico del 2 de Julio?

ternacionales. “administración de recursos por cada de-
febrero
ponen en riesgo, mucho, algo o nada la unidad del país?
A diferencia de la Asamblea Constituyente, partamento” que derivaría en “desunión/
Bastante (5 y 6)
Bastante (5 y 6)
Bastante (5 y 6)
que es percibida como un proceso con una separatismo” y “fuente de conflictos” en-
Poco (2 y 3)
Poco (2 y 3)
Poco (2 y 3)
Regular (4)
Regular (4)
Regular (4)
Mucho (7)
Mucho (7)
Mucho (7)
No precisa
En su opinión, ¿las autonomías departamentales
Ns/Nr
Nada (1)
Nada (1)
Nada (1)
finalidad determinada, las autonomías tre las regiones del país. Connotación ne-
8
comportan un cuadro complejo de relacio- gativa reforzada por otras dos ideas que
nes de sentido que se traduce en una re- consideran a las autonomías como “bene-
Nada
presentación social menos consensual y ficio para unos cuantos” e “injusticia con
22
No
28
por ello más dispersa. los departamentos más pobres”. Estas mi-
28
16
17
condiciones
Sí, pero con
En lo positivo, las autonomías departamenta- radas están expresadas en el “árbol” del
30
44
42
Algo
El Alto
38
les son percibidas como la capacidad de Gráfico 1.3.
El Alto
12
El Alto
22
7
“administración de recursos por cada de- En tierras bajas la representación apunta al
-25 -22
-12 -14
-16
partamento” y de “poder elegir las autori- propósito de “ser dueños de lo que produ-
-12
Mucho
52
10
Sí
dades”, permitiendo una mejor inversión cimos”, mientras en las tierras altas se in-
31 34
31 35
39
En una escala del 1 al 7, donde 1 significa Nada y 7 significa Mucho, ¿hasta qué punto siente Ud. miedo de lo que puede suceder en el país?
En una escala del 1 al 7, donde 1 significa Nada y 7 significa Mucho, ¿hasta qué punto cree Ud. que la democracia en Bolivia está en riesgo?
de los recursos e implementación de pro- dica que la administración departamental
33
En una escala del 1 al 7, donde 1 significa Nada y 7 significa Mucho, ¿hasta qué punto cree Ud. que la unidad de Bolivia está en riesgo?
yectos regionales. En ese sentido, las auto- de los recursos, a través de las autonomías,
Tarija
Tarija
Tarija
9
¿Ud. cree que las autonomías beneficiarán o perjudicarán a…?
7
10
5 14 10
8
8
nomías permitirían y promoverían “el cre- puede provocar desunión y separatismo
-10
-9
-7
33
cimiento de las regiones”, sobre todo si entre las regiones, deviniendo en fuente de
31
-15
-11
-11
52
apuntan a “recuperar nuestros recursos na- conflictos y confrontaciones debido a la in-
17
28
29 31
28 31
turales” (PNUD-IDEA Internacional, 2007). justicia e inequidad que se generaría con
30
Cochabamba
71
Cochabamba
Junio de 2006, 3.000 casos encuesta urbano-rural
Cochabamba
los departamentos más pobres del país.
52
22
42
22
10
34
GRÁFICO 1.3 Representaciones sociales
Fuente: Equipos Mori para el PAPEP-PNUD.

Por otra parte, aunque las autonomías indí-
-11
-11
-17
de las autonomías en Bolivia genas no están contempladas en la repre-
-7
-8
A los departamentos
más pobres del país
Personas como
ustedes
departamento
Su
A los
departamentos
más ricos
-9
sentación general de la sociedad, los gru-
18
19
21
pos que incorporan las autonomías indíge-
Según ciudad
Según ciudad
Según ciudad
9 12 17
27
31
29
nas en sus visiones son los pobladores de
GRÁFICO 1.5 El miedo al centro de la coyuntura (enero de 2007)
15
La Paz
10
15
La Paz
La Paz
tierras bajas, indígenas y personas de nivel
-23
Ni beneficiarán
ni perjudicarán
-24
-21
Perjudicarán
socioeconómico bajo.
Beneficiarán
-16
-11
-11
Las representaciones sociales de las autono-
Ns/Nr
10 1 2
31 23
45
38 41
mías incluyen fuentes de conflicto que no
33
Santa Cruz
Santa Cruz
Santa Cruz
son estrictamente institucionales, sino que
13
12
8
8 se refieren a la propiedad y uso de los re-
57,7
42,3
-14
GRÁFICO 1.4 Percepciones sobre la autonomía
-6
-6
3 14
cursos naturales, la propiedad de la tierra y Pando
-8
-6
-5
derechos indígenas diferenciados.
26,2
73,8
“Asamblea Constituyente” y “autonomías” Beni
28,9
71,1
son apenas dos imaginarios que unen y di-
Resultados Referéndum autonómico 2006

4 Santa Cruz
viden a la población boliviana. No son los
39,2
60,8
únicos, pero sí representan dónde está el Tarija
1. Administración de recursos por cada departamento
debate público de la actual coyuntura. Pen-
73,1
26,9
2. Unos cuantos se benefician
24
samos que su posicionamiento puede de-
24
30
3. Desunión/separatismo Potosí
4. Fuentes de conflictos
30
75,5
24,5
sembocar o en una acelerada polarización
30
33
8. Ser dueños de lo que producimos
Total
Total
Total
14
Oruro
social, regional y política o en la conforma-
14
10
9. Desconocimiento
-14 -17
-14
10. Poder elegir autoridades
-13
63
37
ción de un “nuevo sentido común” que
12. Recuperar nuestros recursos naturales Cochabamba
-10
construya salidas consensuadas, democrá-
-9
14. Injusticia con los departamentos más pobres
73,4
26,6
17. Crecimiento de las regiones ticas e interculturales a las tensiones irre-
50
40
30
20
10
La Paz
-10
-20
-30
-40
0
50
40
30
20
10
-10
-20
-30
-40
0
50
40
30
20
10
-10
-20
-30
-40
0
sueltas más importantes de la sociedad y el
62,2
37,8
Fuente: PNUD-IDEA Internacional (2007).
Estado bolivianos10. Para avanzar en este úl- Chuquisaca
No
Sí
10 Los enfrentamientos registrados en la ciudad de Cochabamba en enero de 2007 reposicionaron la polarización, la violencia y el
miedo como percepción en la coyuntura (ver gráfico 1.5).
90 91
timo camino hace falta describir las tensio- cuánto destruyen. ¿No existe un vocabulario RECUADRO 1.2
nes irresueltas con un nuevo vocabulario. alternativo que pueda describir mejor –de
Eso es precisamente lo que nos propone- manera menos apasionada– las contradic- El primer contrato social:
mos hacer en este Informe. ciones fundamentales que generan cambio y cartas entre Bolívar y Sucre
conflicto social en el país? Este Informe parte La Constitución es el “pacto” que norma
1.2. ¿Cómo se ha descrito al Estado? de la premisa que sí, y que es parte del voca- las instituciones y rige a las personas de un
bulario cotidiano de la gente en sus aprecia- país. Cuando Bolivia nació como república
En el actual proceso de cambio coexisten ciones sobre el Estado. Este vocabulario alter- independiente, la apenas formada Asam-
en Bolivia imaginarios que unen e imagi- nativo no se construye en un vacío. Emerge blea del Alto Perú pidió al libertador Simón
narios que dividen. El Estado se encuen- luego de una historia larga de construcción de Bolívar que redactara nuestra Constitución.
tra al centro de estas tensiones irresuel- imaginarios, de teorizaciones, de acciones El 12 de mayo de 1826 el Libertador escribía
tas. Pero requerimos avanzar en la agen- políticas y de memorias históricas largas y al Mariscal José Antonio de Sucre: “Se está
da de reflexión antes de poder entender cortas. Algunos de estos fragmentos discursi- imprimiendo hoy mismo mi Constitución
los alcances del proceso de cambio. El vos son parte de nuestro quehacer cotidiano Boliviana”.
vocabulario que usamos para hablar del y otros son un legado de debates académicos Bolívar mando imprimir dos versiones: la
“Estado” y de la “sociedad” es importante y políticos bolivianos del siglo XX. Veamos es- primera contenía solamente la propuesta de
para esta agenda. Sin embargo, compro- tos fragmentos en el contexto del debate na- Constitución y la segunda incluía, además,
bamos que existe cierto agotamiento en cional e internacional sobre la estatalidad. un discurso a los legisladores. En la primera
las maneras con las cuales hablamos sobre versión, el Mariscal Sucre realizó modifica-
el Estado. No es que pensemos que térmi- a) El Estado, síntesis del contrato social ciones al texto de Bolívar, algunas de las cua-
nos como “Estado” o “sociedad” requieran les fueron incorporadas por el Congreso, que
de una nueva definición. Sí hace falta, em- Como en 1825, en el presente se debate el finalmente aprobó el primer texto constitu-
pero, re-significar conceptos y narrativas carácter “fundacional” de la Asamblea cional de Bolivia. Proyecto de Constitución para la República Boliviana. Lima, Imprenta
Republicana administrada por José María Concha, 1826.
como Estado y sociedad para no describir Constituyente boliviana.11 Lo que está de- Pero la propuesta de Bolívar no fue acep-
cosas que no existen. trás de la disputa sobre la refundación o re- tada sin más por el Congreso Nacional. Va-
Limitarnos a sostener que el Estado es “pobla- forma constitucional, sin embargo, es la rios temas fueron objeto de arduo debate.
ción, poder y territorio” o que “monopoliza idea de reconstituir un “pacto social” más Uno de los puntos más controvertidos, por
el uso legítimo de la fuerza” es decir algo po- inclusivo. Esta cuestión tiene un distingui- ejemplo, se refiere al voto de los analfabetos
co útil para el actual momento histórico. do legado en la historia y la filosofía políti- indígenas. Losa, un representante del Con-
Necesitamos visibilizar conceptos que sean ca mundial. En la era moderna, el Leviatán greso, planteó que si la soberanía residía en
analíticamente más fecundos para refor- de Thomas Hobbes inició, en 1651, un de- el pueblo y si el pueblo está compuesto por
mular cuál es el problema que está detrás bate que sigue vigente hoy en los escritos al menos dos terceras partes de indígenas,
de las demandas de autonomía, los debates de neocontractualistas como John Rawls, parecía poco admisible que se excluyera la
en torno a recursos naturales y la emergen- Jurgen Habermas y Will Kymlicka.12 La voluntad general de un grupo tan numeroso.
cia de derechos ciudadanos interculturales. pregunta clave de la vertiente contractua- Sin embargo, otro diputado alegó que lo im-
Un nuevo vocabulario debe servir para pro- lista es: ¿qué tipo de ficción hace posible portante era la calidad de los electores y por
veer un hilo común lo suficientemente am- que una minoría de la población gobierne tanto aquél que no tuviera industria o profe-
plio para no ignorar la heterogeneidad de la sobre el resto de la población de manera sión o ignorara la importancia de las leyes era
historia, pero a la vez lo suficientemente legítima?13 La respuesta es el imaginario de evidente que no tenía ningún interés en lo
preciso para no significar cualquier cosa. un “contrato social”, porque afirma que público. Después de largos debates final-
A pesar de la importancia del Estado en la co- una comunidad política funciona como si mente se decidió que sólo podrían votar
yuntura y la historia, asistimos hoy a una po- existiera el consentimiento de cada uno de aquéllos que supieran leer y escribir y que tu-
larización social y política que parece ine- sus miembros a una unión mayor. El “co- vieran algún empleo o industria, o profesaran
ludible. Las ficciones, las historias oficiales, mo si” es clave porque en sociedades com- alguna ciencia o arte y no estuviesen sujetos
los discursos encendidos requieren de una plejas y plurales no existe la figura de la au- a servidumbre.
mirada crítica para ver cuánto construyen y to-representación. Esta es la ficción, el
Fuente: Grases y Polanco Alcántara (1978).
La propuesa de Bolívar con las modificaciones a mano de Sucre.
11 El artículo 1º del Reglamento General de la Asamblea Constituyente dibuja su carácter fundacional: “La Asamblea
Constituyente es Originaria porque radica en la voluntad de cambio del pueblo como titular de la Soberanía de la Nación (…)
Se encuentra legítimamente por encima del poder constituido. La Asamblea Constituyente tiene plenos poderes para redactar
el nuevo texto constitucional y tiene como mandato transformar y construir un Nuevo Estado Boliviano”.
12 Skinner (2003) retrata el origen del debate contractualista en la tradición republicana moderna.
13 Ver las reflexiones de Edmund Morgan (2006) sobre “la invención del pueblo" en los casos inglés y estadounidense.
92 93
imaginario, que hace posible hablar de un berano” definido de manera “conservado- doctrinas morales e identidades étnico- todos los actores del contrato social, funda-
“pueblo soberano” que delega poder a un ra” y “liberal” en el siglo XIX, y de manera culturales, raciales, regionales y naciona- do en la defensa radical de la igualdad.
“Estado” monárquico o republicano desde “nacional” y “popular” en la segunda miles?”. Lo importante de este enfoque, y lo Fuera del núcleo común, que es construido
el siglo XVII. tad del siglo XX. que lo diferencia de la tradición liberal an- por las “doctrinas políticas” de individuos
La tesis propuesta por los contractualistas del Dos legados directos del constitucionalis- terior, es que Rawls se pregunta cómo pue- y comunidades, habita el espacio privado
siglo XVII es que el acto de someterse a un mo del período de independencia siguen den vivir individuos, grupos y comunida- o comunitario para el ejercicio de la “doc-
soberano transforma a una multitud en una con nosotros hoy. Primero, el empate en- des profundamente divididos, no homogé- trina comprehensiva” de cada ciudadano
unión, y por lo tanto en una persona.14 Los tre “Estado” y “nación”, caracterizada és- neos, ni similares. Al hacer esta difícil pre- –sus preferencias morales, religiosas y cul-
contractualistas sostienen que cada vez ta en función de la “soberanía del pueblo” gunta Rawls confronta uno de los dilemas turales más íntimas–. La diferencia entre
que se engendra una “unión del pueblo” (Démelas, 2003). Las primeras constitu- medulares de la constitución de una socie- doctrinas políticas y comprehensivas hace
por medio de la aceptación de un sobera- ciones latinoamericanas se edifican, sin dad moderna: el “pluralismo estructural”. posible transar y negociar en un ámbito
no, el nombre de la persona que se crea es excepción, sobre la idea de una nación “li- Su liberalismo no es para un grupo sino pa- democrático, pero proteger a la vez las ba-
etát o estado. En el siglo XVII esta ficción bre e independiente de todo poder ex- ra el conjunto de comunidades étnicas, ses del contrato social: la igualdad.
–el imaginario de un “pueblo soberano”– tranjero”. Segundo, sobrevive aún un culturales o religiosas de una sociedad. Las
hizo posible transitar de un orden político eclecticismo en la coexistencia de nor- respuestas se encuentran dibujadas, desde La respuesta comunitaria
de sujeción al derecho divino a uno de suje- mas liberales, conservadoras y pre-repu- su concepción, en los libros Teoría de Justi-
ción a la soberanía popular. Este debate no blicanas en el constitucionalismo latinoa- cia (1971) y Liberalismo político (1993), ali- Autores como Jurgen Habermas o Charles
fue académico en un momento de la histo- mericano.16 La propia Constitución de Cá- mentados por la crítica comunitaria, repu- Taylor encuentran insuficiente el enfoque
ria europea en la que todavía competían diz reconocía toda norma anterior que no blicana y multicultural de varias décadas. liberal del “contrato social”. Para ellos no es
formas alternativas al Estado-nación mo- contraviniera las normas de la nueva Rawls encuentra que el único punto de equi- suficiente “tolerar” o “coexistir” con con-
derno. La Revolución Británica del siglo constitución –incluyendo normas tan dis- librio que puede unir a diferentes en un cepciones plurales del bien. El comunita-
XVII y la Revolución Americana del siglo tintas como las Leyes de Indias–. Quizá el contrato social es la igualdad. Por ello, par- rismo y, de forma más vigorosa, el republi-
XVIII utilizarían este imaginario para cons- matiz más importante del contractualis- te de la idea de que bajo un “velo de igno- canismo reclaman un ethos de construc-
truir un nuevo tipo de “contrato social”, mo actual es el énfasis en la reconstruc- rancia”, en el cual los participantes de la ción cívica y ciudadana. No sólo que no de-
fundado en la voluntad del pueblo. La Revo- ción de un “contrato social” incluyente y constitución de un pacto social no saben si biera abogarse por una neutralidad desde
lución Francesa sellaría esta distinción con pluralista, particularmente en lo que con- son ricos, pobres o de un grupo étnico u el Estado, sino que debe emerger un con-
una Asamblea Constituyente nacida de cierne a pueblos y comunidades indíge- otro, el único principio en el que todos se senso no-neutral sobre lo que es valioso,
consultas a cada comunidad, parroquia y nas en el continente. Tres vertientes nor- pondrían de acuerdo es el de la “igualdad que será activamente promovido y defen-
municipio del naciente “pueblo francés”15. mativas –liberal, comunitaria y multicul- de derechos”. Este derecho tendría prela- dido desde el Estado. La posición comuni-
La vertiente contractualista tiene un enorme tural– asumen este reto dentro de la tradi- ción sobre cualquier otro acuerdo en el taria/republicana requiere tanto de una
impacto sobre el imaginario del constitu- ción contractualista actual. contrato social, encima de las preferencias participación ciudadana activa como de
cionalismo sudamericano en el período de sociales o económicas de cada grupo. Para una “toma de posiciones”. Esto no implica
independencia (Loveman, 2003). Al “in- La posición liberal Rawls, como para Kant, los derechos de los la sujeción de una comunidad ciudadana
ventar” pueblos sudamericanos de los res- ciudadanos son inviolables y más impor- por otra, sino, en palabras de Habermas
tos de las guerras de independencia y re- El “contrato social” liberal es un pacto de tantes que las preferencias de cada uno. La (1998), la construcción “intersubjetiva” de
presentar los debates de la Corte de Cádiz igualdad entre desiguales.17 En el siglo XX, teoría contractualista de Rawls fue critica- lo que es valioso. La premisa liberal de que
y de la propia Constitución de Cádiz (1812) tres siglos después del Leviatán de Hobbes da por ser demasiado idealista y poco his- todo ciudadano construye su concepción
en el continente americano, los gobernan- y casi dos siglos más tarde de la adopción tórica. ¿Por qué omitir la lucha política de
18
del bien de manera atomista e individual
tes americanos sentaron las bases de la de las primeras constituciones liberales, una visión normativa sobre el contrato so- se estrella contra la realidad sociológica de
idea de un Estado sustentado en la “sobe- John Rawls reinicia el debate contractualis- cial? ¿No se deciden acaso los asuntos de construcción de identidades con respecto
ranía popular” (Gargarella, 2005). América ta preguntando: “¿cómo pueden convivir manera política –con disputas, diferencias “al otro”. No podemos tener “identidad”
Latina vivió desde entonces una continua individuos, grupos y comunidades profun- y negociaciones– en el mundo real? propia, como tal, si no existen “otros”, di-
disputa en torno a quién es el “pueblo so- damente divididas por credos religiosos, En su obra Liberalismo político, Rawls dibuja ferentes a nosotros. Para Jurgen Haber-
14 La vertiene contractualista tiene un largo legado en los trabajos de Jean Bodin [1576], Seis libros de la república; Thomas
una teoría “política” del contractualismo mas, más importante que la sustancia del
Hobbes [1651], Leviatán; John Locke [1690], Segundo tratado del gobierno civil; David Hume [1752], Discursos políticos; Jean- que convergería con posiciones comunita- “contrato social” es el proceso de construc-
Jacques Rousseau [1762], El contrato social e Immanuel Kant [1788], Crítica de la razón práctica.
15 Para un análisis comparativo de la noción de soberanía popular en las revoluciones americana y francesa ver Hannah Arendt rias, marxistas y postmodernas de la teoría ción de dicho contrato.19 Un proceso legíti-
(1988). política. Allí postula la idea de un “núcleo mo que nace no sólo de la participación
16 Es interesante al respecto el estudio sobre constitucionalismo andino realizado por Brian Loveman (2003).
17 A principios del siglo XX, el liberal boliviano Bautista Saavedra asemejaba los retos del gobierno democrático a una “hermosa común”, un consenso sobrepuesto entre plural sino de la idea de “intersubjetividad”
armonía de desigualdades” que pervive en el reino natural. Ver al respecto Bautista Saavedra (1917) y el análisis de Marta
Irurozqui (1994). La lectura liberal boliviana de principios de siglo sostenía la idea de un “pacto social” limitado, alimentada por 18 Ver las posiciones críticas a Rawls, desde las escuelas marxista, comunitarista y postmoderna, en Gargarella (1998).
una concepción restringida de ciudadanía. 19 Véase al respecto el estudio de Jurgen Habermas (1998). Para el debate Rawls/Habermas ver John Rawls y Jurgen Habermas
(1998).
94 95
–la construcción mutua de una identidad gira en torno a las libertades negativas del diferentes (la posición sustancial del inter- ejemplo, no es esencial que el resultado de
común– es un requisito indispensable para Liberalismo 1 ni a la pretensión de neutra- culturalismo)? esa oportunidad derive en igualdad de
ir más allá de la democracia representativa lidad entre comunidades y grupos. Esta Kymlicka (1995) diferencia entre dos di- condiciones–. En otras palabras, se enfati-
sin violar el Estado de Derecho. verdad común, en ojos de la teoría política, mensiones de derechos multiculturales. za el valor procedimental de una sociedad
Quizá la explicación más clara de la posición frecuentemente vuelve a la participación y Aquéllas que se promueven para defender justa, pero no se ingresa a la evaluación del
comunitarista se encuentra en el trabajo de deliberación cívica y política en sí. Si el “protecciones externas” de la mayoría do- valor sustancial de dicha justicia. Para los
Charles Taylor (1994), quien confronta la proceso político se define sobre concep- minante y aquellas que buscan generar comunitarios esa regla es frecuentemente
escuela liberal con una posición más “fuer- ciones del bien, el “bien mayor” es partici- “restricciones internas” dentro de grupos la de una “vida buena”. Si la distribución de
te” de posicionamiento normativo. Taylor par de dicho proceso. Sin embargo, en so- étnico-culturales de minoría. Sostiene que bienes y libertades hace posible construir
distingue entre dos tipos de “liberalismo”. ciedades multiculturales esto no puede to- las protecciones externas no violan los de- una vida buena, no importa si es igual o no
El primer tipo (Liberalismo 1) defiende, an- marse como dado. rechos liberales de la sociedad porque a la del prójimo o a la comunidad de próji-
te todas las cosas, los derechos individua- plantean la posibilidad de que existan dimos. Para los republicanos una vida buena
les y, casi como deducción de esta posi- El reto del interculturalismo ferentes maneras de ejercer autonomía y puede ser una “vida cívica”, de participa-
ción, plantea un Estado rigurosamente libertad ciudadana, algunas bajo una con- ción, deliberación y representación políti-
neutral ante concepciones plurales religio- Por las consideraciones expuestas, en Bolivia cepción dominante del bien y otras bajo ca. Y así según la doctrina comprehensiva
sas, regionales o étnicas del bien. Enfatiza el debate liberal/comunitario pareciera otras (pensemos, por ejemplo, en una es- de cada individuo, grupo o comunidad.
la importancia de defender los “derechos conducir a un callejón sin salida, porque la cuela con currículo predominantemente El dilema, dice Walzer, es que ninguna de es-
negativos” de Isaiah Berlin (los derechos a realidad del país no se debate entre una u aymara en Jesús de Machaqa y quechua tas posiciones es “incongruente” o “inco-
la vida, a la seguridad, a las libertades per- otra concepción del bien, sino en recono- en Tacopaya). Encuentra, sin embargo, rrecta”. Ninguna se equivoca, porque a fin
sonales y de libre expresión y asociación).20 cer y dar cuenta de un pluralismo estructu- que las restricciones internas sí pueden de cuentas las reglas de asignación y redis-
El segundo tipo (Liberalismo 2) promueve ral que no se desvanecerá ni cambiará de ocasionar incompatibilidades en el ejerci- tribución de bienes y derechos tienen co-
un Estado que defienda a una nación, una opinión.21 La ampliación del “pacto social” cio de derechos liberales dentro de mino- mo base una valoración normativa socie-
cultura o una religión –o un grupo de nacio- es precisamente lo que está en disputa en rías tradicionales (por ejemplo, en el in- tal. Cuando redistribuimos trabajo califica-
nes, culturas, etc.– de manera más explíci- sociedades multiculturales que adoptan re- fanticidio femenino que contradice el de- do, la meritocracia suele ser una buena re-
ta, siempre y cuando los derechos de la mi- glas del juego que conjugan elementos de recho igual a la vida). Adopta, por ello, una gla de asignación; cuando redistribuimos
noría sean protegidos. Taylor distingue este ciudadanía universal con elementos de estrategia de dos pisos para defender los bienestar primario, la necesidad suele ser
segundo tipo de posición del liberalismo ciudadanía diferenciada.22 El paso de la co- derechos multiculturales desde una posi- la regla compartida; y cuando redistribui-
multicultural que simplemente “protege” existencia, tolerancia y convivencia entre ción liberal. En el primer piso se constru- mos poder político, la regla de mayoría
los derechos de minoría con respecto a la desiguales a la construcción de una comu- yen derechos comunes a minorías y ma- suele funcionar en muchas sociedades. Pa-
mayoría. Bajo esta óptica, ni la sociedad nidad de ciudadanos –una comunidad de yorías. Estos derechos constituyen el sen- ra Walzer lo que está en juego en todas es-
mayoritaria ni los grupos minoritarios tie- iguales– es el paso de una concepción mul- tido común de la sociedad plural. En el se- tas valoraciones es una concepción de
nen por qué mantener neutralidad con res- ticultural de ciudadanía a una intercultu- gundo, se generan espacios para derechos “igualdad compleja”. Por igualdad comple-
pecto a sus concepciones del bien. ral.23 Para avanzar en esta agenda no es su- diferenciados de ciudadanía según grupo ja se refiere a la posibilidad de tener dife-
El dilema que confronta Taylor es cómo lo- ficiente cambiar la palabra “multicultural” minoritario o mayoritario. Estos derechos rentes reglas de igualdad para diferentes
grar el ejercicio pleno de las concepciones por “intercultural”, sino confrontar el dile- suponen espacios para el ejercicio de li- esferas de distribución de bienes y dere-
de grupos y comunidades de mayoría y ma de la igualdad de manera más exhaus- bertades y autonomías autodefinidas, chos. ¿Cómo se relaciona la idea de igual-
minoría. Éste no es un problema trivial, tiva. Es evidente que sin igualdad no puede idiosincrasias culturales o regionales.24 dad compleja con el debate multicultural/
porque requiere de la toma de posición so- existir una comunidad de ciudadanos. Sin En esta discusión ayuda la idea de “igualdad intercultural? Bajo reglas “únicas”, por
bre los límites de uno y otro. Sin la “neutra- embargo, ¿cómo definimos “igualdad”? compleja” acuñada por Michael Walzer ejemplo, la facción mayoritaria valora una
lidad del Estado” no se puede acudir a un ¿Con relación a qué dimensiones de ciuda- (1983) en torno al debate liberal/comunita- regla para la asignación de tierras y la fac-
proceso externo al proceso político de ejer- danía? ¿Con respecto a oportunidades, ca- rio. Walzer se detiene en el supuesto de ción minoritaria otra. La resolución de este
cicio del poder. Y si no existen procesos ex- pacidades, funcionamientos, necesidades, que cada “bien” debe ser asignado o redis- dilema se da en la arena política, cuando
ternos, tampoco hay posiciones neutrales grupos o individuos? ¿En qué se diferencia tribuido según una misma regla. Para los li- se impone una visión normativa sobre otra
con respecto a concepciones del bien. Se la idea de “coexistir” entre diferentes (la berales esta regla comúnmente es definida por el voto o la coerción. En sociedades
requiere, en la visión comunitaria, de una posición multicultural de facto) y la idea de en términos de “igualdad de oportunida- plurales, la mayoría suele ganar ambos
“verdad común”, que no necesariamente construir una comunidad de iguales entre des” –en cuanto exista igualdad de oportu- procesos. La minoría termina accediendo
20 Isaiah Berlin (2000) comparte con Benjamin Constant la idea de que la libertad es construida socialmente, con cánones
nidades de acceso a la educación, por o impugnando la decisión por vías extra
distintos según tiempo y lugar.
21 Ver sobre este debate los planteamientos de George Gray Molina (2006). 24 Kymlicka (2002) retoma, desde la perspectiva liberal multicultural, lo que John Rawls (1993) defiende para todas las sociedades
22 Para visiones latinoamericanas de interculturalidad consultar los trabajos de García Canclini (2005) y Martín Hopenhayn (2005). plurales: la idea de “doctrinas comprehensivas” del bien que reflejan nuestros valores e identidades más íntimos (normas
23 Ver PNUD (2004), donde se analiza desde tres perspectivas el debate multicultural de ciudadanía. acerca de cómo se vive una “buena vida” en mi familia y mi comunidad); y la idea de “doctrinas políticas” del bien que reflejan
valores e identidades compartidas con colectividades mayores (normas acerca de la libertad e igualdad entre diferentes).
96 97
formales (petición, movilización o toma de b) Estado, orden legítimo hasta neoweberianos como Guillermo Un Estado “con huecos”
tierras). de dominación O´Donnell, Charles Tilly o Michael Mann
En la visión de Walzer existe la posibilidad subsiste una importante tendencia analíti- Resulta extraño que mucha de la sociología y
de construir juntos –entre mayorías y Para la historiografía moderna la emergencia ca que describe al Estado como un orden ciencia política actual siga atrapada en un
minorías– reglas de igualdad compleja. del Estado-nación moderno fue un proce- legal, un cuerpo burocrático y una jurisdic- enfoque normativo antes que descriptivo e
Así, se puede definir una dimensión de la so largo de construcción social y política ción compulsiva sobre un territorio que se histórico. Por ejemplo, la nostalgia por un
igualdad de acceso a la tierra sujeta a la re- con múltiples salidas, y no se resume en la sostiene por el peso o debilidad de la ley. La “Estado de Derecho” en Bolivia es una año-
gla “reparación histórica” (Tierras Comu- idea de una asamblea que da consenti- definición más famosa del Estado –la defi- ranza por un pasado que nunca existió.
nitarias de Origen), otra a la regla “función miento a una nueva unión.25 La metáfora nición weberiana– recoge estas aristas. Un Una vertiente distinguida de estudiosos
económico-social” (solar campesino y pe- del “contrato social” es, desde esta pers- Estado, dice Weber (2004), “es una comu- neoweberianos reparan en esta nostalgia.
queña propiedad) y otra dimensión sujeta pectiva, a-histórica. Lo que es común al nidad humana que (exitosamente) recla- Joel Migdal (1988), Guillermo O'Donnell
a la regla “precio de mercado” (predios desarrollo del Estado moderno es la emer- ma para sí el monopolio del uso legítimo (1999) y Alfred Stepan y Juan Linz (1996),
agroindustriales de alto rendimiento). La gencia de formas de gobierno que no de- de la fuerza física en un territorio determi- entre otros, argumentan que teorías actua-
diferencia entre este procedimiento de dependen de modos tradicionales de obe- nado. (...) El Estado es considerado la úni- les sobre el Estado suponen un alto grado
liberación intercultural con respecto a su diencia o del carisma patrimonial de un lí- ca fuente del 'derecho' de usar violencia”. de homogeneidad “que no existe” en el al-
par multicultural es que el primero requie- der, sino de un orden legal comúnmente Para Weber, el desarrollo histórico del capi- cance, tanto territorial como funcional, del
re de una noción compartida de igualdad aceptado.26 El Estado como “Estado de De- talismo y del Estado moderno conlleva Estado y de la sociedad. Se preguntan:
–en muchos casos de “igualdad comple- recho” se encuentra hoy, como hace cien un proceso continuo de “racionaliza- “¿qué sucede cuando el Estado en sus di-
ja”–. No es suficiente la convivencia, la to- años, en el centro del debate. Dada la des- ción”. El Estado como “Estado de Dere- mensiones legales, burocráticas e ideológi-
lerancia o la coexistencia con el “otro”. Es confianza generalizada que rige en la ciu- cho” es un resultado de siglos de cons- cas se extiende de manera discontinua so-
imperativo construir juntos reglas de dadanía sobre el cumplimiento de la ley, es trucción de la autoridad de la legalidad, bre el territorio (áreas rurales, villas miseria
igualdad –ciudadanía–. El ejemplo utiliza- en parte paradójico que muchos de los pro- que se ve sustentada por una burocracia en áreas urbanas) y para muchos grupos
do, tomado de la Ley INRA de 1996, sugie- blemas más profundos de la sociedad se racional, una organización despersonali- funcionales (comunidades pobres, indíge-
re que este procedimiento de construc- procuren resolver con una nueva “Ley de zada y meritocrática, cuyos personeros, nas, excluidos)?” (O'Donnell, 1993). ¿Qué
ción de reglas comunes no es tan filosófi- Leyes”, como es el caso boliviano en la ac- “servidores públicos”, deciden y ejecu- tipo de Estado –y sociedad– son éstos? ¿Có-
co como parece. tualidad.27 En esto Bolivia no está sola. En tan políticas públicas en función de esta mo se construye una comunidad de iguales
Hasta aquí el debate contractualista ilumina América Latina conviven con dificultad lógica racional –no por particularismo, cuando el Estado “no llega” o “no actúa”
y construye. Sin embargo, algunas de las una legalidad formal con una legalidad in- faccionalismo o patrimonialismo–.28 Las aun cuando llega?
preguntas fundamentales no se resuelven formal –reglas del juego locales o particula- leyes son legítimas si han sido legítima- Estas preguntas conducen a una reflexión so-
en el ámbito normativo. De manera funda- res que no necesariamente conjugan con mente sancionadas; y la sanción es legíti- bre el alcance del Estado en sociedades
mental, no responde el cómo construir un Estado de Derecho único– (Whitehead, ma si ha ocurrido en conformidad con las plurales, marcadas por clivajes regionales,
una “comunidad de ciudadanos” en socie- 1994 y O’ Donnell, 1996). La frase atribui- leyes que prescriben el procedimiento étnico-culturales y sociales. Para O´Do-
dades plurales con historias particulares. da a Getulio Vargas: “para mis amigos, to- que ha de seguirse. Esta “circularidad” es nnell, los lugares de alta discontinuidad, lu-
Así, para avanzar en la discusión es im- do; para mis enemigos, la ley”, resume es- deliberada. Weber (1954) rechaza ex-
29
gares en los cuales el alcance territorial y
prescindible trascender la visión normati- ta incómoda tensión. presamente las definiciones del Estado funcional del Estado es tenue, describen
va y aterrizar en una mirada histórica y El “Estado de Derecho” es un imaginario, co- moderno centradas en los “fines” de la un “Estado con huecos”. Esta concepción
más contingente del orden estatal y el Es- mo el de “soberanía del pueblo”, que nace comunidad política. Al excluir de su defi- no muestra necesariamente un Estado dis-
tado que hacen posible construir ciudada- en un momento histórico específico en la nición los fines perseguidos por el Esta- funcional o fallido, sino más bien un Esta-
nía. Por ello hace falta entender cómo Europa occidental del siglo XIX. Max We- do, no discurre como un teórico de dere- do que fue construido en etapas y frag-
emerge históricamente el Estado y cómo ber es quizá el referente más destacado del cho sino como un sociólogo; le interesa mentos. No son Estados nacidos de una
se construye el Estado de Derecho, una for- análisis de esta nueva forma de domina- saber “qué ocurre realmente en una co- gran construcción nacional/estatal, sino de
ma de legitimidad particular al Estado-na- ción política fundada en la ley y en un or- munidad”, y no cuáles son los ideales de procesos de descolonización, liberación
ción moderno. den social que acata la ley. Desde Weber la comunidad política ni las normas del republicana u otros mecanismos externos
orden jurídico que él personalmente sus- de conformación. Para estas sociedades y
25 Sobre este aspecto son relevantes las reflexiones de Charles Tilly (1990), Thomas Ertman (1997), Hendrik Spruyt (1994) y
cribía. Estados el imperativo de construir “na-
Michael Mann (1991).
26 Quentin Skinner (2003) argumenta que el “nacimiento del Estado” moderno emerge, históricamente, por la diferenciación entre
la persona del rey y el poder soberano de su reinado, en la Europa del siglo XVII. Sostiene que “de modo más claro que
cualquier escritor anterior sobre el poder público, Hobbes enuncia la doctrina según la cual la persona jurídica que yace en el
corazón de la política no es ni la persona del pueblo, ni la persona oficial del soberano, sino más bien la persona artificial del 28 Teorías pluralistas (Robert Dahl, 1956, y David Easton, 1965) y teorías elitistas (Gaetano Mosca, 1939, y C.W. Mills, 1956)
Estado”. comparten con la lectura weberiana una lógica de desarrollo racional del poder del Estado.
27 Es relevante en este punto el estudio realizado por el PNUD-IDEA Internacional (2007) sobre el estado de la opinión en Bolivia. 29 Ver al respecto los trabajos de Reinhard Bendix (2000) y Anthony Giddens (1977).
98 99
ción” no es trivial, porque sus bases cultu- tados depredadores, rentistas y altamente RECUADRO 1.3
rales, sociales e históricas no son homogé- particularistas. En el caso boliviano podría-
neas. El “Estado colonial” de la sociología mos invertir la descripción de O´Donnell El Estado con huecos en Bolivia demandas de poblaciones con más de
boliviana alude a este impasse, como tam- para los espacios regidos por el Estado –lu- En el imaginario de la gente se piensa al 20.000 personas. Tercero, resaltan asimetrí-
bién lo hace la antinomia “nación/antina- gares ordenados según códigos particula- Estado como el aparato estatal, el sector as entre municipios como los casos de Po-
ción” heredada de la Revolución Nacional. ristas, clientelares y duales–. Es paradójico público o el conjunto de burocracias públi- coata, Tinguipaya y Ravelo en el departa-
Si el Estado es discontinuo, ¿qué significan sus que la “dualidad del Estado” emerja fre- cas. En la visión de O'Donnell (1999) “esto mento de Potosí, que cuentan con servicios
“huecos”? Para O´Donnell, los huecos son cuentemente del propio Estado, que no só- es un error, (pues) no cabe duda que ellas de salud y educación mayores a los de los
lugares donde rige el particularismo, el lo carece de alcance continuo en lo territo- forman parte del Estado, pero no son el Es- municipios antes mencionados. La presen-
clientelismo, el cacicazgo y otras formas pa- rial o funcional, sino que opera bajo reglas tado en su totalidad. El Estado también es cia estatal, pues, medida aquí como la distri-
trimoniales de política. Son espacios de “au- que no fortalecen la esfera pública, la neu- un conjunto de relaciones sociales que esta- bución espacial de los servicios públicos de
togobierno”, pero que no operan bajo las re- tralidad del Estado o el Estado de Derecho. blecen un cierto orden. Muchas de esas re- salud y educación, muestra asimetrías im-
glas del Estado de Derecho y de la libre orga- En pocas palabras, “los huecos del Estado ya laciones se formalizan en un sistema legal portantes ya que no responde a la distribu-
nización y expresión política, sino bajo las están llenos”. Las relaciones sociales, capa- surgido del Estado y del orden que éste po- ción espacial de la población.
del particularismo –el orden del más fuer- cidades organizativas e instituciones que ne y garantiza en un cierto territorio. Este or-
te–. Esta descripción se hace extensible a los llenan no son necesariamente “infor- den no es igualitario ni socialmente impar- Los “huecos” en educación y salud
otras organizaciones que ejercen cualida- males” en el sentido de estar poco norma- cial. Tanto en el capitalismo como en el so-
des estatales o semiestatales (en el caso bo- das o de reflejar hábitos y costumbres loca- cialismo burocrático, sustenta y contribuye
liviano, sindicatos, ayllus, ONG, iglesias y les. Comúnmente, las funciones que cum- a reproducir relaciones de poder sistemáti-
otras organizaciones que suplen roles del plen ayllus, sindicatos, TCO, ONG e igle- camente asimétricas”.
Estado). El imperativo, para O´Donnell, es sias, entre otros, están altamente codifica- El mapa de Bolivia que presentamos
entender que la construcción de una demo- das y se entienden como “parte” de las muestra la distribución espacial de la pobla-
cracia requiere de un Estado que pueda ejer- funciones del Estado (mantener la paz pú- ción y la localización de establecimientos
cer el “Estado de Derecho” de manera con- blica, adjudicación de disputas, distribu- públicos de educación y de salud por cada
tinua a lo largo y ancho del territorio. La di- ción de “deberes” y “derechos” comuna- mil habitantes a nivel municipal. La constata-
mensión legal toma un protagonismo espe- les, etc.). En otros casos, dichas funciones ción es que existen grandes desigualdades
cial, por cuanto representa la internaliza- se amplían a esferas sociales que no son en cuanto a la presencia estatal y, por tanto,
ción de la estatalidad en su dimensión más competencia tradicional del Estado (la en el acceso a estos servicios. Primero, se ve
elemental –el ejercicio de la fuerza para los “disciplina sindical” cae, por ejemplo, so- una fuerte concentración del Estado en el eje
que rompen la ley, la protección de la ley pa- bre ámbitos tan diversos como el mal uso central y las ciudades capitales donde se en-
ra todos los ciudadanos–. de recursos naturales comunes, la inasis- cuentra casi el 50% del total de la población.
La descripción de O´Donnell es gráfica, pero tencia a eventos sindicales o disputas fami- Las ciudades con mayor población son San-
deja algunos hilos sueltos. ¿Son todos los liares). La pregunta clave detrás de este esta Cruz (15%), La Paz (9%), El Alto (8%) y Co-
huecos del Estado normativamente noci- cenario no es, entonces, cómo llenar los chabamba (6%), mientras que el resto está
vos para una democracia plural? ¿Podemos huecos, sino entender cuándo son comple- distribuido en las ciudades capitales de Su-
imaginar espacios públicos no estatales mentarias las estatalidades paralelas a la cre, Oruro, Potosí, Tarija, Trinidad y Cobija.
donde las relaciones sociedad-Estado no inclusión social y al ejercicio de derechos Segundo, existen municipios con poca pre-
sean particularistas ni impliquen la ley del ciudadanos y cuando son antagónicas. En sencia estatal, como por ejemplo Riberalta,
más fuerte? Probablemente sí, porque las el caso de la complementación queda el re- Guayaramerín y Reyes en el departamento
organizaciones sociales locales, campesi- to de articular las capacidades del Estado del Beni donde tienen menos de un puesto
nas o indígenas no suelen operar bajo nor- formal a las capacidades realmente exis- de salud por cada mil habitantes y menos de
Centros y puestos de salud Población Edificios escolares
mas hobbesianas. No es que por definición tentes a nivel local y comunitario. En el ca- cinco locales educativos por cada mil habi- por mil habitantes
menor a 1 menor a 2.000

por mil alumnos
menores de 5 Fuente: Censo de Población y

subsiste un “desorden” en los huecos del so del antagonismo queda como reto de- tantes, lo cual no es suficiente para cubrir las entre 1 y 2
mayores a 2
entre 2.000 y 10.000
mayores a 10.000
entre 6 y 12
mayores a 13
Vivienda 2001.
Estado. Nuestra investigación sugiere más fender los valores y los derechos de la “co-
bien un “orden” altamente codificado y de munidad de ciudadanos” democrática.
alta legitimidad social –características que
frecuentemente asociamos al Estado–. La ¿Legalidad o legitimidad?
diferencia es que este orden se construye
bajo procesos largos de acomodación, do- La construcción de un “Estado de Derecho”
minación, resistencia o colaboración a Es- plantea de por sí un reto complejo. En
100 101
momentos de crisis, y en contextos de “soberanía del pueblo” o la “majestad del c) Estado, instrumento al centro de su análisis y praxis política,
sociedades diversas y heterogéneas, esta Estado”, entonces volvemos al problema de clase o nación nunca elaboró una teoría comprehensiva
complejidad se pone a prueba. ¿Qué es político de constitución del soberano. A sobre estatalidad y Estado.33 Su concep-
más importante? ¿La legalidad o la legiti- diferencia de Weber, quien sostenía, en El Estado imaginado como “contrato social” o ción fundamental del Estado aparece en
midad del orden estatal? Y en caso de última instancia, que la legitimidad resi- como “Estado de Derecho” tiene un distin- fragmentos de su obra y resumida en la fa-
que sea la legitimidad lo más importante, día en la “creencia” de un Estado de De- guido legado en las ciencias sociales y deja mosa expresión del Manifesto Comunista:
¿quién y cómo define “lo legítimo”? Estas recho, Schmitt sostiene que la legitimi- un distintivo sello en los debates bolivianos “el ejecutivo del Estado moderno no es si-
no son preguntas teóricas. Constituyen la dad reside en el soberano, quien puede actuales sobre refundación y reforma esta- no un comité para arreglar los asuntos co-
materia prima de debates interminables decidir “sobre la excepción”. En términos tal. Sin embargo, una crítica común a las es- munes de toda la burguesía”.34
en la coyuntura actual. ¿Fue legal el acor- teóricos Schmitt argumenta que la legiti- cuelas liberales y positivistas que defienden Discusiones teóricas posteriores a Marx, pa-
tamiento de mandato de los parlamenta- midad tiene fuentes pre-constitucionales estas líneas analíticas es una especial ausen- sando por El Estado y la revolución de Lenin
rios estipulado por la Ley de Convocato- y pre-legales. “El soberano” es previo a la cia de un análisis del poder. Después de to- [1917], y los Cuadernos de la cárcel de An-
ria de las Elecciones Generales de 2005? ley, a la constitución y a la codificación le- do, los actores sociales y políticos que cons- tonio Gramsci [1929-31], elaboran las con-
¿Es legítimo poner partes de la Constitu- gal” (Mouffe, 1999). truyen el Estado, que legitiman contratos secuencias de un enfoque multidimensio-
ción Política del Estado a consideración Esto nos devuelve al debate contractualis- sociales y que defienden un orden legal co- nal del Estado desde la perspectiva marxis-
de un referéndum popular? ¿Es legal sus- ta. Si el “contrato social”, a su vez una fic- mún, son actores del mundo real –que fre- ta. Atilio Borón (2003) sintetiza esta visión
pender partes de la Constitución Política ción moderna, es la base de la legalidad, cuentemente representan diferentes intere- multidimensional al afirmar que “en la tra-
actual en pos de consagrar una nueva ¿por qué obedecer la ley? (Dyzenhaus, ses de clase, de región o de grupo étnico-cul- dición marxista, el Estado es, simultánea-
Constitución? Estas preguntas son pilares 1997). Positivistas del derecho como tural–. Karl Marx y una extensa producción mente: (i) un 'pacto de dominación', me-
del debate sobre legalidad y legitimidad Hans Kelsen confrontaron a Schmitt en marxista y neomarxista imprimieron un diante el cual una determinada alianza de
de un Estado de Derecho. Y es en parte los años treinta afirmando que la ley análisis detallado de las relaciones de poder clases construye un sistema hegemónico
consecuencia de la existencia de un Esta- siempre es legítima si sigue procedimien- que están en la base de la configuración de susceptible de generar un bloque históri-
do de Derecho que podemos hablar del tos que son legítimos (Kelsen, 1992). Sin “modos de producción” abstractos y “for- co; (ii) una institución dotada de sus co-
“derecho a desobedecer el derecho”.30 embargo, para propósitos del debate bo- maciones sociales” concretas detrás del Es- rrespondientes aparatos burocráticos y
Sin embargo, la teoría de derecho consti- liviano actual, conviene describir la posi- tado capitalista moderno. susceptible de transformarse, en determi-
tucional no se toma a la ligera este “dere- ción de Jurgen Habermas, quien recoge El Estado visualizado como “instrumento de nadas circunstancias, en un 'actor corpora-
cho”. Está, en realidad, en el meollo mis- el reto lanzado por Schmitt y lo traduce clase o nación” tiene un largo recorrido en tivo'; (iii) un escenario de la lucha por el po-
mo de la definición del Estado. en una teoría a la vez procedimental colas ciencias sociales marxistas, pero tam- der social, terreno en el cual se dirimen los
Carl Schmitt inicia un fascinante debate so- mo sustancial sobre el “Estado de Dere- bién en el imaginario popular boliviano so- conflictos entre distintos proyectos socia-
bre estos asuntos en su libro Legalidad y cho”. Habermas (1998) argumenta que la bre el Estado. La historia boliviana desde la les que definen un patrón de organización
legitimidad, publicado en 1932, un año ley es legítima si el proceso de su cons- Guerra del Chaco y la Revolución Nacional económica y social; y (iv) el representante
antes de la caída de la República de Wei- trucción fue participativo y si encarna los está repleta del vocabulario del poder. Hoy, de los 'intereses universales' de la socie-
mar (1919-1933) en Alemania.31 De ma- valores sustanciales de la sociedad que lo como hace más de cincuenta años, la idea dad y, en cuanto tal, la expresión orgánica
nera aguda, Schmitt se pregunta: “¿si el construye. El punto de partida es un plu- de una “nación” contrapuesta a una “anti- de la comunidad nacional”.
contenido de una ley (o una constitución) ralismo complejo inherente a cada socie- nación”, articulada por Carlos Montenegro
es definido por una mayoría del 51% de dad y el de llegada es legitimidad políti- con anterioridad a la Revolución Nacional, ¿Clase, nación o “bloque histórico”?
representantes del pueblo, es vinculante ca, que refleja este pluralismo societal.32 o la idea de un “Estado aparente” que se
para el 49% de la minoría o simplemen- Esta posición evita el círculo vicioso de antepone a lo “nacional-popular” en la for- La definición de Borón viene atravesada por
te es instrumental para la coerción de la Schmitt (“¿por qué obedecer la ley”?) y mación social boliviana, de René Zavaleta los conceptos de “hegemonía” y “bloque
mayoría sobre la minoría?”. Estos no son evita la neutralidad ficticia del positivis- Mercado, conjugan el vocabulario marxis- histórico”, que ponen en tela de juicio la
asuntos triviales, porque Schmitt efecti- mo legal (“toda ley es legítima”). El “Esta- ta con una lectura original de nuestra histo- idea de que el Estado sea, estrictamente,
vamente cuestiona si un “Estado de De- do de Derecho”, como construcción polí- ria. Es en parte paradójico que Marx, que un instrumento de “clase” o “nación”. An-
recho” se legitima con procedimientos tica e histórica, no está fuera de la posibi- dedicó su vida al análisis del modo de pro- tonio Gramsci inició un debate que aún tie-
que son internos al proceso de aproba- lidad normativa de revisión, pero requie- ducción capitalista, y quien sitúa el Estado ne resonancia en las discusiones actuales
ción de leyes y constituciones o externos re procedimientos y valores sustanciales 33 Ver sobre este particular los trabajos de Atilio Borón (2003), Ralph Miliband (1997), Nicos Poulantzas (1998) y Atilio Borón et al
a ellos. Si son externos, y dependen de comunes para avanzar. (2006). Miliband argumenta que para Marx una teoría sistemática del Estado “era una de esas tareas que confiaba emprender
como parte de un vasto programa de trabajo proyectado en la década de 1850 y cuya única parte plenamente terminada es el
interpretaciones sobre dónde reside la tomo I del Capital”.
34 Veintidós años después de la publicación del Manifesto, Marx (citado en Miliband, 1997) señalaba que “al mismo ritmo con que
30 Para el espectro de posiciones en torno al “derecho a desobedecer el derecho” en la teoría política del siglo XX ver Rawls el progreso de la industria moderna desarrolló, amplió e intensificó el antagonismo de clase entre el capital y los trabajadores,
(1971) y Gargarella (2005). el poder estatal fue cobrando cada vez más el carácter del poder nacional del capital sobre los trabajadores, de una fuerza
31 Ver Carl Schmitt, Jeffrey Setizer y John McCormick (2004). pública organizada para la esclavización del capital social, de un artefacto del despotismo de clase”.
32 Ver Jurgen Habermas (1998) y René von Schomberg y Kenneth Bayes (2002). 35 Por ello, para Gramsci (citado en Laclau y Mouffe, 2004) “una clase no 'toma el poder' del Estado, sino que deviene Estado”.
102 103
sobre estatalidad. Para Gramsci, las rela- de la conformación de una nueva forma- RECUADRO 1.4
ciones de dominación entre clases y frag- ción social, emergente mucho antes de la
mentos de clase se definen por relaciones Revolución Nacional, que combina hilos de El Estado, instrumento de
de “hegemonía”, porque una clase o frag- una matriz productiva heterogénea (abiga- las clases dominantes
mento de clase nunca logra dominar por sí rrada) y un bloque histórico popular en pro- Después de la Guerra del Chaco (1932-
sola al resto de la sociedad. El concepto
35
ceso de construcción.40 El trabajo de Zavale- 1935) se fortalecieron ideas, partidos y orga-
de hegemonía, en consecuencia, es en ta es crítico para visualizar los alcances y li- nizaciones sociales que postulaban que Bo-
parte coerción y en parte consentimiento. mitaciones de la controversia gramsciana a livia era un país “capitalista atrasado”, opri-
Si bien usos anteriores de la palabra se dela luz de los últimos veinte años.41 mido por el “yugo imperialista” y veían en el
ben a Plekhanov y los marxistas rusos en Para algunos académicos, Bolivia asiste a la Estado no más que un instrumento de la cla-
los años 1880 y a Lenin durante la Revolu- génesis de un nuevo “bloque histórico”, se dominante. Uno de los documentos que
ción Rusa, Gramsci la usa para significar al- que configura elementos de indigenismo, mejor expresa estas propuestas es induda-
go que incluye, pero trasciende, el enfoque izquierda nacionalista y alter-globaliza- blemente la Tesis de Pulacayo, aprobada en
clasista. Gramsci amplía así el espectro
36
ción.42 ¿Cuál es el significado de esto para 1946 por la Federación Sindical de Trabaja-
de análisis para sugerir que el Estado no es una lectura del Estado en Bolivia? En pri- dores Mineros de Bolivia (FSTMB):
precisamente un “instrumento de clase o mer lugar, sugiere que los vocabularios “Los señores feudales han amalgamado
nación”, sino el instrumento de un “bloque monolíticos que pintan de un solo color sus intereses con los del imperialismo inter-
histórico”, una alianza entre clases socia- –fisura clasista, regionalista o étnica– tien- nacional, del que se han convertido en sus
les derivadas del proceso productivo (bur- den a oscurecer, más que a iluminar, el sirvientes incondicionales. De ahí que la cla-
guesía, pequeña burguesía, proletariado) y análisis del cambio social y estatal. Los se dominante sea una verdadera feudal-bur-
otras fuerzas sociales que no nacen nece- esencialismos se encuentran interpelados guesía… La dominación imperialista no se la nómico-sociales más avanzadas” como la
sariamente del proceso productivo (orga- no por la teoría, sino por la historia particu- puede imaginar aislada de los gobernantes socialista: “el Movimiento Nacionalista Re-
nizaciones locales, regionales y étnicas) y lar de cambio social y político de los últi- criollos. La concentración del capitalismo se volucionario… supo aplicar la estrategia ne-
que tienen ascendente popular.37 mos veinte años. Lo que es un lugar común presenta en Bolivia en un alto grado: tres em- cesaria no para aplazar la revolución socia-
El “bloque histórico” que Gramsci (2004) des- en el desempaque de “sociedad” (somos presas controlan la producción minera, es lista como tal, sino para aproximarla, reali-
cribe para las luchas francesas e italianas de collas, cambas, aymaras, guaraníes, clases decir, el eje económico de la producción na- zando la revolución nacional, antifeudal y an-
construcción nacional y estatal en el siglo medias, artesanos, todo al mismo tiempo), cional. El Estado feudal-burgués se justifica tiimperialista” (Ayala, 1956).
XIX toma el nombre de “lo nacional-popu- no ha sucedido todavía con el Estado. Si- como un organismo de violencia para man- Tanto partidos políticos como sindicatos
lar”, una alianza progresista que combina gue siendo monolítico. Continúa homogé- tener los privilegios del gamonal y del capita- obreros y mineros que tuvieron preeminen-
elementos de clase y de organizaciones po- neo. Y prosigue cambiando de imaginario. lista. El Estado es un poderoso instrumento cia y visibilidad en la agenda nacional hasta
pulares, contra la clase capitalista. Lo “na- En segundo lugar, la discusión sobre la emer- que posee la clase dominante para aplastar a mediados de la década del ochenta estruc-
cional-popular” tuvo gran ascendente en gencia de un nuevo bloque histórico sugie- su adversario” (Tesis de Pulacayo, 1946). turaron su discurso alrededor de esta visión
América Latina, particularmente en la ela- re la necesidad de dibujar la conformación Bajo esta mirada, la Revolución Nacional del Estado. Hoy en día, aunque la reivindica-
boración de un nuevo vocabulario de iz- económico-productiva que acompaña el (1952) aparecía como un primer golpe contra ción de clase parece haberse subsumido ba-
quierda entre movimientos sociales y fren- proceso de construcción del nuevo bloque. esa rosca feudal y servil a los intereses forá- jo la étnica, este planteamiento permanece
tes democrático-populares, en los años Aquí hace falta diferenciar, en el vocabula- neos aunque, claramente, era algo inconclu- como importante aglutinador y articulador
1950 y 1960.38 La elaboración teórica de rio marxista, entre modos de producción so pues se requería llegar hacia “formas eco- de las demandas sociales.
René Zavaleta Mercado en los años 1980 es (capitalista, pre-capitalista, etc.) y matriz
de particular importancia para reconsiderar de producción (una conjugación de varios
la historia del siglo XX boliviano a la luz de modos de producción bajo asimetrías de “patrón” (basado en mano de obra, capital cambio en sociedades heterogéneas y
un nuevo vocabulario histórico en América poder). En el vocabulario más desarrollista o recursos naturales) de desarrollo. Ningu- multiculturales. Luis Tapia (2002), constru-
Latina. En Lo nacional-popular Zavaleta
39
significa diferenciar entre tipos de “mode- no tiene necesariamente un efecto mecá- yendo sobre el concepto de “abigarra-
(1986) dibuja para Bolivia los lineamientos lo” (liberal, nacionalista o mixto) y tipos de nico sobre la emergencia de un nuevo blo- miento” de René Zavaleta Mercado, redes-
36 Este aspecto significó, para Gramsci y los académicos gramscianos, una ruptura con la ortodoxia marxista en la segunda
que histórico hegemónico. cribe las relaciones sociedad/Estado en
mitad del siglo XX. Sobre esta genealogía ver Perry Anderson (1977). El aporte marxista a la teoría del Estado rein- función de diferentes temporalidades del
37 Ver al respecto el posicionamiento de Roger Simon (1991).
38 Para una vívida historia del impacto intelectual, social y político de Gramsci en América Latina es fundamental la obra de José troduce, en Bolivia, el análisis de poder en poder. El supuesto es que conviven, en el
Aricó (2005). la “formación social” boliviana, sin limitar “subsuelo” de la política coyuntural, en un
39 Ver para este punto la reflexión de René Zavaleta Mercado (1986).
40 Ver el amplio recorrido sobre la obra de Zavaleta realizado por Luis Tapia (2002). el análisis a una perspectiva exclusivamen- mismo tiempo cronológico, fragmentos de
41 Al respecto, es relevante la compilación de ensayos, testimonios y revisiones a cargo de Maya Aguiluz Ibarguen y Norma de
los Ríos (2006).
te clasista. Tiende puentes para describir el diferentes formas sociales y productivas.43
42 Esta mirada se encuentra en Álvaro García Linera (2006), Herve do Alto y Pablo Stefanoni (2006) y Fernando Molina (2006).
43 Sobre este punto es interesante la reflexión que propone Tapia (2001) acerca de lo que denomina “subsuelo político”.
104 105
Esta mirada deconstruye lo que habitual- culturales y políticos, productos de con- El colonialismo interno hora de describir la crisis de Estado de los
mente describimos como “sociedad” en frontación y acomodación que marcan la últimos años. En su criterio, la primera
función de temporalidades y redes de po- historia larga de los pueblos que constitu- ¿Qué se entiende por “colonialismo inter- Constitución republicana escindió la boli-
der fragmentadas. El Estado emergente de yeron el Alto Perú y que hoy conforman la no”? Pablo González Casanova (1969) lo vianidad naciente al “consagrar prestigio,
esta sociedad “multisocietal” tiene el reto República de Bolivia. define como “una estructura de relaciones propiedad y poder en función del color de
de construir un “núcleo común” intercultu- La mirada del Estado como “construcción co- de dominio y explotación entre grupos cul- piel, del apellido, el idioma y el linaje”. Los
ral, una identidad plurinacional fundada lonial” pone atención en dos fenómenos turales heterogéneos, distintos... Se distin- mecanismos de igualación ciudadana,
en la igualdad entre pueblos y comunida- conexos. El primero es el clivaje histórico gue de la estructura de clases porque no es que emergieron con el acceso a la educa-
des y “regímenes de autodeterminación largo, el legado de la Colonia en la forma- sólo una relación de dominio y explotación ción gratuita fiscal, el derecho al voto y la
cultural”, espacios de desarrollo de las ca- ción de la sociedad y el Estado bolivianos. de los trabajadores..., sino de una pobla- ciudadanía universal, cimentaron diferen-
pacidades y facultades de autogobierno de La expresión “colonialismo interno” deno- ción (con sus distintas clases, propietarios, cias entre grupos, en vez de aliviarlos. Dis-
aquellos pueblos y comunidades plurales. ta la continuación de la experiencia colo- trabajadores) sobre otra población que criminación, desigualdad y exclusión si-
Para Tapia (2006), la “invención del núcleo nial por otros medios. En particular, descri- también tiene diferentes clases sociales”. guen dependiendo hoy, casi dos siglos des-
común” es el imaginario, equivalente a la be la dominación de una cultura sobre otra González pone énfasis en que el colonialis- pués del proceso de liberación republica-
“soberanía” en el siglo XVII o a la “igualdad que, en palabras de Pablo González Casa- mo interno subsiste a pesar de experien- na, del “capital étnico” que priva o permi-
liberal” del siglo XVIII, que requiere la so- nova (1969), deriva en la explotación “de cias de liberación republicana, desarrollo te procesos de movilidad social y enclasa-
ciedad boliviana para construir un Estado una civilización sobre otra” en el continen- liberal, revoluciones nacional-populares y miento ascendentes.
radicalmente igual y, al mismo tiempo, rate americano. Corresponde a este clivaje desarrollo industrial moderno. Es una es- ¿Qué implica el legado de “colonialismo in-
dicalmente multisocietal. desmontar los restos del colonialismo in- tructura “dura” de organización de la de- terno” para la forma y contenido de la
terno y descolonizar las relaciones de po- sigualdad económica y social, en base a di- transformación estatal boliviana actual? El
d) Estado, construcción colonial der político y económico actuales. La des- ferencias culturales, particularmente entre proyecto de “descolonización” pasa por el
colonización procura confrontar la institu- comunidades y pueblos indígenas y pobla- desmantelamiento de formas largas de
Más allá de las lecturas que describen al Esta- cionalización de la desigualdad entre gru- ciones mestizas de América Latina. Tam- desigualdad económico-sociales basadas
do como un “contrato social”, como un pos culturales distintos. bién plantea la idea, compartida por algu- en identidades étnico-culturales, pero
“Estado de Derecho” o como un “instru- El segundo es el clivaje identitario, fragmen- nos autores dependentistas,44 de que el también por la definición de una “nueva
mento de clase”, algo que diferencia el tado y contingente que emerge de la expe- “colonialismo interno” explica, en parte, el matriz” nacional que dotará al Estado bo-
desarrollo social y político de América Lati- riencia colonial. Bajo este código, la socie- desarrollo desigual interno de territorios liviano de una identidad pluri-nacional
na es el peso gravitante de la experiencia dad boliviana nunca se constituyó como nacionales, en los que tanto el proceso de nueva (García Linera, 2007). La agenda de
colonial –un “colonialismo” que se en- una “sociedad de iguales”, sino en una so- expansión del mercado como la interven- descolonización no se limita, sin embar-
cuentra en proceso de interpelación políti- ciedad crónicamente desigual y estratifi- ción neocolonial del Estado reproducen go, a las desigualdades económico-socia-
ca en el continente–. En Bolivia, la forma cada. La experiencia de las “dos repúbli- una “dinámica de desigualdad” imper- les más visibles, sino también a esferas
particular de describir la “colonia”, el “co- cas”, del “gobierno indirecto” y de los meables a cambios entre grupos culturales culturales, simbólicas y étnicas de poder
lonialismo” y la “descolonización” nos po- “pactos” entre ayllus y Estado en los siglos heterogéneos. intangibles. Estas esferas de poder son ob-
ne frente a uno de los móviles centrales del XVII y XVIII marca una trayectoria larga y La reconstrucción del concepto de “colonia- jeto de un debate adicional desde la pers-
cambio social y político actual. difícil de construcción de una “nación” de lismo interno” tiene un importante impac- pectiva teórica, porque ponen en cuestión
¿Qué significa la experiencia colonial para el iguales en la diferencia. Corresponde a es- to sobre las ciencias sociales y el vocabula- la materialidad y legitimidad misma del
análisis y transformación del Estado boli- ta experiencia descentrar los legados cultu- rio coloquial popular boliviano. Autores control y el poder estatal. Los estudios
viano? Quiere decir, en definitiva, que la rales y simbólicos del poder colonial para como Silvia Rivera Cusicanqui (1986) han postcoloniales son el punto de entrada a
construcción estatal en el país no puede imaginar una nueva comunidad nacional utilizado este concepto para explicar la este debate sobre poder y descentramien-
describirse como un entramado endógeno post-colonial. El acto de descentrar procu- perduración de una “memoria larga” cam- to del poder colonial.
de transformaciones económicas locales, ra subvertir las bases simbólicas de la dis- pesina e indígena boliviana con respecto a
diferenciaciones internas a la sociedad ci- criminación, “poner de cabeza” aquello desigualdades estructurales de acceso a Los fragmentos postcoloniales
vil o autonomización gradual del Estado, que es considerado normal en la sociedad tierra/territorio, capacidades políticas de
porque las relaciones coloniales marcaron mayoritaria. autodeterminación y esferas de reproduc- Detrás de la construcción del Estado colo-
una “ruptura histórica” exógena. La “colo- El primer clivaje, histórico, es tratado por una ción identitarias étnico-culturales.45 En esa nial yace una ficción societal que visualiza
nia” y las formas de “colonialismo” econó- literatura nacida del “colonialismo interno” tradición, Álvaro García Linera (2005) la existencia de una “nación” imaginada
micas y sociales son elementos centrales común a los países de América Latina. El plantea que la “fisura colonial del Estado a la semejanza del colonizador. En este
en la conformación del Estado y la socie- segundo clivaje, identitario, amplía la mira- boliviano” es la fisura más importante a la imaginario conviven miradas “moder-
dad actuales. Por ello, el “Estado” y la “nada hacia los “estudios postcoloniales” co- 44 Ver en especial la obra de Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto (1969).
ción” boliviana nacieron como híbridos munes a Asia, África y América Latina. 45 Ver el trabajo de Silvia Rivera Cusicanqui (1986) sobre las luchas del campesinado aymara y quechua en Bolivia.
106 107
RECUADRO 1.5 nas”, “premodernas” y “postmodernas” postmodernas de análisis. Conviven, en-
de construcción nacional. El proyecto de tonces, varias escuelas de análisis postco-
El retrato de la realidad modernidad apunta a homogeneizar las lonial en América Latina, algunas nacidas
andina y la necesidad de CIVDAD/ LA VILLA RICA ENPEREAL
diferencias, a construir un “pueblo sobe- en la academia norteamericana y otras en
reformar el gobierno colonial DE Potocchi. rano” en el sentido liberal y republicano. la apropiación latinoamericana de un pro-
Por la dicha mina es Castilla, Roma
(Guaman Poma, 1615) es Roma, el papa es papa y el rrey Es el proyecto emancipador y progresista yecto radical de cuestionamiento.48
La obra Nueva Crónica y Buen Gobierno es monarca del mundo. Y la santa del siglo XVIII que, cuando irrumpe en
madre yglecia es defendida y
de Guaman Poma (waman puma, 'águila pu- nuestra santa fe guardada por los sociedades postcoloniales de Asia, África Técnicas de control desde el Estado
quatro rreyes de las Yndias y por el
ma', en quechua) muestra el retrato de la vi- enperador Ynga. Agora lo podera el
y América, se encuentra con diferencias
sión indígena del mundo andino y la historia papa de Roma y nuestro señor rrey étnicas, culturales, regionales y estrate- ¿Cómo redescribir o resignificar el Estado des-
don Felipe el terzero.
prehispánica y colonial del Perú, una recons- /PLVS VLTRA / EGO FVLCIO gias largas de rebelión, subversión y resis- de la mirada postcolonial? Una línea parti-
CVLLVNAS EIOS. [Yo fortifico sus
trucción de la sociedad peruana después de
columnas.] / Chinchay Suyo / Colla
tencia. En los años ochenta irrumpió en la cularmente influyente de análisis construye
la conquista que a la vez ilustra la historia y Suyo / minas de Potocí de plata / India un cuestionamiento radical del pro- sobre el concepto de “gubernamentalidad”
ciudad enpereal, Castilla /
genealogía de los incas. yecto de modernidad occidental desde el de Michel Foucault para visualizar las rela-
Era una carta dirigida al rey Felipe III donde sur, desde el lente de las “clases subalter- ciones de coerción y control que utiliza el
sus trazos y figuras describen la situación de nas”, “pueblos sin historia” y “naciones Estado postcolonial. Para Foucault (1991)
46
los indígenas y muestran la realidad andina postcoloniales”. Los estudios subalter- “gubernamentalidad” es una táctica de con-
para solicitar a la Corona española una refor- nos o postcoloniales nacieron tras la ex- trol que “es a la vez interno y externo al Es-
ma del gobierno colonial y salvar al pueblo periencia emancipadora de la segunda tado, ya que son las tácticas de gobierno las
andino de la explotación, las enfermedades y
CORTAN LA CAVESA EN EL CVZCO.
mitad del siglo XX –las experiencias de que hacen posible una continua definición y
las mezclas raciales. El autor describe los descolonización africana y asiática–, pero redefinición de lo que entra bajo la compe-
/ Ynga Uana Cauri, maytam rinqui?
abusos cometidos por las nuevas autorida- Sapra aucanchiccho mana huchayocta encontraron eco en la vivencia postcolo- tencia del Estado y lo que no, lo que es pú-
des, aunque acepta su presencia como concayquita cuchon? nial de América Latina.47 blico y lo que es privado...; el Estado sólo
agentes civilizadores. A criterio de muchos [Inka Wana Qawri, ¿adónde te has ido? El objeto de estudio de los estudios postco- puede ser comprendido, en su sobreviven-
¿Es que nuestro enemigo perverso te
analistas, puede decirse que la obra tiene va a cortar el cuello a ti, que eres
loniales es escurridizo. Al renunciar a ca- cia y límites, en función de las tácticas de
una óptica aristocrática y racista: Guaman inocente?] / en el Cuzco / tegorías descriptivas de modernidad gubernamentalidad”. Las técnicas de guber-
Poma no ve con justicia el nuevo statu quo, / Inka Wana Qawri, maytam rinki? –que describen “la sociedad”, “el Estado” namentalidad ayudan a mostrar que los Es-
Sapra awqanchikchu mana
en el que hay antiguos caciques despojados
huchayyuqta kuchum? /
y “el desarrollo” con definiciones alterna- tados coloniales sobreviven no sólo en fun-
de su autoridad, y nuevos caciques advene- tivas pero siempre definibles– estas mira- ción de ideologías trasnochadas y realida-
dizos, títeres de los españoles, gobernando das del sur deconstruyen categorías utili- des de exclusión socio-económicas, sino
sobre tierras que no les pertenecen. zadas por occidente. La “sociedad” está también como proyectos políticos de con-
Para Rolena Adorno (1987), “Guaman Po- compuesta por múltiples sociedades, lo- trol desde el Estado.
ma se opuso a las reglas externas de la Colo- cales, diferenciadas y poco comparables Los tipos de control que ejerce el Estado se
nia, mientras que defendió la restitución de la entre sí. El “Estado” es una matriz de con- vuelven “normales” desde el punto de vis-
tierra al tradicional gobierno andino, pero co- trol también heterogéneo, que negocia ta de quien ejerce el poder –censos que
mo parte de un imperio cristiano universal.
MAISTROS: LOS
espacios, incluye, se abre para controlar a describen con categorías raciales, mapas
En este contexto asumió una postura anti MAISTROS DE CORO y de grupos y poblaciones subalternas en el que sitúan bolsones de pobreza, catastros
escuela desde rreyno
clerical, pero al mismo tiempo católica, anti tributario / Francisco de nombre del progreso, el desarrollo y la que reflejan valores de propiedad diferen-
inca pero simultáneamente pro andina. Gua- Palacios de Luna, Guanca / modernidad. Lo que queda por hacer, en ciados–. Esta “normalización” hace que el
‘Sepan cuanto’ / doctrina /
man Poma elogió a los frailes dominicanos la mirada poscolonial, es “redescribir” y proyecto político del poder colonial se tor-
que discutieron a favor de la restitución es- “resignificar” conceptos desde realidades ne invisible en las rutinas, operaciones bu-
pañola de la pobreza andina, sin embargo subalternas y excluidas, contingentes en rocráticas y prácticas cotidianas del Esta-
condenó el favor de Bartolomé de las Casas tiempo y espacio. Algunos de los hilos do. James Scott (1999) analiza las maneras
para la regla eclesiástica directa sobre los in- analíticos de los estudios subalternos pro- en las cuales “mira el Estado” –sus catego-
dios. Y en la base de los argumentos de Gua- vienen de categorías postestructurales o rías, mapas, censos y otros mecanismos
man Poma yace su negación de los dere-
46 Ranajit Guha dio inicio a esta línea analítica con el Grupo de Estudios Subalternos en India en los años 1970. Ver Edward Said,
chos europeos a una guerra justa contra los Ranajit Guha y Gayatri Chakravorty (1988).
47 En Bolivia ver los trabajos pioneros de Rossana Barragán (editora) (1997), Fernando Calderón y Javier Sanjinés (1999) y Javier
indios de Perú”. Sanjinés (2004).
48 Entre los primeros ver la obra de John Beverly (1999), Walter Mignolo (2005) e Ileana Rodríguez (2002). Entre los segundos ver
García Canclini (2005) y Hopenhayn (2005).
108 109
de clasificación del poder–.49 Argumenta pero pocos conocen “la sociedad” como asiático de los años sesenta y setenta defi- con fuerza la idea de un Estado presente,
que los mecanismos sutiles de control es- tal. Entre estos fragmentos discurre la vi- nieron un nuevo tenor para el debate Esta- interventor y catalizador de la iniciativa
tatal son los que explican el fracaso de po- vencia de comunidades subalternas y ex- do/mercado en la literatura desarrollista. privada. Se dedicó mucha literatura a des-
líticas de planificación en la segunda mitad cluidas en una sociedad postcolonial. A es- Una nueva mirada a la experiencia de creci- cribir el tipo de características estatales
del siglo XX. Partha Chatterjee (2004) lleva te enfoque aporta elementos adicionales el miento japonés, coreano y taiwanés suge- que habían propiciado un entorno favora-
este análisis a un nivel más sofisticado al análisis marxista de poder descrito arriba. ría una “tercera vía” estatal entre el laissez ble para el desarrollo.
definir “política popular” como una mane- faire liberal y la planificación central sovié- El concepto de “autonomía inmersa” es un
ra de aplicar técnicas de gubernamentali- e) Estado, instrumento del desarrollo tica. El “capitalismo de Estado” construido concepto central a esta literatura. El soció-
dad en sociedades postcoloniales bajo el durante décadas en Asia mostraba un mo- logo Peter Evans (1995) sugiere que los Es-
“Consenso de Washington”. El “Estado desarrollista” es la última arista delo híbrido de amplia participación estatal tados más exitosos en promover desarrollo
Chatterjee identifica dos tensiones en los Es- de teorías sobre el Estado que tiene rele- en la economía a la vez que una agresiva estaban “inmersos” en las sociedades en
tados desarrollistas postcoloniales. La pri- vancia para entender los procesos de orientación exportadora e industrialista.52 las que actuaban, pero eran a la vez “autó-
mera tensión proviene del reconocimiento transformación actuales. ¿Debe existir La experiencia asiática provocó un giro en nomos” de cualquier posibilidad de captu-
de derechos universales en la definición de mayor o menor intervención estatal en el la “sabiduría convencional” de bancos mul- ra por un grupo empresarial, corporativo o
“ciudadanía” desde el Estado; la segunda, desarrollo económico? ¿Qué tipos de Esta- tilaterales y otros actores internacionales social. Esta capacidad doble del Estado, de
a su vez, emerge en la aplicación de políti- do fueron más exitosos en impulsar el cre- del desarrollo en los años noventa.53 El pre- estar cerca pero no cautivo de actores pro-
cas públicas diferenciadas a “poblaciones” cimiento y la reducción de la pobreza? mio Nobel de Economía 2002, Joseph Sti- ductivos, hace que el diseño y la implemen-
desde el Estado. Las poblaciones son, inva- ¿Cuál es el rol del Estado? Estas son pre- glitz, abanderó una agenda de “mayores tación de políticas industriales generen si-
riablemente, definidas por el Estado desde guntas que acompañan la reflexión es- objetivos y más instrumentos” desde el nergias público-privadas y mecanismos
arriba: “poblaciones vulnerables”, “po- tructural sobre desarrollo en Bolivia y Banco Mundial y auspició un giro en el es- continuos de retroalimentación. Evans
bres”, “excluidos”, “beneficiarios de pro- América Latina. Tienen una larga trayecto- cepticismo antiestatal que había goberna- contrasta Estados con “autonomía inmer-
yectos” que requieren “atención”. Para ria en el pensamiento internacional y re- do la industria del desarrollo en las décadas sa” y Estados totalmente “autónomos”
“atenderlos” el Estado necesita clasificar- gional. Después de la Segunda Guerra previas. Stiglitz construía sobre un análisis –que se asemejan a la tipificación weberia-
los y organizarlos. Chatterjee describe la Mundial, la reconstrucción de Europa y Ja- económico de “fallas de mercado” que na de una burocracia racional– y a Estados
organización de “poblaciones” como un pón y la creación del Banco Mundial y el cuestionó el imperante “Consenso de totalmente “inmersos” –que se asemejan a
proceso de control estatal. Lo que emerge Fondo Monetario Internacional dieron im- Washington” al final de los años noventa. la captura marxista del Estado por parte de
es una dualidad comúnmente observada pulso a una amplia agenda “desarrollista” El núcleo de los debates sobre el “retorno del una clase o fracción de clase–. En ambos
en el tercer mundo: una sociedad civil de que muy pronto derivaría en una discu- Estado” en la agenda desarrollista remite a casos se generan trabas serias para el de-
ciudadanos iguales (en el imaginario) y sión de varias décadas acerca del rol del la observación histórica de la construcción sarrollo económico de largo plazo, que os-
una sociedad política de poblaciones (en la Estado en el desarrollo en Asia, África y estatal del mercado en el proceso de cilan entre el rentismo y la captura política.
aplicación de políticas públicas). América Latina.50 Las particulares contri- desarrollo capitalista europeo del siglo
¿Cómo escapar a los tentáculos del control buciones de las escuelas “cepalina” y “de- XIX. Esta observación había sido parte de Las instituciones importan...
estatal? La literatura postcolonial presenta pendentista” marcaron el debate latinoa- la agenda de investigación de Max Weber,
un escenario de fragmentos que dominan mericano e influyeron a una generación pero se cristalizó con la publicación de un La agenda desarrollista de los ochenta y no-
a otros fragmentos sin destino teleológico de políticas y capacidades estatales para libro de Karl Polanyi (1957), La gran trans- venta giró en torno a una idea común: las
alguno. En cierto sentido, describe muy promover el crecimiento y de manera más formación, que sintetizaba la intuición de instituciones económicas, sociales y políti-
bien la realidad heterogénea y parcial vivi- amplia el desarrollo económico y social.51 que “la economía laissez faire es el produc- cas importan. ¿Por qué importan? En pala-
da por el ciudadano de a pie. ¿Quién cono- to deliberado de la acción estatal… que se bras del premio Nobel Douglas North: las
ce “el Estado”? Conocemos la oficina del ¿Qué tipo de Estado es más desarrollista? mantuvo abierto por un intervencionismo instituciones importan porque generan re-
Gobierno Municipal de Pucarani o la Ofici- continuo y centralmente organizado”. El glas de juego tanto formales como informa-
na de Identificación de la Policía Nacional, En los años ochenta, en pleno auge del pensa- “retorno del Estado” significó un partea- les que dan estabilidad a las interacciones
pero pocos viven “el Estado” como tal. ¿Y miento neoliberal económico, los trabajos guas en la construcción de una literatura cotidianas de la sociedad.55 La agenda insti-
quién conoce a “la sociedad”? Conocemos revisionistas de Chalmers Jonson (1982), dedicada a estudiar las especificidades his- tucionalista buscaba así reparar algunos de
la asociatividad de los ayllus de Jesús de Alice Amsden (1989) y Robert Wade (1990) tóricas de Estados industriales en Europa y los desbalances más agudos del desarrollo
Machaqa o el Comité Cívico de Santa Cruz, sobre las fuentes del desarrollo económico de tardía industrialización en Asia.54 Volvió que había favorecido durante décadas una
49 Para un análisis de la formación del Estado inglés desde una óptica de construcción cultural e ideológica son interesantes los 52 Ha-Joon Chang (2002) argumenta que las políticas estatistas de protección y promoción industrial del “milagro asiático”
estudios de James Scott (1999) y Philip Sayer y Derek Corrigan (1985). fueron, en esencia, las mismas que impulsaron el desarrollo industrial alemán y europeo de fines del siglo XIX.
50 Ver al respecto los trabajos pioneros de Albert Hirschman (1958), Gunnar Myrdal (1968) y Alexander Gerschenkron (1962). 53 Ver Banco Mundial (1997 y 1998) y Joseph Stiglitz y S. Yusuf (editores) (2001).
51 Existe una voluminosa literatura sobre el aporte “cepalino” y “dependentista” al debate latinoamericano sobre el rol del Estado 54 Al respecto es fundamental el trabajo de Peter Evans (1995) y Theda Skocpol (1985).
en el desarrollo. Ver en especial CEPAL (1998), los aportes de Raúl Prebisch (1949), el texto de Cardoso y Faletto (1969) y la 55 El trabajo clásico de North (1990) sobre cambio institucional y desempeño económico inspiró una ola académica de
obra de Osvaldo Sunkel (1970). producción neoinstitucionalista.
110 111
agenda de “cemento y ladrillo”, basada en –durante todas las fases de agendación, RECUADRO 1.6
inversión pública y privada, más que en diseño, implementación y evaluación de
una agenda de fortalecimiento de reglas una política– significa interfases entre Dos imaginarios del pasado
formales e informales tangibles e intangi- Estado y sociedad que son polémicas, Cada época vivió bajo el horizonte de
bles. El “neoinstitucionalismo” académico controversiales y abiertas a contestación. sus esperanzas y la sombra de sus temo-
derivó en reformas de segunda generación La política no es una disfunción de la po- res e incertidumbres. A principios del si-
en el mundo desarrollista. Los bancos
56
lítica pública. No acaba con la elección de glo XX las ideas de progreso y moderni-
multilaterales, las ONG y los centros de in- un nuevo mandatario o la sanción de una dad cautivaron el imaginario de muchos
vestigación para el desarrollo enfocaron su constitución o ley. En sociedades alta- hombres y mujeres. En ese entonces, el
atención en las formas de construcción y mente politizadas –porque son altamen- liberalismo conjugado con ideas del dar-
fortalecimiento institucional en Estados dé- te organizadas– como la boliviana, la po- winismo social constituyó un eje central
biles y en desarrollo.57 Como consecuencia, lítica plantea el reto de generar cambio y para definir el norte de la sociedad.
las reformas institucionalistas de segunda construir unión en cada decisión. Fuente: Primer Centenario de la República, 1925.
generación tuvieron un rol protagónico en La segunda conclusión es que el desarrollo

América Latina, y generaron a finales de los institucional, más que una receta de uso Décadas después, las nuevas genera-
años noventa una nueva ola de evaluación instantáneo, es producto de un proceso lar- ciones propugnaron un nuevo rumbo: el
y redireccionamiento. Bolivia fue un país go e histórico de acomodación y cambio.60 Estado debía hacerse cargo de la econo-
de alta reforma institucional, una de las La literatura más reciente sobre el desarro- mía a partir del control de sus recursos na-
más altas de América Latina.58 llo institucional plantea que los orígenes turales. La nacionalización de la minería y
El nuevo institucionalismo encontró obstá- coloniales de la matriz de los valores, las más tarde del petróleo se tornaron en los
culos que confrontan el optimismo del di- reglas y la matriz institucional definen tra- ejes que articularon el pensamiento de la
seño institucional con la realidad de proce- yectorias más o menos abiertas al cambio, sociedad.
sos políticos complejos, legados históricos o más o menos estables en el tiempo. Ins-
heterogéneos y presiones para lograr re- tituciones coloniales que mantienen la de-
sultados en poco tiempo. El imaginario desigualdad social o étnico-cultural en el ac- Fuente: El Diario, 1952.
trás del institucionalismo es altamente ceso a bienes económicos, sociales y sim-

“optimista”. Plantea la posibilidad de resol- bólicos son la fuente de trayectorias alta-
ver problemas difíciles con cambios cons- mente divergentes de desarrollo.61 Son el nial” e “instrumento de desarrollo”– ex- timidad. Queda algo del Estado “instru-
titucionales, legales o en la manera admi- motivo por el cual las “reformas institucio- presan un imaginario común a todos mento de clase” en la historia económica
nistrativa, fiscal o financiera de conducir nales”, los “servicios civiles”, los “poderes ellos. Describen “el Estado” como si fue- y fiscal del Estado boliviano y una interpe-
los asuntos de Estado. Encarna, en cierto independientes” tienen tan poco éxito en ra uno solo: homogéneo y monolítico en lación del “Estado como construcción co-
sentido, el optimismo del propio desarro- el mundo real latinoamericano. La agenda cualquier lugar y para cualquier función. lonial” en los debates actuales sobre des-
llismo y de la modernidad al dibujar la pode desarrollo institucional es, por ello, una Es evidente que este presupuesto resulta colonización. Lo propio ocurre, en clave de
sibilidad del cambio moderado, incremen- agenda de varias generaciones de ciudada- analíticamente insuficiente para abor- diseño institucional, con la mirada del Es-
tal y democrático. nos; no de un gobierno y ni siquiera de un dar el estado del Estado en Bolivia. Al tado como “instrumento de desarrollo.”
La primera conclusión de la evaluación del ciclo histórico de gobiernos. omitir las diferencias, por ejemplo, del Cada vocabulario, mirada y posición teóri-
institucionalismo de los noventa es que quehacer estatal entre Ascensión de Gua- co-normativa contribuye a describir “frag-
la política importa tanto como la cons- 1.3. Nuestra agenda de investigación rayos y Jesús de Machaqa, entre las funcio- mentos” de imaginarios, prácticas, institu-
trucción institucional.59 Una agenda de nes de educación y defensa, y entre los ciones o poder. Alimentan una mirada
desarrollo institucional no se agota en el El recuento del acápite anterior de cómo imaginarios de un ciudadano y de una múltiple sobre la estatalidad que está con
diseño tecnocrático ni en la implementa- se ha descrito al Estado –como “contrato Asamblea Constituyente, estos vocabula- nosotros en el día a día.
ción meritocrática de las políticas. La po- social”, “Estado de Derecho”, “instru- rios también omiten aspectos importantes A fin de formar un sentido con estos frag-
lítica del proceso de políticas públicas mento de clase”, “construcción colo- y vitales del mundo social y político. mentos, la agenda de investigación traza-
56 Para este recorrido ver Joan Prats (2003 y 2006), Moisés Naím (1994), Manuel Pastor y Carol Wise (1999), Lawrence Whitehead
Sin embargo, cada una de estas miradas da para este Informe plantea tres líneas de
(1994 y 2002) y John Crabtree y Lawrence Whitehead (2001). contiene “algo” cierto, reconocible y de trabajo. La primera se propone desmontar
57 Esta posición se encuentra en Banco Mundial (1998).
58 Ver el estudio comparado de Eduardo Lora (2001) sobre el impacto de las reformas estructurales en América Latina. sentido común. Rescatamos algo del “con- los “imaginarios sociales” que están de-
59 Son relevantes los trabajos de Mick Moore y Peter Houtzager (2005), Merilee Grindle (2007) y BID (2006). Para el caso boliviano trato social” en las deliberaciones de la trás de concepciones polarizantes sobre el
ver David Booth (2004) y para la historia larga de capacidades políticas desde la Revolución Nacional de los años cincuenta
ver Laurence Whitehead y George Gray Molina, en Moore y Houtzager (2005). Asamblea Constituyente y otro tanto de la Estado. El estudio de imaginarios es im-
60 Esta discusión se encuentra en Daron Acemoglu, Simon Johnson y James Robinson (2001 y 2005).
61 Ver sobre este punto la reflexión de Mathew Lange y Dietrich Rueschemeyer (2005).
controversia sobre el “Estado de Derecho” portante porque vemos que el debate ac-
en las disputas en torno a legalidad y legi- tual –el que se libra en especial en los me-
112 113
dios de comunicación y se proyecta a la blación sobre asuntos de la coyuntura– me en que el Estado y la sociedad bolivia- país. Mucha de la atención mediática sobre
opinión pública– está repleto de imagina- son construidos en el largo plazo. Para al- na no están inconclusos ni incompletos ni el proceso de cambio actual se nutre de
rios parciales que invitan a la división en- gunos, el Estado y la pugna en torno a él faltos de nada. Sin embargo, la manía de imaginarios normativos regionales o étni-
tre regiones, clases y grupos étnico-cultu- son la fuente de todos los problemas. El Es- reinvención continua, del “borrón y cuen- co-culturales. El segundo nivel de análisis
rales. La segunda línea de trabajo procura tado “monocultural”, “centralista” o “neo- ta nueva”, revela algo significativo. Una de imaginarios es político. Visualiza al Es-
redescribir –con investigaciones basadas liberal” impone su voluntad y es generador mirada más cercana al Estado describirá tado como núcleo de poder y dibuja quién
en fuentes primarias– el “estado del Esta- de disensos, disputas y polarización. Para procesos de construcción estatal profun- ostenta poder, quién constituye la “na-
do”, las prácticas, instituciones y valores otros, el Estado apenas existe. Es un Esta- damente heterogéneos, descentralizados ción” y quién la “antinación” (en palabras
que constituyen lo que es y hace el Estado. do “débil”, “invisible” o “aparente”. Gene- y contingentes que se sustentan sobre rede Carlos Montenegro). Este nivel se nutre
Al desempacar nuestra lectura histórica, ra polarización porque da lugar a una pug- laciones de poder cambiantes. El imagina- de la lucha política, sindical, regional y de
fiscal, etnográfica y sociológica del Estado na de facciones por obtener y construir po- rio del “Estado inconcluso” oculta relacio- los movimientos sociales. El tercer nivel de
ya no construimos nuevos imaginarios, si- der estatal. Estos imaginarios reflejan dos nes de poder y es, por tanto, impotente pa- análisis es cotidiano y analiza al Estado en
no que desmitificamos los existentes. Y la caras de una misma moneda: visualizar el ra dirigir el cambio social y político de lar- las palabras y vivencias de quienes tienen
tercera línea de investigación con la que Estado como un ente monolítico. Empero, go plazo: es un Estado discontinuo e incon- contacto con el Estado en oficinas públi-
concluimos este Informe es más bien pro- entre los dos queda una amplia gama de sistente con respecto a los fines del de- cas, alcaldías, escuelas y cuarteles. La
positiva y acompaña el proceso actual de imaginarios –y de prácticas– que analiza- sarrollo nacional. construcción de imaginarios sociales coti-
transformación estatal. Para ello analizaremos a lo largo del Informe. Entre la ficción de que “no hay nada que ha- dianos sobre el Estado tiende a ser radical-
mos las funciones y dimensiones del Esta- El primer tipo de imaginario supone que hay cer” y la ficción de que “está todo por hacer- mente distinta a los anteriores registros;
do que debe construirse en este proceso identidades, compromisos y tradiciones se” queda un inmenso campo de acción y emerge de una mirada más cercana al dia-
de cambio. sociales y étnicas “pre-existentes”, que no reflexión. Debemos desempacar entonces rio vivir y se vincula a prejuicios y estereo-
Nuestra premisa es que la excesiva fijación dejan mucho campo para la deliberación o nuestras nociones de “Estado” y de “socie- tipos que construyen la percepción sobre
en la coyuntura torna invisibles un conjun- negociación democrática. Bajo esta visión dad” para poder avanzar. En ese camino el el Estado en todos sus niveles.
to de cambios políticos, sociales, culturales lo que está en juego es la hegemonía na- vocabulario actual está, a todas luces, agota-
y demográficos que transformaron a la so- cional de una facción “pre-existente” so- do. Tal el terreno que procura ocupar el In- b) Redescribir el estado del Estado
ciedad boliviana en el largo plazo. Los ima- bre las otras. Esta lectura, cercana al esen- forme Nacional sobre Desarrollo Humano
ginarios vigentes tienden a ver el Estado cialismo étnico y social, ocurre en Occi- en Bolivia 2007. Proponemos dar cabida a Para trascender la mirada homogénea, mo-
como el impulsor del cambio cuando es dente y Oriente, entre clases populares y miradas plurales sobre lo que es la sociedad nolítica y racional que emerge de los ima-
posible que el actual escenario responda a clases altas, entre mestizos y pueblos indí- y el Estado bolivianos y descubrir, en el aná- ginarios sociales sobre el Estado, requeri-
cambios que ya vienen sucediendo desde genas. Nace del “atrincheramiento” fac- lisis empírico, primario y cercano a lo coti- mos “desempacar” la estatalidad, descri-
hace años. Esta asincronía hace que con- cional y de una vocación por el poder total. diano, lo que cambia y lo que queda inerte. birla en función de lo que es y lo que hace.
verja el conflicto social y la polarización re- Pero una mirada más cuidadosa de la rea- Este ejercicio no es de gabinete ni de escri- Contrastar imaginarios con prácticas reve-
gional sobre imaginarios que quizá no re- lidad describirá, más bien, múltiples iden- torio. No se puede descubrir el “estado del la una nueva manera de ver el Estado boli-
flejan balances de poder existentes. En un tidades que conviven en la sociedad boli- Estado” boliviano desde los vocabularios viano. Para el efecto en este Informe utili-
registro discursivo “el Estado” es el proble- viana y que no desembocan en salidas úni- polarizantes de la coyuntura ni desde los vo- zamos cuatro registros distintos. El prime-
ma detrás de los conflictos sobre autono- cas ni forzados esencialismos. La historia cabularios existentes que describieron pro- ro es histórico y procura trascender el aná-
mías, tierra, recursos naturales y derechos boliviana muestra de manera conclusiva cesos de tiempos y lugares como si fuesen lisis cronológico de la historiografía oficial.
interculturales. Nosotros pensamos que “el que no existe una nación única, homogé- compactos y secuenciales. Requerimos Mostramos un proceso discontinuo de for-
Estado” es tanto parte del problema como nea y avasalladora en Bolivia. Emerge, construir un nuevo vocabulario de sociedad mación de la estatalidad boliviana. El se-
parte de la solución. Planteamos por ello más bien, una nación plural, heterogénea y Estado que recupere los hilos de imagina- gundo registro es administrativo y fiscal y
que el “estado del Estado” es más un “Esta- y contingente en continuo proceso de rios pasados –memorias largas y cortas–, dibuja una radiografía del Estado actual
do de la pluri-nación” emergente que una construcción. La intersección entre la dife- pero también proyecte una nueva lectura que pone en cuestión preconceptos arrai-
introspección burocrática o legal sobre el rencia y la igualdad dibuja un Estado inter- más apegada a la complejidad y heteroge- gados. El tercer registro es etnográfico y se
aparato estatal. cultural en proceso de cambio y disputa neidad del presente. concentra en el proceso de diseño e imple-
que refleja y construye una sociedad que Para desmontar imaginarios sociales polari- mentación de políticas públicas en el Esta-
a) Desmontar imaginarios tampoco “pre-existe”, sino que se redefine zantes analizaremos tres registros comu- do boliviano. Muestra una realidad muy
polarizantes sobre el Estado día a día. nes al debate actual sobre refundación y distinta a la proyectada por el imaginario
El segundo tipo de imaginario argumenta reforma estatal. El primer nivel es normati- de un Estado racional y planificador. Final-
Los imaginarios sociales que describimos co- que el Estado y la sociedad boliviana están vo y analiza el tipo de Estado que se quiere. mente, utilizamos un registro sociológico
mo referencia en la parte inicial de este Ca- “inconclusos”, “incompletos” o “faltos de Éste es un nivel abstracto en el que compi- para describir los lugares que construyen
pítulo –aquellos que unen y dividen a la po- algo”. Insistiremos a lo largo de este Infor- ten distintas “visiones” sobre el Estado y el ciudadanía individual y colectiva en la so-
114 115
RECUADRO 1.7 ciedad boliviana y cuestionamos la idea de tado con actores populares, campesinos,
que lo que está en pugna son formas indi- indígenas o regionales. Una característica
Distintos símbolos: los Incas, Audiencia de Charcas o Bolivia viduales o corporativas de ciudadanía. común de esta vena histórica es el recono-
soberanías múltiples constituyeron y constituyen algunas de esas Planteamos, más bien, que el reto futuro cimiento explícito de modalidades popula-
Sobre un mismo territorio se impusieron construcciones. de la ciudadanía es la construcción de un res, no formales, de petición, de interpela-
múltiples soberanías de límites y fronteras La evolución de los escudos es viva mues- espacio público que refleje tanto un “nú- ción, contestación o representación de la
muy diversas. Señoríos aymaras, imperio de tra de ello. cleo común” como “esferas diferenciadas” ciudadanía excluida de la formalidad cen-
de ciudadanía. sitaria de finales del siglo XIX y principios
del siglo XX.
Desde el registro histórico: “Elites que pactan” plantea un punto de parti-
El Estado en formación, da para iniciar una conversación sobre los
fragmentado y discontinuo cimientos históricos de la estatalidad boli-
viana en el siglo XIX. Para profundizar sobre
Con el registro histórico buscamos trascen- esta hipótesis analizamos una arista del pro-
der cierta historiografía oficial que repro- ceso de negociación y acomodación entre
duce imaginarios del Estado como com- sociedad y Estado: la formulación y nego-
pactos, secuenciales y predestinados. ¿Có- ciación de presupuestos generales de la na-
mo evitar una suma cronológica de even- ción desde principio hasta mediados del si-
tos, personajes e hitos estatales, y a la vez glo XX. Los presupuestos revelan algo im-
contribuir algo nuevo al registro histórico? portante sobre la capacidad del Estado de
Éste es sin duda un reto difícil. Para empe- llegar a ciertos lugares y para ciertos grupos.
zar, si el objetivo es trascender la historio- Hablan de un Estado crónicamente frágil y
grafía oficial, ¿cuál es la “historiografía ofi- ausente para gran parte de la población bo-
cial”? y ¿qué peso tiene sobre la presente liviana. Su proceso de formación es gradual
generación de historiadores y estudiosos y altamente heterogéneo. No existe un
sociales? Segundo, ¿cómo proponer un hi- “plan maestro” detrás de la expansión de
lo histórico común sin pasar por alto las capacidades y funciones estatales. Muestra
necesarias contingencias de tiempo y lu- un Estado en continuo proceso de disputa
gar? Ni la “historia como ciclo recurrente”, de autoridad, legitimidad y soberanía con
pues, ni la “historia como compilación de organizaciones de la sociedad. Su autono-
hechos e imaginarios independientes y au- mía plena de acción no es cosa lograda en
tónomos entre sí”. 182 años de existencia.
Algunos trabajos históricos, particularmente
los referidos a la construcción del Estado Desde el registro fiscal:
republicano del siglo XIX (Barragán, 2003; La debilidad, dependencia y
Démelas, 2004; Larson, 2004 e Irurozqui, centralismo en cuestión
1994), plantean un importante punto de
partida que tiene implicaciones relevantes El segundo registro –fiscal, administrativo e
a la hora de redescribir el Estado. El hilo co- institucional– proporciona una “radiogra-
mún que emerge de esta literatura es de fía” del Estado boliviano en la actualidad.
una construcción parcial y fragmentada de Una consecuencia de la debilidad de elites
la legalidad y legitimidad estatal en medio y pactos ampliados cambiantes es la in-
de dos factores condicionantes altamente consistencia histórica entre la instituciona-
significativos: por un lado, la primacía de lidad estatal formal y los múltiples meca-
elites débiles y cambiantes (terratenientes nismos paralelos, duales y no estatales de
de la época de las leyes de ex-vinculación, acceso al poder económico y político. El
mineros de la plata, del estaño, elites de la clientelismo, los poderes duales, la coges-
revolución nacional, de la nueva economía tión y la autogestión no son mecanismos
Fuentes: Guaman Poma de Ayala (1615), Mesa Gisbert (1994), Primer Centenario de Bolivia (1925) y Monografía de Bolivia en su Sesquicentenario (1975).
cruceña de fines de siglo, etc.); y, por otro, excepcionales ni productos de la “crisis”
“alianzas” o “pactos” espureos desde el Es- estatal, sino partes estructurales e integra-
116 117
les del modus vivendi estatal boliviano. Re- ción y la negociación política de políticas aquello. Nos detenemos en una dimensión pues, un rasgo central de la sociedad boli-
né Zavaleta Mercado asentó esta tradición públicas. Aquí trascendemos el mero es- de la reforma educativa de la última década viana, en su densidad organizativa, radica
de análisis con su libro El poder dual, que queleto estatal e ingresamos al aparato –la construcción de una educación intercul- en que la pertenencia a colectivos constitu-
describe el aspecto “normal” de la multi- mismo. Lo describimos por dentro. Para tural y bilingüe– para ejemplificar la com- ye el ámbito desde el cual los individuos re-
plicación institucional paralela después de esto realizamos una etnografía del Estado plejidad del proceso de políticas públicas en claman y demandan derechos civiles, polí-
la Revolución Nacional. –de manera más precisa, una etnografía el país. Emergen lecciones que trascienden ticos y sociales. Esto es, los individuos se
Al trabajar sobre el registro fiscal, administra- del proceso de políticas públicas, las mane- esta reforma sectorial y se proyectan hacia asocian y organizan para desde ahí, en ló-
tivo e institucional se confrontan prejuicios ras por las cuales se proveen servicios, se la gestión misma de la política pública. En- gica de acción colectiva, forjar y canalizar
y preconcepciones sobre la debilidad, de- recaudan impuestos, se ejerce el Estado de tre el diseño tecnocrático y la práctica políti- demandas de derechos y, más todavía, in-
pendencia y centralismo del Estado bolivia- Derecho y se mantiene la paz–. Más allá de ca habita un amplio campo de negociación fluir y controlar las decisiones de políticas
no. Estudios previos dieron pasos decisivos la asepsia tecnocrática, intentamos ingre- tecno-política. Éste es el corazón mismo del públicas. Esta dimensión colectiva de la
en desnudar el esqueleto fiscal del Estado sar al mundo de la política y, de manera Estado boliviano. formación de ciudadanía se amplió y pro-
en los últimos años (Barrios, 2006; Villa- más específica, a la política de las políticas fundizó en los últimos veinte años.
rroel, 2005; Saric, 2006). Emerge de este públicas. Desde el registro sociológico: Nuestro argumento es que no sólo las luchas
cuerpo de literatura un llamado a no homo- Para avanzar en el registro etnográfico “de- El Estado que construye y demandas por derechos ciudadanos con-
geneizar ni trasladar los preconceptos que sempacamos” el Estado en función de cua- ciudadanía individual y colectiva tinuaron siendo canalizadas por asociacio-
utilizamos para describir la administración tro miradas (modelos) diferentes. La pri- nes, sino también que el propio Estado ex-
pública nacional a la departamental o mu- mera describe al Estado como un “actor ra- El cuarto registro del presente Informe es so- tendió derechos civiles, políticos y sociales
nicipal o a fracciones de la administración cional” que toma decisiones de manera ciológico. Concentramos la mirada en los principalmente a individuos organizados
pública. La particular historia de formación homogénea y monolítica. Es un Estado de intersticios entre sociedad y Estado, los lu- en colectividades. En este registro, en con-
estatal fragmentada y discontinua tiene im- una sola voluntad. La segunda mirada de- gares de encuentro y desencuentro que secuencia, se analiza la formación de una
plicaciones para los patrones de gasto, in- construye el Estado en función de “redes producen ciudadanía. Cuestionamos la “doble ciudadanía” en Bolivia: colectiva e
gresos, deuda y estructura burocrática y de de organizaciones”, las unidades depen- idea de un molde único a seguir en la cons- individual, a través de la exploración espe-
empleo del Estado actual. dientes, descentralizadas o desconcentra- trucción ciudadana que, como espejo, nos cífica de las relaciones del Estado con orga-
En este acápite el Informe se concentra en la das que coordinan entre sí para lograr cual- indica el rumbo a seguir y, más todavía, un nizaciones sociales, por un lado, y del Esta-
trayectoria de cambio fiscal de los últimos quier objetivo de política pública. Bajo esta horizonte deseable e inequívoco. Para este do con individuos que se presentan sin fi-
veinte años. Identifica los lugares “fuertes” entrada analítica el Estado boliviano es Capítulo partimos de la premisa de que los liación a grupos sociales, por otro. Encon-
del Estado en un entramado de debilidad, una maraña de organizaciones con rutinas caminos del desarrollo son múltiples y, por tramos que los sentimientos de pertenen-
los espacios “soberanos” en un contexto y procedimientos comunes y diferencia- tanto, los arreglos sociales e institucionales cia a la comunidad política nacional pasan
de dependencia fiscal y los espacios “des- dos que revelan lo que a simple vista es la no están cerrados ni menos condicionados por solidaridades y lealtades a otras comu-
centralizados” de una trayectoria de cen- “burocracia” estatal. La tercera mirada vi- por soluciones antes encontradas en otras nidades intermedias.
tralismo fiscal y burocrático. Se confrontan sualiza las redes organizativas como “acto- sociedades. Por ello la comprensión de
lugares comunes en la descripción de la es- res políticos” que frecuentemente dividen quiénes somos y de cómo hemos llegado c) Salir del laberinto:
tatalidad boliviana y se construye una ra- lealtades y negocian entre ellos a la hora de hasta aquí es la única base sobre la cual po- un Estado para el cambio
diografía del esqueleto fiscal del Estado. ejercer poder público. Esta lectura es de demos construir colectivamente nuestro
Esta mirada ayuda a “mapear” las discon- política interna al Estado, la política de los propio futuro. Esto implica abandonar una Hasta aquí hemos planteado la metáfora del
tinuidades del Estado boliviano. Muestra gestores públicos. Y la cuarta mirada es la concepción teleológica del desarrollo que, Estado-en-sociedad como un laberinto de
una geografía accidentada. Expone lagu- política de la sociedad como entorno a en tanto doctrina de las causas finales, nos tensiones irresueltas que discurren, con di-
nas en su alcance territorial, en el ejercicio cualquier acción o actor del Estado. El Esta- asegura que un porvenir venturoso tiene ferente intensidad, a lo largo de la historia
de sus funciones y en sus capacidades fis- do está inmerso en relaciones que lo con- necesariamente que seguir la ruta y ase- boliviana. En ese sentido, el último capítu-
cales y administrativas. dicionan y que lo moldean a la vez. mejarse a la proyección de imágenes está- lo del Informe está orientado a buscar y
El registro etnográfico de cuatro niveles es no- ticas e idealizadas de otras experiencias. proponer algunas salidas a ese laberinto.
Desde el registro etnográfico: vedoso para el estudio del Estado en Bolivia. Para amplios sectores sociales en Bolivia, la Lo hacemos en un momento especial de
El Estado como actor racional, red de Con una mirada etnográfica se revelan los ciudadanía no significa únicamente un es- nuestra historia en el que, sobre la base de
organizaciones, proceso político de “juegos” burocráticos por los cuales uno so- tatus de individuo sin filiaciones sociales un fuerte imaginario de cambio, emerge
negociación y lucha de poder brevive y se mueve en el Estado boliviano. (Barragán, 2001 y 2005; García Linera, un nuevo sentido común como cimiento
El Estado es una selva peligrosa para la 2000; Lehm y Rivera, 1989). Es en la socia- de lo que denominamos la “pluri-nación”
El tercer registro del Informe Nacional sobre construcción de eficiencia, eficacia, partici- bilidad, en la condición de miembro de or- boliviana.
Desarrollo Humano 2007 analiza lo que pación y transparencia: existen estudios de ganizaciones de base, que muchos indivi- Creemos que el vocabulario que se utiliza en
hace el Estado: el diseño, la implementa- caso que demuestran precisamente todo duos se conciben como ciudadanos. Así el curso del Informe, un vocabulario “he-
118 119
cho en Bolivia”, nos ayuda a redefinir mu- economía dinámica “más allá del gas” RECUADRO 1.8
chas de estas tensiones a fin de encontrar que articula a centenas de miles de acto-
salidas. Este vocabulario recoge el “sentido res productivos. Pese a estos cambios, la Un nuevo pacto constitucional
común” emergente en la sociedad y plan- economía boliviana sigue siendo una eco- La Asamblea Constituyente fue el produc-
tea alternativas a la polarización social y nomía de “base estrecha” que genera po- to de múltiples demandas de organizaciones
política actual. Incluimos en nuestra agen- cas articulaciones entre actores producti- sociales que plantearon la necesidad de es-
da, por ello, cuatro temas difíciles. Nuestro vos, escasos empleos y pocos ingresos en la cribir un nuevo pacto constitucional que in-
principio es que el “Estado para el desarro- base de la pirámide productiva. Pensamos cluyera la voz de todos los bolivianos y boli-
llo humano” es un Estado que incide sobre que el reto central en este momento histó- vianas. Hoy en día, la Asamblea está en mar-
los asuntos de mayor impacto respecto al rico es transitar de una economía de “base cha y nuestros representantes deben afron-
desarrollo de las capacidades de autono- estrecha” a una de “base ancha”. Un patrón tar y discutir temáticas irresueltas desde la
mía individual y colectiva –aquellas que fa- de desarrollo de base ancha significa una propia fundación del país como la diversidad
cilitan que los ciudadanos definan los me- economía que genera empleo e ingresos étnica y cultural, el rol del Estado en la eco-
dios y los fines de su propio desarrollo–. desde las articulaciones entre miles de ac- nomía, las formas de gobierno y las autono-
Veamos esta agenda de investigación para tores productivos en lo interno y articula- mías, entre algunos de los temas más impor-
el cambio. ciones con mercados externos favorables a tantes.
La sociedad boliviana ha cambiado en los la generación de valor agregado y competi-
últimos treinta años. Era predominante- tividad de largo plazo. Preguntamos en es- Fuente ilustración:
mente rural, ahora es predominante- ta sección qué tipo de Estado debe promo- Corte Nacional Electoral.
mente urbana; estaba basada en una ver una economía de base ancha que alien-
economía agraria/minera, hoy está basa- te tanto el desarrollo del sector hidrocarbu-
da en gas, servicios e industria; era mul- rífero como de nuevos sectores industriales esa base preguntamos sobre la arquitectu- dito y asistencia técnica. Al mismo tiempo,
ticultural pero relativamente cerrada, en no tradicionales como la joyería, la madera de este Estado intercultural con autono- se abren mercados de comercio justo, pro-
el presente es intercultural y relativa- ra, los textiles y los cueros; y nuevos rubros mías: ¿cómo se articularían las demandas ductos orgánicos y comercio alternativo
mente abierta. A pesar de estos sustancia- de “comercio justo” y “comercio orgánico” de igualdad con las legítimas demandas de que plantean una oportunidad para el lide-
les cambios sigue siendo una sociedad como la artesanía, los textiles y los produc- diferenciación regional, étnica y de gru- razgo boliviano en esta arena del ámbito in-
marcada por la pobreza, la desigualdad y la tos alimentarios orgánicos. pos? Bolivia requiere un Estado complejo ternacional. Finalmente, se reconfigura el
exclusión. Muchos cambios que fueron im- La democracia boliviana ha reflejado los para acoger la gobernabilidad compleja mapa energético del cono sur, con grandes
pulsados desde el Estado hace medio siglo cambios sociales y económicos de los úl- que está detrás de esta configuración de oportunidades para un proceso de integra-
tienen efectos sobre la actual composición timos años. Pasamos de una democracia pluri-nación. ción regional en el cual Bolivia juega un rol
demográfica, cultural y étnica boliviana. El de rasgos sólo liberales y representativos No sólo cambió Bolivia, también lo hizo el protagónico.
Estado fue y es un actor protagónico en su a una democracia ampliada que gestio- mundo en los últimos treinta años. Pasa- Detrás de los nuevos roles estratégicos que
capacidad de igualar o desigualar, de gene- na el pluralismo regional, étnico, de mo- mos de la “Guerra Fría” a una configura- asume el Estado boliviano queda la pre-
rar movilidad social o truncarla, de alimen- vimientos sociales y de partidos políticos ción internacional segmentada y des- gunta más importante: “el cómo”. ¿Qué
tar la estratificación social pre-existente o propios de la sociedad. Sin embargo, que- igual pero indisolublemente vinculada a rasgos tiene una reforma estatal efectiva
transformarla. En esta sección del capítulo dan muchas tensiones irresueltas. El reto la globalización de mercados y poblacio- y legítima que materialice el imaginario
final del Informe nos preguntamos qué ti- central de este período histórico es cons- nes, y con una marcada obsesión por la del cambio en una sociedad de iguales,
po de Estado debe acompañar el proceso truir un Estado intercultural con autono- seguridad. El reto central del Estado boli- en una economía de base ancha, en un
de cambio social que transformó la socie- mías, que reconozca de jure lo que ya ocu- viano es insertarse al mundo de manera Estado intercultural con autonomías y
dad boliviana en los últimos treinta años. rre de facto: el ejercicio de esferas públicas sostenible y digna. Ni la euforia globaliza- una inserción internacional digna? ¿Qué
Para ello proponemos identificar los nú- heterogéneas, regionales e indígenas que dora ni el rechazo ideológico al mundo pro- lecciones emergen de nuestros registros
cleos duros de desigualdad persistente en- reclaman no sólo reconocimiento de la di- veen recetas para una inserción internacio- histórico, fiscal, etnográfico y sociológico
tre grupos étnico-culturales y de clase so- ferencia, sino carta de ciudadanía nacional soberana. Se requiere construir una vi- de estudio? Planteamos tres niveles de res-
cial a lo largo de este período. nal. Creemos que emerge una pluri-nación sión estratégica común de inserción que puesta a esta pregunta.
La economía boliviana también ha cam- del proceso social, económico y político defienda los intereses nacionales en los El primer nivel toca acaso lo más difícil de
biado. En los últimos años emergió una boliviano, una nación fundada en el plura- procesos de integración regional, comercio transformar: los imaginarios y las repre-
pujante “economía del gas” que contabi- lismo y la diferencia, pero que se asienta internacional y cooperación. En los últimos sentaciones sociales que subyacen la mira-
liza cerca del 25% del PIB boliviano para sobre un “sentido común” que es nacional, dos años los ingresos de un solo impuesto da boliviana de la estatalidad. Éste es el
el año 2006. En paralelo a la centralidad y que no es exclusivo de ninguna región, equivalen al doble de toda la cooperación ámbito de subjetividad que creemos debe
del sector hidrocarburífero surgió una facción o identidad cultural o étnica. Sobre internacional en cuanto a donaciones, cré- guiar cualquier esfuerzo de reforma, revo-
120 121
lución, transformación o fortalecimiento gionales o políticos. Hay en el presente un
estatal futuro. El segundo nivel habla de lo escenario plural de construcción del Esta-
que es el Estado boliviano: fragmentado, do boliviano: la Asamblea Constituyente,
con autoridad en disputa, discontinuo en que marca un hito de cambio en el país. El
capacidades administrativas, instituciona- Estado existe antes de la Asamblea y per-
les y de gestión. Preguntamos, más allá de durará después de ella. Sin embargo, es en
llenar “huecos”, qué aspectos estructura- el marco del proceso constituyente donde
les del Estado merecen atención de media- se confrontarán las preguntas más difíciles
no y largo plazo. El tercer nivel analiza lo en torno a la propiedad de los recursos na-
que hace el Estado boliviano en su proceso turales, la cualidad autonómica del Estado
de diseño, implementación y negociación y los retos de una sociedad intercultural en
de políticas públicas. Preguntamos, allen- proceso de transformación acelerada. El
de el péndulo político o tecnocrático, có- “estado del Estado” que presentamos en
mo se puede construir un proceso legítimo las siguientes páginas no pretende ser sino
y eficiente de políticas públicas para la un documento que acompaña este proce-
agenda del cambio. so. Recoge el sentido común de la socie-
La salida del laberinto de tensiones irresuel- dad boliviana y pregunta cómo se pueden
tas del Estado no es ni será obra aislada de traducir las esperanzas, anhelos y aspira-
profesionales, intelectuales, formadores ciones actuales en una agenda de cambio
de opinión, periodistas, líderes sociales, re- estatal progresista y duradero.
122
HUMANO EN BOLIVIA
El armaz n estatal y sus imaginarios
Historia del Estado
2
Este Capítulo del Informe Nacional sobre Desarrollo Humano tiene
como insumo principal el trabajo de investigación realizado por la
historiadora Rossana Barragán y José Peres con el apoyo de Jorge
Derpic y Carmen Soliz: “De los pre-supuestos a los presupuestos.
Fiscalidad y construcción estatal disputada (1900-1954)”.
“Dando un paso al progreso” Estación de trenes en Potosí, 1911.

Fuente: Archivo de La Paz.
2
“
Pretendemos ser un país y apenas rios, punto de partida ineludible para tratar
somos paisaje” es la sentencia de un de imaginarnos el Estado boliviano de otra
graffiti escrito en una pared de la manera.
ciudad de La Paz. Este anónimo Las representaciones acerca del Estado es-
mensaje expresa un cuestionamiento a lo tán acompañadas de imaginarios sobre
que asumimos como dado: en este caso la la sociedad. El supuesto de origen es que
existencia del país. Pero lo que a primera hablar de Estado implica la presencia de
vista parece una trasgresión, que sin duda una fuerza única que se opone a la socie-
interpela a quien la lee, puede encubrir dad, cuando ni uno ni otra son entidades
una mirada normativa: la presunción de homogéneas y definidas. También está la
un modelo de país que esconde “verda- idea de un Estado para una sociedad. ¿Pe-
des” ampliamente generalizadas, difundi- ro qué visiones de sociedad están detrás
das y aceptadas. de los imaginarios sobre el Estado?
El Estado ha sido y es un terreno fecundo Al concebir el Estado como una institución
para el cultivo de imaginarios. Para em- ya constituida también se piensa en una
pezar se supone que se trata de “algo da- sociedad con regiones, grupos, clases o in-
do, atemporal, ya constituido”, olvidando dividuos formados. De la misma manera,
que es el resultado de un proceso en conti- al suponer un Estado fuerte, que desde
nua construcción desarrollado a lo largo siempre ha ocupado una posición central
de los siglos XIX y XX. Se presume tam- y superior, presumimos una sociedad con-
bién que estamos ante un Estado “fuerte, trolada y normada por las acciones estata-
omnipresente y omnipotente”, ignorando les. En tanto que al considerar un Estado
que, más bien, es una entidad con debili- cuyas políticas y prácticas expresan prin-
dades, limitaciones, “huecos”. Otra repre- cipios técnicos que forman un todo com-
sentación imaginada es la de una estatali- plementario y coherente, también imagi-
dad “monolítica, racional y coherente”, namos un contexto social, económico y
sin reparar en que no se trata de un todo cultural relativamente homogéneo para
articulado y coordinado. Por último, se todos los individuos que ocupan posicio-
asume el Estado como “instrumento de nes diferenciadas y buscan mejorarlas
dominación al servicio de una clase”, des- continuamente. Finalmente, el imaginario
conociendo que expresa un campo en per- del Estado personificado por una clase o
manente disputa entre diferentes actores un grupo implica asumir que los grupos
e intereses. Los pre-supuestos sobre el Es- sociales están definidos estructuralmente,
tado en Bolivia, pues, son múltiples. desde siempre y para siempre. Pre-su-
Estas miradas están fuertemente difundidas puestos sobre el Estado, entonces, con sus
en nuestro medio. Se han ido expandiendo correspondientes pre-supuestos acerca de
y cimentando en el transcurso de la lucha la sociedad.
política a través de escritos políticos, ensa- Recientes investigaciones han abierto
yos intelectuales, proclamas militantes. Y nuevas aproximaciones en torno al Esta-
también mediante historias noveladas que do. Como resultado de innovadores estu-
muestran un diagnóstico de la situación y dios en este campo es posible distinguir, al
una lectura que fundamenta e incluso “ex- menos, tres líneas de análisis: a) el Estado
plica” la agenda política de un momento y la construcción de la nación, b) la ciuda-
determinado. Transmitiéndose de genera- danía y c) el Estado en tanto artefacto y
ción en generación, estas representacio- construcción cultural cotidiana.
nes forman parte de nuestras percepcio- La estrecha relación entre Estado y nación
nes de tal manera que “pensamos” en esos constituye un importante eje de análisis.
marcos y muy difícilmente podemos sepa- Se inicia como efecto de la amplia aten-
rarnos y distanciarnos de ellos. Estamos, ción y reflexión dada a la construcción na-
en consecuencia, ante vigorosos imagina- cional a partir de los pioneros trabajos de
127
HUMANO EN BOLIVIA
Gellner (1988) y Anderson (1991[1983]), cobro de impuestos, la distribución de pa- tución. Es limitada la información, por te y el análisis. Es evidente que en la mira-
que generaron una serie de investigacio- saportes, los rituales del poder (Sharma y ejemplo, acerca de la organización y cam- da boliviana acerca del Estado se ha cons-
nes locales sobre la construcción nacional Gupta, 20063), la obtención de documen- bios de los poderes Ejecutivo y Legislativo, truido un conjunto de imaginarios que
en diferentes países, contextos y períodos tos de identificación y los que facultan la así como respecto a la lógica que ordena el configuran nuestras aproximaciones. Es-
históricos. acción colectiva4. Poder Judicial en la instalación de los juzga- tas representaciones se fueron desple-
Por otro lado, los procesos de inclusión y En segundo lugar, la construcción cotidiana dos. La historia de la fiscalidad estatal o de gando y difundiendo a través de varias ge-
exclusión, así como la formación de una del Estado se expresa en los significados la instalación de escuelas a través del tiem- neraciones a las que, a su vez, ha ido
comunidad política a través de aproxi- que tiene la gente, los cuales se forman a po ha sido también escasamente explora- constituyendo.
maciones al tema de los derechos en el partir de la percepción de cómo el Estado da. Y conocemos poco acerca de la historia Las representaciones sobre el Estado en
marco de la ciudadanía, recibieron tam- gobierna y llega a la gente, pero también de las prefecturas, sus atribuciones, trans- Bolivia están ligadas a determinados au-
bién una atención privilegiada en el de- en torno a las representaciones que el Esta- formaciones y las causas de la disminu- tores y obras cuya difusión e influencia
bate teórico, los estudios de caso y el do difunde y se convierten en disputas cul- ción de su poder. Desconocemos igual- son fundamentales. Se trata de reconoci-
análisis comparado. turales (Ibid.). mente cómo se relacionaron esos centros dos intelectuales que han marcado nues-
Finalmente, la aproximación que mayor én- Se trata, por tanto –como señalan Sharma y del poder regional con sus provincias y con tras visiones y registros acerca del Estado.
fasis y atención recibió en los últimos años Gupta (2006)–, de una reconceptualiza- los actores en distintos espacios. Una situa- Por su contribución y su legado al pensa-
es la del Estado como revolución y artefac- ción del Estado. Más todavía. De alguna ción similar podría mencionarse para una miento boliviano en este campo destaca-
to cultural, cuyo aporte seminal en esta manera es un giro desde el macroanálisis multitud de temas como el crecimiento de mos a los siguientes: Carlos Montenegro,
área, bajo la influencia de Thompson, fue al microanálisis; desde aquellas aproxima- la burocracia, el ejército, etc. Es difícil ex- René Zavaleta Mercado, Silvia Rivera y Ali-
realizado por Corrigan y Sayer (1985) en ciones que, en una mirada piramidal, suplicar que hasta el propio Estado carezca pio Valencia Vega.
su trabajo sobre la formación del Estado ponían construcciones desde arriba y desde esta información. Carlos Montenegro fue uno de los intelectua-
inglés1. de un centro, hacia la indagación de cómo Los trabajos respecto a políticas sectoriales o les más influyentes del Movimiento Nacio-
Estas nuevas visiones buscaban desmitificar la micropolítica, desde abajo, va constru- sobre ámbitos específicos son más fre- nalista Revolucionario (MNR). René Zavale-
al Estado así como las pretensiones de los yendo las instituciones, las representacio- cuentes y existe, en algunos temas, una ta Mercado, que tuvo una primera época
“intelectuales orgánicos” sobre la “resis- nes y el propio Estado5. producción interesante. Es el caso, por nacionalista, es conocido y reconocido co-
tencia” y los “proyectos alternativos”2 (Sa- En las aproximaciones existentes a nivel ejemplo, de las políticas sobre tierras como un lúcido pensador y estudioso marxis-
yer, 2002). Tres aspectos fueron cruciales general y sobre Bolivia en particular se munarias de la segunda mitad del siglo XIX ta. Silvia Rivera, socióloga, ha estado ligada
en ese camino: pensar la formación del Es- identifican analíticamente cuatro nive- (Rivera, 1978; Rodríguez, 1982; Platt, a la crítica hacia el marxismo planteando
tado y “lo popular” como ámbitos insepa- les respecto al Estado: a) como organiza- 1982, 1990 y 1991; Langer, 1988, entre una visión indianista con la que ha marca-
rables; plantear que una comunidad no só- ción política, estructura de poder y aparato otros), la minería tanto en el siglo XIX como do a toda una generación de intelectuales
lo se construye como una relación vertical institucional; b) como productor de políti- en el XX (Mitre, 1981; Albarracín, 1972 y aymaras. Finalmente, Alipio Valencia Vega
y dominante sino desde la experiencia de cas, generalmente en un ámbito específico 1995; Arce, 2003; Contreras, 1994 y 1999; fue un intelectual ligado inicialmente al
los dominados; y sostener que el Estado y sectorial, transformándose, con frecuen- Jordán, 1999; Pacheco, 1999; entre otros) y trotskismo y escribió varios libros sobre la
tiene una fragilidad para imponer su domi- cia, en una historia y análisis, entre otros, las políticas educativas (Choque et al, 1999; historia política de Bolivia. En su trabajo so-
nio de tal modo que vive también a través de la educación, la salud, las finanzas, la Blanco, 1999; Martínez, 2001). bre la primera mitad del siglo XX se inspiró
de los sujetos. economía y la deuda; c) como represen- El eje analítico del Estado como encarna- en el importante libro de Juan Albarracín
El Estado se forma y construye en la vida tante y expresión de determinados grupos ción de una clase o grupo, a pesar del én- sobre el poder minero.
cotidiana. Este proceso, que expresa la y clases; y, por último, d) como idea, repre- fasis que se le ha dado en el siglo XX, no
concepción predominante, se manifiesta sentación e imaginario construido y cons- deja de ser un simple fantasma porque ha- Montenegro y la lucha
de dos maneras distintas. En primer lugar, tituido. cen falta estudios específicos y concretos entre nación y antinación
a través de las prácticas de vivir y experi- ¿Cuál es la reflexión boliviana con relación a sobre este aspecto. Es indudable que la
mentar el Estado en actividades que se estos cuatro niveles de análisis? Una pri- minería y la influencia de los barones del Corresponde a Carlos Montenegro la oposi-
consideran “mundanas” como las relacio- mera constatación es que existe poco co- estaño en la primera mitad del siglo XX ción entre dos grupos antagónicos: “la na-
nes de parentesco (Borneman, 1993), el nocimiento sobre el Estado en tanto insti- contribuyen a explicar las visiones que ción y la antinación”, expuesta en su cono-
1 Thompson escribió acerca de una larga y particular historia de formación de un Estado y la transformación capitalista,
consideran al Estado como su instrumen- cida obra Nacionalismo y coloniaje [1943].
desafiando a los marxistas a abandonar guiones históricos y políticos pre-fabricados. Véase Corrigan y Sayer (1985). to político. Sin embargo, la situación es El artificio de esta dualidad radica en que
2 “Después de 1989 y del colapso global del proyecto de ‘liberación’ más ambiciosamente totalizador de este siglo (me refiero a
lo que se solía denominar ‘socialismo científico’), las pretensiones de ‘intelectuales orgánicos’ merecen ser tratadas con el mucho más compleja. presenta con claridad un enemigo inter-
saludable escepticismo que hemos tenido con el Estado” (Sayer, 2002). Por último, el Estado como idea o, más no/externo que puede aglutinar, por oposi-
3 “…el mecanismo de la normativa y de los funcionamientos del poder a través de las actividades estatales aparentemente tan
mundanas, como son la recolección de impuestos, la distribución de comida subsidiada a los pobres, o la cuestión de los bien, las representaciones que éste gene- ción y negación, al resto de la población
pasaportes. Seguir el curso cotidiano de estas normas, procesos, y extracción de recursos, nos permite estudiar el manejo del
poder de manera desagregada y des-enfatizar el Estado como sede fundamental del poder.”
ra parecen habernos atrapado en el deba- (Barragán, 2002).
4 Al respecto véase el Capítulo 5: “Sociología del Estado”, del presente Informe.
5 Al respecto véase el Capítulo 4: “Etnografía del Estado”, del presente Informe.
128 129
¿Qué es la nación? En unos casos, la energía, tido estructurante, porque se dio un moder- RECUADRO 2.1
la libertad de existencia, la conciencia; en no retorno al coloniaje, es decir, a la depen-
otros, la autonomía de la entidad geográfi- dencia que implica la negación de la sobe- La nueva antinación Pero el enemigo ha logrado penetrar nues-
ca y política. La nación era el bloque domi- ranía, el sometimiento al capitalismo ex- es globalizada tras fronteras. Así, las transnacionales “vie-
nado conformado por las clases populares. tranjero y la “finalidad política de disgrega- El concepto de “antinación” utilizado por nen de los países grandes, imperialistas…”
Y expresaba también a grupos y culturas ción y aniquilamiento de la nacionalidad”. el intelectual Carlos Montenegro en su libro para “entrar a nuestro país y oprimirnos… y
específicas: las clases que no explotan a la La lectura de Montenegro configuró de he- Nacionalismo y coloniaje, publicado en nosotros nos tenemos que ir (de Bolivia) pa-
patria y la cultura que no es ajena. cho el diagnóstico y el argumento de la lec- 1943, sigue presente en los imaginarios ac- ra que se apropien de nuestras tierras”. Es-
¿Y la antinación? Era el bloque dominante tura histórica del MNR. Frente a su inter- tuales. De setenta entrevistados en distintas tas grandes empresas nos “invaden” porque
constituido por la oligarquía : los agentes
6
pretación del pasado y de su presente, se localidades del país7, la mayoría considera “quieren hacer desaparecer a Bolivia”. Los
del dominio colonial que transfieren la ri- imponía la acción: destruir a la oligarquía que los bolivianos tenemos “enemigos” po- aliados naturales de las transnacionales son
queza a otros Estados, los modos extranje- (la antinación) construyendo la nación. La derosos decididos a acabar con nuestros re- los extranjeros: “croatas, alemanes, judíos,
ros de organización del poder político y la historia de Bolivia fue leída entonces en cursos naturales, nuestra especificidad cul- japoneses que han poblado el Beni, Pando,
ideología extranjerizante de desprecio a las clave de la dualidad nación/antinación de tural y nuestro derecho a la dignidad y a la Santa Cruz y Tarija y adulan a las empresas
clases populares (Barragán, 2002). La anti- tal manera que presidentes y políticas se autodeterminación. transnacionales”.
nación es claramente la oligarquía porque convierten en los ejemplos de quiénes fue- El concepto de los barones del estaño ha La antinación también puede representar-
permitió que las riquezas se fueran, porque ron nación –unas cuantas excepciones– y, cedido paso, en el imaginario colectivo, a un se con rostros bolivianos, compatriotas “que
tenían un espíritu colonialista de desdén a sobre todo, quiénes fueron antinación. El núcleo de “otros países” orientados a “oca- se sirven del Estado y no sirven a Bolivia”.
la nación, porque la burguesía que se cons- mandato era claro: la nación debía consti- sionar problemas a los bolivianos” y a “hacer Por una parte, la elite conformada por “gen-
tituyó no tuvo la capacidad de tener un sen- tuirse, levantarse y vencer. desaparecer nuestra cultura”. Esos otros te burguesa que siempre nos estuvo some-
países (la nueva antinación) responden al tiendo”, autoridades que “nunca dejaron
“imperialismo que nos quiere empobrecer progresar al país” ya que “desde el año 1492
más de lo que estamos… para dominar eran nuestros patrones y nosotros sus escla-
nuestras culturas y someter nuestros pue- vos y sus vasallos”. “Los enemigos se ven en
blos”. Por eso “nuestros jóvenes ya no quie- la Cámara de Diputados, en la Cámara de
ren hablar aymara y no quieren saber nada Senadores y prácticamente en toda la dere-
de nuestra identidad”. cha.” “Nuestros enemigos son los políticos
El grupo de estos países está liderado por no más.”
Estados Unidos, superpotencia que “antes Otra categoría de enemigos alude a ele-
manejaba Bolivia con fuerza y que siempre mentos más conceptuales: “el peor enemigo
nos quiso menospreciar”. “Todos los países es la pobreza”, el “sistema neoliberal”, la “ig-
nos quieren cooperar pero Estado Unidos les norancia” o la “dictadura y el fascismo”.
ponen tranca.” “Los Estados Unidos quieren Sólo seis de los setenta entrevistados con-
someternos a lo que piensan, como si nos- sideran que no tenemos enemigos. “Bolivia
otros nunca fuéramos a despertar para sacar no tiene enemigos, es un país pequeño y
adelante a nuestro país.” hasta insignificante inclusive en el contexto
El segundo lugar de países enemigos lo sudamericano. No hay que caer en la para-
ocupa Chile que “nos quitó el mar” hace un noia.” “Dicen que Estados Unidos nos quie-
siglo y que desde entonces “es siempre el re eliminar, pero es la misma gente la que se
enemigo desde todo punto de vista”. Los de- inventa enemigos y nada más.”
más países vecinos “nos han robado el cha-
rango y la diablada” y “tratan de quitarnos to-
Fuente: PNUD, Red de Corresponsales del Desarrollo
do lo que es nuestro”. Humano, 2006.
Víctor Paz Estenssoro con la guardia minera. Para los ideólogos del MNR, la Revolución de 1952
significó el triunfo de la “nación” sobre la “antinación”. Fuente: La Razón.
6 “El Súper-Estado, llama la literatura revolucionaria a la oligarquía, aludiendo al predominio que ella ejerce sobre la entidad
estatal. Es acaso más propio admitir que la clase oligárquica no sólo haya deprimido, sino que haya suprimido al Estado,
sustituyéndolo en sus funciones y tomando sus fueros al punto de ser ella el Estado mismo” (Montenegro, 1984).
7 Información obtenida por la Red de Corresponsales en Desarrollo Humano a través de setenta entrevistas realizadas entre los
meses de febrero y mayo de 2006 en Achacachi, Caracollo, El Alto, San Ignacio de Moxos, Santa Cruz de la Sierra y Tarija.
130 131
Zavaleta y el Estado aparente mayor validez que el supuesto Estado na- monopolizando el poder ideológico y polí- sentado sobre un cofre de oro, un mendigo
cional”. Un Estado aparente sería por ello tico de la sociedad” (1990). que no utiliza sus riquezas porque carece
Otra reflexión que ha tenido y tiene mucha un indicio de falta de nacionalización, de El colonialismo interno, pues, como expre- de llaves, es decir, de capital (Ibid.)12.
influencia es la de René Zavaleta, quien ca- pertenencia a un Estado-nación, un Estado sión de “contradicciones de diversa pro- Esta dependencia de la minería estaría ex-
racterizó al Estado en Bolivia como un “Es- al que gran parte de la sociedad “no siente fundidad” que permanecen en los tres ci- presada además en el establecimiento de
tado aparente”, esto es, “aquél en el que no pertenecer a no ser por la fuerza de las cir- clos históricos, supone en cada uno de precios de acuerdo a las conveniencias de
se ha consolidado el estado de separación” cunstancias, pero no como la forma de co- ellos una polarización jerárquica y oposi- los países industriales, regulando la de-
entre el Estado mismo y la sociedad civil munidad política en la que comparten la ción dual. Detrás de esta estructura se en- manda como habría sucedió con el Pool
(Zavaleta, 1990). El Estado es pues aparen- concepción del mundo y la dirección de su cuentra “la negación de la humanidad de del Estaño organizado en 1930. La fijación
te en dos sentidos. Primero porque no apa- historia” (Tapia, 1997). los indios”, las “sucesivas invasiones y de precios deprimiría por tanto a los pue-
rece como la sociedad es realmente de tal agresiones contra las formas de organiza- blos, lo que en conjunción con salarios
manera que la explotación se enmascara Rivera y el colonialismo interno ción social, territorial, económica y cultu- magros –que también salían al exterior
como igualdad, las clases como indivi- ral de los ayllus y pueblos andinos”, el “re- porque se gastaban en bienes de consu-
duos, la represión como ideología y la plus- El concepto de colonialismo interno tan aso- ciclaje de las estructuras coloniales” y re- mo– explicaría la imposibilidad del país
valía como ganancia. Aparente también ciado a Silvia Rivera es fundamental para novados esfuerzos de exclusión. de crear y acumular riqueza (Ibid.). De ahí
porque se contrapone al Estado moderno caracterizar el tipo de relaciones estableci- que “el único poder dominante” habría si-
que implica homogeneización a través de das en el marco del Estado. Para Rivera el Valencia Vega y el poder del metal do la gran minería que tenía al Estado ba-
procesos de igualación social y de demo- colonialismo ha sido y es el modo de domi- jo su sujeción por su dominio financiero.
cratización social y política que conlleva el nación9, el cual forma parte también de las Corresponde a Alipio Valencia Vega, influido Se trataba del “poder minero” (Albarracín,
capitalismo (Tapia, 1997). relaciones establecidas por el Estado. El por la obra de Juan Albarracín11, el énfasis 1995).
La idea de un Estado aparente implica, en- modo de dominación colonial atravesaría, puesto en la dependencia económica del Estamos ante miradas e interpretaciones
tonces, que no existe homogeneidad ni de- entonces, toda la historia de Bolivia en sus país y, en especial, la idea del poder detrás críticas y descarnadas que expresan la
mocratización, que conviven varios tipos tres ciclos: el colonial, el liberal inaugurado del Estado. Estos pensadores remarcaron angustia que emerge del hastío de la
de sociedad y modos de producción y múl- en el siglo XIX y el populista (desde 1952). que los “potentados y magnates estañífe- permanencia y la no transformación de
tiples formas de diferenciación social. Por En lugar de una sucesión lineal, la autora ros” no tomaron en mano propia el poder una sociedad profundamente desigual.
ello no hay posibilidad de una unidad na- postula que estos tres horizontes se articu- político pero pusieron a su servicio a los La lectura de los autores mencionados
cional. Implica, por tanto, que el Estado lan sin desaparecer completamente a lo políticos como sus “testaferros”. “En la ac- nos plantea un horizonte colectivo. Se tra-
(incompleto) es la unidad de lo que no está largo de la historia: “tanto las trasformacio- tuación gobernante del liberalismo, quie- ta de reflexiones que tuvieron el enorme
unificado8. “En su lectura del ‘Estado apa- nes coloniales, como las que emanaron de nes cobraron preponderancia en el go- mérito de introducir, en el contexto en
rente’, Zavaleta transcurre tres pasos: a) vi- las reformas liberales y populistas, signifi- bierno fueron los potentados mineros, que se realizaron, una inflexión, una ma-
sualización de una ‘sociedad abigarrada’, caron sucesivas invasiones y agresiones que aprendieron a actuar como poder tras nera desafiante de cuestionar las visiones
b) separación ‘Estado’/’sociedad civil’ en la contra las formas de organización social, del trono, poniendo precisamente a su existentes hasta entonces.
sociedad abigarrada (mediación vía repre- territorial, económica y cultural de los ay- servicio a lo más valioso de las clases me- ¿Qué características comunes podemos es-
sentación) y c) construcción capitalista de llus y los pueblos de las llanuras orientales” dias: los gamonales (Valencia Vega, 1991 tablecer, más allá de sus diferencias y espe-
la sociedad civil” (Gray Molina, 2006). (Rivera, 1993). [1953]). cificidades, en las lecturas de Montenegro,
Más todavía. Esta noción zavaletiana de Esta- ¿Qué implica enfatizar la noción de colonia- Para Valencia Vega, en razón a la “ley natural Zavaleta, Rivera, Valencia Vega y Albarra-
do aparente expone los límites del Estado lismo interno? A partir del período repu- inexorable” del desarrollo desigual, la divi- cín Millán? Es indudable que en sus apor-
boliviano ante lo que ha sido y es el Estado blicano, Rivera señala un tipo de domina- sión entre países altamente industrializa- tes analíticos acerca de la estatalidad en
en las formaciones europeas. En palabras ción de un pueblo sobre otro o de una cul- dos y países atrasados implica, para éstos, Bolivia se han enfatizado determinados as-
de Tapia (1997): “un poder político que tura sobre otra10. De ahí que, retomando a el rol de proveedores de materias primas pectos que es importante explicitar para
pretende tener validez en todo el territorio Zavaleta y el término de casta señorial, consumiendo, a cambio, los productos de mostrarlos en toda su complejidad. Nos re-
de un país en el que, sin embargo, existen plantee que “una casta señorial heredita- las grandes potencias (Ibid.). En su criterio, ferimos fundamentalmente a la dualidad
varias formas de sociedad, es decir varias ria, portadora de una misión ‘civilizado- la “teoría desarrollista” planteaba un espe- en la que el proceso histórico parece atra-
formas de relaciones productivas y diver- ra’, ha logrado reconstruirse a lo largo de jismo económico, esto es, la idea de que la pado, el carácter parcial e incompleto de la
sas formas de vida política local que tienen sucesivas fases estatales para continuar venta de materias primas permitiría con- estructural estatal y la dependencia econó-
vertir las economías atrasadas en desarro- mica paralela a la imposibilidad de una in-
8 “Un Estado aparente es, entonces, un Estado incompleto o un Estado parcial. Está quebrado de varios modos, en varios
lladas a través de la fábula del mendigo dependencia política.
tiempos y localidades. No puede construir un óptimo de correspondencia con su sociedad civil” (Tapia, 1997).
9 Si la dominación es una relación social y política, la explotación es un fenómeno económico (Cf. Boudon y Bourricaud, 1982). 11 Se trata del libro de Juan Albarracín El poder minero publicado en 1972.
10 En ese sentido, Gonzáles Casanova (1978) definió al colonialismo interno como “las relaciones de dominio y explotación entre 12 Al respecto, Albarracín Millán (1972) señaló que “entre la prosperidad de la minería foránea y la pobreza de Bolivia existe una
grupos culturalmente distintos”. relación inversamente proporcional que explica el inmenso crecimiento del patiñismo y la agonía del Estado boliviano (en
Valencia Vega, 1991).
132 133
Las dualidades, además de establecer catego- ción de formas de organización previas co- fisonomía en el siglo XIX y a lo largo de la agentes se enfrentan. De esa manera, las
rías puras y consagradas, rememoran anti- mo las comunarias. Suponen también lar- primera mitad del siglo XX. características que toma el Estado están
guas oposiciones profundamente cues- gos recorridos de construcción de historias En esa dinámica, actores y organizaciones moldeadas por las luchas y las negociacio-
tionadas como la dupla modernidad/tra- y conocimientos subyugados así como sub- políticas disputaron espacios de presencia nes. La construcción estatal en su comple-
dición o cultura dominante/cultura popular. ordinación de lenguas y sociedades. estatal en los que el control de recursos, la jo entramado es posible, a su vez, si se tie-
Sobre estas oposiciones se erigen tipos idea- Pero hay otro ingrediente fundamental: cuan- libertad de acción y la disputa de poder for- ne la potestad, fuerza y legitimidad de im-
les que enfatizan la verticalidad y la dominado se señala la inexistencia de una sociedad man parte del juego político13. El propio in- poner tributos sobre productos, sectores
ción absolutas. Ello implica minimizar las ca- articulada, de un Estado nacional o de una terés estatal en su expansión puede ser económicos, actores y regiones.
pacidades de los sujetos subalternos, pero nación acabada e independiente se lo hace muy variable dependiendo de los benefi- Por otro lado, el destino de los recursos re-
también la construcción de hegemonías in- imputando a las elites su ineficacia y su in- cios que implica imponer control. Por ello caudados es indudablemente otra arena
cluso si las definimos no en clave de cons- capacidad como clase dirigente y no sólo integrará un territorio en aquellas regiones nada neutra porque implica su distribu-
trucción de horizontes colectivos sino como dominante. Ello significa también, de algu- con riquezas y recursos, lo que supone ción y, por tanto, conlleva intereses y lu-
escenarios de disputa (Sayer, 2002). En otras na manera, que se extraña la existencia de construir, a su vez, redes de representan- chas. La construcción de escuelas o el esta-
palabras: la lógica de la dualidad supone ol- una clase o un grupo suficientemente “dotes, de decisiones y de comunicaciones blecimiento de correos, por ejemplo, supo-
vidar la existencia de complejas relaciones minante” como para poder imponerse. (Rao y Suppehellen, 1996). En otros casos, nen una institucionalidad que no sólo se
en campos de poder y entramados que nos La indagación histórica que aquí plantea- en cambio, el Estado apenas sí estará inte- expresa en infraestructura sino también
configuran como Estado y como sociedad. Y mos se ocupa de la construcción estatal resado en su presencia, que además puede en funcionarios. De ahí que su instalación
es que si bien la dualidad tiene el mérito de que, a pesar de su importancia como ser muy costosa. Finalmente se enfrentará y difusión en un espacio y territorio dados
resaltar las contradicciones, impide analizar constituyente social, ha estado relativa- a casos en los que representantes de terri- implican muchas veces largos años de ne-
las intersecciones y las influencias mutuas mente ausente en el análisis (Barragán, torios y grupos sociales buscan mantener gociaciones y disputas. Dónde llega esa
en relaciones desiguales y asimétricas. Os- 2002). Nuestro objetivo es “despaisajizar” la mayor autonomía posible. institucionalidad, cómo y en qué ritmo,
curece también las intermediaciones y los el Estado y dejar de asumirlo como algo El Estado es la expresión de un entramado son parte de toda construcción estatal.
encadenamientos que caracterizan estas so- dado a fin de reconstruirlo, más bien, en lo y pugna de poderes entre elites, regio- En otras palabras, el Estado como institucio-
ciedades y explican su existencia y perdura- que llamaríamos el proceso de su paulati- nes y sectores. Analizamos presupues- nalidad y en tanto generador de políticas
bilidad. na instalación en tanto organización buro- tos porque condensan y plasman estas lleva la impronta de las relaciones Estado-
En la historia del país, la oposición entre dos crática representativa de los poderes repu- configuraciones y disputas en el largo sociedad y es concreción de interacciones
grupos –llámese nación/antinación o bur- blicanos. Una construcción que heredó plazo, pero también en la coyuntura. La con distintos grupos y regiones. En esa me-
guesía/proletariado– reaparece de alguna también antiguas conformaciones espa- constatación histórica es que la posibili- dida nos alejamos del imaginario según el
manera en la oposición indios/conquista- ciales de la estructura colonial. dad y la imposibilidad del Estado, pero so- cual hay un centro y una periferia ya defi-
dores-criollos-q’aras desde una mirada La construcción estatal fue un proceso que su- bre todo cómo se fue conformando y es- nidos cuando en realidad, más bien, am-
que capta contradicciones clave de la his- puso una lenta afirmación sobre un territo- tructurando, está en estrecha relación con bos están en permanente construcción, re-
toria y la sociedad bolivianas. El “abigarra- rio en “una especie de conquista” progresi- la estructura de organización, característi- lación e interrelación15.
miento” de Zavaleta, en tanto sociedad no va. En ese marco, para comprender el Esta- cas y formas que tienen las sociedades lo- Es, por tanto, en las relaciones en torno a la
vinculada orgánicamente, como coexis- do en tanto relaciones y construcciones a cales (Migdal, 1998)14 y las relaciones e in- generación de recursos, por un lado, y su
tencia de diversas temporalidades o tiem- través del tiempo, es necesaria una aproxi- terrelaciones que establecen con el Esta- distribución, por otro, donde se han ido
pos históricos, de varias relaciones socia- mación que privilegie las experiencias y las do. Por ello, plantear al Estado como una gestando y desarrollando conflictos y pug-
les y jurídicas de producción, de diversidad prácticas (Das y Poole, 2004). Ello requiere conquista paulatina y como un devenir nas en diferentes niveles y capas, sectores
de formas políticas y de historias en un concentrarse en la materialidad del Estado implica que no lo consideramos como y regiones. En tal sentido, a partir del análi-
mismo territorio en el que “un Estado pre- como espacio de poder. simple imposición. sis de los presupuestos se modifica sustan-
tende ser la unidad y el gobierno político” Considerar que el Estado tuvo que ir “con- Concebimos entonces la construcción esta- cialmente la concepción del Estado como
(Tapia, 1997), capta la complejidad de la quistando” su propio espacio no debe ha- tal a la manera en que Bourdieu (1995) un ente fijo, estable o como una imposición
formación boliviana. cernos perder de vista que lo hizo en rela- considera el espacio: como un campo de vertical que ignora las dinámicas de poder
A este abigarramiento le corresponde un Es- ción estrecha con las características de las relaciones de fuerzas, un lugar y arena de que se despliegan continuamente como
tado aparente por la inexistencia de una sociedades y los poderes locales. Nuestra conflictos y disputas dentro del cual los parte de la estructuración social y estatal.
unidad en un contexto en que la construc- manera de concebir al Estado es, por tan- 13 Algunos autores señalan incluso que entidades políticas pre-existentes continuaron gozando de sus propias leyes e
ción de la pareja Estado-nación homogénea to, no como una institución u organización instituciones durante mucho tiempo (Rao y Suppehellen, 1996).
14 “Muchos países del Tercer Mundo se han diferenciado de los de… el Oeste… no tanto por la cantidad de control social en la
se pensaba como premisa indispensable. burocrática que se instaló en un momento sociedad sino más bien por su distribución y su centralización… estos tipos de sociedades, aquellas altamente centralizadas y
En este marco, los procesos de homogenei- preciso, sino más bien como construccio- las más difusas, pueden ser considerados como ‘fuertes’ porque el nivel global de control social es elevado. Son diferentes
porque en una, la estructura piramidal de la sociedad concentra el control social en la cima de la pirámide, el Estado, mientras
dad implican por lo general cursos econó- nes y oleadas paulatinas en un constante que en el otro, el control social se extiende en varias organizaciones sociales bastante autónomas” (Migdal, 1998).
15 Migdal (1998) recuerda que en el análisis del centro/periferia frecuentemente se olvida el impacto de la periferia en el centro,
micos capitalistas asociados a la desapari- devenir, en un proceso que fue tomando su concentrándose más bien en el impacto del centro en la periferia.
134 135
RECUADRO 2.2 Algunos hitos históricos
INFORME
Melgarejo con los
empréstitos a cuestas.
136
HUMANO EN BOLIVIA
SOBRE DESARROLLO
SIGLO XIX
La primera contratación
de un empréstito de
1.000.000 de pesos se dio
durante la presidencia de
Melgarejo en 1866.
En 1877, la deuda externa

ascendía a 15 millones de
bolivianos.
Los gastos del Estado Los gastos del Estado Se aprobó un nuevo En 1872 se logra un empréstito 1872, la minería 1871/1872 El nuevo régimen A pesar del incremento en
entre 1826-1833 alcanzaron 2. 247.673. El impuesto a la chicha y de importantes proporciones: comenzó a cobrar mayor financiero dividió los recursos en los ingresos el Estado no
alcanzaron a casi 39% estuvo destinado a aguardiente. El impuesto 1.700.000 para la construcción peso en la economía nacionales, departamentales pudo deshacerse del déficit
2.400.000. 56% de gasto militar y 34% a era de 2 reales semana del ferrocarril. general. y municipales. El tributo indigenal crónico originado en el
este monto estuvo administración pública. a cada fábrica. pasó a ingresos departamentales. preponderante gasto militar
destinado a gasto producto de las guerras.
militar; 23% a la
administración pública.
1825 1831 1836 1848 - 1855 1857 1866 1879 1880 1884 1899
Independencia Se creó el El Marsical Santa Belzu marcó un Se descubren El Estado decreta venta Guerra del Pacífico. Se forma el Partido Gregorio Pacheco, Guerra Federal (1898-
de Bolivia sobre departamento de Cruz organiza la giro en el depósitos de nitrato de tierras de comunidad. Chile ocupa Conservador que va a patriarca de la 1899). Federales
un territorio de Tarija que había Confederación relacionamiento en Mejillones. Los indígenas podrían Antofagasta, Mejillones dominar en la política plata, gana la liderados por Pando se
2.343.769 km2. decidido Peru-Boliviana. del gobernante Rápido crecimiento acceder a éstas y Caracoles y derrota a boliviana hasta 1899. elección contra enfrentaron al gobierno
voluntariamente con la sociedad, del puerto de individualmente mediante las tropas bolivianas en Se inicia la Aniceto Arce, otro de Severo Alonso.
integrarse a Bolivia especialmente de Antofagasta bajo un pago de entre 25 y 100 Calama. Bolivia pierde construcción del potentado de esta Ganan la guerra con el
rechazando la los artesanos, capital británico y pesos en un plazo de sus tierras en la costa. ferrocarril en el altiplano economía de apoyo decisivo de las
opción de formar llevando adelante chileno. sesenta días. conectando Uyuni con extracción. tropas indígenas del
parte de la una política Antofagasta (1889). Wilka, Pablo Zárate.
Argentina. proteccionista. La sede de gobierno fue
trasladada a La Paz.
El impuesto a la harina, que Belzu impuso aranceles sobre la En la época la contratación de Los principales ingresos del Los ingresos El crédito externo habría
ascendía hasta 30.000 manufactura de importación, y empréstitos se consideraba Estado durante las décadas de efectivos del Estado sido utilizado en la
pesos, financiaba la El tributo indígena creación de monopolios de una empresa muy arriesgada: 1850 y 1860 fueron contribución del gobierno central construcción de
enseñanza pública (11.000 fue el sustento producción estatal. "nuestro timbre es no deber indigenal, derechos sobre se triplicaron entre ferrocarriles y otro 30%
pesos), la construcción de estatal durante el nada al extranjero…una deuda cascarilla, pastas en plata y 1892 y 1900 (de 2 a en reembolsdo de
la Catedral (12.000) y la siglo XIX. pública es una cadena que se barras, extracción de moneda 6,5 millones). dueda interna.
Policía (6.000). arrastra y arra stra para acuñada, amonedación y aduana
Las dos terceras partes del siempre" Ministro de Hacienda por artículos de importación.
impuesto a la harina no Rafel Bustillo, 1850.
llegaban al Estado sino a
aquellos que hacían la
recaudación de impuestos.
Fuente: Huber Abendroth et al. (2001), Barragán (2001), Mesa Gisbert (2004).
SIGLO XX
1986: Un acuerdo stand by y luego

uno de ajuste estructural SAF con
el FMI. Se captó recursos para
apoyar a la balanza de pagos.
El principal Se financió la inversión
producto pública y de asistencia alimentaria
En 1942, la minería Nuevo en el Grupo Consultivo
exportador era constituía el 57% del incumplimeinto de
el estaño que del Banco Mundial.
total de los ingresos pago de la deuda a La primera reprogramación de
Entre 1903 y 1930 las entre 1900 y 1930 nacionales. pesar de los
diversas imposiciones significó el deuda bilateral oficial en el Club
compromisos de París.
fiscales sobre la industria 65% . prelimnares de
no sobrepasaban el 2%. 1948.
Después de 1908:
Los empréstitos eran la Los sectores que Negociar programas
principal forma de conseguir Enero de 1931, Bolivia captaron de reprogramación y
En 1900 los créditos. suspende el pago de la 1948 la deuda más recursos condonación de
ingresos aumentan Entre 1913 y El Estado garantizó deuda. La disminución en el ascendía a provenientes de La inflación deuda externa, con la
a 13,2 millones. empréstitos a entidades 1970, el Estado pasó de
1920 la deuda precio del estaño y la 135.422.000; 59 Los ingresos se compromete los créditos fueron banca privada
Plata y goma se incrementó en privadas que se convirtieron reducción de los ingresos millones por del Estado en la agricultura y 123 % en internacional, los
constituyen en los en obligaciones del Estado a indemnizar a 1982 a
cuatro veces efectivos del gobierno concepto de capital 1954 se la GULF con agroindustria organismos
recursos que de casi 50 a 193 como el Contrato Speyer, imposibilitaron el pago de la y 76 millones por componían de principalmente 8.767 % bilaterales de crédito y
aportan más. los bonos Erlanger. 78, 62 millones.
millones. deuda. intereses. 506 cuentas. en Santa Cruz. en 1985. multilaterales.
1903 1904 1928 1932 - 1935 1936 1945 1946 1952 1953 1967 1969 1971 1978 1978 — 1982 1982 1985 1985 - 2000
Guerra Firma del Disputas Guerra del Incautación Primer Linchamiento Revolución Decreto de Captura Asume el Asamblea Dimisión Periodo de Retorno a Paz Políticas
del Acre tratado de fronterizas Chaco de las congreso de Villarroel 1952. Reforma y muerte poder el Popular con la de gran la demo- Estenssoro públicas en
(1902-1903). paz con con entre propiedades de indigenista en una Nacionalizan Agraria Ernesto general participación Bánzer, inestabilidad; cracia dictó el el marco del
Goma se Chile, Paraguay Paraguay y la Standard Oil impulsado revuelta. las minas de proclama "Che" Ovando. de min eros, después nueve con el Decreto Consenso de
convierte en mediante en el Bolivia. Co., sin por estaño con lo devolver Guevara Naciona- fabriles, de siete presidentes presidente 21060 que Washington.
importante el cual se Chaco . compensación, Villarroel, que el 80 % la tierra a los en Valle- lización cam pesinos, años de en cuatro Hernán condujo Estabilidad
producto de reconoce crea la en el que de los ingresos campesinos. grande de la intelectuales y dictadua. años y Siles a la relocali- Política vía
exportación: la pérdida compañía se abolió el de las expor- Gulf Oil universitarios. medio. Suazo. zación de pactos
fines XIX del Litoral. estatal de pongueaje. taciones Company. Golpe 25.000 multiparti-
y dos Yacimientos y los recursos de estado de trabajadores distas.
primeras Petrolíferos del subsuelo Bánzer Suárez mineros.
décadas de Fiscales de pasaron a (1971-1978). Un nuevo
1920. Bolivia. poder del modelo
Estado. económico.
Sufragio
universal.
En las dos primeras Los ingresos del Entre 1909 y 1930, Bolivia se endeudó por Desde 1930 se Enrte 1952 Entre 1957 y La institución Elevacion de precios 1986 -1997: se 1986 -1999:
décadas del siglo Estado un valor de 80% millones. El 80% de realizaron y 1957 1970 la deuda que captó el de las materias redujo la deuda En el Grupo
XX, las aduanas en 1923 estos recursos fue destinado a la numerosos pero depresión y externa se 53% del primas, afluencia de externa pública en Consultivo se
constituían la ascendían a 110 construcción de ferrocarriles. infructuosos alta inflación. incrementó en crédito fue la capital privado 1900 millones de comprometió a
principal fuente de cuentas, la intentos de La oferta 372, 82 Corporación proveniente de la dolares. En 1997 pagar 470
ingresos nacionales. mayor parte de refinanciar la monetaria millones. Boliviana banca internacional. Bolivia consiguió millones de
ellas no En la década de 1920: Cae el valor deuda. creció de de Fomento. el alivio de la deuda dólares el
superaban el 1920 la minería de las Bajo el gobierno 19,2 millones dentro de la primer año
2%. aportaba alrededor exportaciones de de Hertzog en en 1952 a 193 iniciativa HIPIC. hasta 980
137
de 22% de los estaño de 156 1948 se logró un millones en millones

ingresos al Estado. millones en 1920 acuerdo. 1956. en 1999.
a 67 millones en
1921.
HUMANO EN BOLIVIA
Fuente: Huber Abendroth et al. (2001), Barragán (2001), Mesa Gisbert (2004).
Los presupuestos no sólo son números o geográfico de las estructuras estatales, pe- manera arbitraria podía poner en peligro pasado fueron de una importante estabili-
proyectos no cumplidos: son expresión ro también la síntesis de las relaciones que la propia existencia y continuidad guber- dad política y la economía del estaño se
de imposiciones, disputas, relaciones y el Estado ha establecido a través del tiem- namental. A nivel de los egresos, la libre consolidó en la zona del nor-occidental co-
pactos de corto, mediano y largo plazo. po con sectores económicos productivos, disponibilidad o el libre arbitrio estaban li- mo la principal generadora de recursos
Nuestra premisa es que los presupuestos con diferentes grupos sociales e incluso mitados, por ejemplo, por el hecho de que económicos, una vez que la goma empezó
posibilitan un análisis incomparablemente con individuos. En esta medida, la estruc- entre el ochenta y noventa por ciento del a declinar en importancia17.
denso y multifacético pues condensan tura de ingresos y de gastos de un presu- presupuesto durante el siglo XIX se desti- En la década de 1920 la estabilidad se vio in-
tiempos históricos, acuerdos pasados, co- puesto no puede ser de ninguna manera naba a salarios o porque los grupos socia- terrumpida con la llegada de Bautista Saa-
rrelaciones de fuerzas, alianzas y nuevos una total innovación por más fuerza, coac- les y regionales luchaban por recibir lo que vedra al poder y el Partido Liberal dejó de
pactos sociales. Los presupuestos son, por ción y legitimidad que tengan los gober- se les había asignado. comandar los destinos del país siendo re-
tanto, mucho más que sólo cifras: constitu- nantes. Los cambios que se introducen ex- emplazado por el Partido Republicano. La
yen la concreción de visiones de diferente presan decisiones que implica privilegiar La elección de los presupuestos situación económica del país tuvo mo-
alcance temporal, son expresión de una ar- y/o afectar a determinados grupos. Los in- mentos contradictorios: el endeudamiento
ticulación entre lo deseable y lo posible y gresos y gastos de un Estado, por ello, per- Para la investigación realizada en el presente externo se incrementó pero su sostenibili-
expresan decisiones políticas y políticas miten observar antiguas contribuciones, Capítulo se eligió un determinado número dad se vio restringida al logro de acuerdos
públicas. acuerdos, poderes y resistencias, asigna- de presupuestos que ilustran la dinámica con los acreedores, no obstante que la eco-
Pero los presupuestos son también instru- ciones y reasignaciones en nuevos contex- del Estado en la primera mitad del siglo nomía minera presenciaba una de las épo-
mentos de gobierno que implican refle- tos y definiciones políticas. XX, incluyendo al temprano Estado de la cas de mayor apogeo del siglo XX18.
xión y análisis sobre los ingresos, su posi- Los presupuestos constituyen también es- Revolución de 1952. Si bien la elección de Los primeros años de la década de 1930 son
ble incremento y su mejor y racional uso. pacios de disputa dentro del Estado. Hay un año determinado es arbitraria, se inten- un punto de inflexión en la vida económi-
Para investigadores como Carmagnani una dinámica de negociación y conflicto tó escoger años “representativos” de épo- ca y política del país. La anterior contradic-
(1994), por ejemplo, el presupuesto fue en torno a los presupuestos que se produce cas políticas y económicas concretas, con- ción económica alcanzó su máxima expre-
considerado un instrumento de programa- generalmente en el proceso de su aproba- siderando, entre presupuesto y presupues- sión cuando el récord en exportaciones de
ción económica y de reorganización de la ción en el Congreso Nacional. Diversos to, un lapso de tiempo de alrededor de diez estaño de 1929 se vio opacado por el crash
vida económica. Pero el peso que puede te- episodios de nuestra historia muestran años en el período que va de 1903 a 1954. económico y la imposibilidad del país de
ner uno y otro factor en un presupuesto es, que la cuestión del presupuesto dio lugar a La constatación es que los presupuestos honrar su deuda externa. Se vivían ade-
al mismo tiempo, expresión de la correla- intensos debates en los que los diputados analizados, a pesar de no corresponder más los últimos años del dominio de una
ción de fuerzas, de la cohesión de los gru- de distintos departamentos, que represen- con los presupuestos ejecutados16, consti- clase gobernante asentada desde 1880. Y
pos dirigentes y de gobierno, de fortalezas taban a su vez a provincias específicas, tuyen una expresión de las relaciones en- el conflicto bélico con el Paraguay (1932-
y fragilidades sociales y estatales. planteaban y defendían proyectos locales tre el Estado y la sociedad, así como de los 1935) es un quiebre irremediable en la vi-
En el caso de Bolivia, los presupuestos estu- y regionales. La adopción y votación de un acuerdos entre sus partes. da del país.
vieron lejos de ser sólo instrumentos de presupuesto suponía también contar con ¿Cuántos y cuáles presupuestos han sido La derrota en la Guerra del Chaco constituye
gobierno a ser utilizados por parte del Esta- los antecedentes para demandar y exigir al aquí estudiados? El primer presupuesto es- sin lugar a dudas uno de los elementos
do. Constituyen, más bien, la mayor ex- Poder Ejecutivo el cumplimiento de un tudiado es el de 1903, que marca la entra- más importantes para entender la evolu-
presión de la concreción y condensación proyecto aunque no existiesen los ingresos da a un nuevo siglo pero también el inicio ción del Estado en Bolivia a lo largo del si-
de las relaciones geográficas y sociales. Re- para ello. de los gobiernos liberales que instauraron glo XX. A partir de entonces diferentes ac-
laciones que, al mismo tiempo, fueron A partir de los presupuestos votados se gene- la capital política de facto en la ciudad de tores políticos van planteando nuevas de-
construyendo el Estado. En otras palabras: raba también una dinámica de relación en- La Paz después de la Guerra Federal de mandas que cambiarán la situación políti-
los presupuestos son los libros de las impo- tre los congresistas o entre el Legislativo en 1899. ca. En ese sentido, con el Presupuesto Ge-
siciones, los acuerdos y pactos de corto, general con ciudadanos y grupos sociales Diez años después, en 1913, las particulari- neral de 1938 se analizan estas nuevas in-
mediano y largo plazo. A través de ellos se específicos, pero también tensiones entre dades políticas y económicas con las que quietudes políticas y la manera en que se
leen, por tanto, las relaciones del Estado el Ejecutivo y el Legislativo en cuanto al co- Bolivia entraba al siglo XX lograron asen- expresó o no en la estructura impositiva de
con los diferentes actores en la medida en bro de impuestos. Y es evidente que los go- tarse. Los primeros veinte años del siglo ingresos y gastos del Estado.
que sintetizan la capacidad estatal para im- biernos no podían alejarse totalmente de 16 Los presupuestos ejecutados se encuentran frecuentemente en las Memorias del Ministerio de Hacienda y la ejecución de los
poner impuestos y distribuir los gastos, así su planificación, por lo que hacían todo lo recursos restringe el análisis a los niveles más generales, perdiéndose así gran parte de las posibilidades de estudio que se
detallarán. Entre 1907 y 1912, en respuesta a la Ley Orgánica del Presupuesto del 9 de septiembre de 1907, se presentaron
como para cumplir una serie de tareas, lo posible a fin de tener los ingresos previstos presupuestos en los que se especificó tanto la planificación como la respectiva ejecución de los gastos. Sin embargo, con la
que supone la existencia de una geografía dado que un presupuesto votado en el Par- Ley Orgánica del Presupuesto de 1913 esta forma de presentación quedó trunca y hasta la década del 1950 la presentación
del Presupuesto General fue el proyecto aprobado por el Congreso o por el Presidente.
política y social. lamento proporcionaba mayor legitimidad 17 Para una mirada general y concreta de la evolución de la economía boliviana durante los primeros treinta años del siglo XX, ver
Pacheco (2002).
Por consiguiente, los presupuestos estable- al expresar los acuerdos y pactos políticos 18 Para el estudio de la deuda del país consultar Huber Abendroth et al, 2001. En lo referente a la minería boliviana en el siglo XX
cen, en primer lugar, la presencia y alcance del momento. Por ello, incrementarlos de la obra de Jordán (1999) constituye una excelente síntesis.
138 139
Una década después, en 1949, se presencia- propios recursos y las limitaciones del Es- ción de la estatalidad boliviana es una tado buscó incrementar la contribución de
ba uno de los últimos momentos de un Es- tado para responder a las demandas de di- historia de continuas fricciones entre las este sector.
tado que vería la remoción de buena parte versas regiones. El imaginario confrontado administraciones gubernamentales y los
de sus estructuras. El análisis del presu- es el del Estado instrumento. distintos sujetos imponibles distribuidos a) El Tesoro, ese bosque
puesto de este año permitirá entender de En la tercera parte del Capítulo se abordan en el territorio. Son dinámicas de ten-
manera más clara cuáles fueron las nove- los esfuerzos de centralización por parte sión y disputa alrededor de las imposi- El análisis de los ingresos del Estado a partir
dades introducidas por la Revolución de del Estado de sus principales responsabili- ciones fiscales. Es una historia de nego- de la reconstrucción de los presupuestos
1952, las cuales se expresan en el presu- dades como, por ejemplo, la definición de ciaciones, de luchas y de resistencias. Es- entre 1900 y 1954 muestra tres datos im-
puesto de 1954. su presupuesto. En lugar de un Estado centa mirada nos aleja de la visión del Esta- portantes y sorpresivos: i) existían innu-
En estos siete presupuestos se analizan los tralizado, coherente, homogéneo y soste- do como simple instrumento de deter- merables rubros de ingresos, ii) estos ru-
ingresos que permiten determinar qué nible, encontramos un Estado conformado minados grupos sociales, pero en espe- bros no siempre se mantuvieron en el
sectores, quiénes y dónde se generaron por disputas entre el Poder Legislativo y el cial del imaginario de un Estado fuerte tiempo (hay incluso diferencias año tras
los recursos para el Estado. A su vez, se ex- Poder Ejecutivo, entre los diferentes minis- en tanto poder que se impone sobre la año) y iii) los ingresos eran muy pequeños
ploran los gastos del Estado que implican terios y entre regiones y actores sociales. sociedad. (muchos no pasaban del 1% respecto al
una distribución que da cuenta de la pre- La formación de sistemas tributarios hete- Todo Estado requiere contar con recursos total). Estas características permiten defi-
sencia estatal en el territorio como apara- rogéneos y cambiantes a lo largo del tiem- para su funcionamiento. Pero estos recur- nir el sistema impositivo nacional como
to estatal burocrático y en tanto generador po es el resultado de la necesidad constan- sos no están dados. Son consecuencia de un “sistema boscoso”. Con este término
de políticas. te del Estado de responder a las demandas su legitimación, esto es, de la fuerza con la aludimos a la infinidad de pequeños im-
de los diversos actores sociales. En esta que puede sentar hegemonía o de su capa- puestos que el Estado fue imponiendo
Organización del Capítulo parte se discute el imaginario del Estado cidad negociadora con las diversas activi- con mucha dificultad a lo largo del tiempo
monolítico. dades económicas y con los sujetos que tratando de incrementar sus ingresos fis-
Sobre la base de las consideraciones tanto teó- La cuarta parte, por último, indaga la “con- componen el país. A lo largo del tiempo el cales y extendiendo sus capacidades im-
ricas como metodológicas planteadas en es- quista” estatal del territorio, proceso que Estado boliviano buscó expandir las con- positivas (Cuadro 2.1).
ta Introducción, en el presente Capítulo del implica la distribución de los recursos para tribuciones, construyendo así un sistema
Informe analizaremos el Estado a partir de la su instalación en el espacio nacional. Esta de ingresos que, empero, no constituyó un Muchas fuentes, pocos ingresos
fiscalidad estatal disputada durante la pri- preocupación condujo al análisis de la dis- todo coherente y estable. La evidencia
mera mitad del siglo XX. tribución de los recursos tanto en términos muestra una capacidad estatal tímida: fue La “boscosidad” del sistema tributario nacio-
En la primera parte se explora el difícil procede actividades o rubros como en términos generando un amplio radio de expansión nal debe situarse y entenderse como ex-
so de construcción de la base impositiva geográficos y espaciales. Se lo hizo distin- con débil capacidad de tributación en lu- presión de una política fiscal de amplia-
del Estado de tal manera que, a través del guiendo los gastos entre el “Estado cen- gar de asegurarse ingresos significativos y ción extensiva y no así intensiva. Esta ca-
tiempo y de distintas administraciones gu- tral” y el “no central” para, luego, enfatizar universales. racterística expresa las dificultades e inclu-
bernamentales, emergen las enormes difi- el destino de los gastos estatales en los de- A fin de mostrar la fragilidad del Estado en la so la incapacidad que tuvo el centro estatal
cultades para imponerse sobre activida- partamentos. Cerramos con un intento de construcción de su base impositiva, así co- para imponerse de manera firme y perma-
des, grupos y sectores con gran capacidad “mapear” la presencia estatal y algunas mo los paulatinos avances en materia de nente sobre sujetos, actividades, produc-
de resistencia y negociación. Se analizan modalidades en las que el Estado se perso- recaudación, en este acápite analizamos tos y regiones.
de manera particular la relación del Estado nificó. Aquí se interpela el imaginario del las características del Tesoro Nacional de-
con la minería y los barones del estaño, así Estado constituido. finido como un “sistema boscoso”. Debi- GRÁFICO 2.1 Evolución de los ingresos nacionales
como con el naciente sector industrial. Vayamos, pues, en los siguientes apartados do a la persistente dependencia del Esta- presupuestados (1903-1930)
Aquí se pone en cuestión el imaginario del de este Capítulo, al desarrollo de estas do de los recursos generados por las ex-
50
Estado fuerte. cuestiones con el declarado propósito de portaciones y, en especial, del estaño en la
45 50%
La segunda parte amplía el análisis de la rela- tratar de imaginarnos el Estado de otra primera mitad del siglo XX, indagamos las
40
ción del Estado con las diferentes elites re- manera. relaciones entre los empresarios mineros
Millones de bolivianos
35
Ingresos minería
gionales y grupos sociales. En lugar de un y la estructura estatal. Reconstruimos 30
Ingresos aduanas
Estado identificado con un grupo social o 2.1. ¿Más impuestos? también los esfuerzos del Estado por au- 25
55%
22% Otros ingresos
una clase, surge un Estado “jaloneado” por La débil capacidad del Estado mentar la recaudación impositiva del prin- 20 36%
15
diversos actores, sectores e intereses. Un cipal sector económico de la época y la ca- 47%
10 24% 28%
Estado constituido en centro de disputa Las posibilidades que tiene el Estado de pacidad de resistencia y negociación de 5 41%
50% 21%
por la disponibilidad y asignación de los re- imponer tributos y recaudar ingresos éste. Por último, tomando nota del des- 0 9%
17%
1903 1913 1923 1930
cursos. Se abordan también las posibilida- son el resultado de historias de relacio- arrollo de la industria a partir de los años
des de los departamentos de generar sus nes y de campos de poder. La construc- treinta, exploramos el modo en que el Es- Fuente: Elaboración propia sobre la base de los presupuestos generales.
140 141
CUADRO 2.1 Multiplicidad y discontinuidad de los ingresos del Tesoro Nacional Si bien en el transcurso del tiempo las fuen- puesto de 1923 encontraremos un total de
tes de ingresos se fueron ampliando, en lu- 110 cuentas.
gar de establecerse nuevas obligaciones Tenemos entonces un sistema de ingresos del
RUBROS
1903 1913 1923 1930 1938 1949 1954
más o menos homogéneas se agregaron Estado caracterizado por la existencia de
ADUANAS numerosos ingresos caracterizados por su muchas fuentes, aportes muy pequeños de
Aduanas 50,08 47,06 23,48 27,77 pequeña capacidad contributiva. Es así cada una y, en muchos casos, una importan-
Agencia Aduanera en Antofagasta 21,39 14,50 que mientras en el presupuesto de 1903 cia discontinua dentro de las finanzas nacio-
Agencia Aduanera en Arica 5,13
los ingresos nacionales se componían de nales19. Tal situación fiscal no cambió sus-
Aduana de La Paz 14,26 13,59 7,98
Aduana de Oruro 7,18 37 cuentas en 1913 se consignaron 73 (64 tancialmente en los siguientes años (el aná-
Otros 9,30 18,97 8,32 de las cuales tenían una importancia relati- lisis de los ingresos de 1938 permite afirmar
Recargo del 15% sobre liquidaciones de pólizas de mercaderías va inferior al 2% respecto al total de ingre- que el 91% de las cuentas no superaba en
gravadas 5,53
sos nacionales). Y si revisamos el presu- valor el 1% del total de ingresos nacionales).
Recargo aduanero de importación 12,40 3,33
Recargo arancel de exportación 8,21 7,73 2,71
RECUADRO 2.3
Derechos arancelarios de importación 5,10 12,12 10,64
Impuesto adicional sobre exportaciones 26,6 4,05
GOMA
Estructura agraria ción concentraban el 77% del valor de las
Derechos de exportación goma 17,40 6,80
MINERÍA
Durante el siglo XIX y gran parte del XX Bo- tierras mientras que el 96% de la población
Derechos de exportación minerales 9,42 15,72 13,38 15,24 1,15 1.52 livia fue un país rural. A mediados del siglo indígena comunaria tenía apenas el 23% de
Plata 1,37 XIX, la población de las principales ciudades ese valor.
Estaño 6,42 14,72 12,00 14,71 1,52 y villas representaba apenas el 14% de la po-
Cobre 1,28
blación. Esto significa que el 86% habitaba el GRÁFICO 2.2 Población agricultora en el siglo XIX
Bismuto 0,29
Plata sellada 0,07 área rural y en gran medida vivía de la agri-
Otros minerales 1,00 1,38 0,53 cultura y la ganadería.
2%
Otros impuestos sobre la minería (agregados) 2,03 La población agricultora era muy impor-
Impuestos adicionales sobre minerales no estañíferos 0,22 4,66
tante y alcanzaba a 1.272.000 personas. Los 50%
Utilidades mineras 5,99 6,31 1,46 Hacendados
Patentes mineras 1,22 1,96 0,75 0,73 0,11 hacendados constituían el 2%, los indíge-
Indígenas con tierra
Publicación de concesiones mineras 0,03 nas con tierras el 48% (comuneros: 22% y (comuneros y agregados)
Planos mineros 0,02 0,06 0,02 agregados 26%) y los indígenas sin tierras el Indígenas sin tierra
Transferencias mineras 0,14 0,06 0,02 0,07 (forasteros, colonos y
50% (forasteros 14% y colonos o arrende- arrenderos menores)
Impuesto sobre dividendos mineros 0,10 0,57
Aumento de Bs1 libra esterlina cotización estaño 0,06 0,78
ros menores 36%). Aunque la producción 48%
Recargo de Bs. 100 s/ tonelada métrica de estaño exportado 0,18 agrícola era variada, predominaban el maíz
Recargo adicional exportaciones minerales 0,06 (31%), la coca (23%), el trigo (17%), papas y
OTROS INGRESOS
chuño (12%). El principal departamento pro- GRÁFICO 2.3 Tenencia y valor de la tierra
Ingresos ferrocarriles 7,18
Legalización de facturas consulares 6,31
ductor de maíz era Cochabamba, los trigue-
ros Potosí (39%) y Cochabamba (38%) y los 1.300.000 1.246.560
Diferencias de cambio 31,37
1.200.000 77%
Ingresos extraordinarios 7,89 productores de papa Potosí (38%) y La Paz 1.100.000
Impuesto sobre ventas 5,68 (31%). 1.000.000
Impuesto sobre venta de moneda extranjera 9,00
Población (personas)
900.000
Si bien las haciendas no eran importantes
Impuesto nacional a la producción de chicha 6,05 800.000
Impuesto nacional a la cerveza 5,84 en términos de su número, sí lo eran respec- 700.000
Recursos Reforma Agraria 4,66 to de su valor. José María Dalence (intelec- 600.000
500.000
Impuesto sobre utilidades 4,48 tual que presentó el primer libro con datos 400.000 23%
Timbre de transacción 3,49
estadísticos en Bolivia en el siglo XIX, 1851) 300.000
Impuesto cigarrillos y tabacos 3,33 200.000
% Subtotal 76,9 71 52,1 56,5 68,8 60 59,6 señala que existían 5.135 haciendas y
100.000 25.440
111.267 propiedades de comunidad. Las 0
Hacendados Indígenas
haciendas, sin embargo, tenían tres veces
Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos generales.
Nota: El porcentaje en el cuadro refiere al valor sobre la tierra.
más valor que las comunidades. Así, los ha-
cendados que constituían el 4% de la pobla- Fuente: Barragán (2001).
19 Esta característica, la amplia variedad de impuestos con pequeña importancia fiscal, fue resaltada en los años veinte por
Charles McQueen (1925).
142 143
Contribuciones: inequidad y diferencia Y se comprueba, por último, que las contri- plicidad de ingresos pero sin importar tan- GRÁFICO 2.5 Ingresos presupuestados en 1938
buciones estaban lejos de ser equitativas. to la potencialidad de sus (pequeños) apor-
Otra característica del “sistema boscoso” es Según Drake, una estimación realizada en tes. Esta característica del sistema tributa- 90,000
Ingresos por
que las mismas contribuciones eran dife- la mitad de la década de 1920 muestra que rio refleja la formación estatal boliviana, diferencias
80,000 de cambio
rentes entre las regiones e incluso entre su- la tasa de contribución per cápita por año fuertemente presionada desde las regio- 70,000
jetos e individuos. Una característica im- de los indígenas (50% de la población) era nes y desde diversos grupos de poder. Ello
En miles de bolivianos
60,000
portante es que había una manera distinta de Bs. 1,94, mientras que la de los mesti- explica, a su vez, la boscosidad de la legis- Recargos a la
50,000
de cobrar el impuesto a la tierra: zos (35% de la población) alcanzaba a Bs. lación fiscal: exportación
de minerales
40,000
11,89 y la de los blancos (15% de la pobla-
Derechos
Existen impuestos sobre tierras de comuni- ción) se encontraba en torno a Bs. 43,25. La extraordinaria frondosidad de la legisla- 30,000
arancelarios
importación
dad poseídas por indígenas… (y) otro im- Contrastando con otro estudio, este autor ción boliviana en materia de impuestos 20,000
Impuesto
puesto territorial o indigenal. Las otras pro- subraya que debido a la pobreza del pri- constituye su saliente característica. Asom- 10,000
al alcohol
piedades inmuebles están sujetas al impues- mer grupo y a la mala distribución del in- bra y confunde el número de leyes, decretos, 0
to catastral, urbano o rural según su situa- greso, los aportes efectuados afectaban el etc., que en el correr del tiempo han ido apa- Cuentas consignadas
ción. (Mendoza, 1927). 19% de los ingresos indígenas y sólo al 4% reciendo, al extremo de que hoy constituyen Fuente: Elaboración propia sobre la base del presupuesto de 1938.
de los ingresos de las clases altas. verdaderas montañas… (Banco Minero de
Además, los impuestos eran distintos entre Bolivia, 1941)21. Es importante señalar que, pese a las claras
un departamento y otro. En La Paz y Oruro La difícil base económica dificultades para gravar impuestos, existe
el impuesto se cobraba sobre el “valor de diversificada y estable En la inauguración de las sesiones congresa- una constante búsqueda desde el Estado
venta o valor capital de la propiedad”, les del año 1922, el Presidente de la Repú- por diversificar y ampliar sus ingresos. En
equivalente al tres por mil. En los otros de- Dadas las dificultades del Estado para crear blica, Bautista Saavedra, se refirió a los pro- 1921 trató que los comerciantes contribu-
partamentos estaba basado en la renta de impuestos, la política fiscal boliviana se blemas que enfrentaba el Estado para crear yeran más al erario, estableciéndose una
la propiedad, que se computaba al seis por orientó a gravar la mayor cantidad posible impuestos y las negociaciones que inmedia- imposición del 5% sobre las utilidades ne-
mil (Mendoza, 1927)20. de actividades. Se generaba así una multi- tamente se generaban: tas de empresas comerciales e industriales
que hasta ese momento no tenían ninguna
GRÁFICO 2.4 Ingresos nacionales presupuestados (1910-1919) En cuanto a los proyectos de impuestos, su- obligación sobre sus beneficios. Sin em-
cede que los personeros de los intereses que bargo, las contribuciones no alcanzaron el
deben ser gravados acuden a los Represen- nivel esperado debido a la imposibilidad
30
20%
tantes en demanda de amparo contra ellos y estatal de determinar las utilidades de mu-
28
obtienen, generalmente, su interdicción o chas empresas. Frente a esta situación, el
26 Ingresos
0.2% extraordianarios modificación sustancial, frustrando así los Estado tuvo que cambiar su política e im-
0.9% 4.5%
24
1.1% 0.8% Varios ingresos planes administrativos del Ejecutivo. Hay puso, dos años después, un impuesto de
3.3% 24.5%
22
0.5%
26% Derechos de sin duda, en el país, una falta completa de ló- 1% sobre las ventas (McQueen, 1925).
1.1% exportación
20 0.5% 6.3% de la goma gica. Por todas partes se levantan clamores Estos esfuerzos son parte de la búsqueda de la
7.4% 18%
1.2% Derechos
18 1.8% 14.6% de exportación exigiendo que el gobierno atienda a todas las administración de Saavedra por generar ma-
27.6% 5.6%
0.5% 0.6% 1.1% de minerales
necesidades y a todos los servicios públicos yores ingresos a partir de una reforma tribu-
Millones
16 9.5% 3.9% 2.9%

4.1% 3% 5.8% 18.4% Otros derechos
14
14.2% 48.9%
44.2%
13.2%
18% en Aduanas con puntualidad y esmero, lanzándose pro- taria. Esta voluntad política de incrementar
1.3% 19.5% Derechos de
1.1%
12
0.2% 4.7%
5.2%
6.3%
6.9% importaciones testas airadas cuando esto ocurre. En cam- la base fiscal nacional respondió a la necesi-
14.4% 36.3% 19% 31.1%
48.4% 32% 10.4% Dominio bio, los ciudadanos se niegan a pagar contri- dad de cubrir sucesivas “obligaciones”, es
10 12.6% 4.8% Natural
5.3% 28.8%
9.1% Monopolios
buciones y si el Ejecutivo trata, en carácter decir, los intereses y amortizaciones de las
8 6.3%
44.5%
21.2%
de colegislador, de elevar algunos impuestos deudas que se fueron contrayendo y conlle-
6 7% 10.8% 3.9% Servicios Públicos
11.4% 9.6% o crear otros nuevos, entonces se levanta una varon una serie de presiones sobre el gobier-
7.8% 15.1%
6.6% 9.5% 12.2% Impuestos a
4 2.8%
2.1%
4.1% 5.9% 5.7% 12.9%
14.2% 11.7% los ingresos, grita enorme acusándole de tiranizar la for- no por parte de prestamistas estadouniden-
6.9% 15.2% 15.3% beneficios y bancos
2 9.7%
7.8% 7.7% 8.4% 8.7%
6.3% 4.7% 5.3%
tuna pública o de exaccionarla. Así por ejem- ses para que se hicieran reformas fiscales.
2.1% 2.5% 1.6% 4.6% 4.9% 5.2%
0
1910
2.1%
1911 1912 1913 1914 1915 1916 1917 1918 1919
plo, el impuesto sobre las utilidades comer- Es así que a partir de la misión dirigida por el
ciales ha encontrado grandes resistencias profesor Walter Kemmerer, en 1929, se bus-
Fuente: McQueen (1925).
(Redactor del Congreso Nacional, Legisla- có sistematizar, diversificar y ampliar la ba-
20 Ello explica que la misión de Kemmerer buscara uniformizar el sistema a través de un impuesto a los ingresos. “Un impuesto
tura Ordinaria 1922). se presupuestaria. Si bien hacia 1921 el
de aplicación más general que los que están actualmente vigentes facilitará el ajustamiento de la carga total impositiva a la
capacidad individual…” (Mendoza, 1927). 21 Esta misma queja, ya planteada veinte años antes por Bautista Saavedra, se fue repitiendo a lo largo del tiempo. La necesidad
de consolidar la idea de un sistema impositivo universal y sencillo se encontrará, incluso, en las ilustrativas recomendaciones
de un ministro a uno de los últimos presidentes de Bolivia (Cariaga, 2004).
144 145
aporte de los ingresos derivados del comer- nuaron caracterizando el presupuesto, ex-
cio exterior equivalía al 42% del total de los presando de ese modo las dificultades del
ingresos nacionales, en 1926 este porcenta- Estado para establecer impuestos resisti- el empadronamiento de la provincia Chi- tos me enfade y le entregue al Congreso de la
je se había incrementado a 53% y hacia dos por las elites locales (Drake, 1989) e chas, mientras en Cochabamba únicamente República la presidencia y me vaya donde
1929 se ubicó en 57% (Drake, 1989). La mi- incapacitado también de extender el sis- dos provincias fueron tasadas. las tropas colombianas a esperar lo que se
sión Kemmerer logró introducir un impues- tema sobre amplios sectores de la pobla- El Presidente Sucre estaba aprisionado haga de mi”. Este Parlamento albergaba a la
to a los ingresos de las personas y buscó uni- ción. No es casual que en 1954 el Tesoro entre la imposibilidad de conseguir fuentes elite altoperuana que se negaba a perder los
formar los impuestos sobre la propiedad, Nacional nutriera sus arcas con 506 dife- seguras de ingresos y las crecientes obliga- privilegios heredados del período anterior y
que eran muy diversos. rentes fuentes sin haber superado el pro- ciones del Estado. Una de las más pesadas decidió por tanto frenar la medida. Después
A pesar de estos esfuerzos, las innumera- blema de la baja capacidad contributiva fue el mantenimiento del ejército que no du- de no pocos meses de discusión y tensión
bles cuentas pero de escaso valor conti- de muchas de éstas. dó en amotinarse. En uno de esos amotina- entre Ejecutivo y Legislativo, Sucre cedió y el
mientos, en abril de 1826, el Primer Manda- 3 de agosto de 1826 firmó la nueva ley reco-
RECUADRO 2.4 tario fue herido de bala y se colocó a Bolivia nociendo oficialmente que la reforma de
en una situación muy vulnerable con persis- abolición del tributo indigenal había fracasa-
El primer intento republicano rezagados desde 1615. De hecho un intento tente amenaza de los países vecinos que no do. Meses más tarde, el 17 y 18 de diciem-
de imponer impuestos de remediar esta situación fue ofrecer comi- se habían conformado con un Alto Perú inde- bre, firmó nuevas leyes que consolidaban los
siones del 5% a quien emprendiera la tarea. pendiente. impuestos indirectos (patentes) dando fin a
“…nos llenan de insultos y lo mismo es ad- Durante la administración de Sucre (18 Para aplacar la oposición, Sucre decidió su deseo y el de Bolívar de lograr un sistema
vertir que nos vamos aproximando a sus ca- meses) se destinaron varias medidas para mandar la medida al Congreso y escribió a tributario universal y proporcional en función
sas, cierran las puertas... que para hacerles modificar el sistema impositivo en un intento Bolívar: “me tienen tan cansado y fastidiado de la riqueza.
abrir nos demoramos 2 o 3 horas… en cada de aliviar la pesada carga creada por la gue- que no estoy muy lejos de que un día de es- Fuente: Lofstrom (1983).
parte… entre tanto fugan las gentes… dejan- rra, gratificar a los patriotas altoperuanos y
do solas unas ancianas que no saben dar la consolidar el apoyo popular para el gobierno
menor razón volviéndose mudas y tenaces independiente. Aduanas y minería, rubros estratégicos dos actividades: aduanas y minería, des-
y… cuando se consigue… a algún sexagena- La reforma más importante consistió en cendió a casi el 50%, posiblemente por la
rio… preguntando por su familia, oculta a to- eliminar el tributo indigenal pretendiendo po- Una constatación importante es que entre la crisis del año 1929.
dos los varones” (Informe de Comisionados ner fin a la más básica e injusta de las discri- frondosidad del bosque se observa un con- En relación con la minería, esta actividad no
Encargados en Cochabamba, 1827). minaciones socioeconómicas que caracteri- tinuo incremento de los ingresos naciona- tenía a principios del siglo XX el rol estelar
zó al régimen colonial y establecer un siste- les. En todo caso, hay dos rubros funda- que desempeñó años después en la econo-
A principios del siglo XIX, en América Lati- ma de contribución universal. Para su pues- mentales en el tiempo: las aduanas y la mi- mía nacional y, por ende, en las cuentas del
na se implementaron una serie de reformas ta en marcha Bolívar firmó un decreto el 22 nería. Los aportes generados por la explo- Estado. En el presupuesto de 1903 represen-
fiscales que tuvieron como objetivo eliminar de diciembre de 1825 en Chuquisaca: tación de la goma, en tanto, dejaron de ser taba sólo el 9% de los ingresos nacionales
impuestos discriminatorios y crear fuentes Considerando: significativos. bajo el rubro de “derechos de exportación de
seguras de ingresos para los nuevos Esta- 2. Que debe abolirse toda contribución de- Las aduanas fueron la principal fuente de in- minerales” (Cuadro 2.1). Era una época en la
dos nacionales pretendiendo reemplazar las gradante a la dignidad de ciudadano. gresos nacionales durante los primeros que la producción de plata estaba ya en una
antiguas cajas reales coloniales. En Bolivia, 3. Que la impuesta a los indígenas exclusiva- treinta años del siglo XX (Gráfico 2.4). En importante crisis y la explotación del estaño
fue el Mariscal Sucre quien en 1825 dictó un mente… gravita sobre la clase más mise- 1903 y 1913 constituían la mitad de los in- se hallaba en pleno crecimiento. Diez años
decreto de reforma fiscal que causó tal re- rable de la sociedad. gresos presupuestados. Luego su importan- después, en 1913, la minería representaba
sistencia y oposición que obligó al Presiden- 4. Que la contribución directa entre todos cia se redujo debido a un incremento de re- ya el 17% del total de los ingresos naciona-
te a derogar la medida sólo ocho meses más los ciudadanos… los hace concurrir de un cursos que provenían de la minería. Los les. Los impuestos que gravaban a la minería
tarde. modo equitativo e igual al sostenimiento presupuestos de 1923 y 1930 muestran se incrementaron a través del estableci-
Durante el período colonial la corona había de las cargas del Estado (Bolívar, diciem- que, en la década de 1920, los ingresos pla- miento de nuevas obligaciones (patentes
mantenido el sistema de cajas reales para bre 1825). nificados provenientes de las aduanas mineras, concesiones, publicaciones) que
cobrar impuestos que provenían, principal- componían una cuarta parte de los ingre- no fueron fáciles de establecer y tuvieron un
mente, del tributo indigenal, la producción La implementación de la medida encontró sos nacionales presupuestados. La minería, escaso aporte. El crecimiento de los ingresos
sobre plata y oro, las alcabalas y diezmos. La fuerte resistencia de las clases criollas y en cambio, llegó a representar el 22%22. Se mineros se atribuye, por tanto, fundamen-
corona pasaba, sin embargo, mucho trabajo mestizas y no menos severos problemas observa, no obstante, que la explicación de talmente al incremento de los derechos de
intentando cobrar estas tasas: en La Paz, por técnicos para su implementación: en 1826 los ingresos nacionales provenientes de las exportación (Gráfico 2.4).
ejemplo, las cajas almacenaban impuestos en Potosí, por ejemplo, sólo se había logrado
22 Para el período comprendido entre 1921 y 1930, según Pacheco (1999), la minería constituía directamente el 25,8% de las
recaudaciones del Tesoro Nacional. Este incremento porcentual se refleja en una subida del valor recaudado con relación al
valor de las exportaciones netas a un promedio de 8,8% entre 1921 y 1929 (Jordán, 1999).
146 147
La escasa sostenibilidad de los impuestos al- ventas, pero seis años después bajaron y Estado con un grupo económico muy po-
ternativos a los provenientes de las adua- fueron reemplazados por otros recursos. deroso. Las características de una estatali-
nas y la minería se expresa gráficamente Es claro, por tanto, que las exportaciones y dad con limitaciones para imponerse, la
en las “escaleras” existentes en las cuentas la producción minera continuaron tenien- fuerte influencia de los empresarios mi-
del Estado, especialmente en la de “Otros do un rol fundamental. neros y la escasa voluntad de distintas ad-
ingresos” (Cuadro 2.1). La idea de “escale- ministraciones gubernamentales expli-
ra” implica que existen, en algunos años, b) Minería: el huayronqueo23 interno can que la política hacia la minería consis-
impuestos relativamente significativos pe- tiera en el huayronqueo. Una política, en-
ro que no necesariamente se mantienen a En la medida en que muchos ingresos na- tonces, que consistía en lograr, a través de
través del tiempo, lo que expresa la dificul- cionales tenían baja capacidad contributi- varios acercamientos y paulatinos gravá-
tad del Estado para imponerse sobre otras va y eran escasamente sostenibles se bus- menes, que la minería pudiera generar
actividades y grupos que no fueran los mi- có aprovechar los recursos generados por mayores recursos para el Estado. El posi-
neros. En 1949, por ejemplo, destacan los la principal actividad económica del país: ble éxito estaba en función de la correla-
ingresos derivados de los impuestos a las la minería. Ello implicaba lidiar desde el ción de fuerzas, la decisión sostenida que
se tomara y la intensidad con la que los
RECUADRO 2.5 tributos pudieran afectar directamente
los intereses mineros. Catavi. Fuente: Familia Arce.
Minería en el siglo XIX entre 1830 y 1850 debido a algunas innova- Quien dice minería en el siglo XX dice fun-
Cuando Bolivia nació como república in- ciones tecnológicas; mientras Langer (1990) damentalmente estaño. Después de la GRÁFICO 2.6 Exportaciones totales y de estaño
dependiente, la economía minera enfrentaba establece que el contrabando de pastas fue crisis de la goma en la década de 1910, el en bolivianos (1900-1929)
ya una profunda crisis. Hambrunas y epide- muy importante ya durante esta época. Por estaño empezó a constituir el grueso de
mias en 1805 y 15 años de guerra implicaron otra parte, hacia 1830 se propusieron algu- las exportaciones bolivianas consolidán- 180
160 Exportaciones totales

el derrumbe de la producción minera, aban- nas subvenciones del Estado para apoyar el dose en esta década a pesar de una crisis
140 Exportaciones de estaño
dono de los sistemas hidráulicos para la mo- aprovisionamiento de los azogueros con momentánea generada por la Primera
120
lienda y falta de aprovisionamiento de mer- mercurio. Aunque no existen investigaciones Guerra Mundial. Si bien existió un shock
100
curio y mano de obra. Por otra parte, los altos que analicen el impacto de la subvención, el internacional entre 1920 y 1921, los si-
80
precios del azogue y la carencia de capital resurgimiento minero fue evidente en 1850 y guientes años serían los de mayor prospe- 60
contribuyeron al estancamiento del sector. hacia 1860 las minas más importantes ya es- ridad dentro de la actividad hasta el crash 40
Fue por ello, y frente a las crecientes caren- taban en manos de Gregorio Pacheco, Ani- económico de 1929 (Jordán, 1999). Así, 20
cias que enfrentaba el Estado, que se deci- ceto Arce y Avelino Aramayo conocidos en la entre 1900 y 1929 las exportaciones de 0
1900
1904
1906
1908
1910
1912
1914
1916
1918
1920
1922
1924
1926
1928
1902
dió volver a instituir el tributo indígena bajo el historiografía cómo los “patriarcas de la pla- estaño significaron, en promedio, el 65%
nombre de contribución indigenal que consta”. Su poder no se limitó al ámbito económi- del total de las exportaciones bolivianas.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Peñaloza (1985).
tituyó una de las principales fuentes de ingre- co, pues los dos primeros fueron además Las tendencias de las exportaciones na-
sos durante la primera mitad del siglo XIX lle- presidentes de la república y Aramayo ocupó cionales se encontraban fuertemente
gando a representar en algunos casos hasta cargos públicos igualmente importantes (mi- condicionadas por la producción de esta- logró alrededor de 1897, y que sería uno
el 40% del presupuesto. nistro plenipotenciario y constituyente en ño (Gráfico 2.6). de los yacimientos de estaño más ricos
De acuerdo a Mitre, fue recién entre 1872- 1880, entre otros). de Bolivia hacia 1905. Siete años des-
1873 a 1895 que la minería encontró un nue- Las políticas librecambistas de la segunda Concentración en pocas manos: pués Patiño dominaba más de la cuarta
vo auge debido principalmente a una mayor mitad del siglo XIX que suspendieron la acu- los barones y la rosca parte de la producción minera boliviana
accesibilidad en los precios de las maquina- ñación de la moneda feble (1873) habrían (Geddes en: Dunkerley, [1987] 2003).
rias a vapor, un incremento en los precios en permitido el boom de la minería de la plata La consolidación de la minería del estaño Más todavía: luego de integrar vertical-
el mercado internacional y procesos de ma- después de 1870. Sin embargo, el sistema estuvo acompañada de una progresiva mente su empresa con la compra de la
yor acumulación de capital por parte de los de impuestos habría favorecido la exporta- concentración en pocas manos: las de los mayor fundición de estaño boliviano, la
inversionistas (Mitre, 1981). Sin embargo, al- ción de minerales crudos, lo que condujo a “barones del estaño”24. El caso emblemá- Williams Harvey & Co., Patiño acaparó la
gunos autores hablan de una recuperación la decadencia de los establecimientos de tico corresponde a Simón I. Patiño, quien mitad de la exportación boliviana en
anterior. Así, Platt (1997) señala que un pe- refinación. en 1894 compró algunas acciones de la 1924 cuando se convirtió en dueño soli-
queño y primer ciclo de recuperación se dio Fuente: Barragán (2001). mina La Salvadora, cuyo control absoluto tario de los centros productores de Uncía
23 Huayronqueo, palabra que viene del quechua, significa dar vueltas, rondar, sin lograr realmente constituir un “cerco”. Este 24 Un resumen sobre el progresivo acaparamiento de las minas más importantes por parte de Simón I. Patiño, Mauricio Hoschsild
último término denota, más bien, una estrategia militar que impide que el cercado tenga absoluta libertad de movimiento. y Carlos Víctor Aramayo (los llamados “barones del estaño”) se encuentra en Arce (2003). Se recomienda también el libro de
Albarracín (1972 y 1995).
148 149
y Llallagua25 (Klein, 1982). Otro impor- líticas favorables a su sector. A diferencia del afectar directamente las ganancias de los gable dependencia de la coyuntura econó-
tante minero, Carlos Víctor Aramayo, período conservador en el que los producto- mineros, parece haberse optado por obte- mica internacional: el descenso de los pre-
controlaba entre el 8% y el 10% de la res de plata participaron en varias gestiones ner recursos de la actividad minera en sus cios ocasionaba una baja en las tasas de
producción minera nacional. Finalmen- gubernamentales, los mineros del estaño diversas facetas. Se crearon entonces algu- tributación y por ende también en las re-
te, los pequeños productores bajaron su no se involucraron de manera directa en la nas cargas impositivas que gravaban direc- caudaciones del Tesoro Central. La impor-
participación en la producción del 43% conducción del destino nacional. Empero, tamente al sector, como los derechos de tancia del contexto externo resulta evi-
al 25% en 1918 (Geddes en: Dunkerley, los intereses mineros continuaron amplia- exportación; pero el Estado se benefició dente al explicar el salto en las expectati-
[1987] 2003). mente identificados con el Estado gracias a también con otros ingresos fiscales menos vas de las recaudaciones26: mientras en
Los poderosos empresarios mineros busca- la denominada rosca, esto es, un amplio directos, como el aprovechamiento de di- 1903 el estaño se cotizaba en 127,3 libras
ron influir sobre el Estado a fin de lograr po- sector de la clase media urbana que había visas introducidas gracias al funciona- esterlinas por tonelada larga, en 1913 el
logrado profesionalizarse y “actuaba funda- miento de la minería (Cuadro 2.1). precio se incrementó a 201,7. La combi-
RECUADRO 2.6 mentalmente a favor de los intereses de los nación de cambios en las expectativas de
barones del estaño” (Klein, 1982). Reformas tributarias: un salto los precios y las cantidades exportadas
¿Quién fue Simón I. Patiño? Si la principal actividad económica era con- (Gráfico 2.6) explican la evolución de las
Nacido en 1860 en Santibáñez (Cochabamba), Simón Patiño trolada por unas cuantas y muy influyentes Durante el primer tercio del siglo XX se pro- recaudaciones presupuestadas: en 1903
fue una de las figuras más importantes de la historia boliviana manos, no sorprende que la formación del duce un incremento continuo y significati- los derechos de exportación del estaño
del siglo XX. Comenzó a trabajar en 1883 en una casa comercial sistema tributario boliviano se fuera tejien- vo de los ingresos nacionales. Esta tenden- presupuestados se situaron alrededor de
en Cochabamba y en 1894 trabajó en Oruro en la casa comer- do con mucha dificultad. Los múltiples im- cia desde los aportes de la minería se ex- Bs. 450.000 y en 1913 subieron a Bs.
cial Fricke. Un año más tarde incursionó en el negocio minero puestos que se crearon paulatinamente son plica algunas veces por el comportamien- 3.250.000 (Gráfico 2.6)27.
con su socio Juan Oporto, quien tenía la concesión de la mina expresión de la imposibilidad de gravar de to del mercado de estaño y en otras en ra- A pesar del incremento de los ingresos por la
La Salvadora, que resultó ser la reserva estañífera de alta ley una vez y sustantivamente a los poderosos zón a mayores presiones tributarias. Estas minería, un informe oficial señalaba, ha-
más grande del mundo (Mesa, Gisbert, 1997). intereses mineros. Tanto es así que por mo- últimas no siempre se enfocaron en un socia 1919, que mientras los mineros logra-
“Hasta 1910 su fortuna se consolidó y la modernización y me- mentos pareciera una búsqueda angustio- lo impuesto y, además de incrementar taron ganancias importantes ante la fuerte
canización de las minas fue vertiginosa. Sus propiedades mine- sa de los dirigentes nacionales por inge- sas tributarias, impusieron nuevas contri- demanda externa de estaño, los montos
ras se expandieron a varias minas, consolidando el complejo niarse maneras de obtener recursos de este buciones. Entre las diversas imposiciones obtenidos por el Tesoro Nacional no logra-
minero más grande del país (Llallagua, Catavi-Siglo XX, Uncía, sector. Y más allá de que se hubiesen podi- directas al sector minero se presentan ron acercarse a las expectativas creadas
Huanuni, entre las más importantes). En 1924 compró la totali- do o no establecer sistemas impositivos efi- cuatro gravámenes con una importante (McQueen, 1925). En realidad, desde la
dad de Llallagua a los accionistas chilenos. La Patiño Mines se cientes sobre la minería, resaltan las conti- variación en cuanto a su capacidad contri- primera década del siglo XX se denuncia-
valoraba ese año en cincuenta millones de dólares” (Ibid.). nuas quejas de los gobernantes sobre la ne- butiva, lo que ayuda a precisar el aporte ba que la presión fiscal sobre la minería
cesidad de imponerles mayores obligacio- total de la minería al Tesoro Nacional. Si era muy baja debido a una ley minera con-
nes. Quizás en algunos momentos fuese un bien la contribución más importante considerada absolutamente “liberal”.
simple discurso, pero las relaciones Estado- sistía en los derechos de exportación, se Frente a esta situación, el gobierno de Bau-
minería variaron a través del tiempo. presentan también gravámenes sobre pa- tista Saavedra (1921-1925) incrementó la
El hecho de que existiesen múltiples gravá- tentes, planos, transferencias y utilidades capacidad contributiva de la minería hasta
menes sobre las aduanas (por lo menos del sector. equiparar su aporte con el obtenido por los
cinco) y sobre la minería (por lo menos En 1913, los derechos de exportación son el ingresos provenientes de las aduanas
diez), es decir un “abanico” de impuestos principal factor explicativo del aporte mi- (Cuadro 2.1). Así, con el arribo del Partido
en lugar de un número menor pero con nero planificado, situándose alrededor del Republicano y ante la imperiosa necesidad
mayores aportes, muestra políticas paula- 15% del total de los ingresos (Cuadro 2.1). de obtener recursos para enfrentar la deu-
tinas que buscaron que la minería en gene- A este monto se suman ingresos por pago da y obligaciones económicas del país, se
ral y la explotación de estaño en particular de patentes, planos y transferencias. Los impulsaron importantes reformas tributa-
generasen recursos suficientes para en- derechos de exportación gravaban pro- rias: revisión de los impuestos a la exporta-
frentar las obligaciones nacionales que ductos específicos con predominancia de ción “sobre escalas más racionales y pro-
muchas veces desbordaban los ingresos. los minerales. Los impuestos establecidos ductivas” y creación de otros impuestos
Teatro Simón I Patiño. Fuente: Familia Arce. Ante la imposibilidad y/o la falta de volun- dependían de su cotización y de la canti- “sobre las utilidades de empresas y socie-
tad política de muchos gobiernos para dad exportada por lo que tenían una inne- dades mineras e industriales” (Saavedra,
25 Para entender la progresiva concentración de la minería es necesario comprender algunos eventos importantes en la industria 26 En 1915 la exportación de minerales se vio obstaculizada por el conflicto europeo y el aporte total de la minería fue el mismo
durante la década de 1910. El trabajo de los primeros yacimientos y el continuo crecimiento en la explotación del estaño se que en 1900, cuando la plata ya estaba sumida en una considerable crisis y la producción estañífera recién empezaba a
explican básicamente por el incremento en la explotación de ricas vetas que no requerían elevadas inversiones. Pero con el abrirse campo (Arce, 2003).
paso del tiempo el trabajo en las minas se circunscribió a quienes podían realizar inversiones, es decir, aquellos que podían 27 Hasta 1920 el aporte directo total de la minería al erario nacional se situó alrededor del 17% (Pacheco, 1999), con cantidades
acceder a sumas importantes de crédito. Luego, con la crisis del inicio de la Primera Guerra Mundial, el camino a la equivalentes al 4,2% del valor de las exportaciones netas entre 1911 y 1919 (Jordán, 1999).
concentración de la minería se hizo más expedito: hacia 1920 gran parte de la producción estaba concentrada en cuatro
manos (Contreras, 1994).
150 151
1928)28. El salto observado en las recauda- las presiones internacionales, para estable- las posibilidades de que el Estado impulsa-
ciones nacionales entre 1923 y 1930 indi- cer una mayor presión tributaria: la consoli- se el desarrollo del país mediante el uso del
ca la importancia de las reformas tributa- dación del impuesto a las utilidades de las excedente minero se dio una vez que Patiño
rias encaradas en la primera mitad de la empresas mineras. Luego de los intentos fa- pudo organizar una gran empresa multina-
década de 1920. La mayor presión tributa- llidos, por su escasa duración, de las leyes de cional asentada en Estados Unidos. Tras es-
ria sobre la minería se consolidó luego del 1911, 1919 y 1920, la Ley del 30 de noviem- te episodio, “la gran minería se erigió en
incremento de las tasas impositivas y de la bre de 1923 estableció una tasa impositiva superestado minero, en tanto que los go-
creación de nuevas obligaciones. progresiva a las utilidades de las empresas biernos republicanos, rebajados a subgo-
Los derechos que gravaban la exportación de mineras, considerando el capital efectivo pa- biernos, quedaban confinados a servir al
minerales continuaron constituyendo el gado con el fin de no desincentivar la inver- rey minero desde los puestos domésticos
principal aporte directo de la minería. Se sión (Banco Minero, 1941). Según McQueen de la burocracia estatal” (Albarracín, 1995).
incrementaron las tasas de los derechos de (1925) este impuesto fue creado con el fin Por otra parte, el establecimiento de esa em-
exportación del estaño, del cobre, la plata, expreso de atender el crédito de 1922, plani- presa multinacional significó la fuga de ca-
el antimonio y se crearon derechos de ex- ficándose un monto de Bs. 5.000.000 en el pitales del país, lo que representaba un con-
portación para el plomo. Para el caso espe- presupuesto de 1924. En el presupuesto de tinuo problema en la actividad minera. Por
cífico del estaño hubo un claro incremento 1930 se observa que la consignación del im- consiguiente, si bien la minería era prepon- Legación del Estado boliviano a Francia en 1927. Al centro: Simón I. Patiño.
en las tasas cobradas (Gráfico 2.4). puesto a las utilidades era equivalente a cer- derantemente dirigida por nacionales, los Foto: Archivo de La Paz.
En términos absolutos, la recaudación preca del 6% del total de los ingresos nacionales propietarios solían invertir sus beneficios
vista por derechos de exportación del esta- (Cuadro 2.1). Al mismo tiempo, se dio conti- en el extranjero, comportándose así como su derrocamiento por una Junta Militar en
ño se duplicó de Bs. 3.250.000 en 1913 a nuidad a los otros impuestos que constituían capitalistas internacionales (Drake, 1989). 1930 (Lofstrom en Contreras, 1994). Y si
Bs. 7.000.000 a 1930, pero en términos re- recaudaciones directas del Estado: planos En estrecha relación con la presión tributaria bien en junio de 1930 el presidente José
lativos se mantuvo estable alrededor del mineros, impuestos sobre transferencias estatal y ante la creciente organización sin- Blanco Galindo lamentaba que “debemos
14,71% pues la recaudación total planifi- mineras y patentes, los que sin embargo no dical en las minas, en 1925 se fundó la resignarnos a vivir pobremente… (como)
cada también se duplicó de Bs. 22.073.500 excedieron el 2% respecto al total de ingre- Asociación de Industriales Mineros (AIM) una forma de salvación” (Dunkerley,
en 1913 a Bs. 47.580.108.85 en 193029. sos recaudados (Cuadro 2.1). que agrupaba a las principales empresas [1987] 2003), esa resignación estatal cam-
Pero un nuevo impuesto alcanzó notoriedad del sector (Contreras, 1994). Asimismo, en biaría tan sólo un par de años después.
en las obligaciones mineras después de Imposición del poder minero lo que Klein (1982) entiende como una for-
1923. Un impuesto que representa además ma de presión al gobierno republicano, Pa- Crisis y guerra: mayor
un cambio cualitativo fundamental que ex- Las relaciones entre el Estado y el grupo mine- tiño “sacó de Bolivia las oficinas centrales protagonismo del Estado
plica el éxito de la voluntad política de la ad- ro se fueron construyendo y reconstruyen- de su compañía minera (…), pero por otra
ministración de Saavedra, pero también de do continuamente. Así, durante la adminis- parte prestó al gobierno 600 mil libras es- La crisis de 1929 afectó considerablemente
tración de Bautista Saavedra se revisó la esterlinas para la construcción de ferrocarri- las exportaciones de estaño (Gráfico 2.8) y
CUADRO 2.2 Evolución de las tasas de los derechos tructura fiscal minera “logrando duplicar les a cambio de la garantía que le dio Saa- las recaudaciones nacionales (Gráfico 2.7).
de exportación del estaño los impuestos gubernamentales a la pro- vedra de no elevar los impuestos de nuevo Luego del crash los precios internacionales
ducción de estaño” (Klein, 1982). El propó- en el plazo de cinco años”. del estaño descendieron y se implantaron
Cotización del metal Tasas Ley 18/11/1912 Tasas Ley 16/01/1924 sito de Saavedra, en criterio de Albarracín Los propietarios mineros eran conscientes de cupos por países, cada uno de los cuales
en libras esterlinas (Bs. por quintal (Bs por quintal (1995), era buscar aliados para disminuir que los incrementos en la presión fiscal se debía establecer cuotas entre sus produc-
(ton. Standard) métrico de barras) métrico de barras) las capacidades políticas de la minería y mi- debían a que la minería era la única activi- tores locales. Esta situación dio mayor pe-
Menos de 100 3,25 3,25 nimizar el poder de Simón Patiño30. Sin em- dad lucrativa en el país (Drake, 1989). Así, so al Estado que, después de la Guerra del
200 12,22 13,25 bargo, ante la dependencia de las arcas na- aprovechando la llegada de la Misión Kem- Chaco (1932-1935), adquirió mayor pree-
300 20,92 28,25 cionales, la burocracia saavedrista no era merer (1927) demandaron austeridad fis- minencia, control y presión sobre la activi-
Fuente: Elaboración propia sobre la base de infomación del Banco Minero (1941). más que un subpoder31. Y el tiro de gracia a cal y una ampliación de la base tributaria. dad minera y los empresarios del sector.
28 De hecho, Bautista Saavedra argumentó que durante su administración se elevaron los impuestos a los minerales y al petróleo
Además, pidieron una reducción en las ta- Los ingresos derivados de la actividad mi-
pues antes de 1920 grandes riquezas mineras salieron del país. Menciona, por ejemplo, el caso de una empresa minera que sas impositivas de la minería, demanda nera y del movimiento aduanero represen-
sacó más de treinta millones de bolivianos en un año como utilidad líquida y que no pagó impuestos ni por valor de 100.000
bolivianos (Saavedra, 1928). que finalmente lograría la aprobación de taron nuevamente alrededor de dos tercios
29 Klein (1968) sostiene que “el proyecto de reforma tributaria de 1923 trajo por primera vez una compensación equitativa para el Kemmerer y del gobierno boliviano (Ibid.). del total de los ingresos nacionales gracias
gobierno de la vasta bonanza del estaño, y (que) las recaudaciones de todos los impuestos a la industria minera elevaron los
ingresos del gobierno de 3,5 millones de bolivianos en 1922 a 11,2 millones de bolivianos en 1924”. Sin embargo, los diversos compromisos a las imposiciones directas establecidas
30 “La creación del distrito norte del estaño fue una esperanza republicana real y el pronunciamiento de Saavedra en contra de
Patiño expresaba en el fondo sólo una estratagema sutil utilizada para contrarrestar los avances del patiñismo, en ningún caso
adoptados por el gobierno de Hernando Si- sobre la minería. La contribución directa
para atacar el modelo vigente que subsistiría siempre, con o sin Patiño” (Albarracín, 1995). les (1926-1930) en beneficio del sector mide la minería a los ingresos nacionales
31 “En los cinco turbulentos años que dura la administración saavedrista, la gran minería llega a pulverizar toda resistencia
republicana al poder minero” Albarracín (1995). nero no lograron hacerse efectivos debido a fluctuó alrededor del 43%, mientras que
152 153
GRÁFICO 2.7 Evolución de los ingresos nacionales cambio, desconociendo los esfuerzos pre- el 49% del total, al segundo el 24% y al ter-
presupuestados (1938-1954) vios. Pero es indudable que en 1936 se dio cero el 6%. La fuerza económica de este
un importante incremento en las recauda- grupo se mantuvo prácticamente inaltera-
15
69% ciones que no era “sólo resultado de una fa- ble hasta la Revolución de 195235.
14
13
12
vorable coyuntura de mercado”, sino más Se observa entonces que las acciones fisca-
Ingresos minería
11 bien “de la continuidad de las tributaciones les agresivas sobre el control de la minería
10 Ingresos aduanas
9 extraordinarias que habían sido creadas en tuvieron que ser reformuladas por sus im-
8 Otros ingresos
7 ocasión del conflicto bélico, del control de plicaciones económicas. La escasa convic-
6 divisas por parte del Banco Central de Boli- ción política y la poca claridad económica
5
4
39%
17% via y de las reformas de los gobiernos deno- se reflejan en sucesivas medidas que se su-
3
2 18% 41%
minados ‘socialistas militares’” (Banco Mi- perponían o contradecían y que surgieron
14%
1 33% 15%
0 44%
nero, 1941). en períodos cortos de tiempo. En apenas
1938 1949 1954 Por otra parte, el crecimiento en las recaudados años (1937-1939), se anunciaron dife-
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Presupuestos Generales. ciones nacionales se explica también por rentes estrategias fiscales que no lograron
el repunte paulatino en las exportaciones, asentarse ya que fueron modificadas o eli-
GRÁFICO 2.8 Exportaciones totales y de estaño el cual tuvo un nuevo impulso ante la de- minadas con nuevas propuestas, argu- Tendido de rieles, 1911. Fuente: Archivo de La Paz.
en dólares americanos (1929-1950) manda generada por el segundo conflicto mentándose una supuesta ineficacia en las
bélico mundial. Así, en el período 1930- propuestas originales. La angustia de algu- sionando que los bancos dejasen de pagar
120
Exportaciones totales Exportaciones de estaño
1950 el peso relativo de las exportaciones nos administradores del Estado boliviano tasas de interés a sus ahorristas (Jordán,
100 de estaño sobre el total se incrementó has- en cuanto a las posibilidades de imponer 1999)38. La reforma al impuesto a las utili-
Millones de dólares americanos
80
ta llegar a representar, en promedio, el tributos a la minería tuvo una de sus más dades, asimismo, fue duramente criticada.
70% (Gráfico 2.8)33. importantes manifestaciones a lo largo de Dos años después se discutió que al consi-
60
esta época: se desconfiaba totalmente de derar montos fijos y uniformes de utilida-
40 Avances y retrocesos, ese camino los productores mineros y se remarcaba la des en la minería se olvidaba una enorme
necesidad de imponer mayores presiones diversidad en el conjunto de la industria
20
Más allá de la coyuntura externa favorable, sobre esta actividad .36
(Banco Minero; 1941)39.
0 este período (primeros treinta años del si- A partir de 1937, varios intentos del Estado
1929
1933
1935
1937
1939
1941
1943
1945
1947
1949
1931
glo XX) se caracteriza por un especial inte- buscaron mejorar su capacidad de reten- La resistencia del sector minero
Fuente: Elaboración propia. Las cifras de exportación total sobre la base de Delgadillo
rés del Estado por ampliar las obligaciones ción de recursos generados por las expor-
(2001) y las de exportación de estaño sobre la base de Peñaloza (1985). fiscales de la minería. Sin embargo, pese a taciones, principalmente del estaño que Con independencia de los efectos adversos
la creciente voluntad política por sentar so- representaba el 65% del total de la época. sobre el resto de la economía, así como de
las obligaciones surgidas por la importa- beranía, la construcción del sistema tribu- El Estado daba claras señales de su inquie- las deficiencias técnicas de determinadas
ción de productos variaron entre el 14% y tario nacional continuó siendo resultado tud por imponerse sobre el sector mine- políticas, el sector minero presionaba fuer-
17% de los ingresos nacionales entre 1938 de sucesivos tira y afloja con este sector. La ro , pero terminó mostrando que no por la
37
temente por cambiar la nueva composición
y 1954 (Cuadro 2.1)32. importancia de la gran minería, concentra- aplicación de “procedimientos simples” a tributaria. De ese modo, pese a que con el
Desde 1936 se presenció, entonces, una polí- da en pocas manos, era tan fuerte que rela hora de cobrar se evitaban significativos ascenso de un nuevo gobierno se modifica-
tica expansiva que incidió sobre la minería sultaba difícil imponerse sobre el sector34. efectos colaterales sobre el conjunto de la ron los porcentajes obligatorios de venta de
de forma directa, en un esfuerzo por hacer Elaborando un promedio de las toneladas economía. Con relación a la concentración divisas a tasas que variaban entre el 45% y
que no sólo la actividad minera sea el sostén métricas de estaño exportado entre 1935 y del 100% de las divisas, se generó una im- el 50%, las críticas al sistema impositivo no
económico, sino que las ganancias de los 1939, Peñaloza (1985: Separata 10) mues- portante acumulación de dinero nacional dejaron de manifestarse. Bastante ilustrati-
empresarios mineros sean aprovechadas tra que las minas de Patiño, Hoschild y Ara- que respondió a la falta de inversión, oca- vas al respecto son las sugerencias vertidas
en beneficio del país. El discurso político de mayo acaparaban el 79% del total de esta- 35 En 1948 y 1949 la minería grande exportó el 74% del total de estaño con una pequeña reducción en los porcentajes
la época expresó la situación como un gran ño exportado: al primero le correspondía acaparados por las empresas de Patiño (Arce, 2003).
36 Al respecto, un análisis de los Decretos Supremos de 8 de junio de 1937, 25 de junio de 1937 y 16 de mayo de 1939 es
32 Las contribuciones directas a la minería consistían en: recargo en el arancel de exportación, derechos de exportación de bastante contundente.
minerales, diversos impuestos adicionales y, en 1938, las diferencias de cambio. La consignación de todo impuesto sobre la 37 El Artículo 28 del Decreto Ley decía: “Toda resistencia pasiva al cumplimiento del presente Decreto-Ley: el sabotaje, lock-out,
exportación como contribución directa a la minería se explica por su proporción dentro del total de las exportaciones. El Estado restricción de labores y cualquier medida directa o indirecta que trate de perturbar la marcha normal de las minas para su
incluso llegó a introducirse en el mismo negocio minero con la fundación del Banco Minero en 1936 y su posterior estatización completa explotación, será considerada como delito de alta traición a la Patria y sus administradores, gerentes o consejeros,
en 1939. Para el análisis de la evolución de este banco en este período de tiempo consultar Peres et al (2003). serán juzgados sumariamente, sin perjuicio de una intervención de parte del Estado en el manejo de la empresa o empresas
33 Los datos recogidos de Delgadillo son cifras redondeadas en millones de dólares. La consideración para este período del valor contumaces.”
de las exportaciones en dólares obedece a recurrentes procesos inflacionarios presenciados en el país después de finalizada la 38 Si bien es cierto que las posibilidades de inversiones rentables en el país se hallaban fuertemente restringidas al sector minero,
contienda con el Paraguay. La cantidad de bolivianos emitida por el Banco Central pasó de Bs. 27 millones en 1931, a Bs. 146 las estrategias de diversificación de Patiño presentadas por Contreras (1994) dan cuenta de posibles alternativas y de
millones en 1935, Bs. 1.500 millones en 1945, hasta llegar a Bs. 6.200 millones en 1952 (Drake, 1989). hipotéticos efectos que la diversificación de las ganancias mineras podrían haber generado.
34 La magnitud de esta importancia puede permitir el entendimiento de la indemnización a los tres barones del estaño una vez 39 Además de criticarse que no era un impuesto que gravaba sobre la utilidad líquida, el hecho de que la progresividad de la tasa
acontecida la nacionalización de las minas en 1952. no esté planteada en respuesta a una función matemática ocasionaba desincentivos sobre la producción, según Pando (1941).
154 155
por René Gutiérrez Guerra, Secretario Ge- gado de varios impuestos mineros consti- sentó una recesión en la economía inter- GRÁFICO 2.9 Ingresos nacionales efectivos frente
neral de la AIM, quien señalaba: tuyó el 1,5% de los ingresos planificados nacional que produjo, en comparación a a la cotización estaño (1900-1950)
en 1949. los montos de 1920, una disminución del
…los gravámenes, impuestos y obligaciones En ese marco, las políticas fiscales más efec- 44% en la cotización promedio del mine- 800 1.800
700 1.600
sobre la producción estañífera han subido en tivas giraron en torno al porcentaje de en- ral, la caída de las exportaciones totales en Precio promedio del estaño
600 1.400
tal forma, agravados por la venta obligatoria trega obligatoria de divisas y la tasa impo- un 57% y la de las recaudaciones naciona- Ingresos nacionales efectivos
Libras esterlinas
1.200
Millones de Bs.
de divisas, que la producción ha dejado de ser sitiva adicional sobre la exportación de miles en un 22%. En 1930, luego del pánico 500
1.000
400
medianamente interesante y que repose so- nerales que, si bien variaron a lo largo del financiero, la cotización anual del estaño 800
300
bre bases seguras para los capitalistas tiempo, no dejaron de ser importantes ins- en Londres y el valor de las exportaciones 600
200
(1940). trumentos de política fiscal hasta 1952 descendieron en un 30% y las recaudacio- 400
100
(Klein, 1982). Esta tasa creada en torno a la nes nacionales se restringieron en un 200
0 0
El texto de Gutiérrez Guerra evidencia las crí- exportación de estaño incrementó la capa- 26%. Asimismo, en 1940, tras el inicio de
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ticas de un sector empeñado en mostrar cidad contributiva de la minería que, en su la Segunda Guerra Mundial, el precio pro-
los altos costos de producción que debía conjunto, representó más de la mitad del medio del estaño se incrementó en 13%, Fuente: Elaboración propia sobre la base de Peñaloza para precios (1985) y Delgadillo para
enfrentar, supuestamente agravados por total de ingresos nacionales en este perío- el valor de las exportaciones en 47% y las ingresos nacionales efectivos (2001).
una estructura impositiva “exagerada”. El do. En el Presupuesto General de 1940, el arcas nacionales incrementaron sus ingre-
representante minero sostenía, además, impuesto adicional constituía el 38% del sos en un 18%, en comparación a lo acon- ampliación extensiva del sistema tributa-
que no sólo las políticas relacionadas con total de los ingresos y la minería en general tecido en 1939. Así, para el período 1900- rio logró importantes volúmenes planifica-
la minería ocasionaban problemas, sino explicaba el 52% del total de las recauda- 1950 se registra un “coeficiente de correla- dos en el total de ingresos nacionales. Ante
también la concepción integral del nuevo ciones previstas (Banco Minero, 1941). En ción de 0,8” entre la cotización del estaño el bajo porcentaje que representó la mine-
sistema fiscal. Señalaba que el Banco Cen- el Presupuesto de 1941 el impuesto adicio- en Londres y los ingresos nacionales efec- ría, los ingresos nacionales de ese año se
tral de Bolivia era una nueva repartición nal representaba el 43% del total de ingre- tivos. Frente a esta vulnerabilidad externa, explican básicamente por contribuciones
fiscal. La emisión inorgánica de dinero pasos nacionales y la minería en conjunto el Jordán remarca: provenientes de la producción o comercia-
ra financiar la Guerra del Chaco había pro- 57% (Pando, 1941). Hacia el final de la dé- lización de bebidas alcohólicas. Se trata,
ducido un fuerte proceso inflacionario, cada, la fuente principal de ingresos prove- …la industria del estaño y la economía boli- sin embargo, de un período de transición
medida que se convirtió luego en estrate- nía justamente de tributos sobre la expor- viana mostraron fluctuaciones extremas ori- para la economía nacional pues el recién
gia económica de muchos gobiernos que, tación de minerales y el 45% del total de ginadas en la inestabilidad de precios que, a surgido “Estado del 52” tendría en la activi-
imposibilitados de acceder a créditos ex- los ingresos planificados provenía de la mi- su vez, resultaron del ciclo industrial de la dad minera uno de sus principales moto-
ternos, se veían asfixiados por las diversas nería (Cuadro 2.1). economía mundial. Estas fluctuaciones se res económicos.
responsabilidades que debían cumplir. transmitieron directamente a la economía y
Más allá de los efectos ocasionados por tales Dependencia y revolución sociedad bolivianas, mediante ciclos sucesi- c) Estado versus industriales
instrumentos, el Estado siguió utilizándo- vos de auge y crisis (1999).
los e incrementó las tasas de exportación. Un tema fundamental en la reflexión sobre la La dependencia fiscal del Estado y del país
Por un lado, se dio continuidad a impues- estatalidad en Bolivia es la enorme depen- Con la victoria de la Revolución de 1952, la frente a la minería y las dificultades de ge-
tos que habían sido creados excepcional- dencia del país respecto a los ingresos ge- nacionalización de la minería grande generar una estructura impositiva alternativa
mente en la época de la Guerra para fines nerados por el comercio internacional en neró un nuevo rol del Estado en la econo- encuentran en la situación de la industria
específicos y extraordinarios. Pero su im- general y por la economía del estaño en mía. La estatal Corporación Minera de Bo- un claro ejemplo. Los esfuerzos del Estado
portancia relativa en el total de ingresos particular (Gráfico 2.9). Esta dependencia livia (Comibol) constituyó una importante por aumentar la recaudación impositiva
era poco significativa: el recargo de Bs. 100 se observa en el comportamiento econó- fuente de acumulación (aún no reflejada sobre este sector a partir de los años trein-
por tonelada métrica de metal fino expor- mico del país en años especiales. Así, en en el presupuesto de 1954 ya que el aporte ta tuvieron fuerte resistencia de los indus-
tado40 y el incremento en la tasa impositiva 1914, el inicio de la Primera Guerra Mun- presupuestado de la minería estaba previs- triales. Organizados en la Cámara Nacio-
por libra esterlina de ascenso en la cotiza- dial impidió el tráfico normal de las expor- to en sólo el 14% de los ingresos naciona- nal de Industrias, estos empresarios reali-
ción del metal41 representaron juntos el 1% taciones de estaño y provocó que el precio les). Asimismo, los tributos provenientes zaron constantes presiones para revertir la
de los ingresos planificados. Por otro lado, promedio anual del mineral, en referencia del recargo aduanero sobre las importacio- nueva política impositiva y se ocuparon de
a pesar de sucesivas reformas (creación de a los valores registrados en 1913, descen- nes estuvieron alrededor del 17% del total reclamar sistemáticamente mayor aten-
un impuesto sobre dividendos, reforma so- diera en un 25%, el valor de las exportacio- de los ingresos. Por primera vez el aporte ción y acción del Estado a favor del sector
bre el cobro de patentes mineras y reforma nes totales en un 30% y los ingresos fisca- conjunto de los ingresos provenientes del manufacturero.
al impuesto a las utilidades) el aporte agre- les efectivos en un 29%. En 1921 se pre- comercio internacional llegó a un tercio Desde 1903 hasta 1930 las diversas imposi-
40 Ver Ley de 30 de septiembre de 1932. Ver ALP BS C. 36 Nº 1 carta al Presidente de la República. Cámara Nacional de
del total. En el conjunto de los diversos pre- ciones fiscales sobre la industria no sobre-
Industria: 2. supuestos analizados es la única vez que la pasaban el 2% del total de los ingresos na-
41 Ver Ley de 11 de noviembre de 1933. Ver ALP BS C. 36 Nº 1 copia. Impuestos Municipales, 1939.
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cionales. En 1930 se presupuestaron Bs. tes al 8% de los ingresos nacionales. Entre Los industriales destacaban, además, la im- más esencial de una Nación es la energía de
140.000 por el impuesto a las utilidades de los impuestos más importantes se halla- portancia de su sector en el futuro del país: trabajo”. La gran demanda era, de hecho, la
casas comerciales e industriales, mientras ban los que gravaban la producción de be- al tratarse de una industria de transforma- protección para permitir la industrialización
que el impuesto sobre utilidades de las em- bidas alcohólicas (Bs. 10 millones), las uti- ción “favorece a la economía nacional, aho- en “un país nuevo como el nuestro, de esca-
presas mineras se planificó en Bs. lidades industriales (Bs. 6 millones) y las rrándole un 57% de divisas oro contra la sa población y de limitada capacidad adqui-
3.000.000, es decir 21 veces más. Fue en ventas (Bs. 6 millones). importación de artículos similares”. Asegu- sitiva”. Pretendían así que el Estado limitara
los años treinta cuando empezó a vislum- raban que el aporte de la industria por im- algunas importaciones. Necesitaban, sin
brarse un relativo desarrollo industrial El diagnóstico: fomentar puestos era de alrededor Bs. 30.000.000, y embargo, un 43% de divisas para la adqui-
fuertemente concentrado en La Paz (90% y proteger la industria que, además, con Bs. 37.000.000 destina- sición de materias primas extranjeras. En
de las ventas en 193842), aún pequeño con dos a gastos de fabricación, jornales, suel- síntesis, era claro para la Cámara que se te-
relación al desarrollo minero. En el presu- Manifestando su preocupación por la reduc- dos, combustible, etc., sostenían a “mu- nía que incentivar la industria:
puesto de 1938 se calculaba que diferentes ción de la cuota de exportación de estaño chos obreros y sus familias”; y con Bs.
imposiciones sobre la actividad industrial (las exportaciones estaban limitadas), en 24.000.000 utilizados en “adquisiciones y … un viejo convencimiento nacional que Bo-
llegarían a Bs. 22,42 millones, equivalen- 1939 la Cámara Nacional de Industrias empleo de materia prima nacional” benefi- livia necesita industrias propias pero no bas-
preparó un importante dossier sobre la si- ciaban a la agricultura nacional (Ibid.). Re- ta el simple enunciado o el simple deseo de
RECUADRO 2.7 tuación de la industria43. En ese documen- marcaban, adicionalmente, que la materia que ellas existan, sino que es preciso atraer-
to los industriales se refirieron a la “situa- prima que consumían las industrias iba en las, implantarlas, protegerlas de la compe-
Industria y manufactura en el siglo XIX ción desfavorable de país monoproduc- aumento, especialmente en los tejidos de tencia extranjera (ALP BS C. 36 No. 1. Im-
Hacia mediados del siglo XIX, según Dalence (1851), los teji- tor” de Bolivia, agravada “por la condi- lana, cemento y vidrios e incluso algodón. puestos Municipales, 1939).
dos no constituían más que el 3% de la industria, siendo la ela- ción de estar sujeto nuestro principal pro- Pero la realidad mostraba que la capacidad
boración de bebidas alcohólicas como la chicha, vinos y ducto exportable, el estaño, a las modali- económica del comercio y la industria era ¿Retorno al proteccionismo?
aguardientes (26%) uno de los rubros más importantes del sec- dades (…) de restricción”. En ese marco, muy pequeña en relación con la minería y
tor (Barragán, 2001). para la Cámara no era posible continuar dependía, a su vez, de ésta. Para 1939, el En su alegato, los industriales solicitaron
A pesar de que la industria textil era poco importante en tér- “manteniendo como base angular de capital total de las diversas fábricas asocia- también que se pusiera fin a los impuestos
minos de su valor en pesos, sí lo era en el número de estableci- nuestra economía al estaño cuyas condi- das a la Cámara Nacional de Industrias excepcionales creados por Ley del 30 de
mientos y de artesanos empleados en este rubro. Dalence re- ciones nos llenan de optimismo y produ- equivalía al 6,6% del capital total de 368 septiembre de 193244 en lugar de buscar su
fiere a casi diez mil personas, lo que significaba el 2% de la po- cen otras una depresión enorme”. De ahí empresas mineras. Además, el importante ampliación como pretendía la política del
blación (Ibid.). que consideraran fundamental “buscar crecimiento de la industria fabril durante gobierno. Para entonces se consideraba
en la riqueza latente de nuestro suelo esos años se debía a una protección fiscal que había “un fuerte impuesto a la manu-
otros productos que hagan menos sensi- cambiaria y a la posibilidad de acceder a factura fuera de otros recargos” y un im-
bles los fatales períodos de crisis de nues- tasas preferenciales de divisas generadas puesto fabril que las importaciones al co-
tras exportaciones”. por la exportación minera (Gutiérrez, mercio no pagaban45. Se demandaba, por
El diagnóstico de la economía del país y de la 1940). Esta “dependencia” en torno a la tanto, en función de la importancia de la in-
situación de la industria era evidente. Por minería estuvo presente en la preocupa- dustria textil que se reputaba como “fuente
un lado se señalaba que la deuda externa ción de los industriales frente a la situación de riqueza”, que junto con la protección de
estaba en mora y que la deuda interna as- económica nacional. Y fueron muy críticos la industria de consumo hubiese una “pro-
cendía a Bs. 418.074.100; por otro, consi- ante las políticas implementadas a raíz de tección del impulso del Estado”46.
derando que los ingresos del Estado se bala Guerra del Chaco. De hecho, la Cámara de Industrias y sus aso-
saban en diferencias de cambio, señala- Con su diagnóstico, la Cámara señalaba que el ciados abogaron constantemente por el re-
ban que se vivía en una situación de “ficti- crédito (los préstamos) debía resolver la cri- torno al proteccionismo. Así, en 1939 re-
cio bienestar”. Por ello, planteaban la nece- sis pero que lastimosamente no podían recordaron que hasta 1932 estaban “bajo el
sidad de llevar a cabo verdaderos cambios: currir a él. En consecuencia, debía hacerse régimen proteccionista del Estado y hoy
nivelar los presupuestos, analizar y revisar “un reajuste general en la vida pública y pri- pagan aduana, impuestos ordinarios y ex-
Producción en las haciendas. Fuente: Archivo de La Paz. el régimen impositivo y no votar presu- vada”. Esto implicaba el “desarrollo indus- traordinarios”47. Gran parte de esta de-
puestos extraordinarios. trial y agrícola del país” porque “el capital manda provenía de la industria textil, que
42 En 1938, la Octava Memoria de la Cámara Nacional de Industrias permite apreciar que el 90% de las ventas industriales se 44 ALP BS C. 36 No. 1. Copia. Impuestos Municipales, 1939.
debía a empresas ubicadas en La Paz. ALP BS C 36 No. 1. Memoria, Octava Memoria, 13 de abril de 1939. 45 ALP BS C. 36 No. 1. Carta del 29 de febrero de 1940 al Ministro de Industria.
43 “El Directorio de la Cámara Nacional de Industrias, hondamente preocupado con la difícil situación económica que atraviesa el 46 ALP BS C. 36 No. 1. Copia. Impuestos Municipales, 1939.
país, debido a conocidos factores creados por la Guerra del Chaco y agravada con la nueva reducción de la cuota de 47 ALP BS C. 36 No. 1. Copia. Impuestos Municipales, 1939. De igual manera, a fines de 1937, “Bolivianas Unidas”, una
exportación de estaño que afectará de manera apreciable la disponibilidad de divisas económicas.” Adjuntan entonces varios compañía de sombreros, señalaba que se habían establecido al amparo de la Ley de 15 de mayo de 1931 pero que después
acápites sobre la “Situación económica”, la “Situación de la Industria”, “Exportaciones e Importaciones”, “Defensa contra el se cancelaron las liberaciones de derechos (ALP BS C. 36 No. 1. Carta de Bolivianas Unidas al Director General de Aduanas,
Dumping”, “Materias Primas”. ALP BS C 36. 10 de diciembre de 1937).
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era una de las más importantes. Ya a fines del país y porque a su desenvolvimiento pro- En 1942 se decía que una política industrial dices, el envío a universidades y escuelas
de 1937 solicitaron al Ministro de Hacien- vee con recursos monetarios en oro siendo debidamente dirigida era absolutamente industriales y comerciales y los présta-
da velar porque no se impongan graváme- gravoso hacer compras en el extranjero dis- necesaria dada la “verdadera y alarmante mos para la producción. Abogaron, final-
nes a los tocuyos porque el tocuyo extran- poniendo de iguales productos en el país… postración”. Se planteaba que no se podía mente, por la articulación económica del
jero no tenía ninguno48. Un año más tarde “aspirar al dominio de los mercados inter- país:
se recordó también que la Ley de Emer- El proyecto planteaba que todas las adquisi- nos y mucho menos a la conquista de los
gencia (del 30 de septiembre de 1932) es- ciones del Estado debían establecerse con mercados extranjeros sino se adoptan Jamás podremos hablar de independencia
tableció gravámenes que en su mayoría firmas comerciales e industriales estable- medios eficaces de cooperación y de ra- económica mientras nuestros gobernantes y
eran justificados pero que la industria tex- cidas en el país y matriculadas en las Cá- cionalización industriales, medios de pro- legisladores no encaren la realidad de con-
til, antes eximida de todo impuesto fiscal, maras de Comercio. Además, se daría pre- tección y fomento a las industrias”. Con- junto de los problemas económicos naciona-
departamental o municipal por políticas ferencia a las que ofrecieran productos cretamente solicitaron una política de les y mientras se mantenga desarticulada a
proteccionistas, enfrentaba ahora no sólo nacionales49. protección de la industria nacional en las la minería y a la industria con criterios de so-
una situación de desprotección sino gravá- En 1940, el presidente de la Cámara de In- empresas estatales y semi-fiscales, la dig- lución ocasional y desorgánica (ALP BS C 36
menes excesivos frente a otros artículos. dustrias, Ernesto Araníbar, y el secretario nificación del trabajo técnico y moral, la No. 1 Carta de la Cámara de Industrias, sin
La presión de la industria textil fue cons- general, Arturo Taborga, en carta al minis- creación de cursos para obreros y apren- fecha, por asociación 1941 o 1942).
tante en esos años. tro de Industria señalaron que habían rea-
Otro problema fueron las imposiciones dife- lizado una cuidadosa revisión de los im- RECUADRO 2.8
renciales existentes entre los diversos propuestos creados desde hacía dos años y
ductos. Los artículos de lana pagaban el “que sumados llegan a sobrepasar el límite Comercio y vías de En la época, dos posiciones aparecieron
5,8 y hasta el 10% de su valor. El kilo de ca- impositivo que puede soportar la industria comunicación en el siglo XIX respecto al comercio exterior: la primera es-
simir de lana “en las clases corrientes” se con la consecuencia de una enorme gravi- El comercio interno fue muy reducido si se taba en desacuerdo por el carácter desigual
recargaba con Bs. 4 y en las clases más fi- tación sobre el consumidor”. Poco después contempla el carácter predominantemente del comercio pues se importaba más de lo
nas hasta Bs. 16. Las mantas y ponchos te- se dirigieron al Senado comunicándole rural de la sociedad y su producción de auto que se podía exportar; estaba en contra,
nían un recargo de Bs. 5 a 10 por kilo y las que estaban enterados del estudio de va- subsistencia. El intercambio de manufactu- además, de acuerdos arancelarios que be-
frazadas entre Bs. 3 y 8: rias ordenanzas remitidas por las munici- ras era pequeño (18%). Y el intercambio agrí- neficiaban a los otros países pero escasa-
palidades y juntas municipales que au- cola estaba constituido fundamentalmente mente a Bolivia. La segunda posición, en
Que no es equitativo ni racional que mientras mentaban “en proporción exagerada los por dos productos: la coca (54%) y los gra- cambio, consideraba que el intercambio co-
se grava un kilo de harina con un centavo y un impuestos antes vigentes”, creando otros nos (22%). Las vinculaciones entre distintas mercial no sólo era beneficioso sino intrínse-
kilo de algodón con 20 centavos, el kilo de te- que afectaban directamente la producción regiones eran escasas y circunscritas a anti- camente bueno y civilizador.
jido de algodón con 20 centavos, el kilo de te- de tal manera que se tenía un “régimen tri- guos caminos coloniales: un viaje de Santa
Fuente: Barragán (2001).
jido de lana tenga que soportar un impuesto o butario muy pesado”. Asimismo, remitie- Cruz a Cochabamba tomaba 30 días y de
recargo que fluctúa entre 4 o 16 Bs. (ALP BS ron una carta al presidente de la Comisión Santa Cruz a Cobija tres meses.
C. 36 No. 1 Impuestos Municipales, 1939). Legislativa de la Cámara de Diputados en Hacia 1826 los caminos eran sólo para mu-
vista de que se estaría realizando una revi- las y llamas. Desde la ciudad de La Paz la vía
El “compro boliviano” sión de los decretos de anteriores gobier- más rápida y expedita hacia el puerto era Ari-
de los años treinta nos que, según ellos, habían “entorpecido ca tomaba entre siete y ocho días, mientras
la administración y creado a la industria que para el puerto de Cobija podía requerir in-
Una de las propuestas de la Asamblea de In- muchas dificultades”. Y sobre la base de un cluso tres semanas. La ruta a Buenos Aires se
dustriales fue un proyecto de decreto que análisis corto y general sobre el régimen la hacía en vagones desde Jujuy, mientras
establecía “el trámite que debe seguirse en tributario, los impuestos a las divisas, los que la ruta por Arica se hacía a lomo de mula.
las propuestas para adquisiciones que ha- impuestos municipales, las adquisiciones Con relación a las exportaciones, éstas
ce el Estado para la administración”. El del Estado y el tipo de imposiciones, sugi- estaban concentradas en plata y oro que
considerando del decreto señalaba: rieron un conjunto de recomendaciones a constituían el 95% del monto total. Los
fin de simplificar y reducir los gravámenes productos importados, fundamentalmente
que es deber del Estado proteger la produc- que pagaba la industria y otras acciones fa- en manos de ingleses, consistían en texti-
ción nacional para incrementar la riqueza vorables al sector50. les de algodón y lana (65%), mientras que
los insumos para la industria minera alcan-
48 Se decía que la municipalidad de Cochabamba estableció el impuesto de Bs. 0,10 por metro de tocuyo nacional que se Antes de los ferrocarriles el transporte de los minerales
importara a ese distrito. El problema era que ello significaba un recargo de Bs. 3,66 por pieza para el tocuyo nacional cuando el zaban apenas al 8%. era sólo posible a lomo de animales. Fuente: Familia Arce.
tocuyo extranjero no tenía ningún gravamen (ALP BS. C. 36 No. 1. Carta al Señor Ministro de Hacienda, 4 de noviembre de
1937).
49 ALP BS C. 36 No. 1. Documento del 3 de enero de 1939.
50 ALP BS C. 36 No. 1. Carta al Sr. Presidente de la Comisión de Legislatura de la Cámara de Diputados, 22 de julio de 1940.
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Otro problema de la industria era el aprovi- ductos, como la cerveza o los cigarrillos, formaciones que tienen la particularidad de CUADRO 2.3 Presupuestos aprobados con déficits,
sionamiento de materias primas que en llegó a suponer importantes ingresos para recibir el reconocimiento político de diver- 1909 y 1910
gran parte provenían del exterior. Es el ca- el Tesoro Nacional que, en el período estu- sos actores y por tanto la legitimidad nece-
so de la producción de alcohol. En 1941, la diado, alcanzan relevancia en el presu- saria para convertirse luego en antecedente. Presupuesto Déficit Ingresos Quebranto
Cámara decía que la industria alcoholera puesto de 1954. Son algo así como “títulos” que detentan el de ingresos aprobado en el reales
estaba dispuesta a comprar en el país toda poder de convocar, pero también de recla- sancionado Presupuesto
la materia nacional como al parecer se es- 2.2. Más gasto, ¡nuevos préstamos! mar con la ilusión de que se conviertan en 1909 13.300.000 4.154.636 11.847.230 1.452.769
taba estudiando en el Ministerio de Ha- realidad. Esa esperanza estuvo presente en 1910 13.540.000 347.430 12.744.029 795.970
cienda y en la Cámara de Diputados. Seña- El Estado ha sido y es el centro de disputa presupuestos de ingresos y de gastos siem- Fuente: Redactor del Congreso Nacional, Legislatura Ordinaria de 1912 (1913).
laban, sin embargo, que el problema radi- más importante en torno a la disponibi- pre desfasados y desiguales, de tal manera
caba en la disponibilidad y en los precios. lidad y asignación de recursos. Esta con- que el Estado, con escasa capacidad imposi- 1903 se informó que el presupuesto vota-
Para la Cámara, hacer alcohol con azúcar tienda permanente por las decisiones y tiva, apelaba a créditos que se convertían a do había calculado como ingresos Bs.
moscabada, chancacas y melazas era ab- recursos –a veces más imaginarios que su vez en nuevos espacios de disputa entre 9.148.350, mientras que el rendimiento
solutamente factible, pero la chancaca de reales–, junto a la ausencia de una iden- sectores y entre regiones. había sido inferior (Bs. 5.969.652,73)54.
Santa Cruz “no alcanzaría para abastecer tificación plena de ese Estado con una Ante esa situación, el Ejecutivo se habría
durante una quincena el consumo de un clase o grupo social, explican que tal es- a) Los deslices fiscales como constante visto en la necesidad de “pedir empréstitos
sola fábrica de alcohol de La Paz”. Señala- pacio de poder no sólo se encuentre “ja- de los bancos, ordenar descuentos sobre
ban también el tema de precios: entre loneado” por diversos actores e intere- Un desliz es un paso en falso, un desvío en el los sueldos de los empleados civiles y ecle-
1934 y 1940, por ejemplo, el quintal de ses, unos con mayor poder que otros, si- camino trazado. No implica apartarse del re- siásticos, así como sobre las asignaciones
chancaca había subido de Bs. 60 a 170. De no también ante la obligación de acce- corrido establecido, sino reconocer la exis- municipales”55.
ahí que sostenían el uso de azúcar blanca der al diseño y aprobación de presupues- tencia de un bache momentáneo. En el caso Además de esta “crisis del Tesoro Nacional”,
para la fabricación de alcoholes51. tos que amparan las demandas diseña- de los presupuestos en Bolivia, más que un innumerables y fuertes obligaciones se
En esta pugna permanente por ampliar la das y enarboladas por diversas élites lo- desliz pasajero lo que tenemos son deslices acumulaban con el propósito de la defensa
base fiscal, el Estado buscó la forma de locales y sectoriales. perpetuos. Lo que era excepcional se con- “del territorio del Acre, invadido una y otra
grar una mayor tributación de la indus- Nuestra lectura muestra que los presupues- vierte en norma. Aquello que en determina- vez por fuerzas filibusteras organizadas en
tria. En 1947 se propuso un impuesto al tos plasman complejas y continuas nego- do momento pudo haber sido un traspié se la frontera”56. Ante la ausencia de dinero,
capital (“limitación al 10% anual sobre el ciaciones entre el Estado y las elites. En el transforma en cultura política. Por ello soste- por parte del Estado se realizaron emprés-
capital”) que fue considerado por la Cá- medio siglo analizado (1900-1954), dife- nemos que los presupuestos de ingresos y titos de los bancos emitiendo vales de Te-
mara Nacional de Industrias como con- rentes gobiernos, autoridades de distin- gastos votados y aprobados por el Congreso sorería. El monto de estos empréstitos as-
traproducente porque las utilidades no tos partidos y tendencias, múltiples reu- constituyen “eternos deslices fiscales” en la cendió a más de un millón de bolivianos
estarían ligadas al porcentaje mayor o niones de diputados y senadores, varios medida en que año tras año, gestión tras destinados a los “gastos por equipo, movi-
menor que pueda recargarse al costo de presidentes y gabinetes, diseñaron y gestión, consignan déficit perdurables. lización y mantenimiento de las fuerzas
las mercaderías sino a las ventas52. La Cá- aprobaron presupuestos de gastos muy expedicionarias, [y] la repatriación de los
mara adujo también que esta medida po- por encima de los presupuestos de ingre- De ingresos, gastos y “quebrantos” defensores de Puerto Acre”.
día provocar la fuga de capitales, proble- sos calculados. Se trata de una conducta Pero el presupuesto de gastos, y por tanto el
mas sociales por el cierre posible de algu- persistente que no necesariamente se ex- La aprobación de presupuestos deficitarios déficit, se abultaba por otras obligaciones
nas fábricas y disminución de los ingre- plica por malos cálculos, incompetencia en el Congreso Nacional generaba un pro- asumidas por el Estado. Para el año 1912,
sos para el fisco53. de planificación o voluntad expresa de hi- blema reiterado y hasta asumido, pero la el Presidente Eliodoro Villazón explicó que
De todas maneras el aporte de la industria y potecar el país. Habitan aquí demandas, situación se agravaba cuando la brecha el Ejecutivo presentó un presupuesto con
del comercio al erario nacional logró as- negociaciones, presiones y resistencias. entre ingresos y egresos planificados se déficit apreciable porque se incorporó “el
cender, consolidándose imposiciones so- ¿Qué significa asentar y escribir un determina- ampliaba más allá incluso de lo presu- servicio de los policías de la República en el
bre las utilidades de los empresarios. Por do presupuesto en el papel? Es como marcar puestado. Los datos así lo demuestran. En presupuesto nacional” y debido a que se
ejemplo, en el presupuesto de 1949 las uti- para hoy, pero también para el futuro, las pe- el período de 1909-1911, por ejemplo, se reservaron rentas para los departamentos.
lidades que debían pagar los industriales ticiones y conquistas; es sentar huella y pre- presentaron importantes “quebrantos” en En ese sentido, pidió al Congreso Nacional
eran de Bs. 73.000.000, equivalentes al cedente. No se trata, por tanto, de sólo “un el Tesoro Nacional. celo para “no abultar aún más los gastos ni
3% del total de los ingresos nacionales. papel”. Constituye el registro de las deman- Esta constante deficitaria era objeto de preo- abundar en autorizaciones de emprésti-
Asimismo, el movimiento interno de pro- das y anhelos, de políticas públicas y trans- cupación y análisis en el Congreso. Así, en tos”57. El presidente del Congreso, Bene-
51 ALP BS C. 36 No. 2. Carta de E. Araníbar y A. Taborga de la Cámara de Industria a los S.S. de la H. Cámara de Diputados, 12 54 Redactor, s.f.: 9.
de febrero de 1941. 55 Redactor del Congreso Nacional de 1903, s.f.: 9.
52 ALP BS C. 36 No. 1. Carta dirigida al Señor Ministro de Economía Nacional, 21 de noviembre de 1947. 56 Redactor del Congreso Nacional de 1903: 21.
53 ALP BS C 36 No. 1. Cámara Nacional de Industrias, 1947. 57 Redactor del Congreso Nacional, Legislatura Ordinaria de 1912, 1913: 103.
162 163
dicto Goitia, señaló a su vez que en el pre- ciar que a lo largo de veinte años los ingre- GRÁFICO 2.11 Ingresos y gastos nacionales: déficit fiscal (1933-1950)
supuesto se dio particular atención a telé- sos presupuestados fueron similares a los
grafos, obras públicas departamentales y efectivos en una sola oportunidad: 1913. El
creación de nuevas provincias, cantones, Estado subestimó los montos recaudados 1949
vice-cantones y secciones municipales. Se en seis oportunidades (1911, 1912, 1916,
mencionó también que en el ámbito de la 1917, 1923, 1924), pero sobreestimó el to- 1947
instrucción y la alfabetización se había pre- tal de sus recursos en 14 ocasiones. En este
visto una partida para “fundar escuelas fis- mismo período, entre 1911 y 1931, fueron 1945
cales en todos los cantones y vice-canto- aprobados 14 presupuestos con déficit ini-
nes de la República” y Bs. 10.000 para es- ciales, los que algunas veces llegaron a ex- 1943
cuelas indígenas58. pandirse aún más de lo planificado (como

1941
Encontramos entonces como una constante en 1919, 1922 y 1928).
Años
la sobreestimación de los ingresos presu- Veamos más datos que confirman esta ten-
1939
puestados, que muy pocas veces coincidí- dencia. Entre 1913 y 1930 (Gráfico 2.10) Déficit fiscal
an con los recursos reales obtenidos. Los se observa un crecimiento en los ingresos Gastos efectivos
1937
datos proporcionados por Paul Drake (Cua- nacionales –frenados luego del crash de Ingresos efectivos
dro 2.4), que muestran los ingresos y gas- 1929–, pero no se logró igualar el monto 1935
tos presupuestados y los ingresos y gastos de los gastos. En cambio, los egresos efec-
efectivos entre 1911 y 1931, permiten apre- tivos fueron constantemente superiores a 1933
GRÁFICO 2.10 Ingresos y gastos nacionales: déficit fiscal (1913-1932) -1.000 -500 0 500 1.000 1.500 2.000 2.500
Fuente: Delgadillo (2001).
1931
CUADRO 2.4 Ingresos y egresos (1911-1931)
1929 Ingresos (millones de Bs.) Egresos (millones de Bs.)

Presupuestados Efectivos Diferencia Presupuestados Efectivos Diferencia
1927 1911 13 17 4 18 17 -1
1912 17 20 3 17 19 2
1925 1913 22 22 0 22 24 2
1914 22 16 -6 25 19 -6
1915 17 13 -4 22 15 -7
1923
Años
1916 15 16 1 23 20 -3
1917 17 19 2 26 24 -2
1921
1918 33 30 -3 36 33 -3
1919 31 25 -6 38 35 -3
1919 1920 49 30 -19 54 36 -18
Déficit fiscal
1921 32 24 -8 47 34 -13
Gastos efectivos
1917 1922 36 23 -13 40 37 -3
Ingresos efectivos 1923 25 29 4 38 35 -3
1915
1924 39 41 2 45 45 0
1925 50 42 -8 50 48 -2
1926 48 43 -5 48 42 -6
1913
1927 49 46 -3 50 47 -3
-20 -10 0 10 20 30 40 50 60 70 1928 52 45 -7 56 61 5
Millones de bolivianos 1929 62 49 -13 61 53 -8
1930 53 36 -17 53 49 -4
Fuente: Delgadillo (2001).
1931 28 23 -5 32 32 0
58 Redactor del Congreso Nacional, Legislatura Ordinaria de 1912, 1913: 99. Fuente: Drake (1989).
164 165
los ingresos efectivos, llegándose muchas nientes. El impacto provocado por la gue- supuesto con gastos que ascendían a Bs. La conexión de los centros
veces a diferencias muy amplias. En 1919, rra a las finanzas públicas creó la necesi- 44.196.636, que fueron reducidos en Bs. mineros con los puertos
1921, 1922, 1928, 1930, 1931 y 1932 se dad de acceder a endeudamiento externo 9 millones. Pero los ingresos seguían sien-
tuvieron desfases cercanos o superiores a y recurrir a recursos internos. No es casual do insuficientes ya que incluso con varios Desde fines del siglo XIX, los ferrocarriles
los diez millones de bolivianos (los egresos que las mayores brechas se produjeran en cambios llegaron a Bs. 30 millones, sin al- fueron uno de los temas principales de la
eran prácticamente 1,5 veces mayores a momentos en que el mercado mundial canzar el monto consignado en los gas- agenda de las empresas mineras y tam-
los ingresos nacionales). presentaba situaciones particulares. En tos60. Meses después el presidente Bautis- bién de la agenda política del país. Luego
En el período 1933-1950 (Gráfico 2.11), las 1920, por ejemplo, mientras los ingresos ta Saavedra informó que las rentas alcan- de la derrota del Pacífico (1879), los sucesi-
constantes diferencias entre ingresos y planificados fueron de alrededor Bs. 49 zaron la suma de Bs. 23.047.275,69 y que vos gobiernos conservadores (1884-1899)
gastos continuaron. Durante la Guerra del millones, los recursos obtenidos alcanza- los gastos fueron de Bs. 46.997.588,40. tuvieron como una de sus principales pre-
Chaco se presenciaron las mayores dife- ron apenas a Bs. 30 millones. Como bien Para saldar la diferencia se habían em- ocupaciones la conexión de los centros mi-
rencias: los egresos llegaron a representar señala McQueen (1925), la planificación pleado Bs. 10 millones emitidos en vales neros productores con los puertos del Pací-
3,5 veces más que los recursos reales con exacta de los ingresos era casi imposible de aduana61 y un millón de dólares presta- fico. Se buscaba introducir el mineral al
los que contaba el Estado. Los cuatro años debido a que la mayoría de los ingresos do por “Equitable Trust” .
62
mercado mundial en términos competiti-
posteriores a la contienda fueron los úni- dependía de factores externos. Una nueva crisis internacional generaría ese vos, requerimiento aún más urgente para
cos de este período en los cuales hubo dife- ¿Qué hacer frente a los constantes déficit fis- mismo año nuevas preocupaciones para el el objetivo de abaratar los costos de pro-
rencias positivas entre ingresos y gastos. cales? ¿Cómo enfrentarlos? La solución fre- Estado. A pesar de la situación crítica, el ducción tras el descenso en el precio de la
Los denominados gobiernos “socialistas cuente, más que incrementar ingresos o gobierno logró dos millones de dólares de plata (Pérez, 1999). Así, bajo la presidencia
militares” (1936-1939) se caracterizaron reducir gastos, radicó en los empréstitos. la Union Allumetiére belga en 1930 –gra- de uno de los más importantes producto-
por el intento de generar un nuevo marco La relación entre déficit presupuestario y cias a la concesión del monopolio estatal res de plata, Aniceto Arce, se terminó el fe-
fiscal logrando así incrementar los ingre- préstamos fue directa y en muchos casos de fósforos– que le permitió sobrellevar la rrocarril que conectaba Antofagasta con
sos estatales. En sus estrategias fiscales re- explícita. La necesidad de flujos externos crisis fiscal inherente al crash (Huber, Uyuni (1889), el cual fue posteriormente
saltaba la emisión inorgánica de dinero. se caracterizó por la imposibilidad del Te- 2001). Si bien los problemas surgidos en ampliado hasta Oruro (1892).
Luego, a pesar de la coyuntura favorable soro Nacional de generar nuevos recursos torno al voto de presupuestos sin balance
por la Segunda Guerra Mundial, el déficit que permitiesen el cumplimiento de obli- se resolvieron posteriormente (Cuadro Los sectores dirigentes de los nuevos Esta-
fiscal continuó siendo la norma. La brecha gaciones contraídas. 2.4), el gasto de recursos más allá de las dos andinos coincidieron en diagnosticar
se fue incrementando una vez finalizada la En 1914 se obtuvo un empréstito de corto posibilidades del país fue una constante a que el precario sistema de transportes es-
guerra en Europa y se presentó un nuevo plazo por 70.000 libras esterlinas de pres- lo largo de la primera mitad del siglo XX. trangulaba su potencial crecimiento econó-
período inflacionario que, esta vez, amplió tamistas internacionales y 96.500 libras mico (…). El ferrocarril significaba para los
la distancia entre egresos e ingresos (en esterlinas –equivalentes a Bs. 2.081.250 a b) El clamor regional por ferrocarriles representantes de la clase política y econó-
1950 los egresos llegaron a representar 1,4 un tipo de cambio de Bs. 12,50 por libra es- mica, como para el sector más ilustrado de
veces los ingresos recaudados). terlina– de casas bancarias locales (Huber, Otra cuestión fundamental de disputa res- la ciudadanía, el símbolo del progreso veni-
2001). Estos recursos fueron contratados pecto al Estado radica en el requerimiento dero, el instrumento indispensable para al-
Frente al déficit, ¡préstamos! con el propósito exclusivo de atender el de redes ferroviarias como principal meca- canzar el auténtico desarrollo económico de
servicio de la deuda externa y enfrentar nismo de articulación con los mercados la nación (Aycart, 1998)63.
Una consideración fundamental con rela- problemas fiscales. Un año después, a fin externos e internos. El acceso a medios de
ción al déficit fiscal como constante radica de aliviar pesadas cargas en la banca boli- transporte se presentó como una de las Las “compensaciones” e “indemnizaciones”
en las dificultades para prever los ingresos viana, se obtuvo un nuevo crédito de corto principales demandas de las regiones y de por la pérdida de territorios constituyeron
nacionales debido a la dependencia del plazo por US$ 1.000.000. Debido a que las determinados grupos. Con la llegada al po- ingresos que se esperaba fueran destina-
comportamiento de las exportaciones en condiciones mejoraron más adelante estos der de los gobiernos liberales (1900), y co- dos a los ferrocarriles. Así, en 1903, duran-
los mercados mundiales. Esta situación se créditos temporales pudieron ser pagados mo la ecuación ferrocarril igual progreso te la sesión de clausura del Congreso Na-
ejemplifica en varios momentos. Así, rápidamente (McQueen, 1925)59. era generalizada entre esos grupos, la pre- cional, se hizo referencia al tratado con el
mientras en 1912 un buen desempeño La crisis internacional de 1920 volvió a afec- ocupación gubernamental por la moderni- Brasil celebrado por Fernando Guachalla y
minero permitió que los ingresos efecti- tar los ingresos nacionales y la necesidad dad ferroviaria adquirió un rol primordial Claudio Pinilla:
vos excediesen a los presupuestados en de endeudamiento se hizo presente nue- (Klein, 1982).
más de tres millones de bolivianos vamente. En 1921, a pesar de diversas re- 60 Redactor de la Convención de 1921, 25 de junio: 21.
(McQueen, 1925), el inicio de la Primera bajas, el presupuesto era todavía deficita- 61 Se emitieron vales de aduana en varias oportunidades con el fin de solventar problemas fiscales: en 1915 se emitieron Bs.
10.250.000, en 1919 Bs. 7.200.000, en 1921 los mencionados Bs. 10.000.000 (McQueen, 1925).
Guerra Mundial generó serios inconve- rio. El gobierno envió al Congreso un Pre- 62 Redactor del Congreso Nacional, Legislatura Ordinaria 1922, 1923.
63 Para el caso ecuatoriano, anota Acosta (2003): “Antes de finalizar el siglo, comenzaron a reactivarse los intereses por
59 Huber (2001) presenta datos en los que se observa que a lo largo de la Primera Guerra Mundial se redujo el acceso al crédito solucionar el problema de la deuda para conseguir una adecuada inserción del país en la economía internacional y, de paso,
externo en contraste con el incremento del endeudamiento interno. Esta situación respondería también a condiciones recibir recursos para construir el ferrocarril. La deuda externa y el ferrocarril eran temas prioritarios. La primera como un
cambiarias favorables (McQueen, 1925). problema para ser resuelto y el segundo como un mecanismo para lograrlo.”
166 167
La indemnización proveniente de la diferen- también el ramal Uyuni-Tupiza, permitien- ria peruana planteándose una alternativa CUADRO 2.6 Empréstitos contratados con
cia de valores en dicho canje deberá ser apli- do la salida al Atlántico y luego vinculándo- al transporte marítimo chileno. Cuatro el fin de construir ferrocarriles
cada al desarrollo industrial del país mese con Potosí. Se señalaba como prioridad años después se instalaba la vía entre
diante vías férreas de comunicación que den las redes Paraguay-Santa Cruz, Cochabam- Oruro y Viacha y, hacia 1912, con la ejecu- Empréstito Líneas de FF.CC. Año de construcción
mayor unidad a la nación estrechando las ba-Chimoré, La Paz-Beni, Quiaca-Tarija, ción del ramal Uyuni-Río Mulatos-Potosí, acordadas efectivo
relaciones de los departamentos entre sí y Potosí-Sucre y La Paz-Beni por Yungas. To- las tres capitales departamentales de oc- Crédit Mobilier (1913) Tupiza- Villazón s.d.
desenvolviendo al propio tiempo la riqueza do un tendido de líneas anhelado y de- cidente, La Paz, Oruro y Potosí, tuvieron Chandler (1917) La Paz- Yungas Inconcluso
de nuestros fértiles territorios (Redactor mandado por las regiones. acceso a la movilización por trenes. Nicolaus (1922) Potosí- Sucre 1943
del Congreso Nacional,1903). ¿Cómo financiar semejantes obras? Se pro- Poco después, en el año 1913, el departa- Cochabamba- Inconcluso
puso enviar una comisión a Estados Uni- mento de La Paz adquirió mayor dinámica Santa Cruz
El propósito era “instalar líneas férreas en la dos y Europa para obtener –mediante la económica y se consolidó como la princi- Dillon, Read & Cochabamba- Inconcluso
mayor extensión posible de nuestro terri- entrega de fondos del país– un compromi- pal plaza comercial del país con la finaliza- Company (1927) Santa Cruz
torio, consultando la probabilidad de ase- so de aporte del capital faltante, mediante ción del ferrocarril Arica-La Paz. Esta cone- Potosí- Sucre 1943
gurar el interés de los capitales invertidos”. un interés fijo y la amortización correspon- xión, construida gracias a recursos chile- Atocha- Villazón s.d.
Había mucha claridad en torno a la necesi- diente. Este capital sería garantizado por nos comprometidos en el Tratado de Paz South American Mining Atocha- Villazón s.d.
dad y urgencia de “aproximar” entre sí a todas las líneas construidas y sus rendi- de 1904, facilitó la afirmación de La Paz co- Company (1929)
distintos centros de población “para fo- mientos, además de las rentas nacionales mo principal agencia aduanera del país. Fuente: Para los años de contratación de la deuda y sus propósitos Huber (2001).
mentar la unidad nacional y dar impulso al en caso de deficiencia65. Ese mismo año la primera línea ferrocarri- Para los años finales de construcción Pacheco (1999).
comercio interno y a las industrias locales, Aunque el ambicioso plan no se completó lera se expandió con la finalización del ra-
(así como respecto a) la conveniencia de ni en la segunda mitad del siglo XX, a lo mal Uyuni-Atocha. Y en 1917 se terminó contratados, gran parte de ellos fueron
abrir paso por distintas vías a nuestra co- largo de las dos primeras décadas la red de expandir con la conclusión del tramo flotados con el fin explícito de construir
municación internacional” . 64
de ferrocarriles se expandió concentrán- Viacha-La Paz . Pero el mismo año en que
67
nuevas líneas ferroviarias68 (Cuadro 2.6).
En la época se hablaba también de priorida- dose en el altiplano boliviano, región en la se logró la conexión entre La Paz, Oruro y La correlación entre deuda externa y cons-
des y de planes paulatinos de conexión fe- que se ubicaban los centros mineros66. Potosí (1917), se introdujo una novedad en trucción de ferrocarriles puede asociarse a
rroviaria. El menú de necesidades y aspira- Una vez finalizada la conexión entre La la historia ferroviaria del país, pues con la la presión ejercida por los principales gru-
ciones era amplio: primero el tramo La Paz y Guaqui (1904) se logró vincular la vinculación entre los departamentos de pos de poder y en especial por las elites mi-
Paz-Oruro y Oruro-Cochabamba; estaba capital política del país con la red ferrovia- Oruro y Cochabamba la red ferrocarrilera neras, pero también a las demandas surgi-
dejó de estar circunscrita a los departa- das de fuerzas e intereses locales. Un claro
CUADRO 2.5 Red ferroviaria en Bolivia hacia 1955 mentos de occidente. ejemplo, en las dos primeras décadas del
siglo XX, fue la conexión de la ciudad de La
Vía Constructor Financiamiento Propiedad Extensión Inauguración Préstamos, pugnas, presiones Paz con los Yungas, que se convirtió en una
(Km) de las principales solicitudes de algunos
Antofagasta - Bolivia Empresa privada Privado Privada 534 1889 La presión surgida desde diversas regiones sobresalientes representantes de la región.
Guaqui - La Paz Gobierno de Bolivia Estatal Privada 97 1904 del país por su demanda de acceder a este Tal demanda partía de una base material
Arica - La Paz Gobierno de Chile Gobierno de Chile Estatal 241 1913 nuevo sistema de transporte fue adqui- crucial para la economía paceña: el mono-
Machacamarca - Uncía Simón I. Patiño Privado Privada 96 1923 riendo mayor fuerza y el tema ferrocarrile- polio en la producción de coca. La impor-
Villazón - Atocha Gobierno de Bolivia Crédito externo Estatal 198 1925 ro se convirtió en fuente de tensión políti- tancia de este producto era tal que en 1913
Potosí - Sucre Gobierno de Bolivia Crédito externo Estatal 175 1943 ca para los diversos gobiernos centrales. diversos impuestos sobre su producción y
La Paz - Beni Gobierno de Bolivia Crédito interno Estatal 65 1954 En esa lógica se sitúa también la correla- comercialización fueron presupuestados
y externo ción que se produjo entre deuda externa y por el Tesoro de La Paz alcanzando a Bs.
Cochabamba - Santa Cruz Gobierno de Bolivia Crédito externo Estatal 132 1932 ferrocarriles. 504.350, equivalentes a la mitad del total
Corumbá - Santa Cruz Gobierno de Brasil Gobierno de Brasil Binacional 651 1949 La escasez de recursos del Tesoro Nacional, de los ingresos departamentales.
Yacuiba -Santa Cruz Gobierno de Argentina Gobierno de Argentina Binacional 579 1954 así como la falta de inversión privada, ge- En el año 1918, el diputado por la provincia
Fuente: Morales y Pacheco (1999). neraron la necesidad de acceder a deuda Sud Yungas, José Luis Tejada Sorzano, ma-
con el propósito de solventar la expansión nifestó su satisfacción por el inicio de las
64 Redactor del Congreso Nacional de 1903: 190-229. de la red ferroviaria hacia nuevas regio- obras y por la existencia de recursos finan-
65 Redactor del Congreso Nacional de 1903: 229-230.
66 Es innegable el importante efecto que tuvieron los ferrocarriles a la hora de abaratar costos en la minería, pero lo comentado nes. Así, aunque es difícil conocer con cieros destinados al proyecto. A pesar de
por Contreras (1994) no deja de ser sugerente. Afirma que los problemas en el transporte del estaño hacia los puertos de
exportación fueron resueltos con las políticas de expansión de las redes ferroviarias de los gobiernos liberales. Sin embargo, precisión el destino final de los recursos dificultades técnicas y del alto costo presu-
plantea que “persistió la dificultad para llegar desde las áreas de producción a las vías férreas y muchas veces este viaje
costaba más que el flete ferroviario al puerto”. Patiño, con el fin de unir sus minas a la red troncal ferroviaria, construyó el 67 Para las fechas de construcción de los ferrocarriles se consultó Arrieta (1998), Contreras (1994) y Pacheco (1999).
ferrocarril Machacamarca-Uncía en 1921. Asimismo, ante el problema que surgió en el traslado de los minerales desde los 68 Huber (2001), citando a varios autores, menciona que el 60% de los recursos fueron destinados a fines improductivos y el
centros productores hacia los ingenios, introdujo un sistema de andariveles. saldo fundamentalmente a la construcción de ferrocarriles.
168 169
puestado, el inicio de la obra era una reali- provincias resaltando además la impor- RECUADRO 2.9
dad. En efecto, el Congreso Nacional dictó tancia de la provincia Sud Yungas de la
diversas leyes que aseguraron un capital cual era representante: Memorándum de 1904. La lucha ción del ferrocarril de Antofagasta a Oruro.
de inicio para la obra. El diputado mencio- por el ferrocarril al Oriente Hoy parece que los cochabambinos han
nó que fruto de diversos impuestos69, el Coroico y Coripata y todos sus centros adya- La Sociedad de Estudios Geográficos de cambiado de opinión… pero lo que es a no-
año 1918 el Tesoro Departamental de La centes contribuyen actualmente al total de la Santa Cruz mandó un memorándum al Con- sotros los cruceños, no nos conviene de nin-
Paz contaba con Bs. 1.280.000 para finan- producción apenas con un 37% de coca; las greso en 1904 demandando la urgencia de guna manera esa prolongación sino se gra-
ciar el proyecto. Se había logrado además dos secciones de la Provincia Sud Yungas, vincular el Oriente con el resto del país a tra- van con un fuerte impuesto, los productos si-
conseguir recursos provenientes del ex- entre tanto, aportan a esa cosecha un 58%, vés de la construcción del ferrocarril. El do- milares extranjeros, a fin de proteger los del
tranjero mediante el empréstito Chandler correspondiendo el resto a la Provincia In- cumento cuestionó al gobierno su “empeci- país… estamos persuadidos que, el día en
que aportó en 1917 con 500.000 libras es- quisivi. La línea férrea no puede pues des- namiento” con una política concentrada en que llegue el ferrocarril a Cochabamba, em-
terlinas (Bs. 6.665.000)70. viarse de la región que habrá de proporcio- el Pacífico y subyugada a Chile: “esta políti- pezará Santa Cruz a agonizar lentamente.”
Mas tarde, el diputado Tejada Sorzano plan- narle mayor cantidad de carga, y para movi- ca… debe convenir quizás a los pueblos de “Al principio de la administración del Ge-
teó la urgencia de extender la ruta más lizarla con economía y ventaja deberá tener la región andina; pero es absurdo, incom- neral Pando… se propuso ligar al oriente con
allá de Unduavi y sentó debate sobre la una estación a lo menos de contacto en un si- prensible, querer abarcar… en esa política el occidente por medio del ferrocarril Bahía
ruta más optima que debía seguir el ferro- tio conveniente donde esa importante pro- esclavizadora a los pueblos del oriente y nor- Negra a Sucre… pero… ha cambiado de opi-
carril hacia las provincias de los Yungas. ducción pueda ser llevada para utilizar el Fe- este de Bolivia. Esto equivale a querer con- nión… anunciando el propósito de invertir
El diputado insistía en que la génesis del rrocarril (1918). trariar las leyes invariables de la naturaleza”. los dos millones de libras esterlinas, de in-
proyecto ferrocarrilero surgió para bene- “Nada significaría... esa política... si ella demnización por el Acre, en la construcción
ficiar a la región en su conjunto y no ex- El protagonismo económico de la provincia estuviera encaminada a producir un benefi- de ferrocarriles lugareños de Viacha a Oruro,
clusivamente a una de sus dos provincias. Sud Yungas en la región se complementa- cio de prosperidad nacional. Pero... estamos de Oruro a Cochabamba, de Sebaruyo a Po-
Se opuso, por tanto, al proyecto que plan- ba con la existencia de recursos mineros palpando… la ruina de la nación, y particular- tosí... Esa red de ferrocarriles tiene por obje-
teaba una vía que pase exclusivamente importantes en Yanacachi. En tal sentido: mente de una de sus más ricas regiones, nos to poner a los pueblos del interior a disposi-
por Nor Yungas y enfatizó la idea de cons- referimos a los departamentos de Santa ción del absorcionismo chileno”.
truir una vía equidistante entre ambas El ferrocarril no llenaría tampoco “su fin de Cruz y el Beni”. “Juzgamos que ese producto de la cesión
estímulo industrial” si como vía de penetra- “La ruina industrial económica de Santa del Acre, región perdida… no debe emplearse
ción se alejara de esa región minera que es la Cruz comenzó con la llegada de la primera en ferrocarriles onerosos y de puro lujo, máxi-
única hasta hoy descubierta y explotada en locomotora a Oruro.” “Presintiendo su inmi- me si ellos van a sojuzgar a Bolivia, colocándo- Fuente: Sociedad de
Estudios Geográficos
Yungas, y de hacerlo, perdería también un nente mal, los cochabambinos fueron los pri- la bajo el influjo de Chile… y lo peor de todo, e Históricos de Santa
fuerte tonelaje de carga, susceptible de pagar meros en atacar y oponerse a la construc- dando golpe de muerte al oriente y noreste.” Cruz (2003).
tarifas remuneradoras para su explotación

(1928).
Las disputas interregionales
Más notorias y complicadas que las luchas

locales fueron las disputas entre regiones
por el tendido de vías de comunicación. La
construcción del ferrocarril Cochabamba-
Santa Cruz es el mejor ejemplo para enten-
der las demandas regionales de la época,
dado que dos de los más grandes emprés-
Alrededor del tren que llega. 1910. Fuente: Archivo de La Paz. titos contratados por el país tenían entre
69 Por la Ley del 20 de octubre de 1914 se estableció la construcción del tramo La Paz - Los Yungas, destinándose Bs. 250.000
reembolsados por el Tesoro Nacional al Tesoro Departamental de La Paz, por concepto de participaciones en el impuesto a la
coca. Añade Tejada (1918): “En 1916 se votó el impuesto de un Boliviano sobre cada cien kilos de mercadería extranjera que En la plaza central
se interne al Departamento de La Paz. Ese mismo año se destinó la segunda hipoteca del Ferrocarril de Atocha a La Quiaca, y de Santa Cruz los
el 30% del rendimiento neto del Estanco de Tabacos, pero estableciendo que esos fondos llevaban ya en mira una hombres se alistan
prolongación de la línea desde Yungas hasta un puerto navegable en el Río Beni. La legislatura del pasado año ha creado, para ir a la guerra
finalmente, un impuesto sobre la exportación de cobre, destinando el rendimiento en el Departamento de La Paz a la misma del Chaco.
línea y su prolongación hasta el Beni.” Fuente: Colección
70 Se considera un tipo de cambio de Bs. 13,33 por libra (Delgadillo, 2001). Huber (2001) señala una cifra un poco más pequeña: particular.
el contrato de US$ 2.400.000 equivalentes a Bs. 6.576.000, con un tipo de cambio de Bs. 2,74 por dólar.
170 171
sus fines esta conexión que nunca logró re- petencia extranjera introducida por el Nos hemos informado con ingrata sorpresa ¿Santa Cruz versus Cochabamba?
alizarse. Los pedidos cruceños ilustran las mencionado ferrocarril. de la supresión de todas las partidas que,
tensiones que el tema ferroviario generó El movimiento económico de Santa Cruz dis- para caminos, provisión de aguas, recons- En respuesta a los reclamos cruceños, a par-
entre las administraciones gubernamenta- minuyó después de la crisis de la econo- trucción del colegio nacional y otras obras tir de 1917 el Congreso promulgó diversas
les y las regiones, así como el rol que la mía de la goma en la década de 1910 y los públicas de la ciudad de Santa Cruz y depar- leyes en las que se aseguraban algunos re-
deuda externa desempeñó en este campo. principales movimientos comerciales del tamento que representamos, se ha venido cursos para la construcción de la ferrovía
Una primera diferenciación entre las regiones país se concentraron en la región andina. consignando desde años atrás, y muy espe- Cochabamba-Santa Cruz. Sin embargo, en
es que la construcción de ferrocarriles había El decaimiento del Oriente provocó la re- cialmente, desde la inauguración del pro- 1927, en sesión de la Cámara Baja, la re-
favorecido a la región occidental, lo que per- dacción de varios documentos en los que gresista gobierno del doctor Ismael Montes presentación oriental pidió informe al Mi-
mitió no sólo mayor fluidez en las exporta- se presentaron las quejas de la región en (Ibid.). nistro de Fomento sobre las razones por
ciones nacionales sino también un signifi- torno a la necesidad de establecer una lí-
cativo incremento en las importaciones. nea ferroviaria que pudiese dinamizar su RECUADRO 2.10
Ello implicó que la región cruceña perdiera economía vinculándola con la minería de
importancia como abastecedora de alimen- occidente. Desde la segunda mitad de la Un emporio económico en Beni, decidió incursionar en el comercio de la
tos a las minas y, consecuentemente, que su década de 1910, diversos representantes el corazón de la Amazonía goma estableciendo su base en Cachuela
economía se viera seriamente mermada. parlamentarios cruceños en el Congreso Uno de los más grandes pero olvidados Esperanza (Ibid.).
Nacional resaltaron, continuamente, la ur- poderíos en América del Sur en el siglo XIX –a El capital de la Casa Suárez hacia 1920 se
El pueblo de Santa Cruz, constantemente gencia de contratar recursos en el extranje- decir de Valerie Fifer (1990)– fue la Casa Suá- estimaba en 40 millones de dólares. Para ese
postergado y defraudado en sus justas aspi- ro con el fin de que el ferrocarril llegase por rez, emporio que surgió a partir de la explota- año y sólo en la población de Riberalta, Suá-
raciones; ese pueblo que ha perdido los fin a las tierras bajas del país. ción y exportación de la goma. Su influencia rez era dueño de 86 casas y propietario en el
mercados naturales para sus productos, Una expresión del reclamo regional en torno resalta más aun cuando se conoce que su departamento del Beni de ocho millones de
porque la vinculación preferente del altipla- a los ferrocarriles se expresa en la llamada fuente de riqueza se encontraba en impene- hectáreas (entre bosques amazónicos y cam-
no con el exterior ha abierto las puertas del “Representación de Santa Cruz”71 que, en trables selvas de las que se podía extraer la pos de pastoreo), 18 mil estradas gomeras,
comercio nacional a los artículos similares 1910, en carta al ministro de Gobierno y materia prima sólo a través de pequeñas bar- 500 mil cabezas de ganado y seis lanchas a
extranjeros; ese pueblo, en fin, que ni si- Fomento, señaló que geográficamente cazas. De hecho, las duras condiciones del vapor y remolques que podrían arrastrar has-
quiera puede contar con un regular camino Santa Cruz era el “departamento más me- medio geográfico provocaban la muerte de ta 200 toneladas de carga (Roca, 2001).
de herradura que lo comunique con el resto diterráneo” de la República y que no podía casi el 50% de la mano de obra en el intento Pero la economía de la goma no sólo fue
del país (Finot, 1928). exportar sus productos por los altos fletes y de atravesar los ríos. importante para la región; de hecho, entre
los rudimentarios medios de transporte72. El impulsor de este gran emporio fue Nico- 1890 y 1920 este producto, junto a la plata y
El Tratado de Petrópolis –firmado con Brasil Consideraban, pues, que la ruina de Santa lás Suárez, quien se había dedicado antes a el estaño, constituyó uno de los principales
luego de la derrota del Acre– estableció, Cruz estaba ligada a la competencia: la explotación de la cascarilla. Enterado de sostenes de la economía boliviana. En 1920
por un lado, un pago compensatorio de 2,5 que Edwin Heath había descubierto una ruta las exportaciones de goma representaron el
millones de libras esterlinas que se desti- Está en la conciencia pública que desde que de acceso directa al Mamoré a través del río 20% del total nacional.
narían a la expansión ferroviaria nacional el ferrocarril de Antofagasta llegó a Oruro se
y, por otro, el compromiso brasileño de co- estableció la competencia ruinosa de los ar-
nectar, por medio de un ferrocarril, los tra- tículos extranjeros a los similares de Santa
mos no navegables entre el Madera y el Cruz como el azúcar, el arroz y otros que han
Mamoré para facilitar la exportación del sido desterrados totalmente de las plazas na-
caucho boliviano (Aycart, 1998). Sin em- cionales de consumo y hoy apenas se puede
bargo, parte del dinero recibido no se des- enviar suelas, alcoholes y café en muy redu-
tinó a ninguna obra significativa en el cida escala a Sucre y Cochabamba (Repre-
Oriente de Bolivia. Peor aún: el tramo fe- sentación Oriental. Santa Cruz y el presu-
rroviario acordado fue finalizado sólo en la puesto de 1910).
parte brasileña y gestó un nuevo problema
a la economía cruceña toda vez que el Be- Los representantes cruceños recordaron, fi-
ni, anterior mercado natural de la econo- nalmente, los enormes problemas de co-
mía cruceña, se vio invadido ante la com- municación que existían, y señalaron:
71 Representación Oriental. Santa Cruz y el presupuesto de 1910. Observaciones y apuntes. La Paz, 1910 Carta de la
Representación del departamento de Santa Cruz dirigida al Sr. Ministro de Gobierno y Fomento. Este documento está firmado Embarques fluviales que transportaban bolachas de goma. Fuente: Archivo de La Paz.
por Ángel Sandóval, Benigno Lara, Plácido Sánchez y Julio A. Gutiérrez.
72 Representación Oriental. Santa Cruz y el presupuesto de 1910. Observaciones y apuntes: 3.
172 173
las que se posponía nuevamente la presen- …también existen otros distritos cuyos fon- redes Oriental y Occidental, el desarrollo de los ferrocarriles, sino también del de-
tación de propuestas técnicas para dicho dos, destinados para la construcción de ferrocarrilero del Oriente se consolidó gra- sarrollo urbano. Este asunto, vinculado al
ferrocarril, así como sobre los fundamen- grandes obras de carácter nacional, al igual cias a créditos otorgados por Brasil y Ar- presupuesto y a la deuda externa, consti-
tos legales que determinaban que el último del ferrocarril Cochabamba-Santa Cruz, han gentina, los que permitieron la conexión tuyó otro tema de negociación y disputa
empréstito colocado en Estados Unidos sido gastados en la administración del país entre Puerto Suárez-Santa Cruz (1948) y entre el Estado y diversos actores y regio-
(Dillon, Read & Company) fuera destinado (H. Benavides). entre Yacuiba-Santa Cruz (1954) (Ybarne- nes. Veamos.
en su totalidad a obras en la sección Cocha- garay, 1999). Importantes referentes en la vida de la ciu-
bamba-Aiquile en evidente perjuicio del Rumbo a la integración Pero la construcción de ferrocarriles no dad de La Paz, por ejemplo, señalaban ha-
tramo Santa Cruz-Ichilo. Oriente-Occidente siempre respondió a criterios de uso ópti- cia la década de 1920 que esta urbe no era
Días antes al conflicto, el diputado por Santa mo de los recursos. El ferrocarril Potosí-Su- más que una aldea con un desarrollo impo-
Cruz, Enrique Finot, expresó su desacuer- Después de la derrota en la Guerra del Chaco, cre constituye el ejemplo más ilustrativo sible de equiparar con los de Lima o Santia-
do con la petición de realizar estudios téc- la generación de medios de transporte y de de lo oneroso que resultaron algunos pro- go. Siguiendo estos parámetros, tanto La
nicos en la vía Cochabamba- Chapare pues comunicación continuó siendo una tarea yectos ferroviarios. La construcción final Paz como Cochabamba utilizaron recursos
veía en tal proyecto un serio competidor al primordial del Estado central. Emergió se hizo efectiva recién en 1942 y cinco de la deuda externa para su moderniza-
ferrocarril Cochabamba-Santa Cruz, el también una nueva conciencia sobre la ne- años más tarde se mencionaba: ción. En el caso cochabambino se contra-
cual “terminaría de sepultar las posibilida- cesidad de integrar el país. Se reafirmaba, taron recursos del extranjero destinados a
des económicas del Oriente del país”. sobre todo, que el desarrollo nacional re- En cuanto al ferrocarril Potosí-Sucre, acusa solventar el funcionamiento de importan-
Finot efusivamente señaló que mientras un quería la incorporación del Oriente a la fallas imperdonables. Para el futuro es forzo- tes servicios urbanos como el tranvía y el
proyecto respondía a un interés meramen- economía. so transformar totalmente esta vía, que en la alcantarillado. La Paz, por su parte, si bien
te regional, el otro tenía alcance nacional. Diagnósticos de la época mostraban que el actualidad, apenas hace un servicio de pasa- en un primer momento decidió invertir en
La demanda cruceña intentó demostrar país pagaba considerables sumas de dine- jeros, dentro del máximum de incomodida- un proyecto ferroviario, optó luego por un
que su proyecto era de importancia nacio- ro por la importación de productos que des. Se lo ha trabajado de cinco kilómetros proyecto de red de alcantarillado. Se con-
nal para así ganar apoyo en el resto de las eran característicos de la región oriental73. por año y cuesta ingentes sumas de dinero al traía deuda externa, pues, para propósitos
regiones: Es así que con la llegada de la Misión Bo- erario nacional (Peña y Escobar, 1947)74. de desarrollo urbano.
han y la consecuente creación de la Corpo- En 1913 el 26% de los egresos de Cocha-
El ferrocarril Cochabamba-Santa Cruz no va ración Boliviana de Fomento (CBF) empe- De hecho, los dos empréstitos más impor- bamba estaban destinados al pago de inte-
en busca, como el ferrocarril del Chapare, só- zó a concretarse el rumbo hacia la diversi- tantes que obtuvo el país (Cuadro 2.6) fue- reses y amortización de obligaciones deri-
lo de tierras ricas que explotar; persigue la ficación de la economía nacional y la vin- ron destinados al tramo Potosí-Sucre, junto vadas al Tesoro Departamental. Se conoce
unidad nacional, procura ligar el sud, el cen- culación con el departamento de Santa al tramo Cochabamba-Santa Cruz. Estos también que en 1910 se contrataron 300
tro y el norte de la República con una enorme Cruz. En ese marco, la mayor parte de los dos trayectos fueron identificados como mil libras esterlinas de la casa Erlanger (a
porción del territorio patrio, poblada en gran recursos debían destinarse a la construc- antieconómicos pues el movimiento eco- 6% de interés) para la construcción de dos
parte por una raza capacitada para entrar de ción de las carreteras Santa Cruz-Cocha- nómico que generó su construcción difícil- líneas de tranvía entre Cochabamba y sus
inmediato en el concierto nacional y aportar bamba, Santa Cruz-Montero, Santa Cruz- mente lograba cubrir el monto de la deuda alrededores y que 60.000 Bs fueron utiliza-
sus valores y energías al engrandecimiento Camiri y Sucre-Camiri, así como al estudio contraída para su realización. (Huber, dos para la construcción de alcantarillado
colectivo (1928). de la vinculación entre La Paz-Rurrenaba- 2001). La constatación entonces es que a de la ciudad. Diez años después el pago de
que y entre Tarija-Villamontes (Huber, pesar de sus potencialidades en el largo intereses y amortización por obligaciones
Otra disputa entre actores y regiones en tor- 2001). Como parte de este proceso, en plazo, las obras públicas encaradas con los se incrementó, llegando a representar el
no a los préstamos adquiridos tuvo lugar 1948 se demandó un nuevo crédito a montos obtenidos en el exterior ofrecían 51% de los egresos cochabambinos.
durante la legislatura 1921-1922 en la que EXIMBANK por US$ 16 millones para fina- escasas posibilidades de producir ingresos En el caso paceño una buena parte de los re-
el representante por Santa Cruz, Fricke Le- lizar la carretera Cochabamba-Santa Cruz. que facilitasen su pago (Drake, 1989). cursos generados en el departamento es-
moine, propuso que los fondos del em- Iniciadas las obras en 1943, la tan ansiada taban destinados al financiamiento del
préstito aprobado se destinen al ferrocarril vinculación llegó por fin en 1954. c) Otra rencilla: ferrocarril hacia los Yungas. En 1923 se
Cochabamba-Santa Cruz. Esto originó, co- Otra prioridad en el plan de desarrollo del la modernización urbana consignaron Bs. 464.000 para “el trabajo
mo era previsible, la reacción de otros re- Oriente fue el fomento a la producción pe- de alcantarillado en la Avenida Arce y Vis-
presentantes del país que señalaron que si trolera y sus derivados que vislumbraban ¿Cómo eran y cómo debían ser las ciudades cachani y la provisión de aguas y otras
bien no tenían por qué oponerse a los “de- enormes potencialidades para el creci- del país? Durante el primer tercio del siglo obras de salubridad en La Paz y Obrajes”
seos de las representaciones” de Cocha- miento de la región. A pesar de que nunca XX, las preocupaciones “modernizado- (con empréstito de Ullen Contracting). Es-
bamba y Santa Cruz: logró establecerse una conexión entre las ras” en Bolivia no se ocuparon solamente te empréstito había sido contratado en
73 En 1939, por ejemplo, por la introducción de ganado vacuno, azúcar blanca, petróleo y derivados y tejidos de algodón se 74 Los mismos autores critican igualmente el tramo construido entre Río Mulatos-Potosí, afirmando que diversos intereses
canceló una suma agregada de Bs. 17.103.456, equivalentes al 26% del valor total de las importaciones (Gutiérrez Guerra, creados dieron lugar a una conexión que pasaba por lugares desérticos en desmedro de la conexión de otras regiones que
1940). presentaban importantes potenciales agrícolas y/o mineros.
174 175
1920, por US$ 2,25 millones a una tasa de En contraposición a los tesoros departa- RECUADRO 2.11
interés del 6% anual, con el fin de de- mentales de La Paz, Cochabamba e inclu-
sarrollar sistemas de alcantarillado en La so Potosí, el resto de departamentos difí- El Poder Legislativo y la de un diputado por provincia. La tendencia
Paz y Cochabamba. cilmente podía funcionar con los recursos representación en el siglo XIX de crecimiento en el número de diputados
generados en sus regiones. En ese marco ¿Y qué pasa con el Poder Legislativo? En estuvo en estrecha relación con las provin-
Deudas departamentales, se entienden las preocupaciones del dipu- general ha sido un ámbito olvidado por la his- cias y los cantones. La vía de representación
pago nacional tado cruceño Enrique Finot porque el Te- toriografía. Ello se debe a la predominancia y estuvo construida en base a las parroquias.
soro Nacional atendiese con sus recursos visibilidad del Ejecutivo, pero también res- “Para tener la posibilidad de participación
Eran significativos los montos de los tesoros el desarrollo de algunas regiones. Si bien ponde al abandono de la historia política en política lo más importante era poseer el esta-
departamentales destinados al pago de esta demanda fue atendida, el Estado el ámbito estatal (Barragán, 2005). tuto político jurídico de cantón, ya que posi-
empréstitos por el financiamiento de pro- central impuso que cualquier proyecto Hacia 1826, el Legislativo estaba com- bilitaba una presencia más directa en las
yectos. Ello explica que importantes por- departamental tuviese una contraparte puesto por la Cámara de Censores (miem- elecciones.” La ampliación de sufragantes,
centajes del presupuesto departamental de la región beneficiaria, aunque esto no bros vitalicios), el Senado y los Tribunos. Pa- pues, estuvo en relación con la división polí-
de La Paz y Cochabamba se destinaran a siempre se hizo efectivo. En estos casos, ra 1831 desaparecieron los primeros. Los se- tico-administrativa. La representación po-
pagar obligaciones contraídas en el extran- el Tesoro Nacional debió asumir tales nadores tenían una representación departa- blacional fue más bien una característica de
jero. Ambos podían hacerlo pues, como se deudas (McQueen, 1925). Fue el caso del mental: tres senadores por cada uno y ade- la segunda mitad del siglo XX (Ibid.).
observa en los gráficos (2.12 y 2.13), tanto Presupuesto de 1923, cuando el Tesoro más un senador por cada provincia impor-
en 1923 como en 1930 tenían la mayor ca- Nacional tuvo que destinar Bs. 270.000 tante como Tarija y Litoral.
pacidad de generar recursos. con el fin de cumplir una obligación de- Los diputados, por su parte, debían tener
partamental. Las quejas desde el Poder una representación poblacional: un diputado
GRÁFICO 2.12 Composición ingresos departamentales 1923 Ejecutivo por el continuo incremento de por cada 40.000 habitantes. Sin embargo, un
los recursos y el escaso aporte de las re- análisis detallado muestra que en la repre-
3% 3% 4% giones fueron moneda común en los pri- sentación de diputados primó una lógica más
3% meros treinta años del siglo XX. El Ejecu- bien territorial que poblacional. Sorprende
Chuquisaca
13% tivo lamentaba que las regiones, a través encontrar, por ejemplo, que en 1825 Santa
La Paz
Cochabamba
del Parlamento, demandaran obras pero Cruz tenía un diputado por cada 15 mil habi-
Oruro
sin aportar en la misma proporción. El re- tantes, seguido de Cochabamba (uno por
Potosí sultado era que el Estado central estaba 16.444), mientras que Oruro y La Paz tenía
12% 50% Tarija obligado a “inventarse” ingresos. uno por cada 37 mil o 38 mil habitantes. Ha-
Santa Cruz La dinámica en otras ciudades estuvo lejos cia 1900, los departamentos mejor represen-
Beni de “la modernidad” de La Paz y Cocha- tados o sobre representados en relación con
12%
bamba. La Representación de Santa Cruz otros departamentos eran Beni, Oruro y Tarija
lamentaba en 1910 que en dicha capital (un diputado por cada 15 mil habitantes en
Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos departamentales.
“se bebía agua sólo cuando el cielo les era promedio), mientras que el resto alcanzaba a
propicio, ocasionando peste y la mortan- tener uno por cada 29.228 habitantes (Ibid).
Diputados de Congreso de La Paz de 1891. Sentados: Luis Gemio,
dad”. Señalaron igualmente que se com- Por otra parte, un estudio de los partidos y
GRÁFICO 2.13 Composición ingresos departamentales 1930 Melquíades Loaiza, Nicolás Acosta. De pie: Marco Paredes, Juan B. Rada,
praba agua insalubre extraída de las entra- provincias muestra la existencia, hacia 1825, Germán Miranda, César Villavicencio. Fuente: Archivo de La Paz.
ñas de la tierra. Más todavía: en la capital,

2% 2% 4%
4% en plena plaza pública, estaba la expresión
11% Chuquisaca
misma del Estado: escombros de un vetus- de éxito pero una razón de justicia nacional Era evidente pues que estaba en juego la re-
La Paz
to edificio porque no es dable sacrificar a unos en pro- lación entre el Tesoro Nacional y los Teso-
Cochabamba La Representación de 1910 expresó su provecho de otros más afortunados. La nación ros Departamentales, es decir, entre la ad-
Oruro fundo descontento reclamando que el pa- al fin y al cabo tiene rentas y ya que la ex- ministración central y las administracio-
41%
Potosi go por el Tratado de Petrópolis no había be- traordinaria a que antes hemos hecho mé- nes regionales.
20% Tarija neficiado al Oriente: rito, está haciendo el servicio de ferrocarri-
Santa Cruz les a favor de ciertos pueblos, era rigor de 2.3. ¿Cuál Estado centralizado
Beni Las crisis generales en la economía social justicia destinar algo de los subsidios ordi- y homogéneo?
las paga el pueblo; ¿y las crisis financieras? narios para obras de más vital importancia
16%
¿Las pagarán los pueblos débiles sin peso en los pueblos del Oriente (Representa- El imaginario de un Estado monolítico que
Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos departamentales. en la balanza política? Será ésta una razón ción Oriental, 1910). no toma en cuenta sus diferentes niveles
176 177
y dimensiones, el supuesto de la existen- cias de interés de parte de los miembros El déficit constante en nuestro presupuesto votar créditos suplementarios sin que
cia de una estructura estatal sólida que del Congreso en pro de sus respectivas cir- obedece a un desequilibrio innegable que existan las correspondientes partidas de
nació y se mantuvo sin alteraciones, así cunscripciones” o “llenar compromisos existe entre las necesidades de la vida nacio- ingresos y, finalmente, distribuir los fon-
como la representación de un Estado personales o políticos de los proponentes” nal, que crecen a medida de la expansión que dos provenientes de impuestos sobre he-
centralizado, homogéneo y con un grado (Mendoza, 1927). El gobierno, por su par- toman los intereses del país, y la exigüidad rencias indirectas78.
razonable de autonomía en relación con te, debido a la falta de recursos, se veía lide los rendimientos fiscales. En semejante
la sociedad son profundamente cuestio- mitado a la hora de ejecutar los compromi- situación, en que no es posible obtener un RECUADRO 2.12
nados cuando se observa el proceso sos adquiridos en el presupuesto (Ibid.). número rápido de las rentas, se impone, ne-
complejo y hasta tortuoso de centraliza- Otro fenómeno importante tiene que ver cesariamente, una conducta de economía ri- El Poder Ejecutivo en el centro
ción de las principales responsabilida- con los años en los que no se votaba en el gurosa (Redactor del Congreso Nacional, y en las regiones en el siglo XIX
des estatales. Congreso el presupuesto general enviado Legislatura Ordinaria 1922, 1923). El momento de la creación de la República, el Poder Ejecuti-
Como hemos sostenido en los acápites pre- por el gobierno. En tales casos, el Poder vo estaba conformado por el Presidente, dos secretarías de
cedentes, la definición del presupuesto Ejecutivo lo ponía en vigencia mediante La situación para el Ejecutivo era más difícil Estado: de Gobierno y Hacienda, la primera, y Militar, la segun-
nacional y de los presupuestos departa- decreto supremo (Ibid.) o se dictaminaban aún, toda vez que frente al poder ejercido da. Poco después se crearon tres ministerios: Interior y Rela-
mentales constituyó un evidente centro leyes especiales. por el Congreso, el Ministerio de Hacienda ciones Exteriores, Hacienda y Guerra y Marina. Y en 1839 se
de presiones, negociación y disputa. Así se En el escenario de esa complicada dinámica no tenía la facultad de realizar una revisión añadió el Ministerio de Instrucción Pública.
explican las permanentes controversias de relación entre los poderes Ejecutivo y de los egresos propuestos por los diferen- En cada departamento, el Poder Ejecutivo estaba represen-
entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecu- Legislativo, en 1922 el Presidente Bautista tes ministerios. El resultado era que cada tado por el prefecto, el gobernador en la provincia y el corregi-
tivo. Y las pugnas por recursos entre dis- Saavedra lamentaba que los presupuestos cabeza de sector buscaba “obtener una dor en los cantones. Prefectos y gobernadores eran nombra-
tintas regiones y actores sociales. Así se se votaran con “déficit enormes”. Cuando partida tan grande como sea posible (sin dos por el Presidente por un período de cuatro años. Los corre-
entiende también la conformación de pre- esto sucede, advertía, “no se hace otra co- importarle) el equilibrio del presupuesto ni gidores, en cambio, eran nombrados por los propios cantones
supuestos deficitarios y de sistemas tribu- sa que echar sobre el Ejecutivo una carga ser directamente responsable en la prácti- cada año y no recibían remuneración del Estado.
tarios departamentales heterogéneos y enorme, creándole una angustiosa situa- ca por los resultados generales durante su Los prefectos concentraban un importante poder político,
variables. Y ni qué decir de las frecuentes ción, fuera de la discrecionalidad que se administración”. económico y administrativo en el departamento. Su poder se
tensiones y jalonamientos entre los nive- pone en sus manos en el manejo de las Fue a partir de la Misión Kemmerer que el extendía incluso a los juzgados y tribunales de justicia (artículo
les nacional, departamental y municipal. rentas nacionales”. La situación fue descri- Presidente de la República adquirió mayor 28, Ley del 3 de diciembre de 1831). El cargo de gobernador,
Un escenario en construcción, como vere- ta de la siguiente manera: responsabilidad legal76, como encargado que era remunerado, presentó importantes variaciones en di-
mos en este apartado. directo de la formulación anual del presu- recta relación con la población indígena y su contribución:
El Parlamento consigna partidas de gastos, puesto que era confiado, a su vez, al Con- mientras más indígenas, mayor contribución y, por tanto, ma-
a) Disputas entre Legislativo y Ejecutivo escuchando reclamos más o menos senti- tralor. Para ello se creó la Contraloría Gene- yor sueldo, como en las provincias de La Paz y Potosí. Corregi-
dos por los diversos distritos de la Repúbli- ral de la República (Mendoza, 1927). Se dores y alcaldes no tenían sueldo pero recibían un porcentaje
Uno de los espacios que frecuentemente al- ca; pero como las rentas no alcanzan a sa- dio, por tanto, un proceso de mayor cen- de la contribución indigenal.
bergaba las tensiones en torno a las accio- tisfacer las asignaciones del Legislativo, tralización77 aconsejada por el profesor Durante el siglo XIX la tendencia fue la multiplicación de las
nes estatales y las demandas regionales ocurre que todos aquellos que ven en el pre- norteamericano con miras a una mayor estructuras político-administrativas con la subsiguiente insta-
fue el Congreso Nacional y su difícil rela- supuesto una partida a favor suyo, van a de- “racionalización”. lación de entidades estatales. Entre 1826 y 1900 las provincias
ción con el Poder Ejecutivo. Ello se observa mandar su pago al Ejecutivo y como éste no Sin embargo, y a pesar de que el artículo 4 se incrementaron de 28 a 57 y los cantones de 272 a 370.
con claridad en los presupuestos. Hasta puede atender todas las exigencias presu- de la Ley Orgánica del Presupuesto de La creación de nuevos centros político-administrativos fue
1927, aunque el presupuesto era respon- puestadas, arrastra tras sí descontentos y 1928 enfatizaba la imposibilidad de votar vista también como una manera de ganar adeptos políticos
sabilidad del gobierno, el Legislativo tenía odiosidades, atribuyéndose a todos los mó- presupuestos con déficit, en 1929 el dipu- premiándolos con puestos burocráticos, al mismo tiempo de
la potestad de realizar importantes cam- viles imaginables las negativas o excusas tado Iturralde señaló que esta situación establecer redes de influencia y de poder. Pero, además, para
bios al proyecto original a tal punto que el de pago, menos a la causa verdadera (Re- se daba continuamente contradiciendo las elites locales la creación de provincias parece haber sido
resultado final era calificado como “el pro- dactor del Congreso Nacional, Legislatura las recomendaciones de la Misión Kem- una estrategia de vincularse y participar en la “cosa pública”.
grama fiscal del Parlamento”75. Ordinaria 1922, 1923). merer. Señalaba también que se había
En ese sentido se denunciaba que muchas le- vuelto al antiguo sistema de modificar
yes aprobadas por el Congreso Nacional Y en referencia al desequilibrio entre los gas- partidas del presupuesto ya aprobado,
no tenían otro fin que el de “dar aparien- tos y los ingresos expresaba: 76 “El consentimiento del Presidente para cualesquiera aumento en sus presupuestos será apreciado cuando se recuerde que los
presupuestos, según las diferentes estipulaciones de la proyectada Ley Orgánica de Presupuesto, deben ser formulados de
75 La misión Kemmerer señaló: “El Poder Ejecutivo formula ahora el presupuesto anual pero el Congreso puede modificar, alterar acuerdo con prácticas presupuestarias sólidas y presentadas en forma equilibrada como programa fiscal que sea de
y revisar el presupuesto que le presente el Ejecutivo como lo crea conveniente, aumentando o disminuyendo cualquier partida responsabilidad directa y única del Presidente de la República” Mendoza (1927).
de ingresos y egresos… El Congreso generalmente sanciona, también, en cada legislatura, sin ningún consejo o cooperación 77 “La centralización de las actividades generales del Gobierno en la Contraloría no interrumpirá, en manera alguna, las cuentas
de parte del Poder Ejecutivo, muchas leyes especiales que importan el gasto de miles de bolivianos para toda clase de fines que deben llevarse en los Tesoros Nacional y Departamental” (artículo 11, Mendoza, 1927).
antes y después de que hubiese aprobado las leyes de presupuesto anuales. El resultado de este procedimiento es un 78 Redactor del Congreso Nacional, Legislatura Ordinaria 1929, 1930: 70.
programa financiero irregular en vez de un programa unificado” (Mendoza, 1927).
178 179
b) Los “niveles” nacional, proveniente del impuesto indigenal. Los En la Ley Orgánica del Presupuesto del 9 de departamentales. Hay importantes ejem-
departamental, municipal ingresos departamentales, a su vez, fueron septiembre de 1907 se confirmó la divi- plos de ello.
determinados como todos aquellos no sión entre los fondos nacionales y departa- En el Congreso de 1921 un representante se-
Un tema relevante para comprender la hete- contemplados en los ingresos nacionales mentales80. Más adelante, la Ley Orgánica ñaló que la Convención sancionó varias le-
rogeneidad del Estado en Bolivia es la poca (es decir el resto). Y los ingresos municipa- del Presupuesto del 24 de octubre de 1913 yes “adjudicando rentas nacionales a los
claridad al establecer las competencias en- les se establecieron mediante decreto del ratificó la denominada “división rentísti- tesoros departamentales” (Redactor, junio
tre los tres niveles administrativos y finan- 16 de marzo de 1864 (Anuario de Leyes, ca”. El Ministerio de Hacienda tenía la res- 1921). Una muestra de esta conducta im-
cieros existentes en el país: nacional, de- 1872-1873). ponsabilidad de enviar al Congreso Nacio- positiva fue la exportación de cueros de
partamental y municipal. Este hecho gene- Respecto a esta reforma, un parlamentario nal los proyectos presupuestarios de cada Chuquisaca, Santa Cruz, Tarija y Beni, que
ró infinidad de problemas en el funciona- señaló que se pretendía “independizar la ministerio y de cada Departamento. El Le- al final terminó en un pacto por el cual el
miento impositivo. administración rentística de cada departa- gislativo debía revisar el documento y con- 10% debía ir para cada uno de los depar-
La Ley del 3 de septiembre de 1872, que mento a fin de que cada uno de ellos sub- firmar la ley que regiría los gastos naciona- tamentos de la República y el 20% para el
adoptó la denominada “descentralización sista por sí solo y a expensas de sus pro- les por un año, egresos que de ninguna Tesoro Nacional. Otro ejemplo de la época
rentística”, es un punto de inicio funda- pios fondos”. El problema radicaba en que, manera debían superar a los ingresos tiene que ver con los impuestos a depósi-
mental para analizar y comprender esta ló- en ese entonces, existía un completo des- (Anuario de Leyes de 1913-1914). tos bancarios. Los representantes de Chu-
gica del sistema tributario boliviano. ¿En equilibrio entre las diferentes tesorerías de ¿Pero cómo se realizaba la administración de quisaca solicitaron, debido a la “aguda cri-
qué consistía? En la distribución de los in- tal manera que sólo dos o tres departa- los fondos públicos hasta ese entonces? sis” del departamento y en razón de que
gresos en fondos nacionales, departamen- mentos podían enfrentar sus necesidades Una intervención parlamentaria es elo- una situación similar existía en Cocha-
tales y municipales. Se estableció que los con recursos propios y, más aún, contri- cuente al respecto: bamba, que esos impuestos, en principio
ingresos nacionales provendrían de las re- buir a los gastos nacionales. Por tanto se nacionales, fuesen departamentales dado
caudaciones aduaneras nacionales, utili- preguntaba: Todos los departamentos han contribuido que “no existía ley que declarara que esos
dades de la Casa de la Moneda, derechos con la suma de sus recursos al tesoro bajo el impuestos eran de carácter nacional” (Re-
sobre la exportación de pastas de plata y ¿Cuál es el fin que se propone esta descentra- nombre de fondos nacionales: nombre funes- dactor, junio 1921). Ese mismo año se dis-
otros minerales, contribución del papel se- lización si la contribución para el gobierno to del que se ha abusado siempre adminis- cutió también la imposición de un grava-
llado, contribución sobre sueldos, peaje o central ha de pesar siempre sobre los mis- trándolos ad limitum, y sin darse al pueblo men al ganado y a la yareta que se expor-
impuesto sobre ganados internados desde mos departamentos que hoy comparten sus una cuenta satisfactoria del modo como han taba a Chile, sugiriendo que los mismos
el exterior, productos de la venta de guano, ingresos con los demás? (Anuario de Leyes, sido manejados. Esa perniciosa manera de fuesen considerados ingresos departa-
salitre o tierras del Estado y subvención 1872-1873). distribuir las rentas nos han traído la Caja mentales. Al respecto, el honorable Ugarte
Central de Melgarejo y las Comisarías de interpeló:
CUADRO 2.7 Ingresos nacionales en 1872 Uno de los promotores de la Ley defendió el Guerra que con sobrada razón podrían lla-
proyecto como necesario y demandado79 marse el pozo de Airon, como lo había dicho conforme a nuestra organización financiera,
Rubros Monto % sin que por ello debiera interpretárselo otro señor (Redactor de la Asamblea Cons- todo impuesto que grava la exportación al ex-
Aduanas nacionales 158.000 10,83 –decía– como la búsqueda de “la federa- titucional, 1872). terior en ningún caso puede ser de carácter
Subvención de Arica 405.000 27,76 ción”. Aclaró que no se había quitado al departamental, basta que algún artículo suje-
Utilidades de la Casa de la Moneda, Ejecutivo la facultad de nombrar emplea- El reto de diferenciar niveles to a impuesto salga de la República para que
contribución sobre pastas 161.000 11,03 dos y que los prefectos tenían facultades ese gravamen sea tomado como ingreso na-
Papel sellado 240.008 16,45 suficientes. Adujo también que la solidari- A partir de la diferenciación entre los fon- cional porque si no lo consideramos así, sino
Impuesto sobre ganado que se interna dad estaría presente y que “sería injusto dos (nacional, departamental y munici- como departamental, entonces vendríamos a
del exterior 24.880 1,71 que La Paz, por ejemplo, dejase perecer al pal) se logró alguna claridad en cuanto a hacer una confusión loca dentro de nuestro
Contribución sobre la lista militar y eclesiástica 9.600 0,66 pueblo boliviano” (Ibid.). Consideró asilos impuestos y hubo un avance en la dis- sistema financiero que, a decir verdad, es
Impuestos sobre metales de plata de Caracoles 80.000 5,48 mismo que “descentralizados los fondos, tinción entre niveles. Pero la separación muy deficiente (Redactor de la H. Conven-
Impuesto sobre estaño y cobre 9.576 0,66 tendríamos recursos no sólo para satisfa- entre lo nacional y lo departamental no ción Nacional 1920, 1921. Tomo VI).
Papel de títulos de empleados 3.260 0,22 cer nuestras necesidades, sino hasta para siempre se estableció de manera nítida.
Guano de Mejillones 274.200 18,79 gastos extraordinarios”. Finalmente defi- Como todo lo nacional podía ser departa- En respuesta se adujo que los representantes
Total 1.365.524 93,58 nió la descentralización como un medio mental se abría un amplio margen de pode Potosí podrían argüir también que toda
Total según el documento 1.149.524 78,78 para mantener “el orden y la paz” porque sibilidades, más aún por el hecho de que la renta que producía la exportación de mi-
Subvención de los departamentos 309.611 21,22 los pueblos verían satisfechas sus necesi- los departamentos pugnaron por cobrar nerales era para su distrito, cuando esa ri-
Total 1.459.135 100,00 dades (Ibid.). impuestos nacionales convirtiéndolos en queza generaba impuestos de carácter na-
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Redactor 1872.
80 El artículo 1 menciona: “En cada Legislatura se votará un presupuesto general, que detallará los ingresos y egresos de carácter
nacional y presupuesto especial para cada departamento, en la misma forma” (Anuario de Leyes de 1907, 1908).
79 Aludió también al planteamiento que habría hecho Casimiro Corral (Ibid.).
180 181
cional. Se afirmó entonces que no podía Una voz autorizada en este asunto era la del el gran consumo de este producto lo con- Ante tal argumento, otros representantes
permitirse que “los productos exportados Presidente Eliodoro Villazón quien, recor- vertía en producto tentador para cualquier arguyeron que el impuesto diferenciado a
vengan de tal o cual región se han de apli- dando haber estado el año 1872 en la crea- impuesto. El cálculo de introducción de la cerveza era justo toda vez que la produ-
car a fondos departamentales” (Redactor ción y organización de la Hacienda Munici- chicha cochabambina, denominada “aris- cida en La Paz era de mejor calidad, por lo
de la Convención Nacional de 1921). pal, aseguraba que los municipios se habí- tocrática”, oscilaba entre 10.000 y 25.000 que las revendedoras ganaban hasta el
Las disputas por atribuciones soberanas y en an “extralimitado en el ejercicio de sus fun- a 30.000 litros año” .
81
200%, mientras que la cerveza que se
torno a las definiciones entre lo nacional y ciones” (Redactor Legislatura Ordinaria de Oruro buscó gravar también la cerveza pro- vendía en Oruro era inferior y consumida
departamental fueron algo tan frecuente 1912, 1913). En 1913, por ejemplo, Villa- cedente de La Paz con 10 centavos sobre la sobre todo por el “pueblo bajo” (Redactor
que un diputado sostuvo al respecto: si en zón se quejó del accionar de las municipa- botella que valía 50 centavos, por lo que fi- 1921). En medio de esta discusión emer-
principio había un Tesoro Nacional “al que lidades debido a: nalmente debía pagar 15 centavos de im- gió el tema de la desigualdad entre los
debían ayudar todos los departamentos”, puesto de tal manera que se gravaba con el productos. Al respecto el H. Soruco cues-
luego ocurrió que debido al “provincialis- ...la tendencia persistente de crear impuestos 30% ad-valorem (Redactor, junio de 1921). tionó que la chicha y la cerveza sean gra-
mo” se veía conseguir a todo trance ingre- abarcando rentas propiamente nacionales o Tres impuestos recaían sobre la cerveza: vadas con tasas diferentes con la “cir-
sos del Tesoro Nacional para el Tesoro De- departamentales y hasta gravando el comer- del Concejo Municipal, cinco centavos por cunstancia agravante” de que la industria
partamental. La conclusión era irrefutable: cio de importación y exportación con menos- botella; del Tesoro Departamental, un cen- de la chicha estaba en manos de peque-
“los tesoros departamentales tienen perso- cabo del desarrollo económico del país. Este tavo sobre botella; y el nuevo impuesto de ños capitalistas (Ibid.). Los cochabambi-
neros en todas partes, pero el Tesoro Na- hecho es notorio pues los artículos de consu- diez centavos. Por tanto cada botella tenía nos defendieron arduamente la chicha ar-
cional no” (Redactor, junio 1921). mo procedentes del extranjero y aun muchas que pagar 16 centavos de impuesto, “lo guyendo que era una bebida “alimenti-
mercaderías de otro linaje tienen graváme- que resultaba realmente monstruoso”. Es- cia” en oposición al alcohol o al aguar-
nes municipales. En cada aduana hay otra to generó un fuerte debate entre los repre- diente y que además:
subalterna de carácter municipal encargada sentantes.
de percibir aquellos impuestos. Con este pro- Y es interesante también señalar algunos ar- da vida a muchas familias pobres y protege
cedimiento, en algún tiempo más, los poderes gumentos en torno a los gravámenes dife- el desarrollo de la agricultura. Si creamos
nacionales no podrán modificar los impues- renciales de la chicha y la cerveza. Se decía impuestos con tasas elevadas, no haremos
tos aduaneros con criterio ni liberal ni protec- que a la chicha se le imponían diez centa- otra cosa que herir de muerte a una industria
cionista porque las municipalidades estarán vos siendo que era industria nacional, que más bien debería merecer protección
siempre a la espalda dispuestas a proceder en mientras que la cerveza sólo tenía un gra- (Redactor de la Convención, 1921).
sólo su beneficio manteniendo impuestos que vamen de tres centavos pese a que estaba
pueden ser perjudiciales o creando nuevos en manos extranjeras (Redactor 1921). Finalmente se creó el impuesto de cinco cen-
(Redactor del Congreso Nacional, Legislatu- tavos sobre cada botella de cerveza consu-
ra Ordinaria de 1912-1913). Entre departamentos… mida en la ciudad de Oruro, sea de donde
viniere, y de diez centavos sobre cada litro
Esta situación de contiendas y forcejeos en- ¿Cómo se planteaban las relaciones e im- de chicha.
tre diferentes niveles de la estructura ad- puestos entre los departamentos? Un
ministrativa es expresión de las limitacio- ejemplo de diferencias y pugnas existen- Estado central versus regiones
Símbolos que construyen estatalidad. Fuente: Archivo de La Paz, 1911. nes existentes en el Estado para establecer tes se observa en el reclamo de los repre-
impuestos sobre productos y grupos socia- sentantes paceños que calificaban como La disputa por el tipo de impuesto y la recau-
¿Y el nivel municipal? les. Un efecto de ello es que algunos ya injusto el impuesto de diez centavos que dación correspondiente era parte del en-
existentes podían ser objeto de doble y debía pagar la cerveza que iba de La Paz a frentamiento de los departamentos con el
Además de las pugnas entre la instancia nacio- hasta triple tributación. Oruro (cinco de impuestos municipales y Estado central sobre el monto que maneja-
nal y las departamentales en torno a los im- Un ejemplo de este fenómeno tuvo lugar en cinco de impuestos departamentales), ban el Tesoro Nacional y los tesoros depar-
puestos, existieron también conflictos y ne- Oruro donde se quiso imponer graváme- mientras la cerveza de Challapata y Huari tamentales. En 1903, los ingresos de los
gociaciones con los municipios. En ese sen- nes de 20 centavos al litro de chicha de Co- sólo pagaba cinco centavos (impuesto mu- departamentos significaban el 32,74%
tido se mencionan frecuentes conflictos en- chabamba. Se señaló entonces que la chi- nicipal). En nombre de la igualdad en los con relación al Tesoro Nacional. Pero a lo
tre “el Gobierno y las municipalidades, las cha de Cochabamba ya soportaba tres im- impuestos abogaron porque no existieran largo de la primera mitad del siglo XX los
cuales se consideraban autónomas, siendo puestos: uno municipal sobre la materia distinciones en los gravámenes porque ingresos que cada departamento generaba
así que según nuestra Constitución son cor- prima (el mucko), otro departamental y el ello implicaba proteger a un departamento en relación con los ingresos nacionales dis-
poraciones administrativas encargadas de tercero propuesto por los representantes en desmedro de otro. minuyeron notoriamente.
velar por los intereses locales y por igual ra- de Oruro para el consumo en su departa- 81 Es interesante señalar paralelamente que la chicha estaba muy bien conceptualizada por entonces. Se la consideraba una
zón de limitadas atribuciones” (Ibid.). mento (Redactor, junio de 1921). De hecho bebida “alimenticia” que se convertía en “sangre” haciendo “hombres fuertes y sanos” en oposición al alcohol (Redactor, 18 de
junio de 1921).
182 183
CUADRO 2.8 Evolución de ingresos nacionales y ni 0%. En 1922, por ejemplo, se señalaba Tesoros diferenciados a pesar de que en términos absolutos ma-
departamentales presupuestados en la Cámara de Diputados: nifestaba cierto incremento, la importan-
Si se analizan los impuestos de los departa- cia económica de este tributo en la estruc-
Años Ingresos Total de Ingresos Ing. Dptales./ …que no hay tesoro departamental que no mentos, además de constatar las múltiples tura impositiva de cada departamento co-
nacionales departamentales Ing. Nac. sea acreedor del Tesoro Nacional, en mayor o e innumerables cuentas existentes, se ob- menzó a decaer (en términos relativos):
1903 7.013.350 2.296.172 32,74 menor cantidad: sólo podría referirme a los serva que los impuestos comunes entre va- constituyó alrededor del 5% de los ingre-
1913 22.073.500 2.631.415 11,92 tesoros de Potosí y Chuquisaca que son rios departamentos son escasos. Resaltan sos totales de Chuquisaca y La Paz y cerca
1923 25.060.034 6.101.088 24,35 acreedores de fuertes sumas que se han dado por su importancia económica hasta 1930 del 25% en Potosí y Cochabamba, pero
1930 47.580.109 6.908.177 14,52 al Tesoro Nacional en los momentos más los que corresponden a la Contribución Te- desapareció de las cuentas tarijeña, cruce-
1938 274.123.156 premiosos del año 1920. Los tesoros vienen rritorial, que después dieron paso a diver- ña y beniana. Este patrón se profundizó en
1949 2.087.804.537 172.503.543 8,26 soportando una crisis que no sólo proviene sos impuestos locales sobre las bebidas al- 1930 cuando se vio una caída en términos
1954 15.037.270.385 481.667.790 3,20 de la situación que aflige al país, sino de la cohólicas (Cuadro 2.10). Si bien existen absolutos de este impuesto.
Fuente: Presupuestos nacionales. morosidad con que el Tesoro Nacional atien- otros pocos ingresos comunes a todos o ca- Con el descenso de la contribución territorial
de a los tesoros departamentales (Redactor si todos los departamentos, como la Pres- se obtuvo cierta homogeneidad impositiva
Esta situación no debe hacernos perder de Legislatura Ordinaria, 1921-1922. T. III). tación Vial o las Herencias Indirectas y lue- entre los departamentos por el cobro de
vista que el Tesoro Nacional subvencionó go la internación de cigarrillos, su impor- impuestos a las bebidas alcohólicas que
constantemente a los departamentos, c) Ingresos departamentales: tancia fue bastante dispersa según los de- adquirieron notoriedad hacia el primer ter-
pues en los hechos los tesoros departa- ¿uno o varios sistemas? partamentos y los años considerados. cio del siglo XX82.
mentales no fueron capaces de ser autosu- Es claro, por tanto, que la contribución terri- La supeditación de cada tesoro departamen-
ficientes. La Paz era indudablemente el de- Hemos visto que la estructura impositiva re- torial constituyó el gravamen que mayor tal a las características de sus economías
partamento que mayores ingresos tenía, flejaba la forma de construcción estatal estabilidad y continuidad tuvo a través del resulta evidente al comprobar la existen-
representando el 41% del total, mientras que vivió Bolivia desde el siglo XIX y la tiempo, representando un monto relativa- cia de variados impuestos circunscritos a
que Potosí alcanzaba al 16%. Así, aunque existencia de diversos juegos de fuerza y mente elevado. Este impuesto, empero, cada departamento. La política de impo-
en 1872 no se especificaron rubros exac- de negociación entre el Estado central y su no era homogéneo en todos los departa- ner tributos en aquellas actividades o re-
tos de los ingresos de los distintos departa- Tesoro Nacional frente a las regiones y sus mentos y se acomodaba, más bien, a las giones donde fuese posible, en vez de es-
mentos se señaló la existencia de sobran- tesoros departamentales. El resultado de características de cada uno. Su importan- tablecer una soberanía más o menos ho-
tes. Lo interesante es que los sobrantes de historias particulares, de grados de autono- cia fue también fluctuante y marcadamen- mogénea a lo largo del territorio, se com-
La Paz representaban más del 56% y los de mías y de continuas disputas entre secto- te superior en los de occidente: en 1903 prueba a partir de la existencia de ingre-
Potosí el 15%, de tal manera que entre am- res económicos y regiones se ve reflejado constituía el 58% de los ingresos cocha- sos concentrados en ámbitos muy locales.
bos hacían prácticamente el 70% del total en la diversidad de cuentas y rubros de los bambinos, mientras en Santa Cruz apenas En 1913, por ejemplo, se observan distin-
de excedentes. Esto supone que cada año presupuestos departamentales. Esta cons- representaba el 20%; en 1913 representa- tos cobros en localidades bastante especí-
La Paz sólo utilizaba el 24% de sus ingresos tatación es tan fuerte que pareciera no ba el 60% de los ingresos orureños, cuan- ficas: se pedían 30 centavos por quintal de
y que sus “sobrantes” eran del 73%. Santa existir un sistema impositivo único y relati- do en Tarija no era más del 26%. En 1923, mercadería importada a Sorata (La Paz),
Cruz y Cochabamba tenían en cambio un vamente universal en todo el país, sino
excedente de sólo 3%, Tarija del 2% y Be- más bien varios sistemas en articulación. CUADRO 2.10 Ingresos departamentales en porcentajes respecto
al total de cada departamento - 1903, 1930, 1949
CUADRO 2.9 Ingresos nacionales según departamentos, 1872
1903 1930 1949
Departamentos Monto % Sobrantes % % Total % Contribución Impuesto Prestación Extracción Contribución Impuesto Impuesto Impuesto Impuesto % Impuestos
columna columna fila territorial a la coca vial de goma territorial a la coca sobre sobre sobre exportación por
Chuquisaca 90.836 15,02 60.087 8,32 39,81 150.923 11,37 muku alcohol alcohol de mineral explotación
La Paz 148.389 24,53 408.568 56,56 73,36 556.958 41,96 petrolera
Cochabamba 105.554 17,45 20.165 2,79 16,04 125.719 9,47 La Paz 28,09 33,74 4,94 22,29 41,70 6,40
Potosí 105.965 17,52 110.270 15,27 51,00 216.235 16,29 Cochabamba 57,58 12,56 16,51 49,16 76,54
Oruro 44.624 7,38 66.711 9,24 59,92 111.335 8,39 Santa Cruz 19,69 7,87 0,00 39,93 78,00
Tarija 9.739 1,61 14.253 1,97 59,41 23.992 1,81 Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos departamentales.
Santa Cruz 54.698 9,04 20.307 2,81 27,07 75.005 5,65
Cobija 28.291 4,68 21.570 2,99 43,26 49.861 3,76
82 En 1903 y 1913 en el caso de La Paz, Cochabamba y Tarija no significa ni el 1% del total de sus respectivos ingresos, a pesar
Beni 16.749 2,77 421 0,06 2,45 17.170 1,29 de que ya constituian cerca del 10% del total de los ingresos cruceños. En 1923 el impuesto a la cerveza en La Paz constituía
el 5% del total de sus ingresos y en Oruro gravámenes sobre diferentes alcoholes representaban el 14% de sus ingresos
Total 604.846 100 722.351 100 54,43 1.327.198 100 departamentales.
Fuente: Redactor del año (1872).
184 185
otro monto por el tránsito entre el Chapa- por parte de las regiones productoras pone ros que los tesoros de Potosí y de Oruro te- GRÁFICO 2.14 Ingresos nacionales y departamentales
re y Chimoré (Cochabamba) y cualquier en cuestión el problema de la pugna entre nían a su favor eran aproximadamente de percibidos directamente por la minería
venta o compra de ganado en Huari ali- el Estado central y las regiones por el cobro un quinto, porcentaje que se refleja en can- (1923 y 1930)
mentaba las arcas orureñas. de impuestos. tidades considerablemente superiores: Bs.
12
La lectura de los datos consignados en el Cua- 25 millones y alrededor de Bs. 8 millones,
dro 2.10 resalta nuevamente la existencia Los recursos naturales y su renta respectivamente. 10
de “escaleras” como característica común En contraposición a los minerales con escaso
8
de los ingresos departamentales en los dife- Las disputas surgidas en torno al uso de los aporte a los ingresos departamentales, el
Ingresos agregados
rentes presupuestos considerados desde ingresos generados por los recursos natu- petróleo generó, desde sus inicios, impor- 6 Oruro y Potosí
1903 hasta 1954. Gran parte de los ingre- rales constituye una constante y los resultantes recursos tanto para el Tesoro Nacio- 4
Ingresos nacionales
sos fiscales provenían de productos especí- tados de las negociaciones y pugnas res- nal como para los tesoros departamentales.
2
ficamente ubicados en una o algunas regio- ponden a coyunturas tanto espaciales co- Legalmente la capacidad contributiva de la
nes determinadas. La coca, por ejemplo, si mo temporales. actividad petrolera para las regiones pro- 0
bien estaba presente también en Cocha- En lo referente a la minería, en 1913, una vez ductoras tuvo un importante giro en 1938. 1923 1930
bamba y se expresa en sus ingresos depar- asentada la producción estañífera, los te- Sobre la base del antecedente de 1930, Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos nacionales y departamentales.
tamentales de 1903, encuentra claro prota- soros de Potosí y Oruro no planificaron cuando se estableció que el 30% del tribu-
gonismo en La Paz constituyendo uno de ningún aporte proveniente de esta activi- to nacional definido por la Ley Orgánica Sobre la base de este análisis podemos soste-
los principales ingresos del departamento. dad. En 1923 la situación cambió cuando del Petróleo de 1921 constituiría un ingre- ner como síntesis que la disputa entre el
ambos tesoros departamentales se benefi- so regional, se dispuso que el 11% del valor Tesoro Nacional y los diversos tesoros de-
Presupuestos departamentales ciaron con los ingresos provenientes de un de la producción tendría como destino el partamentales por la administración de las
poco sostenibles impuesto adicional de 40 centavos sobre presupuesto de ingresos de la región co- imposiciones obtenidas no se limitó a la
quintal métrico exportado por cada depar- rrespondiente (Miranda, 2005). En la déca- minería o a la actividad petrolera. El Esta-
La revisión de los presupuestos departamen- tamento y de una participación por el pago da de 1940, en tanto, la estatal Yacimien- do central gravaba “allí donde podía” y,
tales demuestra que pocas veces éstos fue- de patentes mineras. Los ingresos deriva- tos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) contra las resistencias locales y sectoriales,
ron sostenibles en el tiempo. En Chuquisa- dos de la actividad minera representaban logró importantes incrementos en su capa- intentaba establecer la mayor cantidad po-
ca, por ejemplo, el impuesto predial redujo el 27% en Oruro y el 13% en el caso de Po- cidad productora. Más todavía: en 1941, sible de obligaciones.
su importancia relativa del 23% en 1930 al tosí. Esto cambió siete años después cuan- triplicando los niveles obtenidos por la
6% en 1949. Así, la suma de pequeñas im- do se presupuestó un descenso en los Standard Oil, logró producir 230.000 barri- 2.4. El territorio, esa
posiciones de “otros ingresos” permitía vi- aportes de la minería en el Tesoro de Oru- les por año, cifra que ascendió a 334.000 conquista incesante
vir al departamento. Asimismo, ese año La ro a un 5% del total, mientras que en Poto- un año después (Miranda, 1999).
Paz vivió de los impuestos generados por sí se pensaba en un importante incremen- De esta forma, en 1949 los recursos presu- En este acápite planeamos que el Estado
la cerveza (42%) mientras que los ingresos to al alcanzar el 47% del total de ingresos. puestados derivados de la participación en nacional y central, más que una entidad
por la producción de coca ya ni figuraban. Los presupuestos de 1923 y 1930 permiten la producción petrolera ascendieron en Ta- establecida y dada, fue resultado de una
En Cochabamba los ingresos continuaron observar dos cosas: por un lado, que la mi- rija a Bs. 2.000.000, equivalentes al 22% construcción que se produjo de manera
basándose en la chicha e incluso su pro- nería generaba recursos prioritariamente de sus ingresos departamentales. En el ca- simultánea a la de las regiones. No es po-
porción se acentuó (76%). En 1954, tras la nacionales y, por otro, la imposibilidad de so de Santa Cruz, la actividad petrolera se sible hablar de Estado sin hacer referen-
Revolución Nacional se vivió una ruptura determinar porcentajes específicos desti- tornó fundamental para el desarrollo del cia a una característica y condición fun-
respecto de 1949 de tal manera que la si- nados a los departamentos. En 1923 el to- Tesoro Departamental dado que el 78% de damental: la organización espacial de la
tuación presupuestaria parecía acercarse tal planificado de las contribuciones recibi- sus ingresos presupuestados provenía del administración estatal dentro de un te-
más a 1930. das por la minería en los departamentos cobro de impuestos a la extracción petrole- rritorio. Ello implicó un proceso de con-
La heterogeneidad entre los diferentes ingre- de Oruro y Potosí era de Bs. 298.324,17, ra (Bs. 7.000.000) y de la participación en quista territorial como control geográfi-
sos departamentales se daba en función equivalentes al 5,5% de los ingresos nacio- su producción (Bs. 1.925.000). En lo refe- co, pero también en tanto autoridad so-
no sólo de la ubicación específica de los nales. En 1930, en tanto, la suma agregada rente a los ingresos planificados para la bre la población y las relaciones en un
productos, sino también del comporta- planificada para estos departamentos, Bs. gestión de 1954, si bien el tesoro cruceño área determinada83. Esa soberanía esta-
miento del mercado. Este hecho fue claro 5.338.000, equivalía sólo al 3% de los in- presenta una diversificación, la participa- tal significó igualmente la extracción de
en el caso cruceño pues mientras en 1903 gresos nacionales provenientes de la mi- ción en la producción petrolera con Bs. recursos e impuestos, cuya distribución
la goma era el producto específico de la re- nería (Gráfico 2.14). 4.413.750 representaba un quinto de los se plasma en una materialidad y una
gión, en la década de 1940 la posta fue to- Hacia 1949, el aporte de la minería en el ca- ingresos totales del departamento. corporeidad específicas.
mada por la producción petrolera. El apro- so potosino era del 61% de su presupues- 83 La definición corresponde a Sack, en Vandergeest y Lee Peluso (1995). “La territorialización del control de recursos por el
vechamiento de los recursos petroleros to. Por último, en 1954 los ingresos mine- Estado implica que éste pueda movilizar los medios para la imposición coercitiva tanto dentro de los límites nacionales como
en contra de intrusos extranjeros” (Vandergeest y Lee Peluso, 1995. Traducción propia).
186 187
Ámbitos de la territorialización bién los procesos mediante los cuales la instalación de escuelas, el pago de un de- mites externos generalmente reconoci-
población es gobernada por institucio- terminado impuesto o la prestación vial. dos. En el marco de esos territorios tenían
La territorialización estatal es un proceso nes y agencias, por regulaciones, normas iii) Recursos para el Estado: se expresan en la sus propias autoridades y sistemas de elec-
complejo en el que se pueden distinguir, al y discursos84. capacidad de imponer impuestos, sobre ción sobre los que el Estado poco sabía.
menos, cuatro ámbitos y aspectos: ii) El Estado como servicios y como políti- diferentes actores y regiones, para mante- Más todavía: el Estado tenía controles limi-
i) Territorialización del “gobierno”: se trata cas: implica asumir que, independiente- ner su burocracia. tados sobre estos territorios. No podía, por
del Estado en tanto institucionalidad y mente de que la administración estatal es- iv) Control de la tierra y los recursos: supone ejemplo, aunque lo intentase, realizar un
burocracia. Implica situar al Estado y su té o no presente a través de funcionarios, la existencia de una administración y el registro individualizado de la tierra.
presencia concreta en diferentes locali- puede llegar como resultado de una políti- registro de las tierras así como de otros No es un secreto que los pueblos indígenas
dades y regiones del territorio en el marca que es demandada o acatada de diver- recursos naturales como las minas o el –como sostiene Magdalena Gómez (2002)–
co de la organización política de los po- sas maneras por los habitantes de una lo- petróleo. practicaron formas de jurisdicción, es decir,
deres Ejecutivo y Judicial. Supone tam- calidad. Ejemplos de ello son la solicitud e de administración de justicia. Aunque se
La expansión del Estado en tanto territoriali- trataba de una función y atribución exclusi-
RECUADRO 2.13 zación del gobierno o institucionalidad co- va del Estado, los pueblos indígenas estable-
rresponde a la concreción de sus poderes. cieron “normas y sanciones, sin tener facul-
La geografía estatal y el control La imagen de la geografía estatal es la de Un atributo del Estado es la “soberanía” tad legislativa reconocida, y el hecho de que
del territorio en el siglo XIX pequeños y escasos centros poblacionales que, por un lado, establece fronteras ex- no hayan sido escritas o formalizadas no les
La producción cartográfica nacional mues- con enormes dificultades de comunicación ternas y, por otro, internamente implica exime de su naturaleza jurídica” (Ibid). Esta-
tra un panorama bastante pobre: tres mapas entre sí. Se trata más bien de territorios inima- una serie de “potestades” que se expresan mos por tanto ante altos grados de autono-
estatales durante todo el siglo XIX. Si bien en ginados por la ausencia de políticas educati- en el ejercicio y despliegue de poderes: es- mía de una colectividad. Y no se concibe la
estos mapas se privilegian las fronteras, se vas masivas y profundos clivajes sociales, tablecer y ejecutar normas, gobernar el autonomía de una colectividad sin un sus-
constata al mismo tiempo una demarcación económicos y culturales. Frente a estas cir- país a través del Ejecutivo y administrar tento territorial, cierto nivel de control sobre
poco precisa que se fue afinando poco a po- cunstancias aparece, por tanto, la imagen de justicia. los recursos naturales e, incluso, grados de
co a medida que se perdían extensos territo- territorios fragmentados porque el propio Es- autonomía política85.
rios por conflictos con los vecinos países. tado tenía una política diferencial y diversa. Territorio, población, autonomía En otras regiones y situaciones el Estado tu-
Así, las fronteras se dibujan a medida que la El gobierno significaba fundamentalmente vo que competir y expandirse o encarnar-
República se achica. administración sobre los hombres, de ahí Si bien la construcción estatal se realiza sobre se en elites locales o gamonales que po-
que el territorio adquiriera relevancia sola- sociedades y grupos, frecuentemente el Es- dían asumir roles estatales. En todos los ca-
mente en la medida que estuviese poblado. tado tiene y produce la representación de sos estas situaciones contribuyeron a “con-
A ello se debe que los intentos por “mapear” espacios vacíos. En el caso de Bolivia cabe figurar formas específicas de Estados”
el territorio fueran escasos durante el siglo reconocer que el país en general era poco (Blockmans y Genet, 1996). Pero cualquie-
XIX, pues la gran mayoría de los mapas reali- poblado y que los grupos y sociedades que ra sea la modalidad predominante, la cons-
zados en ese siglo corresponden al período vivían en el amplio territorio nacional pre- trucción del Estado significó “una especie
comprendido entre 1880 y 1900. sentaban importantes variaciones demo- de conquista interior” que gradualmente
Geográfica y espacialmente uno de los gráficas. Ello influyó en la territorialización. pudo convertirse en procesos de unifica-
ejes referenciales del siglo XIX fue el de nor- En los espacios más poblados, que corres- ción e integración de mayor o menor den-
te-sur, establecido sobre redes de comercio pondían en general al altiplano donde las sidad y profundidad. En estos procesos,
y mercado. La referencia al norte y el sur pa- comunidades indígenas eran muy impor- entidades políticas preexistentes pueden
rece originarse en el período de la Guerra de tantes, la expansión estatal se hizo induda- continuar con sus propias leyes e institu-
la Independencia a partir de los polos políti- blemente hacia y “sobre” esos territorios. ciones durante mucho tiempo (Rao y Sup-
cos y de la lucha. Ambas referencias, ade- Estas comunidades constituían territorios pehellen, 1996).
más, se dibujaron como ejes relacionados a que se gobernaban de manera más o me- La distancia geográfica significa también una
los puertos accesibles del Pacífico: al sur, nos autónoma, situación que no implica la mayor libertad de acción y oportunidades
Cobija; al norte, Arica. La conceptualización inexistencia de relaciones de subordina- de las comunidades y grupos para obrar
del “oriente” no fue una construcción en el ción hacia el Estado. Hablamos de territo- por su propia iniciativa. La “elite del poder
imaginario sino recién hacia 1880. rios y no tierras porque más allá de la pro- de un territorio dependiente puede tender
Comisión boliviano-brasileña en la frontera Sud del Mandioré de 1908.
El hito es de 1869. Fuente: Archivo La Paz. Fuente: Barragán (2001). piedad familiar y colectiva, las comunida- a asumir el papel de representante del te-
des incluían a todos sus miembros y con lí- rritorio más bien que el de agente del Esta-
84 Fergurson y Gupta (2003) señalan al respecto: “La economía política como conocimiento y los aparatos de seguridad como 85 En criterio de Stavenhagen (2002), todo régimen de autonomía significa también una relación jurídica y normativa entre la
instrumentos técnicos han sido usados sobre la población como mecanismos para constituir la gobernabilidad como modo unidad autonómica y el Estado central.
dominante de poder desde el siglo dieciocho” (traducción propia).
188 189
do” y tratará de mantener la mayor liber- tral” y diversos niveles del territorio políti- Otro servicio que resalta a lo largo del tiem- departamentales. Es el caso de la adminis-
tad posible respecto al centro político. El co y administrativo, así como de sus víncu- po, aunque con menor peso relativo en los tración de justicia, cuyo funcionamiento
poder central, por su parte, intentará im- los con diferentes sectores económicos, presupuestos, es el gasto del gobierno que hacia 1903 era preponderantemente fi-
poner control e integrar el territorio, pero rubros y productos. El punto de partida es representó entre el 5% y el 10% del total nanciado por los tesoros departamentales,
depende a su vez de sus representantes pa- el destino de los gastos y la distribución de nacional. para luego pasar a convertirse en respon-
ra comunicar sus decisiones (Rao y Suppe- los recursos diferenciando lo central-na- sabilidad exclusiva del Tesoro Nacional. De
hellen, 1996). cional de lo no central y regional. Sobre tal Entre discontinuidades y cambios ahí que este rubro, que el año 1903 no lle-
Es importante señalar que la existencia de base “mapeamos” la geografía estatal y su gaba ni al 1%, se transformó en 1913 en
mayores o menores grados de autonomía, territorialización analizando la vinculación Más allá de las constantes en los sectores men- más del 7% de los egresos nacionales pre-
tanto por la organización de la sociedad co- entre gastos y territorio. Para finalizar se cionados, un análisis detallado de los gastos supuestados. Asimismo, en 1913 se obser-
mo por el control de las elites locales sobre identifican los espacios de contienda entre presupuestados por año muestra gran dis- va un importante salto en los montos des-
las poblaciones, no implica ni una forma- los ingresos nacionales, departamentales y continuidad en los montos destinados, lo tinados al servicio de gobierno debido a
ción al margen del Estado ni una desarticu- municipales. que expresaría escasa continuidad en las que el servicio de la policía se centralizó y
lación respecto a su estructura. De hecho, políticas estatales. Este hecho podría escon- los correos y telégrafos estaban sujetos a
las diversas formas de territorialización es- a) Fusiles y libras esterlinas der también gastos puntuales y coyuntura- esta administración.
tatal constituyen maneras distintas y com- les. En 1903, por ejemplo, el Servicio de Co- Otra característica que se observa a lo largo
plementarias por las cuales el Estado se fue Ejército y deuda constituyeron los rubros lonización absorbió el 18,5% como res- del tiempo es cómo antiguas dependen-
construyendo. Esta materialización, sin más importantes de los gastos del Estado puesta a la situación del Acre. En 1913, en cias fueron constituyéndose en servicios
embargo, implica relaciones e historias de boliviano a lo largo de la primera mitad del cambio, el porcentaje disminuyó a menos independientes en razón a la importancia
conformación. siglo XX (Gráfico 2.15). Ambos rubros ab- de la mitad (6%) y posteriormente el gasto que se les fue otorgando. En 1913 Justicia
El Estado nacional y central se fue confor- sorbían, en promedio, casi la mitad de los dedicado al servicio de colonización no su- se independizó de Gobierno y en 1923 el
mando a través de las políticas de distribu- recursos nacionales. El Servicio de Defen- puso más del 1,5% de los gastos nacionales. servicio de correos y telégrafos se inscribió
ción de los recursos: se gasta en determi- sa consumió entre un quinto y un tercio del El ascenso de otros gastos incidió además en en el nuevo Servicio de Comunicaciones.
nados servicios y en la burocracia de las se- presupuesto y terminó representando el la disminución notable de algunos rubros. Sin embargo, 1938 marcó una ruptura. No
des principales de los poderes del Estado 11% de los gastos en 1954. Paralelamente, En el caso de Fomento pareciera que la ma- se trata sólo de incrementos o descensos:
(Ejecutivo, Legislativo, Judicial), en los di- las obligaciones del Tesoro, que consisten yor importancia del servicio de la deuda pú- emergieron “necesidades” que antes no
versos niveles político-administrativos del en la deuda pública, representaron el 11% blica explica que el peso dentro de los egre- existían o eran poco importantes. Es el ca-
territorio y en la inversión o construcción en 1903 y 1913 incrementándose a casi el sos nacionales, constante en 1903 y 1913 so de los servicios de Trabajo y Minas y Pe-
de algunas obras en distintas localidades. 40% en la década de 1920 y alrededor del (alrededor del 10%), presente un fuerte de- tróleo que irán adquiriendo relevancia. La
Esta conquista estatal tiene que ver tam- 30% hasta 1954. La importancia que ad- clive en 1923 (1,7%). En 1938 se dio una expresión más emblemática es sin duda el
bién con la diferenciación establecida para quiere el servicio de Hacienda en los presu- leve recuperación para volver a descender Servicio de Salubridad e Higiene que hasta
la recaudación de los ingresos, en las últi- puestos de 1903 y 1913 se explica porque en los presupuestos de 1949 y 1954. 1923 dependía de otros servicios, sólo re-
mas décadas del siglo XIX, entre tres nive- el pago de la deuda pública estaba consig- En el transcurso del tiempo, el Estado central presentaba el 0,5% en 1930 y que tuvo un
les de gobierno: nacional, departamental y nado en este rubro. fue encargándose de atribuciones que an- incremento en su peso relativo entre 1938
municipal. La necesidad y exigencia de im- El apoyo a la instrucción fue también un fe- tes eran propias de las administraciones y 1954. En cuanto a la Educación, si bien el
puestos que originaron frecuentes dispu- nómeno de la primera mitad del siglo XX:
tas entre estos niveles fue consolidando ca- de sólo 2% en 1903 ascendió rápidamen- GRÁFICO 2.15 Destino principal de los gastos según servicios
da uno de ellos. Y la escasa capacidad de te al 8 y 10% entre 1923 y 1938. En la dé-
%
imposición y tributación en los departa- cada de 1940, la importancia relativa del
90
mentos provocó que las subvenciones del servicio educativo en los gastos nacionales
80
Estado nacional fuesen necesarias. La esfe- llegó a duplicarse, representado alrededor Servicio de Defensa
70
ra nacional o central y las esferas departa- del 20%. De esta manera, 1952 aparece Obligaciones del Tesoro
60
mentales o no centrales son resultado, por como una continuidad ya que el empuje a 50
Servicio de Instrucción
tanto, de procesos históricos en el entra- la educación empezó mucho antes. En el 40
Servicio de Hacienda
mado de estas múltiples relaciones. presupuesto de 1954 se presenta un incre- 30

Servicio de Gobierno
Para avanzar en esta indagación en lo que si- mento significativo (23%) debido a la im- 20
Servicio de Colonización
Servicio de Fomento/
gue nos ocupamos analíticamente, por portancia específica del rubro (16,3%), pe- 10 Obras Públicas
una parte, de la espacialidad del gobierno ro además porque el Servicio de Asuntos 0
1903 1913 1923 1930 1938 1949 1954
y el proceso de su territorialización y, por Campesinos (6,5%) destinaba sus gastos
otra, de las relaciones entre el Estado “cen- fundamentalmente a distritos escolares. Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos nacionales.
190 191
servicio había existido desde hace mucho tuación parece haber permanecido duran- das. Sin embargo, considerando las cifras za por la disminución de obras públicas y
tiempo, empezó a asociarse con los Asun- te las dos primeras décadas del siglo, hasta de los anteriores años, es plausible pensar los mayores pagos a Direcciones Genera-
tos Indígenas. Así, el conjunto de estos ru- 1923. A partir de entonces, y hasta 1938, que el gasto militar se dividía de manera les y, sobre todo, a los empréstitos. En
bros fue marcando una nueva época y se el Estado central empezó a concentrar la equitativa entre dependencias centraliza- cuanto a los gastos “no centrales”, resaltan
afianzó en las décadas siguientes aumen- mayoría de los recursos: el 69% en 1923, das y dependencias departamentales dilu- principalmente los servicios de Guerra y
tando los requerimientos y gastos que de- el 77% en 1930 y el 65% en 1938. La ten- yendo la magnitud del centralismo que las Gobierno. En este último se agruparon los
mandaban. dencia parece revertirse después y en cifras indican. gastos de Policía y los de correos y telégra-
1949 y 1954 se recupera una proporciona- Por otro lado, el rubro más importante en el fos, con montos equivalentes al 15% del
La dinámica central-no central lidad similar a la de principios del siglo XX. ámbito central es el de “Obligaciones del total nacional, distribuidos en todo el país.
Pero, ¿se trata realmente de un acapara- Estado”, es decir, la deuda pública y en es- Una importante innovación registrada este
¿Cómo se distribuían los recursos en térmi- miento por parte del centro? ¿Estamos an- pecial el servicio de la deuda externa que año es que el 8% de los egresos nacionales
nos geográficos? Para analizar este asunto te un fenómeno de centralización de la también se contabiliza en el Estado cen- se explica por gastos educativos en el inte-
hemos diferenciado los gastos, en los pre- magnitud que al parecer se expresa en las tral. Ambos elementos permiten poner en rior del país.
supuestos, entre Estado central o nacional cifras? Veamos los datos. duda el aparente proceso de centraliza- A diferencia de la década anterior, en 1913 el
y no central o departamental. Bajo el para- La “centralización” que se observa desde ción. Las cifras muestran incluso un apoyo Servicio de Colonización presenta gastos
guas de “Estado central” se agrupan todos 1923 podría explicarse a partir de dos fac- del Estado central a las entidades departa- planificados en misiones en todo el territo-
los gastos del Estado nacional destinados tores. Por un lado, en el presupuesto de es- mentales. Y es que en la dinámica cen- rio nacional, con capacidades administra-
al funcionamiento de las oficinas y la buro- te año ya no se presenta el destino especí- tral/no central se requiere diferenciar la tivas supra-departamentales. El anterior
cracia centrales, fundamentalmente asen- fico de los recursos destinados al Servicio mayor o menor presencia de los diversos protagonismo de los gastos en el norte del
tadas en la ciudad de La Paz. Bajo la catego- de Guerra debido a que el Congreso, por ra- servicios en los departamentos, así como territorio empezaba a decaer. En 1923, en
ría “no central”, en cambio, se sitúa la bu- zones de seguridad nacional, empezó a vo- sus beneficiarios. tanto, los servicios más descentralizados
rocracia del Estado en los departamentos y tar las partidas de defensa en sesiones re- Un tema importante tiene que ver con el Ser- son Instrucción, Gobierno y Comunicacio-
los diversos y heterogéneos gastos realiza- servadas. Por ello hasta el presupuesto de vicio de Hacienda. En 1903 este rubro es nes: el Estado buscaba su materialización
dos por éstos (Cuadro 2.11). 1954 se desconoce el destino planificado preponderantemente central y sus gastos en las regiones a partir de escuelas (8% de
El análisis de la situación a partir de 1903 de estos recursos y se incorporan los gas- equivalen al 15% de los gastos nacionales. los gastos nacionales), policías (7%) y co-
muestra que los gastos se dividían de ma- tos del Servicio de Guerra en el “Estado Ese total, que es elevado, se explica funda- rreos y telégrafos (6%). Como se mencio-
nera casi equitativa entre el “Estado cen- central”, situación que indudablemente in- mentalmente por los pagos de la deuda pú- nó, el presupuesto no manifiesta la ubica-
tral” (43%) y el “no central” (56%). Esta si- fla los gastos en las entidades centraliza- blica (el 10% de los ingresos nacionales). ción de los gastos militares, rubro antes
En contraposición al Servicio de Hacienda, protagonista de los recursos recibidos por
CUADRO 2.11 División de los recursos gastos “Central” y “No central” (1903-1954) los gastos del Servicio de Colonización, las regiones.
que equivalían también al 15% del total de Siete años después, gran parte de las ante-
División Total Porcentajes Total Porcentajes Total sin Porcentajes los nacionales en 1903, estaban altamente riores características se repiten. El servi-
sin Guerra Guerra y sin desconcentrados. Casi el total de esos re- cio más descentralizado es Educación.
deuda pública cursos se destinaban al Territorio Nacional También destacan los servicios de Gobier-
1903 Central 3.323.789.50 43,69 2.325.259.00 46 de Colonias (90%). Otro gasto en gran par- no, Justicia y, un poco más rezagado, Co-
No central 4.283.116.41 56,31 2.769.735.51 54 te descentralizado corresponde al rubro de municaciones. Los distritos educativos
1913 Central 9.666.083.71 43,62 8.166.295.21 47 Guerra, a pesar de que no es posible deter- son tan importantes que absorben el 8%
No central 12.493.224.94 56,38 9.390.481.24 53 minar con precisión el destino del gasto de de los gastos nacionales86, los recursos pla-
1923 Central 25.890.538.42 69,02 18.150.553.22 61 3.621.272.42 24 estos recursos en los departamentos. Gue- nificados para correos y telégrafos equiva-
No central 11.620.580.96 30,98 11.620.580.96 39 11.396.780.96 76 rra y Colonización, por tanto, absorben, a len al 4%, el gasto de las cortes departa-
1930 Central 36.499.441.53 76,71 27.796.900.55 71 9.027.172.12 45 lo largo y ancho del país en el primer caso, mentales de justicia es del 3,7% y los egre-
No central 11.080.666.92 23,29 11.080.666.92 29 11.080.666.92 55 y en el norte del país en el segundo, gran sos destinados a dependencias policiales
1938 Central 178.715.270.00 65,18 91.919.270.00 49 parte de los gastos descentralizados. en las regiones significan el 3% de los gas-
No central 95.457.826.00 34,82 95.457.826.00 51 Diez años después, en 1913, resalta nueva- tos nacionales.
1949 Central 972.362.837.16 45,75 580.672.564.54 33 mente el Servicio de Hacienda como pre- Inmediatamente después de la Guerra del
No central 1.153.058.699.54 54,25 1.153.058.699.54 67 ponderantemente central debido a la con- Chaco, a partir de la distribución de los re-
1954 Central 9.026.502.420.84 59 7.296.678.795.84 54 signación de obligaciones financieras. Asi- cursos destinados por el Estado a las re-
No central 6.272.350.567.71 41 6.272.350.567.71 46 mismo, el Servicio de Fomento se centrali- giones, resaltan nuevas particularidades.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos nacionales. 86 El Servicio de Educación concentra en promedio el 40% de los recursos no centrales recibidos por cada departamento (en
Chuquisaca llega al 60%).
192 193
RECUADRO 2.14 Eliminado el Servicio de Guerra, del cual Años después, con la llegada de la Revolu-
se sigue desconociendo el destino final de ción de 1952, la relación entre los gastos
La Guerra del Chaco alrededor del 15% de la población moviliza- los montos, se tiene una distribución de del Estado “central” y “no central” conti-
(1932-1935) da. Porcentaje similar al del Paraguay, aun- gastos relativamente similar entre las en- nuó siendo relativamente equitativa a pe-
“Ya a mediados del siglo XIX, Paraguay ha- que éste representó sólo 36 mil soldados. tidades centralizadas y las dependencias sar de un mayor peso en el primero. El pre-
bía empezado a ocupar territorios pertene- Es amplia la bibliografía que relata los departamentales. Luego de la declaratoria supuesto de 1954 muestra que las Obliga-
cientes a los departamentos de Tarija y Chu- acontecimientos cotidianos y la participa- de mora, el servicio de la deuda externa ciones del Estado” y el gasto en la Policía se
quisaca, conocidos como el Chaco Boreal” ción de las diferentes clases urbanas en el ya no retiene la mayor parte del pago de la centralizaron con relación a su desenvolvi-
(Calderón, 1993). El gobierno de Bolivia res- conflicto. Arze (1987) ha detallado la partici- deuda pública. En ésta se empezó a con- miento pasado. Los gastos en Educación y
pondió a estas acciones a nivel diplomático pación en la guerra de la población indígena signar montos especiales dirigidos a di- Asuntos Campesinos, de manera conjunta,
mediante doce misiones conformadas por reclutada “por la fuerza” y utilizada como versas obligaciones que el Estado central continuaron siendo los más descentraliza-
personajes prominentes, sin ningún resulta- carne de cañón en muchos de los enfrenta- debía atender en las regiones. Los pagos dos, representando al menos el 50% de los
do (Ibid.). mientos. En respuesta a esta medida se pro- al exterior –considerados como centra- recursos que cada departamento recibía,
El 15 de diciembre de 1928, un contingente dujeron varios levantamientos especialmen- les– disminuyeron en importancia y se con excepción de Pando. Otros rubros im-
del ejército paraguayo asaltó el fortín bolivia- te en el altiplano paceño, que contribuyeron presupuestó un 4% de la deuda pública portantes para los departamentos fueron
no Vanguardia, acción que fue respondida a debilitar las energías del endeble Estado para los departamentos. Así, las Obliga- Obligaciones del Estado, Gobierno, Higie-
con la ocupación de los puestos paraguayos boliviano que arrastró penosamente la carga ciones del Estado se convirtieron, junto ne y Salubridad y Comunicaciones. Y resal-
de Boquerón y Mariscal López. Los diarios de de las contradicciones internas de una so- con Educación y Gobierno, en los servi- ta que, a diferencia del pasado, ya no exis-
la época señalan que las noticias de la ocupa- ciedad heterogénea. cios más descentralizados añadiéndose ten tantas diferencias en la cobertura de
ción provocaron que “multitudes [recorrieran] Los desacuerdos constantes entre el ejér- los gastos en Salubridad. los servicios, ya que están en todos los de-
las calles de La Paz pidiendo la guerra” (Ibid.). cito y el presidente Salamanca produjeron el Posteriormente, el presupuesto de 1949 con- partamentos.
Hacia 1932 el conflicto bélico era inevita- famoso “corralito de Villamontes”, en el que solida la imagen de una distribución equi-
ble. La toma de laguna Chuquisaca por sol- fue apresado el presidente y obligado a re- tativa de los gastos entre las dependencias b) La discontinua configuración
dados bolivianos desencadenó finalmente la nunciar. Su sucesor, José Luis Tejada Sorza- centrales y las dependencias departamen-
guerra. El presidente Salamanca no hizo na- no, se empeñó en buscar la paz con Para- tales. Si bien el consumo del “centro” no Lejos de lograr un asentamiento homogéneo
da por detener la conflagración pues espera- guay por la vía diplomática. Fue finalmente tiene la magnitud que se tiende a imaginar, de la burocracia en el territorio nacional,
ba que la campaña fortaleciera su deteriora- en 1938, tres años después del cese de hos- es de todos modos importante dado que la los recursos administrados por el Estado
da figura gubernamental. tilidades, que se firmó un acuerdo con la pér- mayor parte de la burocracia está concen- central llegaron a las regiones en forma di-
En los tres años de guerra, 65 mil bolivia- dida para Bolivia de casi una quinta parte del trada en La Paz. ferenciada. En consecuencia, algunos de-
nos murieron en combate, por enfermeda- territorio (250 mil kilómetros cuadrados). Ese año la importancia de los distritos educa- partamentos absorbieron más recursos
des o cayeron prisioneros, lo que constituyó Fuente: Arze (1987) y Calderón (1993). tivos se incrementó considerablemente, que los demás y esta distribución de gastos
llegando a representar el 16% de los gas- también varió entre un momento y otro.
tos del Tesoro Nacional: en gran parte de ¿De qué dependía el aprovechamiento de
los departamentos constituía la mitad de los recursos? De la consistencia de las de-
los recursos destinados y, de todas formas, mandas políticas departamentales, pero
su importancia relativa no es inferior en también de algunas consideraciones obje-
ningún caso al tercio de los montos recibi- tivas. La importancia económica de las re-
dos. Sin embargo, servicios que anterior- giones y la distribución demográfica fue-
mente sobresalían por sus gastos en los de- ron factores cruciales al definir el destino
partamentos redujeron su importancia: del dinero estatal. Veamos este hecho en
Policía, por un lado, y correos y telégrafos, los presupuestos.
por otro, no llegan a absorber más del 3%
de los gastos nacionales. Gastos, rubros, subvenciones
Se desconoce el destino de la mayor parte de
los recursos distribuidos a lo largo del territo- En 1903, la mayor parte de los montos del
rio nacional (32%), debido fundamental- presupuesto “no centrales”, agrupados en
mente a que el rubro Obligaciones no expli- una cuenta general87, se destinaron a diver-
cita una desagregación geográfica detallada. sas obras públicas concentradas funda-
Fuente: Julio Cordero.
87 En algunos casos, debido a que la ubicación de los gastos no es lo suficientemente explícita o en razón de que más de un
departamento es beneficiario de los montos distribuidos por el Tesoro Nacional, los montos se consignan en un grupo general.
194 195
mentalmente en los departamentos de La sólo Bs. 0,15 en Cochabamba, lo que lo La Paz concentraba un gasto importante del Cruz como el azúcar, el arroz y otros que han
Paz, Cochabamba y Oruro. Sin tomar en identifica como el departamento menos 15% destinado a atender las necesidades sido desterrados totalmente de las plazas na-
cuenta los montos absorbidos por el rubro beneficiado. burocráticas de los Servicios de Hacienda, cionales de consumo y hoy apenas se puede
Territorio Nacional de Colonias –que con- En cuanto a los departamentos de Oriente, la Justicia e Instrucción. Si se considera, sin enviar suelas, alcoholes y café en muy redu-
sumió importantes recursos como res- escasa población se traduce en mayores embargo, el número de habitantes, el ma- cida escala a Sucre y Cochabamba91 (Repre-
puesta a la situación de guerra– la mayor niveles de recursos por habitante y el de- yor apoyo al funcionamiento de la burocra- sentación Oriental, 1910).
parte de los gastos en todos los departa- partamento menos importante económi- cia de los departamentos de occidente pa-
mentos correspondió a los rubros de Go- camente recibe más recursos para el fun- recería no responder a una política arbitra- En el debate, el Honorable Estensoro enfati-
bierno. Esta situación se explica porque los cionamiento de su burocracia. Se obtienen ria sino más bien a la distribución demo- zó entonces la necesidad de cobrar la pres-
gastos de correos y telégrafos se inscribían Bs. 0,99 por persona en Tarija, Bs. 0,92 en gráfica nacional. tación vial en dinero a fin de alcanzar ma-
en esta dependencia gubernamental. En Santa Cruz; y Bs. 6,81 en el Beni. En la me- Es importante señalar también que el Servi- yores distancias para la construcción del
La Paz y Potosí representaban un tercio de dida en que gran parte del presupuesto es- cio de Colonización era exclusivo del Terri- camino. Saldaña, representante cruceño,
los recursos totales destinados a las depen- tuvo destinado a funcionarios, estos mon- torio Nacional de Colonias dado que gran respondió que se disponían de sólo Bs.
dencias de cada departamento, en Oruro tos per cápita indicarían un mayor número parte de sus recursos (65%) se dirigía a la 4.500 porque en Santa Cruz “no se puede
el monto ascendía al 45%, en Chuquisaca de funcionarios por habitante en los depar- región. De hecho, la presencia estatal en cobrar todo en dinero: primero, porque se
al 53% y en Cochabamba hasta el 61%. tamentos menos poblados. Sin embargo, esta parte del territorio se explicaba única- tiene que atender los principales caminos
Otro rubro importante correspondía al Servi- lo que podría entenderse como una “inefi- mente por este servicio. Es interesante se- vecinales e interprovinciales y segundo
cio de Hacienda, dentro del cual se encon- ciencia” estatal se inscribiría como parte ñalar que bajo el término “Servicio de Co- porque la mayor parte de los contribuyen-
traban los gastos de las aduanas naciona- de las necesidades de un Estado por sentar lonización” se encontraban también gas- tes son indígenas” (Redactor del H. Con-
les y las subvenciones del Estado central a presencia física en aquellos lugares más tos de educación y justicia. Existían tam- greso Nacional, Legislatura Ordinaria y Ex-
los departamentos. Los gastos de aduanas distantes. bién gastos destinados sólo para algunos traordinaria de 1921-1922, 1922). A pesar
eran importantes en los departamentos de En 1913, el Servicio de Guerra y el Servicio departamentos, como el rubro de Culto en de las impugnaciones orientales, se deci-
occidente, mientras que en los departa- de Gobierno constituían los rubros que Santa Cruz y el de Agricultura en Tarija, Co- dió que los Bs. 14.000 debían ser erogados
mentos de menor importancia económica más aportaban a las regiones89. Gobierno chabamba y Santa Cruz. por el Tesoro Departamental de Santa
las subvenciones tenían un rol crucial. La acogía gastos destinados a correos y telé- Las luchas en torno a los gastos “no centra- Cruz. La resolución del Senado se basó en
mayor parte del dinero del Tesoro Nacional grafos y también Policía. A diferencia de les” encontraron en las demandas de San- los siguientes argumentos:
destinado a Santa Cruz y Tarija cubría el dé- años pasados, el peso relativo de este ser- ta Cruz un interesante ejemplo de cómo
ficit de sus tesoros departamentales y una vicio dentro de los recursos totales recibi- los representantes departamentales pelea- El Senado (…) ha resuelto no consignar en
situación aún más marcada se daba en el dos por cada departamento se uniformó ban por la sostenibilidad de sus demandas. los presupuestos departamentales esta clase
Beni. representando un tercio de los montos de En 1922, el Senado señaló que los recursos de partidas por concepto de reembolso de
A principios del siglo XX existían pocas dife- cada departamento, 42% en La Paz y Co- para construir el camino de Cordillera a Va- deudas del Tesoro Nacional a favor de los te-
rencias entre los departamentos a la hora chabamba y 52% en Potosí. llegrande (Bs. 14.000) debían provenir de soros departamentales (…) primero porque
de recibir recursos y no hubo una concen- Los gastos educativos en las regiones empe- la prestación vial90 y que dicho monto de- en el presupuesto Nacional no hay ninguna
tración burocrática ni de servicios en un zaron también a ser importantes e implica- bía figurar no sólo como gasto sino tam- partida para el pago de estos créditos y se-
departamento determinado88 con excep- ron, en promedio, un tercio del dinero “no bién como ingreso. Los representantes gundo porque si aprobamos esta partida (…)
ción de La Paz, que concentraba los recur- central” que llegaba a cada departamento. cruceños adujeron que el camino era abso- tendríamos que hacer igual cosa con los de-
sos centrales. Esta situación se evidencia En el caso de Potosí ascendía sólo al 25% lutamente primordial para “dar salida a la más tesoros departamentales, de los cuales
comparando los montos absolutos y tam- en respuesta al protagonismo del Servicio industria ganadera de la provincia Cordille- el Tesoro Nacional es deudor de más de dos
bién a través de un análisis per cápita (con de Gobierno en el departamento, pero en ra hacia el interior de la república” y no só- millones de bolivianos (Ibid.).
base en el censo de 1900). Las diferencias Oruro representaba el 41% y en Chuquisa- lo, como se hacía entonces, a la Argentina.
de los montos recibidos por persona eran ca los gastos en los distritos escolares equi- Y añadieron: Los presupuestos de 1923 y 1930 muestran
muy pequeñas y no existían variaciones valían al 52% del monto asignado al de- que el Servicio de Instrucción implicó, en
significativas entre los departamentos oc- partamento. En cuanto al Beni, el peso re- está en la conciencia pública que desde que el todos los departamentos, al menos un ter-
cidentales (con excepción de Cochabam- lativo no supera el 16% debido a que los ferrocarril de Antofagasta llegó a Oruro se cio de los egresos destinados a las depen-
ba). Es así que en Chuquisaca se tenía Bs. gastos en aduanas y la subvención estatal estableció la competencia ruinosa de los ar- dencias departamentales. En el presupues-
0,44 por cada habitante, Bs. 0,32 en La jugaban un rol más importante en la diná- tículos extranjeros a los similares de Santa to de 1923 los distritos escolares consumí-
Paz, Bs. 0,38 en Potosí, Bs. 0,36 en Oruro y mica departamental.
90 La prestación vial era un impuesto departamental. Este podía ser pagado en dinero o en jornadas laborales y se trataba de una
obligación rural destinada a la construcción o mantenimiento de caminos vecinales.
88 Es evidente, no obstante, que este análisis podría estar “perturbado” por la coyuntura específica del Acre y por el hecho de
91 “Cabe recordar un antecedente bastante significativo. Los pueblos andinos tienen el monopolio de los destinos del país y era
que la mayor parte de los recursos destinados a las regiones es de difícil ubicación entre los diferentes departamentos.
un hecho previsto que se adjudicaran, como en efecto se adjudicaron, los dos millones de libras esterlinas de la indemnización
89 El destino final de alrededor 40% de los gastos es de difícil determinación, especialmente porque se desconoce con precisión
del Acre, en provecho propio y exclusivo ligándose entre sí por vías férreas y dejando siempre fuera del concierto boliviano
la distribución de los gastos militares.
regiones que una sana y racional política aconsejaba ligar al resto de la república” (Representación Oriental, 1910).
196 197
an alrededor del 28% de los gastos desti- del país, a excepción de Oruro. El Servicio Paz era el que recibía más recursos debido educación departamental implicaba la mi-
nados a Potosí, 33% en el caso de La Paz y de Colonización, a su vez, se consolidó en a la concentración de los gastos destina- tad de los recursos dirigidos desde el Esta-
Tarija, 38% en Oruro y Beni, alrededor del Tarija y Santa Cruz. En contraposición a es- dos a Higiene, Educación y Gobierno. Sin do central. En cuanto al resto de los depar-
43% en Cochabamba y Santa Cruz y prác- ta ampliación, el Servicio de Agricultura embargo, los departamentos más peque- tamentos, el peso llegó a situarse en torno
ticamente la mitad de los montos recibidos continuaba con dependencias departa- ños eran atendidos con prioridad por el Es- al 60% del total. La menor diferencia en el
por Chuquisaca. Siete años después estos mentales sólo en Tarija, Santa Cruz, Beni y tado central. Con base en los montos “no primer grupo se explica, nuevamente, por
montos se incrementaron: 35% en Tarija, Chuquisaca. Siete años después se limitó a centrales” y el Censo de 1950 se observa el tamaño de las obligaciones del Tesoro
38% en Potosí y Cochabamba, 43% en La Cochabamba y Tarija. que, en términos individuales, el departa- Nacional con las regiones. Por último, otra
Paz y Beni, 48% en Oruro y Santa Cruz, y mento más beneficiado era Tarija que reci- dependencia estatal que resalta con una
63% en Chuquisaca. El Estado en las regiones bía Bs. 359 por persona, Beni obtenía Bs. importancia más o menos similar en los di-
Durante la década de 1920, el Servicio de Go- 299, La Paz ocupaba el tercer lugar con Bs. ferentes departamentos es el Servicio de
bierno y el Servicio de Justicia fueron gas- Es claro que en la década de 1920 el Estado 290 y luego estaba Santa Cruz con Bs. 286 Gobierno e Inmigración: el Estado apoya-
tos importantes: alrededor de un quinta buscó materializarse en las regiones a tra- presupuestados por persona. Estos datos ba así el desempeño policial en las diferen-
parte cada uno. Gobierno representaba en vés de profesores, telegrafistas, jueces y expresan dos cosas: que había una centra- tes regiones de su territorio.
1923 un tercio de los montos presupuesta- policías. Se dio entonces un progresivo cre- lización de recursos en el departamento de
dos en el departamento de La Paz por la cimiento de servicios desde inicios del si- La Paz y que el Estado central también se c) “Mapeando” el arco estatal
presencia policial tanto en el departamen- glo XX, con un salto en el presupuesto de ocupó de manera prioritaria de aquellas
to como en la ciudad. 1938, el cual parece ser expresión de una regiones con menores capacidades de ge- Sostenemos aquí que los gastos del Estado
Considerando los montos destinados al soste- mayor burocratización estatal. Se observa nerar recursos. Oruro y Potosí, en cambio, implican y conllevan destinos precisos en
nimiento de la burocracia en los departa- también que, en promedio, el 25% de los que generaban gran parte de los ingresos términos geográficos. Por ello es funda-
mentos se observa que había una concen- montos totales destinados a los departa- fiscales, recibían sólo Bs. 244 y Bs. 225 por mental “dibujar”, a través del tiempo, la
tración en La Paz. Así, en 1923, un tercio de mentos corresponde a gastos educativos, persona. Finalmente, en Chuquisaca se instalación estatal: ya se trate de la división
los gastos no centrales del Servicio de Go- lo que significó un descenso en este rubro presupuestaron Bs. 206 por cada habitan- de provincias, cantones o distritos escola-
bierno y el 15% de los gastos del Servicio de respecto de años anteriores. La novedad te y en Cochabamba Bs. 193, resultando, res. Mediante la revisión de los presupues-
Comunicación se destinaban a este depar- en los gastos fue el Servicio de Higiene y como en 1903, el menos beneficiado de tos de la primera mitad del siglo XX se tra-
tamento. En 1930 prácticamente el 40% Salubridad, dependencia que absorbió en- los departamentos. zan mapas de algunos servicios del Estado
del gasto “no central” de Gobierno iba a La tre el 10% y el 20% del total del dinero “no El tamaño de los montos de difícil ubicación como justicia (1911-1923), educación
Paz y, en educación, el monto representaba central” en cada departamento93. puede “perturbar” las cantidades obteni- (1913-1954) y correos (1923-1954), lo que
el 33% del total de sus gastos en escuelas y Una década después, en el presupuesto de das así como su análisis correspondiente. permite observar la territorialidad de los
dependencias departamentales92. 1949, el protagonismo de los gastos estu- Sin embargo, los departamentos del servicios, su densidad y tendencias de cre-
En el Territorio Nacional de Colonias, a partir vo nuevamente en Educación que repre- Oriente eran atendidos con prioridad por cimiento.
de 1923 empezaron a presupuestarse tam- sentaba prácticamente la mitad de los re- el Estado central en cuanto al funciona- Para el efecto se recurrió a los mapas de la
bién gastos de Justicia y de Hacienda. El cursos destinados a varios departamen- miento de la burocracia departamental. época, tarea difícil per se: la búsqueda de
Servicio de Culto ya no fue exclusivo de tos, pero en el caso de La Paz, Potosí y Pan- En este sentido, si la distribución de los re- los mapas, el trabajo en ellos, la ubicación
Santa Cruz, pues se presupuestaron gastos do el peso relativo se reducía a un tercio cursos del Estado nacional hubiese res- y situación de lugares se convirtió en una
en La Paz y en diferentes misiones en por la importancia de las Obligaciones del pondido a la capacidad de generación de verdadera pesquisa que expresa también
oriente, sur y norte del país. En 1930, el Tesoro Nacional94. ingresos de los departamentos, la situa- las propias condiciones estatales. La narra-
Servicio de Culto tenía dependencias en Un análisis del 68%95 de los gastos “no cen- ción descrita se presentaría como injusta. ción de los múltiples recorridos es funda-
prácticamente todos los departamentos trales” muestra que el departamento de La Finalmente, como se remarcó, empeza- mentalmente una descripción de la inca-
92 Luego resaltan aquellos montos que se repartían entre los diferentes departamentos del país, sin la posibilidad de ubicar su
ron a desaparecer diferencias regionales pacidad, descuido y prioridades del Estado
destino concreto. En 1923 esto responde fundamentalmente a la imprecisión de los gastos de comunicaciones y fomento entre en términos de la cobertura de servicios: en el desafío de tener control sobre su te-
los diferentes departamentos, a pesar de que una observación atenta muestra una relativa concentración en Occidente. Siete
años después –con menor importancia por los montos consignados– en la explicación de los montos no especificados se casi todos tenían dependencias en cada rritorio. Mapas poco similares entre sí, con
suman los servicios de Industria y de Salubridad. uno de los departamentos. trazados y fronteras dispares, y la propia
93 Este año no es posible identificar el destino del 44% de los recursos porque los montos consignados en los servicios de
Fomento, Obligaciones del Estado, Salubridad y Comunicaciones no están claramente identificados o benefician a más de un Con la Revolución de 1952, el rol de la educa- inexistencia de una “colección” con infor-
departamento. Sin embargo, si bien el protagonismo de La Paz en cuanto a la recepción del dinero “no central” mermó un
poco, destaca una concentración en el departamento de los recursos administrados por los servicios de Gobierno, Educación,
ción dentro de los montos “no centrales” mación mínima sobre el territorio y sus
Salubridad y Hacienda. Las zonas más relegadas son Beni y el Territorio Nacional de Colonias, aunque este último empezó a se incrementó aún más: en la mayor parte cambios, constituyen también otra forma
presenciar la llegada de nuevas dependencias estatales y la anterior exclusividad del Servicio de Colonización en la región se
difuminó. de los departamentos el 50% corresponde acercamiento a una etnografía del Esta-
94 En referencia a La Paz y Potosí esta situación respondía a Obligaciones con instituciones locales y en cuanto al departamento
del norte la situación obedecía al monto destinado como subvención al Tesoro Departamental.
día a los rubros de Educación y de Asuntos do que nos habla no sólo de sus problemas
95 Se desconoce el destino de la mayor parte de los recursos (32%) debido fundamentalmente a que las Obligaciones no son lo Campesinos, salvo en Pando. En Chuquisa- para ejercer soberanía en el pasado, sino
suficientemente explícitas o porque más de un departamento es beneficiario de los montos distribuidos por el Tesoro Nacional.
ca, La Paz, Potosí y Oruro el fomento a la incluso en el presente.
198 199
Al “mapear” el destino de los gastos o servi- un proceso que se inició ya en el siglo XIX: ción fue más intensa en el altiplano y los Este proceso de fragmentación, lejos de ha-
cios, se trate de aduanas, comunicaciones, entre 1826 y 1900 las provincias se dupli- valles del sur y, en algunos casos, de mane- berse estancado, continuó durante gran
educación o justicia, se observa que emer- caron de 28 a 57 y los cantones pasaron de ra paralela al desarrollo de movimientos parte del siglo XX: de 58 provincias en 1913
ge una densidad que va configurando lo 272 a 370. Esta multiplicación tuvo que sociales. Segundo, que estas divisiones se llegó a 92 en 1950. Si tal multiplicación
que denominamos el arco estatal, cuya ver también con la representación predo- responden también a la búsqueda de auto- es sorprendente, la subdivisión y creación
trayectoria tiene origen al norte de la re- minantemente territorial –y no poblacio- ridades propias, liberándose de las relacio- de nuevos cantones en las provincias lo es
gión circunlacustre, zona a partir de la cual nal– de la Cámara de Diputados (Barra- nes y subordinaciones establecidas hacia aún más: de 417 a 1.035 cantones en el
va extendiéndose, entre la cordillera gán, 2002 y 2005). Un ejemplo es ilustrati- otras elites locales de las capitales de can- mismo período. En la mayor parte de los
Oriental y Occidental, fundamentalmente vo al respecto: la provincia Chayanta en el tones existentes. Finalmente, que estos departamentos, el número de cantones en-
en los espacios del altiplano, pasando por departamento de Potosí, que hasta antes procesos, por lo menos en la segunda mitre 1913 y 1950 se duplicó aunque este cre-
los valles cochabambinos y el norte de Po- de 1851 tenía un diputado, a partir de su tad del siglo XX, fueron impulsados por las cimiento es mayor en Tarija, Potosí y Oruro.
tosí hasta llegar a Tarija en el sur. división en Nor Chayanta y Sud Chayanta bases y por élites emergentes de ex cam- Pero el siglo XX fue también un período en
Hasta la primera mitad del siglo XX la corpo- logró que a cada una le correspondiese un pesinos, pero también de mistis de pue- que el ancho e infranqueable territorio del
reidad y materialidad de la administración representante. blos pequeños (Ibid.) en estrecha relación Oriente iría adquiriendo “rostro y forma” a
gubernamental estaba circunscrita a los La división y el incremento de provincias su- con la estructura de clases y los conflictos partir de la posibilidad de nombrarlo: el
marcos de este arco, de tal manera que el ponen, por tanto, la búsqueda de una ma- sobre el dominio local. Esto conduce, co- antiguo Territorio del Nor-Oeste se trans-
Estado no tenía presencia ni control en vas- yor representación territorial, es decir, cor- mo bien señala la autora, al análisis sobre formó en el Territorio Nacional de Colonias
tos espacios sobre los cuales extendía su su- porativa y colectiva. Cada provincia encar- los vecinos cuyo origen social e histórico y en su interior se fueron “nombrando” y
puesta soberanía. Fuera de esta trayectoria naba intereses de distintos grupos a través desconocemos. definiendo provincias.
se encontraba gran parte del territorio del de los cuales podían establecerse espacios Spedding constató también que en esta his-
país: al occidente, la región fronteriza con de negociación, aunque indudablemente toria de fragmentación, el período entre Las aduanas
Chile que incluía la parte occidental de Oru- eran asimétricos y desiguales. Ser cantón, 1876 y 1917 es particularmente importan-
ro y Potosí; al Oriente, todo el Territorio de además, implicaba constituir la unidad mí- te (en especial durante la administración Los mapas departamentales y el análisis de
Colonias que hoy constituirían los departa- nima y básica de las elecciones. De ahí que de Ismael Montes) pues se crearon 300 los datos existentes muestran un fenóme-
mentos del norte de La Paz, Pando, Beni; y el proceso de provincialización y cantoni- cantones que posiblemente puedan atri- no de movilidad en la “presencia estatal”
la región oriental de Santa Cruz, junto con zación en Bolivia permite explicar, al me- buirse a la fortificación de nuevas élites lo- con relación a las aduanas en el territorio.
todo el Chaco chuquisaqueño y tarijeño. nos parcialmente, el aumento de sufragan- cales como resultado de la expansión lati- Los cambios que aparecen en nuestra geo-
Entre 1913 y 1954 la tendencia estatal se tes en el siglo XIX y parte del siglo XX sin fundista, el comercio, la minería, etc. grafía, como puntos móviles, fueron mu-
concentró en expandir los servicios sobre un cambio radical ni de la ciudadanía ni de (Ibid.). Al mismo tiempo remarca, sin em- chas veces resultado de pugnas en distin-
este arco y, de manera simultanea, sentar las reglas electorales. La ampliación ciuda- bargo, que casi todos los cantones tienen tos ámbitos de la administración estatal
presencia en una especie de enclaves en dana se dio también a través de la lucha una historia particular de razones y causas que involucraron y enfrentaron incluso a
los territorios más alejados como Puerto por la creación de nuevos cantones. para su creación. los poderes del Estado. Un conjunto de
Suárez, Cobija y Villa Bella, entre otros. La subdivisión político-administrativa estuvo
entonces en relación con el proceso de CUADRO 2.12 Número de provincias y cantones en Bolivia,
División político-administrativa búsqueda y ampliación de participación por departamento - 1913, 1938 y 1954
política y representación. Esto es así por-
El proceso de territorialización estatal, como que para tener presencia y cierta influen- Departamentos 1913 1938 1954
vimos, respondió a múltiples dinámicas: cia en las políticas estatales en el siglo XIX Provincias Cantones Provincias Cantones Provincias Cantones
procesos de representación y participa- se debía detentar el estatuto político-jurídi- Chuquisaca 4 59 7 84 10 101
ción política, acceso de la población a ser- co de cantón y/o provincia96. La Paz 13 101 15 146 17 187
vicios del Estado y la “independencia” de Este fenómeno de fragmentación provincial Cochabamba 11 56 14 131 13 138
las elites. Pero es preciso considerar, ade- y cantonal en el siglo XX, como ha sido de- Potosí 10 72 12 171 14 224
más, las operaciones económicas que obli- mostrado en algunos estudios97, expresaba Oruro 4 28 4 58 8 69
garon al Estado a instalarse en el territorio, la búsqueda de beneficios estatales (escue- Santa cruz 6 52 10 94 12 114
aunque fuese como enclaves. las, postas de salud y otros). Al respecto, Tarija 6 31 6 72 6 113
El crecimiento de provincias y cantones, no- Spedding (2002) constató tres fenómenos Beni 4 18 6 36 8 51
torio en la primera mitad del siglo XX, fue interesantes. Primero, que la fragmenta- Pando 4 38
58 417 74 792 92 1.035
96 La existencia e importancia de los apoderados de indígenas a fines del siglo XIX ayuda a sustentar esta posición. Además,
en Buenos Aires, por ejemplo, los diputados tenían mandatos imperativos, eran apoderados de la población (Chiaramonte,
Fuente: Crespo (1910); Ramírez (1939) y Peña y Escobar (1947).
1997).
97 Molina y Barragán (1987) estudiaron el caso de Pampa Aullagas y Quillacas en el Sur del Lago Poopó.
200 201
disputas se encubren tras la presencia de En 1913 las aduanas estaban distribuidas cia Arica; mientras que la aduana del sud- pendencias aduaneras de Desaguadero,
las aduanas, el cambio de sus instalacio- principalmente sobre la frontera occiden- oeste se encontraba en Uyuni con jurisdic- Tiquina y Belén, entre otras. A pesar de es-
nes y la instauración de nuevas oficinas. tal y sur del país, en los puntos de paso ha- ción sobre las poblaciones de la ruta con ta reducción, la oficina de Charaña, que de-
Todo ello nos remite a la complejidad de la cia Perú, Chile y Argentina. En la zona este dirección a Antofagasta. Uyuni constituía pendía de la central de La Paz, se constitu-
presencia estatal. existían solamente dos oficinas centrales: un punto clave en la distribución de las ru- yó en 1923 en una nueva oficina nacional,
Las aduanas, como expresión de las comuna en Puerto Pérez para el extenso terri- tas de ferrocarriles ya que un ramal se diri- con sus propias dependencias, situación
puertas de la economía del país y de los flu- torio de Santa Cruz y una en Villa Bella pa- gía al oeste, hacia Chile, y otro al norte, ha- que puede explicarse dada la importancia
jos comerciales en la primera mitad del si- ra el Territorio Nacional de Colonias y el cia Oruro y La Paz. que adquirió esta vía por el comercio Ari-
glo XX, muestran una tendencia ascen- Beni. La aduana del sur, anclada en Villazón, coca-La Paz. Después de 1923 se tendió nue-
dente: en 1913 existían siete oficinas cen- También en 1913 la organización territorial nectaba el punto neurálgico de distribu- vamente a la multiplicación de dependen-
trales y 12 en 1954 (Cuadro 2.13). de las aduanas se piensa en términos de ción ferrocarrilera de Uyuni (Aduana del cias en las distintas poblaciones.
Un aspecto interesante es la lógica de organi- grandes regiones en referencia a puntos Sudoeste) con las localidades de la ruta ha- Cabe resaltar también que uno de los espa-
zación que se puede inferir a partir de sus cardinales (norte, centro, sur), con excep- cia la Argentina, por un lado, y otras pobla- cios probablemente más desabastecidos y
nombres. A principios de siglo, los nom- ción del Gran Chaco que se nombra explí- ciones situadas al oeste de esta ruta, en los ausentes de presencia estatal fue el Territo-
bres de las aduanas corresponden a los de- citamente. Cada una de estas regiones se caminos carreteros hacia Bermejo, por rio Nacional de Colonias, hoy Pando (Cua-
partamentos en los que se encontraban circunscribe, sin embargo, a espacios me- otro. dro 2.14). Hacia 1913 existía solamente un
(como La Paz, Oruro y Tarija), pero tam- nores que los sugeridos por sus nombres. Finalmente, los puestos de aduana en el puesto nacional ubicado en la población
bién a localidades precisas donde se situa- Así por ejemplo, la región del norte con- Gran Chaco no corresponden a ninguna de Villa Bella y una tenencia de Aduana en
ban (como Puerto Suárez, Villa Bella, Tupi- centra fundamentalmente aduanas, te- conexión de comercio de exportación/im- Guayaramerín, que en 1923 se consolidó
za y Uyuni). En este último caso el énfasis nencias y agencias alrededor del lago Titi- portación; constituían, más bien, puestos como una nueva oficina nacional con sus
está en puntos determinados que adquie- caca, en localidades de articulación y co- de avanzada hacia el Paraguay y/o misio- propias dependencias, en tanto la Aduana
ren preeminencia por su carácter fronteri- nexión comercial con el Perú, por un lado, nes hacia los indios. del Noroeste creció a través de jefaturas de
zo. Algunas de estas aduanas vinculaban al y con el norte de Chile, por otro. De mane- En 1923 esta distribución continuó aunque resguardo. Hacia 1938 se creó el departa-
país con puertos de exportación de los re- ra separada se nombra, además, el noroes- se crearon dos aduanas a partir de des- mento de Pando instalándose dos oficinas
cursos de materias primas: la minería to- te que corresponde en realidad al Territo- prendimientos de regiones: la de Charaña, nacionales: la de Villa Bella y la de Cobija.
maba el camino de Uyuni hacia el Pacífico, rio Nacional de Colonias donde se encon- punto fronterizo de la vía férrea La Paz-Ari- Para 1954, consolidadas estas dos ofici-
la goma se dirigía hacia el Atlántico a partir traba el comercio de la goma. ca, y la aduana de Guayaramerín, al sur de nas, se agregaron nuevas dependencias,
de Villa Bella y Puerto Suárez y la vincula- La aduana del centro organizada alrededor Villa Bella. capitanías y resguardos en ambas que se
ción con el mercado argentino del que se de la oficina central en Oruro vigilaba las A partir de 1938 los nombres de las regiones extendieron en la frontera norte, sobre el
importaba ganado en pie y faenado se da- fronteras de exportación de la minería por fueron reemplazados por los nombres de río Acre y Abuná, que son también vías de
ba a través de Tarija y Tupiza. Tambo Quemado y Sajama con destino ha- los departamentos: la Aduana de La Paz re- comunicación y exportación, y en el nores-
emplazó a la Aduana Nacional del Norte y te de Pando y Beni, sobre el río Madera.
CUADRO 2.13 Ubicación de las Aduanas en Bolivia la de Oruro a la del Centro. Pero esto no im-
plica que las aduanas cubrieran la totalidad
1913 1923 1938 1954 de los departamentos ya que Charaña en
1 Del Norte Nal. del Norte Nacional de La Paz Nacional de La Paz La Paz, Uyuni y Villazón en Potosí y Yacui-
Nal. de Charaña Nacional de Charaña Nacional de Charaña ba en Tarija, para citar algunos casos, eran
2 Del Centro Nal. del Centro (Oruro) Nacional de Oruro Nacional de Oruro aduanas independientes tanto en 1938 co-
3 Del Sudoeste Nal. del Sud-oeste (Uyuni) Nacional de Uyuni Nacional de Uyuni mo en 1954.
4 Del Sud Nal. del Sud (Villazón) Nacional de Villazón Nacional de Villazón Pero no sólo cambiaban los nombres sino
5 Del Gran Chaco Nal. del Gran Chaco (Yacuiba) Nacional de Yacuiba Nacional de Yacuiba también los lugares en los que se situaban
6 Del Oriente Tenencia de Resguardo Nacional de Puerto Suárez Nacional de Puerto Suárez las sedes de aduanas dependiendo de la
en Puerto Suárez importancia económica o política que ad-
7 Nal. de Guayaramerín Nacional de Guayaramerín Nacional de Guayaramerín quiría un lugar. En La Paz, por ejemplo, los
8 Del Noroeste Nacional de Villa Bella Nacional de Villa Bella datos muestran un aumento progresivo en
9 Nal. en el Noroeste (Cobija) Nacional de Cobija Nacional de Cobija el número de puestos aduaneros, aunque
10 Nacional de Cochabamba la tendencia no es lineal: en 1913 existían
11 Nacional de Potosí 18 puestos que en 1923 se redujeron a
Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos nacionales. diez. Sorprende esta notable contracción
que trajo consigo la desaparición de las de- El presidente Villazón inaugura el tren. Fuente: Archivo de La Paz.
202 203
CUADRO 2.14 Aduanas en el Territorio Nacional de Colonias y en la frontera del norte del Beni Los datos muestran pues una movilidad de la económica y cómo la instauración de fe-
“presencia estatal” respecto a la presencia rrocarriles alteró, en muchos casos, las an-
1913 1923 1938 1954 de aduanas sobre el territorio. Estos cam- tiguas rutas de arrieros y sedes aduaneras.
Aduana del Noreste: Aduana del Noreste Aduana Nacional Aduana Nacional bios constituyen el resultado de disputas En esta disputa no sólo estaban involucra-
Villa Bella de Villa Bella de Villa Bella en diferentes ámbitos, como la que se pro- dos comerciantes que se establecían don-
Tenencia de Aduana: Jefaturas de Resguardo: Fortaleza del Abuná, Heath. dujo entre los poderes Ejecutivo y Legislati- de estaban los negocios, sino también inte-
Guayamerín Madre de Dios, Santa Rosa, Oficial Postal en Riberalta. vo en torno a la ubicación de una aduana. reses económicos de diferentes sectores y
Xispamanu, Santa Elena. (4) El Presidente Eliodoro Villazón demanda- élites locales e incluso nacionales.
Capitanía en Puerto Cachuela ba que la aduana estuviera en la Quiaca
Esperanza. Retén en Rapirrán. desplazando a Tupiza. El Congreso, en Correos y telégrafos
Aduana Nacional R. Aduana Nacional cambio, defendía la posición contraria. Así
de Cobija de Cobija se originó una discusión en torno a los atri- A diferencia de las aduanas, las oficinas de
Resguardos: Mercie, Resguardos Móviles Alto butos del Presidente y de la Cámara. correos que se establecieron en el país se
Puerto Heath, Tahuamanu, Santa Lourdes, Esta pugna, que terminó por favorecer a la organizaron a partir de las capitales de los
Bolpebra y Acre. (5) Mercier del Chipamanu, Alto Acre. población que luego tomaría el nombre del departamentos. Estas sedes centrales no
Resguardo Santa Rosa del Abuná. Presidente (Villazón), expresa la dinámica cambiaron y, más bien, dependiendo de la
Total oficinas 2 Total oficinas 5 Total oficinas 7 Total oficinas 11
Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos nacionales.
Oficinas de Correo Bolivia - 1923
CUADRO 2.15 Oficinas de correos en Bolivia
1913 1923 1954

Adm. Principal de Correos 19 Distrito Postal de 21 Distrito Postal N 1 35
de Chuquisaca Chuquisaca N 1 Chuquisaca
Adm. Principal de Correos de La Paz 39 Distrito Postal de La Paz N 2 42 Distrito Postal N 2 La Paz 72
y Oficina Internacional de Cambio
Adm. principal de Correos 17 Distrito Postal de 28 Distrito Postal N 3 Cochabamba 31
de Cochabamba Cochabamba N 3
Adm. principal de Correos de Potosí 19 Distrito Postal de Potosí N 4 32 Distrito Postal N 4 Potosí 68
Adm. principal de Oruro y Oficina 11 Distrito Postal de Oruro N 5 14 Distrito Postal N 5 Oruro 33
Internacional de Cambio
Adm. principal de Correos de Tarija 11 Distrito Postal de Tarija N 6 13 Distrito Postal N 6 Tarija 11
Adm. principal de 20 Distrito Postal de 18 Distrito Postal N 7 Santa Cruz 34
Correos de Santa Cruz Santa Cruz. N 7
Adm. principal de Correos del Beni 12 Distrito Postal de Uyuni N 8 8 Distrito Postal N 8 Uyuni 11
Adm. principal de Correos de Uyuni 4 Distrito Postal del Beni N 9 6 Distrito Postal N 9 Trinidad 13
y Oficina Internacional de Cambio
Adm. Principal de Correos de Tupiza 6 Distrito Postal de Tupiza N 10 9 Distrito Postal N 10 Tupiza 19
Correos en las Colonias 2 Distrito Postal del Noroeste N 11 7 Distrtito Postal N 14 Pando 4
Distrito Postal del Oriente N 12 4 Distrito Postal N 12 Puerto Suárez 6
Distrito Postal N 13 Gran Chaco 27
Distrito Postal N 11 Riberalta 7
Oficina Postal de Cambio 2
Internacional N 1 Villazón
Oficina Postal de Cambio 2
Mapa elaborado por Jorge
Internaciona N 2 Guaqui Derpic Burgos. Basado en
Mapa Oficial de Bolivia 1925.
160 202 375 Información del Presupuesto
Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos nacionales. de la Nación 1954.
204 205
importancia de la población, se abrieron raba en su recorrido a las capitales de de- Finalmente, entre 1923 y 1954 se abrieron plementar un modelo educativo, pero de
nuevas centrales en poblaciones como Vi- partamento de Oruro y Cochabamba. Tan- cuatro oficinas centrales: en Guaqui, Villa- ningún modo puede hablarse de un mode-
llazón, Guaqui y Riberalta, lugares donde to en el extremo occidental como en todo zón, Riberalta y Gran Chaco; es decir, en re- lo único y homogéneo. Dentro del propio
se encontraban las aduanas de las fronte- el oriente, de norte a sur, había poca pre- giones de mucho comercio. Además, en Estado se dieron énfasis y prioridades dis-
ras (Cuadro 2.15). sencia de este servicio. estos distritos se produjo un incremento de tintas de un gobierno a otro. Por otra par-
En 1913 existían en el país 160 oficinas de Aunque entre 1913 y 1923 las oficinas de co- dependencias que llegaron casi a duplicar- te, los gobiernos y el poder local no siem-
correos distribuidas en todo el territorio rreos aumentaron, pueden observarse tres se. Es importante también señalar que en pre estuvieron acordes con las políticas
nacional. Su lógica de instalación respon- tendencias: a) un crecimiento muy eleva- los años posteriores a 1923 se dio una arti- provenientes desde la administración
día al criterio de “al menos una oficina por do en los departamentos de Cochabamba culación en el servicio de correos y telégra- central, pues muchos hacendados y corre-
provincia”. Sin embargo, en el “arco esta- y Potosí, donde las oficinas de correos casi fos, de manera tal que los guarda hilos eran gidores consideraban que la educación in-
tal” se pueden encontrar hasta cuatro ofici- se duplicaron98; b) cierta estabilidad en La también, en algunos casos, encargados de dígena promovería su insubordinación.
nas especialmente concentradas a lo largo Paz, Oruro y Santa Cruz (con muy pocas correos y probablemente por esta razón se Frente a estas fuerzas en contacto y a ve-
de los caminos troncales como en la ruta variaciones); y c) una disminución en el ca- pudo tener mayor cobertura. ces en colisión se agregaron influencias
del ferrocarril La Paz-Uyuni, que incorpo- so del Beni. En el caso de los telégrafos se observa tam- del ámbito internacional que también
bién un crecimiento importante: entre afectaron las políticas educativas que se
Oficinas de Correo Bolivia - 1954 1913 y 1954 se pasaron de 162 a 447 dis- dieron en el país99.
tritos. En una primera etapa (1913) exis- Nuestro análisis de los datos muestra que en-
tían seis zonas y algunos distritos coinci- tre 1900 y 1954 el rubro que sobresale en
dían con una delimitación departamental términos del crecimiento y la densidad
como en La Paz y Cochabamba y cuatro que adquirió tanto en términos presupues-
restantes abarcaban varios departamen- tarios como en su distribución sobre el te-
tos (Distritos “C”, “D”, “E” y “F”). Sin em- rritorio es la educación. A partir de los go-
bargo, la extensa zona del noreste del pa- biernos liberales100 hubo una mayor preo-
ís, el este y el Chaco fueron espacios ca- cupación por la educación en general y la
rentes de este servicio estatal. Para 1923 educación indígena en particular. Uno de
las oficinas casi se duplicaron (257) y pa- estos primeros esfuerzos se expresa en la
ra 1954 ya eran 447. En 1923 se instala- circular del 23 de enero de 1895 del Minis-
ron cuatro distritos telegráficos más: el terio de Justicia e Instrucción Pública en la
“G” concentrado en Tarija y algunas po- que se recomendaba la instalación de es-
blaciones de Chuquisaca; el distrito “H” cuelas primarias para indígenas como res-
cuyo radio de acción fueron las provin- puesta a la “clamorosa demanda” de Hua-
cias Omasuyos, Larecaja, Camacho, Mu- rina, Pucarani, Calamarca y Sicasica en La
ñecas y Caupolicán del departamento de Paz; Chayanta, Pocoata y Charcas en Poto-
La Paz; un tercer distrito atendía a las po- sí (Blanco, 1999).
blaciones del noreste; y, finalmente, un Un segundo intento de impulsar la educa-
distrito al Sur estaba destinado para las ción indigenal se dio durante el gobierno
poblaciones de Yacuiba, DÓrbigny, Balli- de Ismael Montes con la promulgación de
vián y Esteros. la Ley del 11 de diciembre de 1905, que de-
finió un premio en términos monetarios
La educación para “todo individuo que hubiera estable-
cido de su cuenta particular una escuela de
En las primeras décadas del siglo XX hubo primeras letras en centros poblados de in-
un importante intento del Estado por im- dígenas o en lugares apartados de las capi-
99 Durante la década de los años treinta, la manera de deslegitimar a los líderes indígenas fue acusarlos de comunistas
lográndose frenar la creación de algunas escuelas y normales indigenales. Sin embargo, estas mismas influencias extranjeras,
Mapa elaborado por Jorge Derpic Burgos. como las del Servicio de Cooperación Interamericana de Educación (SCIDE), financiadas desde los Estados Unidos,
Basado en Atlas Escolar de Bolivia 1958. promovieron la expansión de políticas educativas en el área rural a partir de los años cuarenta, con el objetivo de frenar el
Información del Presupuesto de la Nación 1954. avance de las ideas fascistas.
100 En el siglo XIX, de acuerdo a Blanco (1999) y Soria (1992 en Choque et al.) las medidas que se tomaron con relación a la
educación fueron en general escasas y aisladas. Barnadas sostiene, en este sentido, que en medio siglo, entre 1855 y 1900, se
fundaron simplemente 117 escuelas en las capitales de provincia. Sin embargo, como destaca (Thiessen-Reily, 2003) en el
98 En Potosí el crecimiento se dio en las provincias de Linares, al oeste de la ciudad, y luego en las provincias Frías, Porco, siglo XIX, el gobierno de Belzu marcó la excepción en esta generalidad pues fue una de las gestiones que se preocupó más
Charcas, Chayanta y Chichas. En Cochabamba las oficinas de correo aumentaron en una o dos localidades en varias por este rubro.
provincias como Cercado, Arani, Chapare, Ayopaya y particularmente Totora y Tarata.
206 207
RECUADRO 2.15 tales de cantón y vicecantón” (Blanco, Escuelas de Cristo tuvieron un rol impor-
1999). En 1911 se tiene también informa- tante a partir de 1908.
El movimiento de los El movimiento de caciques adquirió rele- ción de que existían escuelas fiscales en Un tercer momento fundamental para la crea-
caciques apoderados vancia principalmente entre los años 1914 y los pueblos además de escuelas rurales in- ción de escuelas fue la política de Bautista
Durante la primera mitad del siglo XIX, el 1920-1921. Con la iniciativa del cacique de dígenas en algunas comunidades y tam- Saavedra de obligar a que las comunidades
gobierno –que requería del tributo indígena Callapa, Santos Marka T’ula, se logró unir la bién escuelas municipales. indígenas y los dueños de propiedades esta-
para su supervivencia económica– aceptó lucha legal bajo su dirigencia. Más de 400 ay- Entre 1910 y 1917 se crearon numerosas blezcan escuelas elementales (Ibid.).
la tenencia de la propiedad comunal en ma- llus de La Paz, Oruro, Potosí, Chuquisaca y Normales Indigenales encargadas de for- Las políticas estatales fueron también una
nos indígenas. Sin embargo, a partir de la Cochabamba le otorgaron la confianza legal mar a los maestros que educarían a los ni- respuesta a las crecientes demandas indí-
década de 1860 algunos sectores de la elite de ser su apoderado. Es quizá el mayor mo- ños indígenas, como las de Sopocachi en genas. Uno de los principales apoderados
intentaron implementar una reforma de ven- vimiento indígena no violento que registra la 1910, Umala en La Paz en 1915, Colomi en de Oruro, el originario Gregorio Ventura,
ta de tierras de comunidad que fue final- historia, pues el proceso legal de recupera- 1916 en Cochabamba y Puna en Potosí en escribió en 1922 una nota al ministro de
mente impulsada con mayor fuerza hacia ción duró seis años. Este proceso no sólo se 1917 (Choque, 1992). Paralelamente, las Gobierno en la que señalaba:
1880, momento en que la Convención Na- remitió a los tribunales sino que derivó en
cional dictaminó la Revisita de Tierras per- contactos con grupos obreros sindicales ur- Escuelas de Provincia - Bolivia 1923
mitiendo así la expansión del latifundio banos y con algunos grupos políticos, espe-
(THOA, 1988). cialmente del Partido Republicano. En mu-
A fin de enfrentar este proceso, las comu- chos casos, las demandas ante las Cortes
nidades emprendieron la búsqueda y recu- fueron de poca utilidad ya que los hacenda-
peración de los títulos otorgados por la Co- dos lograron conseguir la posesión de las
rona con el propósito de demostrar su pro- tierras en base a artificios burocráticos y to-
piedad sobre las tierras. Para ello nombraron mas forzadas de tierra en complicidad con
caciques apoderados que representarían a funcionarios gubernamentales (Ibid.).
la comunidad ante los tribunales (Ibid.). Fuente: THOA (1988).
Líderes indígenas, al centro Luciano Willka. Fuente: Archivo de La Paz.
Mapa elaborado por Jorge Derpic Burgos. Basado en Mapa Oficial de Bolivia 1925.
Información de Presupuesto de la Nación 1923.
208 209
No sabemos leer ni sabemos la lengua en la dando que en 1919 habían solicitado es- sores fueron Eduardo Leandro Nina Quis- Más tarde, durante los gobiernos militares de
que está escrita la legislación patria y, sin cuelas en todas las comunidades (a ser pi, Manuel Inca Lipi y Petrona Callisaya en Toro y Busch, se fundaron varias escuelas
embargo, debemos sujetarnos a ella…; sólo sostenidas por ellos o por el gobierno), la ciudad de La Paz y en la comunidad San- indigenales en todo el país como las de Ca-
queremos la instrucción de los niños aborí- pero que hasta entonces no obtuvieron tiago de Huata. Nina Quispi fundó, ade- ñadas (Cochabamba), Kanasmuru (Tarija),
genes para que no sufran lo que nosotros su- respuesta (Soria, 1992). En 1928 se creó más, la Sociedad República del Qullasuyu Tulima (Potosí), Mujukuya (Chuquisaca),
frimos (Soria, 1992). el Centro Educativo de Aborígenes Barto- el 8 de agosto de 1930, constituida por ca- Qhurqhi o Peñas (Oruro), San Antonio de
lomé de las Casas, en alianza con sacer- torce delegados y jilacatas de las catorce Parapeto (Santa Cruz) y Guacharécure (Be-
Un rol fundamental en el proceso paulatino dotes de las parroquias indígenas de la provincias del departamento de La Paz. ni) (Lora et al, 1979 en Soria, 1992).
de ampliación de la educación fue el que ciudad de La Paz. La apertura de esta so- (Choque, 1992). Asimismo, el 2 de agosto El empuje de estos líderes indígenas y las ins-
tuvo el Movimiento de Caciques Apode- ciedad había sido solicitada con dos obje- de 1931 se fundó la legendaria escuela pro- tituciones que se crearon fueron sin em-
rados, activo desde 1914 (Blanco, 1999) tivos principales: fundar escuelas y mili- fesional de indígenas de Warisata. Los di- bargo ampliamente resistidos, principal-
En 1923, por ejemplo, los principales tarizar al indio (Ibid.). versos esfuerzos de esta época se plasma- mente por las autoridades locales como los
apoderados (entre ellos Santos Marka En los años treinta se fundaron escuelas indi- ron en la creación de 96 escuelas en las corregidores y los dueños de las haciendas
Túla) presentaron un memorial recor- genales. Algunos de sus principales impul- provincias Murillo, Los Andes, Pacajes, en el área rural. En términos cuantitativos,
Omasuyos, Sica Sica, Loayza, Inquisivi y la tendencia general fue hacia un mayor
Escuelas de Provincia - Bolivia 1954 Camacho (Soria, 1992). número de escuelas. Empero no se trata de
CUADRO 2.16 Escuelas provinciales en Bolivia
1913 1923 1930 1938 1954101

Chuquisaca 62 Chuquisaca 49 Chuquisaca 39 Chuquisaca 33 Chuquisaca 35
La Paz 109 La Paz 139 La Paz 113 La Paz 140 La paz 77
Cochabamba 58 Cochabamba 73 Cochabamba 63 Cochabamba 53 Cochabamba 79
Potosi 74 Potosi 98 Potosí 79 Potosí 86 Potosi 51
Oruro 34 Oruro 45 Oruro 36 Oruro 40 Oruro 28
Santa cruz 54 Santa cruz 82 Santa Cruz 80 Santa Cruz 68 Santa cruz 46
Tarija 36 Tarija 69 Tarija 59 Tarija 62 Tarija 19
Beni 17 Beni 31 Beni 33 Beni 23 Beni 33
Educación
Colonial 34 Pando 1
Zona del
oriente 9
Zona del
Parapetí 18
Zona escolar
del sudoeste 11
Distrito escolar
de Tupiza 7
Zona escolar
de Vallegrande 7
Distrito escolar
Riberalta 1
Distrito escolar
Reyes 4
Distrito escolar
sudeste 6
Total 444 Total 586 Total 502 Total 539 Total 432
Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos nacionales.
Mapa elaborado por Jorge Derpic Burgos. Basado en Atlas Escolar de Bolivia 1958. 101 Si bien no se cuenta con información de las escuelas seccionales para todos los departamentos, es importante subrayar que el
Información de Presupuesto de la Nación 1954. dato total de 1954 (432) toma en cuenta simplemente escuelas provinciales, núcleos y subnúcleos escolares.
210 211
un incremento únicamente ascendente. cleo y sub núcleo, se suman 508 secciona- RECUADRO 2.16
Así, mientras entre 1913 y 1923 se dio el les, lo que da un resultado final de 585 es-
mayor crecimiento (444 a 586 escuelas), cuelas sólo en este departamento. El Poder Judicial Otro cambio relevante fue una nueva divi-
entre 1923 y 1930, en cambio, hubo un li- El recorrido a través de los distintos años En el siglo XIX se produjo una progresiva sión de las causas: mientras en el primer pe-
gero descenso102. Sin embargo, el número muestra, por tanto, que si bien la tenden- multiplicación de los funcionarios del Poder ríodo estaban identificadas por el monto y
de escuelas puede haber aumentado en al- cia de los primeros cincuenta años fue en Judicial (entre 1827 y 1880 casi se cuadripli- valor de lo litigado; en el segundo se diferen-
gunas localidades por la instalación, en general ascendente tanto en el número de caron, de 39 a 160). En la organización de es- ciaron según el tipo de acciones: reales, per-
una misma población, de escuelas para ni- escuelas como de distritos, fue en la déca- te poder del Estado se distinguen dos perío- sonales y mixtas. Finalmente se introdujo la
ños, por una parte, y niñas, por otra. da de los cincuenta cuando se dio un im- dos. El primero se extendió hasta 1857, Policía Judicial y el Ministerio Público como
En el período posterior a la Guerra del Chaco presionante despegue y expansión en el cuando el gobierno de Linares aprobó la Ley representante de la sociedad.
un nuevo decreto del Presidente Toro rubro de la educación pública en el país. de Procedimiento Criminal y la Ley de Orga- Es factible suponer que los cambios afec-
(1936) obligó a la creación de escuelas por nización Judicial. taron negativamente a la población rural de
parte de propietarios de hacienda, minas e Administración de justicia Durante este período, el Poder Judicial se los pueblos provinciales, que se vio obligada
industrias, aunque esta disposición quedó organizó siguiendo la división político-admi- a emprender viajes hasta la capital para se-
más como expresión de un deseo que co- La territorialidad judicial, como ocurre con la nistrativa del país: Cortes Superiores de Dis- guir un juicio. Sin embargo, los efectos de la
mo realidad. educación y los correos, no se distribuye trito y Jueces de Letras en el nivel departa- reforma no fueron considerados totalmente
A partir de 1938 se explicita una relación ende manera homogénea sobre el espacio si- mental, Jueces de Paz en las provincias y Al- negativos pues la población rural no comuni-
tre educación e indígenas, pues el destino no que hay una evidente densidad concen- caldes de aldea o “aillo” a nivel cantonal. En taria se “liberó” de los jueces de paz, cons-
del gasto se denominará Servicio de Edu- trada sobre lo que hemos denominado “el este último nivel los alcaldes y luego los jue- tantemente acusados de fomentar juicios
cación y Asuntos Indígenas. Por otra parte, arco estatal”, que recorre de norte a sur los ces de paz tenían un cargo concejil, es decir porque de ellos era que recibían sus salarios.
por primera vez aparece la Educación Co- departamentos de La Paz, Oruro, Cocha- no remunerado por el Estado, a pesar de lo
lonial junto a los otros departamentos, co- bamba, Potosí, Chuquisaca y Tarija. Así, la cual en 1846 existían alrededor de 228 jue-
mo si se tratara de otra división adminis- cordillera Oriental parece infranqueable ces de paz (Dalence, 1851). La incapacidad
trativa. Esta categoría agrupaba a las es- incluso durante los primeros cincuenta del Estado de tener control y supervisión de
cuelas de lo que se llamaba el Noroeste, años del siglo XX. las autoridades en el nivel cantonal hace su-
Oriente, Parapetí, Chapare y Guarayos y el La administración de justicia consistía bási- poner que el ejercicio de la justicia fuera asu-
Sudeste. En otras palabras, se trata de en- camente en tres niveles: la Corte Suprema mido con un carácter más autónomo respec-
claves desde el norte, en el territorio de de Justicia instalada en Sucre, las Cortes to de la estructura estatal.
Pando, pasando por el extremo oriente co- Superiores de Justicia en las capitales de En el segundo período, en tanto, se intentó
mo Puerto Suárez o la Gaiba, poblaciones departamento y los Juzgados de Instruc- una mayor centralización del Poder Judicial
del Parapetí y el Chaco, hasta llegar hacia el ción y Partido instalados tanto en esas ca- estableciendo personas y tribunales especí-
sur al Gran Chaco del territorio aledaño a pitales como en las provincias. El Juzgado ficos en espacios geográficos determinados,
Tarija. Y otro elemento relevante en 1938 de Instrucción estaba encargado de reali- lo que supuso una mayor concentración de
fue la aparición de escuelas para “obreros” zar los trámites sumarios de presentación las decisiones en las capitales de provincia y
y “obreras” en cada una de las capitales de de documentación necesaria para el juicio de departamento. Se estableció la creación
departamento. (recopilación de pruebas, declaraciones de de dos esferas independientes en el proceso
En 1954, después de la Revolución Nacional, demandantes y demandados) y el Juzgado judicial: una encargada de recoger las prue-
hubo un verdadero florecimiento de escue- de Partido, instancia jerárquicamente su- bas, a cargo de los jueces de instrucción; y la
las a lo largo del territorio, tanto por la apa- perior, tenía la potestad de llevar a cabo un otra centrada en el proceso mismo de juzgar,
rición de nuevos distritos escolares como juicio y dictaminar sentencia. a cargo de los jueces de partido. Esto implicó
por la creación de escuelas seccionales. En No existen disposiciones que especifiquen una mayor especialización en la administra-
la década de los años cincuenta las escue- los requerimientos y criterios para la ins- ción de justicia, pero también la exclusión de
las de provincia se dividieron en núcleos y talación de los Juzgados de Instrucción y autoridades en los niveles menores. Ade-
sub núcleos escolares, cada uno los cuales Partido en la administración de justicia. más, los jueces instructores reemplazaron a
podía tener, a su vez, un número variable Esta ausencia, persistente hasta hoy, no los jueces de letras y los jueces de paz que
de escuelas seccionales. En el caso de La debe ser interpretada sólo como falta de desaparecieron desde entonces. “Donde comienza el deber termina la amistad”, Llallagua. Fuente: Hugo José Suárez.
Paz el resultado es sorprendente: a las ya planificación y de políticas públicas, sino

existentes 77 escuelas provinciales, de nú- que puede leerse de diversas maneras: un
102 Así, por ejemplo, en Chuquisaca alrededor de 11 localidades se quedaron sin escuelas en 1930. En el caso de La Paz, las 114
localidades con escuelas en 1923 se redujeron a 91 en 1930.
212 213
savoir faire que no necesita que ni las retos, permite develar algunas lógicas. El Estas características de la estructura organi- a otro en la organización interna de los
glas ni los criterios se expliciten, tradicio- análisis de los mapas y datos parece mos- zativa se mantuvieron relativamente esta- Juzgados en cada departamento y provin-
nes consuetudinarias que rigen la lógica trar que hubo un intento, desde el Estado, bles en términos del total de oficinas exis- cia donde aparecen y desaparecen Juzga-
de instalación del ámbito judicial y de- de instalar un Juzgado por cada capital de tentes en el país en la primera mitad del si- dos de Instrucción y Partido sin que exis-
mandas de las poblaciones y localidades provincia y, dependiendo de la importan- glo XX, como se puede apreciar en el Cua- ta una clara lógica que explique esta situa-
que el Estado “esperará” recibir para su cia económica y poblacional de la capital, dro 2.17. Hacia 1913 existían 72 Juzgados ción. Además, la evolución es diferente
implementación. Juzgados de Instrucción y Partido o, en al- de Instrucción y Partido, 71 en 1923 y 70 entre los departamentos. Y si bien en las
Las razones de articulación de estos factores gunos casos, simplemente Juzgados de en 1954. Los departamentos que durante provincias parece haber una variabilidad
eran desconocidas. Sin embargo, el esta- Instrucción. Así por ejemplo hay provin- estos años aparecen con un mayor núme- notable en el número y distribución de los
blecimiento de instancias judiciales y su cias donde existen dos o más Juzgados de ro de Juzgados son La Paz y Cochabamba, Juzgados, es claro también que la admi-
evolución entre 1900 y 1950, a partir de Instrucción mientras en otras provincias seguidos por Santa Cruz y Potosí. nistración judicial se expandió sobretodo
los datos que proporcionan los presupues- no se instaló ninguno. Esta suerte de estabilidad encubre, sin em- en las capitales de departamento hacia
bargo, una enorme variabilidad de un año 1954.
Mapa Judicial - Bolivia 1911
Mapa Judicial - Bolivia 1923
Mapa elaborado por Jorge Derpic Burgos. Basado en Anuario Judicial 1911.
Anexos a la Memoria Judicial de 1911.
Mapa elaborado por Jorge Derpic Burgos. Basado en Mapa Oficial de Bolivia 1925.
Anexos a la Memoria Judicial de 1911.
214 215
CUADRO 2.17 Juzgados provinciales de instrucción y partido en Bolivia dos y normados por las acciones estatales. nuas, con arreglo a diversos intereses, en-
No está ausente tampoco la representa- tre elites, sectores y regiones. Distintos
1911 1923 1954 ción de una estatalidad “monolítica, racio- protagonistas de la sociedad enfrentados
Instrucción Instrucción Instrucción Instrucción Instrucción Instrucción nal y coherente”, esto es, un todo articula- por el acceso a recursos y la obtención de
y Partido y Partido y Partido do situado en un contexto social, económi- beneficios.
Chuquisaca 5 3 Chuquisaca 4 3 Chuquisaca 3 4 co y cultural relativamente homogéneo pa- Los presupuestos permiten evidenciar
La Paz 5 11 La Paz 4 9 La Paz 6 9 ra todos los individuos. Por último, uno de que, lejos de un Estado omnipotente,
Cochabamba 8 10 Cochabamba 12 7 Cochabamba 7 9 los imaginarios más extendidos es el del existe una débil y dispersa capacidad es-
Potosí 3 7 Potosí 7 5 Potosí 6 7 Estado como “instrumento de domina- tatal para imponer tributos y generar in-
Oruro 2 2 Oruro 3 1 Oruro 4 1 ción” de una clase. gresos. La estatalidad boliviana de algún
Santa Cruz 4 2 Santa Cruz 4 2 Santa Cruz 6 2 Estas imágenes del Estado y la sociedad modo es resultado de ese proceso de per-
Tarija 4 1 Tarija 4 1 Tarija 1 1 han estado ligadas a determinados auto- manente tensión entre las sucesivas admi-
Beni 3 2 Beni 2 2 Beni 1 1 res cuya lectura dual de la sociedad (na- nistraciones gubernamentales y distintos
Territorio ción/antinación; burguesía/proletariado sujetos imponibles a lo largo del territorio.
Nacional de o casta señorial/indígenas) capta, sin Hay negociaciones, pero también luchas y
Colonias 1 Pando 1 duda, las contradicciones claves de la resistencias en torno a un sistema imposi-
Subtotal 35 37 Subtotal 40 31 Subtotal 35 35 sociedad boliviana pero impide analizar tivo que no es ni único ni, menos, homogé-
Total 72 71 70 las intersecciones así como las influen- neo. Por ello hemos calificado esta estruc-
Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos nacionales. cias mutuas y los múltiples flujos de po- tura fiscal como un sistema boscoso carac-
deres en disputa. Lo que no significa ig- terizado por “muchas fuentes y pocos in-
Los mapas y cuadros de datos de la territoria- dad de nuestra trama organizativa como norar la existencia de relaciones de domi- gresos”. A ello se añade, y no es algo me-
lidad judicial muestran espacios de acción sociedad? ¿Qué imaginarios hemos tejido nación y “núcleos duros” de desigualdad, nor, la presencia de diversos juegos de
restringidos, aunque no debe olvidarse como bolivianos y bolivianas en torno a discriminación y pobreza, ni la situación fuerza y negociación entre el Estado cen-
que los Juzgados tienen un radio de acción eso que llamamos “el Estado”? Sin duda de dependencia de nuestro Estado tanto tral y su Tesoro Nacional frente a las regio-
que va más allá de la localidad precisa en la son muchas y relevantes las interrogantes respecto a sectores poderosos como, en nes y sus tesoros departamentales.
que se encuentran. Pero más importante que debiéramos aprehender en una apro- su momento, a la concentrada minería del Igualmente difícil para el Estado fue la
aún es recordar que, paralelamente a los ximación en el tiempo del estado del Esta- estaño, cuanto con relación a factores ex- disputa acerca de cómo debían ser distri-
jueces designados desde la Corte Suprema do en Bolivia. En este Capítulo del Informe ternos. buidos los recursos lo que generó álgidas
de Justicia, existían en los cantones “jue- sobre Desarrollo Humano, desde la pers- Lo que proponemos entonces es una mira- pugnas y conflictos entre diversos secto-
ces parroquiales” que, sin percibir sueldo pectiva de una historia etnográfica que pri- da que, sin desconocer la importancia de res y/o regiones. El diseño y aprobación de
del Estado, pertenecían a la estructura or- vilegia las experiencias y las prácticas, he- estas dualidades, apunte a “despaisaji- presupuestos aparece así como una sínte-
ganizativa del Poder Judicial y administra- mos avanzado en algunas de ellas. Los si- zar” el Estado sobre la base de tres su- sis que expresa el resultado de complejas y
ban justicia en sus localidades coordinan- guientes, de manera sintética, son nues- puestos metodológicos y analíticos a) la continuas negociaciones entre el Estado y
do acciones con los Juzgados de cada capi- tros hallazgos principales a modo de impli- construcción estatal fue un proceso que diversas elites locales y sectoriales. Esa
tal provincial. caciones, del presente Capítulo. supuso una lenta, compleja y disputada constante se traduce en lo que hemos de-
La primera constatación es que tanto el Es- afirmación sobre su territorio; b) el Esta- nominado “eternos deslices fiscales” que
Conclusiones tado como la sociedad, así como las dife- do, más que una institución u organiza- daban cuenta de las brechas existentes en-
rentes relaciones entre ambos, constitu- ción burocrática que se instaló en un mo- tre ingresos y egresos. No son menores al
¿Cómo se ha construido el Estado bolivia- yen un campo sembrado de imaginarios. mento preciso fue el producto de paulati- respecto los desencuentros administrati-
no¿Cuáles son los senderos que siguió, en Se trata de sentidos comunes, miradas nas construcciones y oleadas en un difícil vos y financieros entre los niveles nacional,
el curso de la historia, esa edificación par- más o menos compartidas, que anidan proceso de constitución de autoridad y departamental y municipal, así como recu-
cial y fragmentada? ¿Sobre qué cimientos en la percepción de diversos sujetos y se legitimidad; c) los recursos y las disputas rrentes disputas entre regiones.
está asentada la estatalidad “realmente transmiten en el tiempo. Se supone al Es- por el poder fueron parte esencial del Otro elemento fundamental tiene que ver
existente” en nuestro país? ¿Con qué al- tado, por ejemplo, como “algo dado, atem- juego político que involucró diversos ac- con el imaginario de un Estado monolíti-
cance legal, funcional y territorial? ¿Y cuál poral, ya constituido”, cuya contraparte es tores y organizaciones. co, fuertemente centralizado, homogé-
es el vínculo de esa estructura en perma- una sociedad con regiones, grupos o clases Sobre la base de un minucioso análisis com- neo y con un grado importante de auto-
nente construcción respecto a una socie- inamovibles en el tiempo. Está también el parado de los presupuestos estatales de nomía en relación con la sociedad. Todos
dad plural, diversa y también cambiante? imaginario de un Estado “fuerte, omnipre- más de medio siglo (1903-1954) explora- estos supuestos son profundamente cues-
¿En qué lugares habitan espacios públicos sente y omnipotente” cuya posición “su- mos los complejos y múltiples entramados tionados y “desmontados” cuando se ob-
no estatales que constituyen la especifici- perior” presume actores sociales controla- que se articularon a partir de pugnas conti- serva el proceso complejo y hasta tortuoso
216 217
de centralización de las principales res- conquista como control geográfico, pe-
ponsabilidades estatales. Aunque a primero también en tanto autoridad sobre la
ra vista los gastos “centrales” aparecen en población y las relaciones en un área
los años estudiados como superiores a los determinada. Al dibujar esa territoriali-
“no centrales”, un porcentaje importante dad estatal encontramos que la presencia
de los primeros estaba destinado a cubrir estatal no se expandió de manera homo-
deuda y Ejército lo que cuestiona la con- génea sobre la totalidad del territorio si-
centración en un solo espacio de esos reno que se concentró en lo que hemos de-
cursos. Por otra parte, al analizar los presu- nominado el “arco estatal”. De tal mane-
puestos departamentales se observa que la ra que, durante la primera mitad del siglo
mayor parte de estos –con excepción de XX, un aumento de los servicios del Esta-
Cochabamba y La Paz– estaban incapaci- do –sean estos aduanas, escuelas, co-
tados de generar recursos suficientes para rreos o juzgados– implicó centralmente
enfrentar los gastos de su burocracia, lo un aumento de la densidad sobre las ru-
que implicó que el Tesoro Nacional sub- tas ya trazadas de ese arco lo que eviden-
vencionara a los departamentos de mane- cia también la dificultad estatal de expan-
ra constante. Varias disputas entre los po- dir su presencia y soberanía hacia otros
deres Ejecutivo y Legislativo, así como en- espacios en los que comunidades indíge-
tre los “niveles” de la administración, res- nas o elites locales gamonales tenían ya
ponden a este hecho. control y presencia lo que no significó sin
Por último, el Estado nacional y central, embargo que éstas estuvieran desarticu-
más que una entidad establecida fue ladas totalmente de la estructura estatal.
resultado de una construcción que se Así, la estructura del Estado se conformó
produjo de manera simultánea a la de en un escenario de relaciones diferencia-
las regiones y cuya organización espa- das con niveles de presencia y autoridad
cial implicó un proceso continuo de estatal discontinuos.
218
HUMANO EN BOLIVIA
Capacidades fiscales y burocráticas
(1985-2005)
Radiografía del
3
Estado
Palacio de Gobierno en La Paz. Foto anónima de 1860, antes del

incendio de 1875 que lo convirtió en “Palacio Quemado”. Fuente:
Mesa Gisbert (1990).
I
ntroducción biernos, regímenes y Estados en proceso
de consolidación en escenarios de conflic-
Qué tipo de Estado emerge de un pro- to o post-conflicto.
ceso de construcción parcial, frag- Una segunda vertiente de análisis destaca
mentado y discontinuo en los siglos más bien las dimensiones de la estatali-
XIX y XX, como el descrito en el Capítu- dad que son relevantes para el desarro-
lo anterior? Cuando nos referimos a la llo económico y social. Las consecuen-
“debilidad” del Estado boliviano, ¿de cias de la estatalidad para los procesos de
qué estamos hablando? ¿Debilidad en el transición democrática en los años ochen-
alcance de su estatalidad (funciones)? ta y las reformas estructurales en los no-
¿En su cobertura territorial (extensión)? venta plantean una mirada alternativa a la
¿En la capacidad para igualar las condi- de “Estados fallidos”, “débiles” o “en con-
ciones de vida de los individuos desde flicto”. Tanto las relaciones Estado-socie-
sus atribuciones (capacidades?). ¿En las dad (Evans et al, 1985; Migdal, 2001; Mig-
tres dimensiones? Estas preguntas nos dal, 1988; O´Donnell, 2006) como las ca-
invitan a “desempacar” la estatalidad pacidades estatales para el desarrollo
boliviana en función de las cosas que (Tendler, 1998; Grindle, 1996; 1997 y Lo-
hace más que por las cosas que el imagi- ra, 2007) han merecido la atención de aca-
nario popular proyecta que el Estado es démicos preocupados por el rol del Estado
o debiera hacer. Una mirada crítica a la en la construcción de proyectos viables de
debilidad del Estado boliviano nos intro- transformación social. ¿Qué conclusiones
duce a una descripción de su fiscalidad y emergen de dos décadas de literatura so-
su institucionalidad –una radiografía del bre el “retorno del Estado” en la preocupa-
esqueleto estatal–. En ese horizonte, este ción desarrollista? Al menos tres.
Capítulo del Informe Nacional sobre Des- Primero: muchos “Estados débiles” del
arrollo Humano muestra el Estado bolivia- mundo en desarrollo suelen construirse
no al desnudo, desprovisto de imaginarios desde “sociedades fuertes”, que disputan
que lo envuelven, como camuflaje, de res- de manera continua la legitimidad, autori-
petabilidad o condena. dad y, en casos extremos, la soberanía del
accionar estatal (Migdal, 2001 y 1988).
Más allá del Estado débil ¿Cómo se fortalecen Estados débiles que
nacen de sociedades fuertes? La respues-
En los últimos años se advierte un boom de ta no suele estar en el Estado mismo, sino
artículos y libros académicos sobre “Es- en las relaciones Estado/sociedad. La ne-
tados fallidos” y “débiles”1. Una reciente gociación de los límites de la estatalidad
publicación sugiere que sesenta de los 191 es algo contingente a la historia de cada
Estados en el mundo son fallidos o débiles, sociedad. En el caso boliviano, esta histo-
cobijando cerca de dos mil millones de la ria incluye una larga experiencia de “go-
población mundial (Foreign Policy and the bierno indirecto” a finales del siglo XVIII y
Fund for Peace, 2006). El renovado interés “pactos estatales” de no intromisión en la
sobre las cualidades del Estado tiende a administración de tierras hasta las leyes
emerger, sin embargo, más por razones de de exvinculación de los años 1870. La ne-
seguridad internacional que por motivos gociación de esferas de estatalidad conti-
de desarrollo, política pública o cambio núa hoy con el reconocimiento del dere-
económico y social. El enfoque de seguri- cho consuetudinario para comunidades y
dad enfatiza las cualidades ulteriores de pueblos indígenas, la administración de
control físico del territorio, uso legítimo de tierras bajo la modalidad de Tierras Co-
la fuerza y legitimidad internacional de go- munitarias de Origen (TCO) y el reconoci-
1 Sobre “Estados fallidos” véanse en especial los trabajos de Chomsky (2006), Rotberg (2004) y Weinstein et al (2004).
Acerca de los “Estados débiles” las obras de referencia corresponden a Fukuyama (2004), Kaufman y Kray (2006) y Weiss
(1998).
223
HUMANO EN BOLIVIA
miento de “usos y costumbres” en la de- pacidades específicas que promuevan des- Proponemos, primero, describir las di- saneamiento de tierras cumple con su mi-
signación de autoridades que participan arrollo con actores sociales de carne y hue- mensiones de fortaleza/debilidad estatal sión nacional, cuando bolsones de disputa
en elecciones municipales y nacionales, so. Será un Estado que “hace política” en el que hacen la diferencia entre un Estado en áreas rurales de Santa Cruz o Beni po-
entre otros. buen sentido de la palabra. ¿Cómo se cons- que transforma y un Estado que constru- nen en peligro la propia legitimidad de la
Segundo: es útil describir con mayor preci- truyen estas capacidades? La experiencia ye imaginarios. Esto implica adoptar una política estatal de tierras. Una agenda futu-
sión las dimensiones de “debilidad” del Es- internacional sugiere que no son olas de re- mirada alternativa que combina el Estado ra de reforma estatal debe, por ello, empa-
tado para no suponer un grado de homoge- formas de servicio civil las que construyen que administra con el Estado que transfor- tar las demandas de eficacia y eficiencia de
neidad que no existe (O´Donnell, 1993 y Estado, sino instancias de interacción, par- ma. Las imágenes de Estado “débil”, “de- cualquier función de autoridad con las de-
2006). ¿Qué dimensiones de estatalidad ticipación y alianzas público/privadas so- pendiente”, “centralista”, “burocrático” y mandas de legitimidad e igualdad en cual-
son relevantes para describir la fortaleza o bre temas de importancia –servicios socia- “empleador” son construcciones sociales quier ámbito territorial del país. Estas di-
debilidad en sociedades latinoamericanas? les, seguridad jurídica– las que construyen que pueden ser examinadas de manera mensiones serán discutidas en mayor pro-
El politólogo Guillermo O´Donnell propo- legitimidad y efectividad duraderas. comparativa y a través del tiempo. Obser- fundidad en el Capítulo final del Informe.
ne, sobre la base de la clásica definición we- var estas imágenes no significa que carez-
beriana, tres dimensiones relevantes para Nuestro enfoque can de impacto directo sobre la materiali- Organización del Capítulo
describir la cobertura funcional y territorial dad del Estado. Son parte intrínseca de la
del Estado: a) la burocrática: el Estado co- ¿Cómo describir la estatalidad boliviana? manera cómo se construye el Estado de ¿Cómo realizar una radiografía del Estado
mo organización administrativa, b) la di- Partimos de las lecciones de la experien- manera parcial, fragmentada y heterogé- boliviano de los últimos veinte años? Para
mensión legal: el Estado de Derecho y c) la cia internacional. Sin embargo, asumi- nea. Es importante, sin embargo, tomar avanzar en este propósito presentamos
ideológico-identitaria: el Estado como demos la necesidad de ir “más allá del Es- distancia crítica de las construcciones so- tres partes.
positario de la nación o multinación. Al tado débil” para encontrar las claves de ciales para describir las dimensiones que Primero se analizan dimensiones de la esta-
combinar las tres dimensiones, O´Donnell fortalecimiento del Estado boliviano. Si cuentan en el momento de proveer servi- talidad boliviana relacionadas con su “debi-
dibuja un mapa imaginario en el cual varía el problema de fondo fuese “debilidad” cios, generar ingresos, recaudar impues- lidad/fortaleza” fiscal. Esta mirada ayuda a
la debilidad del Estado según la región del institucional, la respuesta obvia sería “for- tos, ejecutar gasto y ejercer distintas for- matizar la idea de que la debilidad no cam-
país y de acuerdo a sus funciones. En deter- talecer” la institucionalidad. Y a este ejerci- mas de autoridad y poder estatal. bia en tiempo y en espacio, pero también
minados lugares y para algunos sectores cio precisamente se dedicaron significati- Segundo, la radiografía estatal aquí plante- ayuda a entender los riesgos de una “debi-
–frecuentemente lugares rurales y pobla- vos esfuerzos y recursos durante algo más ada puede tornar visibles las dimensio- lidad” que perdura en las posibilidades de
ciones indígenas– “el Estado no existe”. Pa- de quince años en la administración públi- nes institucionales que requieren de una ser un Estado “independiente” o “autóno-
ra otros “territorios” y poblaciones –en ge- ca boliviana. Nos preguntamos si más re- agenda de reforma estatal futura. Una mo”, desde la perspectiva de las posibilida-
neral lugares urbanos y clases medias– “el formas al servicio civil, nuevos cambios en agenda que emerge de la combinación de des de generar ingresos provenientes del
Estado existe” y es al menos sensible a pro- los sistemas fiscales y más reformas de las diversas aproximaciones que hacemos ahorro interno.
blemas, demandas o aspiraciones locales o institucionalización administrativa son lo al Estado en este Informe: la mirada histó- En la segunda parte se aborda la dimensión
funcionales. La pregunta apunta, entonces, que requiere el Estado boliviano. Las di- rica en el Capítulo 2, la mirada al Estado “burocrático/centralista” del Estado. Se
a un núcleo duro: ¿cómo fortalecer un Esta- mensiones de la estatalidad débil están desde adentro en el Capítulo 4 y finalmen- trata, sin duda, de un imaginario fuerte-
do “heterogéneo” en capacidades y “dis- vinculadas a una historia de construcción te la mirada de las relaciones entre el Esta- mente arraigado en la mirada regional del
continuo” en cobertura territorial? parcial, fragmentada y discontinua de es- do y la sociedad en el Capítulo 5. En el te- Estado y entre los propios funcionarios.
Tercero: más allá de las características buro- tatalidad. Son dimensiones que no son dé- nor del resto de nuestro análisis sostene- Tercero, se describe la dimensión “empleado-
cráticas, legales o ideológicas del Estado, la biles por motivos coyunturales, sino que mos que el espejismo de tornar visible “un ra” del Estado. Los recursos humanos con-
literatura reconoce que la acción público/ son estructuralmente débiles, vinculadas a Estado” monolítico constituye uno de los tratados por el Estado son parte del imagi-
privada que promueve encuentros entre las dificultades de construir legitimidad, mayores impedimentos para fortalecer las nario sobre la estatalidad actual. Por ello,
sociedad y Estado construye oportunida- autoridad y soberanía; es decir, construir capacidades estatales que cuentan, las que describir la procedencia de los recursos hu-
des ampliadas para el desarrollo (Grindle, un Estado multicultural y pluriregional que frecuentemente están circunscritas a fun- manos, su calificación y tipo de trabajo es
1997 y Tendler, 1998). Si el foco de la ac- iguale de jure y de facto las condiciones de ciones y lugares específicos del ejercicio de relevante para entender si el imaginario po-
ción tanto pública como privada son las ne- vida de sus habitantes en todo el territorio. la autoridad estatal. No es tan importante pular sobre la “empleomanía” empata con
cesidades específicas de tiempo y lugar de Nuestra mirada plantea, entonces, que se re- saber que, “en promedio”, la institucionali- la realidad. Esta sección intenta mostrar
productores, padres de familia o comuni- quieren transformaciones de largo aliento dad educativa logra alcanzar coberturas que la discusión no debería ser si el Estado
dades campesinas, las capacidades estata- en las relaciones sociales para “ir más allá por encima del 90% para primaria, cuan- emplea o no sino cómo y para qué lo hace.
les requieren ser diferenciadas. En el caso del Estado débil”. En ese sentido, lo que es- do docenas de municipios de Potosí, Chu- El Capítulo se cierra con unas conclusiones
boliviano no será suficiente fortalecer las te Capítulo busca aportar al debate es algo quisaca y Cochabamba no llegan siquiera a en las que planteamos los hallazgos más
capacidades abstractas de la burocracia o más concreto que el imperativo de “forta- dar cobertura de 4° de primaria. Tampoco importantes de este ejercicio de radiogra-
del Estado de Derecho, sino construir ca- lecer al Estado”. es primordial saber que, “en promedio”, el fía del Estado boliviano.
224 225
no internacional, tal como lo plantea el úl- importante identificar los orígenes de la de la renta interna, renta aduanera y las re-
timo informe económico de la Unidad de volatilidad de los ingresos. Esta primera galías mineras; ii) los impuestos sobre hi-
Análisis de Política Económica (UDAPE, fotografía de la fiscalidad boliviana mues- drocarburos –como el Impuesto al Valor
2006). Por ello en esta sección intentamos tra un Estado débil incapaz de generar in- Agregado (IVA), Impuesto a las Transaccio-
entender la fiscalidad que está detrás del gresos de manera sostenida; pero tam- nes (IT), Impuesto Directo a los Hidrocarbu-
Fuente: Bolivia en el primer centenario de su independencia (1925). déficit fiscal, analizando la evolución de bién refleja una historia de esfuerzos su- ros (IDH), Impuesto Especial a los Hidrocar-
los ingresos y los gastos para luego con- cesivos por aumentar los ingresos y man- buros (IEHD)– y las regalías correspondien-
3.1. El Estado débil y cluir en qué espacios y funciones fue débil tener o reducir el gasto público. Finalmen- tes; y iii) los ingresos generados por el sec-
dependiente en cuestión el Estado y en qué espacios y funciones fue te, muestra un claro quiebre en la fiscali- tor de hidrocarburos provenientes de las
más fuerte. Esta lectura de la fiscalidad nos dad nacional que cambia la historia: ventas en el mercado interno y el mercado
¿De qué depende la fiscalidad? permitirá entender por qué fue “depen- emerge una nueva fiscalidad caracteriza- externo. Adicionalmente, el Estado genera
diente” el Estado y cuáles son las caracte- da por un saldo positivo entre ingresos y ingresos de otras empresas estatales, cuya
La discusión académica ha centrado el análi- rísticas de esta debilidad y dependencia. gastos estatales, pero sobre todo por un proporción es cada vez menos representati-
sis de la debilidad fiscal en el diagnóstico El Gráfico 3.1 identifica al menos cuatro ti- nivel de ingresos que supera los picos más va con relación al PIB así como respecto a
del déficit, argumentando que una razón pos de fiscalidad desde 1960. i) El primero elevados de los últimos cincuenta años, los ingresos totales (0,9%; en el año 2005).
suficiente para calificar un Estado débil es caracteriza el período que va entre 1960 y alcanzando un techo de 42% del PIB a fi- Resalta la importancia de los ingresos tribu-
la persistencia y recurrencia del déficit fis- 1970 marcado por un ritmo de crecimien- nes del año 2006. tarios que desde 1994 son la principal
cal del sector público. Según este argu- to del gasto público menos acelerado en fuente de generación de ingresos (43%).
mento, basado en una lectura sintética de comparación al del ingreso. En este perío- ¿Cómo genera ingresos el Estado? La cuenta correspondiente a las recauda-
las cuentas fiscales, Bolivia estaría clasifi- do la fiscalidad negativa estuvo determi- ciones de impuestos sobre hidrocarburos
cada entre los países con una debilidad fis- nada por una tendencia de reducción de la Desde 1960 los ingresos del Sector Público aumentó también la incidencia sobre el
cal alta, pues el déficit ha sido una constan- brecha fiscal. Esta tendencia se repite a lo no Financiero (SPNF) aumentaron de ma- PIB (9,2%) , así como la importancia en la
te durante más de veinte años. Pero el dé- largo del periodo de ajuste y reformas es- nera discontinua registrándose las ten- contribución sobre los ingresos totales
ficit fiscal no debe entenderse como un tructurales que abarcan las decadas de dencias de mayor crecimiento en las (28%). Otras cuentas, como las provenien-
simple indicador de estabilidad económi- 1980 y 1990.ii) Un segundo tipo de fiscali- cuentas de ingresos tributarios e ingresos tes de la venta de hidrocarburos, redujeron
ca. El déficit es el reflejo de un proceso de dad negativa se originó en la década de los de capital, las cuales tuvieron un creci- su participación sobre los ingresos totales
lo que hizo y hace el Estado; y su evolución setenta con una tendencia a la ampliación miento anual promedio con relación al de 39% a 3%, a lo largo del período y este
resulta, por un lado, de la combinación de de la brecha fiscal. Entre 2000 y 2002 este PIB de 7%3. sector también redujo su incidencia sobre
políticas nacionales de ingreso y gasto es- patrón se repitío con algunas especificida- El Gráfico 3.2 muestra claramente que tres el PIB de 12% a 0,8%. Finalmente, la cuen-
tatal y, por otro, de condiciones económi- des. En ambos períodos el país enfrentada grandes cuentas generan dos tercios de los ta de otros ingresos corrientes, que agrupa
cas favorables o desfavorables en el entor- crisis económica. iii) En el período entre ingresos totales del Estado: i) los ingresos tres cuentas (otros ingresos de capital, re-
2003 y 2004 surge una fiscalidad negativa tributarios compuestos por recaudaciones cuperación de préstamos y otros ingresos),
GRÁFICO 3.1 Combinaciones de ingreso y gasto estatal: con una fuerte contracción de los ingresos
los múltiples orígenes de la fiscalidad y gastos fiscales, incluso como proporción GRÁFICO 3.2 La estructura de los ingresos del Estado (1990-2005)
%PIB
del PIB. iv) Finalmente, emerge una fiscali-
24000 7,0%
45 dad positiva a partir del 2005 debido a la
22000 12%
40 nueva estructura impositiva con la crea-
superavit 20000 2,5%
35 ción del Impuesto Directo a los Hidrocar- 18000 Ingresos
déficit
7% 28% tributarios
30 buros (IDH). Este nuevo escenario fiscal 16000
15% Impuestos
25
Ingresos abre ciertamente las expectativas de una 14000 hidrocarburos
20 nueva fiscalidad que podría caracterizar el 12000 23%
Gastos Hidrocarburos
10000 5%
15
inicio de una nueva era marcada por una 17% 15% Otros ingresos
10 8000 51% corrientes
emergente fortaleza fiscal en la capacidad 27%
6000 6% Ingresos
5
de generar ingresos. 4000 6,3% 17% de capital
0 39% 40%
1960 1970 1980 1990 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Ahora bien, más allá de la fiscalidad hetero- 2000 26% 35%
génea2 reflejada en el gráfico anterior es 0 23%
Fuente: UDAPE (2006).
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
2 Según el Banco Mundial (2006), los ingresos fiscales aumentaron en los últimos tres años debido a la combinación de Fuente: Elaboración propia sobre la base de Unidad de Programación Fiscal (UPF) (2006).
distintos factores: por un lado, el impacto de medidas impositivas implementadas en los años 2003 y 2004 entre las cuales
están nuevos impuestos como el Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF) y mayores atribuciones otorgadas a las
autoridades de impuestos y aduanas. En 2005 y 2006, el incremento de los ingresos tributarios se explica claramente por el 3 El SPNF está compuesto por el gobierno general (Tesoro General de la Nación, prefecturas, servicios sociales y municipales)
efecto resultante del impuesto sobre hidrocarburos (IDH). y las empresas estatales.
226 227
aumentó la participación sobre los ingre- caudación como porcentaje del PIB en la ron por otras medidas para incrementar las entre 1987 y 1988 cuando la participación
sos totales, reduciendo al mismo tiempo la región pasó de 14,4% a 15,1% entre los recaudaciones. La creación del Impuesto a del Sistema Tributario Integrado (STI) se
incidencia sobre el PIB. períodos 1985-1989 y 2000-2003. En 11 las Transacciones Financieras (ITF) que redujo de 39% a 16% debido, principal-
La evolución de la estructura de ingresos a lo de los 17 países analizados la presión tribu- grava créditos y débitos bancarios fue una mente, al incremento de las recaudaciones
largo de los últimos 15 años se explica taria fue creciente, entre ellos Bolivia, donde las acciones implementadas. provenientes del Impuesto al Valor Agrega-
esencialmente por dos efectos: primero, de se incrementó de 14% a 17% alcanzan- Adicionalmente, se crearon mecanismos do (IVA), cuya participación pasó de 35% a
una importante expansión de los ingresos do una magnitud de 31% el año 2006. que estimulan la tributación a través de 43%, y el incremento de las recaudaciones
provenientes de las recaudaciones tributa- Si bien varios elementos determinan la ma- amnistías y “perdonazos” que, al admitir la provenientes del sector de hidrocarburos,
rias reflejada en el incremento de la pro- nera en la que el Estado recauda impues- regularización de impuestos sobre vehícu- que pasó de 8% a 13%. Otro momento de
porción sobre los ingresos totales que pa- tos, en la región la década de los noventa los entre otros, lograron aumentar las re- cambio significativo en la estructura de la
só de 23% a 51%; segundo, el crecimien- estuvo marcada por un período de refor- caudaciones. Gracias a estas medidas, en- recaudación interna ocurrió en 1996 cuan-
to de los ingresos provenientes de los im- mas. En el caso de Bolivia, la reforma tribu- tre 2003 y 2005 la recaudación tributaria do la participación del STI cayó a 2%, y
puestos sobre hidrocarburos que, luego de taria de 1986 estableció un nuevo sistema proveniente de la renta interna pasó de con la creación del Impuesto a las Utilida-
haberse mantenido en un promedio de tributario con la aprobación de la Ley 843. 12% a 15% como porcentaje del PIB; en el des de las Empresas (IUE) que mantuvo un
16% de los ingresos totales a lo largo de Con esta nueva ley, la “boscosidad” o com- mismo período las recaudaciones prove- nivel de recaudaciones de 12% sobre el to-
diez años, representan hoy casi un tercio plejidad del sistema tributario a la que se nientes del IDH aumentaron de 5% a 9%. tal de la renta interna. El año 2000 se ob-
de los ingresos totales (Gráfico 3.3). Más hace referencia en el Capítulo anterior se Según el informe económico de UDAPE co- serva un nuevo cambio en la estructura tri-
adelante se analiza la contribución del sec- simplificó pues la reforma tributaria logró rrespondiente a la gestión 2006, la presión butaria con las recaudaciones del Impues-
tor a los ingresos tributarios. cumplir sus objetivos principales: a) crear tributaria habría alcanzado 31%. to Especial a los Hidrocarburos (IEHD) que
Identificada la importancia de la recaudación un sistema de fácil administración, lo que Las tendencias aquí descritas revelan que implica un salto de 3% a 18%.
de impuestos como principal fuente de ge- implicaba reducir de manera significativa la evolución de la presión tributaria en
neración de ingresos del SPNF es importan- la cantidad de impuestos existentes; y b) los últimos años estuvo marcada por el
te describir las características principales ampliar la base tributaria. Ambos objetivos crecimiento de las recaudaciones prove-
del sistema tributario boliviano. Para ello, fueron alcanzados permitiendo un nivel de nientes de la renta interna, especialmen-
intentamos responder a las siguientes pre- recaudación entre 16 y 18% a lo largo de la te hasta el año 2004. A partir del 2005, la
guntas: ¿cómo se estructuran las recauda- década de los noventa. En la misma déca- implementación del IDH cambia el ritmo
ciones?, ¿quiénes deben pagar los impues- da, el año 1994 se realizaron cambios en el de expansión de las recaudaciones inci-
tos?, ¿quiénes verdaderamente los pagan? sistema tributario a través de las modifica- diendo en la estructura del sistema tribu-
Según los hallazgos del Banco Mundial ciones establecidas por la Ley 1606. El tario. Queda claro que el impacto más
(2006) varios países de América Latina au- cambio más importante fue la sustitución fuerte sobre la presión tributaria resulta
mentaron la capacidad de generar ingresos del Impuesto de la Renta Presunta de las no de las reformas impositivas clásicas si-
a través de la recaudación de impuestos en Empresas (IRPE) por el Impuesto a las Uti- no de modificaciones que tienen que ver
los últimos treinta años. Esta característica lidades de las Empresas (IUE), cuyo objeti- con la estructura económica.
sería, según dicho estudio un “síntoma de vo era incentivar las inversiones. Entre
fortaleza fiscal”. La presión tributaria o re- 2003 y 2005 los gobiernos de turno opta- ¿De dónde provienen
los ingresos tributarios?
GRÁFICO 3.3 ¿Cómo se explica el incremento de la presión tributaria?
Dada la importancia de los ingresos tributa-
%PIB Domina el efecto del rios, especialmente la contribución de la
crecimiento de los ingresos
35
Renta interna provenientes de los impuestos
sobre hidrocarburos: IEHD e IDH
renta interna a los ingresos nacionales, re-
30 Renta aduanera sulta interesante descomponer los ingre-
25
Impuestos sobre
hidrocarburos
sos tributarios según impuesto para identi-
ficar la contribución de cada uno de ellos a
20
las recaudaciones totales a lo largo de los
15 últimos años. Como se señaló anterior-
10 mente, la estructura tributaria en Bolivia
5
concentra los ingresos en impuestos indi-
rectos. El Gráfico 3.4 revela claramente al-
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 gunos hitos que habrían marcado la estruc-
tura de los ingresos tributarios: el primero Fuente: Monografía de Bolivia en su sesquincentenario (1975).
Fuente: UPF (2006) y UDAPE (2006).
228 229
GRÁFICO 3.4 Ingresos tributarios: hacia una estructura más diversificada (1987-2005) RECUADRO 3.1
100%
39 2 1 12 6 El impacto de la nacionalización de a los ingresos provenientes de lo que se
7 11 IVA
12
10 11
de hidrocarburos: Decreto denomina downstream, que incluye: IDH,
11 RC - IVA
80%
11 12 Supremo 28701 “Héroes del IEHD, IUE, SURTAX, IVA, excedente y mar-
12 ICE
18
IT
Chaco” gen fijo. Entre 2004 y 2005 la contribución
15 15
10 RTS
Tal como lo menciona UDAPE (2006) en su pasó de 3% a 11% del PIB de los impuestos
60% 8
13
13 STI último reporte, la contribución del sector hi- de este sector a los ingresos tributarios tota-
1 8 10
5 IEHD drocarburos para la reversión de la situación les. El incremento de las recaudaciones del
6 4 7 4
40% 10
6 42 2 2 IDH constante de déficit fiscal a una situación de sector de hidrocarburos se explica sobre to-
36 38 2
35 IUE superávit ha sido determinante. El saldo po- do por las recaudaciones del IDH, IUE e IVA
1
31
20%
IVA-IT YPFB sitivo se demuestra con la brecha existente con incrementos en las recaudaciones que
Valores fiscales entre el déficit calculado con y sin el sector. superan el 100%.
Otros impuestos
Según el diagnóstico mencionado, los ingre-
0%
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 sos por hidrocarburos aumentaron de mane- GRÁFICO 3.5 Estructura de los ingresos tributarios:
ra sostenida a partir de la implementación antes y después de la nacionalización
del IDH así como a través de los efectos de la
35%
Entre el 2000 y 2004, el 90% de la recauda- incremento acumulado a lo largo de más nacionalización de los hidrocarburos.
ción tributaria total provenía de cinco im- de 15 años, según las condiciones de gene- La venta de hidrocarburos, desde la apro- 30%
puestos (IVA, IEHD, IT, IUE y el Impuesto ración de ingresos previas a la nacionaliza- bación del decreto de nacionalización del 1 25% Regalías
mineras
al Consumo Específico). La recaudación ción. La política estatal de nacionalización de mayo de 2006, generó un aumento de los 20% Renta
% PIB
anual promedio del IVA para este período de hidrocarburos habrá generado enton- ingresos nacionales de 368% dentro de los aduanera
15% Impuestos
fue de 37,5%; el IEHD logró una recauda- ces la posibilidad de generar ingresos a tra- ingresos no tributarios. El gráfico siguiente hidrocarburos
10% Renta
ción promedio de 14,2%; el IT concentra- vés de una economía altamente depen- revela la tendencia creciente de los ingresos interna
ba el 12,2%; mientras el IUE representa- diente de los recursos naturales. del SPNF mostrando la contribución de la 5%
ba el 11,5%; y el ICE el 4,0%. Con la nue- renta interna y la del sector de hidrocarburos. 0%
va Ley de Hidrocarburos del año 2005 la ¿Cómo caracterizar Es importante resaltar que la mayor contribu- 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
estructura de ingresos del Estado tiene el sistema tributario? ción del sector de hidrocarburos correspon- Fuente: UDAPE (2006).
una mayor participación de este sector y

la nueva estructura impositiva depende El sistema tributario se caracteriza por la
fuertemente de sus recaudaciones que concentración de los impuestos en una de los impuestos; 111.784 Pymes –Peque- tras que las Pymes, 77% de la base de con-
entonces representaban 25% de los in- base estrecha de contribuyentes. Según ñas y Medianas Empresas– (22,5% del to- tribuyentes, aportan con 43% de las recau-
gresos fiscales totales. Con este cambio, la Cámara de Industria, Comercio, Servi- tal de la base de contribuyentes), aportan daciones, generan 10% del PIB y 10% del
el sistema tributario dio un giro importan- cios y Turismo de Santa Cruz (Cainco) una con apenas el 43,7% de las recaudacio- empleo.
te convirtiéndose en un sistema cada vez dimensión de debilidad poco explorada nes y 392.176 Mypes –Micro y Pequeñas
más “progresivo” desde el punto de vista del sistema impositivo tiene que ver con Empresas– (77,2% del total de contribu- GRÁFICO 3.6 Un sistema tributario de base estrecha
de su estructura, toda vez que una mayor quiénes aportan con una mayor porción yentes) aportan con 0,1% del total recau-
porción de las recaudaciones proviene de de las recaudaciones. Esta institución sos- dado (Gráfico 3.6). Contribuyentes Recaudaciones
impuestos directos. tiene que el sistema tributario es inequita- El estudio también revela que quienes más 1,524
(0,3%)
Pero el cambio más importante de la fiscali- tivo debido a que gran parte de las recau- aportan a las recaudaciones provenientes
dad boliviana en los últimos años ocurrió daciones recae sobre pocos contribuyen- del sector empresarial son los que más 114,300
(22,5%)
56,2%
sin lugar a dudas como producto de la na- tes. Según diagnósticos del sistema tribu- contribuyen al PIB y quienes menos contri-
cionalización de hidrocarburos (ver Recua- tario boliviano, realizados por esta institu- buyen al empleo. Los Gracos aportan casi Gracos
dro 3.1). El 2006 los ingresos totales del ción para el período 2000-2004 son los seis de cada diez bolivianos recaudados Mypes
sector público tuvieron un incremento de contribuyentes inscritos en el Régimen del sector productivo, mientras que gene- 392,176 Pymes 43,7%
(77,2%)
41% frente a 28% registrado en la gestión General quienes asumen esa carga (Cain- ran 65% del PIB y tan sólo contribuyen en
anterior. Los ingresos tributarios aumenta- co, 2004 y 2005). Los diagnósticos men- 7% a la generación de empleo. Las micro-
ron en 35% y los no tributarios en una pro- cionados revelan que: 1.524 Gracos empresas, adscritas a los regímenes sim- 0,1%
porción similar (38%). Así, el aumento de –Grandes Contribuyentes– (0,3% del to- plificados contribuyen con 0,1% del PIB
los ingresos en un año será equivalente al tal de contribuyentes), recaudan 56,2% en tanto generan 83% del empleo. Mien- Fuente: Elaboración propia sobre la base de Cainco (2004).
230 231
ciones caracterizaron el sistema tributario te regresivo, ya que más del 50% de las re- 2005, las nuevas condiciones fiscales re-
boliviano como un sistema regresivo. caudaciones totales provienen de los im- velan la creciente tendencia del aporte de
La tendencia de la composición de las re- puestos indirectos (IVA, IT, ICE, gran parte los impuestos directos al total de las recau-
caudaciones según tipo de impuesto del Regimen Tributario Simplificado y del daciones, con una nueva estructura en la
muestra una mayor capacidad de recau- Sistema Tributario Integrado) mientras que los impuestos directos representan
dación con una estructura con tenden- que menos del 50% provienen de impues- cerca del 50% de las recaudaciones tota-
cia regresiva entre 1985 y 2003; y un tos directos como el IUE, IEHD, IDH, Regi- les (Gráfico 3.7).
efecto inverso entre 2003 y 2005 con una men Complementario al IVA, entre otros. En tercer lugar, es importante mencionar
presión tributaria creciente en base a la La evolución de la estructura del sistema tri- que desde la perspectiva de la inciden-
ampliación de los impuestos directos butario muestra que desde 1987, la contri- cia o impacto, la mayoría de los im-
(especialmente aquellos provenientes bución de los impuestos directos a las re- puestos nacionales, especialmente
de los hidrocarburos). Desde el punto de caudaciones tributarias totales no había aquellos que gravan el consumo, afec-
vista de la estructura, el sistema impositivo superado el 30% hasta el año 2000. El año tan a los más pobres. En la evaluación de
concentró en las últimas tres décadas la
mayor parte de las recaudaciones en im- RECUADRO 3.2
Tesoro Municipal. Sección recaudación.
Fuente: Bolivia en el primer centenario de su independencia (1925). puestos indirectos, es decir aquellos que
gravan el consumo de bienes y servicios, y Hacia un sistema tributario tributarios según tipo permite agrupar a los
Esta asimetría entre generación de ingreso, muy poco en utilidades, ganancias, ingre- normativamente más progresivo países de América Latina en cuatro combi-
generación de empleo y contribución a las sos o patrimonio. Esta característica hace Según una clasificación realizada por Lora naciones de estatalidad fiscal:
recaudaciones es una muestra más de una del sistema un sistema “regresivo”, carac- (2007) para el Banco Mundial, la estructura i) Países en los que entre 1985 y 2003 au-
débil fiscalidad en el ámbito tributario. Por terística común a varios países de la re- impositiva en la década de los noventa en mentó la presión tributaria sobre la base
tanto, la base fiscal estrecha es una caracte- gión. Coincidiendo con este argumento, América Latina mostraba “regresividad”. En de una estructura impositiva más progre-
rística de débil fiscalidad. La concentración Campero y Carvajal (2005) afirman que el promedio, el 17% de los ingresos estatales siva, es decir, con una presión tributaria
de las recaudaciones en pocos contribu- sistema tributario boliviano está basado provenía de los impuestos a las ganancias y proveniente de un crecimiento mayor de
yentes se acentúa aún más hoy con la am- esencialmente en impuestos indirectos y patrimonio, entre otros. Ese mismo año, la los impuestos directos (propiedad e in-
pliación de la contribución de los Gracos a no así en impuestos directos que se carac- estructura de ingresos estatales en Bolivia gresos) con relación al crecimiento de los
las recaudaciones totales. Ahora bien, da- terizan por tener una base amplia, por su estaba conformada por una proporción más impuestos indirectos (trasladados al con-
das las características complejas de la eco- progresividad y por un impacto positivo pequeña de recaudación proveniente de las sumidor). Los países de la región con es-
nomía nacional, ¿será suficiente afirmar sobre la equidad. Esta afirmación se con- ganancias: 13% frente a 50% de las recau- tas características son Bolivia (2003-
que el sistema tributario es débil e inequita- firma con los datos: la agrupación de los daciones de impuestos sobre el consumo 2005), Colombia y República Dominicana
tivo debido a que concentra mucha recau- impuestos según tipo (directos o indirec- de bienes y servicios.4 ubicados en el cuadrante 1 del Gráfico.
dación en pocos contribuyentes? Al respec- tos), entre 1987 y 2005, revela que el siste- Dos aspectos resaltan con respecto a la re- ii) Bolivia (1989-2003), Brasil y Ecuador lo-
to, varios estudios con diversas aproxima- ma tributario boliviano es normativamen- caudación tributaria en la región. Por un lado, graron incrementar la presión tributaria a
la tendencia no siempre creciente con rela- costa de una estructura impositiva cada
GRÁFICO 3.7 Un sistema tributario cada vez más dependiente de los impuestos directos ción al PIB; por otro, la estructura según tipo vez más regresiva, es decir, más concen-
de impuestos variable. La composición de trada en los impuestos indirectos (consu-
100% las recaudaciones impositivas en la región a mo de bienes y servicios). Esta combina-
90% principios de los noventa se caracterizó por ción ubica a los países en el cuadrante 2
80% una mayor concentración en los impuestos donde también se ubica el promedio de
70% directos, que entonces representaban 25% América Latina.
Directos
60% de los ingresos tributarios. La estructura lue- iii) Chile y El Salvador redujeron la presión tri-
Indirectos
50% go se modificó pasando a ser más importan- butaria siendo cada vez más progresivos,
40% tes los impuestos indirectos, es decir, aqué- por lo que se ubican en el cuadrante 3. Es
30% llos que recaen sobre los consumidores de interesante ver cómo Chile, paradigma del
20% Entre 45% y 50% bienes y servicios, con una magnitud de neoliberalismo en América Latina, com-
Entre 20 y 30% Entre 30% y 35%
10% 33%. parte el mismo cuadrante que El Salvador.
0% La combinación de la evolución de la pre- iv) México y Panamá serían casos de mayor
1987
1988
1989
1991
1992
1993
1994 (1)
1996
1997
1999
2000
2001
2002
2003(p)
2004(p)
2005(p)
1990
1998
1995
sión tributaria y de la estructura de ingresos debilidad pues no sólo poseen una pre-
Fuente: Elaboración propia sobre la base de UDAPE (2005).

4 Véase al respecto el trabajo de Konig Judith (2002).
232 233
tro impuestos revela que sobre el 20% más GRÁFICO 3.9 Carga impositiva según quintiles
pobre de la población (primer quintil), recae de ingreso del hogar
sión tributaria más baja al promedio de la La ubicación de Bolivia en el cuadrante 1 el 24% de la carga tributaria total de los im-
25%
región, sino que la misma fue decreciente con la nueva estructura impositiva a fines puestos al consumo; mientras que sobre el
a lo largo de las dos últimas décadas a del 2006 muestra una mayor proporción de 20% más rico (quinto quintil) recae sola- 20%
(IVA)
costa de una estructura impositiva cada los ingresos tributarios provenientes de los mente el 13,5%. El Gráfico 3.9 también re-
15% (IT)
vez más concentrada en los impuestos in- impuestos directos debido a la implementa- vela que la regresividad en el impacto es he-
directos. Estos países se ubican en el ción del IDH y la nacionalización de hidro- terogénea: en el caso del IEHD el 30% de la 10%
(ICE)
cuadrante 4. carburos. carga tributaria recae en los tres quintiles (IEHD)

5%
más pobres de manera homogénea, la re- TOTAL
GRÁFICO 3.8 Ingresos tributarios: entre fortaleza y debilidad gresividad se da a partir del cuarto quintil. 0%
En un estudio realizado por Nina y Nina 1er Quintil 2do Quintil 3er Quintil 4to Quintil 5to Quintil
(2) Mayor recaudación, mayor regresividad

% del PIB
(1) Mayor recaudación, menor progresividad (2004) estos resultados se confirman: los Fuente: Cossío (2001).
25
Bolivia: Brasil Bolivia: 8,7 hallazgos al calcular el impacto distributivo
1985-2003 Ecuador 1985-2005
7
Promedio 20 de los impuestos a nivel nacional concluyen niveles de evasión, junto con Haití y Hondu-
Colombia
9 13
10
Rep. Dominicana 7,7
que la estructura tributaria boliviana posee ras (Fredianini, 2001). La elevada evasión
6 15
6 7,8 12,6
13 8 8
2,9
un carácter poco distributivo pues el pago de impuestos responde en gran medida a la
7,9
6 5
10
3,4 5,0 9,2 de los mismos recae en los más pobres6. El ausencia de mecanismos eficientes de con-
6 6
6
3
5 2,5
3,6 estudio llega a identificar el grado de regre- trol y transparencia tributaria.
4 5,1
4 1,3 3,9 1,2
1 2
2
3
4 3,4
2,5 0,4
sividad de cada impuesto, constatando que La evolución de la fiscalidad boliviana mues-
0 2 0
1985 2003 1985 2003 1985 2003 1985 2003 1985 2003 1985 2003 1985 2005 los impuestos más regresivos, entre los ana- tra capacidades estatales altamente dis-
lizados, son aquéllos dirigidos al consumo: continuas. Por un lado, la evolución de las
(4) Menor recaudación, mayor regresividad (3) Menor recaudación, mayor progresividad
25 ICE e IVA + IT; en tanto que los menos re- recaudaciones en el tiempo ha sido cre-
Chile gresivos son el RC-IVA y el IEHD. ciente: el Estado recauda hoy más de lo
México 20
7,6
Finalmente, la débil fiscalidad tiene que ver que recaudaba 15 años atrás. Pese a que la
Panamá
7,9 15 4,3 El Salvador con el elevado índice de evasión. Según evasión se redujo de manera significativa
4,7
5,5 6,6
Campero y Carvajal (2005), la evasión tribu- luego de las reformas fiscales, aún Bolivia
8,6 7,8
10 1,9
3,5 4,0 5,9
taria se caracteriza por: i) el bajo número de preserva niveles de evasión muy elevados
3,2
1,4
5,2 1,4 5 3,2 contribuyentes (403 mil que representan en comparación a los niveles registrados
4,5 4,9 4,4
3,7
3,0 2,6
3,2 cerca de 20% de la población ocupada), ii) en la región. Si bien la estructura del siste-
0
1985 2003 1985 2003 1985 2003 1985 2003 la extensión del régimen simplificado (que ma tributario tiene una base estrecha de
Otros IVA Directos agrupa uno de cada cuatro contribuyentes contribuyentes donde pocos contribuyen
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Lora (2007). que aportan apenas con 0,1% de las recau- mucho, la incidencia de los impuestos que
daciones totales), iii) la injerencia política afectan al consumo muestra regresividad.
(que durante varios años impidió el desa- Este análisis revela que existen espacios y
la progresividad/regresividad del sistema es de consumo. Sin embargo, tres facto- rrollo de un sistema de información que hi- momentos de capacidades fiscales mejor
tributario, Cossío (2001) afirma que un res atenúan su impacto regresivo: en las ciera transparente el sistema), iv) la ausen- y más desarrolladas que otras.
sistema tributario sostenible debe cum- áreas rurales los productos no están suje- cia de penalización por evasión, y v) las
plir dos requisitos: que el crecimiento de tos al IVA, en áreas urbanas gran parte de exenciones a la producción de varios bienes Y el Estado, ¿qué hace?, ¿en qué gasta?
las recaudaciones sea mayor al creci- los bienes de consumo no están bajo el (que constituyen también una manera de
miento económico y que la población régimen general y existen altos niveles de legalizar la evasión). Más allá del éxito de las políticas fiscal y mo-
más pobre aporte con una menor propor- evasión. Con el IT ocurre algo similar La evasión tributaria es sin lugar a dudas un netaria, la estabilización económica tuvo
ción de sus ingresos (progresividad)5. Este pues las personas con menores ingresos síntoma de debilidad de la capacidad del Es- como base ideológica el imaginario de un
análisis concluye que todos los impuestos gastan mayores proporciones de éstos. tado. Según estimaciones de UDAPE, la eva- Estado eficiente, postergando la necesidad
que gravan al consumo son regresivos por El Gráfico 3.9 muestra la carga impositiva se- sión del IVA alcanzaría aproximadamente a de repensar el imaginario estatal para un
construcción. El IVA, por ejemplo, es un gún quintiles de ingreso de hogar para cua- 40%, magnitud que clasifica a Bolivia en el país con condiciones sociales, económicas
impuesto regresivo: grava todos los bien- tro impuestos. La curva agregada de los cua- grupo de países de ingresos bajos con altos y políticas tremendamente desiguales.
5 El autor parte de la diferenciación entre equidad horizontal y vertical en el campo impositivo. La primera implica que dos 6 En el estudio citado las curvas de Lorenz en este caso reflejan la distribución de quienes pagan los impuestos. Cualquier curva
individuos que perciben los mismos ingresos debieran ser tratados de la misma manera desde el punto de vista de la carga por debajo de la recta de equidistribución (donde cada decil de población paga el 10% de los impuestos) implica regresividad.
tributaria. El segundo concepto tiene que ver con el carácter distributivo, lo cual implica que a medida que aumentan los Mientras más alejada la curva de Lorenz de la recta de equidistribución mayor regresividad en el impuesto. Por el contrario, un
ingresos la carga debiera ser mayor. Un impuesto que cumple con el concepto de equidad vertical sería un impuesto impuesto progresivo implicaría la ubicación de la curva por encima de la recta de equidistribución.
progresivo.
234 235
RECUADRO 3.3
América Latina, una región sector. Bolivia dedica más de tres de cada
que invierte en gasto social diez bolivianos de gasto público al mencio-
¿Cómo lo distribuye? nado sector.
Según la CEPAL (2005), entre 1900 y 2003, Y tercero, es importante mencionar cuál
los países de América Latina destinaron re- ha sido el resultado del incremento del gas-
cursos económicos crecientes al sector so- to social en términos de equidad y distribu-
cial. Esta situación se refleja en el crecimien- ción de los recursos. ¿Se distribuyeron los
to del gasto público social con respecto al recursos del gasto social de manera equita-
gasto público total y con respecto al PIB, in- tiva? Sin lugar a dudas una de las principa-
dicadores de prioridad fiscal y prioridad males características que hace eficiente la
croeconómica respectivamente. asignación del gasto público es la manera
Tres elementos resaltan en el Gráfico 3.10. cómo se distribuyen los recursos entre la
Primero, una tendencia continua y generali- población, pero sobre todo el grado en que
zada a otorgar mayores recursos del sector los más desaventajados y excluidos son
público al sector social. Ello se evidencia en más beneficiados. Con respecto al impacto
Conscriptos licenciados del regimiento “Colorados de Bolivia” 1ero. de infantería. Fuente: Bolivia en el primer centenario de su independencia (1925). la tasa de crecimiento positiva de la propor- distributivo del gasto social, el último Pano-
ción del gasto público orientada al sector rama Social de América Latina (CEPAL,
Durante el período de estabilización, el Estado destinó proporciones crecientes social (el gráfico mide en el eje de las absci- 2006) calcula el impacto de cada dólar de
gasto público fue la principal variable de del PIB a las áreas de educación, salud, sa- sas el crecimiento promedio anual para ca- gasto público social invertido en educación,
ajuste para controlar el desmesurado défi- neamiento básico, urbanismo y desarrollo da país). En esta dimensión de la importan- salud y seguridad social y demuestra que el
cit fiscal. Los esfuerzos por reducir el gasto rural. El dato es que pasó de 9,1% en 1995 cia del sector social, Bolivia habría crecido efecto del gasto social pro-pobreza compu-
público en la década de los ochenta impli- a 12,4% en 2005, con un incremento sig- menos que el promedio de los países de la tado para nueve países de la región se ca-
caron una caída del mismo de 7,2% a nificativo de la ejecución municipal, ten- región en el período analizado, con una tasa racteriza por una elevada regresividad en la
4,6% del PIB entre 1980 y 1989. dencia establecida a partir de la imple- de crecimiento anual promedio de 25% su- seguridad social, mientras el gasto social
En la década siguiente, el gasto público au- mentación de la Ley de Participación Po- perando únicamente las magnitudes de ex- destinado a salud muestra una distribución
mentó sostenidamente con la implemen- pular y la Ley de Descentralización. pansión de Jamaica y Ecuador. equitativa; el gasto en educación, por su
tación de las reformas estructurales de se- La expansión del gasto pro-pobre se debe Segundo elemento: la prioridad macroe- parte, muestra una ligera progresividad solo
gunda generación (Reforma Educativa, Re- esencialmente al efecto del gasto en los sec- conómica del gasto social ha sido también para un porcentaje de la población.
forma en Salud, Reforma de Pensiones). El tores de educación y desarrollo rural. Entre creciente en todos los países de la región;
cambio más importante de la década de 1995 y 2005 la estructura de este gasto no empero, aún persisten diferencias significa- GRÁFICO 3.10 Prioridad del gasto social en
los noventa con relación al gasto público varió sustancialmente: educación ocupaba tivas en la proporción del PIB destinada a América Latina (1990-2003)
fue la mayor orientación al sector social, el primer lugar (5,2% del PIB), seguida de este sector. La brecha se revela al observar
16
tendencia generalizada en los países de la salud (3,5% del PIB, sin incluir beneméri- el tamaño diferenciado de las burbujas entre ARG
MX
Tasa de crecimiento promedio anual

región (Recuadro 3.3). Sin embargo, Boli- tos) y desarrollo rural (1,9% del PIB). Es im- países que refleja la prioridad macroeconó- 14 66%
del gasto social como % del PIB

59%
PAN
45%
via aún destina menos recursos al sector portante resaltar que del total del gasto pro- mica. Bolivia, junto con Colombia, Paraguay 12
BOL y COL CHI
33% HDR 58%
mencionado en comparación con el pro- pobreza, seis de cada diez dólares son desti- y Ecuador, está en un nivel por debajo de la 10
VEN 39% 51%
medio de América Latina (CEPAL, 2005). nados al gasto corriente. En términos secto- media de la región para el año 2003, ocu- 8 PAR 42% BRA
JAM 59%
PER
riales, cuatro de cada diez van a educación y pando el puesto 16 de 21 países. Pese a es- 6
17%
42%
GUA
¿En quiénes gasta el Estado? tres de cada diez al sector salud. Es impor- tas tendencias, la heterogeneidad en la re- 4 ECU TRI 50%
25% 40%
tante mencionar que pese a los esfuerzos gión aún es importante, siendo Argentina, 2
Un indicador que permite identificar la capa- realizados por lograr un mayor desarrollo Chile, México y Brasil los que mayor propor- 0
cidad del Estado en un país con elevados humano, el año 2005 Bolivia aún presenta- ción del PIB dedican al sector social (entre 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55
Tasa de crecimiento promedio anual del gasto social como % del gasto público total
niveles de pobreza y desigualdad es la ba indicadores tremendamente rezagados 59% y 66%), mientras que Ecuador, Nicara-
magnitud del gasto pro-pobreza . Este gas-
7
en comparación a la región: los indicadores gua y Jamaica destinan el 25% o menos al Fuente: Elaboración propia sobre la base de CEPAL (2005).
to tuvo una tendencia creciente durante de mortalidad infantil, esperanza de vida y

los últimos años, lo cual quiere decir que el desnutrición, entre otros, nos ubican hoy en
7 El gasto social pro-pobreza es equivalente al gasto social total menos el gasto en educación universitaria y el gasto en
pensiones.
236 237
el peor lugar de los países de la región des- Las prioridades: educación, nados a los asuntos económicos. Pese a la larial es cada vez más importante como
pués de Haití. Pero el desarrollo humano sin servicios públicos, defensa y pensiones mayor diversificación del destino de los re- porcentaje del gasto total en el sector. Al
ingresos logró avances significativos que se cursos fiscales nacionales, el 2003 aún se respecto es importante mencionar que la
traducen en un incremento de la esperanza El destino de los recursos estatales entre destinaba 60% a los tres sectores mencio- evolución de la planilla salarial depende
de vida, una reducción de la mortalidad in- 1990 y 2003 muestra una innegable ten- nados. Para entonces el gasto en protección de los incrementos en ítems, es decir, del
fantil, un aumento de la asistencia escolar y dencia de prioridad en la asignación de los social había superado la prioridad del gasto número de maestros y de los aumentos
una reducción del rezago educativo. Pese a recursos públicos hacia tres sectores: servi- público en defensa y orden público, debido salariales otorgados al sector. Un estudio
estos importantes logros las desigualdades cios públicos, educación, defensa y pensio- al peso del gasto en pensiones. del Banco Mundial (2006) destaca el he-
horizontales entre grupos muestran bre- nes (Gráfico 3.12). Estas cuatro actividades cho de que entre 1999 y 2005 la tasa de
chas enormes entre poblaciones que habi- fueron priorizadas por las gestiones de go- ¿Qué pagan los millones de educación? crecimiento de los salarios fue positiva y
tan en áreas urbanas y rurales, entre hom- bierno a lo largo de tres quinquenios. Si mayor a la de otros servidores públicos,
bres y mujeres, y entre poblaciones que se bien se observa una caída en términos rela- Según un estudio comparativo, la magnitud siendo educación y salud los beneficiados
perciben de distintos grupos étnicos tivos, los cuatro sectores absorben más del del gasto en educación en Bolivia es de pese a las políticas de austeridad adopta-
(PNUD, 2006; Stewart, 2006). Estas des- 70% del total de los recursos públicos cada 16% del PIB: cinco de cada diez bolivianos das desde el año 2004. Estas estrategias
igualdades, que se sienten desde el naci- año. Hacia mediados del período cobró de gasto social son absorbidos por este redujeron salarios en la administración
miento, se prolongan en la edad escolar y se mayor importancia el gasto público en pro- sector. Esta proporción es comparable al pública a una tasa de 3,3% en promedio
reproducen hasta llegar al mercado laboral. tección social, así como los recursos desti- promedio de América Latina (16,6%). ¿A cada año.
qué funciones específicas se destina el gas-
GRÁFICO 3.11 1.100 millones de dólares de gasto social pro-pobre to en educación? Sin dudas, la proporción ¿Dónde van los millones de defensa?
más grande va al pago de salarios de maes-
14 tros, función que concentró durante déca- El gasto público promedio en defensa entre
1102 millones
12 64
63
49 62 das la mayor proporción del gasto público 1990 y 2005 fue de 2% del PIB. Datos re-
58
74 97
61
49 50 612 38 total. De acuerdo al último informe de la cientes publicados por la Red de Seguridad
63 99 92 571 571 613
10 76 85 80 Unidad de Programación Fiscal (UPF), el y Defensa de América Latina revelan que
82 519
519
46 Salud
421 486 año 2005 cerca de un tercio del gasto pú- los presupuestos para el sector en los años
8 355
Educación
blico se destinaba al pago de remuneracio- 2005 y 2006 alcanzaban 1,86% y 1,82%
% PIB
Saneamiento
6 básico nes. Según estadísticas de empleo del sec- del PIB respectivamente. Este esfuerzo rea-
Urbanismo tor público no financiero, la proporción de lizado por la economía boliviana en defen-
4
211 244 266 278 277 298 293 289 278 330 la planilla salarial destinada a educación sa es equivalente al realizado por Chile. En
2 era de 40%. El mismo año, el gasto públi- comparación con países de la región, Boli-
co total del sector representaba 20% del via gasta más del promedio regional
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 gasto público total: cerca de 2.712 millo- (1,8%); sin embargo, en términos absolu-
nes de bolivianos se destinaban al pago de tos es el país que, después de Paraguay de-
salarios del sector. dica menos millones de dólares al sector.
En cuanto a la composición de la inversión En el período analizado, la participación de
GRÁFICO 3.12 Un Estado dedicado a servicios, educación, defensa y pública, es importante mencionar que has- defensa como porcentaje del gasto de la
orden público ta el año 2003 la mayor parte de los recur- administración central cayó de 12,4% a
sos se destinaban al área social (43%) con 5,5% dando lugar al incremento del gasto
2500 un marcado énfasis en educación y cultu- presupuestado para educación y salud,
ra. A partir de 2004, la inversión en el sec- sectores que fueron favorecidos con cre-
Servicios
2000 públicos generales tor se redujo drásticamente hasta alcanzar cientes recursos. Con relación a los recur-
Educación el nivel más bajo desde la implementación sos destinados a la provisión de servicios
1500 Defensa y de la reforma (5% del PIB)8. públicos, el Estado destinó un boliviano en
orden público
Asuntos En síntesis, educación es todavía uno de los defensa por cada 2,2 bolivianos destina-
económicos
1000
Protección componentes más importantes del gasto dos a educación, 0,6 a salud y 0,9 a orden
social
del sector público, aunque en los últimos público y seguridad. Según proyecciones
Salud
500
años se destina cada vez menos recursos poblacionales se estima que los recursos
Otros
de capital al sector, por lo que la masa sa- humanos destinados a defensa implican
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
8 Al mismo tiempo aumentó de manera sostenida la proporción de la inversión pública destinada a infraestructura, en especial al
sector de transportes a la que se dedicó 50% de la inversión total del año 2006.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de UPF (2006).
238 239
GRÁFICO 3.13 El gasto en defensa según gestión gubernamental países de la región. La deuda en América
Latina tiene orígenes de mucho mayor pla-
Gob. J. Paz Zamora Gob. G. Sánchez de Lozada
Gob. H. Banzer Suárez
Gob. Jorge Quiroga
Gob. G.
Sánchez de Lozada
Gob.
Carlos Mesa Q.
Gob.
Rodríguez Veltzé
zo de lo que se acostumbra a pensar, aun-
500
que tuvo una expansión especialmente
450 acelerada en el período de las dictaduras
Millones de bolivianos de 1990
400 militares de la década de los setenta, pro-

350 vocando una acumulación del saldo que
300
produjo la crisis del endeudamiento en la
250
década siguiente. Bolivia vivió más de un
200
150
siglo de endeudamiento externo con dis-
100 tintas características; sin embargo, esta Billete de diez Bolivianos.
50 dependencia estuvo enmarcada en un Fuente: Fundación Jubileo (2005). Foto extraída del archivo numismático del MUSEF.
0 contexto regional de elevado endeuda-
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Nota: Los datos para 2004 y 2005 corresponden a valores presupuestados por la Unidad de Programación Fiscal del VIPFE.
miento (ver Recuadro 3.4). La imagen del dose gracias a la posibilidad de endeuda-
Fuente: Atahuachi (2004) y Red de Seguridad y Defensa para América Latina. Estado dependiente se construyó enton- miento con la banca privada extranjera. Y
ces a lo largo de más de un siglo. en el gobierno dictatorial de Banzer (1971-
una dotación de 1,5 militares, oficiales y y 0,4% a transferencias. Según datos más Pero la imagen de Estado dependiente tuvo 1978), restablecidos los vínculos financie-
suboficiales por cada mil habitantes. La recientes correspondientes al año 2004 ilus- discontinuidades. En 1969, cuando Boli- ros, el país recuperó la posibilidad de en-
tendencia del gasto público militar por ha- trados en el Gráfico 3.14, la partida de servi- via pudo reanudar las amortizaciones a la deudarse externamente. Esta década ca-
bitante ha sido decreciente, aunque la eje- cios personales registraba un incremento deuda externa, la imagen negativa cons- racterizó a la región por un elevado endeu-
cución en defensa subió de 252 millones importante, para dicha gestión alcanzaban truida a lo largo de 38 años fue debilitán- damiento, por lo que fue calificada como
de bolivianos constantes en 1990 a 600 el 84% del presupuesto total del sector.
millones de bolivianos en el año 2005. Según el más reciente Informe Mundial sobre RECUADRO 3.4
La estructura del gasto público altamente con- Desarrollo Humano del PNUD (2006), la
centrada en servicios personales caracteriza prioridad del gasto público militar en países América Latina: dos siglos de fraudes, como el caso del supuesto cacique
a los sectores de defensa, educación y go- de la región oscila entre 0% del PIB en Cos- endeudamiento e inserción de Poyais, América Latina perdió durante un
bierno; mientras salud concentra el destino ta Rica y 4% en Chile y Colombia. La fuente financiera internacional largo período la posibilidad de negociar en el
de sus recursos en servicios no personales. mencionada reporta para el año 2004 un Una publicación reciente (BID, 2006) cuen- mercado financiero internacional.
En la década de los noventa y primeros años gasto militar en Bolivia de 2% del PIB, ob- ta la historia de dos siglos de endeudamiento La segunda ola de financiamiento llegó a la
de la década del 2000, la desagregación del servándose una ligera tendencia decrecien- en América Latina. En la década de 1820, los región en 1850 con el objetivo principal de in-
gasto en defensa por tipo de gasto revela te desde 1990. gobiernos recientemente independientes de vertir en la construcción de ferrocarriles. Pa-
una estructura altamente concentrada en la Pero en esta historia de cómo y qué hace el la región ingresaron a los mercados financiera 1880 se habían invertido 179 millones de
partida de servicios personales que en pro- Estado, de dónde percibe recursos y cómo ros emergentes de Londres y Amsterdam. libras esterlinas en Gran Bretaña de las cua-
medio absorbe 74% de los recursos totales y a dónde los destina, la cooperación inter- Estos países recurrieron rápidamente al mer- les 69% correspondían a la deuda pública; el
del sector. Cerca de 16% se destinan a ma- nacional tuvo un rol relevante. Tanto en tér- cado internacional de bonos para financiar su 10% del monto mencionado era parte de la
teriales y suministros, 1,5% a activos reales minos de ayuda para el desarrollo como en deuda pública y la creciente deuda privada. deuda pública boliviana acumulada en 1875.
materia del endeudamiento externo los Durante mucho tiempo las colonias habían Brasil, México y Perú fueron los principales
GRÁFICO 3.14 Defensa: ocho de cada diez bolivianos países en desarrollo enfrentan hoy gran- dependido de España y Portugal, pero en los acreedores con montos de 39, 33 y 36 millo-
destinados a servicios personales (2004) des desafíos. Sin lugar a dudas uno de ellos siguientes cien años el flujo de capital exter- nes de libras esterlinas, respectivamente.
tiene que ver con las capacidades estatales no llegó a la región en cuatro olas, tal como lo La tercera ola de financiamiento fue aún
necesarias para generar mayores recursos muestra la siguiente cronología. mayor, en la década de 1880, mientras la acti-
propios desde la economía y a través del La primera ola empezó en 1822 con la emi- vidad económica y especialmente el comer-
1.5 %
Transferencias sistema tributario. sión de bonos por un valor de 3,7 millones de cio se recuperaban. Los flujos eran masivos e
83.7 %
0.4 % Servicios libras esterlinas. Esta ola involucró a Ecua- implicaron un stock de 425 millones de libras
Activos reales personales
14.4 % Dependencia: la tiranía de dor, Perú, Colombia, México y Buenos Aires esterlinas invertidas en la región para fines de
Materiales y
suministros los mercados financieros y alcanzó una emisión de 21 millones de li- 1890. Para entonces las inversiones se ha-
bras con un descuento de 25% que reducía bían concentrado en cinco países: Argentina
¿Cómo leemos la cuestión de la dependen- el valor inicial a 16 millones. Debido al fre- (37%), México (17%), Brasil (14%), Chile (7%)
cia? Primero, reconociendo que se trata de cuente incumplimiento de obligaciones y y Uruguay (5%). Los nuevos préstamos eran
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Atahuachi (2004). un tema de larga data que afecta a varios
240 241
la “década perdida”. Esta descripción res- mistas multilaterales, proporción que el
pondía al hecho de que los recursos prove- año 2004 representaba 92% del endeu-
aun más concentrados, el 60% dirigidos a la Entre 1825 y 1940, la deuda impaga de Boli- nientes tanto del endeudamiento como damiento total, mientras que 25 años an-
Argentina y Uruguay. En este período se dio el via era de 18% frente a 57% de México, 62% del auge de los precios de minerales y el tes representaba apenas la mitad. Esta
primer caso de crisis mundial de una “econo- en Ecuador y 79% en el caso de Honduras. petróleo fueron utilizados sin control. Adi- estructura más dependiente del endeu-
mía emergente” (Argentina en 1890). Bolivia, junto a Brasil y Uruguay, acumularon cionalmente, durante este período carac- damiento multilateral significó también
La cuarta ola se inició en 1900 y estuvo ca- durante este período los menores porcenta- terizado por un impulso industrial por el la obtención de mayores recursos condi-
racterizada por un flujo importante hasta jes de deuda impaga con menos del 20% del apoyo a las empresas estatales, los esfuer- cionados, especialmente en los últimos
1914 cuando los principales inversores en la total endeudado. zos del Estado no fueron suficientes para diez años. Por otra parte, la posibilidad
región iniciaron la Primera Guerra Mundial. Fuente: BID (2006). revertir la situación económica y social del de Bolivia de acceder a las estrategias de
país, signado por la desigualdad, la exclu- condonación de la deuda permitió acce-
Hitos de los flujos financieros hacia América Latina sión y el desarrollo precario de la econo- der a nuevos créditos.
mía altamente dependiente de la produc- A partir del año 2000, los programas de ali-
ción de materias primas (Villegas, 2001). vio de la deuda redujeron de manera signi-
PRIMERA OLA
Sin embargo, el endeudamiento ilimitado ficativa el stock de deuda acumulado, co-
1824: La estafa de los Bonos Poyais. Un inglés Gregor Mac Gregor, fingió ser el Cacique provocó la crisis de la deuda en varios mo lo muestra la tendencia decreciente del
de un Estado de América Central llamado Poyais, "rico en minas de oro". Vendió bonos
de un país inexistente en Francia e Inglaterra. países de la región que perdieron rápida- saldo de la deuda pública (Gráfico 3.16). La
1820 1830
mente la capacidad de endeudamiento evolución de saldo de la deuda y los de-
Siglo XIX 1840
1822: emisión de bonos Colombia, Perú,
Ecuador por £3.7 millones
1825: emisión de bonos Perú, Brasil, México, Guadalajara y
América Central £10.1 millones
externo. Durante la segunda mitad de la sembolsos de nueva deuda corroboran es-
1824: Perú, Colombia, Buenos Aires, 1827: los bonos de la región que habían sido emitidos por £21
década de los ochenta y a lo largo de la si- te dato. Es notoria la baja en la tendencia
Brasil y México por £ 10.4 millones millones solo rindieron 16 millones. Por lo que a parte de la
anécdota de la estafa de Poyais eran altamente riesgosos
guiente década, Bolivia logró modificar del saldo de deuda entre 1998 y 2002. En
radicalmente el rumbo de su situación el año 2003 los niveles de saldo y créditos
Los malos deudores fueron excluidos por mucho tiempo de los mercados financieros.
Sólo Brasil resolvió el problema en 1829. económica y financiera a costa de iniciar nuevos contratados muestran los picos
SEGUNDA OLA
un ciclo de nuevos préstamos condiciona- más altos, alcanzando –según un informe
Gran depresión de 1870 dos a implementar programas de ajuste del FMI– el más alto en la historia de Boli-
estructural. En la mayoría de los casos los via: 5.142 millones de dólares, explicado
Siglo XIX 1850 1860 1870 1880
1850: nueva deuda se acumuló Bolivia logró prestarse en 1872, América Latina había acumulado £ 71 millones o lineamientos de política respondían a in- en gran parte por el incremento de la deu-
a favor de Gran Bretaña por un luego de un primer intento fallido 40% de la deuda no había sido cancelada, y se
valor de 179 millones de libras en 1864 utilizaron los nuevos recursos al financiamiento tereses externos no necesariamente ali- da interna que pasó de 900 millones de dó-
esterlinas de la deuda de los años veinte
neados con los intereses nacionales, de- lares en 2000 a 1.746 millones en 2003.
TERCERA OLA jando una vez más pendiente la resolu- No obstante, a partir de ese pico la tenden-
1890 1900 Una crisis para los principales acreedores: ción de las desigualdades sociales, econó- cia vuelve a bajar, situándose el saldo en
Capital británico en la región en stock Argentina y Brasil que hicieron crecer la
era de £450 millones de libras deuda a ritmos crecientes para financiar micas y políticas que hasta entonces ha- 3.227 millones de dólares en noviembre
esterlinas Brasil y Argentina habían el creciente déficit fiscal.
alcanzado topes de endeudamiento. bían sido marginalmente atendidas9. Co- de 2006.
mo resultado de las políticas de ajuste, en-
CUARTA OLA
tre ellas la boliviana, las economías se es- GRÁFICO 3.15 ¿Cómo evolucionó la deuda externa?
1910 1920 1930
Siglo XX
La década se caracterizó por una En el escenario poco favorable de la crisis económica
tabilizaron; sin embargo, pocos estudios
recuperación de los préstamos mundial, muchos países de América Latina no lograron lograron comprobar que el condiciona- 5500
para
Fuente: Elaboración propia América
en base Latina
al BID (2006). pagar el endeudamiento
5000
En 1918 la inversión extranjera
miento de los préstamos hubiera logrado 4500
directa mundial se concentraba La gran depresión alcanzó su promover el crecimiento tal como se lo
En millones de dólares
en América Latina 4000 ALIVIO
punto máximos entre 1929 y 1933
proponía; hoy, varios diagnósticos con co- 3500
1940 1950 1960
Multilateral
3000
Los mercados En la década de los ochenta la
bertura mundial rescatan los límites de la
2500
financieros fueron región vivió una debacle de ayuda externa y de los préstamos condi-
fluctuantes endeudamiento y de deuda inpaga 2000
que la afectaron por muchos años. cionados (PNUD, 2005). 1500
1970 1980 1990
En las décadas de 1970 y 1980, Entre 1979 y 1981 se En 1990, la globalización financiera cobró A lo largo del último cuarto siglo, la deuda 1000
los flujos financieros favorecieron duplicaron los préstamos a fuerzas, pero en menor escala en 500
a países fuera de América Latina. Argentina, México y Brasil. comparación al siglo XIX. Para ese año externa de Bolivia creció de 1.360 millo-
0
la inversión extranjera directa en América
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Latina representaba el 37% del total nes de dólares en 1980 a 4.951 millones
En 1982, la región entró en una crisis
económica severa con un endeuda-
en 2004 (Gráfico 3.15). La composición
FMI BM BID Otros Multi BILATERAL
miento histórico por acreedor estuvo caracterizada por
Fuente: Elaboración propia sobre la base de BID (2006). una dependencia creciente de los presta- Fuente: Elaboración propia sobre la base de BID (2006).
9 En la región sólo Argentina y Uruguay habían desarrollado incipientes “Estados de Bienestar”.
242 243
¿Qué implicaciones tiene esta historia en to similar al de 2003: un mayor alivio RECUADRO 3.5
las expectativas de la dependencia? que nos habilite una vez más como suje-
Ciertamente la más importante tiene tos de mayores créditos futuros. Es de 25 años y millones dades como el canje, la recompra y la com-
que ver con el efecto efímero del alivio esperar que este impacto sea fuerte- en condonación pensación (CEDLA, 2001).
de la deuda hasta el año 2002 y el brus- mente limitado por el efecto de los ma- La situación de deuda originada en la dé- Sin embargo, la persistencia de la incapa-
co salto en 2003 producto de los nuevos yores ingresos que nos hacen menos cada de los años setenta, la moratoria y la cidad de pago y el impacto negativo en las
créditos desembolsados por el Banco proclives al endeudamiento. necesidad de re-endeudamiento, llevó al posibilidades de salir de la pobreza llevaron
Mundial (Gráfico 3.15). Siguiendo esta Fondo Monetario Internacional (FMI) y al a las instituciones internacionales mencio-
misma lógica podríamos esperar que la ¿Para qué nos endeudamos? Banco Mundial (BM) a realizar una interven- nadas a implementar un nuevo paquete de
brusca caída del saldo de deuda externa ción para preservar el sistema financiero medidas con relación a la deuda externa. A
a noviembre de 2006 produzca un efec- La cuestión de la deuda pública es relevante mundial. Las primeras acciones implemen- mediados de 1998 Bolivia ingresó en la lista
en tanto no sea utilizada únicamente para tadas por los acreedores consistieron en di- de los países pobres altamente endeuda-
GRÁFICO 3.16 ¿Garantiza el alivio la reducción financiar el déficit fiscal. Durante muchos ferir y reprogramar los préstamos. dos, convirtiéndose en candidato elegible
de la dependencia? años el endeudamiento externo en Bolivia En 1985 el Programa de Ajuste Estructural para la iniciativa HIPC (Heavily Indebted
sirvió para financiar tal déficit, lo que cons- significó una reingeniería en la política de fi- Poor Countries) para la condonación de su
5,250
tituye uno de los argumentos más fuertes nanciamiento externo y Bolivia ingresó al deuda. En este marco, Bolivia obtuvo un ali-
5,000
que sustentan la caracterización del Esta- Club de París para la renegociación de su vio de 788 millones de dólares en términos
4,750
do dependiente. Entre 1990 y 1999 un deuda bilateral. No obstante de haberse ob- nominales hasta el año 2045; y en los años
4,500
promedio de 78% del déficit neto del tenido reducciones significativas, el resulta- 1998 y 1999 logró la condonación de 110
4,250
Programas de SPNF fue financiado con recursos exter- do neto produjo un aumento en el saldo de millones (CEDLA, 2001). Pero globalmente
4,000 alivio de la deuda
3,750 HIPC I,
nos (entre 1994 y 1999 los recursos exter- deuda porque simultáneamente los diferen- esta iniciativa no contentó a los países
3,500
HIPCII, nos excedían el financiamiento del déficit: tes gobiernos de la década de los 80 y 90 HIPC, ya que después de tres años de im-
MÁS ALLÁ DEL HIPC
3,250
la deuda externa financiaba el 100% del contrataron nuevos créditos. plementación solamente Uganda y Bolivia,
3,000
déficit fiscal en esos años). Inicialmente los acuerdos en el Club de Pa- sobre 41 países habían alcanzado sus pun-
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Nov-06 Pero más allá de la necesidad de financiar el rís consistieron en reprogramar las obliga- tos de culminación para comenzar a recibir
Fuente: Banco Central (2006). déficit fiscal, los países también se endeu- ciones de Bolivia para luego pasar a consi- el alivio (ISS, 2003).
dan para invertir en capital físico y huma- derar y decidir condonaciones de deuda. En el año 1999 Bolivia fue elegida para
no, factores ambos que favorecen el creci- Así, entre 1986 y 1996, la deuda renegociada una experiencia piloto de acceso a los re-
miento de largo plazo. La dependencia es, en el Club de París (seis rondas), con la ban- cursos de alivio de la deuda a través de una
entonces, el resultado de una baja capaci- ca comercial y de forma bilateral, alcanzó estrategia de gobierno que reflejara la par-
dad de generar ahorro interno. En este 3.354 millones de dólares, de los cuáles sólo ticipación de la sociedad civil en el diseño,
contexto, el Estado dependiente es conse- 30 millones fueron condonados por Estados aplicación y seguimiento de las políticas
cuencia del Estado débil. Por tanto, el efec- Unidos y el resto tuvieron diferentes modali- públicas definidas en dicha estrategia. Con
to neto de la deuda con relación al impacto
positivo de las inversiones mencionadas y GRÁFICO 3.17 Desembolsos de deuda pública externa por tipo de acreedor
el negativo del alivio de la crisis es funda-
700
mental para determinar en qué medida es
deseable el endeudamiento y en qué pro- 600
porción es prudente su alivio. 500
Millones de dólares
Multilaterales
Existen dos argumentos, ampliamente discu-
400 Bilaterales
tidos en la literatura, favorables para el ali-
vio de la deuda. El primero sostiene la ne- 300 Privados
cesidad de incrementar el gasto social para 200

TOTAL
expandir y mejorar los servicios de educa-

100
ción y de salud, así como para facilitar las
0
inversiones que enfrentan cuellos de bote-
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Sep-06
1987
lla; el segundo argumento tiene que ver
con el impacto negativo de la deuda en el Fuente: Banco Central (2006).
crecimiento. La iniciativa HIPC ha dado
Fuente: Bolivia en el centenario de su independencia (1925). respuesta al primero condicionando a que
244 245
de la inversión pública se hizo cada vez res. Se comprueba de esta manera que el
más importante. A su vez, el constante alivio condujo a un mayor endeudamien-
la aprobación de la Estrategia Boliviana de anual, a 8,4% del PIB; mientras que entre condicionamiento de los recursos limita la to, aunque menor en términos del PIB per
Reducción de la Pobreza (EBRP), en 2000, 1998 y 2004 alcanzó a tan sólo 6,9% del flexibilidad en el uso de los recursos hacia cápita. Otro hallazgo revela la existencia
Bolivia llegó al punto de culminación Producto. Los créditos nuevos se incre- sectores y políticas que respondan a nece- de una correlación positiva entre el alivio
(“completion point”) para la Iniciativa HIPC mentaron de un nivel comprendido entre sidades locales específicas y altamente di- de la deuda y el gasto público en educación
II y empezó a disfrutar del alivio de deuda 300 y 400 millones de dólares anuales, en el ferenciadas12. y salud13. Por otra parte, no existe una co-
proporcionada. En este marco, hasta el año período 1998-2001, a cerca de 600 millones rrelación positiva significativa entre el ali-
2017, la condonación llegará a 1.140 millo- entre 2002 y 2004. En estos desembolsos, ¿Para qué más alivio? vio de la deuda y los niveles de inversión
nes de dólares (70 millones de dólares en los organismos multilaterales participaron pública.
promedio). con más de 90%. Pero debido a que la Cor- El tema del endeudamiento y de su impacto La ambigüedad en los efectos del endeuda-
En 2002, al alivio HIPC II se le agregó una poración Andina de Fomento (CAF) presta a en el desarrollo de los países ha sido am- miento en el desarrollo permite concluir
ayuda denominada “Más allá del HIPC”, re- condiciones comerciales, la proporción de pliamente estudiado. Según un estudio que sólo la deuda pública bien utilizada
cursos obtenidos del alivio adicional de deu- los préstamos de este organismo en el sal- del BID (2006), el diagnóstico del impacto puede ser un instrumento valioso en la
da obtenido de algunos acreedores bilatera- do total de la deuda externa pública se du- de la deuda en el desarrollo plantea una ayuda al desarrollo. En América Latina,
les (Alemania, Japón, España, Francia, Esta- plicó de 7,6% el 2001 a 16% el 2005. En la serie de cuestionamientos: ¿ha sido el ali- mientras el endeudamiento se destina a
dos Unidos e Italia) en el Club de París, quie- misma tendencia, más de 40% de las nue- vio de la deuda exitoso en la reducción incrementar la inversión pública, tiene un
nes decidieron condonar a Bolivia el 100% vas contrataciones tiene condiciones co- constante de los niveles de endeudamien- efecto negativo en el gasto social. ¿Qué
del saldo restante de la deuda bilateral, al- merciales. to? ¿Ha permitido incrementar el gasto nos espera el 2015? Según estimaciones
canzando a 650 millones de dólares. De Mientras dos terceras partes de la pobla- público social y el crecimiento del PIB? realizadas para Bolivia (Fundación Jubi-
acuerdo con una decisión del gobierno boli- ción boliviana vive por debajo de la línea de ¿Es preferible el alivio que la ayuda? leo, 2006), la proyección del alivio de la
viano, estos fondos “ya no son asignados a la pobreza, aproximadamente el 35% de ¿Aporta el alivio de la deuda a generar ma- deuda externa en flujo y en stock revela
las municipalidades para ser usados en la lu- los ingresos fiscales son destinados a cu- yores recursos? que dentro de diez años prácticamente
cha contra la pobreza”. Según la Fundación brir las obligaciones de las deudas del Es- Al respecto, un trabajo de Easterly (2002) triplicaremos el stock del alivio de 450 mi-
Jubileo (2005), se estima que la condonación tado. Los recursos HIPC, que deben ser in- sostiene que, en una muestra de 41 países llones de dólares a 1.100 millones en
otorgada hasta 2006 al país, bajo las iniciati- vertidos en programas de lucha contra la HIPC, el alivio de la deuda entre 1989 y 2011, monto apenas inferior al gasto so-
vas HIPC I y II y Más allá del HIPC, alcanza a pobreza, son ejecutados en niveles muy 1997 estuvo acompañado por mayor en- cial total actual. El flujo del alivio será
742 millones de dólares. bajos: en promedio la ejecución desde deudamiento: el alivio sobre 33 billones de constante año tras año aunque represen-
Pese al alivio, el financiamiento concesio- 2001 hasta junio de 2006 supera apenas el dólares condujo a un mayor endeuda- tará cada vez un menor porcentaje del
nal en términos del PIB se redujo en vez de 50%, los programas de salud muestran la miento por un valor de 41 billones de dóla- stock del alivio total (Grafico 3.18).
incrementarse. En el período 1992-1998 el ejecución más baja con un 33% (Ministerio
total de esta asistencia llegó, en promedio de Hacienda, 2006). GRÁFICO 3.18 1.100 millones de dólares de alivio en 17 años
equivalente al gasto social pro-pobre actual
los recursos de la deuda sean invertidos en so de los recursos de condonación, el pro- 1200
1100
salud y educación10. En el segundo caso los ceso de endeudamiento aún preserva ca- 1000
efectos del elevado endeudamiento dismi- racterísticas que tornan más compleja y 900
nuyen las inversiones causando reduccio- hacen menos eficiente la fiscalidad nacio- 800
700 Stock
nes en el crecimiento. nal, entre ellas la falta de flexibilidad del
600 Incremento
Dada la importancia del endeudamiento en uso de los recursos, el número de acreedo- 500
el caso boliviano es relevante entender res y la falta de coordinación entre ellos 400
300
cuál ha sido su destino. ¿Hacia dónde se di- (PNUD, 2006)11. Finalmente, en muchos
200
rigieron los recursos de la condonación de casos resta eficiencia de gestión al Estado 100
la deuda? ¿Fue efectivo el endeudamiento? debido al tiempo dedicado a la negocia- 0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Algunos analistas concluyen que el endeu- ción de los recursos.
damiento en Bolivia tuvo un saldo negati- Como resultado de la condonación de la deu- Fuente: Fundación Jubileo (2005).
vo, pues pese a que logró en gran medida da y de sus condicionamientos, la relevan-
descentralizar los recursos, como es el ca- cia de la ayuda externa en la composición 12 Véase al respecto el Informe temático Niños, niñas y adolescentes en Bolivia: 4 millones de actores del desarrollo (PNUD, 2006).
13 El ejercicio fue realizado para una muestra de 62 países con niveles de ingreso bajo, pero la mencionada correlación se debe
10 Para mayor información sobre la iniciativa HIPC ver el Recuadro 3.5. de manera específica a los efectos de Mozambique y Yemen.
11 Véase al respecto el análisis y los datos del Informe Mundial sobre Desarrollo Humano 2005. PNUD.
246 247
RECUADRO 3.6
La dependencia y su impacto de cooperación internacional y de organiza- caso del norte de Potosí estas transferen- GRÁFICO 3.19 Estructura de financiamiento
a nivel local: el caso del ciones no gubernamentales. cias tuvieron una tendencia a la baja en de municipios del norte de Potosí (dólares)
norte de Potosí Un estudio sobre el impacto de la inversión comparación a los recursos externos (cré-
6,000,000
Los municipios del norte de Potosí se ca- pública y la cooperación internacional en la dito o donaciones) recibidos por estos mu- 56%
Financiamiento interno
racterizan por la dispersión de la población erradicación de la pobreza, realizado en nicipios para el financiamiento de sus pro- 5,000,000
Financiamiento externo
y elevados índices de pobreza. La pobla- 2001, concluye que los bajos ingresos y la gramas y proyectos.
4,000,000
ción potosina se dedica principalmente a baja productividad agrícola son los proble- El gráfico 3.19 revela una tendencia de
la agricultura, aunque en el caso de Llalla- mas más críticos en estos municipios, aun- dependencia cada vez mayor de recursos 3,000,000 77%
44% 66%
gua la actividad principal es la minería. Es que también resalta problemas de otro tipo externos, llegando a representar el 70% el 40%
2,000,000 83%
importante mencionar que la actividad como la inestabilidad política y la limitada ca- año 2006.
70%
49%
agrícola se da en condiciones poco favora- pacidad institucional, especialmente de re- En síntesis, los recursos propios de los 1,000,000
60% 34%
51% 23%
30%
bles para su desarrollo, pues la zona en- cursos humanos (Ortuño y Holberg, 2002). municipios del Norte de Potosí son casi in- -
17%
frenta problemas de erosión de suelos, Junto con estos hallazgos, fruto del diagnós- existentes, lo cual corrobora la conclusión 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
fragmentación de las tierras, minifundio, tico, se identificó el alto grado de dependen- acerca de la dependencia existente de las Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del VIPFE (2006).
deforestación y pérdida de recursos natu- cia de las transferencias gubernamentales y transferencias del Estado, pero con mayor
rales (suelo, agua y vegetación). sobre todo del financiamiento con recursos incidencia de las fuentes externas de finan- (2002), en los trece municipios del norte de
En estos municipios se han registrado cre- externos provenientes de la cooperación in- ciamiento. Adicionalmente, es importante Potosí, el 82,6% de la población vive bajo
cientes niveles de financiamiento de recur- ternacional. señalar que la dependencia ocasiona pro- condiciones de pobreza y el 64,2% vive en
sos adicionales a la coparticipación tributa- El estudio también concluye que la ac- blemas de diseño, planificación, duplica- condiciones de extrema pobreza; y en am-
ria provenientes del financiamiento de inver- ción de las ONG en la zona es extremada- ción de proyectos y falta de coordinación bos casos los porcentajes son mayores que
siones por parte de fondos de las agencias mente dispersa y compuesta por peque- entre agencias de cooperación. los resultados obtenidos para el área rural
ños proyectos de escaso impacto. Pero Este caso nos lleva a reflexionar sobre el de todo el país, donde la extrema pobreza
CUADRO 3.1 Indicadores de pobreza y desarrollo más importante es la percepción de la po- impacto de los recursos de la cooperación llega a 58,8% y la pobreza general a 81,7%.
humano: municipios del norte de Potosí blación sobre la inversión pública, crecien- internacional en la tarea de promover el Además, en promedio, los ingresos de las
te desde la promulgación en 1994 de la Ley desarrollo en esta parte del territorio que familias tienen un déficit de 54,6% en com-
Municipios Nivel de Índice de Indice de de Participación Popular: las inversiones presenta indicadores de pobreza y de- paración con el ingreso que define la línea
del Norte Pobreza Desarrollo Desarrollo no se realizan en función de priorizar las sarrollo humano alarmantes. Según Yañez de pobreza.
de Potosí NBI (%) Humano Humano necesidades más apremiantes de las co-
2001 2005 munidades rurales ya que se destinan so-
Acacio 97,7 0,391 0,406 lamente al área social, mientras que las de- 3.2. El Estado “centralista” cesos diferenciados en ocho países, de
Arampampa 98,4 0,437 0,460 mandas se centran en proyectos producti- y “burocrático” en cuestión los cuales cinco se caracterizan por la co-
Caripuyo 98,8 0,361 0,346 vos. Finalmente, la inversión depende de existencia de múltiples niveles de gobier-
Chayanta 93,9 0,423 0,433 factores políticos y del grado de organiza- El proceso de urbanización que experi- no: Argentina, Brasil, Colombia, México
Colquechaca 97,2 0,341 0,340 ción de las comunidades. Según Ortuño y mentaron varios países de la región a y Venezuela; mientras tres de ellos reco-
Llallagua 54,1 0,590 0,626 Holberg (2002), el proceso de inversión principios del siglo XX, produjo cam- nocen un solo Estado y se caracterizan
Ocurí 98,7 0,357 0,372 municipal se caracteriza además por la fal- bios en los entornos político, económi- por ser gobiernos unitarios: Bolivia, Chile
Pocoata 98,3 0,415 0,423 ta de coordinación entre el gobierno cen- co y social. Estas nuevas tendencias y Guatemala.
Ravelo 99,2 0,364 0,369 tral, los fondos de inversión y cooperación exigieron, entre otras reformas, la des- Como ejemplo de la diferenciación de los
Sacaca 97,0 0,370 0,368 internacional, entre gobiernos municipa- centralización del poder de decisión procesos mencionados el Gráfico 3.21
San Pedro 98,4 0,580 0,593 les, comunidades y comités de vigilancia. con el desafío de distribuir los recursos muestra el grado de descentralización fis-
Toro Toro 98,7 0,407 0,430 El Gráfico 3.20 revela que pese al incre- políticos, económicos y las capacida- cal alcanzado en seis países de la región. En
Uncía 82,5 0,436 0,450 mento de las transferencias del gobierno des afines a una nueva configuración todos los casos aún domina una centrali-
Potosí 80,0 0,666 0,701 central en materia de coparticipación tri- territorial de la población en una sociedad de los recursos: entre 73% y 94% si-
Bolivia 69,8 0,638 0,669 butaria, la cuenta especial de recursos dad transformada. Pese a la coinciden- guen siendo generados por el nivel central.
Nota: El IDH para el año 2005 fue estimado en base a indicadores oficiales del año HIPC desde 2001 y el Impuesto Directo a cia del momento, los procesos de des- En esta dimensión, Bolivia, Perú y Chile
2005, ver anexo estadístico. los Hidrocarburos desde 2005 como prin- centralización implementados fueron son los países más centralizados. En Bolivia
Fuente: INE (2006).
cipales recursos de los municipios, en el tremendamente heterogéneos entre paí- el 89% de los ingresos procede del nivel
ses. El Recuadro 3.7 describe estos pro- central, mientras que Perú y Chile son ca-
248 249
cal en los niveles intermedio y municipal
con un marcado sesgo en la primera.
Los procesos de descentralización en la región de las escuelas primarias y secundarias, participativas durante los primeros años de
han sido diseñados como medios para al- puestos de salud, hospitales de segundo y vigencia de la Ley de Participación Popular
canzar múltiples objetivos, como los siguien- tercer nivel y calles vecinales, junto con la (1994) y los ciudadanos han demostrado un
tes: profundizar y perfeccionar la democra- responsabilidad por su mantenimiento y nue- alto interés en la planificación y supervisión
cia, fortalecer el desarrollo desde abajo, con- vas construcciones. Más que la descentrali- de las inversiones locales de los gobiernos
tribuir a la equidad ciudadana, disminuir la zación experimentada en cualquier otro país municipales.
burocracia estatal y hacer más eficiente la de América Latina y el Caribe, la de Bolivia Sin embargo, el proceso plantea aún múlti-
gestión pública (Montecinos, 2005). Por lo hace hincapié en la organización de la socie- ples desafíos como la autonomía de decisión
tanto, estos procesos pueden ser evaluados dad civil y su participación en las decisiones sobre los recursos financieros y la autonomía
desde los ángulos de la eficiencia, la partici- de asignaciones y acciones de control a nivel de ejecución de políticas públicas acordes a
pación y la equidad. Estas perspectivas per- local. Como resultado de ello se produjo un los intereses locales.
miten mostrar las diferencias en los logros significativo crecimiento de organizaciones Fuente: Banco Mundial (1999).
hasta hoy alcanzados por estas estrategias
aún en proceso de implementación. CUADRO 3.2 Medidas de descentralización diferenciadas
Riberalta, 1907. Fuente: Archivo de La Paz. Primero, en Bolivia los gobiernos locales han
asumido mayores responsabilidades en la PAÍS POLÍTICA FUNCIONAL FISCAL
sos más extremos de concentración de los ejecución del gasto pero muy poca autono- Países federados (o de múltiples niveles)
ingresos en el nivel central; con la particu- mía de decisión sobre los mismos. La ma- Argentina País federado Educación secundaria y salud Ajustes menores en participación.
laridad de que en Chile no existe el nivel in- yor parte del gasto sigue siendo financiado se normaliza. traspasada a las provincias. en ingresos.
termedio. En contraposición, Brasil, Argen- por transferencias desde el gobierno cen- Brasil País federado se Sin una reasignación explicita Aumento en participación en ingresos
tina y México son ejemplos de mayor des- tral hacia los gobiernos municipales. Este normaliza, con nuevas de funciones. a las municipalidades.
centralización fiscal. En el caso de Argenti- mecanismo no ha permitido el desarrollo garantías constitucionales
na la descentralización es esencialmente de una iniciativa impositiva local y debilita para las municipalidades.
intermedia, mientras que Brasil y México el esfuerzo fiscal local (Arze y Martínez- Colombia Introduce la elección Transfiere la educación Aumenta las transferencias designadas
combinan grados de descentralización fis- Vázquez, 2003). de alcaldes y primaria y la salud a las para gastos de servicio social en
gobernadores. provincias. provincias, participación en ingresos
RECUADRO 3.7 generales para las municipalidades.
Venezuela Introduce la elección de Introduce la descentralización El aumento en el financiamiento
La descentralización en América dades en Chile. En otros casos la descentrali- gobernadores, elección opcional de infraestructura y debe seguir a la descentraliización
Latina: un proceso diferenciado zación ha sido fiscal, implicando cambios de directa de alcaldes. servicios sociales a los de funciones.
Un Estudio del Banco Mundial (1999) mues- fondo en la distribución de los ingresos como estados.
tra que ocho países están a la cabeza del pro- los que se observan cuando se duplica la par- México Concede victorias Traspasa la educación y la Aumenta las transferencias
ceso de descentralización en la región: Argen- ticipación de los ingresos en las municipalida- opositoras en estados y salud a los estados, suministro destinadas para servicios sociales
tina, Brasil, Colombia, Venezuela, México, des de Brasil, Colombia y Bolivia. municipalidades. de agua, pavimentación y en los estados.
Chile, Bolivia y Guatemala. Estos países opta- En Bolivia se aprobó un amplio paquete de seguridad ciudadana a las
ron por procesos con diferentes ritmos y tipos leyes para la descentralización, con tres municipalidades.
de descentralización. En algunos casos la componentes principales. Primero, redefini- Países unitarios o de un solo nivel
orientación del cambio ha sido más política, ción de los límites de las municipalidades pa- Chile Vuelve a elegir alcaldes en Transfiere la educación Aumenta las transferencias
como la primera vez que se eligieron goberna- ra que abarcaran tanto áreas rurales como municipalidades pequeñas, primaria y la salud a las destinadas para servicios sociales
dores en Venezuela, la celebración de elec- urbanas. Segundo, aumento de las rentas introduce la elección de municipalidades. a las municipalidades.
ciones pluripartidistas para los cargos subna- municipales duplicando la escala de partici- alcaldes en las ciudades.
cionales en México o la reciente elección di- pación en los ingresos (de 10 a 20% de los Bolivia Introduce la elección de Transfiere las escuelas Aumenta la participación en
recta de prefectos departamentales en Boli- impuestos centrales que se podían compartir alcaldes. primarias, consultorios los ingresos generales a las
via. En otras experiencias la descentralización a nivel nacional) y otorgando a las municipali- (sólo activos físicos)a las municipalidades.
tuvo un sesgo más funcional, como por dades poder exclusivo (en lugar de concu- municipalidades.
ejemplo la descentralización educativa en los rrente) para aplicar impuestos sobre bienes y Guatemala Vuelve a elegir Aumenta la participación
departamentos de Colombia y las municipali- vehículos. Tercero: traspaso a nivel municipal alcaldes. en ingresos generales.
250 251
GRÁFICO 3.20 Ingresos fiscales por nivel de gobierno Sin embargo, aún se avanzó muy poco en el GRÁFICO 3.21 Un gasto fiscal cada vez más descentralizado (1900-2005)
desarrollo de mecanismos de monitoreo y
evaluación que garanticen el seguimiento 35,000
Empresas públicas
no financieras
de las acciones en función a los resultados. Instituciones de
seguridad social
Esta primera lectura sobre el proceso de 30,000
Administración
descentralización en la región permite Territorial
concluir que los avances en el país han si- 25,000
do importantes, pero aún son limitados.
20,000
Alcance y límites de la descentralización 15,000

Gobierno
Central
Desde 1990 el gasto del SPNF aumentó 10,000
Fuente: Finot (2001).

25.029 millones de bolivianos, lo que
equivale a una expansión promedio anual 5,000
Segundo, en cuanto a la descentralización de 1.500 millones de bolivianos. A partir

participativa se ha avanzado bastante, de 1992 empieza a tener mayor relevan- 0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
mientras en 1980 sólo dos países conta- cia la proporción del gasto ejecutado por
Administración FPS - SNC - Otras Prefecturas Alcaldías Instituciones de YPFB Otras Empresas
ban con una elección de representantes las prefecturas y los gobiernos municipa- Central - TGN Seguridad Social
locales, en 1997 eran 17. Otra parte im- les, aunque con limitadas capacidades de
portante del proceso es la participación y ejecución. Entre 1990 y 2005, el gasto eje- Fuente: Unidad de Programación Fiscal, Ministerio de Hacienda (2006).
rendición de cuentas a la comunidad. En cutado por la administración territorial

este tema Bolivia y Ecuador prestan ins- pasa de 10% a 20%; los tres niveles de go- el Presupuesto General de la Nación del boliviana revela aún elevados niveles de
trumentos efectivos. En el caso boliviano bierno ocupan hoy 75% del gasto total 2006. Estos cuatro ministerios son: Gobier- centralidad que muchas veces se escon-
existen actores para el control social como frente a 50% alcanzado 15 años antes no, Defensa Nacional, Desarrollo Económi- den tras procesos de expansión de la bu-
los comités de vigilancia y las organizacio- (Gráfico 3.21). De la misma manera las co y Asuntos Campesinos y Agropecuarios rocracia con la creación de nuevas insti-
nes territoriales de base, además de los empresas públicas pierden importancia (ver Gráfico 3.41). La concentración del pre- tuciones a nivel territorial pero con limi-
concejos municipales que realizan labores en términos de la ejecución del gasto pú- supuesto del Poder Ejecutivo en pocos mi- tadas funciones de ejecución. Hoy la
de fiscalización. blico como resultado del proceso de priva- nisterios da cuenta de la alta concentración descentralización es matizada, mientras
tización. Por ejemplo, YPFB que concen- del gasto en pocos sectores, aunque desde el 75% del gasto corriente le correspon-
traba al inicio del periodo el 27% de los el punto de vista del gasto del Ejecutivo son de al gobierno central el 51% de la inver-
gastos totales cayó a 2% en 2005. distintas las prioridades del Estado. sión pública es descentralizada a nivel
Entre 2001 y 2006, el Estado boliviano des- Pese los esfuerzos por descentralizar el departamental.
tinó 96% de su presupuesto al SPNF. El gasto fiscal, la radiografía de la fiscalidad
gobierno general absorbió en promedio el
91% del total ejecutado. Los esfuerzos de RECUADRO 3.8
descentralización del gasto implicaron
una mayor ejecución desde la administra- ¿Descentralización o expansión que daba como resultado que se dupliquen y
ción territorial, el año 2005 el 71% del de la burocracia estatal? se confundan funciones, además de crear ri-
gasto se ejecutaba desde el gobierno cen- Según la Estrategia Socioeconómica de validad entre instituciones restándole eficien-
tral, 17% desde la Administración Territo- Desarrollo Nacional (1971-1991) las institu- cia a los resultados esperados.
rial y 4% desde las instituciones de segu- ciones bolivianas nacen y desaparecen con Analizando sólo los sectores de salud y
ridad social (4%)14. una alta frecuencia debido a la discontinuidad educación evidenciamos esta multiplicación
El año 2006, el presupuesto público asignado producida por los cambios de gobierno. Esta de funciones cuando la función de salud es
fue de 59.608 millones de bolivianos, 8% situación se traduce en la falta de racionaliza- ejercida por 15 entidades y la de educación
de este total se destinó a la organización del ción administrativa relacionada a quiénes (mi- por ocho. Adicionalmente, en las reparticio-
Poder Ejecutivo15. Este poder conformado nisterios y otras instituciones) se hacían cargo nes no existía una clasificación adecuada de
Santa Cruz, vehículos cruceños.
por 16 ministerios concentra en cuatro de de diferentes funciones. Un ejemplo de esto los cargos: en algunos casos los ministerios
Fuente: Bolivia en el primer centenario de su independencia (1925). ellos el 70% de los recursos públicos según es la organización horizontal del Poder Ejecu- se dividían en direcciones y en otros en ser-
tivo y el surgimiento de un Ejecutivo paralelo vicios, divisiones o sectores pese a que to-
14 Para la distribución del presupuesto ver el Gráfico 3.21.
15 De acuerdo a la normativa pertinente de la Ley 2446, el Decreto Supremo 26973 y el Decreto 27732 de las Readecuaciones al
Reglamento de la Ley de Organización del Poder Ejecutivo (septiembre de 2004).
252 253
(31%), Santa Cruz (17,3%) y Cochabamba GRÁFICO 3.23 Servidores públicos, según nivel
(13,2%). El departamento que menos ser- de gobierno (1992-2004)
das estas instancias mantenían el mismo ni- tos muy complejos y de un elevado costo. vidores públicos tiene es Pando, que no
vel de jerarquía. Los sistemas dan lugar, por ejemplo, a que un llega ni al 2% del total. En La Paz para el 160,000
Desde 1950 a 1970 se crearon una serie de pago presupuestario implique 173 operacio- año 2004 había 28.207 empleados públi- 140,000 1992
organismos descentralizados. En principio se nes diferentes, una póliza aduanera para el cos en el gobierno central, esto es, el 50% 120,000 1999
lo hacía al ritmo de una institución cada tres retiro de mercaderías cubra más de 87 opera- de un total de 55.688; asimismo, concen- 2001
100,000
años y a partir de 1965 el promedio subió a tres ciones e inclusive un simple trámite de vaca- tra casi el 100% de los empleados en el
2004
80,000
entidades por año. Previsión Social, Obras Pú- ción anual en una oficina descentralizada sig- sector público financiero.
blicas, Gobierno, Administración y Defensa nifique 59 operaciones antes de que el em- ¿Qué implicaciones tiene la distribución 60,000
son los sectores que mayor expansión institu- pleado obtenga la autorización respectiva. asimétrica de los recursos humanos se- 40,000
cional mostraron en estos 30 años de análisis. Para mayor evidencia puede señalarse el gún departamento? Antes de responder a 20,000
En contradicción a este fenómeno de crea- hecho de que en un ministerio se precisaban esta pregunta es importante mencionar 0
ción de instituciones, los ministerios tendían 59 operaciones diferentes para recibir una que ello depende del servicio público al Gobierno Central Administración
territorial
Empresas públicas no
financieras
Sector público
financiero
a la concentración del poder y no existía la carta y disponer su archivo con la respuesta que se haga referencia. En el caso de la Fuente: Villarroel (2005).
delegación de autoridad. Por ello el esfuerzo correspondiente. Como corolario de estos administración pública la relación de ser-
para la atención de las diferentes funciones ejemplos bastará mencionar que un trámite vidores públicos por cada mil habitantes
era disperso y mucho más difícil la toma de de concesión minera en un país minero cono dice mucho con respecto a la cobertu- GRÁFICO 3.24 Servidores públicos por departamento, 2004
decisiones para niveles operacionales. mo Bolivia requería 250 operaciones. ra y la calidad del servicio; sin embargo,
La realización de las actividades adminis- en las instituciones de la seguridad social 100% 1.2 0.7 1.4
0.4
2.1
0.0
Fuente: Estrategia Socioeconómica del Desarrollo Nacional 3.6
4.2 5.6 3.5 99.7
trativas se produce a través de procedimien- (1971-1991). y del gobierno central se esperaría un nú- 90% 5.1 3.7 5.6 3.7
4.7 6.0 3.3
mero de servidores públicos por habitan- 80% 4.6 5.2 9.5 2.8 La Paz
5.7 3.8 6.0 8.4
GRÁFICO 3.22 Crecimiento institucional del sector público, 1950-1970 te igual para cada departamento. La Paz y 70% 11.1
14.2
7.2 21.2
Santa Cruz
Cochabamba
Pando serían los departamentos mejor 60% 12.8 22.5
15.7
110 Chuquisaca
Gobierno, administración
dotados en número de servidores públi- 50% 54.5
50.7 20.7 Oruro
100 y defensa
Agropecuario
cos del gobierno central por cada mil ha- 40% 40.5
90 Potosí
Minería y Petróleo bitantes, con ratios de 11 y 9 servidores 30%
80 28.3 Tarija
Número de instituciones
Inductria y Comercio públicos por cada mil habitantes; mien- 20% Beni
70
Energía tras que Santa Cruz ocuparía el peor lugar 10% Pando
60 Obras Públicas,
Comunicaciones y Transportes junto a Potosí con 3 y 3,5 servidores del 0%
50 Gobierno Instituciones de Administración Empresas públicas Sector
Finanzas gobierno central por cada mil habitantes, Central seguridad social territorial no financieras
nacionales
público
financiero
40
Educación y Cultura respectivamente.
30 Fuente: Villarroel (2005).
Previsión Social
20
Vivienda
10
Salud
0 GRÁFICO 3.25 La desigual distribución departamental de servidores públicos
1950 1952-1954 1955-1957 1958-1960 1961-1963 1964-1966 1967-1969 1970
Fuente: Estrategia Socioeconómica del Desarrollo Nacional (1971-1991).

35
30
¿Dónde están los servidores públicos? pecialmente en el gobierno central y algo 25
Por cada mil habitantes

en la administración territorial, mientras
Gobierno
Un tema importante con relación al proceso que en las empresas públicas se redujo 20
Central
de descentralización tiene que ver con la (Gráfico 3.23). 15
Instituciones de
seguridad social
localización de las instituciones del Estado ¿Cómo se distribuyen los funcionarios del Administración
territorial
y de los servidores públicos. Datos recien- Estado a nivel departamental? El Gráfico 10
tes revelan que entre 1992 y 2005 el nú- 3.24 muestra claramente que tres depar-
5
mero de servidores públicos aumentó pa- tamentos concentran la mayor proporción
sando de 199.000 funcionarios a 250.000. del empleo público; aun más: 62% del to- 0
Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potosí Tarija Santa Cruz Beni Pando
La ampliación del tamaño del sector públi- tal de servidores públicos se encuentran
co en términos del empleo se expandió esen las ciudades del eje central La Paz Fuente: Elaboración propia sobre la base de Villarroel (2005).
254 255
Estas asimetrías podrían intensificarse con servidores públicos de estas reparticiones
las brechas resultantes de la nueva distri- en departamentos con similar número de
bución de los recursos del IDH. Algo simi- habitantes. Vicepresidente a Valentín Abecia. Montes GRÁFICO 3.27 Organigrama del Poder
lar, aunque menos desigual, ocurre con los Este análisis permite concluir que la cues- conformó su gabinete, por Decreto Supre- Ejecutivo (1986)
servidores públicos de las instituciones de tión de la descentralización debe anali- mo, con cinco ministerios: Relaciones Exte-
la seguridad social. La Paz y Oruro serían zarse desde varios aspectos. La descen- riores, Culto y Colonización, Gobierno y Fo- Presidente
Paz Estenssoro
los departamentos más beneficiados con tralización de los recursos económicos mento, Hacienda e Industria, Instrucción Pú-
dotaciones de servidores públicos mayo- (gasto) a nivel departamental no implica blica y Justicia y Guerra; y en 1905 creó un Vicepresidente
res por cada mil habitantes, mientras que necesariamente una igual descentraliza- sexto ministerio: de Colonias y Agricultura
Chuquisaca aparece como el departamen- ción de los recursos humanos, los cuales (ver organigrama 1904-1908). Ministerio de Relaciones
Exteriores, Culto
to con menor dotación de estos recursos. pueden estar distribuidos de una mane- Ocho décadas después, en 1986, el Presi-
Finalmente, resalta la asimetría del tama- ra heterogénea y sin que haya corres- dente Paz Estenssoro organizó su gabinete Ministerio del Interior
Migración y Justicia
ño del Estado en términos de servidores pondencia necesariamente con la asi- con 18 ministerios, de la siguiente manera:
públicos de la administración territorial, metría causada por la descentralización Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto,
Ministerio de Defensa
para lo cual basta comparar el número de financiera. del Interior, de Migración y Justicia, de De- Nacional
fensa Nacional, de Finanzas, de Planeamien-

RECUADRO 3.9 to y Coordinación, de Educación y Cultura, Ministerio de Finanzas
de Transportes y Comunicaciones, de Indus-

Ministerio
Del Ejecutivo de años, el período más largo de un número de tria, Comercio y Turismo, de Trabajo y Des- de Planeamiento y
Coordinación
1908 al de 1989 ministerios sin alteración. La siguiente modifi- arrollo Laboral, de Previsión Social y Salud
La Constitución Política del Estado en vi- cación se produce en 1905, en el primer go- Pública, de Minería y Metalurgia, de Asuntos Ministerio de
Educación y Cultura
gencia dice en su artículo 85: “El Poder Eje- bierno de Montes, que crea el ministerio de Campesinos y Agropecuarios, de Energía e
cutivo se ejerce por el Presidente de la Repú- Agricultura y Colonización. El gran salto de Hidrocarburos, de Informaciones, de Asun-
Ministerio de
blica conjuntamente con los ministros de Es- crecimiento del aparato de gobierno se da 31 tos Urbanos, de Integración, de Aeronáutica Transportes y
Comunicaciones
tado”. A su vez, el artículo 99 indica: “Los ne- años después, en 1936 durante el gobierno de y el Ministerio de la Presidencia.
gocios de la administración pública se des- Toro, que infla las carteras ministeriales de seis Ministerio Industria,
Comercio y Turismo
pachan por los ministros de Estado, cuyo nú- a diez con la creación de cuatro nuevos minis- GRÁFICO 3.26 Organigrama del Poder
mero y atribuciones determina la Ley. Para terios. El otro momento de incremento sustan- Ejecutivo (1904-1908) Ministerio de Trabajo
y Desarrollo Laboral
su nombramiento o remoción bastará decre- cial coincide con la Revolución de 1952. En el
to del Presidente de la República”. primer gobierno de Paz Estenssoro se amplían Ministerio de Previsión
Presidente
Social y Salud Pública
La evolución de las carteras ministeriales ha las carteras ministeriales de diez a 18. En
sido frecuentemente errática y desordenada. 1958, en el primer gobierno de Siles Zuazo 1er Vicepresidente 2do Vicepresidente Ministerio de
En 1825 Bolivia nace con un solo ministerio (solo seis años después), se pasa a 15 ministe- Minería y Metalurgia
acorde con la presidencia bolivariana que tuvo rios. Luego en 1970, en el gobierno de Ovan-
Ministerio de Ministerio de Asuntos
un carácter especial. Se trató en realidad de do, con la reestructuración del aparato estatal Relaciones Exteriores,
Culto y Colonización
Campesinos y
Agropecuarios
una presidencia simbólica y duró en tanto el se pasa a 16 ministerios, muchos de ellos con
Libertador estuvo de viaje por nuestro territo- nueva denominación. Finalmente, en 1980, en Ministerio de Ministerio de Energía e
Gobierno y Fomento Hidrocarburos
rio. Es en la presidencia de Sucre cuando se el gobierno de García Meza se llega a 18 mi-
estructura un gabinete que tendría vigencia nisterios. En 1990 (una década después) el Ministerio de Asuntos
Ministerio de Urbanos
por 13 años, conformado por tres ministerios: presidente Paz Zamora decidió la desapari- Hacienda e Industria
el de Guerra, el de Hacienda y el de Interior y ción de dos ministerios (Aeronáutica e Infor- Ministerio de
Informaciones
Relaciones Exteriores. Este esquema se am- maciones) retornando a la situación de 1970 Ministerio de
Instrucción
plía en 1839 en la presidencia de Velasco al (Mesa, 1990). Pública y Justicia
Ministerio de
crearse el ministerio de Instrucción Pública A continuación presentamos dos ejemplos Integración
(hoy Educación). Este número se mantiene por gráficos de estos cambios. De 1904 a 1908 el Ministerio de Guerra
Ministerio de
18 años hasta 1857 cuando en la presidencia Congreso Nacional proclamó como nuevo Aeronáutica
de Linares se incluye un nuevo ministerio: de Presidente Constitucional de la República a Ministerio de

Colonias y Agricultura Ministerio de la
Fomento, elevando así el número de ministe- Ismael Montes, como Primer Vicepresidente Presidencia
rios a cinco. La nueva conformación dura 48 al ciudadano Heliodoro Villazón y Segundo
256 257
¿Y la tendencia de la Así como ocurre a nivel nacional, los ingre- Es importante señalar que la nueva Ley de GRÁFICO 3.29 Hacia una descentralización del presupuesto
descentralización financiera? sos propios de los departamentos y muni- Hidrocarburos (Ley 3058 de mayo de público (1996-2005)
cipios son menores que sus necesidades 2005) incrementa el nivel de ingresos de
Crecimiento del presupuesto prefectural per cápita

Para que un proceso de descentralización de gasto (Gráfico 3.28). Para el año 2004, las prefecturas mejorando aún más las 16
sea eficiente y cumpla con las exigencias el conjunto de los municipios recaudaron condiciones actuales. Un estudio del Ban- 14
de todos los sectores y regiones en un país el 1,8% del PIB en ingresos, pero sus gas- co Mundial (2006) muestra una estimación 12
Potosí Pando Tarija
10 Oruro
como Bolivia es importante tomar en tos fueron de 5,5%. Las prefecturas, por su del impacto de esta Ley sobre las transfe-
(%) 1996 - 2005

8 La Paz
cuenta tres aspectos: primero, determinar parte, recaudaron el 0,9% del PIB, pero tu- rencias departamentales hasta el año 6
qué servicios se pueden descentralizar; se- vieron gastos equivalentes a 2,5%. Es a 2015. La asimetría actual causada por la 4 Cochabamba
Chuquisaca
gundo, lograr que las prefecturas y los mu- través de las transferencias entre niveles emergencia de una nueva fiscalidad des- 2
Beni
0
nicipios decidan los gastos en los cuales inde gobierno que se cierran estas brechas. pués de su promulgación permite concluir -2 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
-2
currir de acuerdo a sus necesidades; y ter- Por ejemplo, a nivel prefectural, los ingre- que dicho incremento en los ingresos ge- -4
Santa Cruz
cero, establecer cómo se financiará la pro- sos provienen de las siguientes fuentes: ge- nerará mayor desigualdad en el tiempo Crecimiento del presupuesto prefectural total (%) 1996 - 2005
visión de estos servicios. neración de recursos propios, transferen- (Cuadro 3.3 y Gráfico 3.30).
Este ideal es difícil de lograr ya que los dife- cias fiscales por concepto de coparticipa- Otro dato revelador en torno a la distribución Fuente: Elaboración propia sobre la base de INE (2006).
rentes niveles de gobierno (nacional, de- ción del Impuesto Especial de Hidrocarbu- de ingresos en el Estado boliviano es que el
partamental y municipal) intervienen en ros y sus Derivados (IEHD), regalía por pro- Servicio Nacional de Caminos tiene un pre- CUADRO 3.3 Impacto de la Ley de Hidrocarburos, 2005-2015
las tareas de proveer servicios y no existe ducción o explotación de hidrocarburos, supuesto dos veces mayor que el ingreso
una clara división de responsabilidades y minería y forestal, Fondo de Compensa- de las prefecturas. Cuando se analiza la dis- Regalías e IDH Anterior Nueva Ley Nueva Ley
funciones. En el sector de educación, por ción Departamental (FCD), recursos para tribución de la inversión pública por insti- (millones de $us) Ley (primer año, (cuarto año y
ejemplo, los maestros reciben su salario el pago de ítems en educación, salud y ges- tuciones de 2000 a 2005, a partir del pre- 2006) siguientes
del gobierno central, son administrados tión social, transferencias adicionales (par- supuesto ejecutado puede observarse que Gobierno Central 132.0 225.7 208.9
por las prefecturas departamentales, su te de subsidios o subvenciones) y, en su para 2000 se otorgaba a las prefecturas Gobierno Regional 203.1 326.5 326.5
tiempo de trabajo es controlado a nivel momento, créditos otorgados por el Fondo 124,1 millones de dólares, mientras el Ser- Gobierno Municipal 119.5 132.9
municipal y los distritos son responsables Nacional de Desarrollo Regional (FNDR). vicio Nacional de Caminos recibía 112 mi- Instituciones 29.9 33.3
de sus contrataciones y despidos. Entre 1996 y 2005, el presupuesto ejecutado llones (lo que corresponde al 21 y 19%, descentralizadas
Entre otras razones, esta poca responsabilidad de las prefecturas creció sostenidamente a respectivamente). Esta figura cambia para Total 335.1 701.6 701.6
fiscal y capacidad de gestión provoca que el una tasa anual promedio de 8%, pasando el año 2005 cuando se asigna al Servicio Fuente: Banco Mundial (2006).
gobierno central asuma las responsabilida- de 523 millones de dólares en 1996 a 758 Nacional de Caminos el 23% del presu-
des de las administraciones departamenta- millones en 2005. Pero estos ingresos, co- puesto y a las prefecturas sólo el 13%, es
les y muchas de las decisiones se toman en mo se observa en el Gráfico 3.29 están dis- decir, estas últimas tienen sólo la mitad de GRÁFICO 3.30 Ingresos prefecturales antes y
conjunto (sin considerar las especificidades tribuidos de manera desigual entre depar- ingresos que aquél (Gráfico 3.31). después de la ley 3058 (2005-2015)
regionales), por lo cual las transferencias del tamentos. La prefectura de Tarija, por Finalmente, es importante destacar que la
Estado juegan un papel muy importante. ejemplo, recibe en proporción siete veces inversión pública ejecutada muestra ver- Tarija
más ingresos que la prefectura de Santa daderos cambios en el tiempo así como
GRÁFICO 3.28 Ingresos y gastos por niveles de gobierno Cruz. Beni obtiene 292 dólares per cápita, una tendencia a una desigualdad departa- Pando
como porcentaje del PIB, 2004 Santa Cruz 358 y Chuquisaca 549, siendo mental. Mientras: Tarija, Cochabamba y
Beni
estos los departamentos que menores in- Potosí redujeron la participación de la mis-
35
4.3
gresos per cápita reciben. Los departa- ma entre 1992 y 2005 también disminuye- Oruro
mentos más beneficiados con esta asimé- ron la inversión per cápita. Por el contrario
Dólares per cápita

30
0.1 5.5
1.8 trica distribución de los recursos departa- La Paz, Santa Cruz, Chuquisaca, Oruro, Be- Chuquisaca
25 0.9 Gobierno central
ingresos del
3.7
20.8 gobierno 2.5 mentales son Pando con 2,567 dólares per ni y Pando aumentaron su participación en
Gobiernos Cochabamba
20 central que
%PIB
20.8 deparamentales cápita y Tarija con 2,114. Esta asimetría en- la inversión pública con un incremento de Antes de la LH
se transfieren
a los Después de la LH
15 gobiernos Gobiernos
municipales
tre departamentos plantea un desafío muy la inversión per cápita. Pese a la clara ten- Santa Cruz
locales
Transferencias a importante para la política social, más aún dencia de una mayor descentralización en
10 la seguridad social Potosí
cuando una de las conclusiones emergen- el periodo mencionado, las asimetrías de-
5 tes del presente Informe tiene que ver con partamentales al 2004 eran enormes, por La Paz
las desigualdades horizontales persisten- ejemplo: Pando ejecutaba diez veces más
0
Ingresos Gastos tes entre departamentos, grupos étnicos, que Tarija, mientras Potosí cuatro veces 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200 220 240 260 280 300 320 340 360 380 400 420
Fuente: Banco Mundial (2006). sexo, áreas urbanas y rurales, entre otras. menos que La Paz (Gráfico 3.32). Fuente: Banco Mundial (2006).
258 259
GRÁFICO 3.31 Distribución de la inversión pública por nivel de gobierno Presencia del Estado a nivel municipal GRÁFICO 3.32 Hacia una mayor descentralización
(2000-2005) de la invesión pública, con asimetría
Los ejemplos de discontinuidad en la presen- departamental (1992 - 2004)
900 cia física del Estado boliviano son inagota-
17,4%
800 4.5%
bles. Por ejemplo, en municipios de pobla-
Tasa de crecimiento de la inversión pública

15,6%
700 3.5% Oruro, 107
7,9% ciones dispersas la oferta escolar sólo al-
27,4% 19,4% 2,5% Prefecturas La Paz, 177
600 20,3% 22,3% 22,8%
2.5%
23,8%
3,0% Municipios canza el tercer curso de primaria, en tanto Pando, 19
500 3,0% 2,2%
17,0% Servicio Nacional 1.5% Beni, 44
5,5% 15,3% 21,1% 44,9%
38,9% de Caminos que la atención en salud es tremendamen- Santa Cruz, 130
400 42,4%
18,9% 0.5% Chuquisaca, 88
32,0% 41,6% Fondos te heterogénea y concentra los servicios
300 30,7%
Resto especializados en los grandes centros ur- -6.0% -5.0% -4.0% -3.0% -2.0% -1.0% -0.5%0.0% 1.0% 2.0% 3.0% 4.0% 5.0%
200 Potosi 48
100 21,0%
22,3%
18,3%
banos, sin garantizar siquiera que cuando Cochabamba, 148
-1.5%
14,8% 14,8% 13,0%
0
la población de las áreas más remotas se -2.5%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 Tarija, 192
desplace pueda ser atendida a tiempo. -3.5%
Fuente: Alborta (2005). A nivel municipal los ingresos provienen -4.5%

Tasa de crecimiento de la inversión pública per/cápita
principalmente de coparticipación tribu-
RECUADRO 3.10 taria, generación de recursos propios y Fuente: Dirección General de Contaduría (2006).
transferencias externas que son recursos
La descentralización desde los de la Casa de la Moneda, derechos sobre la ex- de la cooperación internacional. Otra municipios de los departamentos de La
presupuestos portación de pastas de plata y otros minerales, fuente de ingresos es el programa de ali- Paz, Santa Cruz y Cochabamba son los que
La Ley del 3 de septiembre de 1872 es un contribución del papel sellado, contribución so- vio de la deuda HIPC, cuya distribución se logran mejores recaudaciones impositivas
punto inicial fundamental para el análisis y com- bre sueldos, peaje o impuesto sobre ganados realiza de acuerdo a criterios de pobreza propias; los municipios de Tarija, Oruro y
prensión del sistema tributario en Bolivia por- internados desde el exterior, productos de la según el Índice de Necesidades Básicas Chuquisaca se encuentran en segundo lu-
que adoptó la denominada descentralización venta de guano, salitre o tierras del Estado y Insatisfechas (NBI), esto es, 10% para pro- gar; y los que tienen peores recaudaciones
rentística que implicó la distribución de los in- subvención proveniente del impuesto indige- yectos del sector salud, 20% para educa- son los municipios de Potosí, Beni y Pando.
gresos del país en fondos nacionales, fondos nal. Los ingresos departamentales fueron de- ción y 70% para obras en infraestructura El 61% de los recursos propios municipa-
departamentales y fondos municipales. terminados como aquellos no contemplados productiva y social. les es recaudado por los municipios de las
En esa norma se estableció que los ingresos en los ingresos nacionales, es decir, todo el res- De 327 municipios que existen en el país, 72 capitales departamentales como La Paz
nacionales provendrían exclusivamente de al- to. Los ingresos municipales, por su parte, se no tienen ingresos tributarios. Para el año (29%), Santa Cruz de la Sierra (20%) y Co-
guna de las siguientes fuentes: recaudaciones determinaron en función del Decreto de 16 de 2005, del total de ingresos propios de los chabamba (12%).
logradas en las aduanas nacionales, utilidades marzo de 1864 (Anuario de Leyes, 1872 y 1873). municipios que asciende a casi 150 mil dó- Un dato interesante consiste en analizar la co-
lares, 63% corresponde a ingresos tributa- rrelación entre el pago de impuestos y la
rios y 37% a ingresos no tributarios. Los pobreza. En un estudio de Zapata (2005) se
GRÁFICO 3.33 Pago de impuestos y pobreza municipal per cápita
Achocalla
Pago Promedio Anual de Impuesto

100,0% 40,00
Porongo
80,0% 30,00
NBI
60,0% 20,00
Atocha
40,0% 10,00
20,0% 0,00
0,0% -10,00
1 15 29 43 57 71 85 99 113 127 141 155 169 183 197 211 225 239 253 267 281 295
Municipios ordenados por pago
Presupuesto General de la Nación 1887. NBI Pago Promedio Logaritmica (Pago Promedio) Logaritmica (NBI)
Fuente: Archivo Ministerio de Hacienda.
Fuente: Zapata (2005).
260 261
encuentra que esta correlación es inversa, –en la letra y espíritu del Consenso de Pero la magnitud del empleo público tiene
pero también hay evidencia de casos como Washington– no sólo implicaron un ajus- también relevancia en cuanto a los recur-
Atocha que teniendo un bajo grado de po- te en el número de trabajadores del Esta- sos humanos utilizados por el Estado: 250
breza paga muy pocos impuestos; y Acho- do, también redujeron y congelaron los mil ciudadanos bolivianos trabajaban el
calla y Porongo, que son municipios pobres salarios en el sector público. año 2005 en el sector público, lo que repre-
pero pagan altos impuestos (Gráfico 3.33). El nuevo paradigma de Estado sentó sus ba- sentaba el 12% de la población ocupada
Finalmente, es importante destacar que el ses en la delimitación de las funciones de en el país. Es importante señalar que los
proceso de descentralización altamente estabilización macroeconómica y finan- recursos humanos estatales son disconti-
diferenciado a nivel municipal tiene que ciera, provisión mínima de servicios públi- nuos, pues se concentran en el gobierno
ver con la heterogeneidad de la asigna- cos y regulación de las empresas estatales. en general y en la estructura central en es-
ción de los recursos corrientes y de capi- Bajo la noción de “Estado mínimo” y con pecial, que emplea a 217.486 personas, de
tal. Estos últimos pueden ser ejecutados una fuerte apuesta por el mercado se elimi- las cuales –como se dijo– una de cada dos
a nivel municipal mientras que el nivel nó casi por completo el rol del Estado pro- trabaja en el sector educativo. En los últi-
central mantiene aún un fuerte poder de ductor, lo que implicó también erradicar al mos años se observa una expansión conti-
decisión sobre los recursos destinados al Estado empleador. Así, pese a la imple- nua del empleo público en los sectores de José Lavadenz, Oficial Mayor de Colonización, en su despacho.
gasto corriente, como en el caso del pago mentación en los noventa de las llamadas educación y salud, fenómeno que si bien Fuente: Bolivia en el primer centenario de su independencia (1925).
de salarios de médicos y maestros, lo reformas de segunda generación, que a responde a la disponibilidad de los recur-
que constituye una importante limita- través de la capitalización de las empresas sos HIPC a partir del año 2002, específica- Empleos en el Estado, ¿para qué?
ción del proceso de descentralización. Al estatales reducían de manera significativa mente tiene que ver con la tendencia a pri-
respecto, en la siguiente sección revela- la magnitud del empleo público, el Estado vilegiar la creación de empleo en tales sec- Entre 1996 y 2005 el empleo público modifi-
mos la importancia de los trabajadores se vio obligado a generar nuevas fuentes tores16. En términos de la descentraliza- có su estructura según grupo ocupacional e
en educación y salud en la planilla sala- de trabajo a través del impulso de progra- ción, menos de 10% del empleo público institucional. El índice de creación de em-
rial, así como en otros aspectos relacio- mas de empleo de emergencia. Como re- total se ubica en los gobiernos subnaciona- pleo público muestra un crecimiento anual
nados con el empleo público. sultado, el número de empleados en el sec- les. Por su parte, para el año 2005 las em- promedio de 2%. El Gráfico 3.34 revela que
tor público se redujo de manera brusca pa- presas públicas apenas empleaban a el número de directivos en la administra-
3.3. La cuestión del ra luego aumentar entre 1988 y 2005 de 1.600 personas. ción pública creció a una tasa promedio de
Estado empleador 193 mil a 255 mil. Este crecimiento impli- Antes de la crisis de los años ochenta, Boli- casi 6% por año, siendo esta categoría ocu-
có un promedio anual de tres mil nuevos via era uno de los países de la región con pacional la de mayor incremento durante
Las estrategias nacionales de estabilización trabajadores estatales. un elevado porcentaje de población eco- el período analizado. La categoría ocupa-
y de ajuste estructural de la economía la- nómicamente activa (PEA) urbana en el cional de profesionales y técnicos fue la se-
tinoamericana, especialmente aquellas ¿Por qué una radiografía sector público (Morales, 1992). El empleo gunda con mayor expansión (3,5% anual),
implementadas después de la crisis eco- del empleo público? público tuvo una caída significativa en seguida del personal eventual que tuvo un
nómica de los años ochenta y de las crisis 1986, aunque luego volvió a crecer a par- aumento mayor al promedio de crecimien-
financieras de los noventa, tenían como Durante la década de los noventa y hasta el tir de 1989 en razón de que la compensa- to del empleo público en general.
objetivo principal la reducción del déficit presente, el empleo público se concentra ción laboral como intercambio por el voto
fiscal en muchos casos generado por un en el sector de educación que absorbe cin- fue una estrategia utilizada de manera re- GRÁFICO 3.34 Generación de empleo público según
desmesurado gasto público. En el caso de co de cada diez trabajadores estatales. Es currente por los gobiernos de este perío- categoría ocupacional
Bolivia, entre las políticas ejecutadas pa- evidente que la distribución del empleo do. Lo evidente es que pese al ajuste y lue- 1996-2005
6
% Crecimiento promedio anual del Indice

ra responder al elevado y crónico déficit público está en correspondencia con la es- go de la crisis, el Estado boliviano sustitu- 5
de creación de empleo público

4
fiscal, así como a la hiperinflación produ- tructura de las funciones del Estado, que yó a los trabajadores de las empresas pú- 3
cida a principios de los ochenta, se apro- dedica gran parte de sus recursos moneta- blicas por un incremento significativo del 2
1
bó el ya emblemático Decreto Supremo rios al pago de salarios (24% de los egresos número de empleados en los sectores de 0
Profesionales
General
Directivos
Personal
Eventual
21060 (29 de agosto de 1985), durante el totales del SPNF son para el pago de suel- educación y salud como resultado de un
y Técnicos
-1
Administrativos
-2
gobierno de Víctor Paz Estenssoro, que dos y salarios). En el caso de la educación cambio en la orientación de las políticas -3
-4
tuvo como una de sus consecuencias el este vínculo entre las prioridades de las públicas. Así pues, el cambio del rol estatal
de Servicio
Personal
-5
despido masivo de trabajadores de las funciones estatales y la asignación de re- modificó su estructura organizacional y la -6
Obreros
-7
empresas estatales, en especial de la Cor- cursos humanos se justifica, en gran parte, recomposición del empleo público según
poración Minera de Bolivia (Comibol) de por la importancia otorgada a la educa- grupo ocupacional y grupo institucional. Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del INE.
donde fueron “relocalizados” 30 mil mi- ción, en especial primaria, como producto
neros (Jetté, 2002). Pero estas políticas de la Reforma Educativa. 16 Un ejemplo de esta tendencia fue la asignación del ahorro generado a través del Plan de Austeridad (2004), cuyos recursos
fueron destinados a la creación de nuevos ítems para estos sectores.
262 263
Tres categorías ocupacionales fueron afecta- público requerido en cada período de go- GRÁFICO 3.36 ¿Cómo se distribuye la planilla salarial? (1990-2005)
das en la evolución del empleo público: los bierno. El empleo en la estructura estatal
obreros del sector público que redujeron es claramente una variable importante de 7,000,000
Otras
su participación a una tasa anual de 6%, el ajuste ante cambios de políticas públicas y
personal de servicio con una contracción objetivos de gestión. 6,000,000 COMIBOL Empresas
públicas
de 4% y finalmente los administrativos ¿A qué se debe el aumento de la planilla sala- YPFB
5,000,000
que redujeron su participación en el em- rial entre 1997 y 2003? Según un estudio
Seg.Soc.
pleo público a una tasa de 1,5% anual. del Banco Mundial (2006) este fenómeno
4,000,000
El cambio en la composición del empleo se- responde al crecimiento salarial en los sec- Alcaldías Gobiernos
subnacionales
gún grupo ocupacional tiene una relación tores de educación y salud, aunque tam- Corp./
3,000,000 Prefecturas
directa con la manera en la que evoluciona- bién se produjeron en ese período incre-
Otros Gobierno
ron las instituciones del Estado. La reduc- mentos en el número de ítems de ambos 2,000,000
Gob. Central General
ción de la categoría de obreros responde a sectores. El año 2005 el costo salarial total Resto TGN
Gobierno
Central
la reducción de las empresas públicas que del sector público boliviano representaba 1,000,000 Educación
entre 1996 y 2005 disminuyeron su aporte cerca de 9% del PIB, prácticamente el Salud
a la creación de empleo público a una tasa 44% del gasto corriente. En términos de 0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
anual promedio de 8%. Ésta es, sin lugar a eficiencia se esperaría que la elevada pro-
dudas, la categoría de empleo institucional porción del gasto público destinada al pa- Fuente: Elaboración propia sobre la base de Unidad de Planificación Fiscal (2006).
que se vio más afectada por los cambios en go de salarios se relacione con la calidad de
el perfil del empleo público. Las institucio- los servicios prestados por los empleados resante contrastar el número de trabajado- vado. Los trabajadores del sector público
nes financieras del sector público así como públicos. Al respecto, es importante resal- res por cada uno de los niveles de adminis- gozan también de un trabajo más estable:
los gobiernos municipales y las universida- tar que en el período 1999-2005 los au- tración pública con la carga que representa seis de cada diez son trabajadores en plani-
des redujeron también su aporte en la crea- mentos de la planilla salarial del sector pú- cada uno de ellos sobre la planilla salarial. lla, con ítem, por lo cual poseen beneficios
ción de empleo público con tasas de creci- blico se explican por incrementos en el Esta situación se ilustra en el Gráfico 3.36 de seguro de invalidez, seguridad social y
miento que oscilan entre –0,5% y –1,2% costo salarial del sector de educación que que revela la estructura del empleo público riesgos laborales; mientras que sólo uno
promedio por año. (Gráfico 3.35) en seis años pasó de 2,2% a 3,6% del PIB, y la participación sobre la planilla salarial. de cada diez trabajadores del sector priva-
El análisis que proponemos en esta parte del en tanto que la planilla del sector salud se do goza de estos beneficios. Por último, el
Capítulo muestra que el afán de creación amplió de 0,45 a 0,7% del PIB. Trabajar en el sector privado: tiempo de duración promedio de un em-
de empleo público y la tendencia creciente Otro aspecto relevante para el análisis del costo de oportunidad pleo en el sector público es de 5,4 años
de su evolución responde, en gran medida, empleo público tiene que ver con la distri- frente a 3,7 en el sector privado.
a las cambiantes funciones del Estado. Es- bución de la planilla salarial. El año 2005 La historia del tamaño del sector público en ¿Qué marca la diferencia en el perfil de los
to implica que el empleo público no nece- esta planilla representaba 9% del PIB de Bolivia estuvo marcada por condiciones de trabajadores entre los sectores público y
sariamente se crea de manera discrecio- ese año, 50% dedicado a los trabajadores empleo superiores al empleo privado asa- privado? Según el citado estudio de An-
nal, sino que responde al perfil del empleo del resto del gobierno general, 40% a edu- lariado. La descomposición del empleo dersen (2005), una de las variables más
cación, alrededor de 8% a salud y 2% a los asalariado muestra que el costo de oportu-
GRÁFICO 3.35 Generación de empleo público trabajadores de las empresas estatales. En- nidad de trabajar en el sector privado en GRÁFICO 3.37 ¿Cómo se retribuye al trabajo asalariado?:
según grupo institucional tre 1990 y 2005, la planilla salarial varió condición de asalariado, en comparación sector público versus sector privado
muy poco manteniendo un promedio de al sector público, no se limita a los ingre-
1996-2005
6 9% del PIB a lo largo de 15 años. La centra- sos, sino que existen otros ámbitos relacio- 37,100
% Crecimiento promedio anual del Indice
5 10
lización del empleo público ha sido tam- nados con la calidad del empleo (horas de 2,050
de creación de empleo público
4
3 9 2,000
2 bién una tendencia. El gobierno central trabajo por semana, estabilidad laboral, 1,300
8 1,299
1 1,003
0
concentra hoy 85% del empleo público to- seguridad social, entre otros). Al respecto, 7 1,000
Descentralizada
General
Seguridad Social
Administración
Prefecturas
Instituciones de
Administración
802
tal, mientras los gobiernos subnacionales un estudio reciente de Andersen (2005) re-
Universidades
-1
Instituciones
Financieras
Municipales
6 800
Gobiernos
Central
-2
710
-3 tan sólo llegan a 9% del total. La seguridad vela las diferencias entre empleo público y 5 700
-4 606
-5 social aporta con 5%, las empresas públi- privado en las dimensiones mencionadas. 4 600
-6 467
-7 cas con 0,6% y el resto del gobierno gene- El sector público paga salarios que son 3 460
350
-8
ral con 1,4% 40% más elevados a los del sector privado, 346
Empresas
2
Públicas
-9 220
La distribución de la planilla salarial muestra pese a que los trabajadores del Estado tra- 1 217
2
Sector privado Sector público
una concentración del pago de salarios a bajan en promedio diez horas por semana
Fuente: Elaboración propia sobre la base del INE.
nivel del gobierno central. Empero, es inte- menos que los trabajadores del ámbito pri- Fuente: Elaboración propia sobre la base de MECOVI (2002).
264 265
relevantes es la calificación. En promedio, ¿Un Estado paralelo? ción en las decisiones de política pública y, Por otra parte, en cuanto a las fuentes de fi-
los trabajadores del sector público poseen más todavía, en la orientación de las refor- nanciamiento de las consultorías, el si-
cerca de cinco años. Las diferencias sala- Habida cuenta de la relevancia de la coopera- mas? ¿Cuán “imprescindibles” son estos guiente gráfico muestra que para el mis-
riales, pues, se explicarían en gran medi- ción internacional en las cuentas del Esta- recursos para sostener la estructura presu- mo período la cooperación absorbía el
da por la brecha en el nivel de educación. do boliviano, en especial en materia de puestaria del Estado? ¿Qué impacto tienen 58% en 1990 y en el 2006 llega a 78%.
Pero la capacidad de pago de salarios en el empleo público (consultorías), ¿se puede las consultorías financiadas por la coope- Empero, en general, la tendencia del pe-
sector público se sostiene también, en hablar de la existencia de un “Estado para- ración internacional en el empleo público so estratégico de la cooperación interna-
buena parte, por la presencia de la coope- lelo”? Esta interrogante nos plantea una y su base salarial? Sin duda son varias las cional se mantiene con variaciones. En
ración internacional en el país y la impor- serie de retos analíticos a la hora de abor- interrogantes que plantea esta cuestión. ese marco, dos años son llamativos. El
tancia de los recursos destinados a la Par- dar la incidencia de la cooperación externa En el caso específico que aquí nos ocupa, el primero es 1991, que registra la mayor
tida 252 correspondiente a sueldos y sala- en el país, más aún en términos de la radio- “Estado empleador”, el Gráfico 3.38 con- presencia de recursos: 75% del Tesoro
rios del sector público financiados por la grafía estatal. Hay aquí, como se sabe, un templa importantes datos, para el período General de la Nación y un crédito externo
cooperación internacional. amplio debate. ¿Cuánto influye la coopera- 1990-2006, respecto al nivel de gasto en de apenas el 1%. El otro año “atípico” es
consultorías. Como puede observarse, este 1993, cuando se presenta un elevado
GRÁFICO 3.38 Gasto en consultorías (1990-2006) gasto no tiene una tendencia constante: porcentaje: 74% de otros financiadores
llega a sus niveles más altos en 1999 y de este gasto, en tanto los recursos de la
80 2001, con cerca de 80 millones de dólares, cooperación internacional prácticamen-
70 Partidas 252 - 258 - 462 y luego de las políticas de austeridad im- te desaparecen. Por último es importante
pulsadas por algunos gobiernos este gasto señalar que el nivel más alto de presencia
60
disminuyó llegando a un promedio de 50 de la cooperación externa en el financia-

50
millones de dólares en el año 2006. Este miento del gasto en consultorías, tanto
40 gasto fue absorbido gradualmente por la mediante crédito como a través de dona-
30 cooperación internacional mediante trans- ciones, se produce el año 2003 con un
20 ferencias, créditos y donaciones. 83% del total.17
10
RECUADRO 3.11
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección General de Contaduría (2006).
¿Por qué vamos por la quinta centralización, régimen social u otros
reforma del servicio civil? Una asuntos de la agenda de deliberación en
historia de fracasos el marco de la Asamblea Constituyente.
GRÁFICO 3.39 Financiamiento del gasto en consultorías (1990-2006) Una primera aproximación al análisis de
“Todavía no es posible afirmar que alguna las sucesivas reformas al servicio civil ini-
100% 2 4 2 3 0 3 2 1 3 3 de las normativas haya trascendido de ser un ciadas en el país desde 1996 muestra que
7 9
10
17 17 simple marco legal a ser un régimen de carre- existe una tendencia a realizar cambios
15 15 15 22 20
29
23
32 34 34 33
ra administrativa propiamente dicho; en con- de manera dispersa y sectorial, generan-
36
80% secuencia, tampoco es posible señalar que do regímenes especiales de administra-
1 27
43 15 17 en el país se haya logrado instituir un verda- ción de personal que por lo general son
74 TGN
40
40 37 dero Sistema de Servicio Civil.” Villarroel excluyentes unos entre otros.
60%
52
Credito externo (2005). La característica central de las reformas
28 44 51
47 Donación Externa del servicio civil ha sido generar pautas pa-
15 46
32 33 45 El servicio civil es un factor clave para el ralelas de carrera para el personal adminis-
Otros
40%
54
desarrollo institucional de cualquier Esta- trativo del sector público. Por otro lado, las
57
34 76
do, aunque en el caso boliviano no suele normas diseñadas tienen un alcance limi-
0 43
44 46 ocupar un lugar importante en el debate tado dentro del escalafón jerárquico, pues
20%
30 30 39 31 31 de las reformas estatales, como sucede no se afecta los niveles superiores de la
26
15
18
17
20 hoy con temas como autonomías, recur- administración pública como direcciones
6 9
sos naturales, profundización de la des- generales o viceministerios. El resultado es
0%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Dirección General de Contaduría (2006). 17 El año 2003 es especialmente crítico para la estabilidad política de Bolivia pues se produce una severa crisis en febrero y luego
en octubre estalla la llamada “Guerra del Gas” que culmina con la renuncia forzada y posterior fuga del entonces Presidente de
la República, Gonzalo Sánchez de Lozada.
266 267
GRÁFICO 3.40 Empleo público en América Latina: Bolivia por debajo de la media regional
26 Argentina
la “privatización” de cargos de alto nivel transcurso de los últimos años. Y si bien las
24
Empleo público como % del empleo no agrícola

Venezuela
dentro del sector público (Villarroel, 2005). directrices básicas habrían sido las mismas 22 Uruguay
Los casos de profesionalización en caren todas las instituciones del Programa, los 20
Brasil
gos superiores, aunque de manera parcial, resultados variaron en función a la capaci- 18
se limitan a los producidos en el Servicio dad de gestión de cada responsable. Las 16 Paraguay
Chile Ecuador
Colombia
Nacional de Impuestos, la Aduana y el Ser- experiencias y contenido del PRI se repitie- 14 Bolivia
12
vicio Nacional de Caminos, donde por ini- ron en cada intento de reforma del servicio Perú
10
ciativa de sus directorios se decidió abrir civil, pero los continuos cambios y rotación
8
convocatorias públicas para ciertas geren- de personal capacitado no permitieron su
6
cias y elegir al personal sobre la base de ter- institucionalización con los consecuentes 4
nas de finalistas seleccionados por concur- problemas y límites en la gestión pública. 2
so de méritos. Otras excepciones en este Los datos proporcionados por Villarroel 0
America
Total
Hombre
Mujer
Total
Hombre
Mujer
Total
Hombre
Mujer
Total
Hombre
Mujer
Total
Hombre
Mujer
Total
Hombre
Mujer
Total
Hombre
Mujer
Total
Hombre
Mujer
Total
Hombre
Mujer
Total
Hombre
Mujer
Latin
sentido se dieron en la Superintendencias (2005) son esclarecedores y expresan de
de Regulación y en la Caja Nacional de Sa- alguna manera la debilidad en los resulta-
lud, pero la regla general en la mayoría de dos de esta serie de reformas. De un total
Fuente: Elaboración propia sobre la base de OIT (2005).
las entidades del sector público es nombrar de 233.929 servidores públicos que pres-
discrecionalmente a los servidores de alto tan servicios en el Estado boliviano (sin
nivel jerárquico concebidos como “cargos contar las Fuerzas Armadas), alrededor Conclusiones ¿Qué novedades emergen de esta radiografía
de confianza”. del 68% se encuentran adscritos a alguna del esqueleto estatal boliviano?
En el primer año de reformas, los esfuer- normativa de carrera administrativa, pero En este Capítulo contrastamos los imagi- Primero, el Estado boliviano es un Estado
zos se concentraron en el establecimiento descontando los 119.180 funcionarios del narios sobre la “debilidad”, “depen- débil que durante las últimas tres déca-
de un primer marco legal que debía introdu- magisterio (que representan la mayor par- dencia”, “centralismo” y “burocracia” das ha sido incapaz de generar ingresos
cir las bases para consolidar una adminis- te) y los 23.756 funcionarios de la Policía del Estado boliviano con la realidad de de una manera sostenida. Sin embargo,
tración coherente de recursos humanos en Nacional (que pueden ser considerados un Estado discontinuo en territoriali- en los últimos años los ingresos mues-
el Estado boliviano. Pero recién a partir del como un régimen especial), el porcentaje dad y heterogéneo en funciones. El con- tran un incremento significativo con
año 1998, con el Programa de Reforma Ins- disminuye a 17,8%. traste entre imaginarios y realidades su- una presión tributaria que pasó de 13%
titucional (PRI), se evidencian intentos se- Sobre la base de estas cifras queda es- giere distancias enormes. Por una parte, del PIB en 1989 (tres puntos por debajo
rios de implantar un modelo de carrera ad- tablecido con claridad que la norma vi- debido a que no existe una manera única del promedio de América Latina) a 31%
ministrativa, por lo menos en una parte con- gente no ha logrado implementarse de de analizar las dimensiones fiscal, buro- del PIB en 2006 (el doble del promedio
siderable de la administración pública. Sin manera adecuada, teniendo como resul- crática, centralista y empleadora del Es- de América Latina para el año 2003). De-
embargo, el cumplimiento del plan se vio tado un escaso avance en la consolida- tado. Cada dimensión habla de una ma- trás de un déficit fiscal persistente, a lo lar-
obstaculizado por las distintas coyunturas ción de un sistema de servicio civil en el nera distinta de ejercer el poder, la auto- go de más de cuatro décadas, prevaleció
políticas que experimentó el país en el Estado boliviano. ridad y la soberanía estatal. Por otra, por- una estructura de ingresos públicos esen-
que la presencia del Estado a lo largo del cialmente dependiente de la renta inter-
territorio nacional en los tres niveles de na, impuestos sobre hidrocarburos e in-
Matices de la empleomanía estatal 12%. La dimensión del empleo público en gobierno es altamente cambiante, refleja gresos del sector; estas tres cuentas repre-
países de la región es especialmente eleva- un Estado cada vez más fuerte en genera- sentaron más de dos tercios de los ingre-
El empleo público en Bolivia con respecto al da en el caso de Argentina, donde la pro- ción de ingresos, pero aún débil en su casos públicos totales. Hoy, las principales
empleo no agrícola es menor al promedio porción alcanzaba 18%. Panamá, Uruguay pacidad distributiva; un Estado endeuda- fuentes de ingreso son los ingresos prove-
de la región. Según datos recientemente y Venezuela poseen igualmente elevados do enfrentado a condiciones externas nientes del IDH: 50% de los ingresos tota-
publicados por la Organización Internacio- porcentajes de servidores públicos. Resalta que ponen en constante riesgo la autono- les (12.000 millones de bolivianos) y los
nal del Trabajo (OIT, 2005), el empleo pú- la participación de las mujeres en el em- mía de decisión sobre qué hacer y cómo; ingresos provenientes de otros impuestos
blico en América Latina en el año 2004 al- pleo público en Panamá, Venezuela y Ar- un Estado cada más descentralizado en (aproximadamente 35% del total de los
canzaba en promedio 14% del empleo no gentina (Gráfico 3.40) el plano fiscal, pero con gobiernos muni- ingresos). La nueva estructura de ingresos
agrícola, en tanto que en Bolivia era de cipales y departamentales aún altamente permitió estimar un superávit para la ges-
dependientes de las transferencias del tión 2006 de 5,9% del PIB (4.900 millones
gobierno central. de bolivianos).
268 269
Pese a las reformas tributarias implementa- te en un Estado fuerte y soberano. El año cuatro sectores: servicios públicos, educa- descentralizado que no iguala. La presen-
das desde la década de los noventa, con la 2006 los recursos nuevos del IDH repre- ción, defensay pensiones; sectores a los cia estatal de las escuelas en muchos muni-
implementación de la Ley 843 y sus suce- sentaban ocho veces el valor de toda la que dedica 64% del gasto total (salud ape- cipios apenas cubre el tercer curso de la
sivas modificaciones (Ley 1660 y “perdo- contribución fiscal de la donaciones in- nas recibe el 8%). Por tanto, así como no primaria, pese a la posibilidad de los muni-
nazos”, entre otros), el sistema tributario ternacionales en Bolivia. La condonación es suficiente una clásica reforma fiscal cipios de ejecutar los recursos propios en
se caracteriza por una “base fiscal estre- de la deuda a través de las estrategias HIPC orientada a la mayor recaudación prove- infraestructura. A su vez, la atención en sa-
cha”. Apenas 1.524 empresas del Régimen y Más allá del HIPC ha logrado reducir el niente de la renta interna, tampoco lo es lud es tremendamente heterogénea y con-
General (0,3% de la base de contribuyen- stock de deuda en más de 250 millones de una política social orientada a aumentar el centra los servicios especializados en los
tes) generan 56% de las recaudaciones to- dólares desde 1998. Sin embargo, dada la promedio de la asistencia escolar y dismi- grandes centros urbanos sin siquiera ga-
tales; mientras que 22,5% Pymes recau- persistente incapacidad de generar recur- nuir el promedio de la mortalidad infantil rantizar el desplazamiento de la población
dan 43,7%; finalmente las Mypes, que sos propios suficientes, la condonación y el promedio del rezago escolar. Se re- desde las áreas más alejadas.
constituyen el 77% del total de contribu- abre la posibilidad de recibir nuevos desem- quieren reformas sociales para un imagi- Quinto, el Estado boliviano es un Estado
yentes, apenas contribuyen con 0,1% del bolsos en condiciones cada vez más “co- nario estatal centrado en resolver el pro- con fuerte presencia en materia laboral.
total de las recaudaciones. La “base fiscal merciales”. Por ello, la condonación de la blema de las desigualdades. Ello implica Uno de cada diez bolivianos ocupados
estrecha” es producto de la estructura tri- deuda es un “arma de doble filo” ya que en una política social flexible que se adapte a trabaja en el sector público. El año 2005
butaria así como de la “economía de base muchos casos, más allá del alivio, supone la las características locales. Más todavía: se registraron 255.000 empleados públi-
estrecha”. prolongación y reproducción de la depen- una política social descentralizada y dife- cos de los cuales más de la mitad se de-
La debilidad fiscal del Estado se refleja tam- dencia (el año 2003 los nuevos desembol- renciada ayudaría a reducir las desigual- dica al sector de educación. El salario
bién en la estructura de la recaudación tri- sos implicaron un incremento del stock de dades mencionadas, siempre y cuando se promedio del sector público es 40% más
butaria que concentró entre 1990 y 2004 deuda de 700 millones de dólares). asegure una redistribución de los ingresos que el promedio del trabajo asalariado
el 70% o más de las recaudaciones en im- La emergente nueva fiscalidad boliviana tie- provenientes de los recursos naturales. privado. Es un Estado empleador, pero
puestos indirectos (IVA, IT, ICE), mientras ne implicaciones fuertes en varios aspec- Cuarto, el Estado boliviano es un Estado que emplea mucho menos que el prome-
apenas el 30% correspondía al conjunto tos de la estatalidad boliviana y genera ex- burocrático con tendencia a la descen- dio de América Latina. Por tanto, la cues-
de impuestos directos (IUE, IRPE, IEHD, pectativas muy altas en términos del tralización sin igualdad. El año 2005 las tión del Estado empleador debiera hoy re-
RC-IVA). Hoy, con los nuevos ingresos pro- “desarrollo posible” y la “soberanía de- transferencias fiscales per cápita para definirse. Si bien el empleo en empresas
venientes del sector hidrocarburos, espe- seable”. La cuestión del Estado depen- los departamentos de Tarija y Pando públicas se redujo significativamente, el
cialmente gracias a la implementación diente se resuelve en gran medida aprove- eran siete veces mayores a las de Santa empleo público aumentó a una tasa cons-
del IDH, la estructura de las recaudacio- chando los recursos y las oportunidades Cruz. La desigualdad municipal era tal tante de 2% por año entre 1996 y 2005,
nes tributarias depende cada vez más de que genera la “economía dependiente de que de 327 municipios 72 no tenían in- crecimiento impulsado básicamente por la
los impuestos directos. La estructura a base estrecha” en la construcción de la gresos municipales. Este Estado destina expansión de los cargos directivos de perfil
2006 muestra una composición de 45% “economía de base ancha” con soberanía. 97% de su presupuesto al Sector Público ocupacional profesional y técnico. El costo
de impuestos directos y 55% de impues- Es necesario por ello que la política interno Financiero, del cual el gobierno general de oportunidad del empleo público es un
tos indirectos. nacional vaya más allá de las estrategias absorbe en promedio el 91%. Es un Estado factor que garantiza una constante oferta
Finalmente, Bolivia habría logrado duplicar de condonación que de manera esporádi- que si bien de 1992 a 2005 pudo mejorar pública laboral con un promedio salarial
la proporción de las recaudaciones con res- ca reducen la dependencia y preomueven las capacidades promedio de la población 40% superior al del trabajo asalariado en
pecto del PIB en los últimos tres años a cos- un mayor endeudamiento futuro. y el nivel de desarrollo humano medio de el sector privado y un costo de oportuni-
ta de una incidencia que afecta más a la po- Tercero, la asignación del gasto público las personas a nivel municipal, aún no lo- dad no salarial de diez horas laborales se-
blación más pobre. Sobre el 20% más po- desde 1990 ha tendido hacia una mayor gra garantizar la oferta escolar a la pobla- manales menos, mejores condiciones de
bre de la población recae el 24% de la car- prioridad macroeconómica (gasto so- ción dispersa de muchos municipios. Es, contratación, mayor estabilidad laboral y
ga tributaria total de los impuestos al con- cial/PIB) y fiscal (gasto social/gasto pú- en muchas dimensiones, un Estado cen- mayor probabilidad de obtener beneficios
sumo, mientras que sobre el 20% más rico blico) del gasto social, tendencia que es tralista que desiguala y en otras un Estado sociales.
recae sólo el 13,5%. Pese a los niveles de generalizada en América Latina. Bolivia
evasión (40% en el caso del IVA), las exen- posee un alto índice de concentración del
ciones y los mercados rurales no afectados gasto público. El año 2005, 22% del gasto
por varios impuestos al consumo, la mayo- del SPNF se destinaba a educación, lo que
ría de los impuestos al consumo en Bolivia equivale a 90% de los recursos totales de
tienen incidencia regresiva. ese año provenientes del IDH. Pensiones
Segundo, el incremento de los ingresos fis- absorbía entonces 12% del gasto (4% del
cales plantea una oportunidad para PIB). El gasto público cada vez más diver-
transformar el Estado débil y dependien- sificado aún concentra los recursos en
270 271
INFORME
Municipios de Santa Cruz Municipios de Cochabamba
Montero
Vila Vila
Yapacaní
Valle Grande
Cochabamba Totora Morochata
El Torno
Santa Cruz
272
HUMANO EN BOLIVIA
SOBRE DESARROLLO
Portachuelo Quillacollo
San Miguel Toco

San Carlos Sacaba
Tiquipaya
San Javier
Mineros Punata
Municipios de Potosi Vinto
Municipios de Pando
Uyuni Puma Filadelfia
Ingavi
Villazón
Puerto Rico
Colquechaca Betanzos Chaquí Bolpebra

Presidencia Oruro
Pando Chuquisaca San Lorenzo
Cotagaita
Sena
Hacienda
Potosi Salud y Deportes Desarrollo Sostenible
GRÁFICO 3.41 Universo del presupuesto fiscal
Cochabamba
San Ignacio Gobierno
Exaltación Ancoraimes Luribay
Servicios y obras públicas
La Paz Min. Educación Sorata
San Borja Defensa
Metalurgia
Rurrenabaque La Paz Patacamaya
Hidrocarburos Palos Blancos

Riberalta Ixiamas
Beni Trabajo Des Económico Santa Cruz
Guayaramerin Hucaraje El Alto
Municipios de Beni Asuntos campesinos y agropecuarios

Tarija
Municipios de La Paz
Macharetí Uriondo
San Luca
Incahuasi Culpina
Bermejo
Sopachuy Huacareta Zudañez
Entre Ríos
Monteagudo
Padilla Padcaya Tarija
Tarabuco
Sucre Villa San

Yotala Lorenzo Yunchará
El Villar
Azurduy Huari
Huanuni Yacuiba
Tarvita
Poroma
Municipios de Chuquisaca
Challapata Municipios de Tarija
Huayllamarca
Santiago
de Andamarca Oruro
Caracollo
Municipios de Oruro
M s all de la tecnocracia
Etnografía
4
del Estado
Este Capítulo del Informe Nacional sobre Desarrollo Humano tiene

como insumo principal el trabajo de investigación realizado por
Pamela Calla: “Contrastando experiencias de gestión
administrativa en el Estado: la construcción cotidiana de la política
educativa (1998-2006)”.
Palacio de Gobierno, 2005

Fuente: Hugo José Suárez.
I
ntroducción de residencia (barrios alejados, municipios
rurales o ciudades intermedias). Estas re-
El Capítulo anterior trata sobre lo des de actores, entramados de estatalidad
que es el Estado boliviano: un entra- y sociedad, son los “lugares de la política
mado de legalidad, burocracia e pública” y requieren un método especial
identidad. Pero el Estado no sólo es, tam- de indagación y consulta.
bién hace. ¿Qué hace el Estado? Provee A fin de analizar estos procesos y entrama-
servicios de salud y educación, cobra im- dos se ha realizado un extenso trabajo de
puestos, (re)distribuye tierra, mantiene campo en distintos espacios y niveles del
la paz social, cultiva relaciones diplomá- sector público. Observamos, pregunta-
ticas con el mundo, administra justicia, mos y capturamos vivencias en las pala-
provee seguridad, entre otras cosas. bras de los funcionarios públicos y de los
Aquello que diseña, implementa y eva- actores sociales y ciudadanos que interac-
lúa son políticas públicas, instrumentos túan con ellos en entidades públicas en los
legales, fiscales y simbólicos que tradu- niveles nacional, departamental y munici-
cen intenciones en realidades. pal1. Se ha elegido la Reforma Educativa
¿Y qué políticas construye el Estado bolivia- para el estudio debido a que fue una de las
no? ¿Quién lo hace? ¿Cómo? ¿De qué ma- políticas públicas de transformación de un
nera describir el proceso de políticas pú- sector estatal con mayor continuidad co-
blicas de manera que refleje la realidad y mo proceso político y técnico. La puesta
no sólo las intenciones de sus gestores ni en agenda, formulación e implementa-
los imaginarios sobre políticas de los ciu- ción de la Reforma se llevó a cabo con un
dadanos? ¿Después de dos décadas de equipo técnico que sobrevivió cinco ges-
“modernización”, “reforma” e “institucio- tiones gubernamentales2. También fue
nalización” burocrática, cómo describiría- una política que no sólo se enmarcó sino
mos la manera en que se diseñan e imple- también promovió las políticas de descen-
mentan políticas públicas en el Estado bo- tralización, de participación popular y de
liviano? De ello nos ocuparemos en el pre- modernización administrativa del Estado.
sente Capítulo del Informe Nacional sobre
Desarrollo Humano. Una visión alternativa
Para responder estas preguntas necesitamos
describir y analizar el Estado “desde aden- Una de las preguntas más importantes que
tro”. Debemos describir, primero, qué es lo planteamos hoy en Bolivia es por qué las
que hacen los gestores de política: minis- múltiples reformas estatales de primera y
tros, viceministros, directores, gerentes y segunda generación de los años ochenta y
técnicos de proyectos. Segundo, requeri- noventa no sobrevivieron la crisis política
mos preguntar a los ejecutores de estas pode los últimos cinco años. La respuesta
líticas: maestros de escuela, enfermeras, convencional en la literatura de reforma
gerentes departamentales y municipales, institucional tiene dos vertientes: i) se di-
cómo se relacionan y lidian con el proceso señaron políticas adecuadas de reforma
de diseño e implementación. Y, finalmen- estatal, pero éstas se expusieron a una
te, debemos hablar con organizaciones de “inadecuada implementación”, “excesiva
base, juntas vecinales, padres de familia, politización” o “insuficiente sostenibili-
ciudadanos de a pie, acerca de cómo perci- dad” en el mediano plazo; o ii) se diseña-
ben y viven estas políticas en sus lugares ron políticas no adecuadas que generaron
1 Para la realización de este Capítulo se llevaron a cabo 127 entrevistas en profundidad, cuatro grupos focales y ocho ejercicios
de observación de procesos administrativos o reuniones institucionales. Se abarcaron nueve localidades entre las cuales se
encuentran tres ciudades capitales y seis poblaciones menores del área rural: La Paz, Sucre, Santa Cruz de la Sierra, Pucarani,
Patamanta, Yotala, Ñujchu, Cortijo y Camiri. El trabajo abarcó once instituciones que desarrollan actividades en el tema de
educación en los niveles nacional, departamental y municipal.
2 Gobiernos de Jaime Paz Zamora (1989-1993), Gonzalo Sánchez de Lozada (1993-1997), Hugo Banzer Suárez (1997-2001),
Jorge Quiroga (2001-2002) y Gonzalo Sánchez de Lozada (2002-2003).
277
HUMANO EN BOLIVIA
incentivos para la “captura política”, la Un enfoque, cuatro novedades cas públicas. Pensar que los problemas de nistración pública boliviana; en cambio, sí
“búsqueda de rentas” o la “corrupción” y política pública no se limitan a problemas abundan redes de micro poder político y
“falta de transparencia”. El enfoque que aquí planteamos expone técnicos y que más bien se ubican en jue- burocrático en continuo proceso de sobre-
Para el primer tipo de problema se analiza la cuatro novedades con respecto a estudios gos políticos nos permite comprender que vivencia y legitimación interna.
economía política del proceso de diseño e pasados sobre política pública en Bolivia. también sus soluciones pasan por la políti- Cuarta y última novedad: describimos un
implementación de políticas públicas: el La primera es que analizamos en detalle ca en el sentido de negociación entre acto- proceso de políticas públicas altamente
“cómo” de las reformas estatales. Para el “los marcos conceptuales” que están deres que cuentan con mandatos específi- político. Subrayamos la palabra político
segundo tipo de problemas, en tanto, se trás del diseño e implementación de polí- cos, poderes desiguales y que desarrollan porque creemos sensato desechar la pre-
analiza el diseño mismo de las políticas pú- ticas públicas y que han tenido también estrategias para alcanzar objetivos tam- sunción de que la política pública puede
blicas: el “qué” de las reformas. En el caso importantes efectos en el Estado bolivia- bién diferentes en múltiples espacios del ser apolítica. Cada paso del proceso de po-
boliviano, la literatura comparada es alta- no. Nos apoyamos en una literatura volu- aparato burocrático. líticas se encuentra inmerso en entornos
mente convergente: Bolivia fue un innova- minosa que “desempaca” la estatalidad La tercera propuesta de este Capítulo es que politizados, de alta o baja intensidad, de
dor de reformas estatales y falló en el “có- según redes de poder burocráticas y políti- los “burócratas de la calle”, como señala características públicas o burocráticas que
mo”, no en el “qué” (Williamson, 1990; cas. Los modelos de Graham Allison (véa- Michael Lipsky (1971), son no sólo los dise- no son pasajeras ni coyunturales sino pro-
Naím, 1995; Haggard y Kaufmann, 1995). se Aguilar Villanueva, 2000; Allison, 2000; ñadores y ejecutores reales de la política fundamente estructurales, parte del Esta-
La premisa de esta vertiente de la literatura Lindblom, 1959 y 2000) sirven como pun- pública, sino también su cara pública hacia do mismo. Así, a partir de una extensa li-
es que las reformas de primera y segunda to de partida para mostrar facetas raciona- la sociedad. Sus acciones u omisiones no teratura sobre el proceso de políticas pú-
generación plantearon una visión moder- les, burocráticas y políticas de la política podrían entenderse sin considerar la com- blicas (Grindle, 1991; BID, 2006), encon-
nizadora que tropezó con “problemas” a fi- pública. Tienen como marco común la pleja cultura jerárquica, dobles lealtades, tramos que las “cajas negras” en las que
nales de los años noventa. desmitificación del “actor racional-presi- inestabilidad y rutinas que están detrás del presumiblemente se agendan, diseñan e
Los “problemas”, por tanto, son el asunto de dente-de-la-república” quien toma deci- acto de gobernar. Describimos algunos de implementan políticas deben ser desem-
interés. En los últimos años emerge una visiones y ejecuta sin mayores restricciones los “juegos de implementación” que hacen pacadas para contrastar la experiencia bo-
sión alternativa para explicar los problemas que las impuestas por el tiempo de su posible sobrevivir en un entorno altamen- liviana de gobierno con casos de la expe-
de economía política de reformas en Amé- mandato y su popularidad política. te cambiante y discrecional (véase Aguilar riencia internacional.
rica Latina. Esta visión tiene matices, que Las organizaciones parcialmente articula- Villanueva, 2000; Bardach, 1977). ¿Quién escribe decretos y leyes en el proce-
varían de caso en caso y de país a país, pero das y con culturas burocráticas diversas Analizamos varios tipos de juegos: de legiti- so político boliviano? ¿Cómo los actores
comparte algo común que marca un giro son las que formulan e implementan las midad, defensivos y de liderazgo. ¿Cómo sociales influyen en el proceso de toma de
con respecto al consenso de los años no- políticas públicas. Las redes de relaciones se logra la colaboración de los otros fun- decisiones? ¿Cómo se aprueban leyes y
venta: “la política importa”. Existen posicio- entre funcionarios que proveen informa- cionarios? ¿Cómo se obtiene credibilidad decretos que luego son modificados?
nes encontradas en torno al “Consenso de ción, calculan estadísticas, recogen líneas y aceptación de la sociedad? ¿De qué mo- ¿Quién implementa las órdenes del go-
Washington”, el “neoliberalismo”, el “na- de base, generan sistemas para pagar do se construye autoridad sobre áreas de bierno central? Todas estas interrogantes
cionalismo” y el “neopopulismo” y todas bienes y servicios, “mapean” poblaciones intervención dentro del Estado? ¿Cómo se nos devuelven a una constante en la cons-
son valederas a la hora de evaluar el éxito (o objetivo, escriben reglamentos concretos gobierna con “bajo perfil” en períodos de trucción estatal boliviana: cada acto públi-
fracaso) de reformas estatales. Por eso este que aterrizan deseos políticos abstractos, inestabilidad? ¿Cómo defenderse de acu- co, por pequeño que sea o insignificante
enfoque no se pregunta cómo separar el se relacionan con los ciudadanos, entre saciones en un ambiente de creciente ju- que parezca, navega las aguas de la políti-
proceso de diseño de políticas del proceso otras funciones, son el entramado invisi- dicialización? ¿Qué se hace cuando los ca “a la boliviana” –a veces clientelar, a ve-
de su implementación, o cómo aislar las ble detrás del actor racional. En realidad, procedimientos administrativos son cada ces patrimonial, muchas veces particula-
“políticas” de la “política”, sino cómo en- son los depositarios del “poder” al mo- vez más engorrosos? ¿Cómo se juega el rista, pero casi siempre sujeta a contesta-
tender el sistema técnico y político de dise- mento de pasar del discurso a la acción. juego de la “participación” en el diseño de ción política o social–. En este contexto se
ño e implementación de políticas en el te- Segunda novedad: nos concentramos en las políticas públicas controversiales? ¿Cómo torna casi heroico el lograr dar el paso de
rreno (véase Grindle, 2004; Birdsall y Gra- redes de micro poder burocrático y políti- se trabaja en condiciones precarias y don- la agenda a la decisión, más aun del dise-
ham, 1999; Domínguez, 2003; BID, 2006). co que construyen el Estado en el día a día. de todo queda por hacer? Esta secuencia ño a la implementación, y de la imple-
Es una mirada que está “más allá de la tec- Más que una estructura organizacional fija de preguntas y respuestas marca una dife- mentación al impacto social o económico
nocracia” y privilegia la importancia de la con líneas de comando bien establecidas, rencia cualitativa con respecto a estudios diez o 15 años después.
negociación, la participación y la legitimi- la burocracia estatal funciona como redes pasados de la política boliviana: se parte
dad social en la construcción de políticas. A de unidades fraccionadas en constante de la presunción de la fragmentación, he- Organización del Capítulo
la luz de este enfoque, los “problemas” de negociación y pugna de poder. La imagen terogeneidad y poder segmentado para
diseño e implementación se tornan políti- del Estado como política burocrática nos entender el proceso de diseño e imple- En este Capítulo se analiza el Estado como
cos. Este será precisamente el punto de en- permite comprender mejor los dilemas de mentación de políticas públicas. No hay ni espacio para el diseño e implementación
trada a nuestra etnografía estatal. formulación e implementación de políti- todopoderosos ni iluminados en la admi- de políticas públicas. La primera parte des-
278 279
cribe las propuestas teóricas que han servi- yo o no. De la misma manera, el accio- ciones sociales sobre un territorio, 2) un como una de las principales característi-
do y sirven de marco conceptual para pen- nar de políticos, técnicos y todos aque- conjunto de burocracias cuyo funciona- cas de las sociedades modernas. Poste-
sar hoy en día el Estado y, específicamen- llos que intervienen en el quehacer coti- miento busca ser “eficiente” en el desem- riormente, otras corrientes de pensamien-
te, las políticas públicas. Exploramos la diano del Estado se orienta por percep- peño de las funciones que le son formal- to contribuyeron a la visión tecnocrática
perspectiva racional tecnocrática y propo- ciones y expectativas sobre lo que es y lo mente asignadas y 3) un foco de identidad de las organizaciones modernas como,
nemos tres maneras alternativas de com- que debe ser el Estado. Cuatro modelos colectiva para los habitantes de un territo- por ejemplo, la “teoría clásica de la admi-
prender el Estado: el Estado como entra- nos brindan maneras distintas de ver al rio sobre el cual se asienta su “credibili- nistración” y la “administración científi-
mados de organizaciones parcialmente ar- Estado. dad” (PNUD, 2004). ca”. Contrariamente a Weber, estos teóri-
ticuladas y en constante cambio, el Estado En ese marco, en este acápite analizamos Uno de los primeros teóricos que sintetizó la cos estaban convencidos de la superiori-
como política burocrática y el Estado in- los supuestos de la visión tecnocrática del dimensión técnica de la organización ad- dad de la forma burocrática y desarrolla-
merso en entornos políticos volátiles. Se Estado (modelo I) y su influencia en la ma- ministrativa del Estado moderno fue Max ron los principios y métodos para la cons-
trata de miradas alternativas que se com- nera en la que se formulan e implementan Weber (1978). Según este teórico, la for- trucción de este tipo de organización.
plementan en una relación de “círculos las normas legales y las políticas públicas ma burocrática establece procesos admi- Según estas teorías, la administración es un
uno en el otro”. Así, mientras más se avan- en Bolivia. Al abandonar la imagen del Es- nistrativos rutinarios que buscan mayor proceso de planificación, organización, co-
za, más se entiende y se tiene una visión tado como un sistema que funciona única- precisión, regularidad, eficacia y eficien- mando, coordinación y control. Autores
más completa de cómo funciona el Estado. mente según principios racionales y técni- cia a través de la división del trabajo, su- como Henry Fayol (1949), F.W. Money
En la segunda parte se analiza cómo cada cos, proponemos ver al Estado como pervisión jerárquica y reglas y regulacio- (1939) y Lyndall Urwick (1943) (citados en
uno de estos modelos del Estado contribu- constelaciones de organizaciones (mo- nes detalladas. Según esta perspectiva, las Morgan, 1998) establecieron las bases pa-
ye a la comprensión de las prácticas con- delo II), cada una con objetivos y dinámi- políticas públicas son elaboradas en los ni- ra las técnicas modernas de administra-
cretas de gestión pública que construyen el cas propias y parcialmente articuladas. veles más altos de la jerarquía de la organi- ción como la gestión por resultados, plani-
propio Estado. La concatenación de los Para ello analizamos los procesos de es- zación, siendo ejecutadas por niveles infe- ficación, programación, los sistemas pre-
cuatro modelos define la perspectiva a par- tructuración del Ministerio de Educación riores sin opciones de discrecionalidad. supuestarios y otros métodos para tratar
tir de la cual se analiza, en la tercera parte, reflejados en cuatro organigramas a lo lar- Weber dedicó mucho esfuerzo a compren- racionalmente la planificación y el control
la gestión de políticas públicas en los pro- go de más de una década. El Estado com- der los procesos socio-históricos que posi- administrativo. Mucho del vocabulario que
cesos de descentralización y participación prendido como política burocrática (mo- bilitaron los cambios institucionales para usamos actualmente para describir el Es-
popular. En este acápite se procede a una delo III) explora los procesos continuos de el surgimiento del Estado moderno. Entre tado y describir la gestión de políticas pú-
descripción densa de las dinámicas coti- negociación y pugna de poder entre las los cambios institucionales estaban la for- blicas fue creado por estas corrientes teóri-
dianas que entrelazan las organizacionales unidades que forman las constelaciones mación de un orden jurídico legítimo en cas de la administración. En la segunda
públicas y no públicas en los niveles nacio- de organizaciones públicas. Para ello ana- espacios territoriales, la apropiación cen- mitad del siglo XX ganó impulso la pro-
nal, departamental y municipal. lizamos la formación de centros de poder tral de recursos y medios de coerción así puesta de introducir prácticas de gestión
Finalmente, en el cuarto y último acápite se en el Ministerio de Educación y explora- como la concentración de los medios ad- de la administración privada en las admi-
exploran las estrategias y tácticas de los mos la continuidad de estos centros así co- ministrativos, y la construcción de los nistraciones públicas con el objetivo de lo-
funcionarios para sobrevivir en estas cons- mo los cambios de los mismos en la es- principios burocráticos de organización grar mayores niveles de eficacia, eficiencia
telaciones de organizaciones inmersas en tructura jerárquica expresada en los orga- para la provisión de servicios públicos y transparencia.
entornos políticos cambiantes y volátiles. nigramas. Finalmente el análisis profundi- considerados de interés general. El autor Tanto los gestores de políticas públicas co-
Se analizan, entonces, las prácticas, ruti- za la comprensión del Estado como cons- exploró cómo estos procesos instituciona- mo los ciudadanos de a pie nos hemos
nas y culturas burocráticas de los “rostros telaciones de organizaciones inmersas les interactuaron continuamente con el acostumbrado a imaginar al Estado co-
que encarnan y dan vida al Estado” en esen entornos políticos cambiantes y vo- desarrollo de la economía monetaria y el mo un conjunto de entidades jerárquicas
pacios de constante disputa y negociación. látiles (modelo IV). Aquí exploramos los surgimiento de nuevas ideas sobre igual- que deberían operar de manera rutina-
efectos del contexto político sobre las acti- dad en contraposición a las prerrogativas ria, eficiente y predecible bajo el mando
4.1 Cuatro maneras vidades cotidianas de formulación e im- estamentales entonces vigentes en las so- de un líder con objetivos claros. Esta ima-
de ver el Estado plementación de las políticas públicas. ciedades europeas. gen supone que el Estado está formado
Pese a sus escritos sobre los procesos diná- por entidades coherentes dirigidas por lí-
Nuestra manera de percibir al Estado defi- a) Modelo I: El Estado micos de construcción del Estado y de la deres que toman decisiones políticas que
ne nuestras expectativas sobre lo que racional y técnico nación así como su análisis crítico acerca luego son ejecutadas por funcionarios
esperamos que éste sea. Las nociones de las posibles consecuencias negativas que componen el engranaje del aparato
normativas y los imaginarios que sostie- La definición más conocida y difundida del de la creciente burocratización sobre la estatal.
nen estas expectativas son las medidas Estado se caracteriza por: 1) la presencia democracia, Weber llegó a ser conocido Así nos encontramos frente al imaginario de
con las cuales evaluamos si las acciones de un sistema legal orientado hacia la principalmente como el teórico que defi- un Estado actor nacional por excelencia y,
estatales son acreedoras de nuestro apo- “efectividad” en la regulación de las rela- nió la forma burocrática de organización según esta visión, el reto principal residiría
280 281
en contar con líderes con ideas claras so- plos que más se adecua a este imaginario RECUADRO 4.1
bre lo que se debe hacer, apoyados por téc- es el proceso de modernización adminis-
nicos capaces de elaborar planes y progra- trativa enmarcado por la Ley de Adminis- Ley SAFCO: dimensión normativa de reformas orientadas a la modernización
mas coherentes que luego son puestos en tración y Control Gubernamentales (Ley del Estado racional del Estado.
marcha por operadores posicionados en lí- 1178) y sus reglamentos. Esta ley sigue La Ley de Administración y Control Guber- En los artículos 1, 2 y 3, la Ley regula los
neas de mando bien definidas. Este imagi- cuatro supuestos fundamentales del mo- namentales (1178), más conocida como Ley sistemas de administración y de control de
nario tan común entre los políticos, inte- delo racional-tecnocrático rescatados en SAFCO, enmarcó las iniciativas orientadas a los recursos del Estado y su relación con los
lectuales y técnicos supone que cada enti- Aguilar Villanueva (2000). El primer su- lograr mayores niveles de eficacia en la ad- sistemas nacionales de Planificación e Inver-
dad gubernamental está dirigida por una puesto se refiere a la orientación de las ministración pública con la introducción de sión Pública planteando cuatro objetivos
autoridad que toma decisiones políticas y organizaciones del sector público hacia sistemas modernos de administración para claramente alineados con la visión del Mo-
que dirige y controla las mismas gracias a el cumplimiento de fines y objetivos. El programar y ejecutar las actividades del Es- delo I. La finalidad y ámbito de aplicación de
la máquina burocrática. segundo tiene que ver con la estructura tado, así como para ejercer el control guber- esta ley responde a los siguientes objetivos:
Son muchas las fuentes que fortalecen la de control jerárquico a través de la distri- namental sobre las mismas. Esta Ley intro- i) programar, organizar, ejecutar y controlar la
imagen del Estado como organización tec- bución de objetivos específicos a cada duce dos conceptos centrales. El primero se captación y el uso eficaz y eficiente de los
nocrática. La Constitución Política, por una de las unidades subordinadas. El ter- refiere al concepto de accountability, que recursos públicos para el cumplimiento y
ejemplo, proyecta la idea de Estado como cer supuesto se refiere a la asignación óp- significa “la obligación que tiene todo servi- ajuste oportuno de las políticas, los progra-
estructura organizacional formada por una tima de la distribución de actividades. Y dor público –sin diferencias jerárquicas– de mas, la prestación de servicios y los proyec-
red jerárquica de órganos con funciones el cuarto supuesto alude a la necesidad asumir responsabilidad plena de sus actos, tos del sector público; ii) disponer de infor-
demarcadas y líneas de autoridad bien es- de la definición previa de objetivos y la rindiendo cuenta no sólo de los objetivos a mación útil, oportuna y confiable asegu-
tablecidas. Los organigramas del Poder supervisión del correcto funcionamiento que se destinaron los recursos públicos que rando la razonabilidad de los informes y es-
Ejecutivo grafican esta imagen del Estado de los sistemas. En el recuadro siguiente le fueron confiados, sino también de la for- tados financieros; iii) lograr que todo servi-
como una organización dirigida por autori- se detallan los objetivos de la Ley 1178 ma y resultados de su aplicación”. El segun- dor público, sin distinción de jerarquía, asu-
dades con capacidad de control y mando. (también conocida como Ley SAFCO) y la do concepto que introduce la Ley se refiere a ma plena responsabilidad por sus actos rin-
La convicción de que el Estado es una orga- constelación de sistemas que emergen la gestión pública por resultados. La aplica- diendo cuentas no sólo de los objetivos a
nización tecnocrática ha orientado la made la misma. ción de esta norma reforzó la institucionali- que se destinaron los recursos públicos que
nera cómo políticos y técnicos han en- En lo que sigue del Capítulo veremos cómo la zación de la Contraloría General de la Repú- le fueron confiados, sino también de la forma
frentado el reto de formulación de políti- realización del ideal implícito en las leyes blica como entidad independiente, con au- y resultado de su aplicación; y, iv) desarrollar
cas públicas. De forma recurrente hemos es un proceso complicado con resultados tonomía técnica y operativa, en las funcio- la capacidad administrativa para impedir o
asistido al despliegue de esfuerzos, tiem- muchas veces alejados de lo previsto, que nes de control gubernamental. La ley 1178, identificar y comprobar el manejo incorrec-
po y recursos en la planificación y elabo- van más allá del Estado racional y técnico. aprobada en 1990, fue parte de un conjunto to de los recursos del Estado.
ración de estrategias muy ambiciosas, Para desarrollar este análisis introducimos
con un alto nivel de elaboración y conca- maneras alternativas de imaginar el Esta-
tenación entre objetivos generales, objeti- do y, por lo tanto, nuevas perspectivas pa- una con objetivos y dinámicas propias y que abarca el proceso de puesta en agen-
vos estratégicos, acciones e indicadores ra la formulación e implementación de las parcialmente articuladas3. da, diseño y primera fase de implementa-
de desempeño y metas que muchas veces políticas públicas en el caso boliviano. La secuencia de organigramas de cualquier ción de la Reforma Educativa. Los organi-
salieron muy poco del papel. En gran me- ente gubernamental proporciona una inte- gramas del Ministerio de Educación ejem-
dida, el desfase entre el ideal y la realidad b) Modelo II: El Estado como resante manera de explorar el Estado como plifican una jerarquía móvil y adaptable
está precisamente en los supuestos implí- constelación de organizaciones constelación de organizaciones vivas. Los tanto a los cambios de normas jurídicas y
citos de esta manera de entender el Esta- distintos organigramas registran el surgi- lineamientos políticos, como también a las
do y sus acciones. Uno de estos supuestos Una aproximación a las prácticas cotidianas miento de unas unidades y la desaparición negociaciones y pugnas de poder entre ac-
es la independencia entre política y políti- del Estado nos aleja poco a poco del imagi- de otras. También nos cuentan las historias tores dentro y fuera del Estado.
ca pública. Argumentamos en este Capí- nario del Estado como una organización de cambios en las funciones y responsabili-
tulo que la introducción del supuesto monolítica cuyas acciones pueden ser dades de las unidades así como de su des- Un equipo técnico para la Reforma
opuesto –la relación intrínseca entre polí- comprendidas como elecciones racionales plazamiento en la escalera jerárquica.
tica y política pública– abre la posibilidad de líderes tal como sugiere el modelo I. Va- Para entender mejor esta idea recurrimos al La historia de este proceso empieza el año
de comprender las dinámicas concretas rios funcionarios y autoridades entrevista- ejemplo de la creación, permanencia y 1991 cuando se crea el Equipo Técnico de
que hacen al Estado. das en el Ministerio de Educación que asu- desaparición de las organizaciones del sis- Apoyo a la Reforma Educativa (ETARE),
En Bolivia son varias las leyes y políticas mieron funciones públicas en el sistema tema educativo boliviano en el período entidad dependiente del Ministerio de Pla-
que reflejan el imaginario de Estado an- educativo definieron al Estado como un 3 Una ex funcionaria del Ministerio de Educación cuenta que “el funcionamiento del Ministerio se daba a través de
teriormente descrito. Uno de los ejem- conglomerado de organizaciones, cada compartimentos estancos, no había relación entre direcciones, entre áreas, ni entre equipos. Cada quien hacía su trabajo y, por
lo tanto, había mucha descoordinación y desarticulación en ciertos procesos”.
282 283
neamiento y Coordinación y responsable En 1992, bajo el gobierno de Paz Zamora
Investigación
Programación,
Comunicación
Monitoreo y
Evaluación
de la elaboración de la Estrategia Nacional (1989-1993), el ETARE desarrolló una pro-
SIMECAL
Desarrollo Curricular
Formación Docente
Medios Educativos
Departamento de
Departamento de
Departamento de
Departamento de
Asesoramiento
Capacitación y
de Desarrollo. El ETARE se convierte en la puesta de reforma educativa con el apoyo
Pedagógico
entidad que asume la misión de preparar político de autoridades en el Ministerio de
la Ley y conseguir el financiamiento con el Planificación y de Hacienda. Paralelamen-
Técnicos Pedagógicos
Dirección de la Unidad
Nacional de Servicios
apoyo financiero del Banco Mundial y el te, el Ministerio de Educación lanzó otro
Educación No Formal
Banco Interamericano de Desarrollo, en- proceso, convocando un Congreso Educa-
Subsecretaría de
tre otros. tivo encargado de elaborar una propuesta
Lo que llama la atención en este caso es la de reforma educativa y de establecer una
Recursos Humanos SNE

Presupuesto y Finanzas
Recursos Financieros
Departamento de
Departamento de
Departamento de
y Materiales SNE
Departamento de
Administración y
de Licitaciones
ubicación del Equipo responsable de la estrategia de implementación. En esta lí-
Departamento
Tesorería
elaboración de la Reforma Educativa fue- nea se creó el Consejo Nacional de Educa-
Nacional de Administración
Educación Pre Escolar
ra del Ministerio de Educación. Son varias ción en 1993, al final de la gestión de Paz
Secretaría Nacional
Desarrollo Humano
Subsecretaría de
de Educación
Ministerio de
y Secundaria
de Recursos
las justificaciones para situar un equipo Zamora, compuesto por gremios del ma-
1996
técnico con el mandato de cambio de la gisterio, padres de familia, la Iglesia Cató-
política educativa fuera de la cabeza del lica y universidades.
sector. Entre las más importantes estaban Pese al cambio de gobierno en 1993, el apo-
Auditoría
Decentralización y
Departamento de
Departamento de
Departamento de
Interna
Fortalecimiento
Nuclearización
Participación
Planificación
Comunitaria
Institucional
el control de éste por parte del gremio de yo político al ETARE se mantuvo y la Ley
Coordinación
Ciencia y Tecnología
Educación Superior,
General
Subsecretaría de
Nacional de de Planificación
maestros y la limitada capacidad de ini- de Reforma Educativa elaborada por este
y Desarrollo Institucional
ciativa y gestión del Ministerio de Educa- equipo se promulgó el 7 de julio de 1994.
ción. Antes de 1993 el Ministerio de Edu- El nuevo gobierno redefinió la estructura
Oficina de Relaciones
Internacionales
Asesoría Legal
cación no contaba siquiera con informa- del Poder Ejecutivo con la creación de tres
Oficina de
Públicas
ción confiable sobre el número de escue- “súper” ministerios: de Desarrollo Huma-
las, de profesores, supervisores, estudian- no, de Desarrollo Económico y de De-
2do. Nivel
4to. Nivel
3er. Nivel
1er. Nivel
tes ni dónde estaban localizados. Las acti- sarrollo Sostenible, bajo los cuales los an-
Distribución
Dirección
General
vidades del Ministerio se restringían a te- teriores ministerios se convirtieron en se-
GRÁFICO 4.2 Organigramas del Ministerio de Educación en 1995 y 1996

mas administrativos como, por ejemplo, cretarías nacionales. En esta nueva es-
problemas relacionados a salarios y al tructura organizacional del Poder Ejecuti-
gremio de maestros. vo se inicia la implementación de la Re-
de Administración
La emergencia de un centro de decisión forma Educativa.
Sub unidad de
Departamento Nacional de
Seguimiento
Sistemas de Información
Sub unidad
afuera de la jerarquía del sector oficial co-
Educación No formal
rrespondiente buscó, desde una perspecti- Posicionamiento en
Subsecretaría de
Seguimiento
Unidad de
va tecnocrática, la construcción de un es- la estructura jerárquica
Apoyo y
pacio aislado de la política para el desarro-
Formación Docente
Departamento de
Departamento de
Departamento de
Departamento de
llo de una propuesta técnica de reforma El ingreso del equipo del ETARE a la Secreta-
Planificación y
Departamento
de Evaluación
Investigación
Institucional
Desarrollo
educativa. Pese a este esfuerzo de aislar la ría Nacional de Educación supuso un largo
Comunicación
Unidad de
política, la Reforma fue un proceso de in- y difícil proceso en que la política fue cen-
Social
Dirección General de Educación

tensa disputa política entre los diferentes tral. Primero, el equipo técnico se insertó
Técnicos Pedagógicos
Nacional de Servicios
Primaria y Secundaria
Secretaría Nacional
Desarrollo Humano
Educación Inicial,
Subsecretaría de
entes burocráticos y actores sociales orga- en dos nuevas entidades: la Unidad Nacio-
de Educación
Ministerio de
1995
nizados. nal de Apoyo y Seguimiento de la Reforma
Educativa (UNAR) y la Unidad Nacional de
GRÁFICO 4.1 Entramado organizacional de 1993 Servicios Técnico-Pedagógicos (UNSTP).
Recursos Financieros
Recursos Humanos
Administración de
Auditoría
Departamento de
El ETARE se insertó
Administración de
Departamento de
Interna
en estas unidades
Estas instancias recién creadas fueron las
y Materiales
Coordinación
responsables de avanzar en el Programa
General
Ciencia y Tecnología
Educación Superior,
Subsecretaría de
Ministerio de Planificación Ministerio de Educación de Reforma Educativa. El organigrama co-
Nacional de Administración
rrespondiente al año 1995 muestra que
Oficina de Administración
de Recursos
estas unidades se ubicaban en el quinto
Internacionales
Asesoría Legal
y Personal
Oficina de
Públicas
nivel jerárquico, bajo la Dirección General
de Educación (cuarto nivel) dependiente
2do. Nivel
1er. Nivel
4to. Nivel
5to. Nivel
3er. Nivel
Equipo Técnico de Apoyo a la
Reforma Educativa (ETARE)
de la Subsecretaría de Educación Inicial,
Primaria y Secundaria (tercer nivel).
284 285
RECUADRO 4.2 Continuidades y cambios GRÁFICO 4.3 Organigrama del Ministerio de Educación en 1997
Cierre del Edificio Lazarte, Con el cambio de gobierno en 1997 se rede-

símbolo de una derrota para el magisterio fine la estructura del Poder Ejecutivo: se
El 12 de agosto 1994 por la tarde, notarios, autoridades judicia- eliminan los tres “súper” ministerios y se Ministerio de Educación
les y policías precintaron el Edificio Lazarte donde funcionaba la Di- crea el Ministerio de Educación, Cultura y
rección General de Educación Urbana. Tal acción se produjo por el Deporte a la cabeza de cinco viceministe- Auditoría Interna
hecho de que desde la vigencia de la Ley de Reforma Educativa, rios. Tres son de educación: Viceministe- 1er. Nivel
aprobada un mes y medio antes, muchas oficinas de esta dirección rio de Educación Superior, Ciencia y Tec- Coordinación General
dejaron de existir. Esta medida fue el primer paso en la reestructu- nología, de Educación Pre-escolar, Prima-
ración de la Dirección General de Educación. En octubre –anuncia- ria y Secundaria y de Educación no For- Oficina de Asesoría
Legal
ba una noticia de prensa (La Razón, 13 de agosto de 1994– “los do- mal, como podemos ver en el organigra-
Dirección General de
centes que cumplían funciones administrativas deberán reubicar- ma de 1997. Además, el Viceministerio de Oficina de Relaciones Estrategia Educativa
Internacionales
se en el magisterio, mientras que los del sector administrativo se Educación Inicial, Primaria y Secundaria
reinsertarán en este ámbito, según los requerimientos de las nue- mantiene prácticamente la misma estruc- Oficina de Relaciones
Públicas
vas reparticiones sectoriales”. Ante esta situación, el entonces di- tura de 1996.
rigente de los maestros rurales afirmó: “el gobierno trata de impo- En 2002, con la nueva coalición de gobier-
ner mediante la fuerza su Ley de Reforma Educativa”. no, se inaugura una nueva etapa en el Mi-
nisterio de Educación con procesos de Programación, monitoreo
y Evaluación
Viceministerio de Educación Viceministerio de Educación Viceministerio
reestructuración significativos durante los 2do. Nivel Superior, Ciencia y Pre-escolar, Primaria y de Educación
Tecnología Secundaria No Formal
Sin embargo, el informe de la misión de su- años siguientes. En el organigrama de Asistencia Técnica Personal
pervisión de ese año (1995) realizado por 2004 se observa la creación de tres direc-
los financiadores (Banco Mundial y BID) ex- ciones generales independientes de los vi- SIMECAL
presa la preocupación por la ubicación de ceministerios. La Dirección de Asuntos
las unidades responsables por la Reforma Administrativos y la Dirección General de
Comunicación
Educativa en el quinto nivel dependiente de Estrategia Educativa, que antes estaban
la Dirección General de Educación. El infor- bajo el Viceministerio de Educación Pre-
me anual también llama la atención sobre la escolar, Primaria y Secundaria, se ubican
continuidad de antiguas unidades con com- en 2004 bajo la línea jerárquica directa del
Dirección de la Unidad Nacional Dirección de la Unidad Dirección de la Unidad
petencias que, según la Ley, deberían seguir Ministro de Educación. Si antes el Progra- de Planificación y Desarrollo
Institucional
Nacional de
Administración de Recursos
Nacional de servicios
Técnico Pedagógico
el proceso de reforma. Como sugerencia, la ma de Reforma Educativa estaba concen-
misión recomienda que las direcciones res- trado en uno de los viceministerios (de
Departamento
ponsables de la Reforma (UNAR y UNSTP) Educación Pre-escolar, Primaria y Secun- Departamento de Departamento de de Investigación
Planificación, Análisis Licitaciones
dependan de manera directa de la Subse- daria), ahora están dispersos en diferentes Dirección General
y Proyectos
cretaria de Educación Inicial, Primaria y Se- niveles jerárquicos. Llama la atención la Departamento de
Departamento de
cundaria (Contreras y Talavera, 2003). creación de la Dirección de Educación In- 3er. Nivel Departamento de Presupuesto y Finanzas
Descentralización y
Bajo la misma gestión gubernamental, la Se- tercultural Bilingüe y de una Dirección de Fortalecimiento Institucional Departamento de
Departamento
cretaría Nacional de Educación pasa por un Asuntos Jurídicos que reemplaza la oficina de Distribución
Departamento de
Medios Educativos
Administración y Tesorería
nuevo proceso de reestructuración en 1996. de asesoría legal.
Departamento de
Tal como habían sugerido los Bancos finan- La historia de la creación de la Dirección de Participación Comunitaria
y Nuclearización
Departamento de
Formación Docente
Departamento de Recursos
ciadores, las direcciones responsables por la Educación Intercultural Bilingüe, bajo la Financieros y Materiales SNE
Reforma pasan a depender directamente de dirección general de Estrategia Educativa
Departamento de Recursos Departamento de Capacitación
la Subsecretaría de Educación Inicial, Prima- (Recuadro 4.3) es un ejemplo del carácter Información Educativa Departamento de Recursos y Asesoramiento Pedagógico
Humanos SNE
ria y Secundaria, ascendiendo al tercer nivel contingente y gradual del surgimiento,
en la jerarquía de la Secretaría Nacional de cambio o eventualmente la desaparición
Educación (ver organigrama de 1996). de direcciones y unidades.
286 287
GRÁFICO 4.4. Organigrama del Ministerio de Educación en 2004 RECUADRO 4.3
La Dirección de Educación tro meses después, que cobró su salario con

Intercultural Bilingüe: el apoyo de la cooperación internacional.
Ministerio de Educación entramado de organizaciones Para la implementación del programa de-
Hacia el año 2003, en medio de un escena- cidió elaborar un POA que presentó a la coo-
Ministerio de Educación Dirección de rio de crisis política en el país, en el Ministe- peración danesa. En palabras de Pari: “me
Auditoria Interna
1er. Nivel rio de Educación se enfrentaba también un dijeron 'nosotros vamos a pagar tu salario, tu
proceso de reestructuración profunda. En cargo, más tres técnicos'. Luego recurrí al
Jefe de Gabinete Dirección de
Comunicación Social ese momento algunas autoridades empeza- PROEIB-Andes (que contaba con recursos
ron a preocuparse por el destino de la educa- de la GTZ), que me dice: 'yo te apoyo con
ción intercultural bilingüe. Si bien ésta había dos cargos'. Luego empecé a gestionar
sido una política clave de la reforma educati- equipamiento y espacio”.
va e impulsada por distintos programas den- Pero detrás de esta experiencia de escrito-
Dirección General de Dirección General de Dirección General de Dirección de Desarrollo
Asuntos Administrativos Asuntos Jurídicos Estrategia Educativa Institucional tro del Ministerio, algunas voces plantearon rios móviles y oficinas fantasmas está la histo-
la necesidad de concentrar la política en una ria de un proceso de transición de un modelo
dirección específica. de ejercicio de la EIB a otro en el que las mane-
Dirección General Financiera Dirección de Planificación Adán Pari, director de la Dirección de Edu- ras de coordinación y vínculo con los actores
cación Intercultural Bilingüe (DEIB), relata la internos y externos fueron distintas. Un ele-
2do. Nivel Dirección de Gestión Administrativa Dirección de Edición experiencia de construir esta nueva oficina: mento de cambio, según el coordinador de la
y Recursos Humanos Publicaciones y Distribución
“me llamó Pánfilo Yapu (entonces viceminis- DEIB, es la mayor coordinación con las organi-
tro) para decirme: 'el tema de la EIB está ca- zaciones indígenas a través de los Consejos
Dirección de Educación
Dirección General Financiera Intercultural Bilingue yendo y necesito que alguien me haga un Educativos de los Pueblos Originarios (CEPO).
proyecto de fortalecimiento de la educación La naciente unidad tenía el desafío de con-
intercultural'. Y entonces, conversando así, solidar su posición en la estructura de orga-
me contratan como consultor dos meses. nización del Ministerio. ¿Qué posición jerár-
Voy evaluando la situación, revisando biblio- quica ocuparía? Como se trataba de una di-
grafías y nace ahí la idea de crear una coordi- rección de políticas educativas se proponía
Viceministerio de Educación Escolarizada Viceministerio de Educación Superior
y Alternativa Ciencia y Tecnología nación nacional de EIB, pues las evaluacio- una dependencia directa del ministro. Esto
nes hablaban de múltiples programas dedi- generó reacciones del resto de los progra-
cados a la problemática intercultural pero mas y muchas susceptibilidades en las otras
con escasa conexión entre sí”. direcciones, las que aumentaron cuando la
Bajo estos parámetros, de manera todavía DEIB planteó un POA que, desde la perspec-
Dirección General Dirección General Dirección General Dirección General de
de Educación de Educación de Formación Educación Universitaria no oficial, nació la propuesta de la DEIB el 1 tiva de los otros funcionarios, usurpaba fun-
Escolarizada Alternativa Técnica y Tecnología Desarrollo e Investigación
de julio de 2003 con Adán Pari como coordi- ciones a otras direcciones y pretendía ser un
nador. Sin embargo, la puesta en marcha del “Ministerio paralelo”.
Dirección de Gestión proyecto encontró algunos problemas, en Las propuestas de organigramas internos
de Personal
3er. Nivel especial de recursos: no había presupuesto de la nueva Dirección muestran la rápida ex-
para contratar consultores y ni siquiera espa- pansión de sus expectativas y alcance: de
Dirección de Desarrollo Dirección de Ciencia cio físico ni materiales que facilitaran la tarea. apenas unos escritorios en 2003 a múltiples
Curricular
Pari relata así esta situación: “cuando llegué oficinas y jerarquías en 2004. Además, la so-
no había espacio, me decían vas a trabajar la comparación entre uno y otro organigrama
allá, vas a trabajar aquí, y al final me asignan da cuenta de la posibilidad de movilidad de
Dirección de Desarrollo Dirección de Desarrollo y
Docente Fiscalización Universitaria al frente un pasillo y me traen una computa- la estructura de organización, como globos
dora”. A pesar de que tenía el cargo de coor- inflables y desinflables, que se pueden con-
dinador nacional de la DEIB, resulta también solidar dependiendo en parte de la legitimi-
llamativo el hecho de que ya iniciado el pro- dad que adquieran dentro y fuera del Minis-
yecto no contara siquiera con un contrato y terio, así como del apoyo que puedan recibir
no fue sino hasta noviembre de ese año, cua- de la cooperación internacional.
288 289
La secuencia de organigramas que rigieron pocas las actividades de competencia ex-
ETM Charagua
T1 T2 T3
para el sector educativo muestra que más clusiva de una instancia que no requieran
T1 Técnico Currículo Diversidad
T2 Técnico FD y Capacitación
T3
T2 Técnico Materiales y Polit.
Profesional
Guaraní
que de una estructura organizacional fija, coordinación por lo menos parcial con
T2
se puede hablar de cuerpos móviles que se otras. De la misma manera, los funciona-
Responsable PINS, EIB
T1
diseñan y rediseñan y con ellos también se rios también necesitan que otros dentro
ETM Monteagudo
Profesional
T1 T2 T3
T.R. Guaraní
Quechua
modifican las funciones, las jerarquías y de su misma unidad concurran para que
las dependencias. Estas transformaciones finalmente se logren resultados.
BHP-Guarayo
Orientador
más que responder a elementos racionales La coordinación entre entidades separadas
Seguimiento F.
Permanente
Profesional
y técnicos están influenciadas por relacio- y entre funcionarios que controlan dife-
Aymara
CEPOG
ETM Entre Ríos

T1 T2 T3
nes de fuerza que fluyen de afuera hacia rentes recursos y competencias es un pro-
adentro, de adentro hacia fuera y dentro ceso de convencimiento, negociación, for-
Sn. Ing. Moxos

Orientador INS
Orientador UA
Seguimiento
de la propia estructura estatal. Para anali- cejeo y también disputas. En este proceso
Concep.
currículo
Pr Ped. TA
Superior
zar las dinámicas políticas que subyacen a las organizaciones van adquiriendo pesos
ETM Sn. Miguel de V.

los constantes cambios del entramado or- políticos distintos. Las diversas unidades
T1 T2 T3
CEPOCH
ganizacional estatal es necesaria la intro- consolidan importancias relativas, cuyo
Seguimiento F.
Permanente
CONAMAQ
Admministrativo
CSUTCB/
Responsable de
Administrativo
Responsable
ducción del enfoque del Estado como polí- tiempo de estabilidad es variable. No es
Coordinación
Asistente
T.R. Chiquitano
Orientador INS
INSPOC/NUR
tica burocrática, correspondiente al mode- casual por ello que todos aquellos que han
Secretaria
Orientador
Auxiliar
Trinidad
lo que exponemos a continuación. pasado por la administración pública han
ETM Conce-Lomerío
Seguimiento
Pr Ped. TB
Supervisor
experimentado la “migración” del centro

currículo
T1 T2 T3
c) Modelo III: El Estado de poder. Esta faceta del Estado es mejor
Coordinación
Dirección EIB
como política burocrática

PREIB
captada bajo el modelo del Estado como

2004
política burocrática, que refleja la comple-

Profesional
Castellano
CEPIG
Los cambios organizacionales expresados jidad de la respuesta a la pregunta ¿quién
Matemática
Profesional
Profesional
Profesional
Contratación y Pagos
Lenguaje
T.R. Multiétnico
Primaria
ETM Riberalta
(Beni-Pando)
en los organigramas –como bien explica manda y quién decide?
T1 T2 T3
Asistente
Interinstitucional
Responsable de
Coordinación
Asistente
una antigua funcionaria del Ministerio de Constituirse en centro de poder implica ser
Profesional
CODAPAEIB
Mojeño
Secretaria
Educación– son mejor comprendidos “en actor estratégico en la formulación e im-

CEPO
función de dónde ha estado el centro del plementación de la Reforma Educativa en

Asist. Admin. 1
Asist. Admin. 1
Partic. Popular
Asist. Sistem.
Profesional
Diagramación
Chiquitano
poder”. Según ella, “no es suficiente pen- el sentido de que sus acciones tuvieron
ETM Riveralta
Profesional
Profesional
CEPOIM
Profesional
Profesional
T1 T2 T3
BHP-FD
Editor
sar que el ministro decide; yo he visto que efectos decisivos sobre los contenidos y re-
GRÁFICO 4.5 Propuestas de organigramas de la DEIB 2004
A finales de 2004
T.R. Multiétnico
(Beni-Pando)
en un momento dado el centro de decisión sultados de la política educativa. En ese
Profesional
de las políticas educativas ha estado en ins- marco, las entrevistas a autoridades y téc-
Guaraní
ETM Sn. Ign. Moxos

tancias menores”. La existencia de centros nicos que estuvieron en el Ministerio nos
Facilitador 10
Facilitador 1
Facilitador 2
Facilitador 3
Facilitador 4
Facilitador 5
Facilitador 6
Facilitador 7
Facilitador 8
Facilitador 9
T1 T2 T3
Responsable de
Coordinación
de poder en todas las entidades del Poder ayudan a identificar las instancias tanto in-
Pedagógica
Profesional
Ejecutivo, pues, se debe a la centralidad de ternas como externas que constituyeron

Quechua
la política en tanto procesos continuos de centros de poder y las dinámicas políticas

pugna de poder en la formulación e imple- a lo largo del proceso de Reforma.
mentación de las políticas públicas.
Moxeño
Pando El juego de negociación y pugnas políticas El centro fuera de la estructura formal
3 Técnicos
entre autoridades y técnicos dentro de las
Equipos regionalizados de la EIB por pueblo indígena
Profesional
Coordinación
Responsable
Institucional
Dirección General de
Beni
Estrategia Sectorial
estructuras jerárquicas se denomina “po- Tal como se describió, de 1992 a 1994 el

Dirección Nacional
Chiquitano 3 Técnicos
Profesional
Tarija lítica burocrática” (Allison, 2000). Esta centro de poder de la política educativa
de EIB
3 Técnicos
política descansa sobre el carácter frac- estaba claramente ubicado en el ETARE,
A principios de 2004
Castellano
Profesional Oruro
3 Técnicos cionado y disperso de las unidades que responsable de la elaboración de la Ley de
Chuquisaca
3 Técnicos
forman el Estado y la necesidad de coor- la Reforma Educativa. Esta organización,
Guaraní dinación entre estas unidades para la for- por motivos ya mencionados en el acápi-
Ministerio de
Potosí
Educación
Profesional
3 Técnicos
mulación e implementación de las políti- te anterior, se ubicaba fuera del Ministe-
Coordinación
Responsable
Pedagógica
Cochabamba
Quechua
Profesional
3 Técnicos cas. Cada unidad, departamento o direc- rio (ver Gráfico 4.1). Después de aproba-
Santa Cruz
3 Técnicos
ción tiene funciones específicas, las cua- da la Ley (julio de 1994) y durante 1995
Aymara
Profesional La Paz les definen el grado de autonomía en sus tenemos un período que se caracteriza
3 Técnicos
actividades cotidianas. Sin embargo, son por el proceso de conquista de espacios
290 291
institucionales dentro del Ministerio de Secretaría Nacional de Educación o del Mi- ción de la Reforma Educativa. Adicional- RECUADRO 4.4
Educación por parte del ETARE. Este equi- nisterio de Desarrollo Humano. Veremos a mente a los recursos financieros y técni-
po se inserta en las nuevas unidades: continuación que estos factores, aunque cos que concentraba y al mejor posiciona- Las prioridades de la Reforma
UNAS y UNSTP. Estos son los emergentes necesarios, no eran suficientes para con- miento jerárquico de las direcciones res- El flujo de recursos económicos y técnicos hacia las direccio-
centros de poder dentro del Ministerio de solidar espacios con poder de decisión so- ponsables de la Reforma, un elemento nes responsables de la Reforma Educativa es indudablemente
Educación. bre la política educativa. fundamental para la consolidación de este uno de los elementos importantes en su consolidación como cen-
Viceministerio como centro de poder fue tro de poder y concentración de autoridad dentro del Ministerio
La migración del poder Condiciones para consolidar la coordinación más directa tanto con las de Educación.
centros de poder direcciones bajo su mando como con la
A partir de la creación de las citadas unida- autoridad máxima: el ministro. GRÁFICO 4.6 Recursos que construyen
des se inicia la pugna política y negocia- Pese a que las unidades responsables de la Parece adecuado afirmar que la capacidad centros de poder
ción entre actores de la escala jerárquica. Reforma controlaban recursos financieros del Viceministerio para consolidarse co-
Como podemos ver en el organigrama de y técnicos que les permitieron un relativo mo centro de coordinación de la política Repartición del presupuesto 2001 del
1995, estas unidades se ubicaban en el espacio para definir la agenda educativa y educativa se debió en gran medida a la ca- Ministerio de Educación, Cultura y Deportes
quinto nivel. Pese a esta ubicación muy para diseñar la política, enfrentaron una lidad y sintonía de las relaciones persona-
(2%) (2%)
(5%)
abajo en la línea de mando jerárquica, es- oposición considerable que limitó sus posi- les entre los cuatro niveles de autoridad y (4%) Viceministerio de Educación
tas unidades ya se perfilaban como nú- bilidades de acción. En su etapa inicial, la técnicos: el ministro, el viceministro los Superior, Ciencia y Tecnología
(9%)
Viceministerio de Educación
cleos con más poder que sus autoridades Reforma enfrentó dos principales obstácu- directores y los técnicos de cada área. Asi- (1%) Alternativa
superiores. Uno de los subsecretarios de los: i) el discontinuo apoyo político de las mismo, la importancia estratégica de las Viceministerio
de Cultura
4
Educación Inicial, Primaria y Secundaria autoridades superiores y ii) la fuerte oposi- funciones de este Viceministerio y el rit- Viceministerio de Deportes
cuenta cómo él no tenía control sobre lo ción por parte del sindicato de maestros mo de la implementación de acciones que Otros
que se hacía en estas unidades posiciona- que además de su sólida organización con- dan curso a los cambios en el sistema edu-
Actividades centrales
das bajo su “autoridad” y las dificultades tó con un poder de convocatoria para fre- cativo contribuyeron a su creciente visibi- Viceministerio de Educación
que encontraba para acceder inclusive a nar las iniciativas de cambio en el proceso lización del Viceministerio y las direccio- Inicial, Primaria y Secundaria
77%
información sobre los planes y activida- de Reforma Educativa. En la investigación nes bajo su autoridad como centros de po-
des gestadas en estos espacios. de Grindle (1991) sobre las reformas educa- der. Las personas que ocupaban las posi-
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del Ministerio de Hacienda.
La migración ascendente de las unidades tivas en la región resaltan ambos aspectos. ciones de liderazgo en las direcciones más
responsables de la Reforma en la estruc- Según Grindle, en un proceso de reforma el importantes formaban el círculo de los ac-
tura jerárquica del Ministerio es resultado conflicto puede generarse tanto en la are- tores estratégicos (ver centros de poder en
a la vez que condición de consolidación na pública como en la burocrática, esta úl- el organigrama de 1997). GRÁFICO 4.7 ¿De dónde provenían los recursos
como centro de poder. Como se analizó, tima cuando ocurre dentro de la estructu- La inclusión en este círculo aseguraba cierta del centro de poder?
en 1996 la UNAS y la UNSTP migran al ra de la organización en cuestión. Estos independencia y autoridad. El círculo de
tercer nivel bajo la autoridad de la Subse- juegos están conformados por actores culos actores centrales entre 1997 y 2002 Repartición del presupuesto del Viceministerio de Educación
cretaria de Educación Inicial, Primaria y yas acciones responden a objetivos diver- pasó a ser identificado como el grupo de Inicial, Primaria y Secundaria por fuente de financiamiento
Secundaria, luego de que los financiado- sos. Cada decisor de política lleva consigo las personas poderosas del Ministerio. Va-
Donaciones
res sugirieran en su informe anual que es- distintas concepciones de los intereses narios funcionarios entrevistados describen 12,14%
TGN
tas unidades respondieran directamente cionales y de los objetivos de políticas el Programa de Reforma Educativa como 24,54%
a dicha Subsecretaría. concretas, y sus prácticas están enmarca- “el más grande”, “el que tenía más recur-
Algunos de los principales elementos en la das por sus trayectorias personales. Las sos”. Una ex funcionaria describe así el Vi-
construcción de estas unidades como cen- decisiones de estos actores así como los ceministerio de Educación Inicial, Prima-
tros de poder son los siguientes: i) contar resultados de las mismas son mejor com- ria y Secundaria: “era un súper ministerio
con el mandato de la Reforma Educativa, prendidos cuando los situamos en los jue- que tenía una responsabilidad enorme y
ii) concentrar los recursos financieros pro- gos políticos de los que forman parte. una carga de actividades muy grande…;
venientes de la cooperación internacional Con el cambio de gobierno en 1997, la Sub- los otros eran cosas minúsculas, que no te-
Crédito
y iii) un equipo técnico muy capacitado. secretaría sube un nivel y se convierte en nían ningún peso y no se hacía nada”. 63,32%
Es importante enfatizar el hecho de que el Viceministerio de Educación Inicial, Pri- Como actores estratégicos, estos centros de
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del Ministerio de Hacienda.
los recursos financieros externos dirigidos maria y Secundaria. Éste es el momento poder no sólo redefinieron quiénes eran
a las unidades responsables de implemen- en que este Viceministerio se consolida los actores “con voz”, sino también despla-
tar la Reforma Educativa no podían ser como centro de poder y consecuentemen- 4 La mayoría de las escuelas, profesores y alumnos del país dependían del Viceministerio de Educación Inicial, Primaria y
reacomodados por las autoridades de la te se acelera el proceso de institucionaliza- Secundaria. Desde ahí se decidían desde salarios hasta textos para el aula.
292 293
zaron a otros que tenían hasta entonces ca- agenda pueden ser en condición de crisis
pacidad de influir en los destinos de la po- o en condiciones políticas normales. En el
lítica educativa, como el gremio de los primer caso las decisiones tienden a ser
maestros. Las decisiones de este equipo dominadas por factores macropolíticos,
también redefinieron los términos de la mientras que en el segundo predominan
participación de los distintos actores (jun- las acciones determinadas por relaciones
tas escolares, directores y profesores de es- burocráticas.
cuelas, alcaldes, comités de vigilancia, di- La imagen del Estado como conjunto de or-
recciones distritales y departamentales) en ganizaciones que buscan adaptarse y so-
el proceso de formulación e implementa- brevivir a entornos políticos cambiantes
ción de la política educativa. ayuda a entender las prácticas cotidianas
La imagen del Estado como juego político que que interactúan con normas legales y
involucra actores políticos y sociales, den- principios técnicos, así como la necesidad
tro y fuera de los gobiernos de turno, plan- continua de construcción de credibilidad
tea nuevas luces sobre los dilemas de for- y apoyo en campos políticos formados por
mulación e implementación de políticas diferentes actores sociales y políticos. Esta
públicas. Pensar que los problemas de polí- mirada también muestra los esfuerzos de
tica pública no se limitan a problemas téc- los gestores de política pública ubicados
nicos y que más bien se ubican en juegos en diferentes entidades gubernamentales,
políticos permite comprender que también con mandatos específicos así como con
sus soluciones pasan por la política, en el relaciones con distintos actores para se- Las protestas sociales lograron cambiar el curso de las políticas públicas. Fuente: La Razón.
sentido de negociación entre actores que guir realizando sus actividades cotidianas.
cuentan con poderes separados, desiguales Los resultados de la implementación de
y de diferente naturaleza y que desarrollan las políticas públicas son tan dependien- marcada por cambios de las autoridades los problemas políticos, técnicos y admi-
estrategias para alcanzar objetivos también tes de estos entornos políticos como de sectoriales debido a los acuerdos entre los nistrativos de la Reforma. Detrás de la ex-
diferentes en múltiples espacios. sus contenidos técnicos. partidos de la coalición de gobierno o debi- presión “nos dejaron trabajar” está el ma-
En vez de aislar y concentrar la atención so- do a la sucesión gubernamental. nejo político que se llevó a cabo en este pe-
d) Modelo IV: El Estado bre los principios técnicos de la política pú- ríodo para enfrentar a los opositores de la
inmerso en entornos políticos blica como si los entornos políticos no tu- Gestión en momentos de estabilidad reforma como, por ejemplo, el magisterio
vieran importancia significativa, esta nue- entre otros agentes dentro y fuera del Esta-
Para profundizar la comprensión de la rela- va mirada parte del supuesto de que los en- En los períodos de continuidad de minis- do. Este manejo político coordinado gene-
ción entre política y política pública en Bo- tornos políticos son elementos endógenos tros, viceministros y directores, los rit- ró un espacio de contención de las accio-
livia avanzamos en la visión del Estado co- que interactúan con la formulación e im- mos de trabajo se mantienen más cons- nes que podrían interferir negativamente
mo una constelación de organizaciones plementación de políticas públicas. En ese tantes y con menos interrupciones. Los en el ritmo y curso de la formulación e im-
inmersas en entornos políticos cambian- marco, en lo que sigue analizamos los efec- momentos de estabilidad son también plementación de la política educativa.
tes. No es lo mismo formular e implemen- tos de la estabilidad o inestabilidad política asociados a espacios de autonomía en Los funcionarios explican que en los mo-
tar políticas en un momento de relativa esen la gestión de política pública y en el acá- términos de mayor capacidad para tomar mentos de continuidad de autoridades
tabilidad gubernamental que hacerlo en pite posterior exploramos cómo la pugna decisiones y responder a demandas y ne- ellos lograron comprender la normativa y
momentos de convulsión social y de cons- política entre los actores sociales fuera y cesidades locales. asumir los ritmos de la planificación. Una
tantes cambios de gobierno. dentro del Estado interactúa con el diseño Los entrevistados resaltan algunos momen- de las ex directoras cuenta: “no te digo
Según Grindle (1991), la economía política e implementación de las políticas. tos que definen como de mayor o menor que es lo óptimo ni lo mejor, pero por lo
de la reforma de políticas está determina- Para ilustrar esta visión sobre el Estado segui- estabilidad. Según la percepción de los fun- menos en estos momentos es más gestio-
da por el contexto individual de las elites mos el relato de autoridades y funcionarios cionarios, entre 1997 y 2002 se vivió un nable la cosa; efectivamente, yo pienso
que reforman (experiencia profesional y del Ministerio de Educación que cuentan periodo de relativa estabilidad. Esta sensa- que nos dábamos ciertas libertades de po-
técnica, memoria institucional, atributos historias diversas de la gestión pública se- ción de continuidad que expresan los fun- der incluso romper con algunos mecanis-
y logros personales, entre otros) y el con- gún el momento político que atravesaba el cionarios del Viceministerio de Educación mos de norma, lo cual no lo veo mal por-
texto y condiciones sociales, económicas, país. En el relato resaltan dos tipos de en- Inicial, Primaria y Secundaria se debe, se- que nos permitió gestionar”. Así, los fun-
históricas y políticas que determinan el torno político: i) la continuidad del gobier- gún ellos, al nivel de concertación que se lo- cionarios describen grados de libertad pa-
marco de la decisión de política. Las cir- no y de las autoridades sectoriales (minis- gró entre las autoridades (ministro y vice- ra agilizar el manejo de recursos, facilitan-
cunstancias del establecimiento de la tro y viceministros) y ii) la inestabilidad ministro) en sus esfuerzos para enfrentar do el trabajo técnico.
294 295
Durante este período se aceleró la institucio- que son aprendices constantes ante la llu- aumento de firmas y sellos en los docu- dades y consecuentemente la pérdida de
nalización de la descentralización y de la via continua de reglas y normas y que los mentos, la multiplicación de auditorías y poder para implementar las tareas.
participación social del sistema educativo procesos administrativos son “cada vez de nuevas normas. Los funcionarios inter- Un período sui géneris para los funcionarios
así como la implementación de los siste- menos entendibles, más complejos”. Los pretan la necesidad de control combinada fue el de transición entre octubre de 2003
mas administrativos y de control en el relatos indican que el proceso de institu- con la desconfianza de las nuevas autori- y las elecciones presidenciales de diciem-
marco de la Ley 1178. También fue el mo- cionalización de las nuevas reglas de ad- dades como las razones para el cambio en bre de 2005. Diferentes autoridades se hi-
mento de nuevos diseños curriculares pa- ministración no es inmune a los entornos las prácticas cotidianas: “nos pasamos se- cieron cargo del Ministerio de Educación
ra la formación de maestros de primaria y políticos. Así, mientras en un momento la manas haciendo informes de todo… fue en este período. En medio de una seria cri-
nuevos planes y programas educativos pa- institucionalización de las reglas adminis- un tiempo largo de sólo hacer informes”, sis institucional y bajo la presión de los mo-
ra uso en las escuelas primarias y de nivel trativas compatibiliza con la necesidad de lo que quitaba tiempo a las actividades vimientos sociales, los ministros de transi-
inicial. grados de libertad para la gestión de políti- técnicas que les incumbían. Fue también ción tenían la idea de “revivir la ejecución”
cas, en otro momento el resultado es la fal- el momento de las acusaciones de que al- para que el país no se muestre al mundo
Gestión en momentos ta de claridad, la confusión y una crecien- gunos funcionarios “no querían” proveer como país “paralizado”. Paralelamente las
de inestabilidad te dificultad de realización de las activida- información, con el efecto de amarrar a autoridades tenían el mandato de solucio-
des cotidianas. los funcionarios a los procesos de audito- nar los intensos conflictos sociales.
Los momentos de inestabilidad política con Como período caracterizado por la inestabi- ría y a la trama de la sospecha y la profun- La orientación desde la Presidencia era ad-
cambios de autoridades ministeriales son lidad de la Reforma se identifica claramen- dización de la desconfianza. El resultado ministrar los conflictos dentro del marco
recordados como momentos de incerti- te los últimos cuatro años. Primero, el fue un nuevo ambiente de desconfianzas legal, mientras los técnicos siguieron eje-
dumbre, de discontinuidades en las líneas cambio de gobierno en 2002 y la entrada y de mayor control por parte de las autori- cutando las actividades a pesar de los con-
políticas y en los procedimientos admi- de nuevas autoridades críticas al trabajo
nistrativos cotidianos. Una de las técnicas realizado en el marco de la Reforma Edu- RECUADRO 4.5
relata esta experiencia: “hemos tenido cativa fue un freno al proceso. Segundo, la
cinco ministros, no sé cuántos viceminis- sucesión de gobiernos de transición desde Una canasta común porque no puedes apuntar a los objetivos
tros, no sé cuántos directores… cada octubre de 2003 hasta las elecciones de di- contra la inestabilidad definidos dentro del Ministerio”.
quien con su línea: unos con línea políti- ciembre de 2005. Con relación a la entrada Uno de los cambios importantes durante el Es así que con la canasta se abre un espa-
ca, otros con línea más pedagógica; la inde nuevas autoridades en el Ministerio de período de inestabilidad fue la consolidación cio más flexible para cambiar lo planificado
certidumbre de no saber para dónde te- Educación en 2002, los funcionarios cuen- de una nueva forma de financiamiento con según la coyuntura política y la emergencia
nemos que ir y nosotros mismos tener tan que, contrariamente a sus expectativas parte de las agencias de cooperación interde demandas políticas: “tiene sus ventajas y
que marcar nuestro rumbo”. de relativa continuidad política de la Refor- nacional a través de la creación de una “ca- desventajas porque también se puede volver
Los cambios de directores administrativos ma Educativa5, fueron sorprendidos con la nasta común”. Esta nueva modalidad modifi- caótico, depende de cómo las autoridades
que acompañan la entrada de nuevas au- actitud de desconfianza y sospecha de las có la incidencia de los proyectos de coope- manejan el tema de la planificación y el logro
toridades ministeriales o viceministeria- nuevas autoridades en el Ministerio de ración pues al crear un fondo común las res- de los objetivos”.
les conllevan la paralización de los flujos Educación, especialmente hacia las perso- tricciones de cada uno de los proyectos se Lograr este acuerdo “implicó un esfuerzo
de recursos para la ejecución de las activi- nas que hasta entonces habían sido acto- diluyeron. Sin embargo, no se avanzó mucho de coordinación grande” con diferentes ins-
dades. Los entrevistados explican que los res estratégicos y que controlaban el cen- debido a que los grandes financiadores, co- tancias, incluyendo la propia cooperación in-
nuevos directores requieren “tiempo para tro de poder en el Viceministerio de Educa- mo por ejemplo el Banco Mundial, decidie- ternacional ya que era uno de los principales
enterarse de las actividades”, para “po- ción inicial, Primaria y Secundaria. Esa fue ron no participar sin una previa evaluación de protagonistas. Según la citada ex ministra
nerse al día” y mientras tanto “todo se la experiencia de los funcionarios del área los resultados. los arreglos administrativos fueron largos.
tranca”. Es muy frecuente que los nuevos de desarrollo curricular desde donde se La ex ministra Quiroga explica: “en una ins- Hubo un proceso de armonización y alinea-
directores redefinan las reglas de la ges- impulsaba la Reforma Educativa. Ellos des- titución tan enorme como el Ministerio de miento tanto con relación a los donantes in-
tión. Un entrevistado explica que “cada criben este momento como la llegada de la Educación es muy complejo trabajar en base teresados en participar como respecto a los
nuevo administrador que entra trata de “mala suerte”, “el kenchamiento”, en que a proyectos. El Ministerio es muy grande: tie- procedimientos nacionales. No era poca co-
poner reglas de cómo deben ser los trámi- las nuevas autoridades entraron con la vine más de 400 funcionarios y 120.000 do- sa: había que “abrir una forma de financia-
tes”. La redefinición de nuevas reglas ad- sión “de que nosotros hacíamos lo que nos centes. Es un monstruo. Es el sector más miento totalmente nueva en el sector”. Esto
ministrativas dentro del Ministerio impli- daba la gana, de un equipo que se cree lo grande del Estado. Manejar eso con proyec- implicó lograr acuerdos con la Contraloría,
ca reaprender cómo proceder en sus acti- máximo”. titos que exigen rendición de cuentas bajo realizar arreglos de alineamiento con el Mi-
vidades cotidianas. El sentimiento general En este momento se intensificaron los infor- modalidades distintas, en tiempos distintos, nisterio de Hacienda, con bancos, y afinarlos
en estos momentos es de confusión, de mes, el control de salidas del Ministerio, el es una locura. Desordena absolutamente la en términos de procedimientos, informes y
gestión. Además, desorganiza los procesos auditorías.
5 Debido a que la Ley de Reforma Educativa había sido aprobada en la gestión gubernamental del mismo partido que en ese
momento asumía la presidencia. Además, cuentan los funcionarios que también tenían gran expectativa sobre la nueva
autoridad debido a su condición de mujer, indígena y con formación pertinente al área.
296 297
flictos. El trabajo fue organizado por gru- modelos diferentes pero complementa- RECUADRO 4.6
pos, se seleccionaron temas realizables en rios, se expresan en los procesos concre-
seis meses. Se decidió concentrar esfuer- tos de formulación e implementación La Ley 1178: un entramado Estas normas y sistemas deberían ser im-
zos en ciertos aspectos. Según la ex minis- de políticas públicas. La realidad especí- de sistemas y funciones plementados por las siguientes entidades: el
tra Mejía, se avanzó en dar paso oficial al fica del Estado boliviano plantea la ne- El gráfico muestra los ocho sistemas que Ministerio de Hacienda, a cargo de los siste-
acuerdo de una canasta de fondos con los cesidad no sólo de matizar la perspecti- instauró la Ley 1178 con funciones muy pre- mas de planificación y sistemas contables;
organismos internacionales para garanti- va racional y tecnócrata, sino en espe- cisas y sus reglamentos. la Contraloría General de la República, órga-
zar la estabilidad financiera y mayor auto- cial de pensar en constelaciones de or- - Planificación de Operaciones traduce no rector del Sistema de Control Guberna-
nomía en el uso de los recursos financie- ganizaciones, disputas de poder, tramas los objetivos y planes estratégicos en re- mental y del Sistema de Control Externo; y
ros por parte del Ministerio. normativas, contingencias y entornos sultados concretos a corto y mediano pla- los entes gubernamentales responsables
Varios funcionarios consideran que ese tiem- políticos cambiantes como elementos zo. Esta programación debe ser integral y por los controles internos. La Ley señalaba
po de transición desarticuló el accionar que (re)orientan y condicionan el curso compatible con las políticas sectoriales y además que los sistemas debían aplicarse a
dentro del Ministerio. “Lo que estamos vi- de las políticas públicas. regionales (artículo 6). todas las entidades del sector público. El Mi-
viendo ahorita y eso lo ves en cualquiera En este acápite analizamos los procesos - Organización Administrativa define y nisterio de Planeamiento y Coordinación,
de las áreas… se ha parado toda ejecu- concretos de formulación e implementa- ajusta los planes evitando la duplicidad de por su parte, estaría encargado de velar y di-
ción… excepto adquisiciones.” El reclamo ción de políticas públicas a partir de las di- objetivos (artículo 7). rigir este proceso.
era que no había política y sí había temor ferentes perspectivas teóricas. Nos des- - Presupuesto prevé, en función de las Aunque las facultades de cada ministerio
de abrir espacios de deliberación porque prendemos un tanto de la visión tecnócra- prioridades de la política gubernamental, se modifican con el cambio de la direc-
eran considerados políticos. “Ahora todo ta del Estado para comprender prácticas los montos y fuentes de los recursos finan- ción gubernamental, la Ley de Organiza-
está detenido y se vuelve a ver cualquier determinadas que desde el Estado cons- cieros para cada gestión anual (artículo 8). ción del Poder Ejecutivo de 2006 mantie-
forma de participación, cualquier forma de truyen Estado. Para esto nos concentra- - Administración de Personal determina ne el espíritu planteado por la Ley 1178 y
opinión, como un sesgo político”. mos principalmente en el entramado jurí- los puestos de trabajo efectivamente ne- establece que el Ministerio de Planifica-
Pese al ambiente político de convulsión so- dico y organizacional del gobierno central, cesarios, los requisitos y mecanismos pa- ción del Desarrollo está encargado de
cial y la grave inestabilidad política, en es- tomando como ejemplos algunos casos de ra proveerlos, e implanta regímenes de “ejercer las facultades de órgano rector
tos momentos se elabora la Estrategia la Reforma Educativa aunque también re- evaluación y retribución del trabajo (artí- de los Sistemas Nacionales de Planifica-
Educativa Boliviana (2005-2015), una po- currimos a otros casos y situaciones del culo 9). ción, Inversión Pública y Financiamien-
lítica pública de largo plazo. También es el resto del entramado estatal. - Administración de Bienes y Servicios to” y “realizar el seguimiento de los siste-
momento de la creación de una nueva di- establece la forma de contratación, mane- mas nacionales de Inversión Pública de
rección en el ministerio: la Dirección de a) Del modelo I al II: del Estado jo y disposición de bienes y servicios, para Planificación y Financiamiento” (LOPE,
Educación Intercultural Bilingüe (2004). tecnócrata al Estado como lo cual se define primero la disponibilidad 21 de febrero, 2006).
Lo evidente, entonces, es que en lugar de la constelación de organizaciones de los fondos (artículo 10).
imagen del Estado como una máquina - Tesorería y Crédito Público maneja los PLANIFICACIÓN EJECUCIÓN CONTROL
que funciona según principios racionales
El modelo del Estado como conjunto de sis- ingresos, el financiamiento o crédito públi-
y técnicos, el Estado se va dibujando como
temas racionales y técnicos ha dominado co y programa los compromisos y obliga-
Sistema de Sistema de Sistema de
una constelación de organizaciones en el diseño de las políticas públicas, princi- ciones (artículo 11). Planificación de Administración Control Gubernamental
constante cambio y movidas por acciones palmente aquellas orientadas a la reforma - Contabilidad Integrada incorpora las Operaciones de Personal
que no responden únicamente a princi- de la estructura del Estado. El supuesto transacciones presupuestarias, financie-
pios técnicos ni necesariamente a un or-que subyace a este modelo es que la defi- ras y patrimoniales en un sistema común, Sistema de
Sistema de Administración de
den jerárquico oficial. Es así que las enti-
nición exacta de las responsabilidades de oportuno y confiable (artículo 12). Organización Bienes y Servicios
Administrativa
dades que componen el Poder Ejecutivo cada organización así como de las respon- - Control Gubernamental tiene por objeti-
moldean sus prácticas y rutinas en res- sabilidades de cada funcionario asegura la vo mejorar la eficiencia en la captación y Sistema de Tesorería
Sistema de y Crédito Público
puesta a las acciones desarrolladas por complementariedad entre todos y el logro uso de los recursos públicos y en las ope- Presupuesto
otras entidades y actores con los cuales se
de los resultados deseados. La clave para raciones del Estado (artículo 13).
Sistema de Contabilidad
relacionan e interactúan. el funcionamiento del modelo I es que Gubernamental Integrada
existan normas desarrolladas que defi-
4.2 El Estado que construye Estado nan claramente los canales de comando
de manera que la estructura vertical del
Las maneras distintas de ver al Estado, Estado opere con un alto grado de preci-
que hemos descrito a partir de cuatro sión y coherencia.
298 299
En el país se han llevado a cabo numerosos Observamos, entonces, que la Ley 1178 en- dos por la Ley 1178 estuvo penetrada por RECUADRO 4.7
intentos para cristalizar un entramado or- cabezó un entramado jurídico que tenía las prácticas y culturas burocráticas de los
ganizacional con atribuciones y límites por objeto consolidar un entramado orga- funcionarios que debían dar vida al entra- Un Estado que produce papel
bien definidos. La Ley 1178 constituyó en nizacional de instituciones que tuvieran mado jurídico. La evaluación de los funcio- Un decreto y medio por día, siete por honorable. Ésa es la
este sentido un instrumento legal que pro- tareas claramente preestablecidas. Se narios en varios entes del Poder Ejecutivo, proporción en la cual el Estado boliviano produce normas es-
pone un modelo de gestión pública a par- pensaba entonces al Estado como un sis- y específicamente en el Ministerio de Edu- critas. El dato no es irrelevante: desde que Víctor Paz Esten-
tir de sistemas de administración y con- tema, como una maquinaria en la que una cación, sobre los resultados de la Ley 1178 ssoro asumió la Presidencia de la República el 6 de agosto de
trol de los recursos del Estado. Se intentó, pieza articulada a la otra lograría un funes que su implementación no logró más 1985 hasta que culminó la gestión de Eduardo Rodríguez Velt-
por tanto, generar un instrumento legal cionamiento adecuado de la relojería. que aumentar la complejidad y dificultar el zé el 21 de de diciembre de 2006 se emitieron desde el Poder
que a partir de la creación de sistemas ins- Si bien el espíritu de esta norma tuvo como trabajo cotidiano de gestión pública. Así se Ejecutivo un total de 7.539 decretos supremos. El Congreso
taurara una burocracia en la que cada en- principal objetivo trasparentar, clarificar y entiende esta radical expresión: “si hubiera Nacional, por su parte, aprobó durante ese período 2.572 le-
tidad cumpliera funciones claramente de- lograr una mejor gestión del Estado, los que cumplir con todos los controles previos yes. Se trata, sin duda, de una tendencia que expresa no sólo
finidas y articuladas entre sí. Habría enti- supuestos sobre los que se asienta no y procedimientos administrativos sería im- una suerte de “fiebre normativa”, sino también algo que podría
dades encargadas del proceso de planifi- siempre corresponden a la realidad más posible trabajar en el sector público” .
6
llamarse la “cultura estatal del papel”. Empero, este fenómeno
cación, otras encargadas de la ejecución y móvil y fragmentada. Las organizaciones Además de problemas en el mismo entra- expresa algo más profundo como rasgo de la estatalidad boli-
otras del control. Este proceso de gestión, que componen el Estado no funcionan y mado jurídico, como vacíos legales o exce- viana: la producción caótica de regulaciones que se suceden
además, debería estar sujeto a las deman- nunca funcionarán como sistemas que siva reglamentación, el grado de interde- y/o complementan unas a otras, como es el caso de la Ley de
das de la sociedad que se recogerían de operan en un sentido estrictamente técni- pendencia entre las entidades en la imple- Participación Popular y la legislación sucesiva que la regla-
manera articulada y organizada desde lo co. Aunque muchos de los principios ra- mentación de las normas administrativas menta, complementa y modifica, como se verá más adelante.
local, departamental y nacional. cionales confirman su importancia en la hace que las prácticas desarrolladas en ca- La implicación de una legislación tan ampulosa y discontinua
La Ley 1178, enmarcada en las reformas del construcción de los entramados guberna- da una interfieran en las otras. Los funcio- hace en muchos casos incomprensible la normativa e impide el
Estado de primera generación, pretendió mentales y en la coordinación de la ges- narios son los primeros en señalar la res- seguimiento de su implementación y cumplimiento.
evitar el uso discrecional de los bienes pú- tión de política pública, no se puede per- ponsabilidad compartida entre los entes
blicos y lograr mayores niveles de eficien- der de vista que son las prácticas cotidia- gubernamentales en la generación de un
cia, eficacia y transparencia en las polí- nas de actores ubicados en las redes orga- “sistema administrativo pesado”. vé la necesidad de grados de libertad en la
ticas y toma de decisiones gubernamen- nizacionales las que confieren realidad a Según ellos, uno de los principales proble- toma de decisiones al eximir de responsa-
tales, así como ejercer control sobre las los enunciados normativos. mas reside en la cultura administrativa do- bilidad administrativa, ejecutiva o civil a
mismas. Aliendre (2004) considera, por A partir de esta visión sobre el entramado minante en el país. En vez de estar orien- los funcionarios “cuando se pruebe que la
ello, que este cambio radical en el uso y organizacional con culturas burocráticas tada a la búsqueda de soluciones para lo- decisión hubiese sido tomada en procura
manejo de los recursos del Estado respon- diversas se descarta la suposición de que grar una gestión eficiente, las prácticas co- de mayor beneficio y en resguardo de los
día a un profundo sentido democrático y las decisiones políticas fluyen sin contra- tidianas no agilizan los procedimientos bienes de la entidad”7. Sin embargo, este
emergió como respuesta a 18 años de go- dicciones a través de las líneas de coman- administrativos. Los entrevistados señala- artículo ha sido prácticamente olvidado
biernos de facto y de un uso indiscrimina- do, tal como supone la visión del Estado ban que si bien la Ley 1178 pretendía un dando paso a la aplicación inflexible de la
do de los recursos. No es casual por eso como sistema técnico. Lo que propone- mejor control de los recursos del Estado y norma. Una de las consecuencias es el cre-
que los primeros intentos de reformar la mos, entonces, es que la traducción de las una mayor responsabilidad por parte de ciente temor de parte de los funcionarios
gestión del Estado surgieran con el retor- normas jurídicas en acciones es permea- los servidores públicos, las prácticas de los públicos de cometer un error y que éste se
no a la democracia (1982). Un primer in- ble por los valores, rutinas y prácticas que funcionarios, tan apegados a la letra de la convierta en delito.
tento se dio en 1984 cuando se elaboró imprimen los actores en el momento de ley y tan inflexibles con los requisitos ad-
un proyecto de compra de bienes, contra- gestionar la política pública. Es así que la ministrativos, lograban solamente obsta- Los ideales y esfuerzos
tación de servicios, contabilidad fiscal y coordinación entre organizaciones con culizar los procesos de gestión. de institucionalización
control gubernamental. Producto de es- funciones específicas, culturas burocráti- Es tan fuerte esta cultura administrativa que
tos esfuerzos previos y de experiencias en cas diversas y con grados de autonomía en la aplicación de la Ley 1178 prevaleció La institucionalización de las normas admi-
otros países de América Latina, se puso en sus actividades cotidianas constituye una práctica persecutoria cuando la mis- nistrativas en los distintos entes guberna-
en vigencia en 1990 la Ley 1178 de Admi- uno de los principales retos de las iniciati- ma Ley otorga criterios más amplios para mentales fue un proceso difícil y paulatino.
nistración y Control Gubernamental que vas de política pública. la evaluación de la probidad de las decisio- Para emprender esta tarea se desplegaron
planteó para la reorganización de la admi- nes públicas. En efecto, el artículo 33 pre- intensos esfuerzos para cambiar la cultura
nistración del Estado ocho sistemas Implicaciones y problemas de gestión 6 Citado por Campero (2005).
orientados a implementar y articular el 7 El artículo 33 de la Ley 1178 dispone: “No existirá responsabilidad administrativa, ejecutiva ni civil cuando se pruebe que la
decisión hubiese sido tomada en procura de mayor beneficio y en resguardo de los bienes de la entidad, dentro de los riegos
proceso de gestión en el Estado boliviano Planteamos, entonces, que la implementa- propios de operación y de las circunstancias imperantes al momento de la decisión, o cuando situaciones de fuerza mayor
(ver Recuadro 4.6). ción de los sistemas de gestión introduci- originaron la decisión o incidieron en el resultado final de la operación.”
300 301
burocrática. Sin embargo, como veremos, mentarios que se fueron dictando poco a Obras con Empleos. En el periodo 2003- un proceso de planificación estratégica
la adopción de nuevas prácticas y rutinas poco y algunas veces superponiendo uno 2005 se decidió ampliar los objetivos del que estableciera la misión y objetivos de la
administrativas y de control generó resul- sobre otro, es decir, no siempre se habla decreto y otorgarle además la función de institución; por otra parte, una Programa-
tados muchas veces contrarios a los espe- de procesos acumulativos sino de cam- hacer seguimiento a la ejecución del Gasto ción Operativa Anual que definiera los ob-
rados. Continuamos explorando este pro- bios de dirección dependiendo de la ges- Corriente. Se observa, entonces, que la jetivos específicos, las actividades, tareas
ceso a partir de la experiencia de los fun- tión gubernamental, del financiamiento, propia normativa jurídica fue cambiando y e insumos, fechas de inicio y fin de las ac-
cionarios del Ministerio de Educación. del empuje de algunas instancias e inclu- redefiniendo sus objetivos y, con ello, cam- tividades, y la unidad y responsable de ca-
En el marco de la Ley de Descentralización so de personas involucradas en el entra- biando las metas de las entidades que su da actividad. También debían especificar-
Administrativa, la Ley de Participación Po- mado estatal8. implementación creaba. Así, el Sistema de se las partidas presupuestarias, los finan-
pular y la Ley 1178, la Reforma Educativa El siguiente gráfico, enfocado en las normas Seguimiento y Evaluación de la Gestión Pú- ciadores y las categorías de gasto.
planteó, como uno de sus objetivos centra- que regulan la carrera administrativa, se- blica por Resultados (SISER), entidad crea- El proceso de elaboración del POA requería
les, promover la eficiencia del sistema edu- ñala la amplia normativa establecida al da mediante el primer decreto, pasó en un de los funcionarios nuevas capacidades
cativo a través de la reestructuración del respecto así como las modificaciones rea- primer momento a hacer seguimiento a la de análisis de objetivos, identificación de
Ministerio de Educación, la redefinición de lizadas en el período 1990-2003. gestión por resultados, luego velar por pla- actividades y tareas en un proceso recu-
sus actividades y procedimientos de plani- Así vemos, por ejemplo, que en 1999 se nes de empleo y finalmente supervisar ele- rrente de reevaluación de los objetivos lo-
ficación, inversión y sistemas contables, aprobó el Decreto Supremo Nº 25410 con mentos referidos al gasto y la inversión. grados y redefinición de nuevas activida-
así como una mayor transferencia de fun- el objeto de promover una gestión por re- Paralelamente a este proceso de consolida- des. También requería el desarrollo de ca-
ciones administrativas a los gobiernos lo- sultados, destinada a cumplir los Planes y ción del entramado jurídico-administrati- pacidades de elaboración de informes pe-
cales y a las unidades educativas. Políticas de Desarrollo Nacional. Dos años vo, en el Ministerio de Educación se inició riódicos y de participación en reuniones
Este proceso de institucionalización se dio más tarde, este decreto fue modificado también un proceso de planificación más de evaluación bajo la coordinación de téc-
paralelamente a la configuración de un parcialmente (D.S. Nº 26255, 2001) y es- articulado. Fue en 1998-1999 que se im- nicos especializados.
nuevo marco jurídico. En efecto, poner en ta vez el énfasis estaba dirigido a lograr plementó una propuesta de planificación Las reformas administrativas también intro-
marcha la Ley 1178 requería la aprobación mayor seguimiento de la ejecución de la estratégica. Se apuntó, además, a capaci- dujeron sistemas de información y de
de decretos supremos y decretos regla- inversión pública, vinculada al Plan de tar a los funcionarios en nuevos procedi- control computarizados. Estas iniciativas
mientos de programación, así como en los estaban orientadas a la adquisición de in-
GRÁFICO 4.8 Leyes, reglamentos y resoluciones que norman la Carrera Administrativa (1990 - 2003) mecanismos de seguimiento y evaluación formación sobre el número de escuelas,
de los Programas de Operaciones Anual de profesores y de los recursos transferi-
(POA9). Por otra parte, se pusieron en mar- dos además de otros datos de la adminis-
cha las unidades de gestión y reforma tración financiera. El objetivo principal de
Reglamento para la contratación (UGR) encargadas de la coordinación de la modernización de los sistemas de ges-
de profesionales independientes,
firmas de auditoría externa o
cada ministerio con el Ministerio de Ha- tión y administración era lograr la planifi-
consultoría especializada cienda y el Ministerio de la Presidencia. cación y evaluación continua de las escue-
(Norma CE-09 Controlaría
General de la República) El Ministerio de Educación implementó, por las y profesores introduciendo mecanis-
Aprobación del Reglamento su parte, un sistema de planificación y mos y sistemas de contabilidad y control
de la Responsabilidad de
Reglamento por la la Función Pública evaluación como un instrumento geren- que revirtieran históricos procesos sin
10
Responsabilidad de (Anexo al DS 23318-A)
3/11/1992
cial que buscaba una mejor articulación control . Estas iniciativas de innovación
la Función Pública
Norma de la Planificación (DS 23318-A) de los procesos de planificación entre los tecnológica fueron financiadas principal-
Participativa Municipal Ley SAFCO 3/11/1992
(RS 216961) (1178) objetivos de mediano plazo, los procesos mente por las agencias internacionales.
23/5/1997 20/7/1990 de programación anual, la ejecución de
actividades y la evaluación de los resulta- Dificultades de modernización
Modificaciones al dos y del presupuesto. El objetivo era me-
Reglamento de
responsabilidad por jorar la conducción del Programa de Re- Si bien la implementación de estas normas y
la función pública Regulación del forma Educativa con la racionalización en procesos administrativos tenía como obje-
(DS 26237) artículo 2 del DS 26237
Normas básicas 29/6/2001 (DS 27276) la asignación y utilización de los recursos. tivo promover mayores niveles de eficien-
del Sistema Nacional Sistema Nacional 11/12/2003
de Planificación de Inversión Pública Este esfuerzo implicaba cambios en la cultu- cia, los funcionarios percibían estos cam-
(RS 216779) (RS 216768) ra organizacional tanto en la programa- bios como procesos de excesiva centraliza-
21/7/1996 18/6/1996
Fuente: Elaboración propia sobre la
ción como en la evaluación de los resulta- ción e inflexibilidad que sólo lograban difi-
base de datos de ForoDac (2007). dos. Por una parte, se debía implementar cultar la realización de sus actividades.
9 Los programas de operación anual fueron también mecanismos de planificación establecidos en la Ley 1178.
10 Como ya se mencionó, hasta 1993 el Ministerio de Educación no contaba con información sobre el número de escuelas, de
8 Para mayor detalle ver Campero (2005). profesores, de supervisores, de estudiantes; por ello, tampoco se podían identificar a los “profesores fantasmas”.
302 303
Una de las funcionarias del Ministerio de Edu- En esas condiciones, la cotidianidad del Mi- Así, este modelo presupone que los diseña- nera que se pueda alcanzar la unidad y ca-
cación relata las crecientes exigencias ad- nisterio es descrita como “plagada de tran- dores de política pública toman decisiones rácter integral de la planificación nacional
ministrativas para la realización de una de cas o bloqueos”. Según los entrevistados, de acuerdo a principios racionales. Según expresada en el presupuesto nacional.
las actividades más recurrentes en el proce- trabajar en el sector público es estar tranca- este modelo, existirían pasos precisos a se-
so de reformas políticas, técnicas y admi- do, estar bloqueado como sujeto de Estado guir: primero, definición de objetivos por Para el funcionamiento anual de los siste-
nistrativas: el taller. Según los relatos de los por falta de mecanismos para la adecuación niveles; segundo, a partir de información mas de Programación de Operaciones, Orga-
técnicos, el problema para la realización de de la planificación a las realidades locales amplia y confiable, establecimiento de las nización Administrativa, Presupuesto y Te-
talleres reside en la definición de exigen- del país: “por cualquier gasto que tiene que alternativas posibles de acción; y tercero, sorería y Crédito Público, los sistemas nacio-
cias administrativas que no toman en con- hacerse en administración, tiene que haber luego de comparar sistemáticamente estas nales de Planificación e Inversión Pública
sideración las dificultades de coordinación tres cotizaciones; en centros urbanos no es opciones, evaluando los costos y benefi- compatibilizarán e integrarán los objetivos y
y de organización de este tipo de actividad: mucho problema, pero en áreas rurales, las cios, se definiría la mejor opción. planes estratégicos de cada entidad y los
“teníamos que organizar un taller, que [re- facturas, las cotizaciones y todo eso no fun- En contraposición a esta perspectiva racio- proyectos de inversión pública que deberán
quería] de especialistas como, por ejemplo, ciona y eso ha sido una tranca. Debería pre- nal y técnica, el proceso de toma de deci- ejecutar, con los planes de mediano y largo
un técnico en lenguaje. La construcción de verse la posibilidad de emitir ciertos reci- siones en la cotidianeidad es eminente- plazo, la política monetaria, los ingresos al-
la lista toma tiempo y nos piden tener la lis- bos, que tengan cierta validez, pero no se hi- mente político, pues implica procesos de canzados y el financiamiento disponible,
ta consolidada para realizar los trámites zo. Es ahí que veo falta de anticipación de lo negociación, pugnas de poder, generación manteniéndose el carácter unitario e inte-
con un plazo de por lo menos un mes. Nun- que podían significar concretamente, en la de alianzas y, consecuentemente, de ene- gral de la formulación del presupuesto, de la
ca logramos cumplir este requisito”. práctica, ciertas normas. Desde las oficinas migos. Por lo tanto, el proceso de toma de tesorería y del crédito público (artículo 18,
Los relatos muestran un proceso de creciente centrales se pierde la perspectiva de lo que decisiones es más gradual y normalmente Ley 1178).
rigidez de las normas administrativas. Los pasa concretamente en la parte local”. contingente y situacional, y es objeto de
funcionarios sentían que el sistema se fue Así, los sistemas de administración son ex- constantes ajustes tentativos. Muchas ve- La Ley 1178 establece cómo debe ser el pro-
cerrando y volviendo más pesado, con me- perimentados como rígidos y formulados ces quienes toman las decisiones no cuen- ceso de toma de decisiones. En los artícu-
nos márgenes de gestión. “Antes aceptaban por tecnócratas que no conocen la realidad tan con la información necesaria, por lo los 1, 17, 18, 21 y en el Sistema de Planifi-
que tengamos el número [aproximado] de de la gestión pública y que, por lo tanto, la tanto, no es el análisis técnico exhaustivo cación Nacional (Sisplan11) se detallan los
personas con el cual se va hacer el taller, pa- idealizan bajo supuestos irreales. Los fun- el que orienta las decisiones. Normalmen- mecanismos que debe seguir la planifica-
sajes y viáticos; o sea, era información bási- cionarios observan, además, la baja adapte se busca la información disponible ción a nivel nacional, departamental y
ca, no exacta. Hoy nos piden exacta, enton- tabilidad a la realidad particular de las acti- (siempre limitada y parcial) y se van ajus- municipal. De acuerdo a esta norma es
ces es imposible, y siempre en el taller no vi- vidades, el lugar de ejecución entre otras tando las decisiones continuamente. Con- imprescindible considerar:
no alguien”. Más todavía: “antes no nos exi- condiciones particulares. Ellos apuntan a tingencias interactúan en la toma de deci- – Una visión de largo plazo en la que se esta-
gían que hagamos un informe de justifica- las desventajas de contar con procedi- siones mucho más frecuentemente de lo blecen los objetivos y políticas a partir de
ción con respaldos y más respaldos, sino mientos uniformes y poco flexibles ante que el modelo racional y técnico es capaz la identificación de potencialidades y res-
simplemente que informemos que no asis- las diferentes características de las entida- de anticipar. Además, rara vez los objeti- tricciones
tió era suficiente y automáticamente el pa- des gubernamentales. vos están claramente definidos y éstos, – Una programación de mediano plazo que
saje y el viático se revertían; hoy en día de- más bien, se van aclarando en el proceso. implica la operacionalización de esos pla-
bemos tener un informe de justificación de b) Del modelo I al III: del ideal El resultado es que las políticas avanzan nes expresándolos en acciones mediante
por qué no asistió; y tenemos que asumir el racional y técnico a la política por etapas y nuevos eventos redefinen las el cálculo de recursos financieros.
costo de la devolución del pasaje”. burocrática metas así como los cursos de acción. Para
ilustrar esta realidad analizamos los pro- Pese a esta estructura legal y organizacional,
RECUADRO 4.8 La imagen del Estado como estructura verti- cesos de planificación que distan mucho los procesos reales de programación de
cal, dirigida por autoridades que toman del modelo racional y técnico que subyace operaciones y formulación y aprobación
Un chasqui en el Ministerio decisiones políticas y controlan la puesta a la normativa. presupuestaria en los diferentes entes gu-
La oficial de proyectos sociales del Banco Mundial, que im- en marcha de la maquinaria, pone énfasis bernamentales no siguen los principios de
pulsa proyectos en el Ministerio de Educación, relata que en- en patrones de autoridad y procesos de di- Una realidad que se contrapone planificación definidos por el marco jurídi-
contró la solución para agilizar el proceso de pago en esta en- rección, disciplina y subordinación de los al modelo racional co. La elaboración de los POA no sólo ocu-
tidad. Contrató, con la autorización de la autoridad máxima del funcionarios. Desde esta visión del Estado rre fuera de los plazos definidos legalmen-
Ministerio, una persona para hacer de “corredora”, como en el la preocupación central radica en diseñar Tal como establece la Ley 1178, la toma de te, sino que además pasa por decisiones
tiempo de los chasquis, y así agilizar los procedimientos admi- sistemas que aseguren que las órdenes le- decisiones debe ser un proceso ascenden- contingentes en procesos continuos de ne-
nistrativos que toman en promedio y a nivel urbano ¡23 pasos! galmente estipuladas desde las altas esfe- te y eminentemente técnico desde los di- gociación de tiempos y presupuestos entre
pero que sin embargo tardan ¡de uno a dos meses! ras de decisión política sean ejecutadas ferentes entes gubernamentales, de malos equipos técnicos y los administradores.
por las entidades correspondientes. 11 Dictado mediante Resolución Suprema Nº 216779 del 26 de julio de 1996.
304 305
RECUADRO 4.9 cada año donde se hace el trabajo técnico c) Del modelo I al IV: de la
fino, (pero) ahí vienen las tijeras y, a ve- abstracción técnica a la política
El proceso de planificación - Eficiencia: optimización de los planes, ces, de gente no técnica, con recortes mal pública inmersa en entornos políticos
en el Estado programas y proyectos en el uso de los re- hechos”.
Según la normativa, los procesos de toma cursos para maximizar la satisfacción de la Si por un lado la construcción de los instru- El supuesto de que los entornos políticos no
de decisión en el Estado deben regirse por demanda social. mentos de planificación no sigue una lógi- afectan de manera significativa el diseño e
los siguientes principios: En este proceso deben participar todas las ca técnica estricta, por el otro tampoco se implementación de políticas públicas res-
- Integralidad: interrelación e interdependen- entidades gubernamentales y las decisiones confirma el supuesto de compromiso del tringe seriamente la posibilidad de com-
cia del ámbito económico, el ámbito social articularse entre sí, es decir, se requiere una gobierno con el presupuesto anual apro- prender los procesos reales de construc-
y el uso racional de los recursos naturales. correlación entre las demandas que provie- bado. Una ex directora de área del Minis- ción estatal. En contraposición, el modelo
- Subsidiariedad: organización administra- nen desde lo local y los planes de gestión terio de Educación cuenta al respecto: “el del Estado inmerso en entornos políticos
tiva descentralizada de las actividades de que se formulan a nivel nacional, departa- POA este año lo he deshecho, lo he destro- formados por actores sociales con intere-
planificación. mental y local. Para lograr esto, la ley prevé zado; he movido plata de aquí para allá. ses, ideologías y recursos organizativos
- Participación social: en todas sus fases, un conjunto de actores que deben entrar en Porque es parte del proceso de acción, hay para influir en el proceso de toma de deci-
etapas y niveles. permanente coordinación para la formula- coyunturas que te modifican terriblemen- siones permite comprender los dilemas
- Equidad: tomando en cuenta la diversidad ción de los planes de gestión y administra- te el POA, como es el caso de los conve- de la formulación e implementación de
social y territorial. ción del Estado. nios que se van haciendo en función de las políticas públicas.
presiones (sociales) y ese tipo de cosas, re- La distribución de poder en la sociedad defi-
Consejo de Desarrollo Nacional: dictamina el Plan General sulta que hay cosas que has planificado ne las condiciones para la disputa sobre
de Desarrollo Económico y Social de la Républica. que pierden vigencia”. las decisiones estatales que, a su vez, afec-
Nivel Nacional
Ministerios: formulan planes en el marco del Plan General de desarrollo. Lo mismo ocurre en el Ministerio de Finan- tan la distribución de poder en la socie-
Secretarías nacionales participan en la elaboración zas. El hecho de tener el presupuesto dad. Este proceso de pugna política entre
de los planes de su Ministerio. anual aprobado no garantiza el desembol- actores dentro y fuera del Estado es conti-
so de los recursos comprometidos. Los nuo, existiendo siempre la posibilidad de
Consejo Departamental aprueba, controla y evalúa el
pagos anuales del Ministerio de Finanzas reversión de decisiones tomadas previa-
Plan de Desarrollo Departamental y establece mecanismos
Nivel de concertación entre el nivel departamental nacional. siguen criterios distintos de los estableci- mente. La construcción gradual y muchas
Departamental dos en el presupuesto anual. Los proble- veces contradictoria de las normas legales
Prefecto: formula Plan de Desarrollo Departamental.
mas de flujo de recursos son comunes y es, en parte, el resultado del hecho de que
Unidad Técnica de Planificación Departamental que facilita los flujos
pueden ser ocasionados por múltiples éste es un proceso que no está libre de las
de información entre el nivel departamental, Municipal y Nacional.
problemas. Montes (2003, citado en presiones políticas ejercidas por los acto-
Concejo Municipal elabora el Plan de Desarrollo Municipal (PDM). Campero, 2005) señala como uno de ellos res cuyos intereses son directamente afec-
Alcalde, elabora, formula y ejecuta el PDM. la suspensión del apoyo de la cooperación tados por las mismas. También intervie-
Nivel Local internacional. nen en la construcción del entramado jurí-
Comité de Vigilancia que vela para que las prioridades definidas por
las OTB sean tomadas en cuenta en la elaboración de los POA y PDM.
Los planes anuales elaborados por los minis- dico problemas de coordinación entre las
terios son tomados en cuenta sólo de for- distintas leyes elaboradas desde diferen-
Comunidades campesinas y Pueblos Indígenas que jerarquizan
ma marginal por el Ministerio de Finanzas tes entes gubernamentales. De la misma
sus necesidades y demandas para la elaboración del PDM.
para evaluar las propuestas presupuesta- manera, el tiempo que toma la reglamen-
rias de los ministerios. Las decisiones pre- tación afecta los resultados de las mismas.
Fuente: Sistema de Planificación Nacional (SISPLAN).
supuestarias se basan, más bien, en la eje- En el caso que nos ocupa, el entorno polí-
cución pasada y en factores políticos. No tico de la política educativa estuvo marca-
son discusiones técnicas con base en in- do principalmente por el conflicto entre el
Una funcionaria describe el proceso de la si- año y vas recorriendo, recorriendo y des- formación sistemática de los resultados gremio de maestros y los promotores de la
guiente manera: “se supone que los POA pués te evalúan y te dicen: no has gastado”. de programas las que definen las negocia- Reforma.
se aprobaban cada fin de año y que se em- Una vez que los equipos técnicos elaboran ciones presupuestarias. La toma de deci-
pezaba a ejecutar en enero. Nunca sucedía sus POA, relata una ex funcionaria, “al- siones sobre “qué hacer” y “cómo hacer” El magisterio versus la Reforma
eso. Normalmente los POA se aprobaban guien del equipo de planificación del Mi- es, por lo tanto, un proceso desordenado,
en marzo. En algunos años el POA fue nisterio une los POA de cada unidad téc- constantemente modificado y marcado La pugna de poder entre los actores del sec-
aprobado en agosto, no habíamos tenido nica y entra a tachar lo que sobra, sin nin- por factores políticos, técnicos y adminis- tor educativo se caracterizó por una dis-
POA aprobado todo ese año. Una barbari- guna lógica en algunos casos. Es en el mo- trativos, distando mucho del proceso tec- tancia tan grande entre magisterio y téc-
dad, porque tú has planificado para ese mento de presupuestar lo que se va gastar nocrático y lineal establecido en la ley. nicos del Ministerio que Grindle (2004) la
306 307
definió como “organizaciones viviendo raba la reforma atravesaban desde los cambiar el escenario de paralización que tiva y los expuestos en la nueva propuesta
en dos mundos distintos”. Entre otros, medios hasta los fines que se perseguían. caracterizó los primeros años de imple- de ley de 2006.
uno de los conflictos entre ambas partes Así lo refleja la tabla siguiente que sinteti- mentación de la Reforma. Ésta también Los ejemplos de cómo los entornos políti-
fue la introducción de una nueva metodo- za las áreas de conflicto con el magisterio abrió nuevos espacios de concertación en cos afectan las políticas públicas son mu-
logía de promoción en las normales basa- expresadas en el Congreso Nacional de los niveles locales. Y se optó por el mejora- chos y se los puede identificar en todos
da en el concurso de méritos, el entrena- Educación del año 1992 y los resultados miento de la infraestructura educativa y el los entes que forman el entramado esta-
miento y formación que ya no estaría ba- establecidos en la Ley de Reforma que re- equipamiento de escuelas. Los municipios tal. A continuación analizamos el caso de
jo la dirección de los Institutos Normales flejan la posición de quienes fueron partí- y los gobiernos departamentales son los la Ley INRA, que ilustra ejemplarmente
Superiores. Pero el reclamo más impor- cipes de dicha normativa. actores con los cuales cada vez más el Mi- las dinámicas políticas que interactuaron
tante del magisterio fue la decisión de los Mientras el gremio de los maestros perdía nisterio interactúa y negocia la implemen- con la construcción de la ley de tierras. El
reformadores de excluir al magisterio de espacio en el proceso de reforma, los pa- tación de la política educativa, como ana- Recuadro 4.13 describe las dinámicas
las decisiones y de no haberlos hecho par- dres de familia fueron ganando más prota- lizaremos en el siguiente acápite al abor- políticas que marcaron la aprobación y
tícipes del diseño de la reforma que se de- gonismo. Sin embargo, los “incluidos” no dar las relaciones entre el Ministerio y el anulación del Decreto Supremo 27457
seaba implementar. Las áreas de conflicto poseían la fortaleza organizativa de los entramado organizacional local. sobre la estructura organizacional de las
entre el magisterio y el equipo que elabo- “excluidos” y, por lo tanto, no lograron La pugna de poder entre el gremio del ma- prefecturas que tuvo una duración de só-
gisterio y los reformadores (autoridades y lo 27 días.
RECUADRO 4.10 técnicos de la Reforma) marcó los ritmos
del proceso, los resultados logrados así La Ley INRA: un ejemplo de la relación
Dos propuestas educativas, muchos desencuentros (entre 1992 y 1994) como su propio destino. La pérdida de es- entre “política” y política pública
pacio del gremio de los maestros en el
Congreso Nacional de Educación Ley de Reforma Educativa proceso de diseño e implementación de El caso de la Ley del Instituto Nacional de Re-
Causas de la crisis educativa: Causas de la crisis educativa: la política educativa potenció la fuerte forma Agraria (Ley INRA) nos ayuda a
- Penetración colonialista etnocéntrica. - Ineficiencia del sistema. oposición por parte de este sector a las mostrar cómo las dinámicas políticas en-
- Ausencia de una política nacional. - Control casi absoluto de los sindicatos iniciativas de cambio. Es así que los avan- tre actores fuera y dentro del Estado inter-
de maestros. ces de la Reforma estuvieron fuertemente actúan con la formulación e implementa-
- Administración débil del sistema. condicionados por esta pugna política, es- ción de políticas públicas. Esta Ley grafica
- Capacidad local débil. tableciendo momentos de paralización, las dinámicas de tensión y disputa alrede-
Fundamentos: Fundamentos: momentos de aceleración de los cambios dor de las imposiciones fiscales, las nego-
- La educación es un derecho fundamental. La educación es universal, gratuita en todos y momentos en que la legitimidad de la ciaciones con el Estado y resistencias de
- Es obligatoria en todo el sistema. los establecimientos públicos y obligatoria a nueva orientación educativa fue fuerte- grupos afectados.
- Es un instrumento para ayudar al proceso nivel primario. mente cuestionada. En los últimos años,
de liberación nacional. el gremio del magisterio fue gradualmen-
Meta: Meta: te restableciendo su posición política con
Construir un Estado democrático, Desarrollar capacidades y competencias. relación a la política educativa mientras
plural y socialista, nacido de nuestras los técnicos de la Reforma perdieron po-
raíces culturales e históricas. der como centro de decisión. En este pro-
Objetivo: Objetivo: ceso de recomposición de la relación de
Fortalecer la conciencia integral de Ubicar la educación boliviana al nivel necesa- fuerzas entre los actores sociales, la entra-
clase, cultura, género y región para la rio para enfrentar los desafíos de cambio en el da de un profesor normalista y ex dirigen-
defensa de la identidad, la soberanía país y en el mundo. te del magisterio urbano como Ministro
nacional y la autodeterminación del de Educación en enero de 2007 es un hito
pueblo boliviano. en la redefinición de los lineamientos de
Propuesta organizacional: Propuesta organizacional: la política educativa. Con este cambio se
El Congreso Nacional de Educación El Congreso Nacional de Educación debe ser produce un nuevo giro en la política edu-
debe ser el nivel máximo de convocado cada cinco años; sus recomenda- cativa gestada durante el primer año del
deliberación y de toma de decisiones ciones y conclusiones constituyen insumos gobierno de Evo Morales y expresada en
en la educación boliviana. para el desarrollo de la educación. el Proyecto de Ley Educativa Avelino Siña-
Fuente: Contreras y Talavera (2003).
ni-Elizardo Pérez. En el Recuadro 4.12 se
reproduce un cuadro comparativo con los El magisterio se moviliza en contra de la Reforma Educativa
lineamientos de la Ley de Reforma Educa- Fuente: La Razón.
308 309
RECUADRO 4.11 La Constitución Política del Estado, en su Ré- de planificar y fomentar el desarrollo eco-
gimen Agrario, establece los principios nómico y social de las propiedades comu-
El sindicato de maestros: con el Ministerio de Educación, con el Minis- que deben regir el uso y tenencia de la tie- nitarias, campesinas y cooperativas agro-
una organización fuerte terio de Hacienda y el de Trabajo”. rra en el país. El trabajo de la tierra es con- pecuarias (artículo 168). En cuanto a la
El sindicato de maestros, al igual que una Pero el magisterio es más que un ente de dición necesaria para la adquisición y con- mediana y pequeña propiedad reconoci-
institución del Estado, tiene una forma com- representación frente al gobierno. Constituye servación de la propiedad agraria (artículo das por ley, gozarán de la protección del
pleja de organización en la que se distinguen también un actor clave para resolver proble- 166). El Estado no reconoce el latifundio Estado mientras cumplan una función eco-
niveles locales, departamentales y naciona- mas específicos y personales: “cualquier do- (artículo 167) y asume la responsabilidad nómico-social (artículo 169).
les, con funciones específicas, canales regu- cente puede tener un problema de salud, en-
lares de comunicación y resolución de pro- tonces si hay necesidad de acudir al dirigen- RECUADRO 4.12
blemas, normas para la elección de autorida- te, acudimos para que nos de una manito”.
des y sanciones para quienes se alejen del Según los entrevistados, el magisterio de- La Ley de Reforma Educativa y el
marco de las decisiones establecidas por el be actuar como un cuerpo coordinado y or- Anteproyecto Avelino Siñani-Elizardo Pérez
sindicato. ganizado, para lo cual existen flujos que per-
En el nivel local los maestros se organizan miten la participación desde los niveles loca- Reforma Educativa Propuesta Avelino Siñani-Elizardo Pérez
en “células sindicales”, cada cual tiene un re- les hasta los nacionales. Hay también meca- Bases: Bases:
presentante elegido por voto por un año, nismos de sanción para quienes no cumplan 1. Es la más alta función del Estado y es su 1. Es la más alta función del Estado y es
aunque puede se reelecto (como el caso de con las decisiones asumidas. Una represen- obligación sostenerla y controlarla. su obligación sostenerla, regularla y
un dirigente de Patamanta que fue reelecto tante de la junta escolar en Patamanta seña- 2. Es universal, gratuita y obligatoria. garantizarla.
por siete años). Los representantes de cada la al respecto que los maestros están sujetos 3. Es democrática, intercultural y bilingüe. 2. Es descolonizadora, antiimperialista,
unidad acuden a reuniones de la Federación por su gremio “porque el maestro que quiere antiglobalizante y liberadora.
de Maestros a nivel distrital. trabajar en paros y huelgas sufre muchos da- 3. Es intracultural, intercultural y plurilingüe.
El congreso ordinario, que reúne a 32 fede- ños, principalmente el veto sindical, la pulpe- Objetivos: Objetivos:
raciones departamentales y regionales, elige ría y finalmente [pueden] ser exonerados del 1. Situar a la educación boliviana a la altura 1. Promover la unidad del Estado
a sus representantes a nivel nacional cada cargo a fin de año”. Un profesor de esta mis- de las exigencias de los procesos de plurinacional boliviano respetando la
dos años. En este nivel de representación ma localidad agrega: “en la ciudad es bien cambio del país. diversidad frente a la globalización.
existen 19 cargos: un ejecutivo por cada de- controlado, van los de la Federación y los ve- 2. Organizar un sistema educativo nacional 2. Consolidar el sistema educativo
partamento y secretarios de relaciones, de tan…; [si] esa escuela tiene un conflicto y ne- capaz de renovarse e incorporar las plurinacional con la directa participación
bienestar social, de hacienda y deportes. cesitan de la Federación para que le pueda innovaciones tecnológicas y científicas. de las organizaciones sociales.
Además, la Federación está afiliada a la Con- ayudar, entonces ya no le colaboran”. 3. Garantizar la igualdad de los derechos de 3. Formar personas con identidad
federación Obrera Departamental y la Cen- A pesar de la importante cohesión que ca- hombres y mujeres. conscientes de la diversidad territorial,
tral Obrera Boliviana. racteriza a este gremio, las entrevistas mues- 4. Construir un sistema educativo intercul- social y cultural.
La principal función de la Federación, se- tran también importantes diferencias: algunas tural y participativo que posibilite el 4. Desmercantilizar la educación y
gún explica el profesor Froilán Tiñini, repre- relacionadas con distintas afiliaciones parti- acceso de todos los bolivianos. universalizar los saberes propios para
sentante de la Confederación de Maestros darias, otras con redes de pertenencia. Otra una educación desde las identidades
Rurales, es defender los derechos de los tra- diferencia importante es la que existe entre culturales.
bajadores y su calidad de vida. Un dirigente profesores urbanos y rurales. Un miembro de Mecanismos de Mecanismos de participación popular:
agrega que la Federación debe “velar por los la DEIB, antes maestro rural, señala: “con el participación popular: Consejos comunitarios de unidad
intereses económicos de todos nuestros afi- magisterio urbano siempre hemos estado en Juntas escolares, juntas de núcleo, educativa, de núcleo, zonales, regionales,
liados y velar por el aspecto social”. Y un pro- contradicciones, si se han dado alianzas, honorables consejos y juntas municipa- de pueblos originarios, plurinacional,
fesor en Patamanta señala funciones especí- acuerdos, era porque la situación política de les, consejos departamentales, educati- congreso plurinacional de educación.
ficas como “velar porque haya un buen trato ese momento nos obligaba a darnos la mano”. vos, de pueblos originarios, consejo
hacia y entre los maestros”. Otro dirigente Por su parte, el profesor Tiñini explica así este nacional de educación y congreso.
considera que las funciones son cambiantes latente conflicto: “usted sabe que nuestra Niveles: Niveles:
pues dependen de las demandas de las ba- educación es clasista, ha nacido clasista. En- Preescolar, primario y secundario. Educación en familia, comunitaria,
ses: “los mandatos [provienen] de un Congre- tonces, lógicamente a partir de eso ha habido vocacional y productiva.
so de donde salen las conclusiones y eso de- normales urbanas y rurales. Los maestros ru-
Fuente: La Razón, 28 de enero, 2007.
bo hacer cumplir como dirigente nacional, rales antes no eran considerados como maes-
haciendo las negociaciones con el gobierno, tros sino simplemente como preceptores”.
310 311
RECUADRO 4.13
Nacimiento y muerte de propuesta del decreto; se acentuaban, más son salud, educación y servicio nacional de Senado otorgó a los estadounidenses, in-
un Decreto en 27 días bien, las perspectivas positivas del cambio. caminos, sino porque tenemos la seguridad cremento del nivel salarial y del presupues-
El Decreto Supremo 27457 sobre Estructu- En el departamento de Santa Cruz “las ins- de que el Estado, al transferir sus responsa- to asignado por la prefectura a los hogares,
ra Organizacional de las Prefecturas, del 19 tituciones cívicas, sociales y empresariales bilidades constitucionales, está abriendo el institutos y asilos), desencadenando pique-
de abril de 2004, se enmarcó en la Ley 1654 apoyaron el proceso de descentralización en camino a la municipalización, creación de tes de huelga de hambre, marchas y blo-
de Descentralización Administrativa del 28 salud, educación y gestión social incorpora- mayor burocracia y, finalmente, a la privatiza- queo de caminos en Oruro los días 12 y 13
de julio de 1995. Este decreto pretendía “es- dos en la nueva Estructura Organizacional de ción de estos servicios fundamentales”. El de mayo. Las movilizaciones lograron su
tablecer un nuevo modelo de gestión prefec- las Prefecturas de Departamento, normado 12 de mayo el Colegio Médico de Bolivia pu- objetivo pues el 13 de mayo, según informa
tural que permita mejorar su funcionamien- por el Decreto Supremo 27457”14. La Razón blicó otro comunicado titulado “Atentado a la La Razón: “por primera vez luego de las mo-
to”, con la finalidad de “optimizar los recur- del 7 de mayo 2004 afirmaba que “se recupe- salud pública” en el cual demandaba la abro- vilizaciones de octubre (de 2003) surge un
sos con los que cuentan la Prefectura de De- ró la experiencia cruceña para elaborar el DS gación del polémico Decreto. movimiento con una demanda concreta
partamento”12. Se basaba en la premisa de 27457”. Y recogía las palabras del entonces La insatisfacción con la sola suspensión que aglutina los intereses de varios secto-
que la gestión de las prefecturas es ineficien- Presidente Carlos Mesa (20 de abril 2004): el temporal en la aplicación del Decreto 27457 res de trabajadores”. Finalmente, frente a la
te y está caracterizada por un funcionamien- Decreto se hizo “tomando como modelo lo se sumó a otras demandas (nacionalización fuerte presión sectorial el gobierno de Mesa
to burocrático13. que ha sido una propuesta y una capacidad de los hidrocarburos, inmunidades que el abrogó el Decreto.
El nuevo decreto preveía que los servicios de ejecución muy importante de la prefectura
departamentales de salud, educación y ca- del departamento de Santa Cruz”. GRÁFICO 4.9 Descentralización de los servicios
minos prefecturales serían responsabilidad Sin embargo, el 6 de mayo, debido a la pre- de educación, salud y caminos
de las prefecturas. Para su aplicación otor- sión sindical de los trabajadores en educa-
gaba un plazo máximo de seis meses. ción y salud, el gobierno suspendió el decre-
Promulgación del Decreto Supremo 27457 Abrogación de los Decretos
Las primeras reacciones, según informó el to a través de otro decreto supremo, el sobre la Estructura Organizacional de Suspensión de la vigencia del
Supremos 27457 y 27478.
las Prefecturas de Departamento. Decreto Supremo 27457 (DS 27478).
periódico La Razón, fueron positivas o neu- 27478. El gobierno señaló entonces que el
tras. Al día siguiente de la promulgación del DS 24757 sería aplicado dentro de seis me-
decreto, un titular del periódico señala: “Las ses, después de someterlo a discusión con
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27
prefecturas serán evaluadas para manejar las organizaciones sindicales interesadas.
servicios departamentales” (20/4/2004). La Los trabajadores en salud y los maestros, 19 de abril 6 de mayo 15 de mayo
noticia anunciaba que el objetivo del Decreto bajo el supuesto de que la absorción de los
era mejorar la capacidad de gestión en tres servicios departamentales de educación y
aspectos: austeridad, eficiencia y transpa- salud iba “en detrimento de la calidad de los Cuando se discutió la Ley INRA, entre 1994 cación de los ingresos del Estado y esta-
rencia. ¿El objetivo? Evitar la dualidad de la servicios” (La Razón, 7/5/2004), exigieron la y 1996, el tema más resistido por propie- blece como un ingreso municipal, entre
relación de las estructuras departamentales abrogación del Decreto. El sector salud hizo tarios y productores agropecuarios de tie- otros, el impuesto a la propiedad de las tie-
con los ministerios. Para ello habría una eva- incluso un paro nacional de 48 horas. rras bajas y también latifundistas fue la rras rurales.
luación previa. Pero postergar la aplicación del Decreto posibilidad de reversión de las tierras a Es a partir de la aprobación de la Ley INRA
En una entrevista, el entonces Ministro de 27457 no fue suficiente para los maestros ni través del incumplimiento del pago de un que la cobranza de este impuesto comien-
Participación Popular, Roberto Barbery, ex- para los trabajadores en salud. El domingo 9 impuesto sobre la propiedad de la tierra. za a tomar relevancia, ya que en dicha Ley
plicaba los planes para la construcción de de mayo la Confederación de Trabajadores El pago del Impuesto a la Renta Presunta se estableció por primera vez un vínculo
una propuesta de autonomías departamen- de Educación Urbana de Bolivia, la Confede- de Propiedades de Bienes (IRPPB) fue es- entre el derecho propietario y el pago del
tales a través de “un proceso de debate y ración de Maestros Rurales de Bolivia y la tablecido diez años antes, en 1986, en la impuesto. El artículo 52 establecía que “el
concertación”. El Viceministro para el Forta- Confederación Sindical de Trabajadores en Ley Tributaria 843 y eran los mismos gre- no pago del impuesto a la propiedad de la
lecimiento de la Gestión Departamental, Salud de Bolivia publicaron una carta abierta mios de productores quienes lo cobraban, tierra por dos gestiones consecutivas es
Marcelo Renjel, planteaba por su parte las al Presidente solicitando la abrogación for- por lo cual los montos efectivamente re- prueba de que la tierra no se está trabajan-
ventajas del nuevo Decreto Supremo. En mal del Decreto “por considerarlo totalmen- caudados eran incipientes. En 1994, este do, se presume su abandono y por tanto
esos días los medios de comunicación no di- te lesivo no sólo a los intereses y derechos impuesto fue sustituido por el Impuesto a procede su reversión al Estado”.
fundieron ningún mensaje negativo sobre la laborales de los principales afectados como la Propiedad de Bienes Inmuebles Rurales Las unidades agropecuarias sujetas a este im-
(IPBI-R), que grava la propiedad inmueble puesto son solamente la propiedad media-
12 DS 27457, 4to. Considerando, 19/4/2004.
rural ubicada dentro de la jurisdicción mu- na y grande. Las superficies máximas de las
13 DS 27457, 3er. Considerando, 19/4/2004. nicipal, en concordancia con la Ley de Par- exenciones a la pequeña propiedad en tie-
14 CAINCO, Boletín electrónico Nº 57,12/5/2004, http://www.cainco.org.bo/es/publicaciones/boletines.asp?nbol=14
ticipación Popular que hace una reclasifi- rras bajas son 50 hectáreas para la propie-
312 313
dad agrícola y 500 hectáreas para la propie- ción. Pero sería cuatro meses después que ciones, utilización de simbolismos para procesos de descentralización de la ges-
dad ganadera. El origen imponible es el el recién electo Presidente de la Repúbli- expresar actitudes, pueden crear un ima- tión de política educativa, los procedi-
monto declarado por el propietario bajo la ca, Hugo Banzer, estrenó su gobierno con ginario y determinar posturas comparti- mientos concretos de implementación
característica de declaración jurada, meca- la promulgación del Decreto Supremo mentadas a favor o en contra de determi- de instrumentos de planificación partici-
nismo conocido como autoavalúo. 24988, que frenaría el proceso de ordena- nadas políticas públicas, cuando la reali- pativa en los gobiernos departamentales
La Ley INRA nació fuertemente impugnada miento de la propiedad de la tierra. Y es dad nos muestra que las que se creían y municipales, así como las relaciones
desde dos flancos. Por un lado, los secto- que este inadvertido Decreto establece el conquistas logradas pueden ser desvirtua- entre las organizaciones estatales y no
res de grandes propietarios de tierras del cobro del impuesto a la propiedad de la das de un plumazo, a la sombra de todos, estatales en los niveles nacional, depar-
oriente, en muchos casos disfrazados co- tierra tomando en cuenta solamente el va- y sin generar reacciones de aquellos acto- tamental y municipal. El análisis asume
mo productores empresariales, que im- lor de la tierra sin las mejoras hechas en la res verdaderamente afectados. Así, aque- una narrativa etnográfica con la descrip-
pugnaron el impuesto a la tierra hasta lo- propiedad (caminos, desmontes, canales llos que dieron vuelta a la tortilla pueden ción densa de las interacciones y visiones
grar mutilar la esencia de la Ley INRA, es de riego, silos y toda aquella mejora física convertirse en defensores de una ley que de los funcionarios ubicados en las dife-
decir, la redistribución del recurso tierra. inseparable del suelo). El argumento utili- impugnaron de la manera más rotunda rentes organizaciones que forman el sis-
Por otro, importantes dirigentes campesi- zado por los productores agropecuarios muy poco tiempo antes. tema educativo. Veremos que no fueron
nos del occidente andino impugnaron la era que el autoavalúo de la tierra no podía En síntesis, el análisis en este acápite buscó pocos los desafíos de gestión de políticas
Ley por considerarla una imposición más tomar en cuenta las mejoras hechas en el mostrar que cada uno de los modelos ilu- públicas para lograr los objetivos de la
del Banco Mundial que buscaría “mercan- predio porque esto desincentivaría la in- mina una dimensión del Estado a la vez descentralización y de ampliación de los
tilizar sus tierras” (Urioste, 2001). versión. En este sentido, se introdujo una que oscurece otras dimensiones. Argu- espacios de participación y control social
La Confederación Nacional de Productores interpretación del autoavalúo contraria a mentamos que si bien el modelo I estable- combinados con los objetivos de eficien-
Agropecuarios (Confeagro) articula a los la esencia misma de la Ley. ce la eficiencia, la eficacia y la transparencia y eficacia en entramados organizacio-
empresarios agrícolas de todo el país; sin Esta modificación, que un año después se cia como parámetros fundamentales para nales cada vez más complejos.
embargo, es en torno a la Cámara Agrope- consolidó en la Ley 1962, no generó reper- las acciones estatales, es necesario matizar Con base en el enfoque analítico desarrolla-
cuaria del Oriente (CAO), en Santa Cruz, cusiones en los grupos directamente afec- la perspectiva tecnocrática con otros mar- do en los acápites anteriores se procede, a
que se toman las decisiones más importan- tados: indígenas y colonizadores. Tanto la cos analíticos para que la formulación e continuación, al análisis de las dinámicas
tes. A través de esta instancia y de su fuerte CIDOB como la CSUTCB y la CSCB no emi- implementación de las políticas públicas que entrelazan las organizaciones públicas
influencia se realizaron las oposiciones tieron un solo pronunciamiento al respec- logren estos objetivos. Para esto introduci- y no públicas en los niveles nacional, de-
más férreas a la aprobación de la Ley INRA, to pese a que a partir de allí se imposibili- mos los modelos II, III y IV, los cuales se partamental y municipal. La gestión de la
promoviendo un paro total en el departa- ta la reversión de latifundios y la redistri- complementan y generan un marco analí- política educativa en el marco de la des-
mento de Santa Cruz, bloqueando con ma- bución de tierras y, en consecuencia, se tico que concibe el Estado como constela- centralización y de la participación popu-
quinaria pesada las carreteras y repartien- truncaba definitivamente el proceso de ciones de organizaciones vivas en las que lar asume nuevos retos de transferencia de
do alimentos a los pobres de la ciudad. Pa- asentamientos humanos para campesi- la pugna de poder entre actores dentro y responsabilidades así como de coordina-
radójicamente, sus planteamientos coinci- nos e indígenas en nuevas tierras. fuera del Estado es una característica inhe- ción entre nuevos espacios de formulación
dieron con las consignas de la Confedera- Pero, además, en el año 2000 se aprobó la rente a la formulación e implementación e implementación de políticas públicas. En
ción Sindical Única de Trabajadores Cam- Ley de Reactivación Económica y el im- de las políticas públicas. Estos marcos ana- el caso específico de la política educativa
pesinos de Bolivia (CSUTCB) y de la Confe- puesto a la tierra de las unidades empresa- líticos no sólo ofrecen pautas para com- se fueron construyendo nuevos entrama-
deración Sindical de Colonizadores de Boli- riales quedó prácticamente abolido. Se prender las realidades concretas del Esta- dos organizacionales formados por las uni-
via (CSCB). En cambio, fue la Confedera- permitió así que los productores agrope- do boliviano, sus potencialidades y limita- dades escolares, las juntas escolares, los
ción de Indígenas de Bolivia (CIDOB) la que cuarios empresariales pagaran ínfimas su- ciones, sino también abren la posibilidad Consejos Educativos de Pueblos Origina-
se movilizó en una marcha a favor de la mas por concepto de este impuesto, lo de pensar en propuestas de políticas públi- rios (CEPO), los comités municipales de
aprobación de la Ley en tanto ésta recono- que no afectó siquiera los costos de pro- cas de largo plazo que puedan ser constan- educación, las alcaldías, organizaciones no
ciese la propiedad colectiva de la tierra me- ducción y dio pie a que aquellos terrate- temente concretadas según las diversas gubernamentales, direcciones distritales y
diante la figura jurídica de Tierras Comuni- nientes acaparadores de tierra aseguren realidades locales y así logren legitimidad servicios departamentales de educación,
tarias de Origen (Fundación Tierra, 1997). su derecho propietario a través del pago tanto interna como externa al Estado. entre otros actores sociales e instituciona-
Finalmente la Ley INRA fue aprobada el 18 de montos irrisorios de este impuesto. les. En este proceso, los funcionarios públi-
de octubre de 1996 luego de una jornada Este ejemplo revela las pugnas de poder en- 4.3. Construcción de los cos fueron redefiniendo sus formas de tra-
maratónica de casi cien horas consecuti- tre el Estado, gremios, comités cívicos, entramados descentralizados bajo con la incorporación de nuevas redes
vas de discusión en el pleno de la Cámara confederaciones de indígenas y campesi- de relaciones con prefectos, alcaldes, di-
de Diputados, con un quórum mínimo, ya nos, y muestra que grandes movilizacio- En este apartado del Capítulo sobre etno- rectores de escuelas, profesores, técnicos
que los parlamentarios cruceños abando- nes, años de discusión, negociaciones en- grafía del Estado boliviano nos interesa de organizaciones internacionales y pa-
naron la sesión para boicotear su aproba- tre los actores involucrados, férreas oposi- analizar las tensiones emergentes de los dres de familia.
314 315
RECUADRO 4.14
Una Ley, reglamentos múltiples integración de los textos en una política nor- Diálogo Nacional 2000 (de 31 de julio de conexas el rompecabezas normativo se
La Ley 1551 de Participación Popular, mativa clara que organice y estructure la re- 2001), sin que se establezcan puentes ni la- tornó aun más complejo para las autorida-
promulgada el 20 de abril de 1994, marcó gulación municipal. Así por ejemplo, el De- zos de continuidad con los otros cuerpos des municipales.
un nuevo proceso en la gestión pública creto Supremo 24447, emitido el 20 de di- normativos ya existentes. Esta hiper-legalidad, sumada a un alto gra-
pues convirtió al gobierno municipal en un ciembre 1996, sobre el Reglamento de la Ley Durante la gestión de los presidentes do de dispersión, falta de integración norma-
actor fundamental de la estructura del Esta- Modificaciones y Ampliaciones a la Ley de Banzer Suárez (1997-2001) y Quiroga Ra- tiva y ausencia de un sistema de monitoreo
do boliviano. A partir de la promulgación de Participación Popular, no integra el Regla- mírez (2001-2002) se emitieron 15 normas que permitiera modificar y ajustar la normati-
esta norma se siguió un abultado proceso mento a la Ley de Participación Popular (De- municipales directas y 49 conexas. Poste- va frente a vacíos y duplicaciones, generó
de legislación y regulación de la gestión mu- creto 23813, de 30 de junio de 1994) en un riormente, en la segunda gestión presiden- una dificultad operativa en una realidad caó-
nicipal a través de normas directas (que tie- solo cuerpo normativo, dejando vigentes cial de Gonzalo Sánchez de Lozada (6 de tica. Al respecto uno podría cuestionar:
nen por objeto la regulación de los munici- dos textos en lugar de uno. agosto de 2002 al 17 de octubre de 2003) y “¿Existirán gobiernos municipales, especial-
pios) y normas conexas (que aunque regu- En las 13 normas relacionadas con la Ley luego de Carlos Mesa (17 de octubre de mente en el ámbito rural, enterados de esta
lan otros ámbitos de la vida institucional y de Participación Popular se tratan más de 2003 al 9 de junio de 2005) no hubo ningu- avalancha de decretos y resoluciones? ¿Qué
jurídica del país tienen impacto en la regula- 15 ejes temáticos no necesariamente inte- na propuesta estructurada de normativa normas han generado barreras o dificultades
ción local pues atañen a competencias mu- grados. El resultado es que para el adecua- municipal. Seis de 17 normas municipales en la operación de la gestión? ¿Habrá un go-
nicipales). El gráfico plegable inserto en es- do conocimiento y aplicación de toda la re- directas se ocupan de cuestiones operati- bierno municipal que cumpla al menos con el
te libro expone en detalle esta explosión gulación municipal se requeriría la existen- vas en torno a la Ley del Diálogo Nacional 50% de estos mandatos? ¿Cómo se podría
caótica de la legislación municipal cia de un equipo técnico multidisciplinario 2000 y una norma tiene vinculación con la evaluar si un gobierno municipal es eficiente
Desde la promulgación de la Ley de Parti- robusto en cada alcaldía, lo que parece po- Ley de Municipalidades. En cuanto a las en el cumplimiento de sus mandatos con un
cipación Popular hasta el final de la primera co probable en la mayor parte de los munici- demás regulaciones directas, se emitieron marco legal tan pretencioso y disperso?”(Ri-
gestión de gobierno de Sánchez de Lozada pios del país. de manera aislada. Con 77 nuevas normas veros, 2004).
(6 de agosto de 1997) se emitieron 14 normas Con el cambio de gobierno y la modifica-
municipales directas y 29 conexas. La legis- ción en la estructura orgánica del Poder Eje-
lación municipal directa fue elaborada en tor- cutivo, entre 1997 y 2002 se fue perdiendo el a) Tensiones en el proceso mado jurídico. La Ley de Reforma Educa-
no a la Ley de Participación Popular y poste- hilo conductor de la Ley de Participación Po- de descentralización tiva y la Ley de Descentralización no coin-
riormente en función a la Ley 1702 de Modifi- pular y se crearon dos universos legislativos cidían sobre la autoridad (Ministerio de
caciones y Ampliaciones a la Ley 1551. Aun- suplementarios alrededor de nuevas normas La construcción de entramados descentrali- Educación o prefectura) que debía coordi-
que existe cierta estructuración en este pri- estructurantes: la Ley 2028 de Municipalida- zados en la gestión pública, para el caso nar y articularse con las oficinas descen-
mer cuerpo normativo es evidente la falta de des (de 28 de octubre de 1999) y la Ley del que aquí nos ocupa, da lugar a un conjun- tralizadas de educación: los Servicios De-
to de tensiones que impiden o al menos partamentales de Educación (Seduca).
dificultan la implementación de las políti- Mientras la Ley de Reforma Educativa de-
cas públicas. Nos referimos a la existencia terminó que las oficinas departamentales
de contradicciones normativas, una arrai- y distritales asumían responsabilidades
gada cultura centralista, influencia de los administrativas bajo la autoridad del Mi-
partidos en función de gobierno y la esca- nisterio de Educación, la Ley de Descen-
sez de recursos, entre otras cosas. En lo tralización Administrativa transfirió res-
que sigue exponemos esas tensiones a ponsabilidades administrativas, y conse-
partir de la voz de sus protagonistas. cuentemente la autoridad con relación a
los Seduca, a la prefectura15.
Un “monstruo de dos cabezas” Uno de los principios centrales de la pers-
pectiva tecnocrática es la claridad en las
Como muestra la experiencia de formula- líneas de comando. Tal como prevé este
ción e implementación de políticas públi- modelo, el desacato a este principio gene-
cas en el país, hubo varias tensiones en el ró problemas de coordinación y heteroge-
proceso de construcción del Estado des- neidad en las relaciones entre las entida-
Estado, generador de papel.
centralizado y participativo. Una de estas des nacionales y subnacionales. Pero a la
Fuente: La Razón. tensiones fue gestada por el mismo entra- vez que se confirma la importancia de es-
15 Otros trabajos como el de Contreras y Talavera (2002) y Bejarano, et al. (2006) ratifican esta contradicción.
316 317
te principio para la estructuración del Es- de las oficinas en los distintos departa- GRÁFICO 4.12 Las relaciones de coordinación y dirección del Seduca
tado, se observa que su no cumplimiento mentos se fue consolidando en mayor gra- con el Ministerio y prefectura en tres departamentos
responde a la realidad del Estado como do con el Ministerio o con la prefectura o
entramados de organizaciones parcial- de manera más independiente con rela-
La Paz Santa Cruz Chuquisaca
mente articuladas. El resultado es la apro- ción a los dos. Es, por lo tanto, la visión del
bación de dos leyes con contenidos en Estado como entramados de organizacio- Ministerio de Ministerio de Ministerio de
Educaciòn Educaciòn Educaciòn
“contra ruta”. nes parcialmente articuladas y movidas
Los técnicos y administradores que traba- internamente por dinámicas políticas que
Prefectura Prefectura Prefectura
jan en los Seduca describieron esta inco- nos ayuda a comprender la construcción
herencia del Estado como “un monstruo diferenciada de los entramados en los tres Seduca Seduca Seduca
de dos cabezas”, ya que tanto el Ministe- departamentos que fueron objeto de
rio como la prefectura le dan forma a la nuestro estudio.
implementación de la política educativa En el departamento de La Paz los funciona- sentimiento de dependencia directa con puestos y la realidad generan procesos di-
en términos técnico-pedagógicos y admi- rios se sienten parte del Ministerio mien- relación al Ministerio de Educación. Al ferenciados de coordinación entre las or-
nistrativos. La experiencia de ser parte de tras que en el departamento de Santa Cruz comprender esta unidad como desconcen- ganizaciones públicas que observamos en
este bicéfalo monstruo fue expresada por hay un claro sentimiento de pertenencia a trada, también se entiende que es econó- los casos de La Paz, Santa Cruz y Chuquisa-
varios funcionarios. El jefe de la Unidad la prefectura. Según un funcionario de la micamente independiente de la prefectu- ca. Se advierte, además, cómo las dinámi-
de Asistencia Técnica del Seduca de La oficina de La Paz, “del Ministerio vienen el ra: “generamos nuestros propios recursos, cas políticas en cada departamento son
Paz lo sintetiza así: “cuando algo depende presupuesto, los nombramientos, las bajas, trabajamos con la venta de valores, recur- parte constitutiva de la concretización de
de dos cabezas es algo sui géneris, nos los cambios; entonces, coordinamos más sos para abastecer gastos de funciona- los enunciados jurídicos.
convocan de la prefectura y nos convocan con el Ministerio y no así con la prefectura. miento, material escolar, material de escri-
del Ministerio, y no sabemos dónde ir” Ésta es solamente para interpelaciones torio, útiles”. Cultura centralista en procesos
(ver Gráfico 4.10). cuando los maestros se van a quejar a los En contraste con Santa Cruz, tanto en La de descentralización
La contradicción entre las dos leyes abrió es- consejeros de cualquier cosa, sin compro- Paz como en Chuquisaca las coordinacio-
pacio para la construcción diferenciada de bar, y ellos nos llaman”. En Santa Cruz, en nes de la prefectura con los Seduca se Otra fuente de tensión en el proceso de des-
las relaciones entre las oficinas educativas cambio, técnicos y directores de la oficina centran en el control y supervisión de la centralización de la gestión administrativa
departamentales y las “dos cabezas”. De- educativa aseveran de manera clara que “el gestión de la educación pública. La pre- es la tradición centralista de la sociedad y
pendiendo de las dinámicas políticas, el Seduca no es Ministerio, es prefectura”; y fectura es “una entidad que se dedica a del Estado bolivianos. Las autoridades y
ambiente ideológico y las relaciones entre que ésta tiene vigencia basada en la autori- los trámites de todo lo que es educación, funcionarios del gobierno central identifi-
funcionarios y autoridades, la vinculación dad de decretos y normas. “El Decreto Su- con excepción de la educación superior can tanto la resistencia del nivel central a la
premo 25060 establece que nosotros so- que está en manos de las universidades y transferencia de poder y de autoridad a los
GRÁFICO 4.10 Leyes en contra flecha mos parte de la prefectura”. Según ellos, “la tienen autonomía propia. Esa gestión gobiernos subnacionales, como también
administración de los recursos es compe- nosotros la supervisamos, la controla- la cautela de los niveles departamentales y
LEY DE REFORMA EDUCATIVA LEY DE DESCENTRALIZACIÓN
tencia de la prefectura y los recursos físicos, mos, la evaluamos y la acreditamos ante locales para asumir nuevas responsabilida-
financieros y partidas presupuestarias asig- la instancia superior que es la prefectura” des. Una ex autoridad del Ministerio de
Ministerio Prefectura nadas al funcionamiento de salud y educa- (prefectura de La Paz). El objetivo de esta Educación se refiere a estos dos movi-
de Educación
Ministerio
de Educación
ción deben ser manejados por los prefectos supervisión es lograr “una agenda de res- mientos: “por un lado el centralismo impi-
de departamento”. ponsabilidades compartidas, con indica- de que los otros levanten vuelo solos, pero
Servicio Departamental
de Educación (Seduca) Prefectura Servicio Departamental En Chuquisaca, en tanto, la relación del Se- dores, plazos y responsables” que ade- por otro lado levantar vuelo no es fácil; al
duca con la prefectura y con el Ministerio más esté inserta e “inscrita” en el POA de momento de las decisiones se escudan: “el
de Educación es concebida de manera fun- la prefectura “no para justificar sino para ministro no nos ha dado una instrucción”.
cional e independiente. No se ha detectado lograr sostenibilidad” (prefectura de Chu- Lo evidente en todo caso es que la cultura
GRÁFICO 4.11 Bicefalía organizacional en los discursos de los técnicos, jefes de quisaca). burocrática centralista “interfiere” en la
unidad y directores el sentimiento de per- Este análisis muestra una paradoja: normati- ejecución técnica de los mandatos legales.
Ministerio de Educación Prefectura
tenencia ni a la prefectura ni al Ministerio vas legales que buscan construir el Estado Es así que las prácticas consolidadas en las
en particular. “Desarrollamos acciones como un sistema técnico y racional pero oficinas públicas y las dinámicas políticas
concretas con la prefectura en el área de que lo hacen desde un Estado que es, en dentro del Estado son elementos constitu-
Servicio Departamental los planes operativos. Sin embargo, la pre- realidad, un conglomerado de organizacio- tivos del Estado y deben ser incorporadas
de Educación (Seduca)
fectura no asigna recursos a los Seduca.” nes móviles y parcialmente articuladas. al momento de diseñar e implementar po-
Estos funcionarios tampoco expresan un Los efectos de esta disociación entre los su- líticas públicas.
318 319
Política partidaria y política pública construcción de una nueva escuela (res- RECUADRO 4.15
ponsabilidad del nivel municipal) que no
Las pugnas entre autoridades de diferentes pudo contar con nuevos ítems para el ma- Avance en las transferencias de competencias
partidos políticos en los procesos de coor- gisterio (responsabilidad prefectural). Tam- Ejemplos de avance diferenciado en las transferencias de responsabilidades según nivel
dinación de la gestión de políticas públicas bién es frecuente el cambio de los directo-
Ningún avance Poco avanzado Muy avanzado Cumplido
constituyen otra fuente de tensión en el res y técnicos con cada nuevo gobierno, di-
Departamental
proceso de descentralización. Es así que la ficultando la continuidad de equipos com-
realidad de la gestión de política pública a petentes en los gobiernos subnacionales. Desarrollo de Seguimiento y evaluación del trabajo Control del techo presupuestado para Designación
nivel local dista mucho de los procedi- propuestas en educación y de las actividades del el personal docente y administrativo. de directores
mientos estrictamente técnicos previstos Más responsabilidades, curriculares. Director de Distrito. Planeamiento, ejecución y evaluación departamen-
por el entramado legal. pocos recursos Gestión de recursos Formulación del Plan Departamental de la gestión educativa en coordina- tales y
La Ley de Municipalidades16 establece, por humanos. de Educación de manera participativa. ción con el Directorio Escolar Distrital. distritales.
ejemplo, que los gobiernos municipales La experiencia de los funcionarios en los go- Desarrollo de Consolidación y publicación del calen- Coordinar con los respectivos gobier-
deben implementar procesos integrales de biernos subnacionales nos alerta sobre propuesta curricular a dario anual escolar de los distritos es- nos municipales la elaboración de un
planificación tomando en cuenta princi- otra fuente de tensión en el proceso de nivel distrital. colares. Plan Municipal de Educación.
pios de coordinación, concurrencia y sub- descentralización: la falta de recursos eco- Evaluación de la gestión escolar, des- Contratar profesores, rectores y direc-
sidiariedad. De acuerdo a los artículos 77 a nómicos para cumplir con las nuevas com- empeño del personal docente y admi- tores distritales. Aprobar la carga hora-
83, todo gobierno municipal debe formu- petencias definidas por la descentraliza- nistrativo de manera participativa. ria de los profesores.
lar un Plan de Desarrollo Municipal y un ción. Así como la política interactúa con la Manejo de recursos humanos, finan- Programas de capacitación para pro-
Plan de Ordenamiento Urbano y Territo- gestión de políticas públicas, también las cieros y materiales asignados al distrito fesores, rectores y personal adminis-
rial, los cuales deben ser elaborados bajo deficiencias propias del Estado boliviano dentro de los criterios establecidos por trativo.
las normas básicas, técnicas y administra- son un elemento importante a ser conside- el MEC Encausar los requerimientos de los di-
tivas del Sistema de Planificación Nacional rado en la elaboración de las mismas. Pago de salarios de los docentes y per- rectores de núcleo y los rectores de co-
y de la Ley de Administración y Control Gu- De esta manera, las condiciones precarias sonal administrativo. legios.
bernamental y en coordinación con los para realizar el trabajo como, por ejemplo, Promocionar el desarrollo y trabajo del
otros niveles de decisión departamentales no contar con infraestructura, tecnología, colegio, núcleo y directores distritales.
y nacional. Según el marco jurídico, la ela- materiales ni dinero para transporte en el
Municipal
boración de estos planes debe incorporar, cumplimiento de los mandatos de segui-
Manejo de infraes- Desarrollar el calendario
además, procesos de planificación partici- miento y evaluación a las unidades educa-
tructura. escolar anual.
pativa municipal que es el mecanismo me- tivas, son parte de los condicionamientos
Supervisión del desem- Financiamiento de la
diante el cual se concentran los planes de que obstaculizan la adecuada implemen-
peño de autoridades en construcción, reparación y
gestión del gobierno municipal y de las or- tación de las políticas públicas a nivel des-
educación, rectores y mantenimiento de la
ganizaciones territoriales de base de cada centralizado.
profesores y confirma- infraestructura escolar.
cantón y distrito. La incorporación de la “economía política de
ción o retiro.
Con la nueva división política, los prefectos la gestión de la política pública” permite
Núcleo escolar
de departamento y los alcaldes pueden per- comprender por qué la transferencia de
Desarrollo de áreas Desayuno escolar. Remisión a la
tenecer al mismo partido político o a parti- responsabilidades y de competencias en el
complementarias del Recopilar y enviar al nivel oficina del
dos de oposición. Cuando no pertenecen a ámbito educativo avanzó de manera desfa-
curriculo diversificado. distrital el presupuesto distrito de las
un mismo partido, la coordinación en la sada. En el Recuadro 4.15 se observan los
propuesto para el nucleo. solicitudes de
gestión de políticas públicas se hace más resultados graduales y negociados del pro-
profesores en
difícil. Como relata el jefe de la Unidad de ceso de transferencias de competencias de
los colegios.
Supervisión y Seguimiento del Seduca de educación en el año 2003.
Escuela
Santa Cruz: “el tema político partidario jue-
Selección de profeso- Preparación y presentación del Desarrollo del horario escolar.
ga muy feo aquí, hay buena coordinación b) Gestión de política pública y
res a cargo del rector. proyecto educativo anual y su
pero también mala, depende si son de un entramados subnacionales
Desarrollo de áreas presupuesto al director de núcleo.
mismo partido o no”. Cuando no son del
complementarias del
mismo partido “no hay oportunidad de tra- El desarrollo e implementación de instru-
currículo diversificado.
bajar”. Hubo casos como, por ejemplo, la mentos de planificación participativa para
Fuente: Elaboración propia en base a Contreras y Talavera, con base en Gutiérrez (2003).
16 La Ley de Municipalidades 2028 de 1999, tiene por objeto regular el régimen municipal y contiene un capítulo específico
acerca del enfoque que debe normar el proceso de toma de decisión y de planificación en el espacio local.
320 321
transferir las responsabilidades de gestión sentantes de los directores, profesores, de ruta e inclusión de nuevos actores. En nes que no responde a una estrategia cla-
administrativas a instancias descentrali- juntas escolares distritales y asistentes un primer momento, el proceso de trans- ramente definida con anterioridad a su
zadas fue un proceso gradual y político. pedagógicos como coordinadores para ferencia de las técnicas de planificación puesta en marcha.
Gradual en tanto se probaron diferentes encontrar soluciones a problemas técni- fue realizado por organismos guberna-
instrumentos y, dependiendo de los resul- co-pedagógicos así como de infraestruc- mentales y no gubernamentales que se Adaptaciones a las dinámicas políticas
tados logrados y de factores contingentes, tura y material escolar. perfilaron como “los expertos” en la me-
se los fueron ajustando continuamente. En el plan inicial se desarrollaron dos tipos diación entre Ministerio y municipio. En Podemos convenir en que la gestión de polí-
Político en tanto requirió negociaciones de proyectos educativos: 1) Los Proyectos general, se habla de 300 a 400 consultores ticas públicas es un proceso de adaptacio-
entre los actores del entramado guberna- Educativos de Núcleo (PEN)17 para grupos que se desplegaban a lo largo de los muni- nes continuas a las dinámicas políticas lo-
mental local. de escuelas en los distritos educativos en cipios en los departamentos como asis- cales. La idea que se manejaba en el nivel
municipalidades rurales con alta disper- tentes técnicos para la elaboración de los del Ministerio era que sean justamente los
Iniciativas de descentralización sión poblacional; y 2) los Proyectos Edu- Programas Municipales y los Proyectos comités municipales de educación (for-
cativos de Red (PER) en los distritos edu- Educativos. La cantidad de asistentes téc- mados por el alcalde, la junta de distrito, el
Hasta 1997 no se contaba con instrumentos cativos de municipios urbanos o ciudades nicos del Ministerio por municipio depen- comité de vigilancia y algunas organiza-
para la transferencia de las responsabili- capitales. Debido a la dificultad de llegada día del tamaño del mismo. Municipios ciones no gubernamentales) los que ini-
dades de administración escolar con ca- con estos instrumentos a la población grandes como el de La Paz contaban con cien la elaboración del Programa Munici-
pacidad de articular los diferentes roles más dispersa y menos articulada a los tres asistentes. Los municipios pequeños pal de Educación (Prome), luego de haber
departamentales, municipales y del nivel desarrollos locales se propuso un tercer tenían por lo menos un asistente técnico. sido capacitados por los asistentes técni-
escolar. Un primer esfuerzo para estimu- proyecto: los Proyectos Educativos Indí- Con la transferencia de responsabilidades cos, quienes fueron capacitados a su vez
lar la participación de la comunidad en la genas (PEI) dirigidos principalmente a los hacia los municipios y los recortes presu- por el Ministerio de Educación.
escuela se realizó en diciembre de 1996. pueblos indígenas. puestarios el número de asistentes se re- Sin embargo, el proceso de elaboración de
El Ministerio desarrolló un programa (PA- dujo a doce: tres por regiones y uno por los Prome no siguió una lógica única, sino
SE) para mejorar la calidad de las escuelas Contingencia en la toma de decisiones departamento. que se fue adaptando según las condicio-
a través de la descentralización de recur- El carácter contingente de la toma de deci- nes en cada localidad. Un técnico del Área
sos y de decisiones. El Programa con el El principal reto para la implementación de siones conlleva la necesidad de que autori- de Proyectos Educativos del Ministerio de
Fondo de Inversión Social transfirió fon- estos nuevos instrumentos consistía en la dades y funcionarios se adapten al cam- Educación lo expresa en estos términos:
dos a los directores escolares para que, en transferencia de las técnicas de planifica- bio de las condiciones para la gestión pú- “el proceso fue muy heterogéneo, porque
coordinación con las juntas escolares, me- ción y rendición de cuentas desde el Minis- blica. Es así que la reducción del número hubo cambios de directores distritales,
joraran la infraestructura escolar y la com- terio hacia los gobiernos subnacionales. Si de asistentes técnicos implicó una inte- esos cambios afectaron la composición
pra de materiales. Según el Ministerio de bien el qué estaba definido, el cómo fue to- rrupción en el flujo y la circulación de co- orgánica del comité municipal de educa-
Educación, en agosto de 1997 más de mando forma según la disponibilidad de nocimiento técnico y administrativo. Fue ción, se tuvieron que recomponer esas es-
8.500 escuelas en 240 municipios invirtie- recursos financieros y técnicos. Cuando en ese momento que se evidenció la falta tructuras a nivel local, luego logramos ela-
ron 18 millones de dólares en este progra- hubo abundancia de recursos se optó por de articulación con el gobierno departa- borar una buena cantidad de programas
ma (Contreras y Talavera, 2003). una relación directa entre el Ministerio y mental y en especial con la oficina educa- municipales educativos durante 2004”.
Con el cambio de gobierno en 1997 se de- los municipios. Cuando los recursos dismi- tiva ubicada en las prefecturas. Como rela-
sarrollaron nuevas iniciativas buscando nuyeron se tuvo que descentralizar la ca- tan los funcionarios, con el corte presu- Negociaciones en el centro
combinar los procesos de participación a pacitación a los Seduca ubicados en las puestario el desafío fue “engranar” con el del trabajo de gestión pública
nivel local. Dos instrumentos de planifica- prefecturas. Como lo cuenta un funciona- nivel departamental y canalizar la inver-
ción fueron desarrollados: el Programa rio: “la asistencia técnica es muy cara, por sión y la capacitación para la planificación La implementación de los instrumentos de
Municipal de Educación (Prome) y el Pro- lo tanto existió la necesidad de involucrar a nivel local. Este engranaje departamen- gestión tampoco fue un proceso estricta-
yecto Educativo (PE). El Prome es un mar- al Seduca, o sea el nivel departamental”. La tal estaba dado por los Seduca. mente técnico y más bien requirió una in-
co estratégico para la planificación de po- introducción de este nivel implicó para los Para esto se definió una nueva estrategia de tensa negociación con los diferentes acto-
lítica educativa y para el diseño de progra- funcionarios del Ministerio de Educación capacitación en cascada: del Ministerio a res locales que forman el entramado gu-
mas y políticas municipales en los niveles redefinir las formas de trabajo en nuevos los Seduca y de éstos a las direcciones dis- bernamental local. Es así que las negocia-
departamentales y nacionales. Define in- entramados organizacionales. tritales, a las unidades escolares, a las jun- ciones para la capacitación en torno a la
versiones para un período de cinco años. En lugar de un proceso de toma de decisio- tas escolares, a los alcaldes y otros encar- guía para la elaboración de los Prome se
El PE es un instrumento de planificación y nes racional se observa un proceso mucho gados de educación en los municipios. Co- hicieron por medio y con el visto bueno
de gestión que busca la formación de más contingente en el que condiciones como se puede observar, la propia construc- del Comité Municipal de Educación. Co-
equipos de trabajo compuestos por repre- mo la falta de recursos redefinen cambios ción de los entramados descentralizados mo lo explica un técnico del Área de Pro-
17 Estos núcleos agrupan unidades educativas continuas en áreas geográficas dentro del mismo municipio.
es un proceso gradual de toma de decisio- yectos Educativos del Ministerio de Edu-
322 323
cación, el Comité “tiene a su cargo no sólo capacidades de planificación y seguimien- Estas experiencias muestran cómo la ges- La importancia de la formación de la cultura
la elaboración del Prome sino el segui- to en el contexto de la bifurcación de la au- tión de la política pública en entramados de planificación es enfatizada por un téc-
miento a la ejecución de los proyectos, con toridad estatal en relación al Ministerio y gubernamentales descentralizados y par- nico de la Dirección de Proyectos Educati-
una orientación más de control social que la prefectura, así como de la articulación ticipativos implica la negociación entre vos del Ministerio: “aquellos que vayan en-
la ejecución de los recursos porque esto que debía lograrse por parte de las direc- actores que disputan espacios y visiones trando, van aprendiendo y tomando con-
está a cargo de la alcaldía”. ciones distritales y alcaldías a nivel local. muchas veces encontradas. Esto ocurre ciencia de lo que se tiene que hacer en el
Las voces y puntos de vista de los funciona- La dificultad tenía que ver, según los técni- porque el éxito de cualquier política de- municipio en el tema de planificación y
rios públicos de las diferentes instancias cos, con la necesidad de cubrir muchas pende del grado de legitimidad que logra van conociendo las metodologías de ela-
gubernamentales, tanto nacionales, de- etapas de capacitación para lograr la construir en concordancia con su consis- boración de planes de desarrollo munici-
partamentales y municipales, sobre los transferencia de las técnicas de planifica- tencia técnica. pal y, en nuestro caso especifico, en el te-
procesos de capacitación discrepan. La vi- ción y seguimiento. ma de educación, el Programa Municipal
sión desde arriba y desde el gobierno cen- La visión desde los ámbitos descentraliza- c) Instrumentos de planificación de Educación”.
tral enfatiza las dificultades del proceso de dos sobre los procesos de planificación y legitimidad gubernamental Es a nivel de la Dirección Departamental
capacitación para la transferencia de las era diferente. En uno de los talleres de ca- que este proceso de internalización y con-
pacitación sobre los Prome realizado en el La credibilidad que otorgan los mismos fun- ciencia de planificación se consolida, se-
Seduca de Chuquisaca se observó el cues- cionarios a los instrumentos de gestión, así gún los entrevistados, en un proceso de
tionamiento de muchos participantes a la como la aceptación de los lineamientos de construcción paulatina de lo que ellos de-
metodología de capacitación así como al las políticas, son parte central de los retos nominan “información sólida” ligada a
número de talleres impartidos. Para mu- de la política pública. Sólo a través de la demandas. Un técnico del Seduca de Chu-
chos que asistían el taller, la forma didácti- aceptación por parte de los funcionarios quisaca cuenta: “eso ha sido un trabajo
ca de explicación les generó el sentimien- de los instrumentos de planificación y se- más de sensibilización, de socialización,
to de infantilización mientras otros recla- guimiento se puede lograr el objetivo de fa- de dar importancia. Este año ya hemos
maron la repetición de los contenidos ya cilitar los flujos de recursos, la transparen- empezado a recoger información sólida,
conocidos en otros talleres. cia de la inversión y de los procesos de ren- lo que son las demandas educativas”. La
Al cuestionamiento sobre la metodología se dición de cuentas. La instalación de prácti- idea de “información sólida” es asociada
añadieron dudas sobre la fuente y el flujo cas administrativas en los gobiernos sub- por los actores gubernamentales y no gu-
de recursos económicos, lo cual se volvió nacionales también permite la racionaliza- bernamentales a las nociones de “partici-
un ámbito de disputa. Frente a las interven- ción de la gestión pública en tanto proce- pación comunitaria” y “participación ins-
ciones que indicaban que no importa tanto sos transparentes, eficientes y eficaces. titucional”.
Las juntas vecinales un actor central en la política educativa.
la teoría sino “de dónde va salir la plata”, el De esta manera, la participación de todos
Fuente: La Razón. técnico respondió: “no piensen tanto en el Mejor planificación, más participación los actores que estipula el entramado legal
dinero, eso va a venir después, piensen se convierte en un requisito muy impor-
GRÁFICO 4.13 Entramado gubernamental local más en los cambios que propone el Pro- Es interesante acompañar cómo el dominio tante a la hora de construir la legitimidad
me18” . La incertidumbre y falta de claridad de las técnicas de planificación y rendi- de los instrumentos de planificación co-
Programa Municipal
sobre las fuentes de financiamiento y los ción de cuentas se fue convirtiendo en el mo el Programa Municipal de Educación y
Ministerio de Educación
de Educación canales de distribución de los recursos con mecanismo de realización de los manda- los Programas Educativos. Los funciona-
relación al Prome no limitó, sin embargo, la tos de descentralización y participación rios de los gobiernos subnacionales com-
Prefectura
Alcaldía
consolidación de la conciencia de la impor- social. En otras palabras, la construcción paran esta nueva manera de planificar con
tancia de la planificación. Funcionarios del de un nuevo Estado descentralizado y par- viejas modalidades de toma de decisión.
Seduca
sistema educativo en el ámbito departa- ticipativo desde la política educativa avan- En contraposición a antiguas prácticas de
Comité Municipal de Educación mental y municipal comprenden que “el in- za concretamente en la medida en que di- gestión, los entrevistados valoran la cen-
Direcciones forme escrito es la muestra de lo que esta- rectores, técnicos y profesores aceptan y, tralidad de la participación y, consecuen-
distritales Comité de Vigilancia
mos creando”. En palabras de un técnico más aún, ponen en práctica nuevos instru- temente, la descentralización de parte de
del Seduca en Sucre: “esto ya está plasma- mentos de planificación y nuevas rutinas las decisiones. En la dirección distrital de
ONG Junta Distrital do en documento, planificación que le va de trabajo. Es así que la construcción con- Yotala cuentan: “esto será una planifica-
permitir al municipio basarse en este docu- creta del Estado pasa por la formación de ción donde todo el mundo participa a dife-
Unidades educativas Juntas Escolares mento para generar los diferentes POA y una cultura de planificación en los gobier- rencia de otras gestiones donde solamen-
esto va entrar al PDM de la alcaldía”. nos subnacionales y por la conversión del te el alcalde decidía, o el director distrital
18 Observación de la reunión de directores distritales, juntas escolares, técnicos del Seduca y un técnico del Ministerio de
conjunto de los actores de la comunidad definía inclusive con otro tipo de intere-
Educación, realizada en la ciudad de Sucre. educativa en planificadores. ses; ya se ha visto cómo manejaban en
324 325
otros municipios, es un poco de favorecer experiencias de los funcionarios públicos RECUADRO 4.16
a la empresa y, bueno, no sabemos exac- con los distintos instrumentos de planifica-
tamente cuál es ese otro interés, ahí muy ción. Si bien hemos constatado que los Número y tipo de proyectos educativos desarrollados (1999-2003) En Dólares
poco participaba la comunidad. Nos pare- funcionarios en las entidades del gobierno
ce un cambio muy importante y necesario nacional no cumplen todos los procedi- Proyecto educativo Número de proyectos aprobados Recursos comprometidos Monto desembolsado
además”. mientos de planificación previstos, obser- hasta febrero de 2003
vamos en los gobiernos subnacionales una PEN 989 56.509.620 53.186.240
Formas distintas de planificar mayor apropiación de los instrumentos de PER 194 18.822.974 8.987.290
planificación participativa. PEI 31 4.730.406 1.210.766
Un aspecto importante que se visibiliza en Pese a las diferencias entre las experiencias Total 1.214 80.063.000 63.384.296
este proceso es que no existe un único de los funcionarios es indudable que la Fuente: Pareja en Contreras y Talavera (2003).
modelo de planificación. Asimismo, se su- práctica de la planificación se fue genera-
giere que la planificación participativa tie- lizando en todos los niveles gubernamen-
ne ventajas con relación a otras modalida- tales y se fue convirtiendo en el lenguaje Carácter político de los instrumentos namentales. Una funcionaria del Ministe-
des. Contrariamente al estilo de planifica- administrativo entre todos los funcionario explica las ventajas de este mecanismo
ción que establece lo que se debe hacer y rios. Una técnica de Participación Popular A la vez que los instrumentos de gestión son de planificación participativa: “tiene la vir-
cómo hacerlo, cumpliendo a cabalidad el de Sucre cuenta: “nosotros estamos malos medios para aglutinar y racionalizar tud de ser un instrumento que a través de
modelo tecnocrático, la planificación par- nejados por una planificación, como los las demandas de los actores de las comu- la aprobación que da el Ministerio de Edu-
ticipativa define lineamientos de política señores directores planifican su actividad nidades escolares y canalizarlas a las ins- cación, le da carta blanca, le da luz verde
pública lo suficientemente amplios como anual, los profesores de igual forma hacen tancias de decisión correspondientes, no al municipio para que éste pueda gestio-
para que los actores locales definan los su plan de desarrollo curricular. Nosotros son utilizados estrictamente como instru- nar recursos de otras fuentes de financia-
contenidos concretos de las políticas, pro- de la misma forma presentamos nuestro mentos técnicos. La apropiación de los do- miento”. Según los funcionarios de los go-
gramas y acciones. A la vez, estos instru- POA. Además, de acuerdo al proyecto, ca- cumentos de planificación confiere capa- biernos subnacionales, los Prome cobran
mentos de planificación ofrecen un marco da actividad tiene que desarrollarse previa cidad a los actores dentro y fuera del Esta- rostro local con relación a su acceso legal a
metodológico que ordena el proceso parti- planificación, la presentamos a la direc- do para participar en mejores condiciones diversas formas de financiamiento y apo-
cipativo generando un lenguaje común ción distrital antes de empezar la gestión en los procesos de negociación. Es así que yo técnico.
que facilita el diálogo y la concertación en- escolar y luego presentamos nuestro in- los funcionarios de los gobiernos subna-
tre los participantes. forme de mes y evaluamos constante- cionales fueron tomando conciencia de Planificación y entramados
Las expectativas de cada modelo de planifi- mente, nos autoevaluamos y coevaluamos que el dominio de los instrumentos de pla- organizacionales
cación son también muy distintas. Mien- estas actividades”. nificación, como el Prome, es un mecanis-
tras el modelo estrictamente tecnocrático Las herramientas de planificación así como mo que les habilita para participar en la Es a través de la práctica de la planificación
se basa en la necesidad de control y segu- los Programas Educativos y los Programas negociación de recursos principalmente que se van definiendo concretamente los
ridad sobre las acciones futuras, el mode- Municipales de Educación no sólo fueron con diversas instancias a nivel local, como entramados organizacionales formados por
lo participativo incorpora lo imprevisto co- aceptados por directores, técnicos y profe- la alcaldía y las ONG, y a nivel nacional, entidades gubernamentales y no guberna-
mo elemento necesario de la gestión de sores, sino también se fueron convirtien- como el Ministerio de Educación. Como mentales. Planificar también implica seguir
política pública. Es importante subrayar do en instrumentos comprendidos como explica un funcionario del Seduca de Chu- ciertos pasos en los que las relaciones socia-
que la distribución de responsabilidades efectivos. Una técnica del Seduca de Chu- quisaca: “si no hay un documento de pla- les e institucionales se vuelven predecibles.
en la construcción de la política pública no quisaca relata: “el Prome es la mejor for- nificación no te pueden dar ningún finan- En palabras de un técnico del Seduca de
significa de ninguna manera menoscabar ma de organización política, es una forma ciamiento, ningún recurso. Mientras este Chuquisaca: “el Prome nos permite incluso
la importancia de los lineamientos de po- efectiva de planificación que le permite al documento ya está consolidado, hay parti- relacionarnos con todo el ámbito, no sola-
líticas públicas de largo plazo, que son res- director distrital ya no estar adivinando cipación plena de todo el comité munici- mente aquí interviene la prefectura, inter-
ponsabilidad del Ministerio de Educación. qué es lo que va a hacer este año, aquí espal, es un documento que le va a permitir vienen las juntas, intervienen las ONG, tra-
Al revés, las políticas públicas de largo pla- tá todo planificado”. al director distrital, al alcalde, jalar recur- bajamos con el Plan de Padrinos, trabaja-
zo se sostienen más fuertemente cuando La aceptación de este instrumento de plani- sos de diferentes financiadores”. mos con entidades como Fe y Alegría, Igle-
son definidas como lineamientos más ge- ficación se plasma con el número de Pro- De esta forma el Prome fue apropiado como sia, tantas instituciones que trabajan…; y
nerales que cuando son pensadas como me realizados. Entre febrero de 1999 y di- un instrumento que permite la negocia- cada cual pone su granito de arena”.
propuestas detalladas y cerradas de ante- ciembre de 2002 fueron desarrollados ción, lucha y acomodamiento respecto a También se insiste en la importancia de las
mano. más de 250 Prome y más de mil PE con un las fuentes de financiamiento entre el Es- fases por las cuales se debe pasar para
A la luz de las diferentes modalidades de pla- desembolso de más de 80 millones de dó- tado central, vía Ministerio, y el gobierno construir un Prome. Un técnico de super-
nificación podemos comprender mejor las lares (ver Recuadro 4.16). municipal, vía organizaciones no guber- visión de la Dirección Distrital de Yotala
326 327
señala así: “el Prome se ha elaborado en hace de la densidad de relacionamientos rabuco, tienen ya sus comités municipa- (Dis)continuidad: avances y miedos
sus diferentes fases, primero se ha sociali- organizacionales e institucionales una for- les. El comité municipal educativo lo con-
zado a nivel de municipio con la participa- ma de legitimidad del Estado. Tal como se forman el alcalde, la junta de distrito, yo Pese a la percepción de la importancia de los
ción de todos los actores ya sean alcaldía, enumeran los años en que estaría vigente como director distrital, algunas otras insti- avances, siempre está el miedo a la poten-
los directores, los profesores, las juntas, el plan, cada técnico detalló en las entre- tuciones como el comité de vigilancia y al- cial discontinuidad de las políticas. Los
los sindicatos, prácticamente todos quie- vistas todas las instituciones y organiza- guna ONG”. funcionarios que trabajaron en todo el pro-
nes conforman el municipio; luego se ha ciones con quienes se tenía que confor- ceso de los Prome expresan la preocupa-
ido conformando el comité de gestión a mar un Comité Municipal Educativo. Allí
nivel de núcleos y después se formaron la alcaldía se convierte en un centro de au- RECUADRO 4.17
comités de trabajo a nivel de unidad. Lue- toridad ya que constituye la forma domi-
go se ha ido a los diferentes talleres ha- nante y legítima de canalización de recur- Más espacio para la Incorporación de técnicos indígenas
ciéndoles ver los instrumentos a aplicarse sos. En el departamento de Chuquisaca, participación social Con el objetivo de tener personas “que ma-
en el diagnóstico y sus diferentes compo- un técnico lo explica con estas palabras: Fueron varias las estrategias implementa- nejen lenguas y el contenido cultural”, el equi-
nentes. Se hizo el levantamiento de de- “eso es lo que estamos haciendo, planifi- das por el Ministerio de Educación para am- po del Ministerio de Educación se amplía en-
mandas a nivel de unidad educativa, a ni- cando con los municipios, desde aquí, pliar la participación social y la interculturali- tre 1995 y 1998 incorporando profesionales
vel de núcleo y después a nivel de distrito orientándolos para que puedan tener un dad: i) los Proyectos Educativos (PEN, PER y indígenas como funcionarios permanentes o
para priorizar todas las demandas”. Estas plan, un instrumento técnico como es el PEI), ii) los Programas Municipales de Edu- consultores. La incorporación de profesiona-
fases son parte de la normativa de elabo- Prome, para poder negociar con la alcal- cación, iii) los talleres de validación de mate- les indígenas era muy importante para lograr
ración de tal instrumento y de la consigna día. Ellos van a tener un documento, co- riales escolares dentro del Ministerio, iv) la in- los cambios de la política educativa tanto en
desde el nivel central: cumplir con la ley, mo la alcaldía tiene los Planes de Desarro- corporación de técnicos indígenas, v) la for- términos de contenidos, metodología y visio-
hacerla vigente por medio de la inclusión llo Municipal (PDM). Estos Prome van a mación de juntas escolares y de núcleo, vi) nes, así como también en las dinámicas buro-
de todas las instancias organizativas e ins- ser insertados en los PDM, entonces el al- los Consejos Educativos de Pueblos Origi- cráticas del Ministerio. Sin embargo, no fue
titucionales que actúan a nivel local en la calde ya no va a tener desconocimiento. El narios (CEPO), entre otros. En este recuadro fácil tener relaciones horizontales entre indí-
elaboración y entrega del informe en fe- alcalde está participando ahorita, es parte resaltamos algunas de estas experiencias y genas y no-indígenas. Años después, una
chas y tiempos específicos. de este proceso, y lo que se decida en la sus límites y dificultades. funcionaria hace su autocrítica: “creo que no
La información, entonces, se convierte en parte educativa se tendrá que cumplir en teníamos la capacidad de entender algunas
práctica y discurso además de fuente de filos próximos cinco años”. Talleres de validación cosas, por más que habíamos leído. Mi com-
nanciamiento y autoridad a lo largo del Para la Reforma Educativa, validar los do- prensión de la educación intercultural bilin-
tiempo. Y las instituciones reaparecen en Expansión del Estado cumentos elaborados (propuestas curricula- güe, más allá del hecho que encaje en mi
el horizonte del accionar de las direccio- res, textos para maestros y alumnos, entre marco teórico, estaba limitada. Quizás ellos
nes distritales y se tornan visibles en fun- El alcance del accionar del Estado en térmi- otros materiales pedagógicos) a través de me estaban diciendo cosas, pero no entendí.
ción a temáticas específicas. Una funcio- nos de facilitación, orientación técnica y talleres era una estrategia clave del proceso Creo que hubo cosas no superadas en ese
naria del Seduca de Chuquisaca relata: dirección política constituye también otra de producción. Sin embargo, no se trató de funcionamiento de un equipo multicultural”.
“UNICEF, por ejemplo, quiere aportar lo forma de legitimación. Este alcance tiene una tarea sencilla. No fueron pocas las difi- La funcionaria habla también de la estructura
que es cobertura escolar. ¿Niña Indígena? que ver con la cantidad de municipios a cultades para que estos talleres se convier- de las relaciones que trasciende las buenas
Aquí están recursos para los cinco años, los que logra llegar y la extensión territo- tan en un proceso que realmente aporte a la voluntades: “Bolivia aún está muy limitada
están programados aquí”. Los recursos rial que logra cubrir. producción de materiales en un tiempo razo- por su historia para lograr un trabajo verdade-
aparecen canalizados en el tiempo y espa- En ese sentido, una forma de construir auto- nable. Una funcionaria explica algunas de ramente horizontal entre todos. Hemos avan-
cio con base en “información sólida”. La ridad desde el Estado, aunque sea preca- estas dificultades: “haces talleres nacionales zado, pero aún nos falta mucho para que ha-
misma funcionaria cuenta: “entonces aquí ria, es abarcar a la mayor cantidad posible de tres días, donde a los participantes no les ya realmente una escucha intercultural”.
tenemos exactamente para los cinco pró- de actores por medio de la densidad de re- das tiempo ni de leer, o cuando les das, no lo
ximos años recursos que ya están directa- lacionamientos institucionales y organiza- hacen”. La dificultad de llegar a consensos Participación de las bases:
mente canalizados para diferentes accio- cionales que permite o promete el flujo de también es grande. La misma funcionaria las juntas escolares
nes. Aquí está, 2005, 2006, 2007, 2008, recursos económicos y humanos del Pro- cuenta: “proceden a destruir todo lo que hi- La participación popular es un eje articula-
2009, cada una de las cosas están planifi- me. Una autoridad del Seduca de Chuqui- ciste, obviamente sin haberlo leído”. El ries- dor de la Reforma Educativa. La Ley prevé
cadas, un resumen de presupuesto con saca cuenta: “nosotros, el año pasado, ya go del ejercicio de validación a través de ta- siete niveles en los cuales deben organizarse
áreas, bastante información, de cualquier hemos conformado todas las juntas esco- lleres parece ser que nunca se llegue a un mecanismos de participación en la educa-
fuente de financiamiento". lares, los comités municipales educativos, consenso y que, “en definitiva, se te pasan ción. El primero es el de las juntas escolares
La posibilidad de conseguir recursos por en diferentes municipios. El Municipio de los años y no publicas el documento”. en cada escuela (que reemplazó a las antes
medio de un instrumento como el Prome Icla, el Municipio de Yamparáez, el de Ta-
328 329
ción por un posible cambio de orientación dad de las interacciones sociales actúa
política. Uno de los funcionarios del Minis- con maneras compartidas de representar
denominadas juntas de auxilio), formadas das “por representantes de distintos sectores terio de Educación expresaba así el deseo la realidad así como con formas para lidiar
por miembros de las OTB y padres de los de la sociedad boliviana en su ámbito corres- de continuidad en la implementación de la con las situaciones siempre cambiantes.
alumnos. Su función es ejercer control social pondiente”: aymara, quechua, guaraní y cultura de la planificación, la cual es aso- Desde las prácticas cotidianas de los funcio-
sobre el desempeño de las autoridades edu- amazónico multiétnico (artículo 2 del Regla- ciada a la descentralización y participación narios se confirma la centralidad de los
cativas, directores y personal docente (Ley mento sobre Órganos de Participación Popu- social: “ojalá el próximo ministro que ven- principios racionales y técnicos en la
de Reforma Educativa 1565, artículo 36). lar). Son órganos consultivos que tienen por ga le dé continuidad a esto, porque sino to- construcción de la misma jerarquía buro-
Este cambio de función de las juntas esco- objeto participar en la formulación de políti- do lo avanzado en la generación de cultura crática del Estado. Vemos cómo el marco
lares implicó un giro importante en su relación cas educativas, lingüísticas y culturales en de planificación, de capacidades técnicas legal administrativo define los procedi-
con los maestros. El alcalde de Pucarani coordinación con las juntas de núcleo y de en los municipios y en los actores sociales, mientos administrativos para acceder a
cuenta: “antes, en los años 52, 60, 70, un pro- distrito. Constituyen el quinto nivel de los me- del interés que despierta hacer planifica- recursos, lograr “el visto bueno” de las au-
fesor llegaba a una escuela y era el rey, era el canismos de participación popular estableci- ción, del interés que despierta el saber toridades superiores y cumplir con las ac-
único letrado que había. La junta era como su dos por la Ley de Reforma Educativa. orientar las demandas a nivel local hacia tividades ordenadas. Entretanto, la conse-
ayudante, llevaba sus maletas, incluso lleva- La creación de este instrumento formal de un instrumento que les pueda viabilizar el cución de los mandatos políticos y técni-
ba el caballo, almuerzo tenía que invitar, en participación en el sistema educativo está di- tema de las inversiones educativas en el cos depende de la capacidad de los funcio-
sus anafes tenía que cocinárselo. Ésa era la rectamente relacionada con el doble eje fun- municipio, se caería”. narios para improvisar, asumir responsa-
misión de la junta. Ni se preocupaba de qué damental de la Reforma: la participación po- La no continuidad de los proyectos educati- bilidades y recurrir a redes de relaciones
es lo que el profesor iba a enseñar a sus hijos. pular y la interculturalidad, incluyendo el bilin- vos implica, para muchos funcionarios, no definidas en las líneas de comando for-
Pero actualmente ya es distinto: la junta tiene güismo. Según Albó (2002), “este instrumen- dar un paso atrás hacia el centralismo. malmente definidas.
que fiscalizar a la dirección distrital, al direc- to legal otorga mayor importancia a la identi- Volverían a primar prácticas anteriores, La coordinación entre diferentes actores se
tor de núcleo y a los profesores. También la dad étnica originaria dentro de la organiza- cuando el Ministerio recibía “demanda materializa a través de flujos de recursos
junta puede sugerir que el profesor enseñe ción misma del Estado boliviano”. Para su ac- tras demanda, cuando el país vivía con las (verbales, documentales, económicos) que
sobre la quinua, sobre la cultura, el turismo; ción “contaron con el apoyo simultáneo de corporaciones de desarrollo, los munici- se van ritualizando con la repetición de las
eso es ya educación a partir de la experien- las autoridades nacionales de educación y de pios, los actores sociales mandaban notas interacciones, adquiriendo naturalidad co-
cia, a partir de la cultura. Entonces, ya no es los dirigentes nacionales de la CSUTCB, CI- a los ministerios solicitando la ejecución mo las actividades del Estado. Nociones de
solamente llevar maletas del profesor, sino ya DOB, APG y otras organizaciones indígenas de tal o cual proyecto, hasta ahora siguen verticalidad y horizontalidad surgen para
la junta se ocupa de analizar qué temas pue- más locales, más recursos financieros de la llegando notas en ese sentido”. describir la circulación de los recursos en
den estudiar nuestros niños, qué falta”. cooperación internacional” (Ibid.). A pesar de La fragilidad de las políticas públicas es uno la red de relaciones entre los tres niveles
Pero se han observado algunos frenos a haber enfrentado dificultades, “los CEPO son de los principales problemas del Estado gubernamentales: nacional, departamen-
este modelo participativo. Primero están los la instancia de participación popular en edu- boliviano. Políticas públicas que no supe- tal y municipal. Hay cosas que bajan y
sindicatos de maestros que –como dice Albó cación que más ha crecido y se ha consolida- ran el corto plazo, aprendizajes que no son otras que suben. Hay también otras que se
(2002)– “no vieron con buenos ojos el nuevo do” y “son actualmente una de las principales retenidos por las instituciones públicas y negocian entre organizaciones indepen-
rol que la ley daba a las juntas para controlar esperanzas para la generalización de la parti- modelos exitosos de gestión que no son dientes, en posiciones más horizontales.
a los docentes”. El segundo freno identifica- cipación en los otros niveles” (Ibid.). replicados constituyen algunas de las di-
do está relacionado con la “tendencia rutina- Los CEPO están presentes en varios fren- mensiones de esta fragilidad. Por ello, en
ria a mantener la actitud pasiva a la que ya se tes. Por ejemplo, han estimulado la constitu- este trabajo se busca aportar nuevas luces
habían acostumbrado desde antes de la Re- ción de juntas y se han movilizado para “expli- sobre las condiciones concretas del proce-
forma” y el “desconocimiento del mayor al- car a las bases los alcances y beneficios de la so de formulación e implementación de
cance de las nuevas disposiciones legales” modalidad bilingüe, superando así muchas re- políticas y, así, proponer nuevas maneras
(Ibid.). Y un tercer factor limitante es la reti- sistencias que se debían a mala información” de enfrentar las dificultades de construc-
cencia de “algunas autoridades educativas (Ibid.). Son entidades que facilitan la relación ción de institucionalidad pública.
de diverso nivel para apoyar la plena partici- entre los líderes de las organizaciones indíge-
pación de las organizaciones campesinas e nas y el Estado, en particular con el Ministerio d) Prácticas de los entramados
indígenas en el sistema educativo” (Ibid.). de Educación. Las actividades de los CEPO gubernamentales locales
han permitido que líderes indígenas participen
Los CEPO en el proceso de manejo y gestión de recur- Las interacciones cotidianas entre los fun-
Los Consejos Educativos de Pueblos Origi- sos, así como en la elaboración de políticas, lo cionarios ubicados en las entidades guber-
narios (CEPO) son organizaciones conforma- que implicó muchos retos para los indígenas. namentales forjan las estructuras y proce-
sos que denominamos Estado. La regulari- “Prohibido el ingreso con pantalones cortos y camiseta”. Fuente: Hugo José Suárez.
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El diseño que surge de las historias de los sos de los funcionarios en los gobiernos técnico del Seduca de Chuquisaca relata: La relación de los técnicos del Seduca con
funcionarios sobre sus prácticas cotidia- subnacionales19. “nos comunicamos todo el tiempo con La las direcciones distritales y sus técnicos se
nas ubica al Ministerio en el vértice, un po- Paz, sólo podemos realizar los trabajos ad- produce en un contexto de seguimiento a
co más abajo está el Servicio Departamen- Los flujos de “arriba hacia abajo” ministrativos, como las planillas y el pro- los POA de las distritales y de rituales de
tal de Educación, después vienen las di- cesamiento de memorándums, con el verificación respecto a procesos denomi-
recciones distritales y por último las uni- consentimiento de allá”. nados como auditorías operativas. El jefe
Ministerio de educación
dades educativas. Las prefecturas y alcal- Recibir el material de la “Reforma” asociada de la Unidad de Supervisión y Seguimien-
días son representadas separadas de la lí- a un sitio geográfico, La Paz, conlleva tam- to del Seduca de Santa Cruz explica: “com-
nea jerárquica de mando del Ministerio, bién un proceso de capacitación en casca- probamos si el ítem del docente está en el
Seduca
las cuales también tienen su propia jerar- da (de arriba hacia abajo) para el uso de lugar adecuado, si está cumpliendo tareas
quía organizacional. Las prefecturas se módulos. Un técnico del Seduca de Santa que no debería estar cumpliendo”. Y expli-
ubican arriba del Seduca y las alcaldías un De acuerdo al relato de funcionarios depar- Cruz expresa: “los directores ya tuvieron ca el carácter del trabajo del Servicio: “es
poco más arriba que las direcciones distri- tamentales y municipales, los lineamien- una capacitación durante dos semanas una especie de auditoría operativa, de sus
tales. El gráfico siguiente sintetiza las retos técnico-pedagógicos y administrativos para el uso de estos módulos. A su vez, los POA”, que no es lo mismo que una audito-
des de relaciones en las que están inmer- se establecen en el Ministerio. Éstos flu- directores deben capacitar a sus profeso- ría hecha desde el nivel central aunque es
sos estos niveles según los flujos de recur- yen “hacía abajo” a través de la circula- res”. La capacitación en cascada es acom- “casi completa”.
sos que “suben” y que “bajan”. ción de instrumentos de planificación, pañada por técnicos en seguimiento que El Seduca también entrega los materiales di-
Para comprender qué hacen y cómo se rela- instructivos administrativos, capacita- realizan el control de quiénes asisten a la dácticos. Una técnica de la Dirección Dis-
cionan los funcionarios, exploramos la cir- ción, asistencia técnica y materiales di- capacitación. trital de Santa Cruz cuenta: “nos han llega-
culación de recursos entre los diferentes dácticos, entre otros recursos. En el acápi- El tema de los recursos para el pago de sala- do módulos de ciencias de la vida, de ma-
entes gubernamentales. Vemos primero te anterior se analizó el proceso de trans- rios constituye también un aspecto a con- temáticas, de lenguaje y nos han llegado
los recursos que bajan y después explora- ferencia de los instrumentos de planifica- siderar. Una autoridad del Seduca de Chu- una serie de cuentos. Nos ha llegado tam-
mos los recursos que refluyen desde el ni- ción participativa como los Prome y los quisaca lo plantea así: “no manejamos bién una actividad en aula que ha venido
vel local al nacional a partir de los discur- PE. Respecto al trabajo administrativo, un nuestros propios recursos a nivel local, la en casete, ha venido en video”. La entrega
parte administrativa de los recursos se made los materiales viene acompañada de
GRÁFICO 4.14 Flujos de recursos entre el gobierno neja directamente en la ciudad de La Paz procedimientos administrativos. La mis-
nacional y los gobiernos subnacionales en cuanto al pago de los salarios de los do- ma técnica relata: “existe una guía de en-
centes y en relación a contratación de per- trega de material donde indica qué canti-
sonal. Nosotros designamos, pero quienes dad se le va a entregar y quiénes son los
• Lineamientos pedagógicos de planificación
• Materiales didácticos Ministerio de Educación aprueban el procesamiento, registro, pla- que tienen que firmar la guía. Viene ya
• Autorizaciones
• Planillas de sueldos • Informes técnico-pedagógicos nillas, boletas de pago, todo, (son los) de La con nombre de Unidad, con nombre de di-
y administrativos
• Capacitación y asistencia técnica
• Demandas
Paz, del Ministerio de Educación”. rector, la cantidad que se le va a entregar y
Prefectura • Proyectos qué material se le va a entregar”.
• Solicitudes
• Verificación de las actividades Seduca

Seduca
• Recursos
• Capacitación y asistencia técnica Direcciones distritales
• Informes técnico-pedagógicos
y administrativos
• Demandas Direcciones distritales
• Instructivos de actividades • Proyectos
• Seguimiento de los POA
Alcaldía
• Solicitudes
Escuelas
• Autorías operativas
• Autorizaciones
• Recursos financieros Direcciones distritales
El Seduca emite instructivos para el trabajo
• Capacitación y asistencia técnica de las direcciones distritales de segui- Los directores distritales son responsables
• Informes técnico-pedagógicos’ miento y verificación a las escuelas. La rede la entrega de los materiales a las unida-
y administrativos lación es definida por uno de los directo- des educativas. Un técnico de la Dirección
• Seguimiento de las actividades • Demandas
técnico-pedagógicas y administrativas • Proyectos res del Seduca de Santa Cruz como de pa- Distrital de Santa Cruz explica el procedi-
de las unidades educativas • Solicitudes
dre e hijo: “nuestro objetivo es llegar hasta miento: “primero se saca una circular in-
• Verificación y evaluación
• Capacitación y asistencia técnica Unidades educativas cada municipalidad, para ser el nexo entre formando a los directores que recojan su
el director distrital, porque es como nues- material. Para recoger el material debe ve-
19 El trabajo de Bejarano et al (2006) puntualiza de manera más detallada la intensidad, la circularidad y la concentración de
tro hijo, depende de nosotros, y ponerlo nir el director con su sello, acompañado
actividades a nivel de las direcciones distritales por medio de testimonios de actores de la descentralización de la política en contacto con su alcalde”. del presidente o algún miembro de la Jun-
educativa.
332 333
ta, sí o sí tienen que venir”. Una vez que se buscamos que la alcaldía lo inserte en su to, tiene su contraparte de actividad admi- mación sistemáticamente y no al azar. Un
ha entregado el material se hace un segui- plan operativo. Se empezó la elaboración nistrativa “hacia arriba”. Las tareas más funcionario de la Unidad de Supervisión y
miento para saber el uso que se le ha dado: del Programa Municipal de Educación con operativas que fluyen de arriba hacia abajo Seguimiento del Seduca de Chuquisaca
“porque muchas veces los directores enca- el apoyo económico de la prefectura. Aho- (de seguimiento a unidades educativas, de cuenta: “cada aspecto es amplio, son va-
jonan el material, entonces cuando usted ra sí tienen un técnico de la alcaldía que se recojo de información estadística, de infor- rios indicadores que se toman en cuenta
va a las unidades se da cuenta, y se le pre- encarga del Prome. Este técnico está coor- mación técnica-pedagógica, de recepción para poder informar, no es al azar, porque
gunta al alumno si efectivamente el docen- dinando el seguimiento y evaluación en de capacitaciones para la ejecución de pro- para cada caso trabajamos con instru-
te está trabajando con los módulos o no es- cuanto a infraestructura”. La coordinación yectos, de participación en los comités mentos, estos instrumentos nos permiten
tá trabajando. Se han encontrado muchos que logran los directores distritales con los municipales para introducir el know-how y recoger la información para que sea váli-
colegios que sí están aplicando”. alcaldes se entrecruza con varios factores, empujar la agenda educativa a nivel de al- da y confiable”.
En general, las direcciones distritales se ocu- como la relación partidaria tanto del alcal- caldías y municipios) implican también ac- La confiabilidad de los informes también de-
pan de hacer el seguimiento a las unidades de como la del director distrital. ciones de abajo hacia arriba. pende de los sellos y las firmas. La citada
educativas, recoger información técnico- Las direcciones distritales tienen además En la práctica cotidiana, las direcciones dis- funcionaria del Seduca de Chuquisaca
pedagógica y participar en los comités que negociar constantemente recursos tritales se ocupan de la redacción de un cuenta: “con la firma del profesor cuando
municipales. Además, visitan las provin- con la alcaldía y el Seduca para las activida- conjunto de informes escritos con las fir- se trata de él y con la firma del director dis-
cias y hacen seguimiento, verificación y des cotidianas. Un técnico de Sucre relata: mas y sellos respectivos. Estos informes trital, sello y firma, porque en función a
evaluación de las escuelas. Este trabajo in- “padecemos de falta de equipamiento y, suben desde las unidades educativas y las esa sistematización es que se les da las su-
volucra al conjunto de los actores de la edu- bueno, son cosas que de alguna manera direcciones distritales y de éstas al Sedu- gerencias, las recomendaciones para cada
cación. La técnica de supervisión distrital nosotros tratamos en lo posible de subsa- ca. Son varios los informes que requiere el uno, porque si no trabajaríamos así, de
de la Unidad de Supervisión y Seguimiento nar con algunos paliativos que consegui- Seduca. Uno de ellos es el informe técni- una manera sistemática, se corre riesgo
del Seduca de Chuquisaca cuenta: “es el remos a través de la alcaldía, que nos apoya. co-pedagógico, como relata la técnica de de cometer errores, para cada ocasión, pa-
sultado del trabajo de todos los actores, el Es que nosotros somos responsables de la seguimiento de la Dirección Distrital de ra el inicio, para planificar y todo aquello”.
docente, los directores de núcleo y los dis- educación del Municipio de Sucre, enton- Santa Cruz: “de estadísticas de alumnos, Las actividades administrativas que descri-
tritales. Es un proceso, no podemos sola- ces desde ese punto de vista ellos también informes de docentes, categorías de do- bimos son de tipo reactivo en el sentido de
mente mirar al profesor lo que habla, su son responsables con lo que se requiere en centes, quiénes son los que ascendieron que se limitan a responder a las órdenes
metodología, su forma de enseñanza; esto el distrito”. Estos paliativos muestran que este año, quiénes se presentaron a exa- “que bajan”. Otro tipo de actividades que
va amarrado con la utilización de material la construcción de la política educativa es men, cuántos directores tienen”. También fluyen de “abajo hacia arriba” son más ac-
más la participación de los alumnos y la contingente y depende de la iniciativa de están los informes de seguimiento a las tivas en la medida en que dan forma, defi-
configuración del aula. Todo tiene un or- los funcionarios para solucionar proble- unidades educativas, de creación y cierre nen contenidos, complementan y concre-
den regular que seguir”. mas y lidiar con dificultades. Por ello, es de unidades educativas, de clausura de la tan los lineamientos de política pública.
importante analizar las estrategias de los gestión escolar. Hay informes para todas En el marco de las normas nacionales y a tra-
funcionarios de los gobiernos subnaciona- las actividades realizadas, como explica el vés de instrumentos de planificación parti-
les para lidiar con limitaciones financieras técnico de Participación Popular de la Di- cipativa se plasman demandas técnico-pe-
Direcciones distritales Alcaldía y técnicas. De ello nos ocuparemos en el rección Distrital de Sucre: “cualquier mo- dagógicas y financieras (por ejemplo, ca-
último acápite de este Capítulo. mento se presentan los informes, por pacitación y asistencia técnica, materiales
ejemplo hoy tengo una salida para hacer didácticos, infraestructura, mejores condi-
Los flujos “de abajo hacia arriba” una pequeña investigación y llego y hago ciones de trabajo, aumentos salariales)
El accionar en cascada del Ministerio, pasan- el informe y presento, tienen que estar al desde las escuelas, juntas escolares, CE-
do por los servicios departamentales de tanto, tiene que estar documentado”. Se POS, sindicatos de maestros, comités mu-
educación y las direcciones distritales, y Ministerio trata entonces de un proceso constante nicipales de educación, entre otros. Un
llegando a las escuelas, depende de la co- para rendir cuentas al Seduca debido a ejemplo del flujo de demandas de las co-
ordinación con la alcaldía. De hecho, el ob- Seduca que es la autoridad inmediata superior. munidades educativas locales hacia el Mi-
jetivo es llegar al ámbito municipal y esta- Estos informes constituyen una base cen- nisterio de Educación es el Proyecto Edu-
blecer los comités municipales encabeza- Direcciones distritales tral de datos para las auditorías tanto in- cativo Indígena (PEI). A partir de la expe-
dos por los directores distritales pero cuya ternas como externas. La narrativa inser- riencia del Proyecto Educativo de Núcleo
labor es conseguir la integración con los alta en estos informes, y captada de mane- (PEN), las comunidades indígenas cuestio-
Escuelas
caldes. El director interino y técnico de Su- ra inequívoca por los funcionarios entre- naron el criterio de proximidad geográfica
pervisión y Seguimiento de la Dirección vistados, incluye una noción de racionali- para agrupar a las escuelas. Argumentaron
Distrital de Sucre explica: “nosotros elabo- El flujo de actividad administrativa “hacia zación por medio del uso de instrumentos que la lógica de organización territorial de
ramos un POA y otros requerimientos y abajo”, que hemos visto en el anterior pun- e indicadores que permiten recoger infor- los distritos indígenas, oficialmente reco-
334 335
nocida por la Ley de Participación Popu- ñez y la adolescencia en la generación de cialmente para la planificación y la defini- la importancia de esta relación: “hemos
lar20, debería ser el criterio para la elabora- oportunidades de educación y desarrollo ción de contrapartes municipales para el diseñado el proyecto y en el proyecto hay
ción de los proyectos educativos para los de sus capacidades en un entorno saluda- financiamiento de los programas educati- gastos extraordinarios y hay gastos ordi-
pueblos indígenas. Esta demanda fue reco- ble. Esta agencia acentúa la importancia vos. Plan Internacional coordina estrecha- narios, entonces, por decir, un gasto ex-
gida por el Ministerio de Educación y, con de la corresponsabilidad, tanto económica mente con esta instancia hasta el punto de traordinario puede ser la compra de recur-
nuevos lineamientos, se elaboró el PEI. como administrativa, de la comunidad y la compartir una sola cuenta de recursos sos y viáticos, normalmente el municipio
agencia. Otro elemento importante enfati- económicos. La directora de Plan explica no lo hace”.
e) Lo transnacional moldeando zado por Plan Internacional es la transpa-
institucionalidad estatal local rencia en el manejo de los recursos. Am- RECUADRO 4.18
bos aspectos forman parte de la noción de
El trabajo de las organizaciones no guberna- participación comunitaria en el proceso de Cooperación internacional y adecuados a la realidad ni a las necesida-
mentales nacionales e internacionales ha gestión. Para lograr esto, el gobierno muni- municipios del Norte de Potosí des, especialmente si el diagnóstico fue he-
sido y sigue siendo importante en la cons- cipal es el contacto inicial con la institu- Existe una tensión entre lo que las autori- cho unos años antes. La cooperación inter-
trucción de la institucionalidad estatal en ción, lo que permite lograr la apropiación, dades municipales del Norte de Potosí y los nacional hasta ahora ha sido un fracaso, so-
los niveles gubernamentales locales. Son por parte del Estado local, de los conoci- cooperantes consideran necesario para el bre todo porque el 70% del presupuesto va
muchas las ONG en el país que vienen de- mientos, aprendizajes y resultados genera- desarrollo de los municipios. Por un lado, los para gastos de funcionamiento y sólo 30%
sarrollando actividades en distintos muni- dos por los proyectos de Plan. En este sen- cooperantes afirman que hace falta capaci- para la inversión”.
cipios y comunidades aunque la relación tido, Plan actuaría como mediador en una tar a la gente, tanto para la planificación, ela- La cooperación se ha enfocado principal-
entre ellas y el entramado estatal es muy relación definida como “tripartita”: agen- boración y ejecución de proyectos, como mente en el sector social y el fortalecimiento
heterogéneo. Algunas, por ejemplo, se han cia-gobierno municipal-comunidad). para captar más recursos a fin de llevar a ca- institucional, y poca inversión ha sido dirigi-
desarrollado al margen del Estado y en es- Un interlocutor válido para la coordinación bo una actividad productiva y ejercer control da hacia el desarrollo productivo. La visión
pacios donde la densidad estatal es poca o del trabajo de capacitación en el área edu- social. La capacitación de los responsables de desarrollo de los municipios es ser “muni-
inexistente. El Recuadro 4.18 permite ver cativa es el Seduca. Según el coordinador locales y de la población es concebida como cipios productivos”, pero parece poco claro
uno de estos casos. Existen otros, en cam- de educación de Plan Internacional, el tra- una base esencial para el desarrollo de las cómo se concretará ello, más aun conside-
bio, donde las ONG han logrado una mayor bajo puede ser más efectivo cuando se ob- personas y de la región. A este argumento, rando que la normativa administrativa limita
articulación con algunas esferas estatales, vian las instancias estatales superiores y unos concejales de Pocoata y Llallagua res- las posibilidades de las alcaldías de invertir
con sus objetivos, plazos y procedimien- se trabaja con las unidades ejecutoras y ponden que es una visión de muy largo plazo en lo productivo.
tos, logrando procesos de entrelazamiento los niveles más técnicos. Con los Seduca y que no ayuda a reducir la pobreza de mane- A pesar de la importancia creciente del mu-
tanto con la sociedad civil como con el go- se puede generar espacios de informa- ra inmediata. Los gobiernos municipales va- nicipio como actor del desarrollo, la capaci-
bierno. En estos casos, las ONG se alinean ción, reflexión, coordinación y, finalmen- loran más el apoyo financiero y las obras. dad de los municipios del Norte de Potosí co-
al marco de política pública y apuestan a te, la formulación de proyectos para traba- ¿Cómo pueden trabajar juntos las agencias mo actores de su desarrollo siguen limitadas,
que su presencia en las localidades contri- jar con los núcleos educativos. de cooperación y los gobiernos municipales técnica y financieramente. El aumento de re-
buya a la construcción de la institucionali- En el marco político definido por el Ministe- si no tienen la misma concepción del tipo de cursos de la alcaldía y la mayor participación
dad del Estado. rio de Educación y el Proyecto Educativo proyectos requeridos por el municipio? de la gente permitió al Estado local aumentar
Plan Internacional es un ejemplo de este sede Núcleo, que incorpora la gestión educa- Además de esta divergencia de priorida- su presencia, asumir responsabilidades que
gundo tipo de ONG. Por su trayectoria de tiva, lo pedagógico-curricular y lo admi- des, la relación entre los gobiernos munici- las ONG y las agencias de cooperación cum-
treinta años en Bolivia, su trabajo en seis nistrativo financiero, la estrategia de ac- pales y las agencias de cooperación pre- plían antes. Pero unas ONG que asumían el
departamentos del país y 51 municipios ción a nivel local en el área de educación senta ambigüedades. Por una parte, los go- rol del Estado en salud, por ejemplo, no están
en la ejecución de proyectos y el desarro- consiste en identificar y priorizar núcleos biernos municipales necesitan el apoyo de satisfechas con la manera en que los gobier-
llo de sociedades y alianzas en alrededor catalizadores para lograr la presencia del la cooperación, ya que sus recursos son in- nos municipales cumplen con sus nuevas
de mil comunidades, vale como referen- gobierno municipal y una visión integral a suficientes ante las numerosas necesida- funciones. Además, la alcaldía no tiene los
cia para explorar su presencia en los en- fin de implementar políticas educativas. des del municipio (en algunos casos los medios para llegar a todos los rincones de su
tramados gubernamentales locales del Este modelo contrasta con la estrategia, aportes de la cooperación llegan a duplicar jurisdicción. En consecuencia, se puede de-
área de educación, específicamente con usualmente utilizada, que se ocupa de el presupuesto municipal anual). Por otra cir que existe una cierta complementariedad
los servicios departamentales de educa- realizar programas de capacitación en parte, algunos concejales entrevistados son entre el trabajo de las municipalidades y el de
ción, núcleos educativos y direcciones dis- cascada y hacia abajo a través de talleres muy críticos con la cooperación: “llegan colas agencias de cooperación.
tritales municipales. dirigidos al municipio en su conjunto. mo en su casa, no entran por la puerta, lle-
Fuente: Andersen y Evia (2003) y entrevistas realizadas en
Los ejes de acción de Plan Internacional se Otro interlocutor válido a nivel municipal es gan con sus propios proyectos, no siempre el Norte Potosí.
refieren a la gestión social a favor de la ni- la dirección distrital de educación, espe-
20 Para más referencias véase también la Ley de Municipalidades 2028 y el Decreto Supremo 26142.
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A partir de esta experiencia, observamos el nificación, interpela y modifica procesos y 4.4. Juegos estratégicos y llan maneras de lidiar con las condiciones
papel central que ocupan las entidades no metodologías de decisión e, incluso, com- funcionarios construyendo Estado de trabajo definidas tanto por las normas
gubernamentales en el espacio local-mu- parte recursos y fondos con el Estado. legales como por las relaciones en que es-
nicipal promoviendo la relación con las Sin embargo, también existen tensiones en- Si bien las prácticas de los funcionarios tán inmersos. Si, por un lado, estas prácti-
demandas de la comunidad, por una par- tre las agencias internacionales y las pobla- públicos se orientan a los objetivos or- cas se van adaptando continuamente a
te, y articulando la esfera estatal local, por ciones “beneficiarias” de la cooperación. El denados por el entramado jurídico, és- nuevas reglas y estilos de trabajo de las
otra. Se trata, entonces, de un actor impor- Recuadro 4.19 explicita tal situación en los tas no siguen una lógica de implementa- autoridades o compañeros de trabajo, por
tante que participa en los procesos de pla- municipios del Norte de Potosí. ción estrictamente técnica. La inmer- otro, las maneras de trabajar tienden a
sión de las acciones de los funcionarios consolidarse y reproducirse a lo largo del
RECUADRO 4.19 en espacios de constante disputa y ne- tiempo en ausencia de intervenciones diri-
gociación imprime dinámicas contin- gidas a revertirlas.
Evolución de interfaces entre el Con la Ley de Participación Popular de 1994 gentes y siempre tentativas en el proce- El análisis busca iluminar las fortalezas y de-
Estado local y una ONG en Ocurí el municipio recibió nuevas funciones y más so de formulación e implementación de bilidades de las culturas burocráticas pre-
En la montaña frente al pueblo de Ocurí, en recursos para ejecutarlas. Ante esta situación, las políticas. Lo que hacen los funciona- sentes en el Estado. Por una parte, encon-
el Norte de Potosí, a unas seis horas de Su- la ONG empezó a transferir postas de salud y rios públicos también construye Estado tramos mucho liderazgo en los diferentes
cre, se ha escrito un mensaje juntando pie- luego el hospital al municipio, lo que debería en la medida en que son las prácticas re- niveles gubernamentales y a lo largo de la
dras: “El IPTK siempre con su pueblo, 1976- constituir una garantía de sostenibilidad. Para currentes que definen las relaciones en- jerarquía burocrática (funcionarios que ac-
2006”. ¿Cual es la historia de esta ONG que fortalecer el municipio, el IPTK capacitó a jó- tre e intra los entes gubernamentales así túan como líderes con iniciativa y creativi-
suplió al Estado local durante varios años? venes en administración municipal. De mane- como el alcance y la calidad de los resul- dad para superar los obstáculos de la admi-
¿Y cómo se relaciona con la alcaldía desde ra indirecta, una parte de los 4.500 egresados tados de las iniciativas estatales. nistración pública y realizar de la mejor ma-
que la Ley de Participación Popular le atribu- del Centro Nacional de Profesionalización Ru- En este último acápite del Capítulo de etno- nera sus mandatos como servidores públi-
yó más recursos y competencias? ral (Cenprur) de Ocurí, capacitados en medici- grafía exploramos algunas de las dinámi- cos). Por otra parte, observamos dinámicas
El Instituto Politécnico Tomás Katari (IPTK) na rural, economía agrícola, tecnologías alter- cas que definen las estrategias de interac- que obstruyen la gestión de política públi-
empezó a trabajar en el municipio de Ocurí y nativas, administración municipal o docencia ción cotidianamente actualizadas por los ca, complicando en lugar de agilizar los trá-
en el resto de la provincia Chayanta hace rural, llegaron a ser líderes en sus comunida- funcionarios públicos. Es a través de estas mites administrativos para lograr más y
unos treinta años. En esta época había un des y en el municipio. Esto también coadyuvó interacciones estratégicas que los actores mejores resultados. La lectura sugiere que
solo médico para los trabajadores de la mina a fortalecer la gestión municipal. van definiendo las condiciones para ali- las prácticas de los funcionarios públicos
privada. El Estado no mandaba médicos ni Sin embargo, el municipio de Ocurí no tie- nearse a los objetivos de las políticas y son el resultado muchas veces no previsto
enfermeras, por lo que la mayoría de la pone suficientes recursos ni asesoramiento proporcionar los recursos controlados por de las mismas políticas públicas y de los
blación no recibía atención médica. La tasa técnico para cumplir con alto nivel de calidad ellos. Estas interacciones definen concre- problemas característicos de la administra-
de mortalidad era muy alta. El IPTK empezó con todas sus funciones y llegar a todos los tamente la orientación, la eficacia y el al- ción pública. La prevención o reversión de
a trabajar en el sector salud para tratar de lu- rincones de su territorio. Lo reconocen tanto cance de las políticas. Según Bardach prácticas no deseadas así como la multipli-
char contra la mortalidad, la extrema pobre- en la alcaldía como en el IPTK, el cual es crí- (1977), el “proceso de implementación se cación de los ejemplos positivos son los re-
za y la corrupción de las autoridades munici- tico de la gestión municipal del hospital y las caracteriza por el maniobrar de muchos tos más importantes para el desarrollo del
pales. Vista la casi ausencia del Estado en postas de salud, algunas de las cuales tuvie- actores semiautónomos, cada uno de los país a lo cual buscamos aportar en el pre-
Ocurí, el IPTK como organización no guber- ron que cerrarse por falta de recursos. Fren- cuales intenta tener acceso a los elemen- sente apartado.
namental ocupó progresivamente el lugar te a estas limitaciones, el IPTK y otras ONG tos del programa y tenerlos bajo su con-
del Estado. Por ejemplo, construyó y luego presentes en el territorio municipal comple- trol, intentando al mismo tiempo extraer a) Juegos de legitimidad
gestionó postas sanitarias y hasta un hospi- mentan la acción de la alcaldía. El responsa- las mejores ventajas de otros actores que
tal de segundo nivel, y se encargó de capaci- ble del programa agropecuario del IPTK también buscan tener acceso a elementos Los resultados de las iniciativas de políticas
tar a enfermeros y médicos. El pueblo y la al- cuenta: “pensábamos que la Ley de Partici- que les den el control”. públicas dependen tanto de los contenidos
caldía tienen una percepción positiva del pación Popular iba a ser una forma de llenar El estudio que aquí exponemos identificó técnicos como de la legitimidad lograda
IPTK. Un concejal de Ocurí afirma: “durante los vacíos que el Estado estaba dejando, pe- tres tipos de juegos estratégicos amplia- por las mismas. La equivalencia entre cre-
estos años que trabaja el IPTK en el pueblo ro no fue así”. Ahora, el rol que asume el IPTK mente difundidos en el Estado boliviano: dibilidad y consistencia técnica hace que la
ha hecho despertar a toda la gente del cam- en la región está evolucionando en función juegos defensivos, juegos de legitimidad y formulación e implementación de las polí-
po, ha enseñado mediante talleres, cursos, de la dinámica del municipio, para no dupli- juegos de liderazgo. La descripción de es- ticas dependan de los espacios de debate,
por eso es importante para nosotros que si- car funciones. De suplir al Estado local la tas dinámicas permite aproximarnos a las aprobación y ejecución de las mismas.
gua en el pueblo porque hay ingreso para el ONG ha pasado a complementarlo. diversas culturas burocráticas que constru- La construcción de legitimidad es un proce-
pueblo y para el campo”. Fuente: Entrevistas realizadas en el municipio de Ocurí. yen la institucionalidad y prácticas estata- so interactivo que ocurre tanto dentro del
les. Vemos que los funcionarios desarro- Estado como en las relaciones con actores
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sociales fuera del Estado. La interdepen- pectadores, pero la mayoría estuvo presente de las organizaciones indígenas. En el pro-
dencia entre actores ubicados dentro y en el ritual. Entonces esas cosas ayudaron, ceso de acercamiento de las demandas de
fuera del Estado obliga a que los funciona- contribuyeron. las organizaciones a las esferas de deci-
rios desarrollen maneras para negociar y sión dentro del Ministerio, la DEIB se fue
persuadir a los otros actores a fin de que Abrir espacios de acción constituyendo en una especie de bisagra
trabajen con ellos. entre la sociedad y el Estado.
El estudio tuvo la oportunidad de acompa- La nueva dirección enfrentó el reto de cons- Los técnicos de la nueva dirección compren-
ñar el proceso de construcción de una truir espacios de acción, lo que implicaba dieron que el fortalecimiento de sus rela-
nueva dirección dentro del Ministerio de vencer resistencias de actores dentro del ciones con las organizaciones indígenas y
Educación: la Dirección de Educación In- mismo Ministerio e ir demarcando su “te- de maestros rurales les permitía consoli-
tercultural Bilingüe (DEIB). Esta dirección rritorio de competencias y de influencias”. dar su espacio dentro del Ministerio y, pa-
surgió ya envuelta en controversia dado Un primer paso consistió en informarse ralelamente, contar con una base para ha-
que muchos funcionarios fuera de la DEIB sobre las actividades en curso a través de cer frente a los opositores a la dirección
no estaban de acuerdo con una dirección la lectura de documentos. Así lo cuenta el dentro del Ministerio. Un técnico de la
encargada del tema de la interculturali- ex director de la DEIB, Adán Pari: “empe- DEIB explica el proceso de reconocimien-
dad. Para éstos, el tratamiento transversal zamos a ver archivo por archivo, dónde to dentro del Ministerio: “en esta etapa Una reunión de CONAMAQ. Fuente: La Razón.
(adoptado hasta el momento de la crea- había algo de información para ir orien- preparatoria de los talleres se dan cuenta
ción de esta nueva dirección) era el más tándonos sobre qué podíamos hacer. En- que éramos las personas que podíamos Confederación de Maestros rurales y me di-
adecuado debido a que creían que una ins- tonces fuimos navegando sobre esa situa- hacer contacto y nos dan esa misión de jeron: hermano, todo nuestro respaldo a us-
tancia específica podría tener el efecto de ción y nos fuimos empapando de qué era buscar los contactos. Nosotros teníamos tedes, a la DEIB.
aislar el tema en vez de integrarlo. En este lo que había ocurrido en la implementa- la facilidad de comunicarnos con cual-
contexto, los técnicos de esta dirección ción de la primera y segunda fase de los quiera de ellos, se dan cuenta, nos van “Responder a las bases”
desarrollaron estrategias para lograr reco- proyectos educativos”. asignando. A partir de este momento
nocimiento y aceptación dentro y fuera El proceso de informarse sobre los procedi- cambió nuestra situación en los talleres in- Con el objetivo de emprender una política
del Estado así como entre los distintos ni- mientos estatales se vinculaba con el pro- ternos del Ministerio, cuando apenas nos intercultural bilingüe, muchos dirigentes
veles gubernamentales: Ministerio, pre- ceso de ordenar los documentos para, escuchaban; se dieron cuenta que el rol de organizaciones de base fueron convo-
fecturas y alcaldías. desde ahí, tomar el control de las activida- que cumplíamos era importantísimo, es- cados como parte del equipo del Ministe-
des futuras. El citado entrevistado sostie- pecialmente en el manejo de estrategias rio para trabajar en esta nueva política
Ritualizar ne: “de esa manera nos pusimos a organi- de acercamiento”. educativa. Estos funcionarios públicos
zar toda la documentación de cuántos Las relaciones con las organizaciones tam- muestran un fuerte sentido de lealtad ha-
Una de las estrategias de la DEIB para lograr asistentes técnicos trabajaron, cuánto se bién se construyen como una base para cia sus organizaciones y sus bases. Para
aceptación dentro del Ministerio consistió les pagaba, a quiénes se le había pagado, confrontar a los posibles opositores. Otro ellos, el “estar aquí” era fundamental eco-
en la introducción de rituales como el qué productos habían entregado, qué pro- técnico de la DEIB cuenta: mo presencia de los pueblos indígenas.
agradecimiento a la Pachamama, el aptha- ductos se les había pagado, era un rompe- Los esfuerzos para “cuadrar con el pueblo”
pi y el carnaval en las oficinas del Ministe- cabezas”. Ya me había reunido con el bloque indígena fueron varios. Uno de ellos fue el cumpli-
rio de Educación. Uno de los funcionarios del Parlamento, yo tenía varios amigos, miento del pago de los indígenas contrata-
de la DEIB relata: “Buscar apoyo de las bases” compañeros de lucha que nos han dado su dos por el Ministerio: “nos preocupó, pu-
apoyo total, pleno, nos han dicho: nosotros do más nuestra conciencia y nuestros sen-
¿Cómo nos vamos a acercar a la gente (del A la vez que la DEIB interactuaba dentro del le vamos a interpelar a la ministra. Yo le di- timientos con nuestros hermanos indíge-
Ministerio)? Empezamos por los ritos aquí Ministerio, también buscó consolidar je: hermano, nosotros primero lucharemos, nas que fueron contratados, porque hasta
dentro. Más que nuestros discursos, lo que apoyo fuera del Ministerio. Los funciona- vamos a pelear en el Ministerio de Educa- ahorita hay un proceso burocrático, no po-
ha impactado fue nuestra ritualidad. Aquí rios cuentan cómo fueron estrechando re- ción, si ellos quieren hacer desaparecer la demos salir de él para terminar de pagar a
hemos construido rituales, el carnaval pri- laciones con la Confederación Sindical DEIB y no podemos sustentar nosotros, acu- nuestros hermanos indígenas que se les
mero, después en el mes de agosto, el mes Única de Trabajadores Campesinos de Bo- dimos a ustedes, pero lo vamos a denunciar debe y no les pueden pagar porque falta la
destinado a agradecerle a la Pachamama, livia (CSUTCB) y el Consejo Nacional de públicamente. Así hemos entrado de acuer- firma jurídica”.
hicimos un apthapi, invitamos a todo el Mi- Ayllus y Markas del Qullasuyo (CONA- do con ellos, con la CSUTCB de Loayza, he- Otra manera de responder a las bases fue
nisterio y estuvo gente que jamás ha comido MAQ), así como con las organizaciones de mos entrado de acuerdo con CONAMAQ, con gestionar dentro del Ministerio los pedi-
con la mano, el director administrativo se los maestros. Algunos entendieron este la CIDOB, no tanto con la APG; pero estas dos de las organizaciones. Uno de los fun-
sentía admirado. Mucha gente empezó a proceso como la posibilidad del Ministerio tres organizaciones grandes ya estaban con cionarios de la DEIB relata: “cuando la fe-
acercarse al rito, otros sólo estuvieron de es- para implementar sus políticas con el aval nosotros y dijeron: de acuerdo. He ido a la deración de maestros me dice: 'estito ges-
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tionánoslo, conseguínoslo tal resolución en realidad no rendimos cuentas a ningu- Ministerio pero, al mismo tiempo, apare- RECUADRO 4.21
ministerial', yo estoy correteando, bus- na de estas instituciones (del Estado) a no cen ante las organizaciones como media-
cando eso para mandarles. Hay momen- ser de nuestro organismo nacional, tene- dores de las políticas estatales. Frustración en el Estado
tos que necesitan urgente una conferen- mos instancias que hay que rendir cuen- “Mucha gente dice que el Estado es muy ingrato. Eso yo en-
cia, nos están pidiendo y no tenemos, de- tas, ya sea económica, ya sea política o b) Juegos defensivos tendí diez años después de haber entrado al Ministerio de Edu-
jo de hacer una cosa y les envío”. Y agrega: sindical”. cación”, relata una ex funcionaria pública. “En primer lugar me
“nuestra presencia aquí es coyuntural, no Estos funcionarios perciben la dificultad que Además de los juegos de legitimidad descri- tocó ser blanco de acusaciones muy fuertes, en el periódico
significa que aquí nos vamos a eternizar, implica esta doble pertenencia (al Estado tos, el estudio encontró que los funciona- nos acusaban de que habíamos robado, de que habíamos sido
ni tampoco significa que nosotros ya este- y a las organizaciones sociales). Son ne- rios dedican gran cantidad de tiempo y coimeadas por las editoriales, una serie de cosas con nombre
mos asimilados al sistema, somos perso- xos, son portavoces de las necesidades de energía a maniobras para protegerse de y apellido, era una etapa muy fea. Este tipo de cosas te pasan
nas que hemos estado protestando contra sus organizaciones, pero al mismo tiempo acusaciones y sanciones. Se trata de los en el Estado”. Los funcionarios estatales son entonces objeto
este sistema casi totalitario y no podemos no quieren convertirse en “instrumentos que denominaremos “juegos defensivos”, de auditoría administrativa, pero también mediática. Pero, ade-
actuar de esa misma manera”. del Ministerio”. Éste es un rol difícil, como expresados en tres dinámicas: cubrirse las más, constituyen los engranajes de un aparato sofisticado, je-
¿Y cómo se definía la identidad de los técni- cuenta un funcionario de la DEIB: “al prin- espaldas, no moverse y deslindarse de res- rarquizado y a veces muy pesado.
cos de la DEIB como funcionarios públi- cipio los del Ministerio de Educación que- ponsabilidades. La frustración es amplia en todas las instancias públicas.
cos? Uno de los técnicos lo plantea en es- rían hacer una alianza y nos lo plantearon, Una abogada de Impuestos Nacionales cuenta su experiencia
tos términos: “somos funcionarios indíge- pero no podíamos hacer eso porque el Cubrirse las espaldas en el proceso a una empresa que debía cincuenta millones de
nas, somos indígenas en funciones de go- movimiento indígena iba a aparecer como bolivianos al Estado: “empezaron a haber cosas medio raras,
bierno, siempre nos ubicamos con el blo- aliado del Ministerio. Políticamente eso no El ambiente de incertidumbre política y cre- y tuve muchas presiones, amenazas para que el proceso se
que indígena”. Por otra parte, al preguntar- era posible, porque si en un momento ciente judicialización de las acciones públi- lleve a cabo en formas con las cuales yo no estaba de acuer-
le sobre su posición como funcionario del aparecían visiblemente aliados con el Mi- cas tiene el efecto de paralizar la toma de do, y esa fue finalmente la razón de mi renuncia”. Al mismo
Ministerio, un maestro señaló: “nosotros nisterio, el resto de las organizaciones se decisiones. Los funcionarios en las posicio- tiempo, esta abogada tuvo que representar al Estado en otro
iba a volcar en contra del bloque y no po- nes de menor autoridad prefieren trasla- juicio, esta vez entablado contra uno de sus colegas de traba-
RECUADRO 4.20 díamos provocar eso, siempre decimos dar la decisión al superior inmediato, el jo: “había una institucionalización y se estaba cuidando la ima-
que el bloque indígena tiene que tener su cual busca hacer lo mismo. En algún mo- gen de Impuestos Nacionales, que es algo totalmente legíti-
Barril sin fondo o la ilusión fiscal propia identidad”. mento de la cadena de decisiones alguien mo, y por ello (mis jefes consideraban que) había que juzgar (a
Las formas de responder a “las bases” también incluyen el Son varias las experiencias conflictivas de tiene que arriesgar su firma, caso contra- su colega) con la mayor severidad posible. Yo no estuve de
uso de recursos del Estado para satisfacer electores y cliente- los funcionarios en su doble rol. La expe- rio, también puede ser sancionado por no acuerdo, porque no había pruebas (en contra de su colega) y,
las. Esto es lo que describe el juego “barril sin fondo”: riencia de uno de los entrevistados es cla- asumir responsabilidades. El resultado es bueno, las leyes bolivianas establecen que uno es inocente
“Es otro juego de desvío y dispersión de recursos estatales. ra al respecto: cuando el Ministerio de el retraso en la implementación de las polí- hasta demostrar lo contrario. Fueron presiones muy grandes,
Tiene innumerables causas y manifestaciones y es fundamen- Educación decidió cerrar la escuela nor- ticas, afectando la prestación final del ser- incluso amenazas personales sobre mi carrera, sobre mi per-
talmente el juego que gustan o al que están obligados a jugar mal de Caracollo, este funcionario, ex diri- vicio. Como relata una ex ministra de Edu- sona, reiteradas veces”.
los líderes políticos, autoridades elegidas, sobre todo si son gente del magisterio, alertó a los estudian- cación: “la gente con menos rango tiene
populistas. En razón de compromisos con sus electores y tes y maestros sobre esta intención por- miedo de tomar decisiones, y eso es lo que
clientelas, gobernadores, diputados, líderes, presidentes tien- que “seguía considerado responsable de hace retrasar los trámites, yo lo he visto, tonces es más difícil hacer los desembol-
den a recoger sus demandas y a reclamar su urgente trata- las cosas”. Aquí la identidad como dirigen- porque a la más pequeña duda regresa al sos”. Con esa lógica, los funcionarios bus-
miento. Todo problema particular que inquieta a su electorado, te de los maestros fue más fuerte que su de arriba, porque el pobre de arriba tiene can cubrirse las espaldas a través de todo
independientemente de su origen y alcance, suele ser asumido identidad como funcionario público y le que firmar, porque también puede ser una tipo de garantías legales y administrativas
y traducido como problema político, público, y objeto de ac- llevó a tomar posición a favor de los maes- falta no asumir responsabilidades”. antes de asumir cualquier responsabili-
ción gubernamental. La imaginación de un dinero público ina- tros y en contra de una decisión del Minis- En este ambiente, el miedo se convierte en dad por un gasto, independientemente
gotable y siempre disponible es la ocasión para despertar ex- terio. Como resultado de ello poco des- un sentimiento característico de quienes del monto en cuestión, como explica una
pectativas, levantar demandas y presionar con amenazas di- pués recibió un memorando de despido asumen funciones públicas. Cualquier ac- funcionaria del Ministerio: “en la medida
suasivas. Es así tarea común de los líderes y representantes de la prefectura. ción implica asignar dinero público y la en que ya hubo un clima de desconfianza
exigir que los beneficios de algunos sectores se extiendan a los Así, las entrevistas permiten entrever un Es- posibilidad de ser acusado de malversa- entre toda la gente que trabaja acá, se co-
demás y sean conservados en el tiempo. La inagotabilidad de tado cuyos límites con las organizaciones ción o gasto indebido es una preocupa- menzó a cuidar las espaldas, hay que te-
los recursos o la inconciencia de los costos de la decisión polí- sociales son más bien porosos: un Estado ción siempre presente. Un funcionario del ner todo como debe ser, en orden”. El re-
tica es la ilusión fiscal”. influenciado desde adentro por las de- Ministerio de Educación cuenta: “los del sultado concreto se hace sentir en la pro-
mandas de las organizaciones sociales, Estado somos ultra miedosos porque te longación temporal de los procesos admi-
Fuente: Aguilar Villanueva (2000).
con funcionarios que son ex dirigentes y cobran: 'en qué has gastado veinte centa- nistrativos para la realización de cualquier
representan esas demandas dentro del vos'; supongo que les da más miedo, en- actividad.
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RECUADRO 4.22 niobras que buscan contrarrestar acciones RECUADRO 4.23
de otros actores que perjudican a uno. La
La injerencia política defensa de los ámbitos de las competen- ¿Quiénes son los embargo, ser maestro aparece aún como
El Estado difícilmente está al margen de la influencia de los cias es frecuente. En estas interacciones se funcionarios públicos? una opción importante en el área rural frente
partidos políticos. Varios funcionarios del Ministerio de Educa- busca prevenir o frenar tanto la sustrac- En general, los entrevistados identifican a la inestabilidad que implica vivir y depender
ción cuentan cómo muchas veces los supuestos procesos de ción de ámbitos de jurisdicción y dominios dos tipos de funcionarios dentro del Ministe- de la producción agrícola o pecuaria. Así, an-
institucionalización en realidad disfrazan procesos de preben- de influencia como la sobrecarga de traba- rio que se diferencian en primera instancia te la pregunta: ¿usted se siente bien paga-
dalismo. “Muchas veces quieren meter a su gente por su posi- jos que no son de interés de la unidad o del por el tipo de fondo con el que son pagados. do?, un maestro rural responde: “no, porque
ción política y dicen que esto es institucionalizado. Como a és- funcionario. Las maneras para defenderse Por una parte están los funcionarios del TGN trabajo más de lo que me pagan, hay mo-
tos no se les puede mover, cambian el nombre de la instancia varían en cada caso, sin embargo, el obje- (Tesoro General de la Nación) que tienen mentos que no tenemos límites de horario”;
gubernamental y así sacan a los que están y meten su propia tivo común es no asumir trabajos adiciona- puestos fijos –al menos hasta el cambio de pero complementa: “aunque nos sentimos
gente”. Son frecuentes las presiones de partidos políticos para les que impliquen conflicto, dilemas admi- gobierno– y sueldos poco elevados, pero tranquilos, tampoco nuestro gasto es dema-
que los funcionarios juren a los partidos o para incluir a su gen- nistrativos y técnicos de difícil solución, disponen de los beneficios laborales dis- siado, no pagamos alquiler, no pagamos
te en las planillas. posibles enemistades que dañen la credi- puestos por la Ley General del Trabajo: agui- otros pasajes”.
Los funcionarios que están en los ministerios encuentran bilidad de la unidad o que hagan visible sus naldos, vacaciones y jubilación, centralmen- Aunque las valoraciones no siempre son
maneras para frenar estas injerencias políticas. Los que ocu- debilidades e incompetencias. te. Los maestros constituyen uno de los gru- tan positivas, un profesor de la localidad de
pan posiciones de autoridad tienen la alternativa de amenazar El caso de los Proyectos Educativos Indíge- pos más grandes de este sector. Patamanta señala así la relación de desigual-
con la renuncia o recurrir a otras autoridades. Los técnicos, a nas ejemplifica el juego de “no es mi res- Por otra parte están los consultores que dad que sentía respecto de la situación de
su vez, encuentran otras maneras, como relata una funcionaria ponsabilidad” que protagonizaron dos ins- tienen contratos de no más de un año y no los maestros en el área rural: “los problemas
del Ministerio de Educación: “teníamos la estrategia de decir tancias del Ministerio de Educación: el cuentan con seguridad laboral ni beneficios que enfrenta la educación provienen de la
que si una persona viene por cuestiones partidarias y tiene per- área de Proyectos y la recién formada sociales. Uno de los consultores describe su política, de los gobiernos. Todos los días nos
fil profesional, la aceptábamos; pero si no tenía perfil profesio- DEIB. Las dos primeras fases de los proyec- situación: “tengo todas las responsabilida- bombardean que los gobernantes siempre
nal, no le dábamos trabajos y se sentía mal y se iba”. tos educativos indígenas fueron realizadas des de un funcionario público pero ninguno habían tenido que robar y ellos teniendo más
en el área de Proyectos y en el momento de los beneficios”; y explica: “lo que está pa- cantidad de dinero siguen queriendo, eso
de cierre de la segunda fase y apertura de sando es que como el Ministerio no puede genera problemas. Es difícil de resolver,
No moverse la tercera se los transfirió a la DEIB. Las dos pagar sueldos (dato común en todos los mi- [nosotros] sólo sacamos migajas, es muy
instancias buscaron deslindarse de la res- nisterios), genera la figura de consultores pa- poquito, bonos dicen, pero el sueldo no me-
La complejidad del proceso administrativo ponsabilidad de los procedimientos de ciera gente que en realidad es empleado como jora, por migajitas nomás peleamos”.
que describimos anteriormente afecta las rre. Antes de concluir el difícil trabajo de yo para poder pagarles con fuentes que no
prácticas cotidianas de los funcionarios cierre de las primeras fases que implicaba sean TGN”. Los consultores, según este fun-
públicos. Una de las maneras para lidiar compatibilizar las actividades realizadas y cionario, aparecieron para suplir las accio-
con esta situación es no realizar las activi- la normativa administrativa y técnica, el nes que el Estado era incapaz de cumplir con
dades programadas. Como confiesa uno área de Proyectos Educativos encargó una fondos públicos.
de los funcionarios del Ministerio de Edu- consultoría para “la reorganización y la de- Se crean así figuras llamativas: personas
cación: “prefieres quedarte a (tener que) finición de nuevos distritos educativos in- que son consultores ya por varios años de-
hacer miles de trámites para poder ir a dígenas que serían intervenidos con un sarrollan su trabajo bajo contratos tempora-
una escuela”. El resultado es la paraliza- nuevo financiamiento”. Una vez entregada les. Son varios los profesionales y técnicos
ción de actividades como los trabajos de la consultoría con la definición de los distri- que trabajaron en el Ministerio de Educación
capacitación, de consulta y validación de tos educativos indígenas que deberían ser por más de diez años sin cambiar su condi-
las políticas que son centrales en los pro- intervenidos en la tercera fase, los técnicos ción de consultores. A pesar de esta perma-
cesos de reforma en el marco de la partici- del área de Proyectos declararon: “hasta nente inseguridad laboral, los entrevistados
pación social: “se termina optando por de- ahí llegamos nosotros como área”. Con es- aseveran que ser consultor es hablar de me-
jar de hacer talleres, ya que hacerlos impli- to, los proyectos educativos indígenas fue- jores sueldos en comparación con “los
ca pasarte la vida en eso (administrativo) y ron trasladados a la DEIB. TGN”.
dejar tu trabajo indefinidamente”. Los técnicos de la DEIB recibieron la noticia de Las valoraciones que están detrás de un
su nueva responsabilidad con sorpresa: salario son muy diversas. Si se compara el
No es mi responsabilidad “cuando llegamos aquí, nos enteramos de sueldo de un consultor con el de un maestro
Los rostros del Estado.
que el PEI había sido transferido a nosotros. se encuentra una diferencia importante. Sin Fuente: Hugo José Suárez.
Una de las dinámicas defensivas más comu- Como técnicos y supervisores nos preocupó
nes se define como la realización de mala situación porque se ponía en juego nues-
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tro trabajo”. Al comprender la complejidad c) Juegos de liderazgo del compromiso colectivo y la creatividad una ex funcionaria de la Renta, que traba-
del trabajo que todavía faltaba para el cierre permiten compensar las inmensas limita- jó durante un año de “sol a sol”, por un
administrativo del proyecto, los técnicos Al observar las prácticas de los funcionarios ciones materiales propias del Estado boli- sueldo bajísimo, para llevar adelante 150
fueron a averiguar si no tenían otra alterna- públicos y en especial sus esfuerzos para viano: “había que ser bastante creativos procesos en contra de contribuyentes
tiva a la de asumir el trabajo: “entonces em- llevar adelante las tareas asumidas aun en con el poco material que teníamos. Se re- fraudulentos, explica: “es algo realmente
pezamos a investigar, a recabar informa- condiciones precarias, se capta lo que po- ciclaban hojas e inclusive la hoja reciclada interesante y bueno defender los intere-
ción y valernos también de documentación, dríamos denominar “juegos de liderazgo”. había muchas veces que cortarla en dos ses legítimos del Estado”. Finalmente,
tuvimos una reunión con el viceministro, Se trata de acciones específicas desarro- para agarrar la parte blanca y poder escri- aunque la gran mayoría de los policías del
con la dirección de asuntos administrativos lladas por autoridades y técnicos bajo un bir alguna nota en ella para mandar un país dicen estar insatisfechos con su suel-
y también de asuntos jurídicos. También principio de servicio público y de compro- fax. A veces teníamos que hacer trueque do y sus condiciones de trabajo, pese a to-
nos reunimos con el área de proyectos y el miso con el proceso, pese a las dificulta- para las fotocopias con las otras direccio- do ello, se declaran motivados por su “vo-
área de auditoría”. des y adversidades existentes en la estruc- nes: te ofrezco cinco hojas en blanco si me cación de servicio a la ciudadanía” (50%)
Recurrir al área legal del Ministerio fue clave tura estatal. dejas hacer una fotocopia o pasar un fax”. y su “interés por la seguridad pública”
en su estrategia de convertirse en técnicos Una funcionaria del Ministerio de Educación (12%) (PNUD, 2006). Trabajar para el Es-
de apoyo y no en responsables del cierre de La mística estatal también usa la palabra “mística” para des- tado, pues, parece ser una cuestión de
las primeras fases del PEI. La directora del cribir la dinámica de los primeros años de compromiso. Con el mismo grado de in-
área legal fue la que puso punto final en la Pareciera que hay algo mágico en el hecho de la Reforma Educativa: “yo veía a la EIB tensidad que el Estado es experimentado
pugna por la no responsabilidad al estable- servir al Estado en un país tan pobre como (Educación Intercultural Bilingüe) como un como entrega y realización, también pue-
cer que la transferencia no había seguido Bolivia, donde “todo queda por hacer”. Es- instrumento de empoderamiento que bus- de convertirse en una experiencia frus-
los procedimientos legales. Como relata te profundo compromiso estatal, muchas ca que este pueblo boliviano, que toda la trante y de profunda decepción.
uno de los técnicos de la DEIB: “no hay nin- veces comparado a una mística revolucio- vida fue aplastado, pueda levantarse y que
gún documento legal que diga que el PEI naria, permite realizar milagros con poco o la gente tenga conciencia, tenga espacio, Trabajar sin recursos
debería ser transferido, de tal manera que nada de recursos. Por ejemplo, en palabras tenga valor propio y que cambien las (vie-
dice la doctora que el PEI tiene que estar del ex secretario nacional de Participación jas) estructuras. Era espectacular, era rico, Las actividades administrativas de la educa-
donde estaba y ahí se tiene que mantener y Popular, Carlos Hugo Molina: la Secretaría era desafiante, todo el mundo contribuía y ción pública a nivel local se realizan en
ahí tienen que cerrarlo, porque es una cosa era una trinchera de lucha y amor, en opo- trabajabas, creabas, tenías mucha libertad. condiciones de escasez de recursos. Los
que hicieron ellos y ellos tienen que acabar- sición a una función pública y burocracia Se generó una relación muy fuerte que me funcionarios de las direcciones distritales
lo, a partir de ese momento nosotros está- adormilada en la pesadez de los procedi- va a quedar por el resto de mi vida”. desarrollan estrategias para trabajar pese
bamos como técnicos de apoyo para esta mientos. Esta autoridad describe así las Esta misma funcionaria asegura que “hay a ello. Las estrategias pasan desde el tra-
situación”. Después de muchas reuniones, condiciones de trabajo, y la entrega, de sus gente muy de revolución necesaria”. Otra bajo en equipo, las redes de relaciones so-
del empleo de tiempo y energía, la legali- colaboradores: “servidores públicos paga- técnica del mismo Ministerio expresa del ciales, la generación de ingresos a través
dad se convirtió en el recurso decisivo que dos con tres meses de atraso, compartien- siguiente modo sus propias ganas de lu- del cobro por la capacitación a los docen-
posibilitó a los técnicos de la DEIB salir “vic- do escritorios, mesas, sillas y oficinas, tur- char por un proyecto educativo nacional: tes, la organización de kermeses, la peti-
toriosos” en esta interacción defensiva. nándose para hablar por un solo teléfono “el Che dijo que hay que soñar lo imposi- ción de una contraparte a la comunidad,
La dinámica de no responsabilizarse se ex- cuando éste no estaba bloqueado por falta ble, pero hay que trabajar por ese sueño, el recurso a la generosidad de los demás,
presa de muchas maneras, como la impu- de pago, desparramaban energías y opti- no es sólo cuestión de soñar. Yo sí creo que el uso de sus sueldos para financiar activi-
tación de errores a otros que participan en mismo como en los mejores tiempos de la educación es uno de los ámbitos donde dades y hasta el bloqueo de caminos.
la cadena de decisiones para la ejecución las revoluciones y de la entrega”. hay que soñar lo imposible, porque sino, La asesora jurídica de la Dirección Departa-
de los programas y proyectos. Muchos fun- Por su parte, una funcionaria que dirigió la ¿qué chiste tiene? La mayor parte de los mental de Sucre señala que esta falta de
cionarios relatan el juego de apuntar a los Unidad de Investigación de la Secretaría maestros de (educación) alternativa so- recursos se compensa con el trabajo en
otros como los responsables por los pro- Nacional cuatro años después de la pro- mos tal vez parecidos a los rebeldes como equipo. El trabajo en equipo suple la falta
blemas emergentes. Esta forma de interac- mulgación de la Ley de Participación Po- Camilo Cienfuegos y Che Guevara. Somos de personal, en tanto uno tiene que hacer
ción genera un ambiente de “culpables e pular explica: “la mística se alimentaba de patriotas, somos revolucionarios. En reali- el trabajo de varios dado que los técnicos
inocentes” con la personalización de las di- la propia gente en los municipios que se dad creo que por eso seguimos aguantan- en función y en planilla no abastecen: “es
ficultades de coordinación. Las interaccio- estaba apropiando y comprometiendo do (los malos sueldos y las pésimas condi- un trabajo que me encomienda la directo-
nes actualizan, así, la cultura de la culpa con un proceso de descentralización en el ciones de trabajo)”. ra distrital y que sí o sí tengo que cumplir.
dentro del Estado. Una ex funcionaria del país, de redistribución y de mayor equi- Parece ser un sentimiento bastante generali- Aunque no corresponda a mi área, porque
Ministerio lo expresa así: “siempre busca- dad”. En la retórica de muchos otros fun- zado en todo el aparato estatal boliviano, muchas veces los dos técnicos de segui-
mos culpables, es increíble, siempre bus- cionarios públicos entrevistados en dife- incluyendo sus reparticiones quizás más miento no abastecen. Porque si los técni-
camos deslindarnos de culpas”. rentes reparticiones estatales, la mística ingratas y desprestigiadas. Por ejemplo, cos de seguimiento salen a las unidades,
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no quedan ellos acá y generalmente cuan- aportar piedras, arena, adobe”. Un miem- otro irse cansando y el presupuesto más que y proposiciones? Primero, confirmamos
do la directora no está, son ellos los que se bro de un CEPO aymara cuenta cómo la ge- todo, porque tenemos que movilizarnos de la que la perspectiva racional y tecnocrática
hacen cargo de la oficina”. nerosidad de otros les permitió avanzar: ciudad hasta aquí, de aquí a Pucarani y nos da forma a la estructura jerárquica del Es-
Para llegar a las unidades educativas en todo “respecto a la oficina, la cooperativa agro- dicen: “vuélvase mañana o vuélvase otro tado y, en consecuencia, orienta a los for-
el distrito los funcionarios aprovechan las pecuaria nos cedió un espacio porque no día” y volvemos con los ánimos bajos y llega- muladores de políticas públicas definien-
relaciones que tienen con los técnicos del teníamos recursos. Ahí hemos llevado mos aquí y hablamos con las autoridades pado parámetros específicos para las accio-
Seduca y con los directores escolares. nuestros pequeños escritorios que ya tenía- ra decir que no hay nada todavía. nes estatales como la eficiencia, la eficacia
Mantener y alimentar estas redes sociales mos para poder operar desde ahí. Poste- y la transparencia. Sin embargo, la visión
es parte del trabajo de los técnicos de las riormente nos dotaron de una línea telefó- Frente a esta actitud de las instituciones es- limitada a un sistema técnico y una lógica
direcciones distritales para realizar sus ac- nica más fax. ¡Una maravilla! Así empeza- tatales, quedan dos estrategias según las sólo burocrática no permite la incorpora-
tividades. Así lo explica un técnico de La mos, en chiquitito”. entrevistas realizadas a la directora y la ción de elementos que interactúan en el
Paz: “para hacer seguimiento tenemos es- Ante esta realidad de escasez, los funciona- junta de Pucarani. La primera es contar proceso de formulación e implementa-
casos recursos de parte del Seduca, pero rios se responsabilizan por la insuficiencia más con las ONG que con la alcaldía, ya ción de políticas públicas, como por ejem-
sin embargo hay veces que nosotros para económica para cumplir con el mandato que “mayormente son las ONG las que plo las pugnas de poder, la construcción
salir a una unidad educativa nos apoya- administrativo y técnico que les fue asig- nos atienden, son instituciones que nos de legitimidad, los problemas de coordi-
mos en los directores, que nos facilitan nado en el proceso de descentralización. harán esperar cierto tiempo, pero nos nación en entramados gubernamentales
muchas veces el vehículo para ir a su uni- En la corta trayectoria de las direcciones atienden: 'aquí tienen y ya está colocado'. cada vez más complejos y los retos de la
dad educativa”. distritales, son los técnicos y directores los Por ejemplo el aula nueva, ya la tenemos”. gestión en espacios socio-territoriales y
El financiamiento para la capacitación tam- que gastan incluso sus propios recursos La segunda estrategia, el último recurso políticos heterogéneos. En contraposición
bién es escaso y casi inexistente. Esta si- para pagar gastos corrientes. La percep- para conseguir dinero de los entes estata- al modelo racional sugerimos entender
tuación hace que los técnicos de las direc- ción basada en experiencias concretas de les, es el bloqueo de caminos: “yo sé que estos elementos como endógenos a la po-
ciones distritales tengan que cobrar a los muchos técnicos en Santa Cruz y Chuqui- está mal eso, porque no solamente nos lítica pública y, por tanto, como parte de la
propios docentes por la certificación. En saca es que la “caja chica” con que cuenta perjudicamos nosotros, perjudicamos a solución y no del problema.
palabras de una técnica de Sucre: “no nos el director distrital, especialmente para todos. Pero nosotros no tenemos esa posi- Segundo, el Capítulo sugiere un cambio de
apoya nadie. Nosotros buscamos financia- transporte, es insuficiente y no llega a cu- bilidad de contar con el dinero que está en paradigma tanto en la manera como ana-
miento, muchas veces lo sacamos de los brir ni la mínima necesidad: “recibimos el presupuesto establecido en educación y lizamos el Estado como en las formas de
mismos docentes, les hacemos certifica- una caja chica para transporte, pero no es que tendría que darse a educación, a las diseñar e implementar políticas públicas.
dos, para refrigerio, que no nos da para mensual, nos dan cada dos, tres meses, unidades educativas equitativamente, pe- Se lo hace a partir de tres modelos alterna-
más. Buscamos el local que conseguimos unos mil bolivianos. Eso lo utilizamos en ro no hay esa equidad”. tivos. ¿Cuáles son estos modelos que tras-
y el incentivo al docente es solamente el transporte, pero prácticamente se nos ter- cienden los supuestos y la lógica del enfo-
certificado de asistencia”. mina en dos, tres días”. Conclusiones que racional tecnocrático? Hemos plan-
Algunos funcionarios recurren a la organiza- Subsidiar el proceso de descentralización teado tres miradas complementarias: el
ción de kermeses para recaudar fondos. administrativa por medio de inversión en ¿Cómo ir “más allá de la tecnocracia” en una Estado como entramados de organizacio-
Un profesor de la Normal de Caracollo tiempo de trabajo y en recursos económi- etnografía del Estado boliviano? Ese reto nes parcialmente articuladas y en cons-
cuenta su experiencia: “cuando llegué a la cos a costa del propio sueldo del funciona- exploratorio y analítico nos condujo en es- tante cambio, el Estado como política bu-
Normal lo primero que hice fue buscar bi- rio para el cumplimiento de las tareas asig- te Capítulo del Informe Nacional sobre De- rocrática y el Estado inmerso en entornos
bliografía para expresión y creatividad, nadas desde el nivel departamental llevó, sarrollo Humano a indagar la manera có- políticos. Estos “otros” modelos invitan a
una nueva área. No había un libro sobre en esta experiencia específica, al alcalde mo se diseñan e implementan políticas los formuladores de políticas públicas a
eso. Entonces hice dos kermeses con los de Pucarani a evaluar la descentralización públicas en el país. El seguimiento detalla- abandonar viejas prácticas de control y
estudiantes, con el pueblo. Recaudé más o como algo no deseable: do de las actividades cotidianas de los fun- certidumbre que impiden la institucionali-
menos tres mil bolivianos y con esa plata cionarios en diferentes niveles guberna- zación de políticas de largo plazo.
me vine a La Paz a buscar en las librerías. Ocurre que los interesados se chocan contra mentales –nacional, departamental y mu- Tercero, la mirada al Estado como entrama-
Fui al CEBIAE, a todo lado, y logré comuna pared de “espera un rato, lo estudiaré” o nicipal– nos permitió explorar la intersec- dos de organizaciones parcialmente arti-
prar dos cajones de libros para implemen- “vuélvase mañana, vuélvase pasado”, sea en ción entre la política educativa, la política culadas y en constante cambio permite
tar la reforma educativa. Así hemos empe- la alcaldía, en la subprefectura, con el (direc- de modernización administrativa y la polí- superar la ilusión de que todos los proble-
zado a trabajar”. tor) distrital. Esto genera mucha frustración, tica de descentralización y participación mas de coordinación dentro del Estado
Pedir contraparte a la comunidad es otra es- ya que un viaje largo y costoso se ha hecho en popular. pueden ser resueltos con diseños institu-
trategia comúnmente utilizada para incre- vano. Por ejemplo, de la unidad educativa Pe- ¿Qué podemos concluir de esta mirada al cionales plasmados en organigramas. Los
mentar los recursos destinados a la educa- dro Domingo Murillo hay que estar yendo proceso de políticas públicas en Bolivia? límites de imaginar el Estado como un sis-
ción a nivel local: “la comunidad puede cuatro horas a pie, es muy lejos. Es día tras ¿Cuáles son nuestros principales hallazgos tema que una vez planificado funcionaría
348 349
como un reloj están justamente en el he- Y quinto, la descentralización y participa-
cho de que la estructura estatal es más ción popular pasan por procesos conti-
bien un entramado de organizaciones cu- nuos de construcción de políticas públi-
ya articulación constituye un reto mucho cas –de definición de contenidos y de
más complejo. Es a través de las interac- procedimientos– en nuevos espacios de
ciones cotidianas y en dinámicas de políti- disputa de poder, de negociación y con-
ca burocrática que el engranaje burocráti- certación. La participación sólo se produ-
co se desarrolla y, si acaso, se consolida. ce cuando las políticas son concebidas co-
Cuarto, asumir que no existe “un Estado” y mo lineamientos en los que el detalle vie-
sí entramados organizacionales es el pri- ne después y esto implica la incorpora-
mer paso para comprender que los resul- ción de la incertidumbre como elemento
tados de las políticas públicas dependen necesario. Es evidente entonces que el
tanto de sus contenidos técnicos como de Estado no deja de ser líder y responsable,
la construcción participativa de su legiti- pero comparte responsabilidades, espa-
midad. Sólo a partir de la visión del Esta- cios de decisión y resultados. Y este pro-
do como redes de poder se incorpora otro ceso lo legitima. Esta mirada reafirma la
importante componente de la política pú- autoridad de la ley y de la estructura jerár-
blica: los procesos de negociación, con- quica de autoridades públicas, pero siem-
certación y aceptación por parte de múlti- pre al servicio de realidades complejas y
ples actores, dentro y fuera del Estado, dinámicas. En otras palabras: las normas
para que concurran desde sus áreas de son paraguas necesarios que dan hori-
competencia a la consecución de las polí- zonte pero que requieren ser flexibles y
ticas públicas. Es así que la política enten- deben estar preparadas para eventuales
dida como proceso de participación, ne- cambios. Hay entramados de personas,
gociación y legitimación interactúa con la relaciones de poder, problemas diferen-
política pública. La negación de la centra- tes, normas complejas y algunos impre-
lidad de la política está detrás de múlti- vistos que no pueden ser acomodados
ples frustraciones en procesos de institu- desde la visión del Estado como un siste-
cionalización, racionalización y moderni- ma cerrado con procedimientos lineales y
zación estatal. estrictamente técnicos.
350
HUMANO EN BOLIVIA
Ejercer
ciudadan a en Bolivia
Sociología
5
del Estado
Desfile patrio a principios del siglo XX

I
ntroducción ¿Cómo los países subdesarrollados podrían
convertirse en desarrollados? Tal fue la pre-
¿Cuál es la sociedad ideal? ¿Y el ciuda- gunta que guió un conjunto de estudios
dano modelo? ¿Existen acaso moldes que acompañó diferentes procesos históri-
únicos que, como espejos o prototipos, cos de construcción estatal, en especial
nos indican el rumbo a seguir y, más toda- luego de que un número significativo de
vía, un horizonte deseable e inequívoco? países africanos y asiáticos lograran su in-
En este Capítulo del Informe, en consonan- dependencia después de la Segunda Gue-
cia con lo ya expuesto, partimos de la pre- rra Mundial1. Estos esfuerzos de análisis y
misa de que los caminos del desarrollo son reflexión elaboraron conceptos de Estado
múltiples y, por tanto, los arreglos sociales y de sociedad que, pese a la incorporación
e institucionales no están cerrados ni me- de algunos elementos específicos e históri-
nos condicionados por soluciones antes camente situados, se limitaron la mayoría
encontradas en otras sociedades. Por ello de las veces a señalar lo insuficiente, aque-
la comprensión de quiénes somos y de có- llo que faltaba, estaba incompleto o “mal
mo hemos llegado hasta aquí es la única diseñado”, en comparación a un modelo
base sobre la cual podemos construir co- supuestamente universal que, casi como
lectivamente nuestro propio futuro. Esto fatalidad o destino, había que alcanzar. La
implica abandonar una concepción teleo- abundancia de paradojas, de lecturas en
lógica del desarrollo que, en tanto doctrina negativo sobre lo que no se tiene con rela-
de las causas finales, nos asegura que un ción a referencias estándares, se explica
porvenir venturoso tiene necesariamente por esta insuficiencia teórica.
que seguir la ruta y asemejarse a la proyec- Los contextos históricos de las sociedades
ción de imágenes estáticas e idealizadas poscoloniales marcan diferencias signi-
de otras experiencias. ficativas para comprender la formación
La agenda de investigación sobre ciudada- de nuestras estructuras políticas y socia-
nía ha estado dominada por marcos teó- les. Es precisamente a partir del conoci-
ricos elaborados desde y para socieda- miento y explicación de la especificidad de
des con trayectorias históricas específi- estas condicionantes socioculturales y sus
cas, los cuales se presentan o son asumi- dinámicas en el tiempo que podremos ela-
dos como universalmente válidos. Los borar una lectura del presente y apuntalar
esfuerzos de interpretación de los proce- proposiciones normativas sobre cómo
sos de formación de los Estados y nacio- avanzar en nuestro ordenamiento social,
nes en América Latina, África y Asia estu- político y económico para lograr mayores
vieron fuertemente influenciados por con- niveles de desarrollo humano y una mejor
ceptos elaborados a partir de la experien- comunidad política en democracia. El pro-
cia de la Europa moderna y algunas de sus blema surge cuando se adoptan conceptos
colonias. En los últimos dos siglos esta ex- con insuficiente o deficiente atención a los
periencia sostuvo el paradigma del “Esta- contenidos sociales y culturales implícitos
do soberano, centralizado y territorial- en su formalización. Ello ha restringido la
mente consolidado” que dominó el pensa- incorporación de características, tensio-
miento político occidental y la ciencia polí- nes, dificultades y potencialidades especí-
tica en particular. Este modelo se convirtió ficas de las estructuras sociales y políticas
en el ideal de comunidad política ordena- investigadas.
da y moderna que debería guiar a todos La reflexión anterior no implica de ningún
los países, incluyendo aquellos que inicia- modo disminuir y menos ignorar la impor-
ron su proceso de formación estatal a par- tancia de las contribuciones de teorías
tir de la independencia de sus respectivas construidas en diferentes sociedades y
metrópolis. condiciones históricas específicas. Es in-
1 En América Latina el proceso de independencia formal se produjo durante el siglo XIX.

355
HUMANO EN BOLIVIA
discutible lo mucho que podemos asimilar des orgánicas constituyó un freno podero- RECUADRO 5.1
de las interpretaciones sobre realidades so contra las pretensiones del Estado de
sociales concretas. Y uno de estos aprendi- normar y controlar todo el territorio nacio- Movimientos indígenas
zajes se refiere justamente al principio de nal y también ante las arbitrariedades de en Bolivia (retratados
que la herencia teórica nunca debe ser asu- poderes locales. Y Tapia (2002), a su vez, por ellos mismos)
mida como camisa de fuerza que nos obli- desarrolló el término “país multisocietal” Los pueblos originarios que vivimos en el
gue a encajar las realidades sociales que para referirse a la práctica de derechos po- territorio que llaman Bolivia teníamos nues-
habremos de estudiar. Como bien indicó líticos cuyo ejercicio se produjo más en tor- tras propias formas de vivir y de organizarnos
Weber (2001), los marcos conceptuales y no a organizaciones colectivas y sindicatos en ayllus-markas y suyus en los Andes, y en
las hipótesis explicativas siempre tienen que a través de elecciones e instituciones tentas en los llanos orientales y el Chaco. De
una profundidad histórica y social que es- liberales. la vida histórica de los Wari, Vizcachani, Tiwa-
tablece límites a su adecuación para la Ahora bien, si observamos la historia larga naku, de los Inkas, hemos heredado la convi-
orientación analítica de nuevos estudios2. de la formación social boliviana, resulta vencia armónica y la complementación entre
Por ello, la atención sistemática a la especi- muy sugerente la interpretación de Rive- sus habitantes y con la naturaleza y el cos-
ficidad de los procesos y dinámicas de con- ra (1993) sobre los efectos de un evento mos. Pero la armonía fue rota por la invasión
figuraciones socioculturales permite la concreto en el período colonial: la recopi- colonial de los españoles. Creando los virrei-
evaluación de los usos posibles y deseables lación de la Ley de Indias, en 1680, que natos, capitanías, audiencias, encomiendas,
de las categorías propuestas con anteriori- establecía con claridad la diferencia entre repartimientos, reducciones, corregimientos, Fuente: Archivo de La Paz.
dad y la necesidad de nuevos conceptos. dos entidades: la “República de Españo- la Mita, el Tributo Indigenal y la Visita, inicia-
Éstos pueden ser el resultado de mezclas o les” y la “República de Indios”. Este hecho ron la destrucción de nuestras formas origi- do nuestra tradición andina dentro de diver-
adaptaciones más específicas de los ya jurídico estableció un reconocimiento re- narias de organizar nuestra vida. sas formas impuestas por los invasores.
existentes o, si fuese el caso, la elaboración lativo desde el Estado del derecho de los El atentado más grave a nuestra organiza- Ahora existen más de 12.000 comunidades.
de nuevos vocabularios con base en otros indígenas de gobernarse en sus territo- ción fue la Reforma de Reducción del Virrey En el Altiplano hemos conservado más nues-
criterios. rios mediante sus propias autoridades Toledo, que desde 1570 hizo concentrar la tras formas andinas de vivir, incluso en mu-
¿Cuál es la especificidad más relevante pa- (los mallkus, kuraqas o caciques de san- población de los ayllus en comunidades y en chos lugares las llamamos todavía ayllus. En
ra el estudio y comprensión de la ciuda- gre). Según la citada autora, esta ley con- "pueblos indios" de estilo español. Así des- las zonas de Valles, donde la hacienda se ex-
danía en la formación social boliviana? tribuyó a cimentar la concepción de los truyó también la complementación entre las tendió más, hemos perdido más la tradición
Sin duda una de las cualidades más sobre- indígenas de su propio territorio como ju- diferentes alturas dentro de esos ayllus que oral y la comunidad asume el territorio que
salientes se refiere a lo que podemos lla- risdicción y de las “funciones” del gobier- practicábamos en ese entonces. ocupaba la hacienda. En cada comunidad
mar “densidad organizativa”, esto es, la no central, que pasó a formar parte de la Durante la República hasta nuestros días existe algún tipo de organización local, que
persistencia y coexistencia de organizacio- memoria colectiva de los aymaras. En sus han seguido tratando de enterrar nuestras en gran mayoría es hoy el sindicato agrario.
nes sociales y territoriales con una larga palabras: “desde el punto de vista de los formas de vivir y de organizarnos (…) Nues- Por lo menos el 70% de las comunidades es-
tradición histórica, como los ayllus y las co- indios, la idea de ‘dos repúblicas’ que se tros pueblos y nuestros mártires no sólo nos tán organizadas en sindicatos agrarios.
munidades indígenas, las entidades gre- reconocen mutuamente, aunque perma- hemos resistido a ello, sino también hemos Cerca de 3.000 comunidades, especial-
miales, las juntas vecinales y las redes de nezcan segregadas espacial y política- reafirmado permanentemente nuestras pro- mente en las zonas altas, conservan algún ti-
elites locales. “Sociedad abigarrada”: esa mente, llegó a plasmar la compleja visión pias formas de vivir y de organizarnos. De los po de autoridad tradicional. El ayllu, aunque
fue la noción acuñada por Zavaleta (1986) de su propio territorio, no como un espa- propios ayllus surgió nuestra resistencia. Ku- ya no está basado en el parentesco sino en la
para dar cuenta de la coexistencia de relacio inerte donde se traza la línea de un raka de ayllus era Tupaj Amaru, que se rebe- comunidad territorial, sigue vigente en zonas
ciones productivas, sociales y legales en mapa, sino como jurisdicción o ámbito de ló contra los españoles en 1780. de Oruro, Potosí y La Paz.
matrices culturales y estructuras políticas ejercicio del propio gobierno” (Rivera, Como pueblos y naciones originarias he- En Santa Cruz y parte de Chuquisaca, los
diversas. Esta heterogeneidad estructural, 1993: 39). Es importante remarcar, sin mos estado luchando por el derecho a la tie- guaraníes están organizados en capitanías y
con distintos modos de organización de la embargo, que los sucesivos reconoci- rra y territorio, el restablecimiento de nuestro asambleas, y en Beni han asumido en mayor
economía y de las relaciones políticas, ex- mientos parciales de los territorios indí- gobierno propio, la autonomía y la soberanía parte los cabildos impuestos por los españo-
plicaría el Estado aparente, incompleto y genas por parte del Estado (colonial y re- respecto a los invasores. les y las misiones religiosas.
parcial que tenemos en Bolivia. Barragán publicano) siempre estuvieron articula-
(2001), por su parte, demostró cómo la dos por relaciones de subordinación y su- Vivimos en más de 12 mil comunidades ¿Cómo estamos organizados?
presencia de “pueblos” en tanto socieda- jeción de los indígenas. Desde la Reforma del Virrey Toledo los que El sindicato agrario es, en la mayoría de
vivimos en el campo estamos organizados los lugares, la base de nuestras organiza-
2 La ascendencia en los estudios contemporáneos de las contribuciones teóricas de autores como Reinhard Bendix (1977):
Construcción de Nación y ciudadanía y de T.S. Marshall (1950): Ciudadanía y clase social, impone retos a los esfuerzos de en comunidades, en las cuales ha sobrevivi- ciones a nivel nacional. Y es en su asamblea
reflexión sobre la formación de ciudadanía en configuraciones sociales con trayectorias históricas disímiles a los países
europeos.
356 357
y una sociedad premoderna, estamental
y tradicional.
comunal donde se toman las decisiones confluyen en la Confederación Sindical Úni- El contexto de una formación social y polí-
más importantes de nuestro movimiento. ca de Trabajadores Campesinos de Bolivia tica marcada por la articulación entre
Generalmente los sindicatos campesinos (CSUTCB). una lógica corporativa y otra liberal sitúa
se agrupan en subcentrales, que a veces si- Además, muchos estamos organizados en la política de las rebeliones y de los pac-
guen los límites cantonales. Esas subcen- la Confederación Indígena del Oriente, Cha- tos como uno de los rasgos centrales de
trales a su vez se agrupan en centrales. Una co y Amazonía Bolivianos (CIDOB), que las relaciones entre la sociedad y el Esta-
mayoría de las centrales agrupa a las sub- agrupa a su vez a la Central de Pueblos Indí- do bolivianos. Más allá de la Colonia, en el
centrales de una provincia, pero existen genas del Beni (CPIB) y la Asamblea del Pue- proceso de construcción estatal del perío-
también centrales especiales que no siguen blo Guaraní (APG) y otras federaciones indí- do republicano en Bolivia, las agrupacio-
los límites políticos y geográficos de las genas. Los colonizadores, que se concen- nes colectivas, incluyendo corporaciones
provincias. Las centrales, que actualmente tran en las zonas bajas, tienen como organis- territoriales, funcionales y sociales, siguie-
son más de 200 organizadas y activas, se mo matriz la Confederación Sindical de Co- ron siendo actores centrales en articula-
agrupan por federaciones. Existen 9 federa- lonizadores de Bolivia. ción con una lógica ciudadana individual,
ciones departamentales, 26 regionales o cimentando así las relaciones entre Estado Rostros mestizos, criollos e indios en un mismo bando: ejército liberal en la guerra federal de
Fuente: Confederación Sindical Única de Trabajadores
especiales, y algunas nacionales. Todas Campesinos de Bolivia (CSUTCB). y sociedad (Barragán, 2001). A través de 1899. Fuente: Archivo de La Paz.
prácticas de enfrentamiento, resistencia y,
algunas veces, de subversión del orden, las ción y toma de decisiones entre las fuerzas
RECUADRO 5.2 corporaciones territoriales y sociales, ade- movilizadas, la disciplina social cuya coer-
más de las comunidades indígenas, fueron ción colectiva garantiza las obligaciones
La masacre de Kuruyuki tador. Tumpa decidió organizar un ejército de adquiriendo reconocimientos parciales individuales y la táctica militar del cerco
“La nación indomable”. Así definió el histo- guerreros como respuesta a la expansión la- por parte del Estado, el cual también se fue como medida de presión y de trastorno de
riador y militar Enrique Vidaurre Retamoso a tifundista sobre territorios chiriguanos en la adaptando a las dinámicas y diversidades las relaciones de poder aplicadas a lo largo
los chiriguanos pues, según afirma Albó provincia Cordillera del departamento de sociales y territoriales. Pero si, por un lado de la historia contra haciendas, pueblos de
(1992: 11), resistieron por mayor tiempo la Santa Cruz. –como ya vimos en el Capítulo 2–, los pac- provincia y ciudades.
penetración y conquista de los blancos. No Ante tal movimiento, el gobierno del Presi- tos implicaron la creación de espacios rela- Otro actor fundamental que marca las rela-
es casual por ello que tanto durante la Colo- dente Arce envió tropas para su neutraliza- tivos de autonomía jurisdiccional, por el ciones entre Estado y sociedad en Bolivia
nia como en la República se produjeran nu- ción. En Kuruyuki, el ejército arremetió contra otro, estas organizaciones nunca dejaron es el movimiento obrero-artesanal, que
merosos levantamientos de esta nación. los chiriguanos, provistos de armas nativas y de estar supeditadas al orden estatal. en la primera mitad del siglo XX se conso-
Una de las mayores rebeliones chiriguanas pocas armas de fuego, y se produjo una ma- En el caso de los pueblos indígenas, Hylton y lida bajo la influencia de ideologías anar-
tuvo lugar en 1892 bajo el liderazgo de Ha- sacre. Días más tarde, el líder de la rebelión Thomson (2003) sostienen que la insurrec- quistas y, posteriormente, marxistas. Este
pioeki Tumpa, quien había sido criado por un fue apresado y fusilado en la plaza de la hoy ción es parte de un repertorio amplio de re- momento histórico, marcado por la prolife-
chamán y bendecido como tumpa, es decir, ciudad de Monteagudo, a los 29 años de cursos políticos comunitarios que incluyen ración de organizaciones gremiales y obre-
como hombre ungido por los dioses y liber- edad (Saignes, 1978 y 1989; Sanabria, 1972). pactos con el poder estatal, pleitos jurídi- ras en el ámbito urbano, ha sido registrado
cos y la construcción de redes interregio- por Lehm y Rivera (1988), quienes relatan
nales de representación política autóno- los procesos de formación organizacional y
Con base en estudios más recientes sobre nos en la región3. Así pues, las experien- ma. Sobre la base de las experiencias de de dotación de ideologías que fundaron
la historia política de los nacientes esta- cias española y latinoamericana compar- insurrección desde fines de la Colonia has- identidades colectivas con capacidad para
dos en América Latina, Barragán (2005) tían la coexistencia de principios corpo- ta el año 2003, estos autores hablan de la formular demandas sectoriales e interpelar
argumenta que los procesos políticos vi- rativos y liberales de organización social constitución de una cultura indígena y co- al Estado. Ya en su Historia del movimiento
vidos por España en el siglo XVIII definie- y política4. La idea misma de soberanía se munitaria de insurrección a lo largo de los obrero (1967), Lora reconstruye la incorpo-
ron una modalidad de organización polí- basaba en pueblos, colectividades terri- últimos dos siglos y medio. La “cultura in- ración de las asociaciones de artesanos en
tica que no concebía al individuo sino a la toriales y funcionales antes que en indivi- surgente” se fundamenta en dos ejes: por las dinámicas políticas en la segunda mitad
nación como el núcleo constitutivo de la duos. Según esta interpretación la especi- un lado, la memoria de anteriores levanta- del siglo XIX. Según este autor, durante el
sociedad. Estos procesos políticos, deno- ficidad de los Estados modernos en Amé- mientos y la consecuente acumulación de gobierno del Presidente Belzu (1848-1855)
minados “la vía hispánica”, influyeron en rica Latina no sería resultado de la con- experiencia práctica; y, por el otro, el des- se gestó un incipiente proyecto político que
la emergencia de los Estados republica- traposición entre un nuevo ideario liberal pliegue de métodos de lucha como la buscó consolidarse sobre una base social de
3 Véase Annino (1995) y Clavero (2000), citados en Barragán (2005).
asamblea (cabildo, concejo o junta) que artesanos, comerciantes y pequeños pro-
4 Al respecto, se remarca que en la propia Constitución de Cádiz de 1812, España es concebida como la reunión de varios definen los espacios sociales de delibera- pietarios urbanos. Y es durante este período
territorios y reinos.
358 359
que se avanzó en el reconocimiento formal diación entre sociedad y Estado. En 1936, RECUADRO 5.4
por parte del Estado de las asociaciones de el Presidente Toro estableció la unión de las
artesanos y productores como sujetos eco- asociaciones de productores rurales y urba- Organizaciones obreras Los centros culturales dieron frutos –afir-
nómicos y políticos. nos en un esfuerzo por consolidar su base y anarquistas ma Rivera –, con la formación de combativos
Pero es durante las décadas de 1900 a 1950 política mediante la cooptación de actores El auge de las “doctrinas libertarias” en Boli- sindicatos anarquistas en 1924 y 1925, que
cuando se produce la gestación de un nue- sociales. Este proyecto fracasó –según Ca- via se produjo entre 1910 y 1932. Fue produc- establecieron agudas polémicas con los
vo escenario social en el cual los sindicatos jías (2006)– debido a que los movimientos to, en gran medida, de la circulación de nuevas marxistas y socialistas enfatizando el carác-
obreros y empresariales se fueron definien- sociales se resistieron a ser subordinados doctrinas sociales que arribaron a partir de mi- ter independiente que debería tener la orga-
do como actores prominentes de interme- por el Estado. Asimismo, en la primera mi- graciones. La consolidación de la minería del nización obrera de toda intromisión partidis-
tad del siglo XX, las elites prosiguieron su estaño en la cordillera, la explotación del salitre ta. Resalta también en esta época la organi-
RECUADRO 5.3 proceso de organización corporativa, con- en la costa y la construcción de nuevas redes zación de federaciones femeninas que mar-
solidando las prácticas de lobby y presión ferroviarias al interior del país impulsaron esta caron reivindicaciones propias no sólo res-
Tres rebeliones indígenas, tres ya practicadas durante el siglo XIX. Vemos circulación de mano de obra y de ideas. pecto de las demandas de los hombres, sino
Pese a la dura represión que sufrieron los indígenas como así la conformación de la Cámara de Co- A esta época corresponde también la for- también de las mujeres de la oligarquía.
consecuencia de la rebelión del “temible” Zárate Willca (1899), mercio en 1890, la Asociación de Industria- mación de sindicatos y uniones obreras por- En las “castas dominantes” se generó una
pocos años después, en 1907, la región de Challana (Yungas) les Mineros en 1925, la Cámara de Indus- tadoras de una ideología contestataria. En paranoia por la expansión de las ideas co-
fue escenario de una sublevación indígena contra empresarios tria en 1931 y distintos esfuerzos y accio- 1906 apareció en Tupiza la Unión Obrera 1° munistas que podrían tener repercusiones
de casas comerciales en La Paz, quienes pugnaban por adju- nes para lograr la atención del Estado y ob- de Mayo, que sostenía principios socialistas explosivas en el agro (Ibid.). A ello se debió la
dicarse concesiones gomeras (Choque, 2005). tener beneficios para sus sectores. y editaba el periódico “La aurora social”. Se creciente represión de las federaciones
En 1921, los indígenas de Jesús de Machaca se levantaron Un hecho concreto es que a lo largo del siglo señala asimismo la existencia de una cre- obreras (Ibid.). En este marco, el conflicto
contra el corregidor Estrada cuya conducta fue caracterizada XX, bajo diferentes modalidades, los acto- ciente agitación social en las minas de Coro- con Paraguay sirvió para legitimar una gue-
como “abusiva”. Al parecer, esta sublevación estuvo también res corporativos, específicamente los sin- coro y Uncía, que se intensificó con la crisis rra interna contra los trabajadores del campo
relacionada con elementos políticos, pues mientras los indíge- dicatos obreros y campesinos, no sólo sir- mundial de precios en 1920-1921 (Rodrí- y las ciudades. El gobierno de Salamanca
nas declararon que abrazaban el Republicanismo liderado por vieron de soporte político a los diferentes guez, citado en Rivera, 1988). También en es- promulgó la Ley de Defensa Social que le
Bautista Saavedra, los vecinos mantenían fidelidad al Partido gobiernos, sino también influyeron en la te período, en la ciudad de La Paz, se abrie- otorgaba carta abierta para justificar la repre-
Liberal (de hecho, los vecinos y autoridades acusaron a los co- construcción de modalidades instituciona- ron centros de estudio y de propaganda co- sión de la protesta popular.
munarios de simpatizar con la política “socialista de Saave- les de organización estatal y de interme- mo el Centro Obrero de Estudios Sociales y el
dra”). Sin embargo, es evidente que más allá del contexto polí- diación política. La Revolución Nacional de Centro Obrero Libertario. Fuente: Rivera y Lehm (1988).
tico, las principales demandas indígenas giraban en torno a la 1952 institucionalizó una forma dual de
tenencia de la tierra y la educación (Ibid.). gobierno convertida desde entonces en re-
Más tarde, en 1927, se produjo una nueva rebelión que tuvo ferencia de prácticas que organizaron las
como epicentro la zona de Chayanta, aunque hubo repercusio- relaciones entre actores colectivos y el Es-
nes en las provincias Cornelio Saavedra y Linares en Potosí, tado. En los primeros años de la Revolu-
además de Oropeza, Yamparáez y Zudáñez en Chuquisaca ción, este “poder dual” se expresaba en el
(Arze, 1987; Choque, 2005). La rebelión se dio en respuesta a la MNR como partido a la cabeza del gobier-
expansión de las haciendas sobre tierras de comunidad y abu- no, por un lado, y las milicias obreras y
sos contra los indios por parte de autoridades estatales (sub- campesinas agrupadas en la Central Obre-
prefectos y agentes municipales). Se caracterizó por violentos ra Boliviana (COB), por otro. Esta lógica es-
asaltos y saqueos en las haciendas y la muerte de algunos ha- tablece un tipo de institucionalidad que
cendados. Durante la rebelión, algunas de las tierras en conflic- acomoda políticamente al movimiento po-
to fueron redistribuidas entre los ayllus (Calla, Arze y Medinace- pular sin que ocupe posiciones políticas
lli, 1997). La rebelión se vinculó, además, con la red de caci- dentro del gobierno. Son recurrentes tam-
ques apoderados liderados por Santos Marka Túla y Faustino bién en la historia boliviana otras modali-
Yanqui, entre otros. Algunas lecturas mostraron este hecho co- dades institucionales como la cogestión
mo una lucha de razas emprendida por los indios contra los política, que combina una fuerte represen-
blancos para convertir al país en “salvaje”. Otros acusaron a los tación corporativa con un proyecto parti- Ya en las primeras décadas del siglo XX aparecieron sindicatos que adoptaron ideologías anarquistas.
rebeldes de querer cambiar la forma de gobierno constitucio- dario, así como experiencias de autoges- Fuente: Archivo de La Paz.
nal y representativo por uno soviético o comunista (Choque, tión o autonomías parciales de corporacio-
2005). nes funcionales (universidades) o espacios
territoriales (comunidades indígenas).
360 361
RECUADRO 5.5 RECUADRO 5.6
Derechos hasta 1952: pos actuaron más bien como una masa elec- “Indígenas patriotas en la puede ser entendido como un espacio de
algunas notas toral que permitió dirimir la competencia en- revolución de 1870 en Bolivia” “reestructuración de identidades naciona-
Desde la fundación de la República en tre las elites dominantes, sin derecho a ser En 1870 se dio una revolución contra el go- les y corporativas”(Irurozqui, 2003: 117),
1825 hasta la Revolución de 1952, se dio en elegidos. Fue recién en 1952 que se recono- bierno de Mariano Melgarejo liderada por pues fue un momento en el que demandas
Bolivia un régimen de ciudadanía de carácter ció el voto universal. Casimiro Corral. Si bien se habían realizado locales, específicas y de un grupo particular
patrimonialista y patriarcal, que también se José Murillo Carvallo (1996) ha señalado otras insurrecciones en el pasado, lo rele- de la sociedad: los indios, adquirieron rele-
ha dado en llamar política censitaria. Esto que la secuencia de conquista de derechos vante de este hecho consistió en que se con- vancia y visibilidad política nacional. Ade-
significó el reconocimiento de derechos polí- establecida por Marshall (civiles, políticos y vocó el apoyo de los indígenas para la re- más, obligó a una relectura gubernamental
ticos a quienes tenían propiedad y un deter- sociales) ha sido distinta para muchas histo- vuelta (formando parte del Ejército Auxiliar de la importancia pública y política de la po-
minado grado de alfabetización con relación rias latinoamericanas. En el caso de Bolivia, del Norte bajo el mando del Comandante blación indígena. Fue un momento dador
a la cultura dominante. al acceso a los derechos se dio de manera General de Yndios). Pero además se utiliza- de protagonismo y relevancia patriótica de
En el último cuarto del siglo XIX se estable- más o menos conjunta: el reconocimiento ron las demandas de los indígenas como dis- los indios aunque su ingreso en la escena
cieron reformas que configuraron un sistema del sufragio universal fue acompañado de curso legitimador del levantamiento. nacional no se dio como ciudadanos sino
de partidos como un espacio de competen- una serie de derechos sociales y del montaje Como funcionario de la prefectura, Corral como colectivo “sanguinario” capaz de
cia entre elites terratenientes y mineras. En de instituciones de oferta de servicios públi- había consolidado contactos administrati- ejercer violencia y, a través de ella, de modi-
las primeras décadas del siglo XX fue impor- cos colectivos como la educación y la salud, vos pero también de compadrazgo y patro- ficar el rumbo político.
tante la incorporación de una parte de la po- como producto de la nacionalización y de la nazgo en el área rural, lo que le permitió orga- En contraposición a este escenario, la au-
blación, centralmente artesanal, en los pro- constitución de un Estado regulador como nizar el apoyo indígena. Sin embargo, su gru- tora destaca que en la medida en que los in-
cesos electorales. Sin embargo, estos gru- principal agente organizador de la economía. po político negó haber tenido responsabili- dios parecían acercarse al proyecto civiliza-
El núcleo del reconocimiento de sufragio dad en el levantamiento indígena aduciendo torio se convertía aún más importante para
universal no fue el inicio de la participación que ésta habría sido una respuesta a las las elites remarcar sus diferencias con los in-
política en el país, sino que los derechos po- “usurpaciones, violencias y prelaciones” su- dios, enfatizando su carácter barbárico.
líticos fueron practicados ya varias décadas fridas obligándolos a defenderse.
antes en la organización de diversas formas De acuerdo a Irurozqui, este momento,
de asociación de trabajadores, en particular más que un mero escenario de violencia, Fuente: Irurozqui (2003).
de sindicatos.
En términos del esquema de los derechos
se podrá decir que los trabajadores en el país Bajo diferentes marcos institucionales, el no era equivalente a ser miembro de un
ejercieron algunos derechos políticos de liber- Estado reconoció sujetos colectivos co- sindicato5.
tad individual para hacer política y, a través de mo sus interlocutores y extendió dere- Así pues, si algo sustancial muestra como
esto, conquistar, décadas más tarde, el reco- chos ciudadanos a través de la media- característica este breve recuento de mo-
nocimiento de los derechos políticos, en parti- ción de asociaciones. El supuesto que mentos y estudios sobre Bolivia es la pro-
cular el sufragio universal. En torno a esto ca- planteamos en este Informe es que el po- longada y compleja historia de formación
be recordar que desde la década de los veinte der estatal se estructuró mediante formas de sujetos colectivos y su relación con el
en adelante el sufragio universal era una de- híbridas de vinculación con los sindicatos Estado. Es esta especificidad la que nos
manda de movimientos, de organizaciones de obreros y campesinos, proceso que impli- permite comprender la excepcional den-
trabajadores, con influencia anarquista algu- có el reconocimiento por parte del Estado sidad organizativa y el amplio repertorio
nos, socialista y liberal otros. En los años pre- de interlocutores colectivos. En ese senti- de negociación a la vez que de resistencia
cedentes al 52 la demanda central no fue el do, pareciera correcta la afirmación de de la sociedad boliviana tanto en el pasa-
sufragio universal sino la nacionalización de que, durante el período de 1952 y 1982, la do como en la actualidad. No es casual por
las minas. estructura sindical fue la principal vía de ello que la “historia corta” de los últimos
1956: Las primeras elecciones que incorporaron el voto universal. Fuente: Tapia (2006). canalización de demandas de derechos ci- 20 años se haya estructurado sobre una
Fuente: Bolivia, el milenio (1999). viles, políticos y sociales. García Linera amplia interacción política y social de sin-
(2000) va más allá al sostener que en esta dicatos obreros y campesinos, corpora-
etapa de la historia boliviana ser ciudada- ciones empresariales, juntas vecinales,
5 En palabras de Linera (2000) “Ya sea en el campo, la mina, la fábrica, el comercio o la actividad artesanal, la manera de
adquirir identidad palpable ante el resto de las personas y de ser reconocido como interlocutor válido por las autoridades
gubernamentales es por medio del sindicato”.
362 363
asociaciones productivas, comunidades movimientos sociales que tuvo protagonis- La atención sobre las especificidades de la Para amplios sectores sociales en Bolivia,
indígenas, juntas escolares, comités cívi- mo en el último quinquenio (2000-2005)6, formación social y política boliviana, la ciudadanía no significa únicamente
cos regionales, entre otros, que constru- período definido como de “crisis, inflexión tanto en su historia larga como en la re- un estatus de individuo sin filiaciones
yen ciudadanía todos los días. Muchas de y cambio” (PNUD, 2002), las juntas vecina- ciente, hace posible cuestionar el con- sociales. Es en la sociabilidad, en la con-
estas organizaciones sociales se expre- les y las comunidades indígenas-origina- cepto dominante de ciudadanía. Las ex- dición de miembro de organizaciones de
san, además, como la confluencia de gru- rias se consolidan como actores colectivos periencias de las sociedades que dieron base, que muchos individuos se conci-
pos culturalmente diversos y con compo- “de primer orden” al lado de los sindicatos origen al concepto “dominante” de ciuda- ben como ciudadanos. Así pues, un rasgo
siciones sociales de base territorial, étnica y asociaciones campesinas7. Lo propio danía se caracterizaron por la individua- central de la sociedad boliviana, en su den-
y funcional. ocurre, en otra lógica y con distinta agen- ción de las identidades sociales y el debili- sidad organizativa, radica en que la perte-
Por último, es importante señalar, como ele- da, con los comités cívicos y cámaras em- tamiento de la intermediación de solidari- nencia a colectivos constituye el ámbito
mento de contexto, que del conjunto de presariales del Oriente del país. dades corporativas en la formación de las desde el cual los individuos reclaman y de-
comunidades políticas nacionales. La ciu- mandan derechos civiles, políticos y socia-
GRÁFICO 5.1 Movilizaciones indígenas dadanía en las sociedades europeas y nor- les. Esto es, los individuos se asocian y or-
teamericana, con características propias ganizan para desde ahí, en lógica de acción
Movimiento de caciques apoderados que tuvo como
uno de sus líderes más importantes a
que es importante estudiar, se basó en la colectiva, forjar y canalizar demandas de
Santos Marka T’ula, cacique de Qallapa
institucionalización de ciudadanos-indivi- derechos y, más todavía, influir y controlar
Cumbay, lider chiriguano
Levantamiento en Jesus de Machaca
duos cuyo sentido de pertenencia al Esta- las decisiones de políticas públicas. Esta di-
Rebelión de Pedro Ignacio contra expansión del latifundio
Muiva, cacique mojeño do nacional se sobrepone a otras lealtades mensión colectiva de la formación de ciu-
sociales. Esta interpretación no sólo se ex- dadanía se amplió y profundizó en los últi-
Levantamiento en Zongo Pablo Zárate Willka, levantamiento en tendió sino también se consolidó en el mos veinte años.
Taparí y Peñas en Oruro, el altiplano de Ciclo de rebeliones en el
Rebelión de Tupaj
La Paz, el norte de Potosí y la frontera con Chile altiplano y en el valle marco teórico dominante de los estudios Nuestro argumento es que no sólo las luchas
Katari, cerco La Paz
sobre ciudadanía en América Latina. y demandas por derechos ciudadanos con-
Resistencia de Tupaj Hermanos Katari, Potosí
Hapioeki Tumpa , chiriguano,
luchó contra la expansion de karai
En general, el análisis y la reflexión acerca de tinuaron siendo canalizadas por asociacio-
Amaru en Wilcabamba Primer congreso
Levantamiento en Chayanta,
contra expansión de latifundios
indigenal la ciudadanía mostraron una fuerte resis- nes, sino también que el propio Estado ex-
Taki Unkuy, movimiento
Manuel Cáceres movilizó
aymaras para sitiar La Paz
tencia a cuestionar la construcción teórica tendió derechos civiles, políticos y sociales
de resistencia anticolonial
“dominante” a la luz de las experiencias principalmente a individuos organizados
históricas, también específicas, de los paí- en colectividades. En este Capítulo, en
s. XVI 1616 1727 1780 - 1781 1810 1811 1887 1892 1899 1904 1921 1927 1945
ses latinoamericanos. En tal sentido, en es- consecuencia, se analiza la formación de
1914 ….… 1939 1947 ……. post 52
te Capítulo del Informe argumentamos una “doble ciudadanía” en Bolivia: colecti-
que la dificultad para (re)definir el concep- va e individual, a través de la exploración
Marcha por la vida, mineros
contra Decreto 21060 to de ciudadanía interpone una seria limi- específica de las relaciones del Estado con
Generación de aymaras jóvenes que tación para comprender la formación so- organizaciones sociales9, por un lado, y del
critican los resultados de la Revolución
de 1952 y la política integracionista cial de la ciudadanía en Bolivia . Por ello,
8
Estado con individuos que se presentan sin
Nace Federación de Mujeres Marcha por el territorio y la dignidad, Febrero 12,13 rebelión contrariamente a esta posición, partimos filiación a grupos sociales, por otro. Encon-
Bartolina Sisa pueblos indígenas de tierras bajas popular, impuestazo
aquí del supuesto de que el concepto de tramos que los sentimientos de pertenen-
Manifiesto de Tiwanacu Octubre, guerra del gas. ciudadanía no puede mantenerse ajeno a cia a la comunidad política nacional pasan
Nace la CSUTCB Expulsión Gonzalo
Tercera marcha indígena,
tierras bajas
Sánchez de Losada las categorías con las cuales los miembros por solidaridades y lealtades a otras comu-
FASOR
MRTK de una sociedad ordenan su experiencia y, nidades intermedias. Paralelamente, mu-
Septiembre negro
más aun, de las condiciones de sociabili- chos grupos sociales, como las mujeres y
Asamblea Constituyente
MITKA Guerra del agua: logró
con mayoritaria
representación indígena
dad que posibilitan o restringen el ejercicio los niños, han demandado derechos ciuda-
Fundación del CONAMAQ expulsion de Bechtel en Cbba.
concreto y cotidiano de derechos ciudada- danos que acentúan su condición de indi-
nos. Para el efecto proponemos una lectu- viduos separados de su filiación a comuni-
ra contemporánea sobre la formación de dades intermedias como la familia, la es-
1960 1973 1977 1978 1979 1985 1988 1990 1995 - 96 1996 1997 2000 2003 2006 ciudadanía en la sociedad boliviana. cuela y la comunidad.
Las movilizaciones indígenas no fueron hechos aislados, sino parte de una multiplicidad de estrategias de expresión política a las que se recurrió a lo largo de la 8 Un ejemplo de la resistencia a incorporar las identidades y acciones colectivas como parte de la formación de ciudadanía se
historia colonial y republicana. Fuente: Datos obtenidos a partir de la revisión de Rivera (1984), documentos de CONAMAQ y CSUTCB. encuentra en la reflexión de Toranzo (1997) sobre la Ley de Participación Popular de 1994. Aunque el autor reconoce la
presencia e importancia de actores colectivos en la formación de esferas públicas locales, la ciudadanía es concebida como el
6 El momento de “quiebre” en el avance de acción colectiva de resistencia y de protesta por parte de los movimientos sociales ámbito exclusivo del individuo en contraposición a lógicas colectivas. En sus palabras: “la esfera individual, ámbito del
en la etapa democrático-neoliberal es la llamada “guerra del agua” de abril de 2000 con centro en el departamento de ciudadano, no debe ser sepultada por la esfera pública; a su vez, esta última debe cobrar existencia con la aquiescencia y
Cochabamba. sanción legal de la democracia representativa. Existe urgencia de que haya un reconocimiento mutuo entre ambas… (esto es)
7 Mamani (2005) argumenta que el levantamiento de la ciudad de El Alto en octubre de 2003, que culminó con la renuncia del la articulación de la lógica ciudadana con la lógica colectivo-participativa”.
Presidente Sánchez de Lozada, estableció micro-gobiernos barriales que articularon las estrategias de acción colectiva, 9 Nos referimos a comunidades indígenas, sindicatos agrarios, asociaciones de campesinos, juntas vecinales, organizaciones de
conformando espacios de deliberación, de decisiones y de sentidos de identidades indígenas-populares capaces de paralizar productores y de artesanos así como sus organizaciones matrices.
la ciudad con barricadas.
364 365
La historia muestra acciones y prácticas es- cas que impulsaron el reconocimiento ju- tos diferenciados sobre los significados de chos legales otorgados por el Estado se re-
tatales diversas y muchas veces contradic- rídico y el consiguiente fortalecimiento de ciudadanía para los sujetos que se presen- fieren a una importante dimensión de las
torias, las cuales no pueden ser reunidas actores colectivos como las organizacio- tan como individuos aislados de sus víncu- relaciones entre el Estado y la sociedad, es
bajo categorías que presuponen unidad y nes indígenas y las juntas vecinales. Estas los sociales y para aquellos que lo hacen evidente que tal dimensión no es la única.
coherencia. Denominativos como “Esta- acciones tuvieron el efecto de consolidar como representantes o miembros de aso- Y a veces ni siquiera la más relevante. Los
do neoliberal”, “Estado colonial” o “Esta- a las organizaciones de base como media- ciaciones. Estas diferentes vivencias coti- procesos de exigencia y conquista de nue-
do débil” sólo reflejan algunas de las face- doras de derechos civiles, políticos y so- dianas de ciudadanía se concretan en di- vos derechos son tan fundamentales como
tas y dimensiones de la organización del ciales a través de su incorporación soste- versas prácticas y estrategias discursivas los ya otorgados por el Estado. De la mis-
poder en la sociedad boliviana. Si bien es nida y formalizada a nuevos espacios pú- desplegadas por individuos aislados e indi- ma manera, los derechos que las personas
cierto que las reformas estructurales de blicos estatales. viduos asociados cuando ejercen y recla- ejercen en la práctica y las posibilidades de
los años ochenta y noventa del siglo XX se En el reciente período de la historia boli- man derechos. conversión de los derechos de jure en dere-
inscribieron en un proyecto político que viana en democracia (1982-2005), la La experiencia boliviana, en este sentido, chos de facto definen dimensiones igual-
restringió el protagonismo de actores co- manera en que el Estado boliviano otor- permite discutir el “supuesto universal” mente significativas de las relaciones entre
lectivos (como la Central Obrera Bolivia- gó derechos civiles, políticos y sociales planteado por muchos estudios que defi- el Estado y la sociedad y, por lo tanto, en
na) y limitó los derechos sociales (como la tuvo el doble efecto de individuación y nen ciudadanía como una relación jurídica las realidades del ejercicio cotidiano de
responsabilidad estatal en la expansión de colectivización de las identidades de entre individuos y un Estado en el que ca- ciudadanía.
de fuentes de trabajo y de ingreso), tam- ciudadanía. Un elemento central en este da uno tiene derechos y obligaciones en La ciudadanía se define en este Informe
bién es evidente que, en este mismo perí- sentido es cómo las interacciones cotidia- virtud de su pertenencia a la comunidad como el conjunto de relaciones conti-
odo, el Estado ha generado leyes y políti- nas con la burocracia estatal generan efec- política nacional. Pero aunque los dere- nuamente negociadas entre individuos y
RECUADRO 5.7
Hitos políticos en democracia mente cinco territorios indígenas. Se logró, neración de ajuste estructural: la capitaliza-
(de 1982 a 2004) además, el reconocimiento en la legislación ción fue uno de sus ejes que consistió en una
Con la apertura democrática (1982), las or- boliviana (Constitución Política del Estado, política privatizadora que enajenó más del
ganizaciones campesinas e indígenas inicia- 1995 y Ley INRA, 1996) de la propiedad co- 50% de las acciones de empresas estatales a
ron un importante proceso de fortalecimien- lectiva de la tierra bajo la figura de Tierras favor de empresas transnacionales. Durante
to. A contramano, las organizaciones obre- Comunitarias de Origen (TCO). este período también se puso en vigencia un
ras, particularmente mineras, empezaron a Mientras en las tierras bajas la organiza- modelo jurídico de privatización de los recur-
debilitarse: 1985 marca un punto de inflexión ción indígena era liderada por la Confedera- sos naturales y servicios, se crearon las supe-
en el sindicalismo obrero. En ese año se im- ción Indígena del Oriente Boliviano (CIDOB) rintendencias y se promulgaron el Código Mi-
plementó la primera generación de medidas e impulsada por organizaciones no guberna- nero, la Ley de Hidrocarburos y la Ley Fores-
del programa de ajuste estructural, denomi- mentales, en tierras altas el Consejo Nacio- tal, entre otras. A esta fase corresponde tam-
nado modelo neoliberal, y se despidió a mi- nal de Ayllus y Markas del Qullasuyu (CONA- bién la promulgación de la Ley de Participa-
les de trabajadores mineros, asestando un MAQ) desarrollaba proyectos cada vez más ción Popular que introdujo cambios funda-
duro golpe a la vanguardia del sindicalismo amplios de reagrupamiento y reconstitución mentales en la institucionalidad estatal, gene- La Primera Marcha Indígena de tierras bajas en 1990. Fuente: La Razón.
boliviano. de ayllus e ingresaba en el escenario público ralizando un nuevo modelo municipal y dele-
A principios de los noventa, las organiza- con notables esfuerzos por desplazar o ami- gando nuevas responsabilidades a los go- (particularmente el agua), a favor de la con-
ciones indígenas y campesinas irrumpieron norar la voz de la Confederación Sindical biernos municipales. solidación de las demandas de TCO y por la
en el escenario político. Al interior de estas Única de Trabajadores Campesinos de Boli- En esta línea de reformas, durante el go- recuperación de los recursos naturales, co-
organizaciones se avivó el debate sobre su via (CSUTCB). Esta última, por su parte, de- bierno de Banzer (1997-2001) se promulgó el mo el gas y los hidrocarburos.
identidad y surgieron tendencias que pusie- sarrolló importantes movilizaciones a propó- Nuevo Código de Procedimiento Penal, que En octubre de 2003, las movilizaciones
ron en duda la forma de organización sindical sito de la Ley del Servicio Nacional de Refor- reconoce las decisiones tomadas por auto- provocaron la renuncia de Gonzalo Sánchez
y promovieron la recuperación de formas de ma Agraria en noviembre de 1996 y contra el ridades jurisdiccionales indígenas. de Lozada a la presidencia e impusieron en la
organización “tradicionales originarias”. En proyecto de Ley General de Aguas en sep- Entre los años 2000 y 2003 se sucedieron agenda política la realización de una Asam-
1990, los indígenas de las tierras bajas prota- tiembre de 2000. numerosas movilizaciones y levantamien- blea Constituyente que considere como te-
gonizaron la Marcha por el Territorio y la Dig- En el periodo 1993-1997, durante el primer tos de organizaciones indígenas, campesi- mas importantes la identidad y políticas so-
nidad, obteniendo la aprobación de varios gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada, se nas y urbano-populares contra los procesos bre el gas y los hidrocarburos.
decretos supremos que titularon perentoria- implementaron las medidas de segunda ge- de privatización de los recursos naturales Fuente: Orellana (2004).
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colectividades en ámbitos específicos y hacia las instancias cuya función es otor- En síntesis, desde la perspectiva teórico-me- lisis del carnet de identidad como símbo-
ante las diferentes instancias estatales10. gar los documentos de identidad civil, es- todológica que articula discursos y prácti- lo de ciudadanía individual y de la perso-
La entrada analítica y conceptual aquí pecíficamente el carnet de identidad y la cas, la investigación aquí planteada com- nería jurídica como símbolo de ciudada-
adoptada nos muestra que la noción de personería jurídica. Los diferentes (des)en- bina la descripción de la densidad de las nía colectiva. Sobre esta base se analizan
ciudadanía se refiere tanto al “estatus” de cuentros entre las oficinas de “identifica- interacciones entre funcionarios públicos los efectos, respectivamente, de indivi-
miembros de una comunidad política na- ción” y los individuos y organizaciones y las personas en el momento de tramitar duación y colectivización de las acciones
cional –y por lo tanto a los derechos y obli- “identificados por el Estado” constituyen sus documentos de identificación y el estatales y la formación de espacios de
gaciones otorgados por el Estado–, como a situaciones privilegiadas para analizar: a) análisis de entrevistas en profundidad con participación e influencia en los asuntos
la “participación” en espacios públicos los efectos simbólicos y prácticos de la individuos, dirigentes y funcionarios13. Es- públicos.
plurales entendidos como ámbitos partici- identificación oficial, como sujetos indivi- tas entrevistas permitieron a las personas En la tercera parte, en tanto, se indaga la ten-
pativos en los cuales actores con múltiples duales y colectivos, en la vida cotidiana de articular sus experiencias como ciudada- sión entre igualdad de jure, simbolizada en
identidades interactúan como un cuerpo las personas; b) los significados que ad- nos en espacios públicos plurales, sus los documentos de identificación, y des-
político en negociaciones y disputas sobre quieren los derechos en las interacciones comprensiones sobre el Estado y sus sen- igualdad de facto, vivida en los encuentros
asuntos públicos, decisiones colectivas y concretas con las oficinas públicas; y c) la timientos de pertenencia a colectivida- diferenciados que experimentan los suje-
acciones estatales. formación de identidades sociales de ciu- des, incluyendo la comunidad política natos (individuales y colectivos) con las buro-
Esta definición abre la posibilidad de anali- dadanía. La constatación es que tanto el cional. La observación de las interaccio- cracias estatales.
zar las diversas y simultáneas vivencias y carnet de identidad como la personería ju- nes concretas permitió alejarnos de las En la cuarta parte hay una interesante des-
significados de ciudadanía para los boli- rídica son documentos que adquirieron perspectivas abstractas y macro sociológi- cripción y análisis en torno a las brechas
vianos y bolivianas en las diferentes inter- una enorme relevancia social con las refor- cas sobre ciudadanía y, por tanto, de abor- existentes entre la cultura del privilegio y la
faces con el Estado. En ese marco, se inda- mas institucionales de los años noventa12 y dajes que tratan las representaciones de cultura de derechos. Se lo hace a través de
ga cómo los derechos y obligaciones abs- llegaron a simbolizar la doble vivencia y Estado y sociedad como unidimensiona- la observación de las estrategias discursi-
tractas cobran realidad y sentido concreto significado de ciudadanía en la sociedad les. De ese modo logramos explorar có- vas y prácticas empleadas tanto por perso-
a partir de los efectos que puedan tener en boliviana: individual y colectiva. mo, en los encuentros con diferentes ins- nas que se posicionan como individuos co-
las vidas de individuos y colectividades, y Los documentos oficiales de identificación tancias del Estado, prácticas localizadas y mo por aquellas que representan colectivi-
de qué modo se construyen los significa- son emitidos a favor de aquellos sujetos, significados de ciudadanía se articulan dades para relacionarse con la burocracia
dos y vivencias de ciudadanía. Se explo- sean individuos u organizaciones, que configurando dimensiones diferenciadas estatal en el ejercicio de derechos.
ran también las realidades de poder e ine- cumplen con los requisitos estipulados por no sólo del ejercicio de derechos, sino El Capítulo termina con el planteamiento de
quidad institucionalizadas en las prácticas ley para el efecto. Estos documentos defi- también de las representaciones sociales algunos elementos de discusión acerca de
estatales, las maneras cómo los grupos nen “identidades” respaldadas por el Esta- del Estado, de la sociedad y de los dere- los quiebres entre las concepciones de las
marginados enfrentan esas inequidades y do que implican derechos y deberes abs- chos ciudadanos. instancias públicas que forman parte de la
luchan por reconocimiento e inclusión, y tractos como miembros de la comunidad cotidianidad y los imaginarios del Estado co-
en qué medida y circunstancias los discur- política nacional. En la intersección entre Organización del Capítulo mo un ente monolítico, distante y superior.
sos de derechos son utilizados por indivi- los derechos “inscritos” formalmente en
duos y grupos en combinación con otras los documentos oficiales de identificación De acuerdo a las consideraciones tanto teóri- 5.1. Aproximaciones a la ciudadanía
tácticas en sus luchas cotidianas y con qué y las relaciones concretas con las instan- cas como metodológicas realizadas en esta
resultados11. cias públicas responsables de garantizar Introducción, la exposición del Capítulo a) Contribuciones y
que estos derechos cobren realidad, los in- está organizada en cinco partes. limitaciones de los modelos
Los documentos de identidad dividuos y grupos reordenan su experien- En la primera parte se repasan y discuten crí-
cia y redefinen los significados de su con- ticamente los estudios sobre ciudadanía Pese a la creciente ampliación de los enfo-
El análisis de la ciudadanía relacional en su dición de ciudadanos y ciudadanas. El es- que enfatizan el régimen político y se con- ques sobre ciudadanía es posible identi-
vinculación con el Estado parte de la com- tablecimiento de quiénes son sujetos de centran en las estructuras institucionales ficar una tendencia aún dominante: par-
prensión del modo en que las personas se derechos, el contenido de los derechos del Estado. Sobre esa base se avanza, más tir de un modelo ideal y genérico al cual,
asumen a sí mismas como ciudadanos y otorgados a través de documentos de iden- bien, en el desarrollo de un marco teórico como precepto, “hay que llegar”. Según
las maneras a través de las cuales ejercen y tificación, los contextos para su ejercicio y asentado en las interacciones y los signifi- esta perspectiva, la ciudadanía es defini-
demandan derechos en sus encuentros di- las relaciones entre autoridades/funciona- cados que estructuran realidades de ciudada como un conjunto de derechos que
rectos con la burocracia estatal. Para lograr rios públicos y ciudadanos generan efectos danía diferenciadas. están asociados, por un lado, a la demo-
esta mirada, orientamos nuestra atención variados en las vivencias de ciudadanía. La segunda parte de esta mirada sociológica cracia como régimen político y, por otro,
10 Véase Tilly (1996), Mische (1996) y Somers (1994).
del Estado boliviano está dedicada al aná- al andamiaje institucional del Estado. Se
11 Jones y Gaventa (2002).
12 La larga historia de la personería jurídica se articuló con nuevos derechos definidos por la Ley de Participación Popular (LPP) 13 Se realizaron en total 148 entrevistas en profundidad con individuos, dirigentes sociales y funcionarios públicos y se hicieron
promulgada en 1994 y la Ley del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) promulgada en 1996. observaciones directas en 22 oficinas públicas responsables de la tramitación del certificado de nacimiento, cédula de
identidad, personería jurídica y planimetría.
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trata, pues, de un modelo de organiza- dirse de los alcances de la misma. Estas CUADRO 5.1 Conquista de los derechos ciudadanos según T.H. Marshall
ción del poder que, a modo de elementos cuatro características componen el mode-
inseparables, relaciona régimen demo- lo ideal de organización del poder que aquí Elemento de Principio Derechos Institución Periodo de
crático, Estado y ciudadanía. ponemos en cuestión. ciudadania conquista15
Civil Libertad individual. Expresión, pensamiento, Estado de Siglo XVII.
¿Cómo se fundamenta tal modelo ideal en Del esquema clásico... religión, propiedad, Derecho.
torno a la noción de ciudadanía? Un impor- contractual, justicia, vida.
tante estudio del PNUD (2004) propone la La tipología de derechos propuesta por Mars- Político Participación en el Ser elector y elegido Democracia Siglo XIX.
siguiente definición: “Entendemos por hall (1950) constituye una referencia inelu- ejercicio del poder para el Parlamento representativa.
ciudadanía un tipo de igualdad básica aso- dible para los estudios que abordan la ciu- político. y el Gobierno.
ciada al concepto de pertenencia a una co- dadanía como estatus. Sobre la base de su Social Seguridad y Salud y educación. Sistema de educación Siglo XX.
munidad, que en términos modernos es trabajo sobre la experiencia histórica ingle- bienestar económico. pública y agencias
equivalente a los derechos y obligaciones sa, Marshall definió tres conjuntos de dere- de beneficencia.
de los que todos los individuos están dota- chos de ciudadanía: civiles, políticos y so- Fuente: Elaboración propia en base a Prud’homme (2000).
dos en virtud de su pertenencia a un Esta- ciales. Se trata de tres “generaciones” que
do nacional” (Ibid, 2004). Uno de los atri- dan cuenta de un proceso acumulativo
butos centrales de la ciudadanía así defini- (evolución de larga duración) de amplia- .. a la ciudadanía integral pueden permitir o no el ejercicio efectivo
da se refiere al estatus o condición legal de ción y complementación de derechos: de “todos” los derechos. Los derechos civi-
los individuos como portadores de dere- i. Los “derechos civiles” garantizan la liber- Tanto la lógica acumulativa, en clave de con- les, sociales y políticos, por tanto, son con-
chos reconocidos y sancionados por el Es- tad individual: derecho de ir y venir, dere- quista, de los derechos señalados por cebidos como un cuerpo indivisible y arti-
tado. cho a la libre expresión, derecho a la pro- Marshall, como su secuencia lineal, han si- culado: sin logros sustantivos en los dere-
Los análisis de ciudadanía desde la perspec- piedad privada y a establecer contratos do objeto de debates y cuestionamien- chos sociales el ejercicio de los derechos
tiva de la consolidación del régimen polí- válidos y derecho a la justicia. Las institu- tos16. Pero sobre los cimientos de este mo- políticos y civiles no puede concretarse pa-
tico y de la condición democrática del Es- ciones relacionadas con estos derechos delo clásico se plantearon importantes ra amplios sectores y grupos sociales en
tado orientan su atención hacia las carac- civiles son las cortes de justicia. contribuciones tanto analíticas como nor- América Latina.
terísticas centrales del andamiaje institu- ii. Los “derechos políticos” se concentran en mativas. Una de las más actuales y rele- Según esta perspectiva, la ciudadanía inte-
cional correspondientes tanto al régimen promover la participación en la esfera pú- vantes, que retomamos en este Capítulo gral se fundamenta en la existencia de un
cuanto al aparato estatal. Este enfoque, blica, en las instituciones representativas, con mirada crítica, es la noción de “ciuda- sistema legal estatal caracterizado por la
inherente a las ciencias políticas, parte de tanto como votantes como en condición danía integral”17. sanción y respaldo de los derechos y li-
un modelo de democracia con relación al de representantes, así como el derecho a ¿Qué nos propone el concepto de ciudadanía bertades implicados por el régimen de-
cual, en clave comparada y con arreglo a la asociación para la defensa de intereses integral? En principio, supera la visión de mocrático y que subordina la totalidad de
ciertos indicadores 14, se “miden” los comunes. Las instituciones correspon- ciudadanía restringida al solo ejercicio de las instituciones y funcionarios del Esta-
avances logrados por las sociedades en dientes a estos derechos son el Parlamen- derechos políticos y, en consecuencia, la do. Un aspecto crucial del sistema legal
desarrollo y las democracias recientes. to y los concejos municipales. visión de la democracia limitada a su di- democrático es su efectividad para orga-
A partir de tal enfoque, que se define con iii. Los “derechos sociales”, por último, ga- mensión electoral. A partir del diagnóstico nizar de hecho las relaciones sociales. Es-
apego a un modelo predeterminado, el ci- rantizan la seguridad y un mínimo de de que los países de América Latina han to implica que “ninguna institución esta-
tado informe del PNUD define dos elemen- bienestar económico que corresponde a avanzado sustancialmente en la consolida- tal o funcionario debería sustraerse al
tos principales –condiciones mínimas– de los estándares vigentes en la sociedad a la ción de los derechos políticos y muy poco control legal de sus acciones. En una di-
la democracia: 1) elecciones limpias e ins- que el ciudadano pertenece. Las principa- en relación a la superación de la pobreza y mensión territorial se supone que el siste-
titucionales e 2) inclusión política. El docu- les instituciones relacionadas con este dela desigualdad. ma legal se extiende homogéneamente a
mento establece también los dos primor- recho son el Estado de Bienestar y los sis- Dicho cambio presupone no sólo la amplia- lo largo del espacio delimitado por el Esta-
diales componentes del Estado democráti- temas educativos y de salud, entre otros ción de los derechos políticos hacia los de- do. En igual sentido, se espera que el sis-
co: 1) un sistema legal que sanciona y res- servicios sociales. rechos civiles y sociales, sino su carácter tema jurídico trate los casos similares de
palda los derechos y las libertades políticas Así pues, estamos ante un esquema clásico de conjunto. En tal sentido, a tiempo de la misma manera, independientemente
y 2) un sistema jurídico que prescribe que de derechos –el de Marshall– que puede cuestionar la suficiencia de la atribución de consideraciones de clase, género, et-
ninguna persona o institución puede elimi- sintetizarse en el siguiente cuadro: universal de los derechos de ciudadanía nia u otros atributos de los actores respec-
nar o suspender los efectos de la ley o eva- política, se indagan las condiciones que tivos” (PNUD, 2004).
14 El Informe sobre La democracia en América Latina: hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas del PNUD (2004) define 15 Periodo de conquista en países norteamericanos y noreuropeos.
el marco para la medición empírica del “grado de consolidación democrática” en los países latinoamericanos con base en la 16 Tapia (2006), propone una interesante discusión sobre la teoría de Marshall.
construcción de un Índice de Democracia Electoral (IDE). 17 La noción de “ciudadanía integral” ha sido planteado en el mencionado Informe sobre La Democracia en América Latina: hacia
una democracia de ciudadanos y ciudadanas, elaborado por el PNUD (2004).
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RECUADRO 5.8 Como bien hizo notar el politólogo Guillermo ya citado O’Donell, las discontinuidades RECUADRO 5.9
O’Donnell (1999) en su crítica a las teorías del Estado generan diferentes grados de
El ciudadano, sujeto de la democracia sobre la consolidación democrática, este democracia. Si bien derechos políticos co- La democracia considera al
La democracia reconoce en cada individuo una persona mo- análisis se construye “en negativo” (lo que mo el voto no restringido son respetados, ser humano como un agente
ral y legal, portadora de derechos y responsable de cómo ejer- no somos o no logramos), alejando o res- otros derechos ciudadanos como el trato Un agente es un ser dotado de razón práctica: usa su capa-
cita tales derechos. En este sentido, la democracia concibe al tringiendo así la atención sobre las carac- equitativo y justo por la Policía y las cortes cidad cognitiva y motivacional para elegir opciones que son ra-
individuo como un ser dotado de la capacidad para elegir entre terísticas y dinámicas que forman las rela- de justicia o el acceso a los servicios públi- zonables en términos de su situación y sus objetivos, para los
opciones diversas, asumiendo responsablemente las conse- ciones concretas entre sociedad y Estado. cos son sistemáticamente violados. En ese cuales, excepto prueba concluyente en contrario, es conside-
cuencias de tales elecciones, es decir, como un ser autónomo, Lo que “falta” en términos de realización sentido, el Estado mismo limita la expe- rado ser el mejor juez. Esta capacidad hace del agente un ser
razonable y responsable. Esta concepción del ser humano no del ideal (muchas veces incorporado en el riencia y la construcción de ciudadanía. En moral, en el sentido que normalmente se sentirá considerado
sólo es filosófica y moral, también es legal: considera al indivi- orden jurídico de las sociedades analiza- otras palabras: algunos países de la región por otros seres relevantes, como responsable por la elección
duo como portador de derechos subjetivos que son sancionadas) es interpretado como deficiencias en estarían dominados por espacios territo- de sus opciones, al menos por las consecuencias directas de-
dos y garantizados por el sistema legal. el funcionamiento de las instituciones pú- riales y sociales caracterizados por la au- rivadas de tales opciones.
En esta concepción del individuo sus derechos no son deri- blicas que obstaculizan o distorsionan la sencia de espacio público, legalmente res-
vados de la posición que ocupa en la jerarquía social sino de su expansión de la ciudadanía18. paldado, debido a que el Estado sólo de Fuente: O’Donnell (2004).
capacidad de comprometerse, voluntaria y responsablemente, En todo caso, lo evidente en nuestros Esta- manera irregular es efectivo en la exten-
a cumplir las obligaciones que libremente asume, con su corre- dos realmente existentes es que hay dis- sión del orden legal tanto en términos te-
lato del derecho a demandar el cumplimiento de las obligacio- continuidades en la aplicación de la ley. Se- rritoriales como funcionales.
nes contraídas. gún O’Donnell, la discontinuidad en la
La ciudadanía aparece así como un tipo de igualdad básica aplicación de la Ley tendría como resulta- Relaciones diferenciadas
asociada al concepto de pertenencia a una comunidad, que en do necesario la ausencia de un orden pú-
términos modernos es equivalente a los derechos y obligacio- blico con un mínimo nivel democrático y ¿Cómo superar, si acaso, “el mandato” de
nes de los que todos los individuos están dotados en virtud de legítimo, esto es, espacios de convivencia avanzar, en nuestras sociedades concretas,
su pertenencia a un Estado nacional. social organizados según normas consen- hacia un modelo ideal? ¿De qué modo sali-
suadas y controles sociales más horizonta- mos del enfoque “en negativo” que el mis-
Fuente: PNUD (2004). les. En su análisis del Estado en la región, mo O’Donnell no termina de abandonar?
O’Donnell pone al descubierto que la poca ¿Es posible (re)pensar la noción y, más aún,
efectividad en la implementación del or- la edificación de ciudadanía más allá del ré-
Enfoque “en negativo” den legal en todo el territorio y para todos gimen político y del Estado concebido co-
los estratos sociales y culturales conduce, mo el garante exclusivo de derechos? En
El modelo descrito en el acápite anterior en muchas situaciones, a sistemas de po- ello consiste precisamente el reto explorato-
–que sigue la lógica de la construcción de der privado o poder privatizado. En estos rio, analítico y de propuesta del presente
un tipo genérico– articula un conjunto de sistemas las elites vulneran los derechos y Capítulo del Informe. Se lo hace sobre la ba-
estructuras políticas hipotéticas como el garantías de la legalidad democrática de se de una mejor comprensión sobre las po-
ideal al que “deben llegar”, como fin últi- los grupos más pobres y vulnerables. líticas y prácticas institucionales que limitan
mo, las sociedades en el proceso de cre- Antes de abordar las diferencias de nuestra o profundizan la experiencia de ciudadanía.
ciente institucionalización y/o de consoli- mirada analítica en relación a la lectura de- Nuestra indagación parte del supuesto de
dación democrática. De acuerdo a este en- O’Donnell, que creemos no termina de su- que existen realidades diferenciadas de La estatalidad en el área rural. Fuente: La Razón.
foque, el “punto de llegada” ya se conoce perar el análisis en negativo que él mismo ciudadanía, las cuales se vinculan con las
y está predeterminado, por lo que la prin- critica, es importante resaltar que su carac- distintas interfaces entre el Estado y la so- actúa con variadas y cambiantes correla-
cipal tarea es diagnosticar cuánto falta pa- terización de las democracias latinoameri- ciedad. En otras palabras: las relaciones ciones de fuerzas definidas social y territo-
ra lograr esa meta y cuáles son los obstá- canas revela un aspecto crucial para avan- Estado-sociedad no son homogéneas ni rialmente. En este sentido, los efectos po-
culos que se deben superar. Como puede zar en la indagación sobre ciudadanía: la unilaterales. No pueden serlo porque de- sitivos y/o negativos de las acciones del Es-
verse, estos estudios tienen un claro sesgo violación por el mismo Estado de los dere- penden de vínculos de poder y de la capa- tado en la construcción de espacios públi-
“hacia lo que falta”, lo que está ausente, chos ciudadanos y del orden legal. Se trata cidad de negociación (sea en clave de pac- cos dependen tanto de los contenidos de
incompleto o mal diseñado, en los siste- entonces de una legalidad truncada por la to, sea como conflicto) tanto de los actores las políticas y prácticas estatales, como de
mas políticos. propia administración pública19. Según el sociales (individuales y colectivos) como las capacidades, desafíos y demandas de
18 O’Donnell (1999) critica los estudios que parten de un modelo ideal que supone “un alto grado de homogeneidad en el alcance
de las entidades estatales. La constatación los actores organizados para participar e
territorial y funcional del Estado, así como del orden social que lo sostiene”. El autor constata que “en muchas democracias es que la formación estatal en sus distintos influir sobre la formulación de políticas pú-
emergentes, la efectividad del orden nacional establecido en la ley y en la autoridad del Estado desaparecen luego que
dejamos los centros urbanos nacionales”. ámbitos –nacional y subnacionales– inter- blicas y la toma de decisiones colectivas.
19 Esta característica ha sido definida como “el Estado con huecos”. Véase Gray Molina (2004) en su interpretación de O’Donnell.
372 373
Ahora bien, para analizar la coexistencia y definición de espacio público de Somers RECUADRO 5.10
desarrollo de estas relaciones diferenciadas (1995: 74): “sitio participativo en que los
entre Estado y sociedad, la definición nor- actores, con sus múltiples identidades co- Interlegalidad jurídica cisión a la subprefectura de Mizque para re-
mativa en términos de su adecuación a los mo sujetos legales, ciudadanos nacionales, en Raqaypampa cibir su memorando de designación oficial.
ideales de ciudadanía no puede adelantarse actores económicos, miembros de familias Raqaypampa es una región con una super- Así, los raqaypampeños internalizaron y
ni menos prescindir de una tarea sustan- y comunidades, interactúan como un cuer- ficie de aproximadamente 550 kilómetros transformaron autoridades estatales en la
cial: estudiar “en positivo” las diversas reali- po público en negociaciones y contestacio- cuadrados, ubicada en las alturas de la pro- red política y orgánica de la CRSUCIR, for-
dades de ciudadanía como ejercicio-exi- nes sobre asuntos públicos y la ley nacio- vincia de Mizque que constituye una de las zando rupturas en el relacionamiento sumiso
gencia de derechos en la práctica. De esta nal”. En otros términos: “un espacio estruc- 16 provincias del departamento de Cocha- respecto al Estado. De este modo, la red or-
manera se abre la posibilidad de observar la turado que puede o no –dependiendo de la bamba. La población raqaypampeña, de ganizativa intercomunal fue dando cuerpo a
pluralidad de “públicos” que dan cuenta de distribución de poder, capacidades partici- 11.639 habitantes, está organizada en 42 una organización étnica con fronteras cada
ordenamientos sociales y políticos con nor- pativas y asociativas, y culturas políticas sindicatos agrupados en cinco subcentrales vez más visibles.
mas de convivencia consensuadas y relati- populares– ser transformado en una arena campesinas indígenas que conforman a su Actualmente, los corregidores (existe uno
vos grados de control social, sin tener como democrática de participación popular y cul- vez la Central Regional Sindical Única de en cada una de las cinco subcentrales) atien-
condición suficiente “la presencia homogé- tura de contestación” (traducción propia). Campesinos Indígenas de Raqaypampa den y resuelven diferentes conflictos (robos,
nea del Estado” para calificar los avances (CRSUCIR). En el mismo año en que se fun- agresiones físicas, homicidios, amenazas,
democráticos y de ciudadanía. Implicaciones y desafíos dó la CRSUCIR, se declaró a Raqaypampa deudas, separaciones y otros), excepto los
En ese marco, el concepto normativo de es- como Distrito Municipal Indígena (figura le- relacionados con tierra, abigeato (robo de
pacio público es fundamental. Por ello el La base conceptual y analítica de este Capítu- gal establecida en la Ley de Participación ganado) y otros de carácter comercial que
enfoque que adoptamos en el presente Ca- lo, en consecuencia, además de asumir el Popular), lo que constituyó un hecho impor- son de competencia de los dirigentes sindi-
pítulo se nutre del debate generado por los reto de indagar la ciudadanía “en positivo”, tante en el proceso de construcción social de cales (en el caso de la tierra) y de los agentes
primeros trabajos de Habermas (1962 y se aleja de la referencia normativa del Esta- la organización sindical. cantonales (en los otros casos).
1974)20. Según este pensador alemán, la do como una forma de organización política El modelo de organización sindical tejido a Los corregidores están ubicados en el pe-
esfera pública tiene que ver con “todas las con un núcleo racional-legal que se va debi- lo largo de varios años estableció una es- núltimo peldaño de jerarquía en la resolu-
instancias de nuestra vida social en que al- litando o desarticulando a lo largo del terri- tructura de autoridades y jerarquías con ro- ción de conflictos, en el marco del orden ju-
go que se aproxima a opinión pública pue- torio y de las clases y grupos sociales menos les, funciones y competencias cada vez más risdiccional concebido por la CRSUCIR. Es-
de ser formado; (esto es), los ciudadanos favorecidos. Esta imagen supone la idea del claras. El sindicato, entonces, fue la forma to quiere decir que si los conflictos no son
se comportan como un cuerpo público en Estado como “algo” que existe previamente que las comunidades decidieron usar para resueltos en los sindicatos por los Secreta-
tanto se ocupan de forma irrestricta sobre a sus prácticas y discursos; una estructura construir su estructura socio-territorial ante rios de Justicia (a los cuales les correspon-
asuntos de interés general”. La esfera pú- “dada” que se constituye en referencia nor- la ausencia de formas organizativas tradicio- de tratar todos los casos), deben pasar un
blica, pues, en criterio de Habermas y epí- mativa con relación a la cual comparamos y nales históricas en su memoria corta. informe escrito al corregidor. Si éste no pu-
gonos, es uno de los principios organiza- “medimos” lo que está desarrollándose en El modelo sindical permitió, en Raqaypam- diera resolverlos, los casos pasan a la
cionales y normativos más importantes las distintas sociedades. Proponemos, en pa, “vigorizar espacios de toma de decisio- CRSUCIR.
del orden político liberal moderno. cambio, que el conjunto de relaciones y nes y fortalecer estrategias de reivindicación Por otra parte, existe un agente cantonal
Así pues, seguimos en principio la vertiente prácticas que se despliegan en las diferen- frente al Estado y las instituciones”. Asimis- (figura de la etapa republicana) por cada sub-
sociológica del concepto habermasiano tes interfaces Estado-sociedad es lo que fi- mo, funcionalizó una serie de autoridades de central que tiene como tareas, además de re-
que establece un “tercer espacio” entre lo nalmente (re)define de modo permanente origen colonial y republicano como los corre- solver conflictos con ciertas competencias,
público estatal y el ámbito privado (el mer- tanto el Estado como la sociedad. En este gidores y los agentes cantonales. Los prime- ordenar las ferias comerciales y cobrar a ca-
cado y la familia): la esfera de relaciones so- sentido, no hay, al menos a priori, “vacíos o ros, antiguas autoridades coloniales introdu- da comerciante una tasa por un puesto de
ciales y discursivas cuyo objeto central son huecos”, sino más bien “formas en plural” cidas por las reformas toledanas, están hoy venta. Desde que se introdujo la figura del
las actividades del Estado. Pero nos alinea- de relaciones que, por lo tanto, se asocian a presentes en la Constitución Política del Es- subalcalde (con la creación del Distrito Muni-
mos también con los críticos que rechazan experiencias situadas de ciudadanía en tado (CPE), instituidas como brazos policia- cipal), la CRSUCIR decidió supeditar a los
la premisa de que “la esfera privada provee contextos específicos. les del Estado en los cantones, con facultad agentes cantonales a esta autoridad.
a la esfera pública sujetos completamente ¿Cuáles son las implicaciones y desafíos de de represión y resolución de controversias. La matriz sindical es la que produce y for-
formados con identidades y capacidades partir, en el análisis de la ciudadanía, de lo Según normas positivas, estas autoridades talece obligaciones, así como normas jurídi-
establecidas” (Calhoun, 1994: 23, traduc- concreto y específico en lugar de un mode- son elegidas por el prefecto; en Raqaypam- cas de convivencia.
ción propia). En ese sentido, para los efec- lo ideal y genérico? En el caso boliviano pa, sin embargo, son las comunidades las
tos de la presente investigación se adopta la que aquí nos ocupa, la constatación de la que eligen al corregidor y dirigen luego la de- Fuente: Orellana (2004).
20 En criterio de Calhoun (1992), el concepto habermasiano de esfera pública es parte de una teoría normativa y simultáneamente
del análisis sociológico de la cultura.
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fuerte presencia de actores organizados En síntesis: lo más relevante desde la perspec- mandas por nuevos derechos son dimen- respeto, de consideración y de dignidad
que tienen limitada “cobertura” de la es- tiva de la ciudadanía es el desarrollo de es- siones igualmente importantes de la ciu- que unas personas confieren a otras. Cuan-
tructura estatal nos lleva a discutir crítica- pacios públicos, estatales y no estatales. En dadanía. El estudio empírico se orientó do la interacción se establece en oficinas
mente la suposición de que la ausencia o materia de políticas públicas y de gestión hacia relaciones situadas en espacios so- encargadas de la dotación de derechos que
poca efectividad del Estado tendría como administrativa, en tanto, los principales re- ciales concretos como, por ejemplo, las formalmente igualan, el trato recibido por
consecuencia “obligada” el vacío de un or- tos apuntan a la construcción de institucio- oficinas de la burocracia estatal donde se parte del funcionario público establece el
den público legítimo y democrático. Lo nes que cierren las brechas entre derechos ejerce cotidianamente derechos y los es- estatus de las personas (más o menos igua-
que se observa, más bien, sobre la base de de jure y derechos de facto, la profundiza- pacios institucionales de participación en les, más o menos incluidas) en la sociedad
múltiples formas de vinculación entre el ción de prácticas en las oficinas públicas a la toma de decisiones de política pública. y frente al Estado.
Estado y la sociedad, son varios espacios y fin de promover la habilitación de personas Sostenemos aquí que las relaciones directas Más todavía. En el caso de Bolivia, la presen-
dimensiones de la vida social que están or- que se sientan y actúen como ciudadanos y cotidianas entre los ciudadanos y los fun- cia de diversas esferas de interacción so-
denados y regulados por instituciones y or- plenos, la definición de políticas que gene- cionarios públicos son analíticamente tan cial, que tienden a ser ordenadas y contro-
ganizaciones no estatales con una larga ren contextos de participación y el reconoci- importantes como la relación jurídica en- ladas por organizaciones formalmente es-
tradición. Otros espacios y dimensiones, miento e integración formal de los espacios tre las personas elegibles y el Estado-na- tructuradas con una larga tradición históri-
en tanto, se caracterizan por la presencia y mecanismos de orden público no estatal. ción. Adoptamos, por ello, el concepto de ca, se fue consolidando y reconfigurando
de individuos atomizados y sin instancias “ciudadanía interaccional” inspirado en con la promulgación de leyes y la ejecución
colectivas de defensa y control frente a las b) Para una nueva lectura los escritos de Goffman (1969) para dar de políticas que reconocieron e incorpora-
acciones del Estado y de grupos económi- cuenta de los contenidos de equidad o in- ron a las organizaciones de base en el es-
cos poderosos. En el primer caso hay clara- Una de las especificidades de la sociedad equidad que se establecen en las interac- pacio público, impulsando así la participa-
mente un orden público no estatal, aunque boliviana radica en su excepcional den- ciones cotidianas. Los gestos, las maneras ción social en la planificación, la toma de
en constante negociación con el Estado; en sidad organizativa en comparación con de hablar, el idioma, la vestimenta y los ri- decisiones colectivas y la asignación de re-
el segundo, en cambio, puede hablarse otros países latinoamericanos. En ese tuales de acercamiento señalan el grado de cursos públicos22.
propiamente de vacío estatal. marco, el análisis que aquí proponemos
Lo que aquí planteamos, en otras palabras, es se sustenta en las particularidades de la GRÁFICO 5.2
la necesidad de identificar las diversas for- formación social boliviana cuya dimen-
mas que asumen las relaciones entre Esta- sión colectiva se afirma en una tradición Participación según tipo de organización
do y sociedad en una realidad específica co- de luchas, demandas y ejercicio de dere- 70%
64%
62%
mo la boliviana que, como veremos más chos, así como en las modalidades de ex- 60%
55% 55%
adelante, posee una importante trama or- tensión de derechos desde el Estado. Nos 50% 48%
urbano
ganizativa y un amplio repertorio de acción alejamos, pues, de las teorías generales y 40%
40% 37% 38% rural
colectiva. Ello evita la inferencia apresurada los modelos ideales a fin de comprender
30%
de que la “solución” para superar los límites la ciudadanía, más bien, como procesos 30%
23% 22%
en el ejercicio ciudadano está exclusiva o concretos e históricamente contingen- 20% 19%
14% 13% 13%
primordialmente centrada en la extensión tes de reclamos y negociaciones entre 10%
11% 12% 10%
de la presencia de la burocracia estatal (más diversas esferas estatales y diferentes ac-
0%
homogénea) en todos los rincones del terri- tores sociales21. Org. Junta esc. Mejoramiento Junta Asoc. prof. Sindicatos Cooperativa Asoc.cívica OTB
religiosa Asoc. padres comunidad vecinal o gremial
torio, para la totalidad de grupos y en todas ¿Cómo abordar el tema de la ciudadanía,
las dimensiones de la vida social. Nuestra sus imaginarios y prácticas, en el marco Tipo de involucramiento cívico (%)
investigación muestra que los reclamos de de una sociología del Estado en Bolivia?
86%
Asistió a reuniones
ciudadanía se dirigen tanto a la redefinición En este Capítulo del Informe Nacional so- 93%
del Estado como de la sociedad; se refieren bre Desarrollo Humano nos distanciamos
77%
Dio su propio trabajo
a la extensión de los derechos ciudadanos de la perspectiva que define ciudadanía 94%
rural
otorgados por el Estado, pero también al re- como una relación jurídica entre indivi- urbano
69%
conocimiento estatal de normas e institu- duos y el Estado en que cada uno tiene de- Donó dinero o materiales
66%
ciones que rigen y funcionan en espacios rechos y obligaciones en virtud de su per-
Intentó organizar 50%
públicos no estatales. El estudio nos sitúa, tenencia a la comunidad política nacional. un grupo nuevo 52%
pues, en el terreno de la formación conti- Planteamos que ésta es una dimensión Fuente: USAID (2001)
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% (datos inéditos).
nua y contingente de ideas de ciudadanía y importante pero no la única. El ejercicio
prácticas de participación cívica. cotidiano de los derechos así como las de- 22 Desde diferentes disciplinas muchos estudios se han ocupado de las formas de organización social y política alternas al orden
estatal boliviano a lo largo del tiempo. Entre los más relevantes pueden citarse los trabajos de Murra (1975), Ticona, Rojas y
21 Seguimos para el efecto los estudios de Tilly (1996), Mische (1996) y Somers (1995), entre otros. Albó (1995), Rivera (1984 y 1990), Condarco (1965), Platt (1982) y Larson (1988).
376 377
Estado en la sociedad, mos sostenido, la conquista de derechos no Más allá de liberales y comunitaristas Este debate nos sitúa en el terreno de los
la sociedad en el Estado se produce en una lógica lineal de “acumula- principios explicativos que sostienen las
ción”. La historia boliviana de los últimos Una de las principales tensiones en los estu- orientaciones metodológicas de los estu-
Un supuesto fundamental de la idea de inter- veinte años muestra con claridad que am- dios sobre ciudadanía se refiere a la dico- dios empíricos sobre la formación de ciu-
acción para abordar la ciudadanía es que bos procesos: de expansión de unos dere- tomía entre las concepciones individualis- dadanía. Por un lado está el individualis-
las instituciones y prácticas estatales y so- chos y contracción de otros, son parte tanto tas y comunitaristas de derechos. En la mo metodológico, que explica todos los
ciales desempeñan un rol importante en la de la formación y reforma estatal como de la tradición filosófica del liberalismo clási- fenómenos sociales como resultado de la
definición de los espacios de ejercicio y de- creación de espacios públicos desde donde co23, el estatus de ciudadanía es por defini- agregación de decisiones de individuos
manda de derechos. Las dinámicas socia- se gestaron las luchas y demandas por dere- ción una categoría social en el sentido de racionales, egoístas y que maximizan sus
les y la formación de sujetos, que se conci- chos, sea en clave de contestación y resisten- que los derechos sólo pueden ser conferi- utilidades. Desde esta perspectiva, las de-
ben como miembros de la comunidad po- cia o como negociación y acatamiento. dos a individuos abstraídos de sus contex- cisiones individuales constituyen la base
lítica y por ende con derechos, condicio- Pero si bien el Estado está inmerso en un tos concretos de relaciones sociales. Tene- explicativa de cualquier fenómeno colec-
nan y definen los procesos de formación campo de fuerzas junto con otras organiza- mos aquí la definición ontológica del ciu- tivo. En la otra vereda: el colectivismo me-
de instituciones públicas, el establecimien- ciones sociales y políticas que compiten y dadano-individuo. En la tradición del co- todológico, la comunidad o sociedad
to de derechos legales y las prácticas esta- negocian la legitimidad en la definición de munitarismo24, en tanto, se defiende la no- comprendida como un todo orgánico pre-
tales. De la misma manera, las políticas y los asuntos públicos, es evidente que cons- ción de que pertenecemos a una sola co- cede a los individuos, los cuales son guia-
prácticas estatales moldean, de una u otra tituye una organización sui géneris. El Es- munidad, definida empírica e incluso geo- dos por una realidad colectiva que mini-
manera, el desempeño de los actores so- tado posee patrones distintos en sus inter- gráficamente, y que esta comunidad po- miza el rol de la voluntad y del interés in-
ciales y su participación política. En este acciones con individuos, grupos y organi- dría ser unificada por una sola idea del dividual25. Así, mientras el individualismo
sentido analizamos la formación del Esta- zaciones; y adquiere ascendencia como bien común. metodológico concibe un individuo sub-
do como parte de la sociedad y situamos la instancia de poder. Por ello analizamos Esta discusión ha avanzado con propuestas socializado, el colectivismo lo percibe co-
sociedad en relación con el Estado. aquí la especificidad del Estado en compa- que matizan las posiciones extremas, promo sobre-socializado.
Estamos entonces ante una influencia de do- ración con otras organizaciones sociales y ponen vasos comunicantes e incluso su-
ble vía: por un lado, las prácticas y accio- políticas en términos de sus medios espe- gieren “terceras vías” entre la visión liberal La perspectiva relacional
nes estatales; por el otro, las prácticas polí- cíficos para reglamentar la vida cotidiana y y la mirada comunitaria. En la tradición li-
ticas y sociales de resistencia, interpela- definir las realidades de ciudadanía. En es- beral, pensadores como Kymlicka y Nor- Si asumimos que la dicotomía entre agencia
ción y negociación. Pero las relaciones ente aspecto seguimos a Marshall en el énfa- man (1994) abandonan el universalismo (lo micro) y estructura (lo macro) es una de
tre Estado y sociedad no se producen úni- sis sobre la institucionalización de dere- abstracto de la Ilustración e incorporan el las tensiones fundacionales y centrales de
camente como negación o rechazo. Existe chos como un componente necesario para reconocimiento de la diferencia –lo parti- las ciencias sociales, convendremos en
una composición variada de estrategias de la realización de los mismos. cular, lo múltiple y lo heterogéneo– del in- que los esfuerzos para la construcción teó-
relación de las organizaciones sociales mo- De modo más específico, el acto mismo de dividuo concreto. En la tradición de los co- rica de una tercera vía, convergente, han
vilizadas con el Estado. Y no hay contradic- otorgar derechos y autorizar su ejercicio po- munitaristas, a su vez, autores como Taylor dominado la sociología contemporánea26.
ción en ello. De hecho, en el proceso boli- siciona al Estado como la instancia con auto- (1985) y Walzer (1983) critican los presu- En esa búsqueda, la “perspectiva relacio-
viano de las pasadas dos décadas, la apro- ridad para clasificar a las personas y organi- puestos del liberalismo –la idea de que el nal” pretende mantener la tensión entre
piación de leyes que ampliaron la partici- zaciones como sujetos legales y miembros sujeto individual preexiste a las relaciones los movimientos de individuación y socia-
pación en los asuntos públicos no restrin- de la comunidad nacional. Es decir, el dere- sociales que lo forman– e incorporan la lización como constitutivos de la vida so-
gió la confrontación respecto a otras nor- cho a tener derechos así como acceder a re- contribución política del liberalismo en el cial. Según esta mirada, las sociedades
mas y políticas públicas comprendidas co- cursos públicos pasa necesariamente por el campo de los derechos y del pluralismo. El modernas se caracterizan por la diferen-
mo retrocesos en los derechos ciudadanos. Estado. Éste, a su vez, produce efectos sobre republicanismo cívico es la tercera corrien- ciación de esferas sociales con el conse-
Asimismo, los cambios estatales no pue- la formación de esferas públicas, respecto a te que intenta combinar las dos tradicio- cuente posicionamiento de los individuos
den entenderse sin ubicarlos en el contex- los significados de ciudadanía y la auto-per- nes: los derechos pertenecen al individuo, en múltiples comunidades y, por lo tanto,
to social y político de formación de espa- cepción de individuos y grupos acerca de su pero sólo pueden ser ejercidos de manera su identidad individual se constituye en la
cios públicos, los cuales reflejan la distribu- condición de miembro activo de la comuni- colectiva y presuponen la existencia de los intersección de estos diversos espacios de
ción relativa del poder en la sociedad. dad política nacional. Así, al subordinar, el mismos derechos para otros. sociabilidad27.
En ese sentido, una cuestión fundamental res- Estado produce tanto el efecto de inferiori- 23 Ver discusión en Capítulo 1 del presente informe.
pecto a la ciudadanía y la exigencia a la vez zación en algunas instancias, como de em- 24 Véanse las reflexiones de autores como Sandel (1982), MacIntyre (1984) y Mouffe (1999).
25 Para profundizar esta discusión ver Reis (1989) y Levine, Sober y Wright (1989).
que ejercicio de derechos está estrechamen- poderamiento en otras. Los actores sociales, 26 Al respecto es importante la precisión que plantea Alexander (1994) en sentido de que “la dicotomía micro-macro debería ser
te relacionada con procesos de expansión y por su parte, se perciben “más ciudadanos” vista como una distinción analítica”, lo cual nos permite transitar de la reducción (acción o estructura, individuo versus
sociedad) a la vinculación de perspectivas metodológicas.
contracción de los derechos institucional- en algunas de sus relaciones con el Estado y 27 Georg Simmel es uno de los primeros pensadores en teorizar la tensión entre individuación y socialización en las sociedades
modernas. Otros pensadores contemporáneos que se ocuparon de la tensión entre agencia y estructura son Bourdieu,
mente otorgados por el Estado. Como he- “menos ciudadanos” en otras. Giddens, Alexander, Latour y White.
378 379
RECUADRO 5.11 RECUADRO 5.12
La interdependencia de mo inventó el sujeto colectivo por excelen- Las luchas feministas

derechos: individuales y cia, el sujeto por antonomasia de los dere- en Bolivia (1920-1930)
colectivos chos colectivos: el Estado. No puede igno- Ya a finales de la década de 1920 se inició
El gran objetivo del individualismo moder- rarse que la primera gran revolución de en Bolivia una pugna centralmente de las
no fue defender la autodeterminación del in- nuestro tiempo se hizo bajo el dogma de la mujeres por lograr que el Estado reconociera
dividuo frente a todo tipo de imposición ar- soberanía nacional o popular, en nombre de el divorcio. Esta demanda se enmarcaba en
bitraria ajena a la voluntad individual. La un sujeto colectivo, la nación o el pueblo. una serie de movimientos de mujeres en el
dignidad del ser humano es su autonomía. La declaración francesa de derechos del ámbito internacional. La prensa, que traía
Solamente individuos autónomos pueden hombre y del ciudadano de 1789, que fue noticias de otras latitudes, se convirtió en un
ser la justificación de cualquier forma de or- sin duda y ante todo una declaración de de- elemento clave de difusión de las ideas femi-
ganización social, de cualquier ente colecti- rechos individuales, determinó que la orde- nistas. Se comentaba por ejemplo que la Pri-
vo. Nada colectivo tiene sentido si no a tra- nación de estos derechos, su armonización mera Guerra Mundial trajo mayores espacios
vés de la participación de los individuos y y garantías, habrían de fundamentarse en la laborales para las mujeres europeas. Y que el
por su incuestionable servicio a ellos. Lo co- soberanía de la nación, esto es, en un gené- reciente instaurado régimen en Rusia había
lectivo es una construcción de los indivi- rico y difuso derecho colectivo que podía otorgado plena libertad e igualdad a la mujer.
duos, no es algo “natural”, sino “artificial”. poner límites a las libertades por medio de Llegaron también noticias de “heroicas mu- Directorio del Ateneo Femenino. Fuente: Bolivia en
el primer centenario de su independencia (1925).
No es una realidad válida en sí misma y des- la ley como voluntad general y prohibir jeres comunistas” en España y de una mujer
de luego todo lo colectivo deberá ser trata- aquellas acciones que fueran dañosas, no elegida parlamentaria en Brasil por primera tual, locura, enfermedades crónicas y conta-
do exigentemente para evitar que se con- estrictamente a unos individuos, sino a la vez en la historia de ese país. giosas, injurias graves y mutuo consentimien-
vierta en una realidad expansiva que pueda sociedad (…) La historia del más clásico in- En tal escenario, el Ateneo Femenino, una to”. Apenas dos meses después de promul-
hacer peligrar esa autonomía constitutiva dividualismo muestra así la inevitable dia- de las primeras asociaciones feministas de gada la Ley se atendieron 157 demandas y en
de la dignidad del ser humano. Y como to- léctica que emana de la realidad compleja Bolivia, planteó en 1926 la Ley del Divorcio el primer año hubo 400 casos en los tribuna-
do, o casi todo lo que había habido en la his- del ser humano, entre su individualidad y su Absoluto. Las críticas no se dejaron esperar: les. Aunque al principio el número de varones
toria anterior durante más de veinte siglos, sociabilidad. instituciones católicas respondieron airadas. demandantes era mayor, las cifras se invirtie-
fueron negaciones de esa autonomía del in- El individualismo no puede obviar, olvidar Y congresales, como el diputado Adolfo ron rápidamente a favor de las mujeres.
dividuo, no es de extrañar que ese indivi- o marginar las exigencias sociales del mis- Saavedra, alegaron que una medida de tales La Iglesia no se mantuvo inerte ante esta
dualismo tuviera un justo y merecido éxito mo individuo y, por tanto, tiene que recono- características ocasionaría “verdaderos nueva situación e intentó detener la avalan-
histórico y que se afirmara en el transcurso cer formas y exigencias colectivas que son trastornos en el país” y heridas en las creen- cha de divorcios entre sus feligreses. Para
de los tiempos como una celosa, exigente y necesarias para la misma realización de los cias religiosas. ello estableció el uso de un carnet de profe-
excluyente ideología de cualquier concepto individuos. En este sentido hay contradic- A pesar de esas resistencias, el 15 de abril sión católica, no apadrinamiento de divorcia-
que, como los derechos colectivos, pudiera ciones en el interior mismo de un sistema de 1932 se promulgó la Ley del Divorcio que dos y se rehusó todo servicio religioso a los
cuestionar las bases o los modos históricos dominado por el individualismo. Nunca un estipulaba las siguientes causales para su divorciados y sus familias. Además imple-
concretos de un sistema social y económico tiempo fue tan paradójicamente individua- aplicación: “adulterio de cualquiera de los mentó una campaña contra el divorcio en los
que había hecho del individuo el gran moti- lista y colectivista al mismo tiempo. Nunca cónyuges, tentativa contra la vida del otro, colegios católicos.
vo de su justificación. como hoy, en un presente que no puede ser prostitución de la mujer o hijos, abandono de
Sin embargo, cuando la modernidad in- definido si no como individualista y liberal, hogar por más de un año, embriaguez habi- Fuente: Durán y Seoane (1997).
tenta construir un orden político nuevo acu- hubo tantos sujetos colectivos. Nuestro
de a la idea regulativa de contrato social tiempo, aunque hijo del individualismo mo-
para poner fin a la guerra de todos contra derno, sobrevive apoyado en procesos de La sociología relacional nos recuerda que las Al respecto, Somers (1995) introduce las no-
todos y al final no tiene más remedio, para- socialización que promueven sujetos colec- mismas leyes, que son la fuente de los dere- ciones de “autonomía en la pertenencia” y
dójicamente, que aceptar la existencia de tivos, sin los que la vida humana individual chos ciudadanos, no cuadran en ninguno “libertad en la inclusión” para explicar que
sujetos colectivos. No puede olvidarse esa no sería ya posible. de los extremos entre el individualismo y el la relacionalidad de derechos provee los
paradoja fundamental del interior mismo colectivismo metodológico28. Los procesos medios para el ejercicio de autonomía e in-
del individualismo moderno. El individualis- Fuente: López (2000). históricos de formación de ciudadanía, en dependencia en la formación de los dere-
países tan distantes y diferentes como In- chos en la sociedad inglesa. En sus pala-
glaterra o Bolivia, muestran que los dere- bras: “los derechos ciudadanos fueron de-
chos son constituidos de forma relacional. rechos que suponían un alto grado de inde-
28 Un excelente trabajo que analiza los límites del individualismo en la teoría de los derechos y la importancia de la socialización
de la existencia individual fue escrito por López Calera (2000).
380 381
pendencia, (pero) simultáneamente presu- reconocimiento de las filiaciones a comu- y colectivos que las personas se conciben RECUADRO 5.14
ponían la pertenencia y los límites de la nidades y culturas políticas específicas en como ciudadanos y demandan derechos.
misma”. Esta perspectiva abre la posibili- el seno de la comunidad política nacional. En ese horizonte analítico, con base en los Identidades sociales
dad de analizar la interdependencia entre Por el otro se ubican los reclamos de dere- hallazgos empíricos del estudio realizado La historia social ofrece los medios para pensar cómo, por
las dimensiones individual y colectiva en chos que únicamente pueden realizarse si para el presente Capítulo del Informe, ar- qué y con qué efectos la ciudadanía es formada, y más gene-
la formación de ciudadanía en Bolivia y así se cambia la forma de pertenencia de gru- gumentamos que la vivencia colectiva de ralmente cómo las luchas sobre identidad ocurrieron en el pa-
evitar tanto la idealización del individuo pos sociales, como las mujeres y niños, a ciudadanía es un estatus en la sociedad bo- sado. Esta historia se especializa en la intersección entre pro-
autosuficiente e independiente, así como las comunidades primarias y a la sociedad liviana, en el sentido de que el Estado otor- cesos largos en el tiempo y la vida social en pequeña escala.
la de una comunidad o sociedad como un en general. ga un conjunto de derechos (civiles, políti- Con esta preocupación, sus practicantes están atentos a iden-
todo orgánico. El primer tipo de exigencia de derechos se cos, sociales y colectivos) a individuos que tidades cambiantes y sus contextos: a los procesos políticos
La perspectiva relacional permite también construye principalmente desde el compo- son parte de colectividades. Pero además que intervienen entre la formación rutinaria de las relaciones
cuestionar la dicotomía que separa de for- nente étnico-cultural y se refiere a las de- subrayamos la formación social de perso- sociales e intereses, por un lado, y la articulación pública de
ma radical los derechos individuales y los mandas de afirmación de las diferencias nas que se ven y son vistas como miem- identidades y programas, por el otro. Desde esta perspectiva
derechos de grupo. En este Capítulo argu- culturales en igualdad de condiciones. Aquí bros de grupos y organizaciones, perte- surge una nueva concepción sobre identidad crecientemente
mentamos que la conquista y ejercicio in- se encuentran los derechos a la identidad, a nencia desde la cual conciben el derecho relacional, cultural, histórica y contingente de identidades pú-
dividual de derechos civiles, políticos y so- valores, costumbres, lenguas, a un territo- de reclamar derechos. En otras palabras: blicas, incluyendo la identidad de ciudadanía.
ciales implicó e implicará el reconocimien- rio e, incluso, a auto-representación y auto- mediante la asociación muchos individuos La visión emergente es relacional en el sentido de que locali-
to de la pertenencia de los individuos a gru- gobierno. El segundo tipo de reclamo se re- formulan, demandan y ejercen derechos. za identidades en conexión entre individuos y grupos, y no así
pos sociales particulares. Este reconoci- fiere al reconocimiento de grupos como las Uno de los supuestos fundamentales de este en las cabezas de personas particulares o de poblaciones tota-
miento, sin embargo, conlleva contenidos mujeres y niños cuyos derechos de igual- Capítulo es que las relaciones entre colecti- les. Esta visión rompe con los diferentes tipos de individualis-
dispares sobre la relación individuo-grupo dad e inclusión ciudadana son violados de- vidades y Estado en Bolivia son multidi- mos que dominaron los análisis recientes de la vida social: 1)
y respecto al contenido de los reclamos. bido a la posición que ocupan como grupo mensionales. No sólo se estructuran desde individualismo metodológico con sus actores racionales, inde-
Por un lado están las demandas de derechos en sus comunidades y en la sociedad en ge- diferentes espacios sociales y territoriales, pendientes y auto-contenidos y 2) individualismo fenomenoló-
que sólo pueden concretarse mediante el neral. La conquista de derechos en estos sino también a partir de las mismas organi- gico con su subjetividad profunda y su inclinación al estado
grupos se basa en la necesidad de cambiar zaciones sociales que adoptan diferentes mental de los individuos.
RECUADRO 5.13 las condiciones de su filiación a la familia, estrategias dependiendo de las instancias La visión emergente no es sólo relacional sino también cultu-
la escuela y la comunidad, así como a esfe- estatales con las cuales se relacionan y de ral debido a que insiste en que las identidades sociales se basan
Mujeres en la Revolución de 1952 ras sociales como el mercado y la política. los contenidos de sus demandas. Muchas en comprensiones compartidas y en la acumulación de memo-
Un dato fundamental e insuficientemente destacado de la acciones colectivas de protesta registradas rias, comprensiones y medios de acción. La imagen emergente
Revolución de 1952 es el papel protagónico que tuvieron las Ciudadanía individual y colectiva en el país durante los últimos años, en espe- es, finalmente, contingente en el sentido de que ve la afirmación
mujeres. Arauco (1984) señala que la participación de las mu- cial de los movimientos sociales, tienen co- de identidad como una interacción estratégica que puede no
jeres afiliadas al MNR (Movimiento Nacionalista Revoluciona- Las realidades de ciudadanía varían para dife- mo base un claro cuestionamiento, a través ser una expresión directa de los atributos de actores.
rio) fue relevante incluso en los años anteriores al 9 de abril. rentes personas, en contextos diversos, y de diversas formas, tanto a la legalidad co-
Fuente: Tilly (1996).
Ya en 1942, María Barzola encabezó una masiva protesta en además no necesariamente son homogé- mo a la legitimidad del Estado. Pero simul-
Catavi contra la empresa Patiño Mines. Hacia 1947 se fundó el neas en las distintas dimensiones de sus vi- táneamente, inclusive en momentos de re-
primer Comando Femenino del MNR y en 1948 dos mujeres, das. Es decir, las personas pueden experi- belión, las mismas organizaciones sociales
Rosa Morales y Sabina Vargas, fueron delegadas a la conven- mentar inclusión ciudadana sobre la base a siguen sus actividades con diversas instan- tucionales de vinculación con el Estado.
ción nacional clandestina realizada ese año. En 1951, 27 muje- ciertas posiciones y simultáneamente ser cias estatales, reconociendo y aceptando la Para la obtención de personería jurídica,
res entraron en huelga de hambre exigiendo la libertad de los objeto de exclusión de acuerdo a otras posi- autoridad legal y legítima del Estado30. en tanto, se opta por la apropiación de las
presos y exiliados políticos. ciones29. La experiencia social boliviana Este “doble registro” de la relación entre el vías y mecanismos formales promovidos
Hasta antes de la Revolución el movimiento de mujeres ha- nos muestra con claridad estas dimensio- Estado y las organizaciones sociales en la por el Estado para el ejercicio de derechos.
bía aglutinado principalmente a mujeres de clase media, pe- nes diferenciadas de reclamos y prácticas experiencia boliviana demuestra el ejerci- En lo que sigue exploramos la coexistencia
ro después se sumaron mujeres de extracción popular, lo de ciudadanía. Por ello la multidimensiona- cio multidimensional de ciudadanía como de diferentes espacios de ejercicio y de-
que dio un nuevo sello a este movimiento femenino por sus lidad no puede seguir siendo considerada ejercicio y demanda de derechos. En situa- manda de derechos ciudadanos, lo que
expresiones más directas y agresivas y un tono más violento como complemento de un concepto de ciu- ciones de conflicto abierto, los derechos nos remite a los tejidos complejos y diver-
y provocador. dadanía ajeno a las categorías o redes de son reclamados al margen de canales insti- sos que articulan sociedad y Estado.
significados con las cuales los miembros de 30 Es el caso de la Central Obrera Regional (COR) de El Alto que tuvo un activo protagonismo en la denominada “guerra del gas”
Fuente: Arauco (1984).
la sociedad forman su experiencia. Es en la de octubre de 2003, que culminó con la renuncia del entonces Presidente de la República, Gonzalo Sánchez de Lozada; y más
tarde, en los movimientos de mayo y junio (2005) que culminaron con la renuncia del presidente Carlos Mesa. Durante estos
calidad combinada de sujetos individuales meses la COR realizó trámites para la otorgación de la personería jurídica que se concretó en agosto de 2005. Tanto en el
proceso de tramitación, como en el acto público de entrega del documento, la COR reconoció la autoridad legal del Estado
29 Un interesante análisis sobre el carácter multidimensional de las experiencias de ciudadanía se encuentra en Jackson (1999). mientras que en las acciones de confrontación cuestionaba su autoridad.
382 383
CUADRO 5.2 Tres miradas teórico-metodológicas Entre lo simbólico y lo práctico trega de documentos de identificación
oficial que constituyen tanto vehículos
Sobre la base de lo hasta aquí expuesto, en de los derechos otorgados por el Estado
Perspectivas Sociología relacional Ciencia política Macro-sociología
el presente Capítulo se parte de las catego- como símbolos de ciudadanía. Estos do-
Objetivo Comprender y explicar Orientar la reforma política Explicar procesos macro-
rías y redes de significado con las cuales cumentos certifican la posición “privile-
General configuraciones socio-históricas y el desarrollo de sistemas históricos de de desarrollo de
los miembros de la sociedad boliviana or- giada” de quienes los tienen en compara-
de formación de ciudadanía. institucionales. sociedades globales.
denan su experiencia de vinculación con ción con los no-ciudadanos (que carecen
Orientación Analizar las relaciones entre Medición de los avances del Comparación macro de los
la burocracia estatal. Cómo los actores se formalmente de reconocimiento estatal).
metodológica acciones/prácticas estatales régimen democrático y de las cambios de las estructuras
conciben en tanto ciudadanos involucra la En ese horizonte, en el presente apartado del
y acciones/prácticas de instituciones estatales en re- socio-económicas y políticas
comprensión sobre sus derechos, las ex- Capítulo avanzamos en la exploración de
actores sociales. lación a un modelo ideal de que subyacen la formación de
pectativas acerca de su rol como sujetos, los efectos simbólicos y prácticos de la
organización político-social. Estados nacionales.
los alcances de su participación en los identificación legal de las personas como
Objetivo Construcción social y simbólica Evaluación del grado de La formación de clases sociales
asuntos públicos, las alternativas para in- miembros de la comunidad política nacio-
específico de los derechos ciudadanos: consistencia entre el y la institucionalización de
fluir en las decisiones colectivas y tanto los nal y, por lo tanto, sujetos de derechos. So-
procesos de institucionalización conjunto de las instituciones derechos ciudadanos.
contenidos de sus responsabilidades cobre tal base se aborda la construcción so-
y de espacios públicos estata- estatales y su relación con
mo las obligaciones no sólo con relación al cial de las identidades de ciudadanía en el
les y no estatales. el régimen democrático.
Estado, sino también ante otros actores país. Planteamos también una mirada ana-
Relación entre Individuos socialmente Las instituciones que Coherencia sistémica que define
sociales. lítica respecto a las lealtades y solidarida-
agencia y relacionados cuyas acciones se enmarcan la conducta entidades sociales totales
En ese sentido, las relaciones permanentes des de los individuos ante comunidades
estructura definen en relaciones sociales. de los individuos. –sociedad feudal, capitalista–
entre actores sociales y ámbitos de poder intermedias y de éstas con la comunidad
que constriñen a los individuos
son observadas desde las prácticas y com- política nacional. Se comprueba así la in-
a ciertas posiciones sociales.
prensiones de ciudadanía, lo cual se produ- terdependencia entre la construcción esta-
Relación entre La identidad de ciudadanía es Énfasis en los contenidos Las demandas de derechos a
ce en la construcción continua de los con- tal y la formación de actores sociales desde
dimensiones construida en relaciones formales de los derechos partir de los intereses de las
textos tanto de las luchas como de las nego- espacios públicos diversos.
simbólica y sociales. ciudadanos. clases sociales.
ciaciones por la expansión y ejercicio de de-
material
rechos. En ello adquiere especial relevancia a) Ciudadanía individual
Escalas de La construcción de ciudadanía La democracia en Los Estados nacionales
la formación de esferas públicas como es- y cédula de identidad
análisis en configuraciones socio- América Latina. en Europa.
pacios de participación en los que actores,
políticas específicas.
que se identifican como sujetos legales, ciu- Además del certificado de nacimiento, un do-
Los La formación interdependiente La débil relación entre Las contradicciones entre las
dadanos nacionales, miembros de comuni- cumento fundamental para ser reconocido
problemas de entre sociedad y Estado. Estado y régimen inequidades propias del sistema
dades y asociaciones, actores económicos como individuo por parte del Estado, y así
la ciudadanía democrático (baja extensión de clases y la igualdad formal
o familias, intervienen en acuerdos así co- tener la opción de acceder a otros derechos
y control del Estado sobre del individuo ante ley.
mo en disputas sobre asuntos públicos y de ciudadanía, es el carnet de identidad.
todo el territorio, legalidad
respecto a sus derechos ciudadanos. No es casual por ello que este documento
trunca y baja credibilidad).
sea percibido, por la mayoría de quienes
Ámbito de la Formación de espacios Consolidación de Estados Formación de los Estados
5.2 De identidades y documentos tramitan su obtención, como “un docu-
Ciudadanía públicos plurales estatales eficientes, eficaces, creíbles modernos y definición jurídica
mento muy válido”, en especial para el
y no estatales. e inclusivos que logren nor- de derechos.
¿Qué se requiere, legalmente, para ser ciu- ejercicio de derechos civiles como el libre
malizar y homogeneizar sus
dadano en Bolivia? Lo primero, además tránsito, el derecho a la propiedad, el de es-
naciones y sociedades.
de nacer en territorio nacional o haber tablecer contratos respaldados por ley y el
Prácticas de Procesos continuos de lucha, Resultados estabilizadores Cambios en la estructura
optado por nacionalizarse, es ser recono- derecho de acceder a las instituciones que
ciudadanía disputa, y ejercicio de derechos. en términos constitucionales socio-económica para la
cido por el Estado. ¿Qué implica esto? administran justicia en el país. Más toda-
e institucionales de los conquista de derechos.
Que la estructura estatal tiene la potes- vía: la cédula de identidad es algo así como
conflictos políticos.
tad de identificar a los actores que “califi- un “pase” para realizar muchos trámites
Autores Somers (1994), O’Donnell (1999) y T.S. Marshall (1950).
can” como ciudadanos y ciudadanas con tanto en la burocracia estatal como en
Mische (1996), PNUD (2004).
derechos y obligaciones con relación al otros ámbitos públicos y privados. Incluso
y Tilly (1996).
mismo Estado y, claro, a los otros actores la posibilidad de ser sujeto de algunos dere-
Fuente: Elaboración propia. sociales. ¿Cómo lo hace? Mediante la en- chos o beneficios sociales31 requiere como
31 Ejemplos de ello son el Bonosol (Bono Solidario), que es un beneficio anual y vitalicio de carácter personal para los ciudadanos
mayores de 65 años; y el recién decretado Bono Juancito Pinto, que favorece a los niños que cursan la primaria en las
escuelas fiscales del país.
384 385
premisa la posesión del citado documento de es; sin carnet una persona no es ciuda- Al respecto, la literatura especializada ha no deben ser confundidas con las identi-
de identificación. dana”. Esta comprensión se refuerza en la discutido las dimensiones de individua- dades sociales y los significados de la po-
En el trabajo de campo que realizamos con mayoría de los entrevistados, como lo ex- ción y de totalización de la formación es- blación sobre sus derechos y obligacio-
quienes, como individuos, acudían al Esta- presa un señor de Villa Dolores, en El Alto: tatal: la formación de personas cuya con- nes. No hay que olvidar que los Estados
do para obtener su carnet de identidad, “el carnet de identidad es tu identificación ciencia individual es la base de su identi- existentes no son entes coherentes que
hay un acuerdo mayoritario en sentido de dentro de la sociedad, dentro del gobier- dad política y la totalizadora en la forma- emiten disposiciones legales sin contra-
que este documento “está por encima de no”. En síntesis: tanto en su dimensión le- ción de la identidad nacional y del carác- dicciones entre sí. De la misma manera,
todo” debido a que constituye un requisito gal como en los imaginarios, el documen- ter nacional (Corrigan y Sayer, 1985)32. las acciones y prácticas estatales pueden
para tramitar otros documentos como el to que identifica a cada boliviano y bolivia- Sin embargo, las identificaciones legales producir efectos diversos y muchas veces
título de bachiller, la libreta de servicio mina trae consigo el reconocimiento de su y las definiciones formales de derechos contradictorios.
litar y la credencial de elector, entre otros. condición de miembro con derechos de la
Se comprende entonces con claridad que comunidad política y, en este sentido, co- RECUADRO 5.15
la cédula de identidad es parte de una “ca- mo ciudadano.
dena de documentos” que faculta a los in- ¿Qué mensaje, entonces, traen consigo, para La creación de la cédula identidades colectivas y apuntó a construir
dividuos a desarrollarse cotidianamente el individuo, los documentos oficiales co- de identidad en Bolivia una sociedad “civilizada” en la que las iden-
sin la intromisión de terceros, incluido el mo el certificado de nacimiento, el carnet La idea del evolucionismo, tan aplaudida a tidades eran y tenían que ser individuales pa-
Estado. Son estos documentos los que via- de identidad y la credencial de elector? El fines del siglo XIX y principios del XX, que es- ra, posteriormente, transformarse en nacio-
bilizan también derechos civiles, políticos principal es que todos los bolivianos y boli- tablece una “progresiva diferenciación social nales.
y sociales. vianas somos iguales frente al Estado. Las del individuo con el avance de la civilización” En este marco de exaltación de lo indivi-
Ahora bien. La consecuencia directa de esta elecciones de gobernantes y representan- (Salmón, 1997: 35) tuvo un fuerte impacto en dual y en el largo contexto de reproducción
centralidad de la cédula de identidad como tes, así como las consultas a través del refe- los análisis de diferentes intelectuales boli- de las jerarquías sociales, el Estado boliviano
instrumento para ser reconocido por el Es- réndum, son importantes eventos de parti- vianos. Retomando a Spencer, para quien la aprobó en 1927 una nueva ley por medio de
tado, realizar trámites y acceder a otros do- cipación política que refuerzan la percep- evolución social es un proceso de creciente la cual se creó la “cédula de identidad perso-
cumentos y, por esa vía, al ejercicio de nue- ción de igualdad de derechos de indivi- individuación y, por tanto, de transición des- nal y obligatoria para todos los estantes y ha-
vos derechos ciudadanos, posiciona al Es- duos que habitan el territorio nacional. Y de las hordas indiferenciadas hasta las civili- bitantes de la República”. Por medio de este
tado como una instancia de poder y con otras muchas acciones desde el Estado y zaciones complejas, pensadores como Ta- nuevo documento, el Estado no sólo aspira-
poder ante los individuos, a quienes les de la sociedad están orientadas a la conso- mayo y Arguedas “ponen énfasis en el indivi- ba a la identificación y diferenciación de ca-
otorga la autorización legal en términos de lidación de esta idea de ciudadanos-individuo (ya sea indígena o europeo) como el ex- da uno de los individuos de la sociedad boli-
“permitir” la realización de actividades co- duos portadores de derechos y obligacio- ponente máximo de la civilización y de los viana (alejándolos de la confusión que impli-
tidianas, el establecimiento de transacciones frente al Estado y a la sociedad. valores a los que aspira la sociedad” (Ibid.). ca la masa comunitaria y “amorfa”), sino que
nes, la recepción de beneficios sociales, el Observamos en consecuencia que los efec- Esta postura no sólo justificó la usurpación también, a través de los datos que contiene
acceso a bienes y servicios públicos y pri- tos simbólicos del carnet de identidad pode las tierras comunales y apostó a la propie- la cédula, intentaba constatar el grado de
vados, la participación en la vida pública. nen de relieve la capacidad del Estado pa- dad individual como una forma de tenencia “civilización” alcanzado por cada uno de
El acto de autorizar, identificar y otorgar ra clasificar a la vez que registrar a las per- “moderna” de la tierra, sino también negó las esos individuos.
derechos y deberes forja “el tejido mismo sonas como individuos y, con ello, como
del mando” al definir lo que las personas miembros de la comunidad nacional.
El Servicio de Identificaciones, además de la fotografía y las
deben y pueden o no hacer en diferentes Además de exponer la identidad que im- huellas digitales colocaba características fisonómicas: color de
ámbitos de sus vidas. Es una de las mane- plica contar con un nombre y apellido, es- la piel, de los ojos, forma de la nariz boca, etc.
ras más evidentes, pues, de cómo el Estado te documento certifica la fecha y lugar de
Nombre: Dionisio Quispe
se hace presente en la vida cotidiana de los nacimiento, el estado civil, la profesión y Nación: Bolivia
ciudadanos. el domicilio del ciudadano. Así pues, me- Provincia: Omasuyos
diante la identificación materializada en Profesión: Albañil
Instrucción: Ninguna
La comunidad nacional… documentos y concretada en leyes, deci- Aspecto social en la vida ordinaria: Humilde
siones de justicia, registros, resultados de Fecha: 19 de diciembre de 1926
Además de sus efectos prácticos, la cédula censos, permisos, títulos, formularios de
de identidad expresa simbólicamente la impuestos y otros tantos procedimientos, Fuente: Archivo de La Paz.
pertenencia a la comunidad nacional. Pa- el Estado expresa categorías sobre quié-

ra decirlo en palabras de una maestra ru- nes somos y qué derechos y obligaciones
ral de Chimoré: “es un documento que tenemos respecto a otros sujetos sociales 32 La cédula de identidad indica este doble carácter de la acción estatal: individuación y totalización. El primero, se expresa en la
identifica a una persona, quién es, de dón- y con el Estado. definición del individuo según la edad, lugar de nacimiento, lugar de residencia y profesión y, la totalización, en la ratificación
de la pertenencia del individuo a la República de Bolivia.
386 387
Desigualdad de facto la posibilidad de cuestionar el concepto
clásico de ciudadanía, concebido única-
El proyecto inicial, presentado por el dipu- propuesta inicial. Lejos de permitir la crea- Pero el Estado no se limita a conferir una di- mente a nivel de individuos mientras las
tado Ostria Gutiérrez, propuso “carnets de ción de cédulas e impuestos “uniformes”, mensión de identidad oficial. Las prácticas identidades y acciones colectivas en la es-
identidad uniformes para todos los bolivia- los legisladores propusieron tres categorías estatales pueden también debilitar, por un fera pública son mantenidas como ámbi-
nos y extranjeros” y, unidos a ellos, un nue- distintas con cargas tributarias también di- lado, y empoderar, por otro, los sentidos y tos paralelos a la ciudadanía. Bolivia se ca-
vo impuesto destinado a la defensa nacional ferentes. De acuerdo con ello, el 10 de di- vivencias de ciudadanía. Veremos más racteriza por tener una sociedad muy arti-
que debería ser recaudado por el Centro Pa- ciembre de 1927 el Poder Ejecutivo promul- adelante cómo el Estado boliviano ha pro- culada y politizada. La densidad organiza-
triótico Nacional. Pero la mencionada “uni- gó la Ley de la Cédula de Identidad Obliga- ducido tanto el efecto de individuación co- tiva, la alta capacidad de acción colectiva y
formidad” hace que el proyecto sea consi- toria que, en su artículo segundo, estableció mo de colectivización de las identidades. Y de interpelación al Estado, así como las
derado “demasiado sencillo” y, en conse- tres categorías de cédulas: a) de Bs. 5 anua- las brechas entre la dimensión normativa respuestas desde el Estado a las demandas
cuencia, los diputados y senadores se so- les que serán pagados por los profesiona- y las acciones concretas del Estado no son formuladas por los actores sociales colecti-
metieron a un largo e intenso debate en el les, industriales, comerciantes y empleados menos importantes en cuanto a los signifi- vos, hacen imprescindible la necesidad de
que complementaron y complejizaron la públicos y particulares; b) de Bs. 3 anuales cados de ciudadanía. pensar la presencia de diferentes dimen-
que serán pagados por los demás habitan- En relación con la distancia entre la identifica- siones de ciudadanía.
tes y estantes de cualquier clase que sean; y ción oficial y las identidades sociales, se ob- El texto que sigue explora la formación con-
c) de Bs. 1 por los indígenas que habitan serva que las experiencias de desigualdad temporánea de ciudadanía colectiva en la
fuera del radio urbano, con excepción de los de facto que experimentan los individuos en sociedad boliviana. Nuestro argumento se
propietarios con tierras de ex comunidad distintas esferas de su vida cotidiana y, más sustenta en tres planteamientos analíticos.
que pagarán Bs. 3. específicamente, en las oficinas públicas Primero: la manera en que el Estado define
Por medio de este artículo se establecieron que tienen la responsabilidad de emitir es- y simboliza la ciudadanía y cómo ha exten-
también tres categorías de identificación tos documentos, redefinen los contenidos dido derechos civiles, políticos y sociales
que, sin duda, reproducían las clasificacio- de la ciudadanía individual asociándola a la no recae ni exclusiva ni principalmente so-
nes socioculturales existentes. Es decir que noción de privilegios. El sentimiento del in- bre individuos sin filiaciones sociales. Se-
las tres categorías respondían a la tradicional dividuo soberano que afirma su dignidad gundo: el ejercicio y las demandas de dere-
división tripartita que reconoce a blancos, en los encuentros ordinarios con el Estado chos por los sectores populares se realizan
mestizos e indígenas como estratos diferen- se debilita, dando paso al sentimiento de in- principalmente por la vía asociativa. Y ter-
ciados y jerarquizados de la sociedad boli- dividuos con grados variables de privilegios cero: las relaciones entre sujetos colectivos
viana. La ley que creó la cédula de identidad y, por tanto, de discriminación. y Estado se construyeron sobre –y a la vez
en tres categorías diferenciadas muestra que Las prácticas estatales que vulneran la igual- reforzaron– lealtades y solidaridades a co-
el Estado boliviano jugó un rol fundamental a dad se vinculan con el hecho de que la comunidades intermedias y, por tanto, iden-
la hora de establecer o dictaminar las “iden- munidad política nacional está compuesta tidades sociales que forjan lo que se podría
tidades” de los grupos socioculturales y de por individuos jerarquizados que se dife- definir como identidad de miembros de la
sus individuos. Desde el Estado y desde las rencian según el manejo del idioma, la ma- comunidad política nacional, lo que en sí
leyes que éste elabora y promulga, se clasifi- nera en que están vestidos, la familiaridad mismo constituye una forma de identidad
Nombre: Tomás Quispe Chamba ca y define a la población, al tiempo que se con los espacios urbanos y la burocracia de grupo.
Ocupación actual: Cultivo de cafetales establecen las diferencias y jerarquías que estatal o por las relaciones personales que En ese marco, así como el carnet de identi-
Capital aproximado de que dispongo: No dispongo
de capital
separan a los distintos estratos de población pudiesen tener con los sujetos en posición dad es el símbolo de la ciudadanía indivi-
Nombres y dirección de personas o parientes y a los individuos mismos. En este sentido, la de poder33. dual, la personería jurídica se ha converti-
que puedan dar información sobre mi persona: ley no sólo presenta a una sociedad desigual do en el símbolo de la ciudadanía colecti-
Mi patrón Juan Ramos
Idiomas que poseo: Dialecto aymara
sino que, además, actúa como un instru- b) Ciudadanía colectiva va. De la misma manera que el Estado cla-
Fecha: 27 de noviembre de 1949 mento legal jerarquizante. y personería jurídica sifica a las personas como individuos, tam-
bién define a las organizaciones como gre-
Censo de extranjeros. Fuente: Archivo de La Paz. Fuente: Loureiro (2000).
Como se planteó en la Introducción del Capí- mios, sindicatos, juntas vecinales, federa-
tulo, el análisis de las especificidades de la ciones, comunidades indígenas u organi-
formación social y política boliviana abre zaciones territoriales de base. La identifi-
33 Entre otros estudios sobre la relación entre documentos e identidad social destacan los de Santos (1979 y 1981) y Peirano
(1982). Ambos trabajos argumentan que en la sociedad brasileña el carnet profesional es el símbolo de ciudadanía. Santos
sostiene que la ciudadanía en Brasil no es definida a través de derechos civiles, políticos y sociales, sino por el reconocimiento
y definición por ley de las profesiones vigentes, a través de un sistema de estratificación ocupacional. Peirano, a su vez,
propone que la nación brasileña existe como categoría ideológica, pero que es una nación compuesta por individuos
jerarquizados que se diferencian según su profesión y por el lugar que ocupan en la sociedad.
388 389
cación materializada en la personería jurí- cran nociones de legalidad, reconocimien- de las principales razones para que los sin- asumidos como el resultado de las luchas y
dica contiene en sí el reconocimiento des- to, derechos, inclusión, participación, Es- dicatos tramiten la personería jurídica. Las demandas que desplegaron sus organiza-
de el Estado de la tradición organizativa de tado y sociedad, visibilizan las vivencias y motivaciones prácticas para contar con es- ciones junto con muchas otras en un largo
la sociedad boliviana, aceptando jurídica y prácticas concretas que forjan sujetos co- te documento varían para los diferentes proceso. Bienvenido Sacu, dirigente de
políticamente a las organizaciones socia- lectivos que se perciben con derechos a de- sectores sociales. Por diversas razones, la una comunidad indígena del oriente, sos-
les como interlocutores del Estado y suje- mandar derechos y facultados para partici- personería jurídica se constituyó en un retiene que para explicar la importancia de la
tos de derechos34. par en la vida pública. ferente-respaldo importante para las orga- personería jurídica es necesario hacer un
Es importante enfatizar que el concepto de nizaciones a lo largo de la historia. Y es que recuento de sus antecedentes:
ciudadanía colectiva no se inscribe en la Nuevas normas, más organizaciones se trata de un documento que otorga capa-
discusión tradicional que concibe los dere- cidad legal a las organizaciones para ser Durante muchos años después de la conquis-
chos colectivos e individuales como dico- El reconocimiento jurídico es parte impor- sujetos de derechos y de obligaciones ta de los españoles, de la fundación de Boli-
tómicos35. Las personerías jurídicas mate- tante de los procesos de consolidación de emergentes de todos sus actos civiles via, nuestra cultura se ha perdido, desapare-
rializan el reconocimiento de sujetos colec- las organizaciones corporativas en Boli- definidos por el ordenamiento jurídico ció dentro de la legislación boliviana. Como
tivos a través de los cuales el Estado otorga via. A lo largo de los siglos XIX y XX, las di- nacional. pueblos indígenas parecería que no existié-
derechos civiles, políticos y sociales a indi- ferentes organizaciones de la sociedad, Aunque no contamos con una historia de la ramos. Pero resulta que existimos y gracias a
viduos, como también derechos colectivos como las universidades, asociaciones de personería jurídica y su importancia e im- este reencuentro de pueblos en 1982 se em-
como el derecho al territorio para las co- profesionales, emprendimientos comer- pacto para los diferentes sectores sociales, pezó la primera etapa de organización. De
munidades indígenas. Los derechos con- ciales y productivos, asociaciones de ser- parece correcta la afirmación de que la rele- ahí vienen las plataformas de lucha, tema de
cedidos por el Estado son, a su vez, reela- vicios, gremios de artesanos y producto- vancia de este documento para los gremios tierras, territorio, educación, salud, organi-
borados al ingresar en redes de significa- res y sindicatos, obtuvieron su personería y sindicatos de artesanos, productores y de zación y economía. Y también la lucha por
dos que reordenan la experiencia y defi- jurídica. En relación con los gremios arte- trabajadores es muy anterior a la que tuvo derechos de los pueblos indígenas. Después
nen sentidos de pertenencia a colectivida- sanales, sobresale el período 1848-1855, para las juntas vecinales y comunidades de la Marcha por el Territorio y la Dignidad
des y, de ese modo, forman comprensio- cuando el gobierno de Belzu participó di- campesinas e indígenas a partir de la Ley en 1990, el Estado nos reconoce dentro de la
nes multidimensionales de ciudadanía. rectamente en su organización y reconoci- de Participación Popular de abril de 1994. Constitución Política. Cuando hablo de dig-
Las representaciones que se tejen alrede- miento estatal. En la primera mitad del si- Con relación a las comunidades indígenas nidad quiero decir el reconocimiento de nos-
dor de la personería jurídica, que involu- glo XX sobresalen dos momentos impor- será pertinente señalar que el título de pro- otros. A partir de ahí venimos reclamando.
tantes del proceso de reconocimiento for- piedad comunal fue el principal documen- Posteriormente se elaboró un proyecto de
mal de los gremios y sindicatos de artesa- to de reconocimiento oficial durante la ma- Ley Indígena el año 1992. Hemos recaudado
nos, productores y trabajadores. El primer yor parte de la historia boliviana. unas cien firmas. Fue entonces que el gobier-
momento se refiere a la “unionización En los últimos 15 años, cambios importantes no de turno nos tomó en cuenta. No es un re-
compulsoria” de las asociaciones de pro- en la legislación inauguraron una nueva fa- galo, es una lucha. Se marchó por más de
ductores rurales y urbanos en 1936; el se- se en la formación del Estado con el reco- treinta días desde la ciudad de Trinidad has-
gundo, a la promulgación de la Ley Gene- nocimiento jurídico y político de la plurali- ta La Paz para que seamos reconocidos den-
ral del Trabajo (LGT) en 1942, marco legal dad de culturas y pueblos que habitan el te- tro del Estado boliviano. A raíz de esto ya se
vigente en la actualidad36. rritorio nacional. Con la aprobación de una ha conseguido. Aunque no se ha aprobado
En el marco de la LGT, sobre la base del reco- serie de leyes que cruzan transversalmen- nuestra Ley Indígena, se logró en la reforma
nocimiento del “derecho de asociación en te el ordenamiento normativo, la persone- constitucional el artículo primero donde ha-
sindicatos”, el Estado boliviano interviene ría jurídica adquirió un nuevo significado blan que Bolivia es multiétnica y pluricultu-
en la intermediación de conflictos dentro al convertirse en el documento que reco- ral. El artículo 171 también menciona los de-
de las empresas cuando los sindicatos de noce desde la estructura estatal a las comu- rechos de los pueblos indígenas sobre sus
trabajadores están formalmente registra- nidades campesinas, pueblos indígenas y tierras comunitarias de origen. No es por ser
La COR de El Alto celebra en acto público la obtención de la presonería jurídica.
dos. La posibilidad de demandar la presen- juntas vecinales. No es casual, por ello, que buenitos que nos están dando ese derecho, es
Fuente: La Razón. cia estatal en los conflictos laborales es una dirigentes de estas organizaciones, que en marchando, hay que gastar los talones, hay
34 Muchos autores analizaron las reformas políticas e institucionales de la década de los noventa como avances en el
noviembre de 2005 (fecha del trabajo de que caminar hasta la ciudad de La Paz, es lu-
reconocimiento por parte del Estado de la tradición organizativa de la sociedad boliviana. Entre ellos están Rojas (1997), Arias campo del presente estudio) se encontra- cha sacrificada, la marcha, el sol fuerte, la
y Molina (1997), Medina (1997) y Verdesoto (1997).
35 Ver discusión en el apartado 5.1 de este Capítulo. ban tramitando la personería jurídica, se- lluvia, frío allá porque no es nuestro ambien-
36 La LGT establece en su artículo 99: “Se reconoce el derecho de asociación en sindicatos, que podrán ser patronales, ñalen que los cambios legales de la última te. Por eso hay que reconocer la lucha de los
gremiales o profesionales, mixtos o industriales de empresa. Para actuar como tal, el sindicato deberá tener carácter de
permanencia, haber legalizado su personería y constituirse con arreglo a las regías legales”. Y en el artículo 100 estipula: “La década promovieron su incorporación al movimientos indígenas. Es a partir de ahí
finalidad esencial del sindicato es la defensa de los intereses colectivos que representa. Los de trabajadores particularmente.
Tendrán facultades para celebrar con los patrones contratos colectivos y hacer valer los derechos emergentes; representar a
espacio público estatal y les brindaron de- que se aprobó la Ley de Participación Popu-
sus miembros en el ejercicio de derechos emanados de contratos individuales, cuando los interesados lo requieran rechos y beneficios. Estos cambios son lar donde se menciona que se tiene que otor-
expresamente; representar a sus miembros en los conflictos colectivos y en las instancias de conciliación y arbitraje (…)”.
390 391
gar la personería jurídica para los indígenas, la movilización masiva fuera del sistema neficios otorgados por instituciones públi- Para muchos dirigentes de las organizacio-
campesinos y juntas vecinales. Y es impor- formal de representación. cas y privadas. nes territoriales de base es muy claro que
tante que la sociedad y que el Estado bolivia- Otro dirigente de una junta de vecinos de Ya- la Ley de Participación Popular (LPP) y la
no nos reconozcan con este documento. Importancia de la legalidad pacaní, en Santa Cruz, dice que la persone- Ley del Instituto Nacional de Reforma
ría jurídica es como un acta de reconoci- Agraria (INRA) son las referencias de nue-
El carácter multidimensional de las relacio- Hasta aquí hemos visto la importancia que miento: “ya nosotros podemos estar reco- vos derechos y de la ampliación del espa-
nes entre los actores sociales y el Estado se otorgan los actores sociales al hecho de ad- nocidos a nivel nacional, departamental, cio público bajo el manto del Estado. En el
visibiliza cuando analizamos las prácticas y quirir legalidad como organización para porque sin la personería jurídica es como caso de las juntas vecinales, los principa-
estrategias desplegadas por las organiza- consolidar derechos y acceder a recursos un niño que no tiene certificado de naci- les derechos están definidos por la LPP.
ciones sociales. En los discursos de sus diri- provenientes del Estado y de otras instan- miento. Es necesario para hacer proyectos, Los vecinos de una junta en Yapacaní di-
gentes sobresale la apropiación de aquellas cias no estatales. Al respecto, el dirigente para estar reconocidos en el municipio, cen que un barrio tiene que tener todos
iniciativas estatales que son interpretadas Miguel Ipamo Parapaino, de la Central In- porque tenemos más derecho cuando te- sus requisitos para reclamar con más de-
como respuestas a sus demandas y que ins- dígena de Comunidades Originarias de Lo- nemos personería jurídica; sin eso es me- recho y voto, y poder acceder a más obras:
titucionalizan derechos. Pero, simultánea- merío, en el departamento de Santa Cruz, nos lo que tenemos, no tenemos tanto de- “con personería jurídica tenemos potes-
mente, rechazan otras iniciativas estatales indica que “es importante tenerla (legali- recho, con personería jurídica es mucho tad de participar en el Plan Operativo
que son interpretadas como retrocesos en dad en forma de personería jurídica) por- mejor”. Estos testimonios muestran que la Anual (POA) y también tenemos derecho a
sus derechos ciudadanos. Así se entiende el que una organización se reconstituye o na- dimensión simbólica de la personería jurí- reclamar nuestras necesidades”. Otra jun-
fluido tránsito entre vías alternas de partici- ce legalmente”. Este mismo dirigente sos- dica está estrechamente relacionada a la ta vecinal, de la ciudad de Cochabamba,
pación e influencia en las decisiones públi- tiene que cumplir con todos los requisitos, apertura de nuevos espacios de vincula- explica que “la personería jurídica es un
cas: mientras aprovechan, por un lado, la sin intermediar ningún favor o procedi- ción con el Estado, así como de acceso a requisito que sí o sí tenemos que tener pa-
apertura de canales y oportunidades de in- miento no definido por la ley, es importan- recursos públicos y privados que se consi- ra que participemos en el POA, para que
terlocución con el Estado, activan, por otro, te para que después ese documento les guen con las legislaciones y políticas vigen- las autoridades nos tomen en cuenta”. Es-
el desarrollo de estrategias colectivas como permita acceder a todos los derechos y be- tes en el país. ta comprensión está presente en todas las
RECUADRO 5.16
Principales leyes que reconocen munitarias como las capitanías, ayllus, sub- cuenta sus implicaciones económicas, so- Política del Estado”. Con estos cambios se
derechos a sujetos colectivos centrales, centrales, federaciones y otras ciales y culturales, y el uso y aprovecha- reconoce la existencia de justicia diferencia-
La reforma de la Constitución Política del formas de organización son reconocidas co- miento sostenible de los recursos naturales da y la posibilidad de compatibilizar la apli-
Estado de 1994 reconoce la naturaleza mul- mo Organizaciones Territoriales de Base a renovables”. Además, las TCO no podrán cación del Derecho Consuetudinario Indíge-
tiétnica y pluricultural de la sociedad bolivia- través de la entrega de personería jurídica. ser revertidas, enajenadas, gravadas, em- na y el Derecho Constitucional. Este nuevo
na en su artículo 1. Asimismo, el artículo 171 Tras el cumplimiento de los requisitos defini- bargadas ni adquiridas por prescripción. La mecanismo jurisdiccional busca institucio-
incorpora la propiedad colectiva de la tierra dos en el reglamento de la Ley, nuevos espa- distribución y redistribución para el uso y nalizar la implementación de la administra-
(Tierras Comunitarias de Origen) y el respeto cios formales de participación son abiertos y aprovechamiento individual y familiar al in- ción de justicia comunitaria, garantizando el
de los derechos sociales, económicos y cul- organizaciones sociopolíticas que hasta en- terior de las Tierras Comunitarias de Origen, Estado boliviano su carácter multiétnico y
turales de los pueblos indígenas y origina- tonces se mantenían al margen del orden es- tituladas colectivamente, se regirán por re- pluricultural.
rios, garantizando el uso y aprovechamiento tatal tienen una vía abierta de relacionamien- glas de la comunidad de acuerdo a sus nor- La Ley de Reforma Educativa, Ley de
de sus recursos naturales, su identidad, sus to con algunos órganos públicos. La Ley es mas y costumbres. Municipalidades, Ley de Medio Ambiente,
valores, lenguas, costumbres e institucio- parte de un proceso de descentralización La Ley 1970 de Procedimiento Penal, en Ley de Hidrocarburos, Ley Forestal, Tribunal
nes. La Carta Magna reconoce también el administrativa y política de transferencia de su artículo 28 (Justicia Comunitaria) estable- Agrario Nacional, Ley de Mayoridad y Capa-
derecho consuetudinario y a las autoridades poder político y financiero a los gobiernos ce que: “se extinguirá la acción penal cuan- cidad de Obrar, los decretos supremos
naturales de la comunidad indígena origina- municipales y la delegación de funciones ad- do el delito se cometa dentro de una comu- “Consejo Consultivo” e “Idiomas Oficiales”,
ria y campesina para administrar la justicia y ministrativas y recursos económicos a la ad- nidad indígena y campesina por uno de sus la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pue-
aplicar normas propias como solución alter- ministración departamental. miembros en contra de otro y sus autorida- blos Indígenas, entre otras normas, constitu-
nativa de conflictos. En la Ley del Servicio Nacional de Re- des naturales hayan resuelto el conflicto yen también marcos que amplían derechos
La Ley de Participación Popular (1994) forma Agraria (INRA) “se garantizan los conforme a su Derecho Consuetudinario In- colectivos y obligaciones de las diversas or-
propone articular las comunidades indíge- derechos de los pueblos y comunidades in- dígena, siempre que dicha resolución no sea ganizaciones sociales de larga tradición en el
nas y originarias a la vida jurídica, política y dígenas y originarias sobre sus Tierras Co- contraria a los derechos fundamentales y país.
económica del país. Las asociaciones comunitarias de Origen (TCO), tomando en garantías establecidas por la Constitución Fuente: Elaboración propia.
392 393
localidades estudiadas, tanto en el Oriente ce en la obtención de derechos sobre el te- estos procedimientos que logramos titula- nes. La afinidad y coincidencia entre los
como en el Occidente del país. El dirigen- rritorio. Al contrario, perciben esta norma ciones de tierras. También es con la perso- significados legales y simbólicos asigna-
te de la junta vecinal Mirador Atupiris, en como una amenaza a la forma sindical de nería jurídica que debemos solicitar el dos a los documentos oficiales revela la as-
la ciudad de El Alto, relata: “cuando ya te- regulación de la tierra al limitar el recono- POA”. cendencia concreta del Estado sobre orga-
nemos los trámites de la personería jurídi- cimiento y garantía únicamente de la pro- La identificación oficial, materializada en la nizaciones que ejercen de facto competen-
ca podemos reclamar nuestros derechos piedad agraria privada y el territorio comu- personería jurídica, también subordina en cias estatales en parcelas del territorio y en
como Organización Territorial de Base nitario de origen. términos simbólicos. En el proceso de aca- ciertas dimensiones de la vida cotidiana de
(OTB), puede ser en la prefectura, en el Por último, la importancia de la personería tar se genera la auto-identificación como sectores sociales. Aunque muchas de estas
municipio, en alguna ONG. Más que todo jurídica para los sindicatos de trabajadores organizaciones consolidadas, pues no con- organizaciones ya ejercen funciones esta-
en el POA, si no tienes personería te dicen asalariados tiene una historia más larga, tar con el documento clasifica a las organi- tales, su interpelación el orden estatal se
que no eres una organización bien conso- pues se enmarca en la Ley General del Tra- zaciones como chutas. Estos denominati- orienta al reclamo y negociación del reco-
lidada, incluso te llaman chuto”. bajo. Como expresa la secretaria ejecutiva vos (chuto o consolidado) son parte tanto de nocimiento de jure de espacios de autono-
En el caso de las comunidades indígenas, las de la Federación Departamental de Traba- los discursos de los funcionarios públicos mía para gestionar esferas de la vida coti-
referencias legales de los nuevos derechos jadores Fabriles de La Paz: “cuando una como de los miembros de las organizacio- diana en sus comunidades37.
se hacen más complejas y combinan la re- empresa quiebra, automáticamente la per-
forma constitucional de 1994, la LPP y la sonería jurídica le da todo el aval al sindica- RECUADRO 5.17
Ley INRA. Se trata de demandas de territo- to para seguir los trámites correspondien-
rio como organización indígena y deman- tes en el juicio para que se respeten los de- Conquista de espacios estatales orden jerárquico y prescribiéndoles misiones
das de inclusión en la gestión pública local rechos de los trabajadores.” y refuerzo de la identidad y roles, instalándolas en un campo jurídico
y acceso a los recursos destinados a los Los espacios estatales, digamos más bien además de someterlas (o intentar hacerlo) a
municipios. Como bien señalan dirigentes Cómo al subordinar, el Estado empodera autoridades o instituciones del aparato pú- procesos de control.
de la Central Indígena de Comunidades blico, tienen una enorme cuota de poder re- Por otro lado, conquistar estos espacios
Originarias de Lomerío: “era ilegal hacer Los diversos significados que adquiere la per- conocida por las comunidades indígenas. El políticos institucionales estatales tiene la
una demanda por territorio hasta 1996, sonería jurídica permiten observar cómo el solo hecho de ser reconocidas por el Estado ventaja, en la percepción política de los diri-
pero cuando se aprueba la Ley INRA, en- Estado boliviano, al subordinar, produce el les asigna un estatus que les permite sobre- gentes, de sumar cuotas de poder, cerrar un
tonces ya teníamos personería jurídica, y efecto de empoderar actores colectivos. Si ponerse al estatus de otras autoridades y por poco más las fronteras, disminuir la porosi-
ya pudimos demandar nuestra Tierra Co- bien respecto a los individuos la subordina- tanto a las instituciones de la estructura inte- dad de su orden jurídico y político, maximizar
munitaria de Origen (TCO). Antes, la orga- ción cotidiana al orden estatal tiene como gradora indígena. La presencia de una auto- gradualmente la autonomía con materiales
nización no estaba legalmente constituida consecuencia una “inferiorización”, en el ridad pública nueva o antigua pero con vín- simbólicos e institucionales del Estado, es
y no había mucha atención por parte de la caso de los sujetos colectivos el efecto es in- culos cada vez más rígidos con el Estado decir, construir autonomía, estructurando su
prefectura, por parte del gobierno munici- verso. Los actos de acatar un conjunto de (aunque se manifiesten solamente de mane- ego étnico con materiales del propio Estado.
pal”. Según las comunidades indígenas de requisitos y procedimientos definidos por ra discursiva) pone en riesgo la estabilidad A estas conquistas de espacios simbóli-
tierras bajas, estos cambios legales propi- ley, y aceptar nuevas designaciones como de la institucionalidad étnica, por tanto hay cos en proceso de asimilación en la estructu-
ciaron la extensión de nuevos derechos el nombre de Organizaciones Territoriales que someterla, y ello no pasa solamente por ra interna hay que añadir la insistencia en
(principalmente el de territorio) y nuevos de Base, son acompañados del posiciona- la subordinación subjetiva de la persona en que las comunidades sean reconocidas por
márgenes de participación y gestión de la miento subjetivo y objetivo de actores con ejercicio de la investidura en cuestión sino el Estado a través de personerías jurídicas,
comunidad sobre los recursos que existen la potestad de reclamar, demandar y ejer- por la inclusión transformada de la figura es- reconocimiento que supone cierto trámite
en sus tierras. Así pues, estas iniciativas es- cer derechos. El efecto es de “empodera- tatal en una estructura autonómica. Ese pro- pero que para los raqaypampeños tiene im-
tatales constituyen respuestas a una larga miento” de sujetos colectivos. ceso fue vivido por los agentes cantonales y portancia, también simbólica, porque otorga
lucha por el reconocimiento, el respeto y la ¿Cómo se materializa la subordinación al or- los corregidores, aunque el conflicto de po- una apariencia de existencia oficial a sus or-
protección de los derechos sociales de los den estatal? Mediante los procedimientos deres persiste por el carácter estatal de la fi- ganizaciones y habilita para presentarse an-
pueblos indígenas y originarios. para tramitar la personería jurídica. En pa- gura institucional y por los permanentes vín- te el Estado con cierta personalidad, refor-
En cuanto a las asociaciones campesinas, la labras de uno de nuestros entrevistados, culos que los órganos estatales (por ejemplo zando el fuerte tono de sus demandas. La
LPP es comprendida como un avance para de la comunidad El Guindal, en el departa- la prefectura o el gobierno municipal) van te- conquista de espacios y reconocimientos le-
el logro de mayor capacidad de participa- mento de La Paz: “para sacar la personería jiendo con cierto vigor. gales tiene efectos simbólicos de gran reso-
ción en la gestión local y mayor acceso a jurídica nosotros necesitamos tener toda la La subsunción de estas autoridades o ternancia en la construcción de la personalidad
recursos públicos a fin de mejorar las con- documentación, lo que norma cada comu- minales estatales pasa por tanto por la con- colectiva.
diciones de vida de los campesinos y co- nidad, como estatuto orgánico, reglamen- quista política de ellas, integrándolas en su Fuente: Orellana (2004).
munarios. Muchos sindicatos campesinos to interno, resolución municipal de la re-
dicen que la Ley INRA no significó un avan- gión y resolución subprefectural. Es con 37 Véase al respecto el importante y bien documentado trabajo de Orellana (2004).
394 395
¿Y de qué modo se produce el empodera- Identidades y celebración sables y serios; es el reflejo que desde el Es- concentrada más o menos lo que es la exis-
miento? En la formación de actores que re- tado solidifica sujetos que se perciben y tencia de nuestra organización”. Y el citado
conocen el espacio abierto por leyes y polí- Existe también aquí un núcleo de (auto)reco- son percibidos como agentes idóneos. Por Abel Mamani cuenta su experiencia de fes-
ticas; actores que se apropian de estos ca- nocimiento de identidad. Un dirigente de ello no deben pasar desapercibidas las ca- tejo: “es un reventón total, asistimos no-
nales formales, que negocian y luchan palos campesinos en El Guindal de Ixiamas, lificaciones morales que se adhieren al do- sotros, las autoridades municipales, la pre-
ra ejercer los derechos definidos por el Es- departamento de La Paz, indica que la per- cumento debido a las implicaciones sobre fectura, la Iglesia, vecinos de otras zonas”.
tado y que, además, siguen demandando sonería jurídica les permite identificarse los contenidos de ciudadanía. Pero más allá de la celebración, el proceso de
la extensión de nuevos derechos. “Son pa- como ciudadanos bolivianos: “en nuestro Los sentimientos de dignidad que sobresa- formalizar la organización coadyuva a la
sos qué estamos logrando –dice un comu- país lo que practican es identificarnos, co- len en estos testimonios tienen un correla- consolidación del grupo como colectividad
nario del Lomerío–, primero era la perso- mo cada cual, cada ciudadano tiene su cer- to directo en la formación subjetiva de ciu- con intereses comunes que cuenta con re-
nería jurídica, luego la demanda de la TCO, tificado de nacimiento, su carnet de identi- dadanía. Ser reconocidos por el Estado y cursos jurídicos para participar en los
ahora estamos haciendo un plan de ges- dad, entonces tenemos también nuestras por la sociedad fortalece la auto-compren- asuntos públicos y defender sus derechos
tión territorial, es un paso que nosotros es- normas, nuestras reglas en cada comuni- sión como sujetos portadores del derecho frente al Estado. Un dirigente de la Central
tamos viendo, que estamos logrando, có- dad y es por eso que hemos tramitado de participar en el espacio público. El re- Obrera Regional (COR) de El Alto describe
mo la organización va avanzando, pero nuestra personería jurídica para adjuntar sultado es la reafirmación de su condición el momento de la entrega de la personería
siempre con una base legal”. Así pues, a la nuestro tramite que se llama Titulo Ejecu- de actores que pueden y deben demandar jurídica: “en la mañana nos instalamos, he-
vez que se forja un nosotros, es un no- torial, para titularnos y evidentemente y ejercer derechos. Es esto lo que expresa mos entonado el himno nacional, hemos
sotros con derechos que se comprenden identificarnos quiénes somos y de dónde otro dirigente de una junta vecinal de San- felicitado a las autoridades que estaban
en una relación de doble vía con el Estado, venimos, a quiénes representamos”. El data Cruz: “con esto (la personería jurídica) ahí, el Consejo (Departamental), los dipu-
en la que se va consolidando gradualmen- to es que la personería jurídica simultánea- estamos reconocidos y tenemos todo el tados, el prefecto y otros más. Todos los di-
te nuevos derechos: “si las organizaciones mente identifica a los miembros de esta derecho de hacer cualquier reclamo. De- rigentes estaban ahí para poder entregar la
deber estar constituidas legalmente, esto comunidad como comunarios y bolivia- recho a participar”. En general, con el em- personería jurídica. Ya hemos recibido es-
es responder más o menos a la exigencia nos. La equiparación de ambas identida- pleo de palabras similares, la mayoría de to, de magnitud estaba el acto para poder
de la estructura estatal; pero el Estado tam- des muestra la comprensión de que la los entrevistados en pleno proceso de tra- satisfacernos que ya tenemos certificado
bién tiene que responder a nuestra organi- identificación es doble: como organización mitación de sus documentos establecie- de nacimiento”.
zación. Este es el tema principal”. de un determinado tipo y ésta como miem- ron una fuerte asociación entre reconoci-
En general, los dirigentes de juntas de veci- bro de la comunidad política nacional. El miento legal, consolidación de las organi-
nos, comunidades indígenas, asociaciones efecto simbólico de este documento es, en- zaciones, ejercicio de derechos y partici-
campesinas y sindicatos comprenden que tonces, la colectivización de la identidad. pación en la esfera pública. El entonces
la personería jurídica es la prueba de que el La identificación como organización legal- presidente de la Federación de Juntas Veci-
Estado los reconoce como sujetos colecti- mente constituida define un nuevo esta- nales de El Alto, Abel Mamani, sintetiza
vos de la misma manera que la cédula de tus: no sólo respecto al Estado, sino en re- esta idea: “la personería jurídica nos ava-
identidad lo hace como individuos. De he- lación con otros actores sociales. La perso- la, nos da legalidad para que las organiza-
cho, la mayoría de los entrevistados equi- nería jurídica materializa también una afir- ciones se consoliden; quien tiene el docu-
para la personería jurídica al certificado de mación propia frente a otras instancias, or- mento es poderoso”.
nacimiento y al carnet de identidad, equi- ganizaciones y grupos no estatales. Esto es No es casual ni extraño por ello que los senti-
valencia también presente en los discursos lo que expresa el dirigente de una junta ve- mientos de afirmación y conquista asocia-
de los funcionarios públicos. Escuchemos cinal de Yapacaní: “la personería jurídica dos a la personería jurídica sean expresa-
al dirigente de la Central Comunal Urubi- significa ser reconocido tanto por el go- dos en los rituales de entrega del docu-
chá, en Santa Cruz: “así como yo tengo mi bierno como por el pueblo”. Y el presiden- mento, que muchas veces se convierten
carnet que me identifica como fulano de te de Uniarte, asociación de artesanos indí- en un gran festejo de la organización con la
tal y soy un ciudadano boliviano, de la mis- genas, asegura que la personería jurídica asistencia de autoridades oficiales y pro-
ma forma es la personería jurídica para las “es la credencial de la organización, nos pias así como invitados de otros vecinda-
organizaciones.” La consecuencia es que hace creíbles para poder entablar gestio- rios o comunidades. Como indica el diri-
como miembros de grupos y organizaciones. Sin este documento no somos recono- gente de una junta de vecinos de Cocha-
nes adquieren un estatus de ciudadanos. Y cidos legalmente ante la sociedad, ante el bamba: “hay que festejar, porque es un an-
en la calidad de colectividades se les reco- Estado y ante cualquier organismo de coo- helo, un sueño, por eso festejan con mu-
noce el derecho a participar en la gestión peración”. La personería jurídica se concha alegría”. Otro dirigente lo dice con es-
local, acceder y controlar recursos públi- vierte, entonces, en un espejo que permite tas palabras: “hemos celebrado la persone- La personería jurídica como expresión de la ciudadanía
cos y también a reclamar derechos. a que otros los vean como sujetos respon- ría jurídica porque realmente ahí estaba colectiva. Fuente: La Razón.
396 397
En síntesis, el ritual de entrega y la fiesta de nes conjuntas, así como los procedimien- terna de los grupos se complementa con nes) exigen incluso la personería jurídica
celebración se convierten en el momento tos para solucionar problemas que emer- la comprensión de su ubicación en entor- de las nuevas organizaciones como un re-
de hacer visible para todos la adquisición gen en cualquier forma de cooperación. nos sociales y políticos más amplios y la quisito para su filiación.
de un nuevo estatus como miembros de la Todos los espacios de interacción social elaboración de nociones sobre las condi-
comunidad nacional, el cual otorga el dere- son una fuente potencial de densificación ciones de su pertenencia a la comunidad Lenguajes estatales, ese aprendizaje
cho a los dirigentes en representación de la de las redes de relaciones sociales. Sin política nacional.
organización de demandar un conjunto de embargo, estos espacios son en sí mis- Contrariamente a la interpretación de que La importancia que se otorga a las formalida-
derechos garantizados por el Estado. Ade- mos construidos socialmente. En la socie- estos procesos son formas de dominación des legales en las organizaciones sociales
más, el reconocimiento oficial ordena las dad boliviana sobresalen las reuniones ru- en los que se “inculcan” racionalidades es por lo menos en parte el resultado de los
relaciones entre las organizaciones socia- tinarias de las asociaciones de base y los ajenas , encontramos más bien que el
38
aprendizajes adquiridos en las relaciones
les al dirimir posibles disputas por la auto- momentos extraordinarios de marchas, proceso de adecuación al formato estatal con el Estado. Es evidente el fuerte legalis-
ridad para ejercer la representación de sec- bloqueos y huelgas. es vivido en clave de empoderamiento por mo en las prácticas organizacionales que
tores sociales. De esta manera, el Estado Sobre esa base, los dirigentes relatan cómo la los miembros de las organizaciones socia- se expresa en la familiaridad con los esta-
produce el efecto de jerarquizar y consoli- formalización de las OTB abrió una oportu- les que se perciben como sujetos de dere- tutos, resoluciones, procedimientos, regu-
dar la composición social de organizacio- nidad para el fortalecimiento de las asocia- chos y dominan los recursos discursivos y laciones y libros de actas. Aunque esta ter-
nes territoriales, funcionales y originarias. ciones. En muchas juntas vecinales, el pri- organizativos para participar con más minología y prácticas legales, por su com-
mer paso para obtener la personería jurídi- efectividad en espacios públicos de inter- plejidad y especialización, sean un mundo
Formación de espacios públicos ca fue la realización de reuniones entre las locución con el Estado. El objetivo mismo difícil de transitar, ello no las convierte en
familias que habitan un mismo barrio. Aun- de más autonomía para organizar la vida un espacio inaccesible en el que los diri-
Los procedimientos para el cumplimiento de que muchas juntas de vecinos ya estaban colectiva según sus principios y valores re- gentes se sientan irremediablemente
los requisitos que implica obtener la perso- bien organizadas antes del trámite, en otras quiere el tránsito entre esferas de interac- “analfabetos” (Salman, 2004). La posibili-
nería jurídica promueven la construcción éste se convirtió en la primera oportunidad ción más allá de sus “territorios” geográfi- dad de manejarse en este mundo tiene im-
de identidades colectivas a través de accio- para el conocimiento entre los vecinos. Un cos y sociales. El dominio de los lenguajes plicaciones significativas en las habilida-
nes que incluyen la densificación de redes segundo paso frecuente consistió en la rea- estatales y la capacidad de interactuar con des de demandar derechos y en la disposi-
de relaciones sociales, la identificación de lización de censos de vecinos para la siste- el Estado tiene el efecto de fortalecer la de- ción para participar en el juego político.
objetivos comunes del núcleo grupal, la matización de la información más impor- manda del derecho de ser “iguales aunque En ese sentido, los dirigentes entrevistados
socialización de nociones sobre la ubica- tante de las familias, incluyendo la situa- diferentes”. para el presente estudio resaltan la impor-
ción del grupo en relación con otros acto- ción legal de su terreno. El consentimiento En otras palabras, el cumplimiento de los re- tancia de los procesos de aprendizaje de
res en espacios más amplios de interac- de socializar estos datos y entregar los do- quisitos definidos por el Estado contribuye los lenguajes y procedimientos estatales.
ción social, la definición activa de las re- cumentos de propiedad a los dirigentes sig- a la estructuración de las organizaciones a El ingreso al ámbito de la legalidad y de los
glas no escritas de interacción y de sancio- nificó un gran paso en el establecimiento través de la explicitación (oral y escrita) de trámites administrativos requiere de ini-
nes de los comportamientos inaceptables, de confianza así como en la identificación los principios que ordenan las prácticas vi- ciación para transitarlo con solvencia. Es
la estructuración formal de funcionamien- colectiva de objetivos comunes. gentes, forzando la formulación de otros en la posición de representantes de colec-
to de la organización y la formación de lí- Paralelamente, muchas juntas de vecinos, que no estaban todavía definidos. La cons- tividades que este mundo se vuelve más
deres con familiaridad y seguridad para así como comunidades indígenas y sindi- tancia escrita de las reglas de funciona- inteligible y tratable. Los dirigentes sien-
moverse con arreglo a los vocabularios y catos, promovieron reuniones de capaci- miento de la organización es muy valorada ten la necesidad de aprender y saber ma-
formas estatales. tación con el apoyo de la alcaldía, prefec- por los miembros, junto con los sellos, pro- nejarse en el terreno de las terminologías
No menos importante en este proceso es la tura y organizaciones no gubernamenta- tocolos y resoluciones. Se observa la emu- formales y de los procedimientos legales
generación de confianza interpersonal, les para el conocimiento de derechos aso- lación de las prácticas estatales en la vida para representar a sus bases en el espacio
que pasa por interacciones cotidianas y ciados a la personería jurídica. Por medio cotidiana de las organizaciones como, por público estatal. Este conocimiento se ad-
eventos extraordinarios como situaciones de talleres, reuniones de comunidad y ejemplo, la actualización de los libros de quiere en la práctica y su maestría es lo
en las que se producen intercambio de cri- ejercicios continuados de redacción de los actas en cada nueva reunión, marcha y ac- que define la calidad del trabajo del diri-
terios, apoyos mutuos, socialización de estatutos orgánicos se fueron consolidan- tividad colectiva. Muchas organizaciones gente. Estos aprendizajes también inclu-
ejemplos positivos de cooperación y de do espacios de interacción en los que las superiores (federaciones y confederacio- yen las “mañas”, las prácticas no escritas,
experiencias exitosas de solución de con- personas se ubican como miembros de un 38 Un ejemplo de esta interpretación se encuentra en Postero (2003), para quien los procesos de socialización de la Ley de
flictos y comprobación del respeto de grupo con intereses comunes, sean de ba- Participación Popular con las comunidades indígenas “inculcaron en los líderes indígenas jóvenes las racionalidades del
liberalismo”. La autora interpreta los aprendizajes de análisis racional de la situación en sus comunidades, de propuesta de
acuerdos y tratos. Es en interacciones dise territorial o funcional. Lenguajes y dis- soluciones a los problemas diagnosticados, de gerencia transparente de sus organizaciones, de técnicas de contabilidad y
rectas cómo se forjan los principios de discursos se construyen con la definición de reporte financiero y de las responsabilidades en los asuntos comunes de sus comunidades como técnicas de dominación que
muestran cómo todas las políticas implementadas durante la década de los 90 (incluyendo la LPP, la Ley INRA y la Reforma
tribución “justa” de las responsabilidades prioridades, derechos y obligaciones de Educativa) apuntan a un mismo objetivo: “la internalización de las racionalidades del neoliberalismo”. Es muy preocupante en
estos análisis la postura paternalista y la inconsecuencia política de la academia con las organizaciones que son sus objetos
y los beneficios adquiridos por las accio- unos con los otros. Y la consolidación inde estudio.
398 399
la naturalización de intercambios de favo- Por último, frente a las dificultades para la nizaciones vecinales, señalan que “la mi- que está escrito dentro de su regla de uso y
res que muchas veces sólo benefician a los formación de asociaciones que incluyen sión de nuestra organización es ir mejo- su vivencia interna social. Y además de eso
propios dirigentes. abusos por parte de dirigentes, uso de la rando nuestro barrio”. Se lo hace a través tenemos también un reglamento de la TCO
Sin embargo, este conocimiento no se res- representación para beneficios particula- de la refacción de escuelas, de postas sani- que recoge todas las vivencias de los regla-
tringe al grupo de representantes. Poco a res, actos de corrupción y deslealtades, tarias, la provisión de servicios básicos mentos de todas las comunidades.
poco los miembros de las organizaciones entre otras experiencias negativas, las (agua, alcantarillado, energía eléctrica), la
se van familiarizando con los idiomas, pro- condiciones que posibilitan la consolida- construcción de vías públicas, mejora- En tal sentido parece confirmarse el pronós-
cedimientos y prácticas estatales. “Las ba- ción de las asociaciones son aun más im- miento y apertura de caminos. tico de Rojas (1997) de que “el municipio
ses” se interesan y demandan explicacio- portantes. Tanto en las experiencias nega- Así, la apertura de espacios de autogestión y territorial constituye un espacio de institu-
nes sobre los procedimientos que son rea- tivas como positivas, el Estado surge co- de canales concretos de participación en la cionalidad democrática con responsabili-
lizados en su nombre. De igual manera, mo referencia central en la formación dis- definición de los presupuestos municipa- dades (y no sólo derechos de reclamo)
desarrollan formas de control y sanción cursiva así como en las prácticas de las or- les y el control sobre las decisiones de las donde la participación del ciudadano no
hacia los dirigentes que violan la confianza ganizaciones39. autoridades públicas locales amplía y rede- sólo es permitida sino estimulada por la
depositada a partir de la definición de es- fine los sentidos de lo público y las respon- mayor cercanía de éste al gobierno local.
tándares de comportamiento correcto o in- (Dis)continuidades de la participación sabilidades en la política. En el marco de la El fortalecimiento del poder local permite
correcto. LPP, las juntas de vecinos solicitan la asig- ampliar la legitimidad desde la base con
Como vimos en el anterior apartado, los ám- nación de presupuesto municipal para intervención efectiva (planificación parti-
bitos de lo público, entendidos como espa- comprar herramientas y materiales de cipativa, control social), lo que posibilita la
cios de negociación y contestación sobre construcción (arena, piedra, cemento). En gobernabilidad democrática… Finalmen-
asuntos comunes, se construyen en inter- contraparte, los vecinos aportan con el trate, aspira a promover una cultura de con-
acciones cotidianas y extraordinarias. En bajo para las obras y refacciones de los certación incluso intra-estatalmente, a di-
la vida diaria y en el ámbito urbano desta- bienes públicos. Si antes se solicitaba cuo- ferencia del predominio de ‘caudillos’ u
can los barrios en proceso de urbanización tas a los vecinos que tenían que cubrir mu- hombres fuertes que definen a su arbitrio
que todavía no cuentan con servicios bási- chos de los gastos, ahora se norma la asig- en sus zonas de influencia, que tan fre-
cos como electricidad, agua y alcantarilla- nación de presupuesto previa planifica- cuentemente asocian a la cultura política
do, así como con la zonificación consolida- ción de las prioridades de los barrios o co- en América Latina”. Así pues, a través de la
da. En el ámbito rural, en tanto, las comu- munidades. participación directa en los asuntos loca-
nidades indígenas y campesinas gestionan En las comunidades indígenas el avance en les, los sentidos de responsabilidad se for-
el espacio de convivencia social con gra- materia de gestión del territorio se produ- talecen en el seno de organizaciones cuyos
dos diferenciados de interdependencia ce una vez que son reconocidas como TCO. miembros se comprenden como agentes
con el Estado. Un dirigente indígena no expresa así: activos en la esfera pública.
Reunión de ayllus. Fuente: La Razón.
La organización de los vecinos para la provi- La formación de identidades sociales con
sión de bienes y servicios públicos redefi- Nuestra TCO está bien planificada, cada co- predisposición a la participación define so-
ne un espacio desde donde se gesta “polí- munidad tiene que hacer su propia gestión ciedades articuladas con recursos simbóli-
RECUADRO 5.18 tica de ciudadanía”. Pero la identidad de territorial, qué va a hacer con sus recursos, cos y organizacionales para la interven-
ciudadanía no se limita a comprenderse con su suelo, dónde hay madera, cómo apro- ción en los asuntos públicos más allá del
El arte de la asociación como usuarios, pues se gestan acciones vechar los recursos naturales, porque no- ámbito local. De hecho, esto fue lo que pa-
En los países democráticos la ciencia de la asociación es la colectivas orientadas a la provisión de ser- sotros de eso vivimos. Pero hay que aprove- só con las juntas vecinales que, a través de
ciencia madre: el progreso de todas las otras depende de los vicios y bienes de manera concertada con char los recursos de forma sostenible… En sus organizaciones matrices, asumieron
progresos de aquélla. Entre las leyes que rigen las sociedades las instituciones públicas. Así lo plantea términos organizativos estamos ahora uni- un rol protagónico en asuntos concernien-
humanas existe una que parece más precisa y más clara que un vecino: “la junta es muy importante: un formizando los nombres de las autoridades tes a las ciudades donde habitan y también
todas las otras. Para que los hombres permanezcan civilizados ciudadano que tenga su casa no puede ha- a nivel de comunidades. Antes era presiden- en los asuntos de interés nacional. La mis-
o así se vuelvan es necesario que entre ellos el arte de asociar- cer su alcantarillado solito, no puede ha- te, pero eso reconocemos que no es nuestro; ma observación es válida para las comuni-
se se desarrolle y perfeccione en la misma medida en que cre- cerse los servicios de saneamiento básico entonces estamos retomando lo que son los dades indígenas. Éstas lideraron los movi-
ce la igualdad de condiciones. solito, entonces desde el momento que caciques, caciques mayores a nivel de comu- mientos por el reconocimiento de los dere-
Fuente: Alexis de Tocqueville, Democracia en América, (1977). tenga su casa tiene que ser parte de la jun- nidades, también la estructura de las comu- chos colectivos y, en especial, los derechos
(traducción propia). ta de vecinos”. La mayoría de los entrevis- nidades, para que haya una relación directa al territorio que impulsaron los cambios le-
tados, dirigentes y miembros de las orga- para hacer las gestiones a nivel territorial… gales de los últimos veinte años. También
39 Sobre las relaciones entre el sistema político y las organizaciones sociales véanse los estudios de Quisbert (2003), Ticona,
También estamos viendo los reglamentos de fueron las organizaciones indígenas y
Rojas y Albó (1995), Albó (2002) y Ticona (2000). cada comunidad, de cómo quiere cumplir lo campesinas las primeras en demandar, en
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democracia, la realización en el país de ciones estatales. Estos procesos no son ce- tes formas, como forcejeo y luchas socia- su condición de miembros iguales de la co-
una Asamblea Constituyente. rrados a los miembros de las organizacio- les o negociación y cogestión. La relación munidad política.
La densidad organizativa de la sociedad boli- nes e incluyen actores externos como inte- con las instituciones públicas para la rei- Sin embargo, las interacciones concretas di-
viana alberga la posición privilegiada de la lectuales, periodistas y políticos. Las inter- vindicación y ejercicio de derechos prota- fieren mucho de este ideal. En las oficinas
política en la vida cotidiana de los ciudada- pretaciones gestadas en otras esferas (cír- gonizada por actores colectivos adquiere públicas encontramos prácticas de des-
nos pese a la tradición elitista de las estruc- culos de intelectuales, medios de comuni- diversos modos. Por diferentes vías se igualación que anulan el significado de los
turas políticas, la baja escolaridad de la po- cación, burocracias no estatales y estata- forma lo público como un conjunto de derechos formales, imposibilitando que
blación, los niveles de pobreza y la elevada les) circulan y son re-significadas en estos prácticas y actividades donde las perso- los individuos actúen con base en ellos.
desigualdad. Parte importante de la pobla- espacios de interacción. nas llegan a concebirse como ciudadanos Aunque las prácticas institucionales son
ción no sólo muestra un enorme interés En la historia reciente del país, la diferencia- y asumen la política como un asunto pro- constantemente negociadas, reactualiza-
por estar informado sobre la política nacio- ción de tácticas de vínculo con el Estado y pio, cristalizando concepciones de inte- das o modificadas en las interacciones en-
nal, sino que también participa en redes y la construcción de alianzas con diversos rés común. tre funcionarios públicos e individuos, sos-
asociaciones que se convierten en espa- actores sociales han estado marcadas por tienen sin embargo relaciones que tienden
cios estructurados de formación de opinio- el grado de apertura o cierre de canales de 5.3. Prácticas que desigualan a perdurar en el tiempo. Por ello, sin accio-
nes sobre los debates políticos. Algunos te- comunicación con los centros de decisión nes dirigidas al fortalecimiento organiza-
mas sobresalen en el interés de la pobla- de política pública y de las oportunidades En el presente acápite exploramos cómo cional y cultural de las oficinas de atención
ción en general, como la propiedad y ges- de influencia sobre las mismas. En los úl- los encuentros con las burocracias esta- al público, como el caso de Identificacio-
tión de los recursos naturales, los cuales se timos diez años, el cierre de espacios de tales encargadas de la dotación de los nes, se reproducirán de manera aun más
asocian a las nociones de pertenencia a la decisión de las políticas económicas y la documentos que formalmente igualan a acentuada interacciones que inferiorizan,
comunidad política nacional. Como fruto pérdida de capacidad de representación todos los individuos, en la práctica tie- afectando negativamente la autoestima y
de este interés, que va más allá del ámbito de los partidos políticos se vinculan con nen el efecto de desigualar. Es en esta debilitando la experiencia como ciudada-
local, hemos vivido en los últimos años, estrategias de participación vía moviliza- tensión entre igualdad de jure y deno-individuo.
entre otras causas, eventos como la “gue- ción y presión desde las calles. Simultáne- sigualdad de facto que se van formando
rra del agua” en Cochabamba, moviliza- amente, las organizaciones sociales apro- los significados de ciudadanía indivi- RECUADRO 5.19
ciones campesinas, la “guerra del gas” en vecharon la apertura de canales de inter- dual. Ello se complementa, como vere-
El Alto, la caída de dos primeros mandata- locución y de influencia en las decisiones mos en el siguiente apartado, con la Desigualdad y jerarquía
rios y la elección de Evo Morales como Pre- públicas en los espacios locales. En otras comparación de las estrategias emplea- como principios organizadores
sidente de la República. palabras, con diferentes estrategias y re- das por individuos aislados e individuos Más allá de los principios de igualdad del liberalismo clásico,
El tránsito que se produce en los vecinos en- cursos, se fueron gestando espacios de asociados para lidiar con las realidades la desigualdad y la jerarquía fueron los ejes estructurantes de
tre la atención de problemas cotidianos de participación ciudadana en los asuntos de poder e inequidades institucionaliza- las relaciones sociales y de las visiones sobre el mundo y la so-
los barrios y su preocupación respecto a públicos. das en las prácticas de los funcionarios ciedad del naciente estado republicano en Bolivia. Muchos es-
las políticas económicas y la propiedad de Por ello, sostenemos que no se cumplió el públicos. tudios (Démelas, 2003 [1992]; Guerra, 1993; Barragán, 2001; y
los recursos naturales, hace que nos pre- pronóstico de que “la descentralización y La “relación jurídica” entre los ciudadanos y Rivera, 1993) señalan que la visión de mundo y la mentalidad
guntemos sobre las afinidades y las inte- la participación popular sacarían del esce- el Estado asume como supuesto que éste que prevalecía se fundaban en la comprensión de los hombres
rrelaciones entre estos dos niveles de “po- nario de las urgencias inmediatas de la so- es, o debería ser, un árbitro neutro y justo como “naturalmente” desiguales y de la sociedad como un sis-
lítica de ciudadanía”. Una de las afinidades ciedad local al Estado central” y, al mismo en la asignación de derechos. Con este su- tema jerárquico de órdenes y clases estructurado por relacio-
se refiere a que las organizaciones de base tiempo, “desplazarían la iniciativa de re- puesto, idealmente se espera que las inter- nes de parentela y familiares donde las relaciones personales
son espacios en los que se gestan las inter- construcción estatal hacia los munici- acciones concretas entre funcionarios y tenían (y deberían tener) un rol determinante.
pretaciones de la historia del país y del pios”40. Las mismas organizaciones supie- ciudadanos en las oficinas públicas no re- Esta concepción jerárquica de las relaciones sociales y la vi-
contexto político nacional, la construcción ron manejarse en los dos niveles, com- produzcan las desigualdades socioeconó- sión de hombres desiguales ha configurado las interacciones
de nociones sobre los intereses nacionales prendiendo la diferencia en los alcances micas y culturales que estructuran las rela- cotidianas entre individuos y grupos sociales, así como las re-
y los criterios para la evaluación de las ac- de las competencias estatales nacionales ciones sociales en la esfera privada (del laciones de la sociedad con el Estado y del Estado con la socie-
ciones estatales. En estas organizaciones y locales. mercado). La posibilidad de establecer dad. Aunque hay divergencia sobre las bases socio-históricas
se concretan los procesos de aprendizaje Más todavía. Tanto la participación política “zonas de igualdad” es una importante rede la contradicción entre el principio de la igualdad de los indi-
respecto a la vinculación con el Estado, los a través de canales formales abiertos por ferencia normativa que orienta las pro- viduos y el principio de la desigualdad y jerarquía en la forma-
canales y estrategias para avanzar en con- el Estado cuanto la participación fuera del puestas de políticas para lograr el objetivo ción social y estatal, se coincide en que el sistema estatal boli-
quistas políticas y de derechos, mayor in- sistema político conllevan aprendizajes de que las oficinas públicas sean espacios viano articuló, restituyó y normó las desigualdades sociales y
clusión en la toma de decisiones y apertu- cívicos de comportamiento ciudadano, libres de discriminación y que las perso- las relaciones jerárquicas.
ra de mecanismos de control sobre las ac- los cuales se instrumentalizan de diferen- nas, independientemente de su posición Fuente: Elaboración propia.
40 Ver discusión en Nueva Sociedad, 1997.

social, se sientan incluidas y respetadas en
402 403
Como hemos sostenido, las interacciones personas tienen por otras (Coloma y de valor. En otras palabras, utilizamos el
cotidianas son una instancia importante Brown, 1996). En las interacciones direc- concepto de ciudadanía interaccional para
en la formación de las nociones y viven- tas los actores aprenden a distinguir los analizar los sentidos de inclusión o exclu-
cias de derechos ciudadanos. En ese sen- actos que comunican estatus inferior y su- sión así como los efectos subjetivos y obje-
tido, adquieren relevancia analítica, a la perior y agudizan su atención al trata- tivos de equidad o inequidad que se forman
par de los arreglos institucionales que de- miento de menoscabo y de respeto. Nues- en las interacciones concretas. Creemos
finen los derechos y obligaciones de jure tra investigación encontró que la manera que la atención a las relaciones cotidianas
entre personas elegibles y el Estado-na- cómo los sujetos son tratados por las auto- entre funcionarios públicos y actores socia-
ción. En estas relaciones directas se hace ridades y funcionarios públicos es sentida les (individuos o grupos) permite compren-
efectivo, en la práctica, un conjunto de de- como el grado de equidad (o inequidad) der los contenidos reales de derechos y
rechos y obligaciones que define los senti- que de hecho disfrutan en la sociedad na- obligaciones así como los procesos que de-
dos de inclusión y exclusión en comuni- cional y frente al Estado. limitan solidaridades y lealtades a comuni-
dades políticas, entre ellas la nación. En El concepto de “ciudadanía interaccional” dades sociales y políticas y, concomitante-
las relaciones cara a cara, un conjunto de desarrollado por estudios inspirados en el mente, las identidades de ciudadanía42. La vestimenta y las
expectativas y obligaciones vagas y difu- interaccionismo simbólico de Goffman posturas físicas como
elementos clave en la
sas, pero profundamente sentidas, se (1969) nos brinda un interesante soporte Identificación individual, esa oficina interacción.
Fuente: Bolivia en el
vuelven señales del grado de respeto, de para nuestro análisis. Este concepto sostie- primer centenario de su
consideración y de dignidad que unas ne que las sociedades varían en la interio- La oficina responsable de la identificación in- independencia (1925).
rización del sentido de igualdad de los indi- dividual en Bolivia es parte de las compe-
RECUADRO 5.20 viduos, lo cual se vincula con la institucio- tencias de la Policía Nacional. Esta instan- En la oficina de identificación, las personas
nalización de rituales y códigos de com- cia otorga el carnet de identidad, docu- se presentan como individuos y, por lo tan-
Igualdad/desigualdad: los sentidos profundos portamiento que informan a las personas mento que reconoce la nacionalidad y es to, aisladas de cualquier filiación social. Es-
Entre los pueblos aristocráticos, el pobre se acostumbra en directa interrelación sobre su equiva- imprescindible –como vimos en el ante- tán ahí para obtener un documento de
desde la infancia a la idea de ser mandado. Donde sea que di- lencia de valor como ser humano por enci- rior apartado– para el ejercicio de los dere- identificación individual y la mayoría no
rige la mirada ve inmediatamente la imagen de la jerarquía y el ma de asimetrías sociales. chos ciudadanos. La atención al público en cuenta con otros recursos al margen de su
aspecto de la sujeción. En los países donde reina la desigual- Mientras que en algunas sociedades las jerar- las oficinas de identificación está mayor- propia capacidad para lograr dicho objeti-
dad permanente de condiciones, el señor obtiene, pues, una quías sociales se realizan por la disposición mente a cargo de suboficiales. Éstos se di- vo. Esta soledad frente al funcionario pú-
obediencia pronta, completa, respetuosa y fácil de sus servi- de actos que desigualan profundamente a ferencian del público principalmente por blico se rompe parcialmente por dos vías:
dores, sobre quienes pesa todo el peso de la aristocracia. El los individuos al no poner límites sobre el uniforme verde olivo. Es importante una es la compañía de un pariente o amigo
patrón comanda los actos y hasta cierto punto dirige los pen- cuánto la persona en posición de autoridad puntualizar que 82% de los suboficiales en el proceso de tramitación y la otra es
samientos de sus empleados, que son considerados como una puede demandar legítimamente al subor- pertenece al estrato medio bajo y bajo y só- contar con conocidos entre los funciona-
parte inferior y secundaria de sí mismo. dinado, en otras sociedades las relaciones lo el 4% tiene un título universitario o supe- rios responsables del proceso. No es casual
En las democracias, en cambio, de ningún modo unos son inde autoridad están mejor definidas y repre- rior. La identificación predominante es de por ello que, con frecuencia, la primera
feriores que otros, y sólo se tornan inferiores por efecto de un sentan apenas una dimensión de las inte- pertenencia a un pueblo indígena (60% ay- pregunta que cualquier persona se hace
contrato. En los límites de este contrato uno es servidor y el otro racciones. En estas últimas, la dimensión mara, 19% quechua y 4% otro)43. cuando tiene que realizar un trámite en ofi-
es patrón; fuera de ellos, ambos son ciudadanos, dos hombres. asimétrica de encuentros concretos no ani- La cultura institucional de la Policía se visibi- cinas públicas es si conoce a alguien que le
El patrón juzga que está en su contrato el origen exclusivo de su quila la dimensión de igualdad, que expre- liza en el tono de mando de parte de los su- pueda “ayudar”.
poder, y el empleado descubre que es el contrato la única cau- siva y pragmáticamente es puesta en esce- periores con relación a los que ocupan una Los recursos que tienen los individuos para
sa de su obediencia. Los patrones sólo exigen de sus emplea- na a través de gestos, palabras y códigos de posición inferior en la estructura jerárqui- “hacer su camino” en esta oficina son
dos la fiel y rigurosa ejecución del contrato; no les piden respe- conducta (Colomy y Brown, 1996)41. ca de la institución. Esta estructura se ex- comprendidos como “capacidades perso-
to, ni reclaman su amor ni su dedicación; basta que sean pun- En este acápite proponemos “neutralizar” el tiende y prolonga hacia los ciudadanos co- nales”, las cuales reflejan su posición so-
tuales y honestos. En la democracia, la condición de empleados contenido normativo del concepto de ciu- mo su último eslabón. Y es a partir de esta cioeconómica y cultural, por un lado, y
nada tiene de denigrante, pues es temporalmente adoptada; la dadanía interaccional y trabajar con su di- suposición general de inferioridad de to- estructuran las negociaciones in situ para
opinión pública no la desprecia y no crea desigualdad alguna mensión analítica. Nuestro propósito es dos los que se presentan en esta oficina lograr grados relativos de respeto por par-
permanente entre el señor y el empleado. examinar los derechos y obligaciones que que se redefinen diferenciaciones entre te de los policías, por otro. Es así que estar
se practican en las interacciones cotidianas, aquellos con más o menos estatus social. bien vestido, saber expresarse en caste-
Fuente: Tocqueville (1977).
independientemente de sus contenidos de 42 Esta parte del documento está inspirada en la reflexión de Somers (1994) y su definición de “derecho relacional” cuando
inclusión, equidad, respeto y equivalencia argumenta que los derechos ciudadanos modernos son un resultado contingente de las revoluciones legales de la Inglaterra
medieval con sus diversas y localizadas culturas políticas y legales, y no de la emergencia de los mercados capitalistas como
41 Estos análisis presentan afinidades con la comparación que realizó Tocqueville entre los significados de igualdad en la cultura propuso T. S. Marshall (1950).
democrática de la sociedad americana y en la cultura aristocrática de las sociedades europeas. 43 Véanse reveladores datos sobre la Policía Nacional en la Encuesta para el Desarrollo Humano realizada por el PNUD-Bolivia (2006).
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llano, saber leer e interpretar las informa- al otro escritorio (o ventanilla)”, iii) “espere La vestimenta y el habla puso de pie y esperó a que atiendan a la seño-
ciones desplegadas en las paredes (tam- su turno” y iv) “¿acaso no sabe leer?” (mos- ra, pero el suboficial no sólo atendió antes a
bién en castellano), tener familiaridad trar las incapacidades personales). El cono- Antes de abordar las tácticas de los ciudada- la señora, sino también a otras dos personas
con los ambientes burocráticos o contar cimiento de cómo funcionan estas prácti- nos-individuos para enfrentar el trámite de que se pusieron en la fila, detrás de la silla
con un pariente, amigo o conocido, son cas, así como las fronteras de lo que es posi- obtención de la cédula de identidad nos del usuario, porque don Filomeno se puso a
las claves para sentirse “más igual” y ble hacer para lidiar en estas situaciones, es concentraremos en las prácticas burocráti- un costado. Cuando finalmente pudo sentar-
“más incluido” y, concretamente, salir de generalizado entre los que tienen experien- cas de desigualación que sitúan a las perso- se para ser atendido, el funcionario lo envió
esta oficina con el carnet de identidad ob- cia con las oficinas públicas. Cuatro “estrate- nas en niveles relativos de inferioridad. To- nuevamente al sector patronímico donde de-
tenido. Las personas “más capacitadas” gias” –que serán desarrolladas en el si- dos los entrevistados coinciden en que las bió haberse quedado esperando, en la misma
enfrentan con mayor solvencia las prácti- guiente apartado– son desplegadas por los personas procedentes del área rural, que actitud de antes (es decir, esperando a que los
cas de autorización institucionalizadas en individuos para la realización de los trámi- no hablan castellano, que no saben leer y oficiales lo vieran para atenderlo), por al me-
las oficinas públicas. tes, las cuales se convierten en formas insti- que no tienen “relaciones” son las que en- nos veinte minutos. Finalmente, volvió al es-
Estas prácticas tienen más vigencia que las re- tucionalizadas de vinculación: a) la súplica, frentan más problemas como la falta de critorio de filiación, hizo nuevamente la fila
glas escritas en las leyes y reglamentos ad- b) la corrupción, c) el privilegio y d) el tercer respeto y colaboración para tramitar sus mientras atendían a otras personas, fue a sa-
ministrativos. Los entrevistados44 consulta- actor. Un conjunto de combinaciones entre documentos. En otras palabras: estas per- carse la foto, volvió una vez más al escritorio,
dos para el presente estudio identifican cua- estas “estrategias” define el universo de las sonas se sienten más discriminadas o me- le dieron una boleta y por fin pudo salir del
tro prácticas burocráticas principales y re- alternativas de acción en las oficinas públi- nos iguales en estos encuentros directos edificio. Todo el proceso, en total, debió du-
currentes: i) “vuélvase mañana”, ii) “váyase cas. con el Estado. rar al menos dos horas, en las que don Filo-
La siguiente descripción, observada en la ofi- meno acató sumisamente todas las órdenes
RECUADRO 5.21 cina de identificación en la ciudad de San- del filiador y del resto de los oficiales, sin
ta Cruz, narra la experiencia de un señor pronunciar queja alguna y sin hacer gestos
¿Quiénes son los policías? nados a alguna de las 52 unidades policiales de la tercera edad que trabaja como ladri- de reprobación, ni siquiera cuando se puso
El miembro típico y suficientemente repre- del país. El total de los efectivos de la Policía llero y no habla muy bien el español. Per- de pie, obligado por el filiador, aunque le to-
sentativo de la Policía Nacional es un bolivia- Nacional se distribuye en una estructura pi- mite visualizar en acción, con sus conse- caba el turno. Dejó tranquilamente que aten-
no, varón, nacido en el Occidente del país ha- ramidal compuesta por dos grupos: los ofi- cuencias, las reglas del “espere su turno” y dieran incluso a otras personas.
ce 36 años y que ligó su destino al de la segu- ciales y suboficiales. La base de la pirámide “váyase al otro escritorio”:
ridad pública hace 13 años. A pesar de su as- está constituida por policías (50,5%), cabos La experiencia del ciudadano Filomeno Bel-
piración por adquirir conocimientos, a su títu- (16%), sargentos (17,9%) y suboficiales El Sr. Filomeno Beltrán estaba sentado en trán retrata no sólo las prácticas burocráti-
lo de bachiller sólo pudo añadirle unos pocos (4,04%). Éstos componen el conjunto de una de las banquetas que, a eso de la una de cas que desigualan sino también la acep-
años de formación policial y otros –menos– suboficiales. la tarde, se encontraban casi vacías. El filia- tación sumisa de la arbitrariedad del fun-
de formación técnica o universitaria. Los datos de identificación de la encuesta dor que lo estaba atendiendo se había ido a cionario que no sigue la regla de respetar
Cuando recorre las calles de las ciudades de opinión interna permiten señalar que la almorzar y cuando regresó, don Filomeno el orden de llegada de los usuarios. En el
del país, su uniforme lo hace visible a la so- Policía Nacional tiende a reproducir los es- acudió para ser atendido. Se sentó en el caso descrito todo indica que su “incapaci-
ciedad. Sabe y siente que no es bien visto quemas de diferenciación social que preva- asiento destinado a los usuarios y esperó a dad” para frenar la arbitrariedad estaba en
por muchos, que son pocos los que asocian lecen en la sociedad boliviana. Mientras que que el funcionario le hablara. Éste le dijo que el poco dominio del español y el senti-
su presencia con el respeto de la ley, el orden el cuerpo de oficiales proviene de grupos fuera a la ventanilla uno y don Filomeno se miento de intimidación provocado por el
y la seguridad; que son pocos los que valo- mestizos o quechuas pertenecientes a ca- dirigió a la misma esperando ser atendido, ambiente.
ran su vocación de servicio, aun cuando esa pas de educación e ingresos medios y me- como si aguardara que lo vieran, sin intentar Ya es parte del sentido común en todas las lo-
sea la motivación principal que lo haya lleva- dio-altos, el cuerpo de suboficiales proviene hablar él primero. El momento en el que se calidades estudiadas45 que “la manera de
do a dedicarle su vida a este oficio. de grupos aymaras y, en menor medida, acercó no había mucha gente (unas nueve o vestir” y “la capacidad de hablar” son las
Según el libro de revista de julio de 2005, la quechuas con bajos niveles económicos y diez personas), pero no se animó a hablar. señales decisivas para la clasificación de
Policía Nacional cuenta con algo menos de educativos. Después de unos 45 minutos, don Filomeno los individuos en la jerarquía social y la ma-
25.400 efectivos, de los cuales 23.800 se en- fue otra vez al escritorio del filiador. Luego de nera cómo las diferencias sociales son in-
cuentran en servicio activo y han sido asig- Fuente: PNUD (2006). hacer fila durante unos diez minutos al fin troducidas en la interacción entre policías-
pudo sentarse. Sin embargo, pese a que le to- funcionarios y ciudadanos. La mayoría de
44 Se realizaron entrevistas en profundidad con individuos que se encontraban tramitando su carnet de identidad, además de
caba el turno a don Filomeno y tras pregun- los entrevistados no duda en identificar “la
observaciones sobre las interacciones, en las oficinas de identificación de las ciudades de La Paz, El Alto, Achacachi, tarle algo, el filiador hizo que se parara y em- vestimenta” y “el habla” como las vías por
Cochabamba, Chimoré, Santa Cruz y Yapacaní. La guía semi-estructurada de entrevista se orientó a cuatro temas: 1) la
experiencia personal en el proceso de tramitación del carnet de identidad o certificado de nacimiento, 2) la presencia e pezó a atender a una señora que tenía un be- las cuales la posición social, la procedencia
importancia de instituciones públicas en su vida cotidiana, 3) la presencia e importancia de organizaciones sociales y no bé en brazos. Ante la orden, don Filomeno se cultural y la residencia rural o urbana se
estatales en su vecindario o localidad y 4) las memorias históricas y las lecturas sobre el Estado y la nación así como las
perspectivas y deseos hacia el futuro.
45 Las ciudades de La Paz, El Alto, Achacachi, Viacha, Santa Cruz, Yapacaní, Cochabamba y Chimoré.
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GRÁFICO 5.3 ¿La forma de vestimeta influye en la manera La vestimenta influye en la mayoría de los como decir que al más valioso lo atienden mos. Igual somos bolivianos todos, no so-
como uno es tratado por policías o casos. No tratan igual a una persona del área más rápido, entonces al ‘asonsadito’ lo ha- mos extranjeros para que nos traten mal,
funcionarios en la Policía Nacional? rural, como el caso por ejemplo de mi mamá. cen esperar”. no es un animal, hasta al animal se puede
(porcentaje ciudadanos, sobre el total) Mi mamá viste de pollera, no es delito tam- El ideal de igualdad de trato es la referencia tratar bien”.
poco, y un día uno de los funcionarios le tra- para clasificar la atención en las oficinas Así pues, las percepciones de discrimina-
tó mal, no le quería dar una información por públicas como discriminación. Un joven ción establecen un sistema de clasifica-
No
el hecho que ella no sabe, por el hecho que de Achacachi interpreta la práctica de visi- ción con base en la “forma de hablar” y “la
20% tiene pollera; ellos pensaban que mi mamá bilizar la incapacidad de hablar como un vestimenta”, que definen de modo situa-
no sabía, hasta que mi mamá les ha contes- atropello a la igualdad entre los bolivianos: cional posiciones de superioridad e infe-
tado todo lo que tenía que saber en ese mo- “muchas veces dicen ¿no puedes hablar?, rioridad, como se sintetiza en el siguiente
mento, recién se han dado cuenta. Mi tía es- ¿no has estudiado? Pero ellos no deben cuadro:
Sí taba con ella, mi tía viste normal y le ha di- discriminar a nadie, porque deben tratar a
80% Posición superior Posición inferior
cho que mi mamá no es ninguna persona fue- todos por igual”. A su vez, una señora co-
Los que tienen la Los que no tienen
ra de lo normal para que la traten así y recién merciante en la ciudad de El Alto explica:
palabra profunda. entendimiento y el habla.
se tranquilizó. “las personas del pueblo, de las provincias,
Fuente: Encuesta del estudio sobre la Policia Nacional, PNUD (2006).46 Los cambiaditos. Los “asonsaditos”.
somos las que más problemas tenemos,
Los de corbata. Los de chompa.
Un señor inmigrante de Potosí que actual- no nos atienden bien; como dice que se fi-
Las de vestido. Las de pollera.
hacen presentes en estas situaciones, defi- mente vive en Cochabamba narró su expe- jan la cara y la vestimenta, en eso tropeza-
niendo los términos de las interacciones riencia puntualizando la clasificación entre
en las oficinas públicas y la calidad de la aquellos con más o menos entendimiento: RECUADRO 5.22
atención de los funcionarios. “la gente humilde del campo tenemos difi-
Según los entrevistados, la manera de vestir cultad, es difícil, nos marginan a un lado o Retrato de una oficina
no sólo indica el tipo de ocupación del indi- prefieren atender a ellos, de la ciudad, por de identificación
viduo (si es importante o no) sino también lo que tienen una palabra más profunda, Ciudad de La Paz. Las dependencias de la
los ingresos que percibe (si es rico o pobre) más entendimiento, eso es lo que prefie- Dirección Nacional de Identificaciones se
y el grado de instrucción que tiene (si es ren atender”. encuentran en la esquina Bolívar y Sucre, a
profesional o no). Las experiencias en las Es importante señalar que en los testimonios dos cuadras de la plaza Murillo (donde están
oficinas públicas ayudan a comprender có- surge la idea de discriminación como for- el Congreso Nacional, la Catedral y el Palacio
mo la corbata llegó a simbolizar la discri- mas de trato en las oficinas públicas. Se de Gobierno). Forma parte de una edifica-
minación para varios sectores sociales. Un plantea el sentimiento de que el grado de ción que cubre casi medio manzano y es
joven morador de la ciudad de El Alto lo ar- respeto, de consideración y de cordialidad compartida con dependencias de la Policía
ticula así: “la manera de vestir influye de que uno recibe depende de la categoría so- Nacional. Justo al frente del edificio, en un
gran manera, porque a una persona que cial, la cual es clasificada por los funciona- terreno resguardado por calaminas, hay ba-
está vestida bien, con su corbata, lo tratan rios. Estas distinciones que jerarquizan son sura y tierra. El inmueble consta de dos puer-
bien, piensan que es gente importante; muy sentidas en las oficinas públicas co- tas, una de las cuales está precedida por va-
mientras tanto, cuando uno está vestido mo bien se refleja en los contenidos de de- rios puestos de venta de periódicos, dulces,
más o menos con su chompa no lo tratan nuncia de los discursos. Un señor en Chi- helados, jugos, refrescos... La otra puerta Oficina de identificación de la ciudad de La Paz. Fuente: Alejandro Loayza.
bien, lo discriminan, piensan que no tiene moré señala al respecto: “hay discrimina- está resguardada por planchas metálicas
dinero, que no ha estudiado”. ción, las señoras que son de vestido pien- que aparentan rejas gruesas y descuidadas. trega de correspondencia. Archivo central”.
Una joven que tramitaba su carnet de identi- san que son profesionales y les atienden Detrás, puertas de vidrio acogen numerosos Es un ambiente descuidado donde se expo-
dad en la ciudad de La Paz relata la expe- ese rato, pero a las personas de pollera a anuncios de papel que ofrecen información: ne además un letrero que describe la dispo-
riencia de su mamá cuya pollera se volvió veces piensan que esa señora es del cam- desde contabilidad básica hasta ofertas pa- sición de las dependencias. Desentonando
la señal para el funcionario de que la seño- po, no va decir nada, a un lado la pone, eso ra servicios informáticos. con el entorno, llama la atención un letrero
ra no tenía entendimiento y no podía ha- no debería de ser así”. Y en Yapacaní un jo- El primer espacio que uno encuentra al in- nuevo de PRODEM –una señal limpia, mo-
blar. Así se demuestra que mientras la cor- ven reflexiona: “parece que eso miran, hay gresar al edificio es una especie de garaje derna y amable– que sugiere a los usuarios
bata aparece como símbolo de superiori- veces que la gente del campo medio ‘ason- donde hay gente esperando frente a una adquirir valores en el primer piso.
dad de estatus, la pollera es el símbolo de sadito’ viene y otra gente bien cambiadito ventanilla que se abre cada cierto tiempo Algunos pasos más y aparece una cancha
estatus inferior: y hay veces que ellos lo miran también, es (pues no hay un tiempo estándar definido). en la que están parqueados automóviles de
Encima de la ventanilla un letrero indica: “En- uso oficial. En el mismo espacio, una peque-
46 Encuesta a 2750 policías en 38 unidades, 127 departamentos de la Policía nacional en todo el país. Encuesta a 3300
ciudadanos a nivel urbanos en todo el territorio nacional. El trabajo de campo se realizó en seis semanas en los meses de
septiembre y octubre 2005.
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bien, tratar bien”. Como vemos, los pro- Después de varias visitas a la oficina de iden-
pios carteles dispuestos en las paredes de tificaciones, el señor volvió la mañana del 27
ña mesa y una sombrilla de Coca Cola cons- cio hay una silla dispuesta para que los usua- las oficinas públicas refuerzan las referen- de octubre de 2005. Un oficial se dirigió a él
tituyen el primer espacio-momento de inicio rios se sienten al ser llamados por los funcio- cias normativas inscritas en los derechos con tono de voz muy fuerte: “En vano estás
del trámite. En este “buró nómada” de plásti- narios. Los filiadores cuentan sólo con máqui- de jure para evaluar las formas de trato per- parado aquí a mi lado. Al cuarto piso te he
co se toman las huellas digitales y se otorgan nas de escribir y en sus escritorios hay unos sonal como correctas o incorrectas. Pero la mandado”. El anciano trató de explicarle al-
fichas diferenciadas a los usuarios, depen- archiveros donde van colocando los docu- práctica, está visto, es otra cosa. go, con voz baja y tímidamente, pero éste le
diendo de si se trata de renovación o trámite mentos que son traídos desde el mostrador La poca familiaridad con las oficinas públi- repitió la misma frase y en el mismo tono. El
nuevo. Sobre la mesa está el material de tra- de inicio de trámite. Disponen además de una cas, la imposibilidad de leer las informa- señor pidió información en otro escritorio y
bajo: tinta y lanas, la primera para que los esponja entintada para tomar huellas. Y lanas ciones escritas en castellano y la dificultad el oficial le dice: “Anda a Archivo Central”,
usuarios impriman sus huellas y la segunda o hilos, claro, para efecto de limpieza de de- de comunicación –también en castellano– indicándole las gradas que dan al segundo
para que intenten luego limpiarse las manos. dos. En este espacio se ubica también una ca- con los funcionarios definen las experien- piso. El anciano parece entender y va camino
Después del “fichaje inicial” los usuarios seta fotográfica que cuenta entre sus utensi- cias de inferioridad de muchos ciudada- el Archivo Central. Sin embargo, no se ubica
deben ingresar al primer piso, un espacio lios con un escritorio, una cámara y fichas con nos. Los encuentros directos del ciudada- que ya está en esta oficina, pasa de largo y se
amplio, lleno de gente y filas mal formadas. números colocadas en el pecho de los usua- no con las oficinas públicas se convierten, va hasta el escritorio de entrega de carnet.
De hecho, si uno desea pasar al otro lado, rios al momento de sacar las fotos. Acompa- pues, en verdaderas pesadillas. Sobresale No se anima preguntar de nuevo al oficial de
muchas rodillas y caderas se atraviesan en el ña la “decoración” un pequeño espejo. la experiencia de las personas de la tercera turno y más bien pregunta a otro señor, el
camino. Acompaña al escenario un perma- Luego se llega a las gradas que llevan al edad y especialmente de aquellas que vi- cual le dice: “Andá abajo”. El anciano sale por
nente murmullo, “tecleo” de máquinas de segundo piso. Debajo hay una Virgen de Co- ven en el campo. No sólo tienen que sopor- la puerta más cercana hacia la cancha, sale
escribir y música variada que proviene de las pacabana con flores de plástico y dos tenues tar la humillación de sentirse “incompe- del edificio, para llegar hasta la oficina de le-
cuatro computadoras allí existentes. focos que simulan ser velas. En este piso los tentes”, sino también correr con los costos galizaciones. Pregunta a la funcionaria dón-
En este espacio aparece la caseta de PRO- escritorios de los filiadores también están del traslado y del alojamiento en la ciudad de está el Archivo Central. Ella le indica y el
DEM donde se “compran los valores”, cuyo precedidos por letras: de la K a la Z, y ban- dado que la entrega del carnet tarda “ofi- señor sin entender contesta: “No me quieren
canje se realiza al frente, en dos escritorios quetas para los usuarios. Delante de cada cialmente” 24 horas; a no ser, claro, que atender”. A lo que la encargada replica de
de metal pegados uno al otro. Muy cerca hay escritorio está la correspondiente silla. Apa- paguen una “cuota” adicional que no está mala manera: “Venga pues con su hija o su
muebles amontonados en desuso: archive- rece una nueva caseta fotográfica, también institucionalizada. El tiempo, el dinero, la hijo para hacerse ayudar; y sino tiene, venga
ros, mesas, sillas y, encima, una lata de for- precaria, que dispone de similares utensilios incertidumbre de la experiencia y del re- con algún vecino”. Totalmente reprimido y
ma cilíndrica que tiene pegado un papel en que la del primer piso. sultado explican por qué la tramitación del luego de que le gritaron, el señor sale en si-
letras mayúsculas: BASURERO. Sólo algu- Son los dos ambientes que tienen mayor documento sólo se produce cuando éste es lencio del edificio y vuelve a entrar a las ofi-
nos pasos más y comienza una larga fila de afluencia de gente. En el tercer piso se en- requerido para algo importante, como por cinas de identificaciones. Sigue subiendo y
escritorios que se extiende hasta el otro ex- cuentra el Archivo Documentos y las oficinas ejemplo el acceso al Bono Solidario (Bono- bajando gradas, mostrando su papel a dife-
tremo de la sala, lugar donde desempeñan de Informaciones, Trámites Judiciales y el sol), el viaje a otro país o el registro de una rentes funcionarios y recibiendo distintas in-
sus funciones los “filiadores”. Archivo de Negativos. Finalmente, en el si- propiedad. dicaciones, hasta que se pone a charlar en
Sobre cada escritorio cuelga un letrero, del guiente piso está la oficina de fax y de refac- La descripción de la experiencia de un señor aymara con un señor de más o menos su
tamaño de una hoja de papel carta, en el que ción de cédulas. Todo un laberinto vertical mayor en la oficina de identificación de la edad. Se muestran algunos documentos
está escrita una letra. En el primer piso las le- para ser un ciudadano identificado. ciudad de La Paz abre permite observar las mientras charlan sentados en las gradas. To-
tras van de la A hasta la I. Frente a cada espa- Fuente: Elaboración propia. dificultades de tramitar el documento de do indica que el anciano finalmente com-
identificación para aquellas personas que prende mejor los pasos que tiene que seguir y
viven en el campo y que no dominan el es- se dirige a la oficina de legalizaciones, donde
Experiencias de inferioridad la discriminación. Un señor, morador de pañol. También visualiza la práctica descri- empieza su trámite.
Cochabamba y cuyo idioma materno es ta por muchos entrevistados en sentido de
La desigualdad es una experiencia situada en quechua, analiza tal aspecto: “esta maña- que a las personas de provincia “no les ex- Es importante enfatizar el efecto excluyente
espacios de interacción cotidiana en que na a una señora le estaban diciendo sáque- plican bien cómo es el procedimiento, lo de la atención en español en oficinas públi-
las maneras de tratar al otro vivifican la se el sombrero. Pero me parece que ahí único que les dicen es vaya aquella venta- cas. Muchos de los funcionarios que atien-
verticalidad de las relaciones sociales y ac- ellos están mal, se le dice de buena mane- nilla, de la otra ventanilla le mandan a otro den directamente al público ni se percatan
tualizan las distintas formas de discrimina- ra: por favor, sáquese el sombrero; no se le lado”. Esta fue la experiencia de un ancia- de la necesidad de un cuidado especial con
ción (de clase, étnica, de género). La preci- dice directamente ‘sáquese el sombrero, no que no habla bien el idioma español y aquéllos que no pueden leer las instruccio-
sión con que las personas decodifican los está en una oficina’. La manera de atender que viajó a La Paz desde Alto Beni con el nes en español y que tienen mayor dificul-
actos que comunican falta de respeto indi- es como dice en sus artículos que están co- objetivo de tramitar su cédula de identidad tad de expresarse en este idioma. “Mi ma-
can la tendencia a la desnaturalización de locados, según eso ellos deberían atender para cobrar el Bonosol: má no sabe hablar bien el castellano y
410 411
cuando no sabes expresarte bien no te dan mación sobre el error en el carnet de identi- RECUADRO 5.23
la información que requieres”, como bien dad que recién fue sacado con respecto al
testimonia una joven en Yapacaní. Lo evi- certificado de nacimiento. El error está en La oficina de Achacachi por una cortina de plástico azul. Un espacio
dente es que muchos funcionarios, en vez la identificación del lugar de nacimiento En el emblemático municipio de Achaca- abierto en uno de los extremos de la cortina
de realizar un esfuerzo mayor para incor- que no corresponde al del certificado. La chi del departamento de La Paz existe una permite entrever literas de dos pisos que sir-
porar las diferencias y así promover la anciana reclama en aymara y el acompa- Oficina Regional de Identificación Personal ven como “dormitorio” de los policías.
igualdad, culpan a las personas “de provin- ñante ratifica la queja en español y pide que situada en la plaza principal. La oficina ocu- Como no existe un gabinete fotográfico,
cia” por retrasarlos en su trabajo y les im- se lo rectifique el error cometido horas an- pa la planta baja del edificio color mostaza una tela funge de escenario donde el ciuda-
putan responsabilidad por su “dificultad”. tes porque sienten que complicará los pos- del Gobierno Municipal. En la puerta de in- dano posa para ser fotografiado. Sobre la
El caso que describimos a continuación teriores trámites como el cobro del Bonosol. greso un letrero de aproximadamente un me- mesa, como esperando, una cámara Kodak
ejemplifica esta práctica: un error cometi- El funcionario observa su carnet y el certifi- tro señala en letras verdes: OFICINA DE instantánea completa este ámbito estatal de
do por el funcionario es transferido a una cado de nacimiento y responde: “Este es un IDENTIFICACIÓN PERSONAL REGIONAL identificación personal.
anciana, la cual deberá realizar un nuevo trámite administrativo que hay que empe- ACHACACHI. Antes de ingresar a la oficina Fuente: Elaboración propia.
trámite administrativo que implica tiempo zar para corregir, primero vayan a sacar de atención al público existe un espacio que
y dinero: dos fotocopias”. sirve de sala de espera para el público, con
dos avisos escritos: el primero establece el
En la oficina de identificación en Achacachi Los problemas de errores en la escritura de horario de atención y el segundo los requisi-
ingresa una mujer de aproximadamente se- los nombres y otros datos en los documentos para obtener el carnet.
senta a setenta años, acompañada por otra tos oficiales, por equivocación o cambio de La oficina, un espacio de cinco por cuatro
persona. Ambos visten muy humildes y ella letras, son muy frecuentes, principalmen- metros, acoge cuatro escritorios en cada
está cargando un pequeño bulto en la espal- te en el caso de las personas mayores que uno de los cuales hay una máquina de escri-
da. Antes de ingresar, baja su sombrero, mi- viven en el campo. La corrección de estos bir. Al lado se ubican fotocopias de certifica-
ra a ambos lados y al frente mientras su errores implica un nuevo trámite burocrá- dos, certificados originales, formularios de
acompañante se acerca hacia el funciona- tico que cuesta más recursos y la dedica- kárdex, un talón de contraseñas y dos bolí-
rio que es el sargento Huayco. Lo saluda pri- ción de tiempo adicional. En palabras de grafos. El día que visitamos el inmueble, un
mero y establece la conversación utilizando un señor de Achacachi: “como el sistema sargento atendía el primer escritorio mien-
el castellano. Solicita al funcionario infor- falla no se consigue el certificado de naci- tras los otros permanecieron vacíos. En la
miento, entonces tienes que hacer un trá- misma oficina hay dos gavetas separadas Oficina de identificación en Achacachi. Fuente: Alejandro Loayza.
mite largo que cuesta 600, 700, 800 boli-

vianos y tampoco es de la noche a la maña-
na, tarda mucho, unos cuatro, cinco me- tre el notario y la persona quien está que- joraría la calidad del servicio público para
ses. ¿Pero quién tiene la culpa de que el sis- riendo hacerse inscribir. Por lo menos de- amplios sectores de la población. Sin em-
tema falle?”. ¿A qué se debe este problema be decir al notario escribímelo bien”. bargo, para lograr cambios sustanciales se
tan recurrente? Los entrevistados señalan requiere que la calidad de atención pública
dos causas principales. La primera es la po- Las señales y los gestos sea comprendida como un tema central de
ca formación de los notarios que no tienen ciudadanía.
buena letra y no son cuidadosos en el pro- La población no sólo diagnostica los proble- Los individuos con más acceso a recursos, co-
ceso. La segunda es la relación vertical en- mas. También propone salidas y solucio- mo ingreso (expresado en la forma de ves-
tre el notario y el individuo en el momento nes para mejorar las condiciones de aten- tir) y educación (capacidad de argumentar
de la inscripción: el notario no dedica la su- ción, como por ejemplo esta sugerencia re- y reclamar), están más capacitados para
ficiente atención y no confirma los datos cogida en la oficina de El Alto: “sería poner negociar mejor las condiciones del trámite
con el usuario antes de finalizar el trámite. en la puerta una persona que hable ayma- y principalmente el resultado, lo que a su
Muchas veces el funcionario cuestiona el ra y guié los pasos, porque la gente de pro- vez refuerza su sentimiento de superiori-
nombre que el padre quiere dar al hijo e vincia son personas bien humildes que ne- dad en relación a los otros presentes, inclu-
impone su criterio, concretando micro po- cesitan porque no saben leer y a veces sus sive los funcionarios. Mientras unos sien-
deres en los encuentros con el Estado. certificados no están bien tramitados, tie- ten que no tienen otra alternativa que acep-
“Claro –lamenta el citado ciudadano de nen algunos errores y vienen con sus certi- tar este maltrato, otros sienten que pueden
Oficina de identificación
en Achacachi. Achacachi–, la gente humilde obedece, pe- ficados antiguos, grandes”. Sin lugar a du- reclamar y reorientar la relación. Ello pasó
Fuente: Alejandro Loayza.
ro hoy en día yo creo que no debe ser así, das, la sola posibilidad de comunicación con una señora de cincuenta años, rubia y
debe compartirse el criterio, las ideas en- en otros idiomas además del español me- bien vestida en la oficina de Santa Cruz:
412 413
Cuando el oficial terminó de atender a una pias deficiencias del sistema de atención indicación de que son sucios, como relata identidad47. Así pues, así como la interac-
joven y se preparaba para responder las pre- pública, aunque unos grupos sociales son un dirigente de una asociación de campe- ción directa genera discriminación y un
guntas del investigador que estaba esperan- más vulnerables que otros. Los ejemplos sinos de Achacachi: “yo cuántas veces en- sentimiento de inferioridad, también la ca-
do en la fila, la señora que sería la siguiente de la baja calidad en la atención se repiten traba a una oficina y siempre me chisgue- rencia de reconocimiento estatal provoca
tomó asiento adelantándose. El filiador le di- en todos las oficinas de identificación. La teaban con ambientador. A veces vamos desigualdad. Esta situación, como hemos
jo que no iba a atenderla. Entonces la señora, experiencia de un joven en la ciudad de El desde aquí a la ciudad de La Paz, antes no visto, es más difícil para los habitantes de
medio enojada, se fue, pero volvió menos de Alto constituye un ejemplo típico: había minibuses, en carros nomás se en- las zonas rurales, quienes salen de sus en-
un minuto después y le dijo: dice aquel señor, traba, no era asfalto, entonces, dónde nos cuentros con las oficinas públicas con su
apuntando hacia el escritorio de informacio- Este joven tuvo que volver a su casa dos veces vamos a lavar, tenemos que entrar sucios autoestima debilitada, con sentimientos
nes, que me tiene que atender. Como el inves- antes de concluir el trámite del carnet de mismos”. de “incapacidad” y de frustración en su
tigador dijo al filiador que no tenía problema identidad para su ingreso en la premilitar. La importancia de las señales y gestos en las condición de ciudadanos.
en que la atienda, éste aceptó la supuesta or- Primero le pidieron su libreta escolar. Cum- interacciones con las oficinas públicas pa-
den, y atendió a la señora que se dirigió a plido este requerimiento, el funcionario soli- ra la construcción del sentimiento de 5.4. Estrategias para ejercer derechos
continuación a la ventanilla de la sección ar- citó la presencia de una persona mayor y el igualdad se capta en la siguiente reflexión
chivo. Ahí fue cuando se realizó la entrevista. joven tuvo que ir de nuevo a su casa a traer al de una dirigente de junta vecinal de Chi- Hasta aquí hemos sostenido que en Bolivia
En dos oportunidades la señora pidió en tono tío. Una vez llegado a la mesa de filiación con moré: “hay personas que hasta la mano existen importantes diferencias en las
elevado de voz que nos apuráramos: “Apúre- la persona mayor el funcionario no dijo nada nos dan, saludan, conversan, no están vivencias de ciudadanía expresadas en
se pues, tenemos que ir a trabajar”. y empezó a registrarle y tomarle las huellas cambiados, perfumados, como iban los los encuentros directos de los individuos
digitales y luego le autorizó para que le to- otros, ellos están mucho mejor, son igual con el Estado. Mientras la individuación
En otras palabras, la calidad del encuentro men la fotografía y recoja la contraseña. El que nosotros, eso no se veía antes, ni la se- del ejercicio de derechos perfila actores
con las oficinas públicas, incluyendo el trámite tardó cuatro horas y al final el joven cretaria nos quería recibir, la mano nunca sociales que no impugnan las inequida-
tiempo del trámite, es sensible a la diferen- estaba muy molesto por haber perdido tanto nos daban, de lejos nomás nos hablaban; des y exclusiones, la colectivización defi-
ciación social entre los ciudadanos. La po- tiempo y tener que volver a su casa dos veces. esta diferencia se debe a la política”. Pero ne sujetos que demandan inclusión so-
sición social y cultural de los individuos es Él mismo nos explicó que la manera cómo a la vez que se valoran estos cambios de cial y política. Sin embargo, la presencia
introducida por su “capacidad de hablar” y uno es tratado depende de cómo la persona actitud, que además son interpretados co- de dimensiones diferenciadas de ciuda-
su “apariencia física”, que son traducidas se presente. El joven no se quejó en ningún mo fruto de la política, muchos notan con- danía no significa necesariamente dis-
en las formas de trato que reciben de los momento al policía y acató todo. Pero en el tinuidades todavía fuertes: “cuando uno continuidades en términos de las prácti-
funcionarios públicos y la manera cómo momento de la entrevista indicó: “ahora sí tiene un carguito ya basta, su andar cam- cas. Pese a que existen distintas estrate-
reaccionan, estableciendo jerarquías situa- me voy a quejar de todo”. bia, como una miss, yo veo unos funciona- gias para el ejercicio de derechos, de he-
cionales en las que unos logran una mejor rios indígenas que son jóvenes, fracasa- cho encontramos que expectativas de fa-
posición (más atención y preferencia) que En el conjunto de las oficinas públicas se ob- dos por copiar otra cultura”. Lo que más voritismo y privilegios estructuran tanto
otros. Algunos se quedan como inferiores serva que la investidura de los funciona- llama la atención en este testimonio de un la dimensión individual como colectiva
mientras otros salen con la percepción de rios públicos conlleva la búsqueda de la dirigente de una comunidad indígena de de la ciudadanía.
que las cosas marcharon de la mejor ma- afirmación de superioridad con relación a Santa Cruz es la constatación de que la po- El análisis de las estrategias individuales y
nera posible. los usuarios, independientemente del ori- sición de funcionario público implica colectivas de las personas en los encuen-
Todos los que tramitan la cédula de identidad gen socioeconómico o cultural de la perso- cambio de estatus y la reproducción de las tros cotidianos con el Estado permite avan-
están expuestos a experimentar estas na que asume el rol de funcionario del Es- prácticas de inferiorización por el nuevo zar en el conocimiento de la formación de
prácticas de inequidad, las cuales también tado. Una señora, dirigente de una junta funcionario hacia personas de su misma nociones de ciudadanía y, por ende, de los
reflejan una cultura institucional y las pro- de vecinos de Yapacaní, lo expresa así: posición social o comunidad. sentimientos de los actores sociales sobre
“ellos porque están en la oficina se creen Para concluir este apartado es importante se- sus derechos. Hemos indagado cómo las
RECUADRO 5.24 que son mucho mejores que nosotros y di- ñalar que la desigualdad desde el Estado personas entienden su estatus de ciudada-
cen ‘ya rápido nomás las cosas, porque es- no sólo se produce en el trato otorgado por nos cuando se relacionan ordinariamente
Los funcionarios de identificación toy para recibir a otras personas’. Hay al- los funcionarios públicos a los individuos, con el Estado y, desde tal experiencia, ela-
La gran mayoría de los funcionarios que trabajan en las ofici- gunos que se creen que por estar en la ofi- sino también en las posibilidades y condi- boran ideales de ciudadanía. El supuesto
nas de identificación son varones. Muy pocas mujeres cum- cina y ser profesionales y nosotros no, no ciones de acceso al documento de identi- es que las demandas de ciudadanización
plen labores en estas dependencias. La mayoría de ellos tiene somos nada, entonces quieren pasarse dad. No constituye dato menor el hecho de pueden contener alcances y contenidos
rasgos de origen aymara o quechua y aparentan una edad su- con nosotros”. La memoria de un gesto que un número significativo de bolivianos variados. Pueden mantenerse en el hori-
perior a los 35 años. que ha marcado el sentimiento de inferio- y bolivianas nunca tramitaron su cédula de zonte de la extensión de derechos civiles,
Fuente: Elaboración propia. ridad se refiere al uso de ambientador, que 47 Según la Mecovi 2002, el 13% de la población mayor de 18 años nunca obtuvo el carnet de identidad. Esto equivale a 583.000
significa para las personas del campo la personas adultas que no cuentan con este documento de identificación y, por lo tanto, no tienen la posibilidad de ejercer otros
derechos.
414 415
políticos y sociales dentro del orden políti- las demandas del respeto a sus derechos el objetivo de obtener el documento de
co vigente; o pueden abarcar demandas de como ciudadanos. Los entrevistados des- identificación. La actitud sumisa de obede-
apertura de nuevos canales de interlocu- criben la centralidad de la táctica de la sú- cer, pedir humildemente y suplicar en el
ción y de participación en los asuntos pú- plica en las interacciones con los funciona- ejercicio de derechos define la noción de
blicos y la redefinición de los principios de rios en todas las oficinas de identificación ciudadanía individual como desigualdad
organización social y política. El análisis estudiadas. No hemos encontrado varia- de facto. En este sentido, encontramos
que sigue indaga si estamos frente a ciuda- ciones significativas por región, estrato so- que, al subordinar, el Estado reafirma la su-
danos que se conciben sólo como sujetos cial, género o generacionales: misión cuando los ciudadanos ejercen in-
pasivos en calidad de beneficiarios o como dividualmente sus derechos.
sujetos activos dispuestos a participar más Hay que hablar con cariño o si no hay que La sumisión se afirma cuando los indivi-
intensamente en la conducción de los rogarnos, de ahí ellos según la cara ven a la duos “aceptan” en estas situaciones que
asuntos públicos. gente (oficina de identificación de Cocha- no sean tratados como iguales y no utili-
bamba). zan el discurso de derechos para la obten-
a) Estrategias individuales Hay que tratarle de lo mejor, necesito urgen- ción del carnet de identidad. Son interac-
te o por favor esto, es como preguntar pidien- ciones en las que los individuos priorizan
Hay un conjunto de estrategias desplegadas do favor, te entienden de la buena manera su condición de beneficiarios y desapare-
por los individuos para “salir airosos” del (oficina de identificación de Santa Cruz). ce la demanda de inclusión como miem-
trámite requerido para la obtención de la bros iguales de la comunidad política. Sin
cédula de identidad. Estas estrategias, ex- Lo más importante es tratar con respeto, embargo, esta aceptación es parcial y no
presadas en distintas prácticas, se produ- más que todo el respeto a los policías, cuan- define la noción general de ciudadanía. Frente al Estado. Fuente: Alejandro Loayza.
cen en la interacción directa entre perso- do uno tiene respeto ayudan, cooperan. Pero Las demandas de derechos de igualdad y
nas y funcionarios públicos. En el caso es- he escuchado reñir, eran gente del campo co- de inclusión como miembros activos en GRÁFICO 5.4 ¿Cómo diría ud. que lo atendieron en la Policía
tudiado, nos referimos de manera específi- mo yo, son del área rural, he visto reñirles, en las decisiones sobre los intereses comu- Nacional la última vez que fue a realizar un
ca a las estrategias empleadas por los ciu- otras mesas tratan bien, orientan dónde tienes son desplazadas a otros espacios de trámite administrativo? (porcentaje ciudadanos
dadanos ante la oficina encargada de la ne que ir, en otras mesas no (oficina de iden- relación con el Estado y de participación que realizaron al menos un trámite en los
identificación individual, esto es, la rela- tificación de La Paz). en los asuntos públicos. últimos doce meses)
ción de ciudadanos que requieren un car- Hay que tratar con respeto, hay que obede- En los encuentros de los individuos solita-
net y los suboficiales de la Policía Nacional cer, porque ellos se creen ya como policías. rios con las oficinas de identificación so- Muy mal 4%
encargados del trámite. En lo que sigue Hay que tener un poco de respeto, eso nomás bresale la percepción de que la dotación
Mal 18%
describimos estas prácticas a partir de ob- quieren los policías. Ellos ven cómo tratan a de derechos y el servicio público constitu-
servaciones y testimonios. los que hablan bien y a los que no hablan, hu- yen un favor antes que un deber. Esta no- Regular 51%
millan, eso hacen (oficina de identificación ción, expresada en prácticas, es reforzada
Bien 26%
El favor y la súplica de Viacha). por los propios funcionarios, como se ob-
serva en el siguiente diálogo entre una jo- Muy bien 2%
No hay que renegar, (sino) hablarles con res-
¿Qué implicaciones tiene para los conteni- ven y un policía. Mientras la ciudadana re- 0% 20% 40% 60%
peto (oficina de identificación de Yapacaní).
dos de ciudadanía el hecho de que uno ex- clama la práctica “vuélvase mañana”, el
perimente un ambiente hostil en las ofici- Hay que ser amables (oficina de identifica- funcionario le reta dado que, según él, le Fuente: Encuesta de la policía, PNUD (2006).
nas públicas cuando se presenta como in- ción de El Alto). está haciendo un favor y su “rebelión” só-
dividuo sin filiación grupal? Esta pregunta Hay que ir humildemente, porque si uno va lo le perjudica a ella porque quedará sin el elevando el tono: “yo estoy tratando de ha-
nos lleva a indagar cómo los individuos se con ganas de imputar algo, le tratan mal, no documento: cerle un favor, si quiere viene y si no, va a ha-
sienten con relación a sus derechos y de le atienden bien (oficina de identificación cer fila de nuevo… y se va hacer atender con
qué modo los ejercen. Es en los encuentros de Chimoré). Una joven que había estado esperando para- otro filiador… ¿Cuándo se ha visto que yo le
con las instancias estatales encargadas de da en una columna fue abordada por un ofi- ruegue para hacerle un favor?”. Hizo una
la dotación de derechos ciudadanos que La súplica refleja la experiencia de vulnerabi- cial que le dijo que no encontraban su kár- pausa, miró a la joven, ésta se quedó anona-
los individuos ponen en práctica actitudes lidad en estos espacios y de discrecionali- dex. Le preguntó cuándo fue la última vez da y el oficial continuó, mitigando el tono:
que les permiten obtener el documento de dad de trato que reciben las personas por que sacó su carnet de identidad y luego aña- “venga esta tarde, ¿ya?... Me busca y va a su-
identificación como ciudadanos bolivia- parte de los funcionarios públicos. Por ello, dió: “venga esta tarde, va a ir a la oficina a bir a buscar su documento”. La joven, resig-
nos. Encontramos que la súplica es la prin- pareciera comprenderse que la aceptación buscar su documento”. Ante ello la joven con- nada, aceptó el ofrecimiento y se retiró del
cipal actitud en las relaciones directas y co- de una posición sumisa y la táctica de ro- testó, con mucha molestia: “pero trabajo en ambiente (oficina de identificación de Co-
tidianas con las oficinas estatales y no así gar son las únicas alternativas para lograr la tarde, no puedo volver”. El oficial le dijo, chabamba).
416 417
RECUADRO 5.25 La discrecionalidad en el servicio público es GRÁFICO 5.5 Consideraciones sobre la corrupción en los
tan generalizada que los individuos se trámites realizados en dependencias policiales
Los avisos en las paredes ma en cuenta que algunos de ellos o están en acostumbran a depender del azar para la (porcentaje sobre el total)
En la oficina de identificación de La Paz lugares poco accesibles u otros solo son vi- realización de los trámites. La mayoría de
existen múltiples carteles, anuncios e indica- sibles a la salida del edificio, es decir, cuando los entrevistados dicen que hay buenos y Hacer pagos irregulares o coimas
es común para realizar cualquier 26%
ciones, en general, dispersos e inconexos el uno ya ha terminado su trámite y sin la ayu- malos funcionarios y que todo depende de trámite en la PN
Avisos en las paredes, en las ventanas, en toda de estas señalizaciones. la “suerte” de encontrar uno bueno. “Yo
En ciertos casos es necesario hacer
dos los pisos. A pesar de su número, es difí- Entre algunos de los títulos de los afiches conozco policías buenos, pero también pagos irregulares o coimas para
agilizar los trámites en la PN
47%
cil saber cuán útiles son, sobre todo, si se to- encontramos: hay malos. Pero creo que tratan de cumplir,
Es posible desarrollar cualquier
no digo que sean excelentes, pero creo que trámite con la PN sin necesidad de 28%
realizar ningún pago irregular o coima
GABINETE QUE PASOS DEBO SEGUIR cada uno pone su esfuerzo” (oficina de
INICIO DE TRÁMITE 0% 20% 40% 60%
FOTOGRÁFICO PARA RENOVAR MI C.I. identificación en La Paz). En general, la ba-
ja calidad de los servicios públicos define Fuente: Encuesta de la Polícía Nacional, PNUD (2006).
parámetros de evaluación de los mismos
SI REHUSO SOBORNO, CORRUPCIÓN ES UN ACTO QUE VIOLA LAS
RECIBO MI SALARIO Y LA NORMAS LEGALES, UTILIZANDO EL
que no necesariamente responden a la ex- GRÁFICO 5.6 La última vez que realizó un trámite en la
SATISFACCIÓN MORAL DE PODER DE LA AUTORIDAD PARA celencia que debería aspirar la población. Policía Nacional, ¿necesitó efectuar algún
NO SER CORRUPTO BENEFICIO PROPIO Y DE TERCEROS De hecho, hemos presenciado varias inter- pago ilegal? (porcentaje que realizó un
acciones en las que las personas declaran trámite en último año)
sentirse satisfechas dado que lograron sa-
OJO: NO ENSUCIE LA PARED
lir con el documento.
Las personas que sienten que fueron bien Sí
Los carteles se superponen en escaso or- Tan confusa como su colocación es la propia 30%
atendidas tienden a interpretar la actitud
den por lo que se constituyen en verdadero información que adentro contienen. Copia-
del funcionario como estrictamente perso-
desafío seguirlos, si es que pretenden real- mos uno de estos carteles que pretende se-
nal, de ayuda, antes que la realización es-
mente ser indicadores para sus visitantes. ñalar al usuario como renovar su carnet:
tricta de sus funciones. La interpretación
de las actitudes de los “buenos funciona-
¿Qué pasos debo seguir para renovar C.I.?
rios” como de “colaboración” refleja el alto No
1. Dirigirse a inicio de trámite 70%
nivel de discrecionalidad del servicio públi-
2. Obtener la ficha de canje y dirigirse
3. En caso de documentos co. Ello se expresa con la frase “de acuerdo
a la mesa asignada
observados pasar a a su gusto nos atienden”. Aquí encontra- Fuente: Encuesta de la Policía Nacional, PNUD (2006).
6. Recojo de C.I. con la contraseña 1er. Piso sección investigación mos la institución del “favor” y de la “súpli-
4. Compra de valores. 1er. ca”, en tanto estrategias, como parte cen- mente se entera de que está realizando un
7. Ya tengo mi C.I. ahora puedo identificarme Piso. Banco tral de las relaciones ordinarias entre la bu- pago excesivo. Veamos el caso de una jo-
y ejercer mi ser 5. Toma de foto con orden rocracia estatal y los individuos. ven de aproximadamente veinte años que
obtenida de la mesa de estaba realizando el trámite en la oficina
Para sacar carnet de identidad nuevo La corrupción de identificación de La Paz:
filiación
Para menores de 7 años
1. Presencia física del interesado La corrupción aparece como otra estrategia Conversando con una señora que también re-
2. Certificado de nacimiento para la obtención del documento de identi- cogía su documento, la joven dijo que pagó
3. Por seguridad debe estar acompañado por dad y surge en dos variantes principales. casi 50 bolivianos y se sorprendió cuando la
uno de los padres o apoderado legal La primera se refiere al cobro de tarifas ex- señora le dijo que ella había pagado 17Bs.
Para mayores de 18 años tra aprovechando la desinformación de las Ella contó que era la primera vez que obtenía
1. Presencia física del interesado personas; la segunda, a un pago como re- el documento y que había pagado en total 47:
2. Certificado de nacimiento compensa por un “favor” solicitado por las Bs. 17 correspondían a los valores y 30 a una
3. Para introducir datos complementarios:… personas. En ambas situaciones la ilegali- tarifa que el filiador que la atendió le había
Ya no se puede leer porque está tapado dad del cobro de dinero, que va directa- explicado pero que ella no entendió bien (12
por los muebles en desuso. Parece que mente al bolsillo de los funcionarios, es lo bolivianos por cada una de las dos firmas de
también hay información sobre datos y que define el acto de corrupción. la parte posterior del carnet y seis bolivianos
requisitos para la renovación. Fuente: Elaboración propia La primera modalidad se asienta en la desin- en reconocimiento por el trabajo que el filia-
formación de la población que eventual- dor había realizado).
418 419
Los policías nos ayudan y hay que dar unos
GRÁFICO 5.7 ¿Cúal fue el monto aproximado del pago que Se observó, por ejemplo, cómo en la ofici- espalda, le dijo en tono enérgico y con cierto
cuantos pesos para poder sacar rápido, hay
tuvo que realizar? (porcentaje ciudadanos que na de identificación de la ciudad de Cocha- disgusto, apuntando con la mano izquierda:
que dar unos treinta, cuarenta pesos y una
realizaron un pago ilegal la última vez que se bamba, luego de que se cierra la puerta de “Siéntese señora, la voy a llamar”. A conti-
hora nos hace tardar, depende de la “muñeca”
apersonaron a dependencias policiales) ingreso principal y el reloj se aproxima a las nuación se acercó la señora que pagó para
(oficina de identificación de Cochabamba).
cinco de la tarde, los filiadores empiezan a obtener el carnet esa mañana y el filiador le
Hay que rogar para que salga rápido, hay que “armar” ahí mismo los carnets, mientras al- hizo la entrega de la cédula, tratando de ha-
24%
Más de 50 Bs.
33%
dar también dinero, es lo que manda, de ahí gunos usuarios esperan la entrega de sus cerlo de la forma más sigilosa posible, esto es,
Hasta 25 Bolivianos
pagamos y rápido nos atienden (oficina de documentos. Se pudo escuchar cuando un casi tomando la mano de la señora, para que
identificación de La Paz). oficial le preguntaba a un filiador: “¿Qué ha no se note que le entregaba el documento.
Si no das ni un peso, ni nada, te dicen: maña- pasado, no estás recaudando?”.
na a las cuatro volvé. Eso es gasto y comida, a En algunos casos son las personas quienes Como se describe en la situación anterior, la
veces desde lejos vienen, desde Mizque vie- proponen el intercambio, como se expresa entrega anticipada del carnet a la señora
nen, y se gasta en alojamiento, cuesta. Algu- con claridad en el caso de una señora que que pagó la cuota extra requirió del filiador
nos vienen de lejos, pagan y al rato se van al momento de iniciar el trámite entabló el ausentarse de su mesa y retrasar la aten-
43%
Entre 25 y 50 Bs (oficina de identificación de Cochabamba). contacto con el filiador preguntando: “¿Se- ción a los otros usuarios. Este tipo de situa-
ñor, me puede ayudar?”, y luego le acercó ción no es comprendida como moralmen-
Fuente: Encuesta de la Policía Nacional, PNUD (2006). El grado de institucionalización de esta prác- diez bolivianos para que el oficial aceptara. te condenable para el usuario que solicitó
tica refleja, en parte, una demanda de la La señora, que acompañaba a su hija, pagó el trato diferenciado y no produce efectos
La desinformación facilita el cobro adicional población por un trámite expedito y la en- 17 bolivianos por los valores, pero añadió en él de vergüenza, incomodidad o males-
de tarifas. Un joven de unos treinta años trega del documento el mismo día. Ade- un boliviano en el escritorio de canje y le tar, aunque sí de parte del funcionario que
contó que el oficial de la División de Inves- más de las diferentes razones para la predio diez más al funcionario para que el trá- intentó entregar el documento de la forma
tigaciones le había dicho que si no tenía Li- mura del documento, como el cobro de un mite saliera esa misma mañana. más discreta posible.
breta de Servicio Militar, tenía que pagar cheque o el trámite de un pasaporte para La salida individual del trato diferenciado y
una multa de Bs. 25. El joven explicó que un viaje urgente, están también los gastos particular se sobrepone a la demanda de la El privilegio
no entendía bien los requisitos que necesi- extra que las personas que no viven en la aplicación de normas para todas las perso-
taba, en parte por las abreviaciones pre- ciudad tienen que realizar para recoger el nas por igual. Esta práctica, de hecho, re- Las expectativas de un trato privilegiado son
sentes en la sección de los “Requisitos pa- documento al día siguiente. Si el costo de la fleja la demanda de privilegio y la falta de justificadas de varias maneras. Por una par-
ra mayores de 25 años”, y en parte porque tarifa extra es menor que los gastos de alo- respeto por las otras personas, como se te están las relaciones personales con las
como no hay ninguna aclaración de los ca- jamiento y alimentación para permanecer comprueba en la siguiente situación ocu- autoridades y funcionarios. Se espera que
sos específicos, se puede llegar a pensar en la ciudad un día más, las personas pre- rrida en la oficina de identificación en la los contactos personales sustituyan los pro-
que se debe presentar todos los certifica- fieren pagar a un policía por el “favor”. ciudad de Cochabamba: cedimientos y las reglas aplicables para
dos descritos, incluyendo los de matrimo- aquellos que no cuentan con “muñeca”. Por
nio, divorcio o viudez, sin haber estado ca- Don Cecilio había asistido ese día a la oficina Después de varios acercamientos de la seño- otra, aparece la expectativa de que la reali-
sado, divorciado o haber enviudado, según de identificación en la ciudad de Cochabam- ra y la hija para preguntar si el documento ya zación de un “favor” por parte del usuario
sea el caso. Ante esa situación, el joven se- ba para sacar el carnet y el filiador que le ha- estaba listo, volvieron a buscar al oficial, el le libere del cumplimiento de los procedi-
guía confundido sobre si debía presentar bía tocado había aceptado entregarle el do- cual ya no estaba en su asiento. Otra vez, co- mientos válidos para los otros. Éste es el ca-
los certificados de divorcio y viudez. cumento el mismo día. Lo haría a las 17:30, mo sucede en La Paz y Santa Cruz, se había so de un joven en Achacachi: “No me han
La segunda variante de la corrupción se rea- una hora y media después de que se cerraba “esfumado” y la fila de usuarios iba crecien- querido atender bien los policías. He hecho
liza con la complicidad de las personas. la cortina de metal de la puerta de ingreso do, aunque no tanto, porque alguna gente que una propagandita en la radio para que ven-
Aquí el individuo sabe que está pagando principal. El señor contó que pagó treinta bo- esperaba a este filiador decidió finalmente di- gan los hermanos al programa de carneti-
una tarifa extra a cambio de un trato prefe- livianos al filiador, además de los 17 bolivia- rigirse a otro escritorio y continuar su trámi- zación con la condición de que yo renovaría
rencial. Esta modalidad es comprendida nos de los valores, para obtener el carnet de te con otro funcionario. Al cabo de media ho- sin hacer la cola, no ha sido así”.
como un “favor” o “ayuda” que el funcio- identidad en el día. Este “trato” le convenía ra en que la señora estuvo parada frente al También está la idea de que la pertenencia a
nario le está brindando. La relación se esta- mucho, porque sino habría tenido que reali- mostrador del filiador, esperando a que éste la corporación de las fuerzas del orden jus-
blece como un pedido de ayuda y con la ac- zar otros viaje, al día siguiente, desde la loca- regresara, el funcionario volvió a su lugar. tifica un trato diferenciado. Observamos,
titud de ruego, seguida de la justificación lidad de Sacaba. Cuando estaba a punto de entregarle el carnet por ejemplo, cómo un joven se vistió con
del pedido y la oferta de dinero para el tra- se percató de que había otra señora junto a la su uniforme para la tramitación del carnet
to diferenciado. Esta práctica, con algunas El cobro extra para la entrega de la cédula de “principal interesada”. Entonces, tratando de con la convicción de que ello le favorecería
acentuaciones, está presente en el conjun- identidad en el mismo día parece haberse esconder bajo la manga el carnet que llevaba con una atención diferenciada. El padre
to de oficinas estudiadas: convertido en una práctica ya ritualizada. en la mano derecha y llevando ésta hacia la que le acompañaba expresó así la expecta-
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tiva de la preferencia: “A los jóvenes de- Sentimientos de ciudadanía en los encuentros entre individuos y el Es- leyes, hacemos anular a los presidentes, los
bían darles preferencia, mi hijo está en el y significados de derechos tado la prioridad se vuelca hacia la manera botamos nosotros, qué cosa no hacemos,
cuartel, está bajo bandera, incluso debía cómo son tratados como beneficiarios, porque si no hacemos nada, nos dicen hagan
ser gratuito para ellos”. Sin embargo, esta Con base en el análisis de las prácticas y es- desapareciendo la demanda de inclusión esto, esto, esto, y lo que quieren hacen allá, el
estrategia no resultó como ellos espera- trategias observadas en las oficinas de activa como miembros de la comunidad gobierno central, y estamos calificando todo
ban. Cuando se aproximaron a un policía identificación, es posible proponer que las política. Sin embargo, los mismos indivi- esto (oficina de identificación de Chimoré).
para que le ayude, el funcionario le solicitó experiencias ordinarias de los ciudada- duos indican que la “aceptación de la ine-
La junta de vecinos es la mejor, a mí me ha
dinero dejando en evidencia que sólo así nos, cuando están solos frente al Estado, quidad” en estas oficinas públicas no im-
ayudado, yo tenía problemas de asalto de mi
podía agilizar el trámite y le dijo: “Nada es suelen ser negativas en el sentido de que plica el abandono de la demanda por más
casa, todos mis documentos me han robado,
gratis…, ya ni los pajaritos cantan por implican una situación de vulnerabilidad y inclusión y participación. La comprensión
los primeros que me han ayudado han sido
amor”. El joven soldado tuvo que darle cin- de inferioridad. Están a merced de la suer- de las diversas realidades de ciudadanía
ellos, después ha venido la Policía y me han
cuenta bolivianos al margen del costo real te, de encontrar un funcionario bueno que permite a los actores sociales definir cuá-
dicho vamos a investigar y no han hecho na-
del carnet de identidad. colabore y brinde ayuda. En tal situación, les son los espacios desde donde reclaman
da, se han olvidado. Por eso lo principal ha
la vía más segura y expedita para lograr el inclusión en igualdad de condiciones.
sido que los vecinos me han ayudado (oficina
El tercer actor trámite es el ritual de la súplica en sus di- Ahora bien, ¿qué otras esferas de participa-
de identificación de Quillacollo).
ferentes combinaciones para lograr el fa- ción y de vínculo con el Estado son recono-
La intervención de un tercer actor como in- vor del funcionario. En algunos casos tam- cidas por los ciudadanos? Muchos de los en- Las organizaciones más reconocidas son las
termediario entre los ciudadanos y el Esta- bién se despliegan otras tácticas de afir- trevistados en las oficinas de identificación juntas vecinales, siempre tienen que estar
do es una alternativa tanto en los trámites mación de la superioridad de su estatus apuntan a los sindicatos, comunidades, jun- trabajando con ellas porque sin ellas no se
de identificación personal (certificado de social para frenar el impulso de inferiori- tas escolares y juntas de vecinos, entre otras puede hacer nada (oficina de identificación
nacimiento y cédula de identidad) como zación impuesto por parte de los funcio- organizaciones de base, como los espacios de Yapacaní).
de identificación colectiva (personería jurí- narios. Más todavía: el vestuario, la forma desde donde “ejercen voz” y se relacionan
dica). Los principales actores en esta interde hablar, los conocimientos personales y con el Estado. Cuando indagamos cuáles Los entrevistados provenientes de las zonas
mediación son las organizaciones no gu- otros cuidados son mencionados como eran las organizaciones más importantes más alejadas de las capitales de departa-
bernamentales que trabajan en coordina- muy importantes para lograr una mejor en su vida cotidiana, la mayoría señaló la re- mento muestran que la organización co-
ción con oficinas públicas. Nos referimos a calidad en la atención. levancia de las juntas vecinales, los sindica- munitaria reemplaza o complementa al
programas de certificación y carnetización Ahora bien, ¿qué implicaciones tiene el uso tos, las comunidades y las juntas escolares. Estado. Cuando indagamos sobre la de-
implementados por la Corte Nacional Elec- de estrategias como la súplica, la coima y En segundo lugar están el gobierno munici- manda de la presencia de policías en la lo-
toral y la Policía Nacional en coordinación el privilegio antes que el discurso de dere- pal y el comité de vigilancia. Y algunos con- calidad o barrio en que viven, muchos indi-
con organizaciones no gubernamentales y chos en situaciones concretas en el ejerci- sultados mencionaron la Iglesia, el comité caron que no necesitan tanto a la Policía
organizaciones de base. En el caso de las cio de la ciudadanía? La consecuencia es cívico, los clubes de madres y la prefectura. porque hay dirigentes, pero que cuanto
personerías jurídicas, están las organiza- que los derechos, en la práctica, se con- Veamos algunos testimonios sobre la pre- más se acercan a las ciudades y cuanto
ciones no gubernamentales y los comités vierten en particularismo, favoritismo y sencia de estas organizaciones en la vida más grandes son éstas, más se necesita a la
de vigilancia. trato diferenciado. Lo que más cuenta en cotidiana de las personas. Policía para mantener el orden y la seguri-
La evaluación de estos programas por los las relaciones ordinarias con el Estado, al dad cotidiana.
usuarios es muy positiva dado que, según menos en la obtención de los documentos Un señor de treinta años, de Asunta, provin- Los eventos extraordinarios de las moviliza-
ellos, propician orientación y asesoría, fa- de identidad, es el posicionamiento situa- cia Sud Yungas, cuenta: “en mi localidad, las ciones masivas son parte de las activida-
cilitando los trámites para amplios secto- cional de privilegio en la jerarquía social. OTB son las organizaciones más importan- des de las organizaciones de base. El “po-
res de la sociedad. También mencionan En ese marco, surge la tentación de generali- tes, estamos juntos coadyuvando, dialogan- der” experimentado en estas situaciones
que los funcionarios de estas organizacio- zar una explicación de la ciudadanía en Bo- do, si no fuera por ellas (organizaciones te- de acción refuerza el sentimiento de que la
nes no gubernamentales los tratan mejor livia a partir del análisis de esta experien- rritoriales de base) estaríamos desampara- pertenencia a colectividades es lo que les
en comparación con los funcionarios pú- cia. Ello podría conducir a la conclusión de dos, como cualquier ciudadano boliviano en permite sentirse igualados frente al Esta-
blicos. Sin embargo, todo indica que estos que el contenido pasivo de la ciudadanía el área rural. Las OTB nos ofrecen ayuda a do. En un grupo focal en Achacachi, un se-
programas no tienen efectos sobre las predomina en relación con el derecho de nosotros que cultivamos, siempre nos velan ñor explicó en aymara: “con las moviliza-
prácticas institucionalizadas en las ofici- participar en los asuntos públicos y de in- día y noche. Sin nuestras autoridades esta- ciones nosotros nos hemos hecho respe-
nas públicas. fluir en las políticas públicas48. De hecho, ríamos como ovejas sin dueño (oficina de tar, los hemos enfrentado aunque no sepa-
48 Ésta es precisamente la interpretación de Salman (2004) con base en un análisis sobre las experiencias de ciudadanía en Chile,
identificación de La Paz). mos hablar castellano, pero con nuestra
Ecuador y Bolivia. El autor propone que “el derecho a voz, el derecho a ser elegido, a participar en procesos deliberativos propia voz nos hemos hecho respetar”. ¿A
sobre políticas públicas, es menos una preocupación que el derecho de tener algo”. Predominaría el “contenido pasivo de
ciudadanía”. Según este autor, ciudadanía hace referencia más a cómo uno es tratado, a las actitudes de las personas, que a Nosotros… hacemos marchas, manifesta- qué voz se refiere este señor? Al aymara
las estructuras sociales y la legislación. Esto se traduce en el “énfasis en ser beneficiario más que miembro de instituciones ciones, con eso nos defendemos, hacemos las como la voz que estaba presente durante
sociales y en los cuerpos políticos” (traducción propia).
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las movilizaciones, pero también a los me- Sin embargo, como ocurre en las oficinas de RECUADRO 5.26
dios para hacerse escuchar: presencia ma- identificación individual, también en la ob-
siva en las calles, la voz profunda de sus re- tención de la personería jurídica se obser- Una oficina de tramitación usuarios. Algunos cubículos están separa-
presentantes, el control de las vías y la pa- van prácticas institucionales que desigua- de personería jurídica dos de los contiguos por “paredes móviles”
ralización de las actividades cotidianas. Pa- lan. Según los dirigentes entrevistados, la Los trámites de personería jurídica de sin- recorridas una y otra vez para pasar a los es-
ra muchos entrevistados, la importancia capacidad de hablar, la familiaridad con el dicatos y asociaciones de trabajadores, así pacios de lado.
de las movilizaciones se equipara al voto, mundo de la burocracia estatal, las relacio- como de fundaciones y organizaciones no En uno de los ambientes, la Dirección de
siendo este último un derecho político nes personales con las autoridades y fun- gubernamentales y asociaciones sociales Asuntos Sindicales, existe sólo una compu-
ejercido individualmente. cionarios y las filiaciones o afinidades polí- son realizados en el Ministerio de Trabajo. tadora en manos de la secretaria del director.
ticas condicionan el trato que reciben por Los trámites de personería jurídica de Orga- Los otros cuatro funcionarios realizan sus ta-
b) Las estrategias colectivas parte del interlocutor estatal. nizaciones Territoriales de Base, en tanto, reas con máquinas de escribir. En la oficina
En las relaciones con los funcionarios públi- son competencia de las alcaldías municipa- de la Dirección Jurídica, en cambio, hay tres
La experiencia individual en el trámite de la cos, los representantes de las organizacio- les y de las prefecturas departamentales. escritorios, todos con computadoras, sillas
cédula de identidad contrasta sustancial- nes cuentan con un abanico más amplio Observemos la oficina del Ministerio de Tra- para los funcionarios, iluminación con tubos
mente con la experiencia colectiva de la de recursos para demandar y ejercer dere- bajo en la ciudad de La Paz. fluorescentes y un sillón para los usuarios en
obtención de la personería jurídica. La di- chos, los cuales se estructuran en cuatro La institución, ubicada en una zona céntri- espera. Los policías que controlan el ingreso
ferencia se produce en la medida en que vías de acción a modo de estrategias. En ca y congestionada, consiste en una cons- tienen a su disposición un escritorio metáli-
las interacciones con el Estado se estructu- orden de importancia son las siguientes: trucción de tres pisos que cubre una tercera co y una silla, desde donde realizan sus acti-
ran desde el posicionamiento de actores a) el uso del discurso de derechos en comparte de la cuadra (las otras dos terceras par- vidades. El ambiente se completa con una
que cuentan con otros “recursos” para binación con el empoderamiento del gru- tes corresponden al Banco Central). El edifi- caja de madera con separaciones para colo-
igualarse frente a los funcionarios públi- po respaldado por la amenaza de conflicto cio presenta un rostro más bien limpio y mo- car los carnets de las personas que visitan la
cos, estableciendo así otro tipo de relación. abierto, b) la activación de privilegios por derno que contrasta con los inmuebles cir- institución.
Aquí los actores sociales ya no son perso- la pertenencia al partido político oficial o a cundantes que parecen portadores de aires Todos los funcionarios utilizan ropa formal.
nas aisladas frente a policías. La identidad través de conocimientos personales, c) la de decadencia. Su reciente refacción fue im- En el caso de los varones, portan camisa,
de representantes de colectividades que se combinación de las dos prácticas anterio- prescindible luego de que en febrero de 2003 corbata y pantalones de tela; las mujeres,
presentan en grupos de más de tres perso- res, esto es, el reclamo de privilegio con el –tras el trágico enfrentamiento entre policías por su parte, llevan, por lo general, trajes de
nas y que pueden contar con la presión co- empoderamiento y d) la corrupción en y militares– una turba enardecida destrozara tela y blusas.
lectiva de los otros miembros de la organi- combinación con cualquier de las anterio- el interior del edificio, quemando muebles y Fuente: Elaboración propia.
zación redefine las condiciones de la inte- res. La coima se justifica como la única sa- parte de la infraestructura.
racción, así como el grado en que se sien- lida cuando el proceso “se tranca”. Al cruzar la puerta principal del edificio apa-
ten sujetos que pueden plantear reclamos rece una caseta de informaciones y a conti-
frente al Estado. El discurso de derechos nuación un mostrador dividido en ocho venta-
nillas. En frente hay otro mostrador de aten-
Si en la tramitación del carnet de identidad, ción situado en un ambiente lleno de papeles
como vimos, la súplica es la estrategia cen- donde se entregan formularios trimestrales.
tral y el discurso de derechos desaparece Este pequeño espacio está saturado de letre-
como forma de abordar a los funcionarios ros que describen los requisitos para distintos
públicos, en la tramitación de la personería trámites: 1) Reconocimiento de directivas sin-
jurídica la súplica y el favor se subordinan dicales, 2) Otorgación de Personería Jurídica,
a las estrategia de empoderamiento del 3) Registro de empleadores y 4) Requisitos
grupo y del privilegio, las cuales vienen para la presentación trimestral de planillas de
acompañadas del discurso de derechos. sueldos y salarios y accidentes de trabajo.
Según dirigentes que tramitaban la persone- Detrás de las ventanillas, que reflejan la
ría jurídica en noviembre de 2005, es muy imagen nueva y moderna de la burocracia,
importante conocer los derechos y los pro- aparecen alrededor de una docena de cubí-
cedimientos para que éstos se efectivicen. culos de madera en los que hay dos funcio-
Es generalizado el discurso de que “cuando narios por cada uno. Los “técnicos” que
uno conoce, hay que discutir”. Según ellos, atienden cuentan con escritorios y, en algún
“hay que saber hablar, conversar, entender caso, máquinas de escribir y sillas para los El laberinto estatal, oficina del Ministerio de Trabajo. Fuente: Alejandro Loayza.
Reunión del Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu (CONAMAQ). Fuente: La Razón. más que todo”. Aquí la argumentación es
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central para la realización del trámite. Se personal (“yo conocía al doctor de la pre- que hacer es que la persona que está ocu- No nos escuchan, no nos dan una respues-
construye con la demanda de derechos (“si fectura que es de Yapacaní”) o de orden pando un cargo público no se agarre del ta, empezamos ya a advertirles de que no-
sabes tus derechos y obligaciones hay más político (“uno tiene privilegios por su color cargo, que no sea una persona que vaya a sotros vamos a presionar”.
respeto por las personas”) y con otro tipo político”). hacer daño”. La posición más horizontal y la sensación de
de actitud (“no hay que ser humilde, tími- El hecho de pertenecer al mismo partido polí- inclusión en la interacción directa con el
do, tener miedo, hay que plantear obser- tico o agrupación ciudadana que está en Empoderamiento del grupo Estado se fundamentan en el apoyo del
vaciones con seguridad, hay que hablar función de gobierno permite una “coordi- grupo inmediato y de toda la estructura or-
aunque mal hablado, explicar bien, hacer- nación directa con el alcalde”. Lo que se Cuando las estrategias de la amistad y/o del gánica que engloba la asociación. La solici-
se entender, exigir hasta conseguir”). Las busca es el trato privilegiado con base en el apoyo político no funcionan, se acciona la tud de apoyo a las organizaciones superio-
demandas de respeto y atención para la apoyo político en lugar de la demanda por práctica de presión por parte de todos los res como las federaciones, centrales o con-
solución de problemas son justificadas derechos como ciudadanos. Los dirigentes miembros de la asociación. Como bien lo federaciones es muy valorada en las rela-
porque “contribuimos con nuestros im- de Yapacaní lo explican así: “como somos sintetiza un dirigente vecinal de Chimoré: ciones ordinarias con el Estado. A solicitud
puestos para que se sostenga el Estado”. de la Federación que está con la alcaldía, no “hay dos cosas estratégicas que los diri- de una organización, un dirigente del de-
tuvimos problemas”49; mientras que quie- gentes tienen que manejar: la amistad y partamento de Santa Cruz se presentó pa-
Relaciones personales nes no están en situación privilegiada dela presión”. La experiencia de un dirigen- ra apoyarles: “nos conocen las autorida-
y filiación política nuncian la discriminación en el trato: “si no te vecinal de Yapacaní muestra cómo se des, la presencia nuestra es santo remedio,
perteneces al partido político del momento combina ambas estrategias: “primero he- tengo que intervenir como dirigente de-
La actitud de ruego surge como una manera no te escuchan, te sientes perjudicado”. mos recurrido al hecho de que somos de partamental sobre el tema de la entrega de
de entablar empatía y buena predisposi- Para los que representan a un grupo, el senti- la agrupación ciudadana en función de personería jurídica”. Otro dirigente de una
ción con los funcionarios, sin embargo, es- miento de estar en una posición más hori- gobierno, pero en caso de que no nos junta vecinal de La Paz reitera la expectati-
ta actitud no es una estrategia en sí misma. zontal con los funcionarios es muy claro. cumplan, entonces vamos con los veci- va de apoyo de la organización matiz: “la
Se la concibe como una entrada que, de no Así lo expresa el testimonio de un dirigente nos”. Así, siempre está presente la alter- Fejuve (Federación de Juntas Vecinales) tie-
resultar, da lugar a otras vías consideradas vecinal de la ciudad de Yapacaní: “como di- nativa de que “cuando no nos escuchan, ne que participar cuando no hay una res-
más efectivas, como los contactos perso- rigente tiene uno la potestad de relacionar- vamos al despacho, salimos en marcha”. puesta favorable”.
nales, la influencia por las afinidades polí- se con los funcionarios casi de igual a igual. La movilización es una vía muy importan-
ticas y la presión del grupo. Como plantea Ellos como autoridad están para servir a la te de relación con el Estado para amplios La corrupción y la influencia
un dirigente vecinal de El Alto: “primero sociedad. Si incumplen, me voy enojado, sectores sociales. Un dirigente vecinal de
hay que hablar, pedimos que nos atiendan, les digo que voy a la prensa. Hay que tener la ciudad de El Alto lo plantea en estos tér- El uso de la coima es claramente considerado
y luego hablamos con el alcalde”. El cono- carácter. Por otro lado, yo como dirigente minos: “con nuestras movilizaciones ha- como una alternativa para los dirigentes a
cimiento personal de las autoridades (con- tengo que estar de acuerdo con los requisi- cemos respetar nuestros derechos. Practi- fin de avanzar en el trámite. La expresión
cejales y funcionarios de la alcaldía y de la tos”. En los actores sociales hay, pues, una camos la vida orgánica, mediante movili- de esta opción es contundente: “cuando se
prefectura) es señalado como central para sensación de que son menos vulnerables al zaciones conseguimos logros”. Otro diri- tranca en alguna de las instancias, hay que
el éxito del trámite. Muchos entrevistados trato que desiguala: “a mí no me hacen dis- gente de la ciudad de Santa Cruz amplía: coimear”. Estas estrategias de corrupción,
expresan que “más que todo hay que tener tinción, será porque también voy a la Fede- “hemos visto que las movilizaciones y las la gestión de relaciones personales para la
amistad, conocimientos, así se logra”. Y un ración o porque siempre vamos en comi- presiones las tenemos que realizar, de lo formación de privilegios y el empodera-
dirigente de una junta vecinal de la ciudad sión con un grupo de personas”. contrario no seremos escuchados y los miento del grupo no son exclusivas de los
de Chimoré relata: “hay que buscar un pa- Un elemento importante en la construcción vecinos saben que solamente presionan- grupos subalternos. Se trata de prácticas
drino, te doy esto y tú me das esto. La de la percepción de una relación entre do vamos a conseguir que nos escuchen que fueron y son también desplegadas por
amistad hace mucho, pero si no resulta, te- iguales se refiere a la porosidad de las fron- las autoridades”. grupos que gozan de posiciones económi-
nemos que presionar”. teras entre ser dirigente y ser funcionario, Es generalizada la comprensión de que el re- cas, sociales y políticas privilegiadas en la
La experiencia de muchos dirigentes es que lo cual se construye con prácticas de clien- clamo de un trato equitativo e igualitario se sociedad boliviana. Aunque el presente tra-
“todo depende de si uno tiene relación telismo y prebenda. Como explica un diri- viabiliza cuando es planteado por un grupo bajo se ha centrado en las relaciones entre
buena con las personas de la alcaldía o del gente de Yapacaní: “los dirigentes vecina- organizado. Así lo expresa un dirigente velas organizaciones de los actores que ocu-
partido en función de gobierno”. Más toda- les, todos nos conocemos porque hoy día cinal de la ciudad de La Paz: “la mejor ma- pan posiciones subalternas en la sociedad,
vía: sostienen que “el proceso fue a través estamos como dirigente vecinal, mañana nera es ir en forma colectiva, no individual. otros estudios, como el Informe Temático
de amigos, de influencia, de tener conoci- algún amigo nos mete a trabajar a un cargo De una zona, juntamente con los dirigen- del PNUD: La economía más allá del gas
mientos y amistades de su propio entor- público y esto da vueltas, gira. Entonces tes, miembros de la Federación de Juntas (2005), enfatizan las relaciones entre las or-
no”. Estos vínculos pueden ser de orden por eso yo le digo: aquí, lo que tenemos de Vecinos, para decirles: bueno, el trato ganizaciones de empresarios y el Estado.
49 La situación de Yapacaní, en el departamento de Santa Cruz, es muy interesante debido a que el gobierno local actual es una
tiene que ser justo, equitativo, para todos En el mencionado Informe se analiza cómo
agrupación ciudadana formada por organizaciones sociales como la Federación de Colonizadores y la Federación de Juntas igual. La mejor manera es eso, la presión. en la historia reciente del país la búsqueda
Vecinales.
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de ayuda estatal por parte de los empresa- cos “de segunda categoría”, cuyo rol prin- Hay que parar fuerte”. El sentimiento “de manda concreta del respeto general de los
rios organizados en asociaciones fue una cipal estuvo centrado en la generación de no ser humilde” y más bien “pararse fuer- derechos para todos los ciudadanos y la in-
práctica recurrente y formó parte de la sus medios de supervivencia sin la interfe- te” se viabiliza por la posibilidad de hacer- clusión equitativa de todos los bolivianos.
cultura empresarial predominante en Bo- rencia en el “carril serio” del desarrollo se presente como grupo en las oficinas pú- El discurso de derechos se vuelve funcio-
livia. Para una parte importante del em- económico nacional. Estos actores estu- blicas. Son profundas las implicaciones de nal a la situación a la vez que las prácticas
presariado, la gestión de los contactos e vieron formados por los trabajadores por estas percepciones para el contenido de concretas no respetan el principio de la
influencias fue uno de los principales me- cuenta propia, los dueños de negocios de ciudadanía: no es por la calidad de mi per- igualdad de todos frente al Estado. En este
dios para garantizar seguridad y oportuni- reducido tamaño, productores, artesanos sona como individuo que logro ejercer mis sentido, el privilegio se impone como prin-
dades de inversión. A través de relaciones y campesinos. No se los reconoció como derechos, es como fuerza numérica que cipio ordenador de los encuentros ordina-
personales y la capacidad de influencia de actores económicos con los cuales el Esta- adquiero peso y valía frente a las autorida- rios tanto de individuos como de colectivi-
las organizaciones empresariales sobre do debería consultar y deliberar las políti- des y funcionarios públicos. dades con la burocracia pública.
los gobiernos de turno, se intercambian cas económicas. Su condición marginal a En síntesis, el estudio realizado en torno a la Hasta aquí la exposición respecto a la ciuda-
favores económicos y políticos que pue- los centros de decisión de política econó- ciudadanía en Bolivia a partir de los en- danía en Bolivia desde una mirada socioló-
den consistir en la transferencia directa de mica limitó los mecanismos de generación cuentros directos con el Estado encontró gica del Estado en su relación directa con
riquezas y en la provisión de posiciones de mínimas garantías sobre las reglas ofi- discontinuidades, principalmente en los individuos y con actores colectivos. Para fi-
económicas. Este tipo de sistema fue de- ciales del juego económico y les impuso un sentimientos de los actores cuando ejer- nalizar este Capítulo del Informe plantea-
nominado “capitalismo de camarilla”: un ambiente de mayor incertidumbre micro- cen derechos como individuos y cuando lo remos en lo que sigue algunas conclusio-
sistema sujeto a reglas, pero no reglas uni- económica para asumir riesgos50. hacen como miembros de colectividades. nes a modo de síntesis de nuestros plante-
versales, sino elaboradas concertadamen- En la dimensión individual, el sentimiento amientos centrales.
te por y para la camarilla. Sentimientos de ciudadanía dominante es de des-empoderamiento en
Otros trabajos resaltan las inequidades en la y significados de derechos la relación ordinaria con los investidos por Conclusiones
formación de reglas y derechos en la esfe- la autoridad estatal. En la dimensión colec-
ra económica con la exclusión de amplios ¿Cuáles son los sentimientos con relación a tiva, en cambio, se genera la percepción de El estudio del presente Capítulo partió de
sectores sociales de los procesos de formu- los derechos que se desprenden de estas más igualdad ante los funcionarios públi- la premisa de que los caminos del de-
lación de políticas económicas. Wanderley relaciones con las instancias públicas? En cos. La diferencia más importante está en sarrollo son múltiples y que ningún mo-
(2005) analiza cómo un grupo reducido de contraposición al sentimiento de vulnera- el posicionamiento como beneficiario pa- delo de organización social y política es
actores económicos logró controlar, por un bilidad y de inferioridad de la experiencia sivo que “sufre” la experiencia del trámite universalmente válido. Por ello, no po-
largo período, los espacios de formulación individual con relación a la cédula de iden- versus el de actor con voz, con capacidad demos hablar de ciudadanía en abstrac-
de políticas económicas y el goce de los de- tidad, encontramos que los representantes de reclamo frente a ineficiencias, no cum- to sin referencia a estructuras sociales y
rechos legalmente garantizados por el Es- de asociaciones que tramitan personería plimiento de las normas e inequidades ins- políticas específicas. En contraposición
tado. Según la autora, esta historia muestra jurídica tienen más bien una sensación de titucionalizadas. En la dinámica colectiva a las sociedades europeas y norteameri-
la formación de dos grupos de emprende- “capacidad” y “de contar con más dere- se constata la formación de la autopercep- canas, la experiencia boliviana se caracte-
dores. Por un lado están los ciudadanos chos” frente a los funcionarios públicos. ción de miembros plenos de la comunidad riza por modalidades diversas de cons-
económicos “de primera categoría” que Un ejemplo del mencionado contraste es la política nacional con derechos a reclamar trucción ciudadana que no pasan única-
gozaron del reconocimiento como socios respuesta brindada por una dirigente veci- derechos. mente por la individuación de las identi-
del Estado en la generación de riqueza y la nal de la ciudad de El Alto a las prácticas de Pero hay también continuidades en las prác- dades sociales y el debilitamiento de la in-
promoción del desarrollo económico del “dar vueltas” y “de no solucionar los pro- ticas de favoritismo y particularismo entre termediación de solidaridades corporati-
país. Son actores que debido a este recono- blemas”. “Me dieron vueltas y vueltas el ejercicio individual y colectivo de dere- vas en la formación de las comunidades
cimiento tuvieron mayores oportunidades cuando estaban por sacar el POA –cuenta chos. Si bien el discurso de “todos somos políticas nacionales. En ese marco se pro-
de participación en los procesos de deci- la entrevistada–; entonces les dije: éste bolivianos y tenemos derecho a que la pone una discusión crítica sobre el con-
sión, además de contar con más garantías qué se ha creído, me va a atender o qué va atención sea por igual” es utilizado en las cepto (en singular) de ciudadanía a la luz
y certidumbres para asumir riesgos en sus pasar, mañana voy a venir con toda mi ba- interacciones cotidianas entre los sujetos de la especificidad boliviana. Tanto en
actividades económicas. Estos forman un se y va a ser otra cosa. Entonces se asustó colectivos y las burocracias estatales, en la nuestra historia larga como de los últimos
grupo selecto de “grandes empresarios”. y me atendió. A veces hay que moverse, práctica los primeros buscan la atención 20 años se observa la consolidación de
Paralelamente se mantuvieron amplios sec- hay que asustar a ratos, cuando uno es hu- privilegiada y el logro de los intereses par- instancias colectivas de demanda y ejerci-
tores sociales como ciudadanos económi- milde y no dice nada, se hacen la burla. ticulares de la asociación. Las expectativas cio de derechos a la par del ejercicio indi-
50 Wanderley (2005) explica que la segmentación económica durante el siglo XX estuvo construida con otros clivajes que
sobre derechos son claramente de benefi- vidual de ciudadanía.
históricamente han caracterizado a la sociedad boliviana. Los agentes privados del desarrollo son “los empresarios”, que forman cio para sí mismos o para su organización. Ciudadanía, en nuestra lectura, se refiere a
el rostro blanco, moderno y próspero de Bolivia; en tanto que “los productores y artesanos” representan el rostro cholo, indio,
tradicional y pobre. Estas distancias socioeconómicas y étnico-culturales, expresadas en categorías distintas de identificación El resultado es que en ambas dimensiones relaciones continuamente negociadas
del otro, fueron importantes en la formación de sectores económicos que no lograron avanzar hacia articulaciones sociales, –individual y colectiva– se pierde la de- entre sujetos sociales y las diferentes
políticas y económicas propiciadoras de dinámicas virtuosas en beneficio de las mayorías sociales del país.
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instancias que forman el Estado. Coti- La segunda novedad se refiere al rol del Es- tas de los individuos con el Estado. La es- danía que se desprenden de estas relacio-
dianamente padres de familia, grupos de tado en la construcción de la experiencia trategia de la súplica refleja la experien- nes con las instancias públicas? En contra-
trabajadores, organizaciones vecinales, cotidiana de ciudadanía. Encontramos cia de vulnerabilidad y discrecionalidad posición al sentimiento de vulnerabilidad
comités cívicos, comunidades indíge- que al subordinar, el Estado boliviano del trato y convierte los derechos en par- y de inferioridad de la experiencia como
nas, asociaciones campesinas, entre tan- desiguala. En los encuentros con las bu- ticularismo. Los individuos desarrollan es- ciudadano-individuo, encontramos a los
tos otros actores sociales, negocian tanto rocracias públicas encargadas de la dota- trategias para su relación con los funciona- representantes de las asociaciones con
el cumplimiento de derechos jurídica- ción de los documentos que formalmen- rios públicos para lidiar con las realidades sentimientos de “capacidad” y “de contar
mente garantizados por el Estado como te igualan, se observa el efecto concreto de poder e inequidades institucionaliza- con más derechos” frente a los funciona-
la inclusión de nuevos derechos sociales, de desigualar. El principio normativo de das. ¿Qué implicaciones tiene el uso de la rios públicos. Las implicaciones de estas
políticos, civiles y colectivos. Este capítu- una burocracia estatal como un espacio li- súplica, así como de la coima y del privile- percepciones para el contenido de ciuda-
lo analizó cómo los bolivianos y bolivianas bre de discriminación en el cual las perso- gio, antes que el discurso de derechos para danía son muy profundas: no es por la ca-
se comprenden a sí mismos como ciuda- nas, independientemente de su posición el ejercicio de la ciudadanía? Los derechos lidad de mi persona como individuo que
danos y las maneras en que ejercen y de- social, se sienten respetadas en su condi- en la práctica se convierten en particularis- soy tratado como ciudadano portador de
mandan derechos en sus encuentros con ción de miembros iguales de la comunidad mo, favoritismo y trato diferenciado. Esta derechos. Es como colectivo que adquiero
la burocracia estatal. Se optó por investigar política nacional no es una realidad en el realidad podría conducir a la conclusión de peso y valor frente a las autoridades y fun-
la interacción entre los ciudadanos y las Estado boliviano. Existen prácticas con- que el contenido pasivo de la ciudadanía cionarios públicos.
oficinas estatales responsables de otorgar cretas que provocan vivencias de inferiori- predomina en relación al derecho de parti- La quinta novedad del capítulo se refiere a
los documentos de identidad civil, especí- dad o de superioridad, pero no de igual- cipar en los asuntos públicos y de influir en las prácticas políticas en las diferentes
ficamente el carnet de identidad y la perso- dad. Las personas procedentes del área ru- las políticas. Sin embargo, los mismos indi- interfaces entre la sociedad y el Estado.
nería jurídica. Estos espacios revelaron ral, que no están bien vestidas, que no sa- viduos indican que la “aceptación de la in- Al mismo tiempo que ciertas relaciones
una interesante ventana para explorar la ben expresarse bien en castellano, que no equidad” en estas oficinas no implica el sociedad-Estado limitan el ejercicio de
intersección entre los derechos y deberes saben leer e interpretar las informaciones abandono de la demanda por más inclu- ciudadanía y actualizan viejas prácticas
inscritos formalmente en los documentos expuestas en los avisos (también en caste- sión y participación. Los individuos decide favoritismo, otras consolidan espa-
oficiales y el ejercicio concreto de estos de- llano), que no conocen los ambientes bu- den cuáles son las interfaces entre el Esta- cios de deliberación y participación polí-
rechos. ¿Qué novedades emergen de este rocráticos y que no cuentan con “amigos o do y la sociedad donde “ejercen voz” y re- tica. Por un lado están las relaciones que
estudio? ¿Qué aprendemos sobre la rela- conocidos” en estas oficinas son las que claman inclusión en igualdad de condicio- se fundan sobre la búsqueda del privilegio
ción entre las prácticas estatales y las expe- enfrentan más problemas como la falta de nes. Las interfaces elegidas son aquellas en y el logro de intereses particulares de la
riencias plurales de ciudadanía? respeto y colaboración para tramitar sus las que se presentan como miembros de asociación, de la familia o del individuo;
La primera novedad se refiere a la impor- documentos. Estas personas se sienten colectivos como los sindicatos, comunida- por otro lado, en tanto, está la apertura de
tancia de la legalidad y, de manera espe- menos iguales y con menos derechos en des, juntas escolares y juntas vecinales. espacios institucionalizados de negocia-
cífica, de los documentos de identifica- sus encuentros con las oficinas públicas. La cuarta novedad tiene relación con el do- ción y contestación sobre asuntos comu-
ción como símbolos de ciudadanía en la La manera como las personas son tratadas ble efecto de las prácticas estatales sobre nes. En estos últimos espacios se van for-
sociedad boliviana. Pese a que los docu- en sus encuentros con representantes del las vivencias de ciudadanía. El Estado ha mando criterios compartidos sobre la legi-
mentos oficiales nunca constituyeron una Estado es sentida como el nivel de igual- empoderado a actores colectivos y des- timidad de las diferentes modalidades de
limitante para demandar y ejercer dere- dad que de hecho tienen en la sociedad y empoderado a actores individuales. Los ejercicio y demanda de derechos y, conse-
chos, la legalidad, materializada en docu- frente al Estado. Por ello, la calidad de la miembros de organizaciones establecen cuentemente, de las obligaciones comu-
mentos de identificación, es muy valorada atención pública es un tema central de ciu- relaciones con las autoridades y funciona- nes que implican la condición de ciudada-
y representa conquistas de ciudadanía. Pa- dadanía. Las interacciones directas y coti- rios públicos muy diferentes de las que ex- nía. Aquí se abre la posibilidad de superar
ra la población boliviana, el carnet de iden- dianas entre los ciudadanos y funcionarios perimentan los individuos que se presen- los espacios en que dominan las deman-
tidad es el documento que no sólo otorga públicos son tan importantes como la relatan sin filiaciones sociales. Mientras en la das bilaterales con el Estado que no fun-
membresía formal a la comunidad política ción jurídica entre las personas elegibles y tramitación del carnet de identidad la sú- dan una base común para la disputa por
nacional y faculta derechos concretos a in- el Estado-nación. Es en las vivencias en es- plica es la estrategia central y el discurso derechos y recursos públicos.
dividuos, sino también simboliza la condi- pacios públicos donde se hacen efectivos de derechos desaparece como forma de La visibilización de las experiencias locales
ción individual de ciudadanía. La misma (o no) un conjunto de derechos y obligacio- abordar a los funcionarios públicos, en la donde la aceptación de la autoridad legal
importancia se otorga a la personería jurí- nes, los cuales definen los sentidos de in- tramitación de la personería jurídica la sú- del Estado es parte de un proceso de nego-
dica: es un documento que al reconocer clusión y exclusión en comunidades políti- plica se subordina a la estrategia de la pre- ciación cuyo resultado es sentido como
formalmente a las organizaciones sociales cas y, entre ellas, la nación. sión del grupo o de los conocimientos per- conquista política y refuerzo de identidad
como interlocutores legítimos del Estado y La tercera novedad de este capítulo se re- sonales y afinidades políticas, las cuales permite reconocer los avances de la socie-
sujetos de derechos, simboliza la condi- fiere a los significados de ciudadanía que vienen acompañadas del discurso de dere- dad y del Estado bolivianos en la construc-
ción colectiva de ciudadanía. se desprenden de las relaciones concre- chos. ¿Cuáles son los significados de ciuda- ción de comunidades ciudadanas plurales
430 431
que comparten una base institucional y va- comprender que un Estado fuerte, homo-
lores comunes. Aunque muchas organiza- géneo y abarcador de todo el territorio na-
ciones ya ejercen funciones estatales, al cional no es necesariamente la solución
mismo tiempo reclaman y negocian coti- para superar los límites del ejercicio ciu-
dianamente el reconocimiento de jure de dadano. Los retos en términos de políticas
estos espacios relativos de autonomía para públicas y de gestión administrativa están
gestionar esferas de la vida cotidiana de en la construcción institucional que cierre
sus comunidades. Paralelamente está el las brechas entre derechos de jure y dere-
reclamo por más presencia estatal en otras chos de facto, la profundización de prácti-
dimensiones del ordenamiento social. cas en las oficinas públicas que promue-
La identificación de las diversas interfa- van la habilitación de personas que se
ces entre Estado y sociedad nos permite sientan y actúen como ciudadanos ple-
alejarnos de la idea del Estado como “al- nos, la definición de políticas que generen
go” que existe previamente a sus prácti- contextos de participación y deliberación,
cas y discursos. También nos ayuda a y el reconocimiento estatal de normas e
abandonar la idea del Estado como un instituciones que ordenan la convivencia
núcleo racional que se va debilitando o social democrática en espacios públicos
desarticulando a lo largo del territorio y diversos pero en el marco de un pacto so-
de las clases y grupos sociales menos fa- cial representado en la Constitución Políti-
vorecidos. Esta nueva mirada nos lleva a ca del Estado.
432
HUMANO EN BOLIVIA
Salir del laberinto
Un Estado para
el sentido común
6
E
n la introducción a este Informe representa una línea de pensamiento críti-
nos propusimos tres objetivos. co frente al “pensamiento único” y las
Primero, desmontar imaginarios “ideas de moda”.2 El desarrollo humano to-
polarizantes sobre el Estado y la ma en serio las decisiones autónomas de
sociedad. Esto no implica obviar individuos y comunidades –fines en sí del
las tensiones irresueltas ni desconocer el desarrollo– y no medios para otros fines
conflicto como fuente de cambio social y –“crecimiento económico”, “desarrollo” o
político. Significa más bien mapear los “revolución”–. El enfoque de desarrollo
imaginarios existentes y contrastarlos con humano adoptó desde sus inicios la posi-
la realidad del Estado y de la sociedad boli- ción normativa que sostiene que el espacio
vianos. Resumimos los resultados de la in- para las decisiones autónomas de indivi-
vestigación en este capítulo final. Segun- duos y comunidades no puede darse deba-
do, nos propusimos redescribir el Estado en jo de ciertos niveles de bienestar, igualdad
función de una mirada multidisciplinaria y libertad.3 Por ello, no puede haber un pa-
autocrítica, utilizando registros históricos, radigma de desarrollo humano que justifi-
fiscales, etnográficos y sociológicos. La re- que o mantenga el status quo. Esta es la po-
descripción del Estado supone construir sición normativa asumida por este Infor-
un vocabulario analítico “hecho en Boli- me, que construye un vocabulario para en-
via”, sensible a las particularidades y a la tender y promover el cambio social, eco-
complejidad de la propia sociedad bolivia- nómico y político en Bolivia.
na. En el primer capítulo analizamos frag-
mentos de cinco vocabularios sobre el Es- 6.1 Doce tesis sobre
tado –contractualistas, weberianos, mar- “el estado del Estado”
xistas, postcoloniales e institucionalistas–
y encontramos que cada uno de ellos re- a) Sobre lo que es
quiere ser deconstruido, adaptado y “na-
cionalizado” para hacer sentido histórico 1 El Estado boliviano no es un Estado “falli-
en Bolivia. En este Capítulo presentamos do” ni “inconcluso”. Tampoco es un Esta-
doce tesis sobre el Estado que resumen es- do “fuerte” ni “homogéneo”. El Estado
te esfuerzo analítico. Tercero, nos propusi- realmente existente está en continuo
mos salir del laberinto de tensiones irre- proceso de construcción y refleja la com-
sueltas planteando algunas líneas normati- plejidad de la propia sociedad boliviana.
vas en torno al sentido común de la propia El vocabulario de la coyuntura simplifica, ho-
sociedad boliviana. Nuestra intención no mogeneiza y polariza. Para algunos, el Es-
es ocultar las diferencias, ni minimizar la tado boliviano es débil y se encuentra “al
polarización actual, sino dibujar los contor- borde de la quiebra institucional”. Para
nos de este sentido común emergente que otros, el nuevo Estado no sólo es estable si-
une al 70% de la población boliviana en no que “es soberano, post-colonial y post-
torno a temas tan diversos como las aspira- neoliberal”. Ninguno de los dos vocabula-
ciones colectivas e individuales, la econo- rios refleja la compleja realidad del Estado
mía, la política y la interculturalidad. boliviano. El Estado boliviano se construyó
Nuestras conclusiones articulan una concep- de manera fragmentada, discontinua y he-
ción crítica y autocrítica del desarrollo ins- terogénea a lo largo de la historia colonial y
pirada en los trabajos académicos de republicana. La extensión territorial de su
Amartya Sen y Mahbub ul Haq.1 El paradig- autoridad legal y burocrática es accidenta-
ma de desarrollo humano nació en una da y refleja procesos continuos y largos de
confrontación polémica con el paradigma negociación de legitimidad, autoridad y
neoliberal de los años setenta y ochenta y soberanía. Estas características –fragmen-
1 Ver Sakiko Fukuda-Parr y A.K. Shiva Kumar (2005).
2 Ver los trabajos de Richard Jolly (2002), Amartya Sen (1989) y Mahbub ul-Haq (1995) en Fukuda-Parr y Kumar (2003).
3 Ver al respecto las reflexiones planteadas por Amartya Sen (1980 y 1999).
437
HUMANO EN BOLIVIA
tación, discontinuidad y heterogeneidad– 2 El Estado boliviano se asemeja a un Esta- nes sociales, locales e indígenas rige el par-
son estructurales porque reflejan una so- do “con huecos” por la accidentada ex- ticularismo o valores y prácticas de lo públi-
ciedad que es estructuralmente plural, he- tensión territorial de su autoridad legal y co.
terogénea y cambiante. burocrática. En los “huecos” se negocia El particularismo deriva en construcciones
Entendido así, el “problema” del Estado no la autoridad legal estatal con organiza- políticas al servicio del más fuerte, del he-
radica en estar “inconcluso” con respecto ciones sociales, indígenas, locales y re- gemónico y de los equilibrios de poder
a algún ideal normativo inalcanzable. El gionales. existentes. Los vehículos más comunes
desafío es, más bien, construir un Estado La construcción parcial, fragmentada y con- del particularismo son el clientelismo, el
que acompañe el ritmo, diversidad y plura- tingente de la autoridad estatal boliviana patrimonialismo y el autoritarismo. Es
lismo del cambio social. La forma acciden- hace que comunidades y pueblos indíge- parte de la práctica habitual de actores so-
tada del Estado boliviano se explica por un nas, ONG, juntas vecinales, cooperación ciales y políticos y es por eso difícil de
proceso histórico de negociaciones entre internacional, iglesias, sindicatos y terrate- transformar. Lo público es lo inverso del
elites débiles y organizaciones regionales o nientes gocen de “cualidades” semi-estata- particularismo, y es esquivo. Lo público se
indígenas fuertes. Sus “ausencias” en cier- les. Muchas organizaciones asumen fun- construye entre diferentes, plurales y he-
tos lugares del territorio y su “presencia” ciones y atribuciones tradicionalmente re- terogéneos. El motivo de esta construc-
con respecto a ciertas dimensiones de la servadas para el Estado nacional. En algu- ción es precisamente la pugna sobre el ti-
estatalidad son el resultado de un Estado nos casos, estas organizaciones desempe- po de autoridad, legitimidad y soberanía
que no impone una sola manera de ejercer ñan funciones de regulación de la propie- estatales. Lo público no se proclama en
autoridad, de asentar soberanía o de cons- dad y uso de la tierra y recursos naturales; momentos de paz, ni se impone en mo- Caquingora, antigua capital de Pacajes. Fuente: La Paz en su cuarto Centenario, 1948.
truir legitimidad, sino que negocia. Por en otros casos, ejercen justicia o el uso de mentos de conflicto. Se ejerce en el en-
ello, la historia del siglo XX boliviano, a di- la fuerza; y en casos extremos –en las re- cuentro entre diferentes –aliados y adver- jera, ni un mal de coyuntura. Es un atribu-
ferencia de muchas otras sociedades mul- giones fronterizas del país– asumen tam- sarios–. Excluye la idea del “enemigo”, al to estructural de la estatalidad boliviana.
ticulturales de América Latina, África y bién funciones de soberanía nacional con que se aplasta y se margina. Por ello, no Los métodos de paralelismo institucional
Asia, no es una historia de guerra civil o respecto a países vecinos. En el imaginario puede haber enemigos en lo público, co- son conocidos: poderes duales en esferas
gran violencia social. La memoria histórica popular, los “huecos del Estado” se asocian mo hay libertades en dictadura. de autogobierno, poderes de cogestión
sugiere que el Estado no impuso una ma- frecuentemente con la ausencia de la buro- 3 El Estado “con huecos” boliviano tuvo con respecto a funciones del Estado, pode-
nera única de construir estatalidad porque cracia estatal –lugares donde el Estado se capacidad de adaptarse a balances de res clientelares que reproducen la segmen-
las alianzas sociales y políticas que admi- presenta con escuelas y cuarteles–. En el poder existentes –identidades locales, tación de la sociedad en función de caudi-
nistraron el poder estatal no fueron mono- debate académico, en cambio, se tiende a regionales, sociales y étnicas– pero no llos y caciques locales y poderes de auto-
líticas, ni estables, ni fuertes en los siglos asociar los “huecos del Estado” con la ma- ha logrado construir un espacio público gestión en esferas limitadas de justicia o
XIX y XX. nera en la cual se construye autoridad le- común de autoridad, legitimidad y sobe- regulación de derechos de propiedad. No
Por ello, constituye un error la tentación de gal, legitimidad y soberanía estatal. ranía estatal. Por ello, subsiste un arrai- es que el Estado boliviano abdique de su
ver el Estado boliviano como una mala Para algunos, los “huecos” son lugares de au- gado pluralismo institucional. pretensión de ejercicio de autoridad legal.
adaptación de modas institucionales (una sencia legal que deben ser llenados con ins- En nuestra investigación observamos que la Más bien, instrumentaliza un abanico de
deficiente copia de instituciones liberal-de- tituciones liberal-demócratas. Para otros, ausencia de una esfera pública común –un instituciones paralelas que hace más efec-
mócratas, social-demócratas o comunita- los “huecos” son lugares donde florecen co- núcleo intercultural de construcción de au- tivo el ejercicio de autoridad indirecta. Éste
ristas). El Estado boliviano comparte con munidades y pueblos autónomos, que se toridad, legitimidad y soberanía– no es ac- es, sin duda, uno de los hilos coloniales
muchos otros países de la región una matriz autogobiernan y auto-legislan al margen cidental. El Estado “con huecos” fue alta- más visibles en la actualidad.
“nacional-popular”, un marco de construc- del Estado nacional. Para nosotros, los mente adaptativo a balances de poder La otra cara del pluralismo institucional es
ción de autoridad, soberanía y legitimidad “huecos” no son, a priori, ni ausencia ni existentes, pero poco efectivo en construir que el Estado boliviano genera amplias es-
que se sustenta en alianzas cambiantes de presencia estatal. Son relaciones sociales una institucionalidad única con respecto a feras de facto de ejercicio de autonomía gu-
poder que cruzan la sociedad. Sobre esta heterogéneas que muestran el grado de ne- organizaciones sociales, regionales y loca- bernamental regional e indígena. El reco-
matriz se montan legados coloniales y post- gociación descentralizada que ya existe en les. Por ello, encontramos a lo largo de los nocimiento de jure de estas cualidades au-
coloniales de resistencia y acomodación a el ejercicio de la autoridad legal y la sobera- siglos XIX y XX ejemplos de cómo el pro- tonómicas, descentralizadas y participati-
la autoridad constituida. Ni los vocabularios nía del Estado boliviano. Lo que está en jue- pio Estado buscó un abanico de arreglos vas es vital para poder avanzar en la cons-
polarizantes (el Estado“neoliberal”, “colo- go, por tanto, no es “llenar los huecos” con institucionales que daban poder y cualida- trucción de una autoridad estatal adecua-
nial”, “centralista”, “monocultural”) ni los estatalidad moderna, ni celebrar los huecos des semi-estatales a organizaciones socia- da a las demandas de las regiones, los pue-
pesimistas (el Estado “no existe”, está “au- que presumiblemente “ya están llenos” les, indígenas, regionales y locales. blos y comunidades indígenas y los gobier-
sente”, es “aparente”) hacen justicia al Esta- con prácticas pre-republicanas y pre-colo- La proliferación de instituciones paralelas y nos locales. No es que la descentralización
do boliviano realmente existente. niales, sino evaluar si entre las organizacio- duales no fue una disfunción estatal pasa- sea una panacea para el desarrollo; consti-
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tuye, más bien, un instrumento que insti- te” y “centralista”. Estas caracterizaciones que debe jugar una estrategia de alianzas La debilidad del Estado boliviano no está ex-
tucionaliza el pluralismo estructural de la deben ser matizadas a la luz de la historia múltiples para trascender la dependencia clusivamente dentro del Estado. Gran parte
propia sociedad boliviana. heterogénea de construcción estatal. La estructural que nace de una economía del problema se da en los intersticios entre
Este proceso no está exento de problemas. “debilidad” del Estado fue motivo de cam- afincada en recursos naturales de poco va- el Estado y la sociedad. Por ello, una estra-
Uno de ellos es que el patrón accidentado bio pendular en los últimos cincuenta años. lor agregado. Este período histórico pon- tegia sostenible de fortalecimiento estatal
de construcción estatal consagra la prolife- El Estado boliviano ha tenido momentos de drá a prueba este círculo vicioso de larga debe transformar las relaciones entre am-
ración de esferas públicas diferenciadas debilidad y momentos de fortaleza. Ambos data. bos. De hecho, esto ya sucede en el mundo
–lugares donde se construye legitimidad, están directamente conectados a su capaci- También debe ser matizado el “centralismo” real, de manera fragmentada y dispersa.
autoridad y soberanía estatal de manera di- dad de acumulación fiscal en momentos de estatal. Si bien el 75% del gasto corriente Cuatro procesos de cambio ya están trans-
ferenciada–. Todos conocemos ejemplos auge de los precios y mercados de materias es asignado por el gobierno central, el 51% formando la debilidad del Estado en el lar-
particulares de “usos y costumbres” de sin- primas. Hoy, el gasto del sector público rede la inversión pública es asignada a nivel go plazo.
dicatos campesinos, ayllus o federaciones presenta el 31% del PIB y contribuye con el subnacional –prefecturas, municipios y Primero, emerge una economía de base an-
de vecinos que no son compatibles entre sí. 29% del empleo asalariado del país. En tér- entidades desconcentradas–. Sin embar- cha, en la que florece la diversificación pro-
Resuelven problemas “internos” de la co- minos comparativos, con respecto al tama- go, hoy el departamento con mayor presu- ductiva más allá del gas y la minería. Esto
munidad, pueblo o vecindad, pero tienen ño de su economía, la participación estatal puesto recibe $us 316 per cápita en asigna- implica miles de nuevos productores que
enormes problemas para resolver proble- en la economía se asemeja al promedio laciones fiscales, cifra nueve veces mayor pueden generar decenas de miles de nue-
mas “entre” comunidades, pueblos y vecin- tinoamericano. Sin embargo, la debilidad que la del departamento de menor presu- vos empleos con mayor valor agregado en
dades plurales. El costo de no tender puen- real del Estado se mide por su dependencia puesto per cápita ($us 36). El reto futuro gi- el tiempo. También significa la ampliación
tes es alto. Cuando estos espacios pugnan de una base fiscal estrecha (1.524 contribu- ra en torno a la construcción de un proceso de la base tributaria de centenas a millones
por recursos escasos o por el reconoci- yentes contabilizan el 56,2% de todos los de descentralización solidario y redistribu- de nuevos contribuyentes.
miento del Estado se siente la ausencia de impuestos que pagan las empresas), que a tivo. Existen los recursos para construir un Segundo, se observa un gradual reconoci-
una base común para la solución de conflic- su vez se sustenta en una economía de ba- piso mínimo de infraestructura y servicios miento de jure de lo que ya sucede de facto
tos. Por ello la pugna faccional hegemónica se estrecha (el 50% de las exportaciones públicos comunes a todos los ciudadanos en la autonomización de gobiernos depar-
es continua en la historia republicana. depende de los hidrocarburos). El débil Es- bolivianos. Estimamos que si el proceso tamentales e indígenas en el país. La des-
El segundo problema es que los procesos po- tado boliviano gasta el 74% del gasto públi- descentralizador no modifica la fórmula centralización autonómica puede acercar
líticos de negociación intergubernamental co total en servicios públicos (26%), educa- actual de distribución de recursos fiscales las necesidades de la gente a sus autorida-
han consagrado profundas desigualdades ción (22%), defensa (14%) y pensiones la brecha en el Índice de Desarrollo Huma- des locales y regionales, para así construir
en la distribución del gasto e ingreso esta- (12%). no (IDH) entre los departamentos extre- autoridad legal, legitimidad y soberanía es-
tales que, de continuar, multiplicarán la La base económica estrecha es la causa ulte- mos, el año 2020, divergirá en más de 0,2 tatal más fuertes. El reto es construirlas de
brecha entre los departamentos y munici- rior de la “dependencia” externa bolivia- puntos, que equivalen a 16 años menos de manera intercultural, con esferas comunes
pios más pobres y ricos del país. El paso de na. La población boliviana representa el esperanza de vida, seis años menos de es- y diferenciadas de convivencia democráti-
la coexistencia entre desiguales a la cons- 0,14% de la población mundial. Aporta- colaridad y la mitad de los ingresos per cá- ca, gestión legítima y eficaz de los asuntos
trucción de una comunidad de ciudadanos mos el 0,02% del PIB mundial, todas nues- pita. El Estado boliviano requiere encon- públicos y amplia participación ciudada-
–una comunidad de iguales– es el paso de tras exportaciones significan el 0,02% de trar una salida a los patrones pendulares na. A lo largo del siglo XX, la apuesta mo-
una concepción multicultural de ciudada- las exportaciones mundiales y somos reci- de “debilidad”, “dependencia” y “centra- dernizadora pasó este reto por alto; tene-
nía a una intercultural. No será suficiente pientes del 1,3% de la ayuda extranjera lismo” de los últimos cincuenta años.4 mos una nueva oportunidad de construir
cambiar la palabra “multicultural” por “in- oficial del mundo. La coyuntura actual 5 El fortalecimiento del Estado boliviano una estatalidad plural y común.
tercultural”, sino confrontar el dilema de la pondrá a prueba este patrón de dependen- no significa la simple extensión funcio- Tercero, se observa un proceso de movilidad
igualdad de manera más exhaustiva. Sin cia. Los ingresos fiscales del gas ($us 1.634 nal y territorial de la autoridad legal y social parcial que promueve nuevas elites
igualdad no puede existir una comunidad millones) son ocho veces mayores al valor burocrática. Implica, más bien, cons- sociales y políticas en el país. Y, sin embar-
de ciudadanos. total de las donaciones internacionales es- truir un Estado que refleje el pluralismo go, Bolivia es una de las sociedades más
4 El Estado “con huecos” pone en cuestión te año (alrededor de $us 202 millones). Se estructural de la sociedad. Gran parte de desiguales de la región más desigual del
la “debilidad”, “dependencia” y “centra- abren posibilidades de integración regio- esta tarea no discurre dentro del Estado mundo. El ingreso promedio del 10% más
lismo” del Estado boliviano. Elites políti- nal, de inserción comercial y de reducción sino entre el Estado y una sociedad y rico es 15 veces mayor al ingreso prome-
cas débiles, organizaciones sociales fuer- de la dependencia de la ayuda externa, economía de base ancha y una democra- dio del 10% más pobre.5 La desigualdad
tes y una dependencia estructural de re- que se sustentan sobre los recursos del gas cia ampliada. social y económica es de vieja data, una
cursos naturales primarios dieron forma natural, pero que requieren de su transfor- 4 Las fuentes de información consultadas para esta sección fueron: i) para datos nacionales, la Unidad de Programación Fiscal
accidentada al actual Estado boliviano. mación en una economía de muchos sec- (UPF), la Unidad de Análisis de Política Económica (UDAPE), el Instituto Nacional de Estadísticas (INE) y el Banco Central de
Bolivia (BCB); ii) para datos comparativos a nivel internacional se consultaron bases de datos del Fondo de Población de las
El Estado boliviano ha sido frecuentemente tores y muchos actores productivos. Boli- Naciones Unidas (UNFPA), el Banco Mundial (BM) y la Organización Mundial de Comercio (OMC). Las estimaciones del Índice
caracterizado como “débil”, “dependien- via es, objetivamente, un país pequeño de Desarrollo Humano y sus componentes han sido realizadas sobre la base de proyecciones propias.
5 Ver UDAPE (2006b).
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herencia de relaciones sociales asimétri- no. Existen prácticas burocráticas que pro- discurso de derechos. “Vulnerabilidad” e
cas y de explotación de la propia era colo- vocan vivencias de inferioridad o de supe- “inferioridad” son los sentimientos domi-
nial. Conviven hoy viejas y nuevas des- rioridad, pero no de igualdad. nantes de la experiencia del ciudadano-in-
igualdades que producen “techos de vi- Las personas procedentes del área rural, que dividuo. “Fortaleza” e “igualdad” son los
drio” para la movilidad social boliviana. tienen vestimenta diferente, que no saben sentimientos dominantes de los represen-
Estas desigualdades requieren de acciones expresarse bien en castellano, que no sa- tantes de las organizaciones y asociacio-
diferenciadas y efectivas para tener impac- ben leer e interpretar la información de los nes frente a los funcionarios públicos.
to. No es suficiente contar con cuantiosos trámites, que no conocen los ambientes Estas vivencias y sentimientos tienen conse-
recursos fiscales para reducir la exclusión y burocráticos y que no cuentan con conoci- cuencias sobre el significado de ciudada-
la desigualdad social. dos en estas oficinas son las que experi- nía: no es por la calidad de mi persona co-
Cuarto, emergen nuevas oportunidades para mentan más frecuentemente la falta de mo individuo que soy tratado como un ciu-
una inserción internacional activa del Esta- respeto y consideración. Son ellas las que dadano portador de derechos. Es como co-
do boliviano en la región y el mundo. Esto se sienten más discriminadas, menos lectivo que adquiero peso y valor frente a
significa aprovechar nuevas ventanas co- iguales y con menos derechos en sus en- las autoridades y funcionarios públicos. En
merciales, de integración y de cooperación cuentros cotidianos con el Estado. otras palabras, en la dinámica individual
internacional, sin desconocer las limitacio- La manera cómo son tratadas las personas surgen ciudadanos que se conciben como
nes de tamaño y relevancia económica en en sus encuentros con representantes del beneficiarios sin voz, sin capacidad de re-
el escenario internacional. La mejor opor- Estado es sentida como el nivel de igual- clamo frente a ineficiencias, el no cumpli-
tunidad de construir una inserción interna- dad que de hecho tienen en la sociedad y miento de normas y las inequidades insti-
cional activa es impulsar una agenda lati- frente al Estado. Por ello, la calidad de la tucionalizadas. En la dinámica colectiva de
noamericana de integración y comercio atención pública es un tema central de ciu- interacción se constata la formación de la
conjuntos. El mejor instrumento que posi- dadanía. El trato no discriminatorio de par- autopercepción de miembros plenos de la Lo que el Estado hace.
bilita una inserción activa es el potencial te de los funcionarios públicos, la posibili- comunidad política nacional con derecho Fuente: La Razón, 1938.
de la economía del gas natural en el cora- dad de comunicación en los idiomas de a reclamar derechos.
zón de América Latina. dominio de la ciudadanía y la oferta efi- La coexistencia de ciudadanía individual y pectativas sobre lo que debe hacer el Esta-
ciente de la atención pública son retos cen- colectiva es un dato de la realidad bolivia- do son cada vez más altas y, con ello, se
b) Sobre lo que hace trales para la construcción de ciudadanía. na. Existe una larga historia de construc- complejizan los criterios para otorgar cre-
7 En sus prácticas cotidianas, el Estado bo- ción de derechos sociales y políticos basa- dibilidad a sus acciones. Se exige mucho
6 Las prácticas cotidianas del Estado re- liviano ha fortalecido el ejercicio colecti- dos en la demanda colectiva de derechos. de la gestión de política pública: eficiencia,
producen mucho de la estratificación so- vo de los derechos ciudadanos y ha debi- Los derechos colectivos no son una disfun- eficacia, transparencia, participación so-
cial y cultural de la sociedad boliviana. litado el ejercicio individual de ciudada- ción en sí de la democracia. Al mismo cial, contenidos y procesos interculturales
Al subordinar, el Estado desiguala. Sus nía: los bolivianos “demandamos” tierra tiempo, no todas las acciones y prácticas en entramados gubernamentales descen-
prácticas diarias son más fuertes que sus y territorio pero “rogamos” por nuestra de demanda de derecho colectivo son de- tralizados.
intenciones abstractas. cédula de identidad. mocráticas, justas o virtuosas. La primacía Es un hecho que la consistencia técnica y
Se habla mucho de las debilidades de gestión Los encuentros cotidianos con el Estado han de un tipo de ciudadanía sobre otra es ma- más y mejores resultados tienen que pasar
del Estado boliviano. Pero antes de tocar generado el doble efecto de empoderar a teria de un falso debate. El Estado bolivia- por procesos de negociación, concertación
los temas de gestión debemos abordar los actores colectivos e inferiorizar a actores no requiere reconocer los mecanismos in- y aceptación por parte de múltiples acto-
problemas previos a la gestión –los supues- individuales. Se observan diferencias sus- dividuales y colectivos de ciudadanía, sin res, dentro y fuera del Estado, para que
tos del trato entre gobernantes y goberna- tanciales entre el comportamiento y senti- desconocer su historia de construcción he- concurran y apoyen desde sus áreas de
dos–. La subordinación al orden estatal en miento de los actores cuando ejercen dere- terogénea. competencia a la consecución de las políti-
democracia supone que la ciudadanía es la chos como individuos y cuando lo hacen 8 Las expectativas sobre el Estado bolivia- cas. Frente a espacios socio-territoriales y
fuente y justificación de la pretensión de como miembros de colectividades. Mien- no son cada vez más altas. Ya no es sufi- políticos heterogéneos y fuertemente orga-
mando y autoridad que invocan el Estado y tras la súplica es la estrategia principal de ciente “construir un camino”, el camino nizados, es necesario que la gestión de po-
el gobierno. Se espera que los ciudadanos y los individuos y el discurso de derechos debe ser intercultural, participativo, líticas públicas se adapte continuamente a
ciudadanas reciban un trato igualitario del desaparece en las relaciones con los fun- transparente, eficiente y comunitario. dinámicas políticas locales y a característi-
sistema jurídico y que sean tratados con cionarios públicos, en el ejercicio colectivo Al contrario del imaginario que sostiene que cas socioculturales diversas. La descentrali-
respeto y consideración por las burocracias de derechos, la súplica se subordina a la es- el Estado no hace nada o hace muy poco, zación participativa de la gestión de políti-
estatales. El principio normativo de una bu- trategia de la presión del grupo o de los co- encontramos un Estado que intenta hacer cas públicas es el camino para alcanzar le-
rocracia como espacio libre de discrimina- nocimientos personales y afinidades polí- mucho con los pocos recursos de que dis- gítimamente los objetivos cada vez más
ción no es una realidad en el Estado bolivia- ticas, las cuales vienen acompañadas del pone. En los últimos treinta años, las ex- complejos de la gestión de política pública.
442 443
La descentralización de la gestión de políticas der, las dificultades de construcción de le- de a pie de lo que es y debería ser el Estado recursos naturales presentes en el territo-
públicas supone pensar las políticas de ma- gitimidad dentro del mismo Estado y los dibujan visiones fragmentadas en lugar de rio boliviano. La cultura rentista se cuelga
nera menos lineal y de manera más proce- problemas de coordinación entre institu- una imagen coherente y unidimensional. de este imaginario y legitima la dinámica
dimental. En el imaginario de muchos ser- ciones con culturas burocráticas diferen- Son historias yuxtapuestas, a medio con- política que esta cultura genera. Normaliza
vidores públicos hoy el diseño de políticas tes; y iii) proceso de pugna política donde tar, a veces contradictorias y a momentos la lucha particularista o clientelar y cons-
públicas es privilegio de unos pocos técni- se construye poder y legitimidad desde la coherentes. Combinan expectativas, reta- truye un manto de legitimidad para la lu-
cos; la implementación es mandato de una burocracia con respecto a la sociedad. zos de discursos difundidos en los medios cha regional y gremial en torno a las rentas
burocracia que no cuestiona el contenido El cambio de paradigma también implica de comunicación y evaluaciones sobre ex- gasíferas.
del diseño, y la participación es un proceso pensar la planificación nacional como un periencias colectivas o personales con la
de legitimación ante las crecientes deman- conjunto de lineamientos lo suficiente- burocracia estatal. Encontramos tres tipos El Estado como discurso político:
das sociales. Este imaginario piensa en la mente amplios como para que los actores de registros en los discursos populares: el “instrumento de poder”
política pública como una correa de trans- sub-nacionales definan los contenidos primero define el Estado “ideal”, el segun-
misión desde el centro a la periferia. El concretos de las políticas, programas y ac- do define el Estado como “quién ocupa el En el registro de las disputas políticas el Esta-
nuevo imaginario requiere pensar la políti- ciones. Este nuevo paradigma incorpora la poder” y el tercero define el Estado “predo se vuelve sinónimo del grupo gobernan-
ca pública como una cogestión de respon- adaptación a entornos socioculturales y sente en sus vidas cotidianas”. El primero te y/o dominante, una entidad descrita co-
sabilidades; menos pirámide burocrática, políticos diversos como elemento necesa- refleja la visión normativa del Estado, lo mo unidimensional y coherente. Éste es el
más práctica descentralizada. rio de la gestión de política pública. Entien- que éste “debería ser”; el segundo refleja la campo de las disputas ideológicas y de po-
9 El Estado boliviano ha vivido entre la fic- de que la distribución de responsabilida- toma de posición sobre los debates políti- der, donde lo que define el Estado es quién
ción de la “tecnocracia” y la ficción de la des en la construcción de la política públi- cos del momento; y el tercero, a su vez, ar- está en funciones de gobierno o, en su ca-
“política”. El cambio social demanda ca es muy importante. De la misma mane- ticula las vivencias cotidianas con las enti- so, quién está “detrás del trono”. Este regis-
nuevas prácticas técnico-políticas. Futu- ra prevé espacios y mecanismos para lidiar dades públicas. Analicemos en detalle es- tro varía dependiendo de la coyuntura polí-
ras reformas del Estado no pueden ob- con lo contingente y lo imprevisto. tos tres registros. tica y, más específicamente, de cómo la po-
viar la construcción simultánea de capa- Este nuevo paradigma invita a los formula- blación identifica el grupo gobernante. La
cidad técnica y legitimidad política. dores de políticas públicas a abandonar El Estado ideal: “el padre” manera cómo el Estado llega a ser imagina-
El Estado boliviano ha vivido mucho tiempo viejas prácticas de control y certidumbre. do por la población en este registro se vuel-
bajo la ficción de la “tecnocracia”: la idea Requiere que se libren de la pretensión de En el nivel normativo, el Estado es represen- ve muy sensible a los discursos de “intelec-
del Estado como un “actor racional” que establecer modelos homogéneos y acaba- tado como un ente abstracto que encarna tuales”, “expertos”, “comunicadores” y
toma decisiones de manera homogénea y dos que, una vez concluidos, son transferi- la ley y el orden. La imagen del Estado ide- “políticos” difundidos en los medios de co-
monolítica. El Estado que debería y podría dos a otros funcionarios responsables por al como “deber ser” es parte de nuestra municación. La exposición a las argumen-
funcionar como un reloj suizo. Para res- su ejecución. Debido a que este nuevo pa- memoria larga y se impone sobre el Estado taciones desarrolladas en la radio, televi-
ponder a la complejización de la gestión de radigma genera políticas públicas más le- “como es”. La noción de Estado ideal se sión y prensa conlleva la incorporación se-
políticas públicas que incluye creciente gítimas, más adaptadas a contextos hete- asocia a la definición “población, poder y lectiva de conjuntos de ideas en redes de
participación social en nuevos espacios de rogéneos y con más capacidad para lidiar territorio”. Las siguientes frases sintetizan significado compartidos por personas en
disputa de poder, de negociación y concer- con imprevistos, éstas tienen más posibili- la percepción dominante: “el Estado está espacios concretos de interacción.
tación, es necesario un cambio profundo dades de ser sostenibles en el tiempo. conformado por todos los habitantes de un En momentos de pérdida de legitimidad del
del paradigma tanto en la manera de en- territorio” y “el Estado es el pueblo mismo sistema político y del Estado como, por
tender el Estado como en las formas de di- c) Sobre lo que imaginamos porque estamos dentro de un territorio”. ejemplo, el período 2000-2005, amplios
señar e implementar políticas públicas. Se que es y hace Sin embargo, el Estado-padre es la imagen sectores de la población identificaban al
trata de ir más allá de la ficción tecnocráti- dominante en la opinión pública. Para los Estado boliviano como “oligárquico” y “co-
ca de un Estado de una sola voluntad sin 10 Los imaginarios populares sobre el Esta- y las bolivianas el Estado debe comportar- lonial”, un Estado acaparado por una elite
caer en la ficción de la “política” que cree do boliviano son mucho más complejos se como un padre que “tiene la obligación criolla que siempre lo había manejado se-
posible prescindir de los principios y cono- que los imaginarios de los líderes políti- de amparar a toda su población, a todos los gún su antojo. Los discursos de “corrup-
cimientos técnicos. cos y sociales. El Estado “padre”, el Esta- habitantes, a sus hijos”. El “amparo” se re- ción”, de “abandono” y de “discrimina-
El cambio de paradigma implica pensar el do “instrumento de poder” y el Estado fiere, por un lado, a brindar protección, or- ción” se volvieron dominantes en este pe-
Estado como: i) proceso de coordinación “cotidiano” conviven uno al lado del otro den y seguridad y, por otro, a garantizar el ríodo. En momentos de renovación de las
entre organizaciones fragmentadas, que sin disonancia. bienestar material de cada uno de los habi- elites políticas y la llegada al poder de Evo
segmentan ámbitos de acción y generan Los imaginarios populares sobre el Estado tantes en el territorio nacional. Esta ima- Morales se redefinieron los discursos polí-
rutinas de implementación; ii) proceso de son múltiples y responden a las experien- gen es la que orienta las demandas de dis- ticos sobre “quién es el Estado”. Para los
negociación burocrática, visión que permi- cias diversas y discontinuas con el Estado. tribución directa a todos los bolivianos de que apoyan el proceso actual, éste es un
te anticipar y gestionar las pugnas de po- Las imágenes del ciudadano o ciudadana las rentas provenientes de la venta de los nuevo Estado “anti-oligárquico y “anti-co-
444 445
lonial”, mientras que para los que se opo- nera cómo el Estado implementa políticas viduos, grupos y organizaciones se conec- boliviana son amplias, vivimos actualmen-
nen se trata de un Estado “populista” y y a sus resultados. tan en redes más o menos abiertas, con te en Bolivia una batalla de imaginarios po-
“parcializado” que no representa al con- Los y las ciudadanas, a partir de sus viven- proximidades relativas con las diferentes larizantes. El juego político está atrapado
junto de la población. Las expectativas de cias cotidianas, observan que las acciones instancias y partes del Estado. En los espa- entre lecturas y posiciones encontradas
un Estado que reconoce las diversas cultu- y prácticas estatales no son coherentes y cios abiertos o cerrados de contacto con que en vez de tender puentes profundizan
ras, instituciones políticas y prácticas so- monolíticas: mientras algunas suprimen o las organizaciones públicas los individuos, las distancias. La trampa de la coyuntura
ciales dominan en este momento. bloquean derechos, otras actúan en la di- grupos y organizaciones desarrollan estra- política actual no hace justicia a las aspira-
rección opuesta, ampliando derechos. tegias de supervivencia, movilidad social y ciones, deseos, percepciones y vivencias
El Estado cotidiano: “entidades Mientras algunas instancias públicas son de participación política. Es en un contex- de la población. Lo que nos une está en el
fragmentadas y porosas” gabinetes de puertas cerradas en que im- to de conflicto, de luchas de poder y de subsuelo de los debates políticos y mediá-
portantes decisiones son tomadas sin con- convivencia social que los actores sociales ticos. Por ello es importante volver a los
En contraste con la imagen monolítica del sulta y participación de la población, otras y políticos se forjan, comprendiendo sus imaginarios y vivencias populares y dife-
Estado padre o del Estado que representa son espacios accesibles que permiten la posiciones sociales, sus objetivos y accio- renciarlos de los discursos que, a su nom-
al pueblo o a la oligarquía, en el registro participación en la gestión pública y la nes colectivas. En este sentido, el Estado bre, limitan la construcción colectiva de un
discursivo relacionado a la experiencia co- asignación de recursos. Se distinguen las está inmerso en relaciones sociales y, por espacio público intercultural.
tidiana con entidades públicas, el “Esta- acciones estatales que promovieron cam- tanto, configura un campo de fuerzas con Estamos convencidos de que la historia nos
do” surge como organizaciones que inter- bios democratizadores e inclusivos de otros grupos y organizaciones sociales. abrió la oportunidad para trascender los
actúan con ciudadanos en la provisión de aquéllas que más bien reforzaron prácticas Ahora bien, ¿cuál es la importancia de imaginarios del Estado que desunen: ima-
bienes y servicios públicos. Lo que impor- que desigualan, discriminan y retroceden desempacar los múltiples registros que ginarios que describen al Estado como re-
ta en este nivel de representación es lo que en las conquistas sociales. En este registro forman los imaginarios sociales sobre el presentante de una clase, un grupo étnico
hace el Estado. Los ciudadanos y ciudada- se abre la posibilidad de ubicar “mejoras” Estado? Primero porque es fundamental o una región en oposición inconciliable
nas reclaman cosas específicas como: i) en las prácticas estatales con relación a la distinguir entre lo que piensan y quieren con otras clases, grupos étnicos o regiones;
un trato respetuoso e igualitario de parte discriminación, la discrecionalidad, la au- los diferentes actores sociales de los dis- el Estado que para ser un Estado de Dere-
de los funcionarios públicos, ii) trámites sencia y el abandono. cursos de aquellos que se auto-proclaman cho y democrático tiene que ser purista y
ágiles y sencillos, iii) buena calidad de los Desde las visiones de los actores también se como portavoces de la sociedad. Segundo basarse en un único marco conceptual –li-
servicios y bienes públicos, iv) uso trans- renuevan las imágenes de la sociedad. Pa- porque los imaginarios sobre el Estado beral o comunitario–; el Estado que para
parente y eficiente de los recursos públi- ralelamente a la imagen de la sociedad co- orientan e informan las acciones tanto de ser fuerte tiene que ser homogéneo y cen-
cos, iv) espacios formales de participación mo una pirámide estructurada en cuya los gobernantes y sus funcionarios como tralizado; el Estado que para implementar
y control sobre las decisiones y acciones cúspide se aloja el Estado, también está la de los gobernados. Estos aspectos confi- cambios sociales, políticos y económicos
estatales. La población está atenta a la ma- “sociedad” como espacios en los que indi- guran las dos siguientes tesis sobre el tiene que ser hegemónico y aplastar al
Estado. “enemigo”.
11 Los discursos de los formadores de opi- En contraposición a este imaginario del dis-
nión y de los líderes políticos y sociales curso político, las aspiraciones, deseos y
organizan fragmentos de los imaginarios comprensiones de la población boliviana
populares y los convierten en “verda- abren la posibilidad de reconfigurar el ho-
des” sobre el Estado y la sociedad. rizonte de lo posible y seguir la senda de la
A través de la elección de fragmentos de los construcción del Estado para la “pluri-na-
imaginarios populares y su recombinación ción”, del Estado que promueva la igual-
en marcos relativamente coherentes se dad, que genere riqueza y elimine la po-
forjan los discursos políticos. Si para los breza, del Estado que apueste por el plura-
ciudadanos de a pie coexisten múltiples lismo democrático y que, por lo tanto,
impresiones que responden a la compleji- construya una institucionalidad inclusiva,
dad de lo que es y hace el Estado, los dis- participativa e intercultural.
cursos políticos y en los medios cuentan 12 Los imaginarios sobre el Estado definen
una historia simplificada y, a la vez, “cohe- los criterios de legitimidad de las accio-
rente”. Su fuerza reside precisamente en la nes estatales y por esto delimitan los
articulación de elementos presentes, pero márgenes de lo que “puede” hacer el Es-
fragmentados, del imaginario popular. tado. Definen el mapa simbólico de au-
Si bien las posibilidades de significación de toridad, legitimidad y soberanía del Es-
El imaginario del Estado de la Revolución Nacional: “alianza de clases” entre campesinos, indios, obreros y estudiantes. los deseos y aspiraciones de la población tado realmente existente.
446 447
Los imaginarios sociales sobre el Estado no hoy asistimos cotidianamente a deman- agenda de cambio ha ampliado la noción ¿Cuáles son los pilares de este emergente
son intrascendentes. Tienen consecuen- das bilaterales por la transferencia directa de lo posible en términos de políticas para “sentido común”? Encontramos al menos
cias diarias sobre lo que es y hace el Esta- de riquezas; la búsqueda de protección y la participación ciudadana y la inclusión cinco.
do. Las maneras cómo la sociedad perci- trato preferencial por parte de grupos, or- social; el cambio de gobierno ha contribui-
be y describe el Estado no son ajenas a lo ganizaciones, regiones, sectores e indivi- do favorablemente a la legitimidad de la a) “A pesar de los conflictos estamos
que es el Estado: su legitimidad se funda duos; las expectativas del intercambio de democracia y del sistema político y sus ins- optimistas, queremos cambio y
sobre estas representaciones, por lo cual favores económicos y políticos entre los tituciones; y el sentido de pertenencia a la Bolivia está cambiando”
éstas delimitan los márgenes de lo que que están dentro y los que están fuera del comunidad política nacional da muestras
“puede” hacer. En lugar de un único ima- Estado. Uno de los principales retos que de haberse incrementado en el país, aun- Con el nuevo gobierno y el extraordinario
ginario estamos frente a la coexistencia enfrentamos como sociedad se refiere jus- que sea ligeramente; todo ello, en conso- contexto macroeconómico actual, la ma-
de múltiples representaciones del Estado. tamente a romper estas formas de vincula- nancia con la emergencia de un ciudadano yoría de los bolivianos y bolivianas opinan
La comprensión de los retazos y fragmen- ción tan fuertemente enraizadas en nues- más complejo, aquél que cruza su voto y que su propia situación económica y la si-
tos que dan forma a los imaginarios popu- tra cultura política. multiplica sus espacios de participación tuación económica del país han empezado
lares nos ayuda a identificar nuestras ex- política a partir de una reflexión crítica so- a mejorar. La situación todavía no es buena
pectativas sobre el Estado, los criterios 6.2 El sentido común sobre el Estado bre las propuestas en disputa y la evolu- sino sólo regular y todavía poco o nada sa-
que informan nuestro apoyo o rechazo a ción del debate democrático. tisfactoria, pero antes era mala y se espera-
sus iniciativas. En el debate público actual se identifican De alguna forma, la crisis de futuro detecta- ba lo peor. Hoy, una luz de esperanza, aún
Lo que hace el Estado depende de las resis- puntos de encuentro entre los imaginarios da en la sociedad boliviana en los últimos frágil e incierta, marca también las expec-
tencias o acatamientos de individuos, gru- sociales de largo plazo y las percepciones años está cediendo paso progresivamente tativas de corto plazo: los bolivianos consi-
pos y organizaciones sociales y, por lo tan- coyunturales de opinión pública. Distintos a la cristalización de un nuevo sentimien- deran que su situación y la situación del
to, la manera cómo las acciones estatales estudios de representaciones sociales e in- to de pluri-nación que se configura día a país serán “un poco” mejores en los próxi-
son descifradas por la opinión pública es dicadores de opinión registrados a lo largo día en torno a una serie de elementos co- mos doce meses. Este cambio subjetivo
parte constitutiva del mismo Estado. En de los últimos años muestran que la incer- munes que conforman el nuevo ideario responde a y se refuerza con la combina-
este marco los ritmos del cambio social, tidumbre política condiciona la mirada boliviano. A este cambio denominamos ción de señales fuertes de cambio (nacio-
económico y político, sus límites y poten- presente y futura de los ciudadanos y que “sentido común” porque emerge de los nalización, Asamblea Constituyente) con
cialidades se vuelven inteligibles. Un ejem- la situación actual todavía no es buena. Pe- imaginarios sociales de largo plazo y recu- estabilidad y concertación política. Cuan-
plo concreto y actual sobre cómo los imagi- ro este cuadro, habitual en los estudios de pera elementos que unen a la población do los vientos de la polarización sociopolí-
narios delimitan lo que el Estado puede ha- opinión pública en los últimos años al pun- más allá de su región, clase social o identi- tica predominan y el cambio se estanca, el
cer se refiere al imaginario del Estado-pa- to de definir una “crisis de futuro” en la so- ficación étnico-cultural. Si se siembra y fe- camino se oscurece. Los bolivianos están
dre y las expectativas sobre los recursos ciedad boliviana, muestra un giro en el úl- cunda este camino de concurrencias en pidiendo nada menos que una verdadera
naturales. La manera cómo el Estado dis- timo año con varios datos alentadores que vez de atizar el fuego de los imaginarios “revolución en democracia”.
pondrá de los crecientes recursos prove- hablan de un cambio significativo y consis- que dividen y polarizan, Bolivia tiene una En primer lugar, los datos registrados por la
nientes del gas y la forma cómo distribuirá tente en la subjetividad de los bolivianos. oportunidad histórica para encontrar una empresa Apoyo, Opinión y Mercado en las
otros recursos como minerales y tierra es- En caso de mostrarse robusta esta tenden- salida al laberinto de tensiones irresueltas. principales ciudades del eje central entre
tán condicionadas por la imagen del Esta- cia, estará acorde con un proceso de recu-
do-padre. peración y salida de crisis6. GRÁFICO 6.1 Situación económica del país hoy respecto a 12 meses antes
El imaginario del Estado-padre ha movido Hoy la ciudadanía boliviana empieza a perci-
las continuas disputas por los ingresos ge- bir una salida al laberinto, una luz al final % 60
nerados por los recursos naturales a lo lar- del túnel: opina que su situación y la del pa-
Mucho mejor
go de la historia y, más recientemente, las ís han empezado a mejorar, y un matiz de
demandas por las rentas provenientes de esperanza, aunque todavía volátil, marca 40
Un poco mejor
la venta del gas. Estas disputas son parte las expectativas de corto plazo. Pero más Igual
de la cultura rentista, patrimonial y cliente- importante aún, los bolivianos y bolivianas Un poco peor
lar que ha caracteriza las relaciones entre están construyendo diariamente el cami- Mucho peor
20
el Estado y la sociedad boliviana. Ayer y no que lleva a la salida: la legitimidad de la No precisa
6 Estas tesis son profundizadas en el estudio elaborado por el PNUD-IDEA Internacional (2007). Desde distintas perspectivas,
estas tendencias se esbozan en una serie de estudios de opinión pública de diferente cobertura muestral y temporal como el
informe Latinobarómetro con datos anuales urbanos para el período 1995-2006, el informe Auditoría de la Democracia con 0
datos bianuales a nivel nacional urbano/rural para el período 1998-2006, las encuestas PNUD-IDEA Internacional de carácter E F M A M J J A S O N D E F M A M J J A S O N D E F M A M J J A S O N D Mes
nacional realizadas en diciembre de 2005 y junio de 2006 a partir de una muestra nacional urbano/rural y los informes 2004 2005 2006 Año
mensuales de las empresas Apoyo, Opinión y Mercado y Equipos Mori para una muestra de las cuatro ciudades del eje central
(más Tarija en el segundo caso).
Fuente: Apoyo Opinión y Mercado (cuatro ciudades).
448 449
enero de 2004 y diciembre de 2005 mues- corto plazo (38% “un poco peor”) que quie- horizonte mínimo de certidumbre a la ciu- acuerdo en la Asamblea Constituyente que
tran una notable rigidez en la valoración nes opinan que va a mejorar (22% “un po- dadanía: a lo largo de 2006 el porcentaje finalmente no se materializó. En febrero y
que hacen los bolivianos de su situación: co mejor”). El referéndum del gas en junio de bolivianos y bolivianas que opinaba que marzo de 2007, tras la nacionalización de
de forma consistente, ocho de cada diez de 2004 es la excepción, mientras que el su situación va a mejorar sube al 48% la Empresa Minera Metalúrgica de Vinto y
ciudadanos coinciden en señalar en este segundo cabildo cruceño en enero de 2005 mientras que los pesimistas se reducen al una vez iniciado el debate constituyente,
período que su situación económica fami- y la renuncia irrevocable del Presidente 14%. Más aún, el análisis de la evolución son nuevamente más quienes opinan que
liar ha tendido a empeorar o en el mejor de Carlos Mesa en mayo de 2005 constituyen de estos indicadores confirma que cuando el país va por el rumbo correcto.
los casos se ha mantenido igual, y un por- los momentos más críticos de este período las señales de cambio que emanan de las En síntesis, en el sentido común emergente
centaje similar tiene la misma opinión res- en términos de expectativas. Nuevamente, nuevas medidas de política pública se aso- la mayoría de ciudadanos y ciudadanas de-
pecto a la situación económica del país el cambio producido en 2006 es considera- cian a momentos de estabilidad política y manda abiertamente cambios, pero exige
(Gráfico 1). En ambos casos el cambio re- ble: con un punto alto (el Decreto Supremo certidumbre, se refuerza en la opinión pú- que éstos se produzcan en un contexto de
gistrado a partir de enero de 2006 es nota- de nacionalización de los hidrocarburos) y blica un clima de apoyo y de esperanza en concertación y acuerdos amplios que ga-
ble y muestra la incidencia del proceso po- un momento crítico (los sucesos de Huanu- el proceso de cambio. Así tienden a confir- ranticen niveles mínimos de certidumbre
lítico en la formación de percepciones so- ni), 48% de los ciudadanos opina que la si- marlo los giros del indicador sobre el rum- y estabilidad políticas.
cioeconómicas de los bolivianos: en térmi- tuación económica en los próximos doce bo del país medido de forma mensual por
nos promedio, durante 2006, ocho de ca- meses va a estar mejor (mayoritariamente la empresa Equipos Mori (Gráfico 6.2). b) “La democracia somos todos:
da diez bolivianos opinó que su situación “un poco mejor”) mientras sólo el 14% opi- El primer semestre de 2006 estuvo marcado eso implica conflicto y concertación,
económica familiar había mejorado o esta- na que empeorará. por la nacionalización de los hidrocarburos participación y control social”
ba como mínimo igual que el año pasado y Las expectativas de los ciudadanos del eje y el acuerdo para la promulgación de la Ley
una proporción igual señaló que la econo- central en torno a la evolución de su situa- de Convocatoria a la Asamblea Constitu- Con el nuevo gobierno y la agenda de cam-
mía boliviana en 2006 estuvo igual o mejor ción económica personal sigue la misma yente. Con estas medidas más del 56% de bios impulsada en el último año se incre-
que en 2005. tendencia, aunque esta vez ampliada por los bolivianos opinó que el país se enrum- mentó significativamente la legitimidad
En el año 2006 el porcentaje de quienes opi- la dinámica política de corto plazo. De for- baba por el camino correcto. Al contrario, del sistema político y del régimen demo-
naron que su situación económica fami- ma constante en 2004 y 2005, un tercio en el segundo semestre de 2006, marcado crático, revirtiendo una tendencia a la baja
liar estaba “mejor” que el año pasado opinaba que su situación económica em- por los enfrentamientos de Huanuni y un que caracterizó la percepción ciudadana
(29%) supera a quienes decían que era peoraría mientras otro tercio decía que se- clima de polarización política creciente de los últimos cinco años. En ese marco, la
“peor” (18%) y se elevó a 52% el grupo de guiría igual en los próximos doce meses. El por la disputa en torno al Reglamento de democracia se ha resignificado y el desafío
personas que señalaron estar “igual” que referéndum del gas (junio de 2004), las debates de la Asamblea Constituyente, el de su ampliación requiere transformacio-
el 2005. Con relación a la situación econó- elecciones municipales (diciembre de 45% de los bolivianos decía que el país iba nes profundas a fin de satisfacer la crecien-
mica del país se registraron datos inéditos: 2004) y los acuerdos que resolvieron en un por mal camino. Quizás esta percepción se te demanda ciudadana para articular ma-
cada vez más ciudadanos opinan que la si- marco institucional y democrático las cri- hubiese ampliado si no se producían algu- yores espacios de participación y decisión
tuación de la economía boliviana está me- sis políticas del año 2005 (cabildo cruceño nas señales que los bolivianos estaban esen los asuntos públicos. No es casual, por
jor que hace doce meses que quienes opi- y protestas en El Alto en enero; renuncia perando: la firma de los contratos petrole- ello, que las demandas de participación y
nan que sigue igual. Sin embargo, la situa- irrevocable del Presidente Mesa, acuerdo ros, el Bono Juancito Pinto y una luz de control social estén al centro de la revitali-
ción económica actual del país todavía no sobre la elección presidencial y ley corta de
es buena, es apenas regular (44%) y la convocatoria a la Asamblea Constituyente GRÁFICO 6.2 ¿Cree usted que las cosas en el país van en la dirección
mayoría de los consultados aún se sienten en junio; y la salida al “empantanamiento” correcta o cree que las cosas van por mal camino?
insatisfechos con la situación general del sobre la redistribución de escaños en el
país (60%). Parlamento y distribución del impuesto di- % 100
Decreto de nacionalización
En segundo lugar, todos los indicadores de recto a los hidrocarburos en septiembre) 90 de los hidrocarburos
Cambio de gobierno
expectativas socioeconómicas de los infor- cambian las tendencias pesimistas de los 80 Firma de contratos
petroleros
mes de opinión analizados muestran que ciudadanos en cuanto a su situación eco- 68 Huanuni
70
61 61 Dirección
59
un optimismo moderado se arraigó en la nómica; la polarización política y el blo- 60
53 53
Acuerdo
en la AC
correcta
51 51 49 Mal camino
mayoría de bolivianos y bolivianas. De queo institucional, al contrario, agudizan 50 46
43
46 44 46
38
acuerdo a los datos mensuales de Apoyo, las tendencias pesimistas en la opinión pú- 40 33 43 44
Ns/Nr
39 41 41
38
Opinión y Mercado para las cuatro ciuda- blica. 30 34 26 27
Conflicto Constituyente
32 19 y conflicto Cbba.
des del eje central, de forma consistente En esta dinámica, la victoria por mayoría ab- 20 23
entre marzo de 2004 y diciembre de 2005 soluta del candidato Morales y su ascenso 10 15 16 17 16
14
16
14 14
13 12 11 11 12
9
son más quienes piensan que la situación al mando presidencial en enero de 2006 0
Ene-06 Feb-06 Mar-06 Abr-06 May-06 Jun-06 Jul-06 Ago-06 Sep-06 Oct-06 Nov-06 Dic-06 Ene-07 Feb-07
económica del país va a empeorar en el despejan el panorama y otorgan un
Fuente: Equipos Mori (enero 2006 - enero 2007), mil personas en cinco ciudades.
450 451
zación de la democracia en Bolivia. Y con medición distintas (Gráfico 6.3), Bolivia 2004 y 2006, registrándose este último GRÁFICO 6.4 Aprobación de las instituciones (2002-2007)
ello la búsqueda de acuerdos. De forma ha registrado cifras récord en términos de año el nivel de apoyo más elevado desde
consistente, todas las encuestas muestran apoyo y, en especial, satisfacción con la que se realizan estas mediciones (año % 80 Gobierno
que tras el conflicto es necesario encontrar democracia. Según el estudio de Auditoría 1998). Como se observa en el gráfico si- 70 Congreso
una salida negociada. Y la búsqueda de de la Democracia (LAPOP, 2006), entre el guiente, los datos mensuales de la empre- 60 Poder Judicial
acuerdos se ha vuelto consustancial a año 2004 y 2006 “los bolivianos están sa Apoyo, Opinión y Mercado en los últi-
50
nuestra cultura política, reforzándose en más convencidos de que la democracia es mos cinco años confirman esta tendencia,
40
estos 25 años de democracia. preferible a otras formas de gobierno a particularmente en cuanto a los niveles de
30
Si existe un rasgo característico del proceso pesar de los problemas que debe enfren- aprobación del Congreso y el Poder Judi-
de democratización boliviano es una fuerte tar”. De la misma forma, la última publica- cial. Tomadas en conjunto, las institucio- 20
apuesta por salidas institucionales y con- ción del Latinobarómetro (2006) expone nes representativas de los tres poderes del 10
certadas ante situaciones de inestabilidad el caso de Bolivia como el más sobresa- Estado boliviano pasaron de un nivel pro- 0
2003 2004 2005 2006 2007
política y crisis. En las crisis políticas más liente en el contexto regional del último medio de aprobación del 27% en 2003 al
agudas, los bolivianos hemos respaldado la año: “el aumento de este indicador [de 50% en 2006, es decir, casi el doble (Gráfi- Fuente: Apoyo, Opinión y Mercado (nov. 2002 - nov. 2007, 88 casos en cuatro ciudades).
vigencia del sistema democrático y asegu- apoyo a la democracia] en 13 puntos porco 6.4). A pesar de ello, los ciudadanos si-
rado que la continuidad institucional prime centuales, sumándose al aumento en el guen siendo críticos con la labor de las au- neamente, ha interiorizado una clara des-
sobre cualquier voluntad de interrumpirla. significado de la democracia, y otros se- toridades: la mayoría aprueba las institu- confianza ante su funcionamiento. Si el
Este rasgo, puesto en relieve por diferentes ñalados en este informe, confirman que ciones pero cree que políticos, jueces, abo- término “control social” tomó fuerza y car-
observadores de la realidad boliviana, ex- Bolivia ha consolidado su democracia tan- gados, funcionarios públicos y policías son ta de ciudadanía cuando en el año 2000 se
plica que en el año 2006 la mayoría absolu- to en concepto como en actitudes con la los primeros en promover el desacato a las discutía la manera de distribuir los recur-
ta de ciudadanos en oriente y occidente, en celebración de las elecciones que le han leyes; la mayoría cree en la Asamblea sos financieros provenientes de la condo-
las áreas urbanas y rurales del país, no du- dado alternancia en el poder a un indíge- Constituyente pero conoce poco a los nación de la deuda externa, hoy el 84% de
dara en afirmar que la democracia tiene na”. Según el citado informe regional, en- constituyentes y tiende a tener un prejui- los bolivianos se declara de acuerdo con
plena vigencia y es una realidad en Bolivia. tre 2005 y 2006 son más quienes asimilan cio negativo sobre su labor8; y según el La- que los ciudadanos y la sociedad civil ten-
Frente a ello, un tercio postula que la de- democracia al ejercicio de libertades civi- tinobarómetro, el proceso dificultoso de al- gan derecho a fiscalizar y controlar las acti-
mocracia actual es sólo parcial y que, por lo les que quienes la asocian simplemente al ternancia de elites en Bolivia y Ecuador ex- vidades de las instituciones del Estado.
tanto, debe ser profundizada, mientras só- ejercicio ciudadano del voto. plicaría los menores niveles de legitimidad Más aún, el 81% opina que el control social
lo uno de cada diez bolivianos opina que De la misma forma, se han incrementado los del Congreso en ambos países. debe introducirse en la nueva Constitución
no hay democracia en el país7. indicadores de legitimidad, confianza y Si la democracia se ha resignificado en Boli- como un derecho de los ciudadanos a fis-
El cambio de gobierno ha contribuido favo- aprobación de las distintas instituciones via, su ampliación constituye un importan- calizar a los órganos del Estado y 64% se-
rablemente a la legitimidad del régimen del Estado. De hecho, a juzgar por los datos te desafío en torno a la articulación de for- ñala incluso que el control social debe con-
democrático y del sistema político boli- de LAPOP, la confianza en el sistema políti- mas liberal-representativas con formas co- siderarse un “cuarto poder” en la nueva
vianos. En 2006, según tres fuentes de co aumentó considerablemente entre munitario-participativas de ejercicio de- Constitución9.
mocrático. En un contexto marcado por la Los bolivianos demandan también un pro-
GRÁFICO 6.3 Preferencia y satisfacción con la democracia crisis del sistema de partidos políticos, la fundo proceso de renovación de los princi-
amplia participación y fortaleza de los mo- pios de representación política: sólo uno
Preferencia y satisfacción
con la democracia LAPOP
Preferencia y satisfacción con la
democracia LATINOBARÓMETRO
Preferencia y satisfacción con la
democracia PNUD - IDEA Internacional
vimientos sociales y cívicos en el espacio de cada cuatro consultados señala que las
63% 66% público-político, su capacidad de presión y autoridades políticas son las únicas res-
62% 58% 59%
60% 60% 60%
55% movilización pero también de generación ponsables de dirigir a la sociedad. Al con-
49%
45% de propuestas, plantean innovadores im- trario, tres de cada cuatro opinan que los
45%
40% 40% 39% 40% pulsos de renovación en las complejas re- representantes políticos deben respetar las
31%
laciones entre el Estado y la sociedad. decisiones de los representantes sociales y
20% 20% 17% 20% La idea de estructurar un control social y dar- la mayoría absoluta señala que los dirigen-
le cauce institucional sintetiza el senti- tes sociales son quienes más se preocupan
0% 0% 0% miento de una gran parte de la población por los temas que interesan a la ciudada-
Pref. por la Satisfacción con Pref. por la Satisfacción con Pref. por la Satisfacción con
democracia la democracia democracia la democracia democracia la democracia que no encuentra un actor más representa- nía. Estas tendencias explican la amplia
2004 2006 2004 2006 Dic 05 Jun 06 tivo que el Estado para hacerse cargo de popularidad del imaginario de la auto-re-
Fuentes: Elaboración propia sobre la base de datos de LAPOP (2006), Latinobarómetro (2006) y PNUD-IDEA Internacional (2006).
importantes responsabilidades y, simultá- presentación en el debate sobre las nuevas
8 Datos de la encuesta PNUD-IDEA Internacional (junio 2006), 3.300 casos a nivel nacional.
9 Encuesta Proyecto PNUD-PAPEP (enero de 2007), 2.100 personas en nueve ciudades capitales y El Alto.
7 Encuesta PNUD-IDEA Internacional (junio 2006), 3.300 casos a nivel nacional.
452 453
instituciones de la democracia. Como se nime por la concertación y el diálogo co- c) “Apoyamos la nacionalización GRÁFICO 6.6 En su opinión, ¿a quién pertenecen los
observa en el Gráfico 5, el 54% de los boli- mo la mejor forma de resolver las deman- del gas: los recursos naturales recursos naturales como el gas, el agua, la
vianos opina que el pueblo debe gobernar das de la ciudadanía. Sólo uno de cada pertenecen a todos y deben ser tierra y los minerales que existen en el país?
y participar directamente en la toma de de- diez bolivianos apunta actualmente al uso la base de nuestro desarrollo”
cisiones políticas, mientras el 44% señala decidido de la fuerza para restablecer el % 100
84 86
que son las autoridades las que nos gobier- principio de autoridad del Estado12. Si- Si existe una política sobre la cual los bolivia- Junio de 2006
80
nan y representan. El imaginario de auto- guiendo la misma tendencia, siete de cada nos estamos de acuerdo y acerca de la cual Marzo de 2007
representación cobra más fuerza entre las diez bolivianos apuntan su preferencia demandamos información constante es la 60
clases populares urbanas del occidente del por un líder respetuoso de las leyes aun “nacionalización de los hidrocarburos”.
40
país (63%) . 10
cuando no fuera muy fuerte, muy por en- Los ciudadanos y ciudadanas sabemos
Si a ello se añaden las tendencias mayorita- cima del 22% que declara preferir un líder que el gas produce riqueza, pero también 20
13
8
rias en la opinión pública que apuntan al fuerte aunque no sea muy respetuoso de genera desigualdad y esquiva el desarrollo. 4 3 2 0
0
reconocimiento del derecho de los pue- las leyes. Sólo su recuperación plena garantizará A todos los A todos, en especial Sólo a los bolivianos Ns/Nr
bolivianos quienes viven en los que viven en los
blos indígenas a elegir a sus autoridades Incluso en los momentos de polarización que los beneficios de su explotación lle- departamentos ricos departamentos ricos
según sus usos y costumbres (75%)11, es política y social más agudos que vivió re- guen al pueblo. Pero nacionalización no Fuente: PNUD-IDEA Internacional (junio 2006) y PAPEP-PNUD (marzo 2007),
evidente que la concepción liberal-repre- cientemente el país, los bolivianos siguie- significa que todos busquemos expulsar a 2.100 personas, 10 ciudades.
sentativa de la democracia se encuentra ron apostando de forma consistente y sis- las empresas transnacionales. De hecho, la
cuestionada en el debate boliviano. Y ello temática por la construcción de salidas mayoría aprueba un acuerdo considerado blación boliviana. Esta percepción dismi-
en términos alejados de lo que supondría concertadas. En noviembre de 2006, a pe- equitativo y justo (“el país y las empresas nuye ligeramente en el oriente y sur del pa-
una visión populista clásica; menos aún sar de identificarse mayoritariamente con han salido ganando”). Tampoco implica ís, especialmente en Trinidad (53%) y Tari-
un populismo con tintes autoritarios. De la posición del gobierno y de los pueblos que las disputas rentistas terminen desga- ja (61%), aunque en Santa Cruz (75%) y en
hecho, pese a la elevada cantidad de con- indígenas en el tema tierras, ocho de cada rrando a la nación. Al contrario, los recur- Cobija (97%) respondan a un consenso
flictos sociales que soportan las principa- diez bolivianos señalaban que el mejor re- sos naturales, “la tierra y sus riquezas”, se amplio de la opinión ciudadana16.
les ciudades del país –40 conflictos nue- sultado consistía en lograr un acuerdo en- encuentran al centro del sentido común Con estos antecedentes, no sorprende que la
vos por mes según datos del CERES que ci- tre el gobierno, los pueblos indígenas y los emergente sobre la identidad nacional. nacionalización de los hidrocarburos en-
fran en 25 el promedio “normal” en perío- empresarios agrícolas para emprender un Es posible que se pierda en eficiencia y que cuentre un espacio considerable para con-
dos democráticos– y que interpelan direc- segundo proceso de reforma agraria en el distintos debates sobre las competencias solidarse: los recursos naturales se en-
tamente la legitimidad del Estado, los bo- país13. En diciembre de 2006, aunque ha- concretas de gestión y administración to- cuentran al centro de la identidad de la plu-
livianos siguen apostando de forma uná- bía polarización en la opinión pública so- men tiempo, pero existe un consenso bási- ri-nación boliviana. Y la oposición al pro-
bre la legitimidad de los cabildos autonó- co: los recursos naturales pertenecen a to- yecto de exportación de gas natural a Cali-
GRÁFICO 6.5 ¿Con cuál de las siguientes frases está micos en los departamentos de la “media dos los bolivianos. Sean estos renovables o fornia no fue la expresión del sinsentido de
usted de acuerdo?: en una democracia... luna”, 86% de los ciudadanos opinaban no renovables, estratégicos o no estratégi- una sociedad sin rumbo, sino el grito de
que el gobierno central y los movimientos cos, estemos hablando del gas, el agua, la alarma sobre la necesidad de replantear
44% cívicos debían iniciar un proceso de diálo- tierra o los minerales que existen en el pa- las reglas del juego antes de consolidar un
go y 83% señalaba que aprobaría un ís, la opinión de cambas, collas, indígenas, nuevo ciclo de crecimiento sin desarrollo.
acuerdo amplio en ese marco14. Y en ene- mestizos, ricos o pobres es la misma y se Por ello, entre ocho y nueve de cada diez
Debe ser el pueblo el
que gobierna y participa ro de 2007, pese a los violentos conflictos mantiene en el tiempo: estos recursos per- bolivianos señalan de forma consistente
directamente
registrados y la polarización social exis- tenecen a todos los bolivianos, no sólo a su apoyo a un proceso de nacionalización
Deben ser las
2% autoridades las que nos tente en torno a la legitimidad de la prin- aquellos que viven en los departamentos, de los hidrocarburos cuyas formas especí-
gobiernan y representan
cipal autoridad del departamento de Co- municipios o comunidades ricos en recur- ficas se han ido adaptando y definiendo al
Ns/Nr
chabamba, ocho de cada diez consultados sos naturales (Gráfico 6.6). Más aún, los calor del debate político y las propuestas y
en ese departamento señalaban que se bolivianos coinciden abrumadoramente negociaciones técnicas.
54%
debía convocar a un diálogo entre el pre- (84%) en que las rentas de la explotación Después de tres años de polarización e inesta-
Fuente: PNUD-IDEA Internacional (jun. 2006, 3300 casos nacional).
fecto y los campesinos para resolver el de los recursos naturales que existen en el bilidad extrema en torno a la redefinición
Encuesta realizada por Equipos Mori. conflicto15. país deben beneficiar al conjunto de la po- del marco de regulación del sector del gas17,
16 Proyecto PAPEP-PNUD (marzo 2007), 2.100 casos, diez ciudades.
10 Encuesta PNUD-IDEA Internacional (junio de 2006), 300 casos a nivel nacional. 17 En principio, la discusión más polémica se centró en la actitud frente a las empresas petroleras transnacionales que operaban
11 Idem. en el país. A principios de 2004 era posible identificar tres grupos: uno mayoritario que representaba a uno de cada dos
12 Idem. bolivianos que opinan que la solución tendría que venir por la vía de expulsar algunas transnacionales, pero no a todas. Un
13 Proyecto PAPEP-PNUD (noviembre 2006), 2.100 casos, diez ciudades. segundo grupo (15%) que postulaba la permanencia de todas las petroleras, predominando en éste los sectores sociales
14 Proyecto PAPEP-PNUD (diciembre 2006), 1.200 casos, seis ciudades. medios altos y altos, mayormente de oriente. Y finalmente, un tercer grupo (31%) que apoyaba la expulsión sin excepciones
15 Proyecto PAPEP-PNUD (enero 2007), 800 casos, departamento de Cochabamba. del conjunto de estas empresas. Este grupo estaba conformado en su mayoría por sectores sociales medios bajos y bajos, en
este caso de occidente.
454 455
la forma que adquirió el proceso y su conso- ca de los mecanismos concretos que lleva-
lidación con la firma de contratos petrole- rán las rentas de los recursos naturales a
En su opinión, ¿quién debe ser el responsable de gestionar y administrar el gas, el agua, las tierras o los minerales?
ros lograron asentar en la población percep- sus manos23. Por último, el debate más
41 36
11
2
Cobija
2
ciones favorables: si en octubre de 2006 el complejo se refiere a las competencias es-
Cobija
Cobija
Cobija
25
37 36
32
entusiasmo de los bolivianos empezaba a pecíficas que tendrán los distintos niveles
73
13
43
disminuir18, días después de la firma de los de gobierno en torno a la gestión y admi-
contratos la mayoría de los consultados da- nistración de los recursos naturales. Este
11
Trinidad
19
Trinidad
Trinidad
Trinidad
5
4
ba muestras no sólo de estar atentos al cur- asunto puede poner en duda la eficiencia
16
56
68
51
63
so de la nacionalización –81% declaraba y equidad del modelo económico si no se
14
16
34
saber de las negociaciones y conocer la fir- produce un pacto social en torno al acceso
ma de los contratos–, sino que expresa op- y uso de los recursos naturales. En térmi-
10
0
5
Potosí
timismo por las perspectivas de un compro- nos generales, los bolivianos y bolivianas
Potosí
Potosí
Potosí
32
30
23
32
miso final que resulta beneficioso tanto pa- señalan al gobierno central como el princi-
59
60
67
62
ra el país –en opinión del 83%– como para pal responsable de la gestión y adminis-
las empresas petroleras –según el 79%–. tración de los recursos naturales. Sin em-
20
3
5
Así, mientras seis de cada diez alteños y pa- bargo, dependiendo del recurso y la im-
Tarija
Tarija
Tarija
Tarija
14
31
27
35
81
ceños opinaban que los contratos petrole- portancia del mismo para la región, en los
47
62
56
El Gobierno municipal
ros beneficiaban más al país que a las em- departamentos del oriente y sur del país
¿El gobierno central, el gobierno departamental o el gobierno municipal?

presas petroleras, los cruceños y tarijeños se detectan percepciones mayoritarias
17
13
5
8
Oruro
no identificaban perdedores netos en el que apuntan a otorgar un rol más impor-
Oruro
Oruro
Oruro
65
31
25
23
29
49
59
65
proceso de negociación19; y casi todos a lo tante en este proceso a los gobiernos de-
largo del país señalaron su aprobación de la partamentales en consonancia con su
firma de los nuevos contratos (83%)20. Aho- apoyo decidido al proceso autonómico
14
12
11 5
8
Sucre
Sucre
Sucre
Sucre
ra los bolivianos están mucho más recepti- (Gráfico 6.7). Ésta es la visión mayoritaria
El Gobierno departamental
32
31
28
78
48
49
57
vos a la firma de contratos de exportación en Tarija tratándose del gas y de Santa
MINERALES
TIERRAS
AGUA
GAS
de gas natural: casi sin reticencias hacia los Cruz, Trinidad y Cobija respecto al agua y,
vecinos brasileños (76%), argentinos en menor medida, a la tierra.
Sta. Cruz
Sta. Cruz
Sta. Cruz
Sta. Cruz
18
12
8
4
(75%) y mexicanos (60%) y, dependiendo
57
48
38
32
62
22
37
51
de las condiciones, incluso con Chile y Esta- d) “Somos aymaras, mestizos,
dos Unidos21. cambas y collas; somos diversos
Si el clima de opinión que rodea el debate pero ante todo somos bolivianos y
1
1
Cbba.
Cbba.
Cbba.
Cbba.
sobre los recursos naturales es hoy distin- conformamos una pluri-nación”
23
17
15
15
Fuente: Apoyo Opinión y Mercado (marzo 2007, 2100 casos en diez ciudades).
69
79
83
83
to, quedan temas en debate sobre los cua-
El Gobierno central
les no terminan de esbozarse respuestas Si bien persisten en el país elevados niveles
concretas. Los bolivianos tienen dudas de intolerancia social y de desconfianza in-
18 17
15 12
4
7 6
El Alto
El Alto
El Alto
El Alto
respecto al impacto de las políticas de na- terpersonal –y con ellos tendencias a la
9
62
67
84
84
cionalización sobre la inversión privada22. fragmentación social–, la dinámica socio-
También manifiestan interrogantes acer- política de los últimos años, en especial la
18 En octubre de 2006, sólo 10% de los bolivianos señalaba que la nacionalización marchaba por buen camino mientras 35%
28 23
11
5
4
La Paz
La Paz
La Paz
La Paz
señalaba que tenía dificultades menores que se subsanarían rápidamente. Para entonces, el porcentaje de quienes opinaban
20
14
10
que el decreto de nacionalización apoyaba el desarrollo del sector petrolero había caído del 69% al 54%, mientras 41%
46
65
78
83
opinaba que el mismo desalentaba la inversión extranjera directa. Fuente: Proyecto PAPEP-PNUD (octubre 2006), 2.100 casos,
diez ciudades.
19 Datos de la empresa Equipos Mori. Encuesta flash realizada entre el 1 y 2 de noviembre de 2006. Ante la pregunta, ¿a quién
benefician más los contratos petroleros?, 56% en El Alto señalaba al país y sólo 23% apuntaba a las empresas petroleras. En
Santa Cruz, 36% señalaba al país, 30% a las petroleras y 30% a ambas.
20 Idem. Según datos de la encuesta, 87% en La Paz y El Alto, 85% en Santa Cruz, 78% en Tarija y 68% en Cochabamba
aprobaban los nuevos contratos.
21 Fuente: Proyecto PAPEP-PNUD (noviembre de 2006), 2.100 casos, diez ciudades.
22 Si son pocos los que opinan que la inversión en hidrocarburos caerá con la nacionalización, las opiniones se encuentran
GRÁFICO 6.7
divididas sobre su potencial de crecimiento: para algunos el sector se quedará más o menos como está estructurado hoy, en
17
10
6
4
TOTAL
TOTAL
TOTAL
TOTAL
tanto que para otros llegarán nuevas inversiones y el sector crecerá a mediano plazo.
35
29
24
20
23 Mientras la mitad opina que la distribución directa a todos los ciudadanos de los recursos obtenidos por la venta del gas
45
57
67
73
constituye la mejor forma de administrar este excedente, la otra mitad opina que éste debe ser usado para financiar la
inversión pública en proyectos industriales. Fuente: Informe de Apoyo, Opinión y Mercado (noviembre 2006), 2.100 casos, diez
%
ciudades.
456 457
llegada al poder del primer presidente in- el Estado es una entidad débil y debilitada recuperación del principio de autoridad es- GRÁFICO 6.8 Representación social de Nación
dígena y las propuestas autonómicas re- en los últimos años y este rasgo se muestra tatal en los últimos meses, medido tanto
gionales, han repercutido en una mayor de manera nítida [en el núcleo central de por la percepción positiva del cumplimien-
5
reivindicación de identidades asociada a las representaciones sociales] y con una in- to de las leyes (Equipos Mori, serie mensual
1. Nuestra tierra y
un sentimiento de pertenencia a una co- tensidad similar que la conflictividad so- 2005-2007) como por la reducción paulati- sus riquezas
munidad nacional en proceso de reconfi- cial y las luchas internas” (Ibid.). na del número de conflictos mensuales en 2. La gente
guración: los bolivianos somos intercultu- Los ciudadanos de Cochabamba, Oruro, La el primer trimestre del año (CERES, serie 3. La autoridad
9 1 2 5. Conglomerado de
rales y nos resistimos a ser encasillados en Paz y El Alto ponen el acento en el primer mensual 1971-2007), junto con el debate identidades y/o naciones
una sola caja identitaria. Estamos cons- lado de la ecuación: “la gente” que consti- constituyente estén construyendo imagi- 9. Luchas internas.
cientes de nuestra diversidad y orgullosos tuye la nación boliviana está regida por “la narios nuevos a partir del reconocimiento
de nuestras identidades indígenas, regio- autoridad” –constituida básicamente por de nuestra heterogeneidad estructural, tan-
3
nales y generacionales. Por ello el debate la parte administrativa del Estado y las au- to en su vertiente regional como étnico-cul-
más fecundo, pero también el más com- toridades públicas– y por “normas de con- tural, y de la necesidad de fortalecer el Esta-
plejo, que el país está llevando adelante gi- vivencia” cuya concepción engloba todo el do como síntesis de la unidad nacional. Fuente: UCAC (2004).
ra en torno al tipo de Estado que articula un marco institucional y legal inscrito en la Y es que más allá de la diversidad, los bolivia-
nuevo concepto de nación. Autonomías Constitución Política del Estado. Los pace- nos y bolivianas compartimos valores y los recursos naturales, b) la recuperación
que garanticen una Bolivia unida y solida- ños y alteños señalan, además, que las nor- principios comunes. Ello se incrementa a del Estado como centro del cambio y c) la
ria. Reconocimiento de los derechos indí- mas de convivencia no sólo derivan de la medida que nos acercamos al núcleo fami- reivindicación de particularidades identi-
genas que no estén reñidos con el pacto so- sumisión a la “autoridad” sino también del liar (86%) y las relaciones sociales más cer- tarias de orden étnico-cultural y regional
cial que representa la nueva Constitución. cumplimiento de los deberes y obligacio- canas, los vecinos y amigos o incluso la que lejos de debilitar el sentido de perte-
¿Cuál es el nuevo imaginario en construcción nes de los propios ciudadanos, “la gente”. gente de nuestra comunidad (70%). Pero nencia a la comunidad nacional lo refuer-
asociado al concepto de nación? Un estu- El concepto de Estado se encuentra presente este porcentaje es aún elevado cuando zan. Ello, sobre la base de un nuevo Estado
dio de representaciones sociales de la Uni- de forma mucho más débil en la represen- pensamos en los ciudadanos de nuestro y normas de convivencia que deben ser
dad de Coordinación de la Asamblea Cons- tación social que los ciudadanos de Tarija, propio municipio (65%) o departamento pactadas en el marco de la Asamblea Cons-
tituyente (UCAC, 2004) aporta datos cuali- Potosí y Santa Cruz tienen del concepto de (61%) e incluso en el resto de los bolivianos tituyente. El imaginario de nación que con-
tativos de gran importancia para el debate. nación. No resulta por tanto extraño que la (61%) . A juzgar por los datos del último
24
densa este sentido común emergente es el
Cinco son las ideas que los bolivianos rela- demanda de autonomías busque acercar informe de Auditoría de la Democracia, en de “pluri-nación” y se podría sintetizar en
cionan con más intensidad y frecuencia al “la autoridad” a “la gente” en diversas remedio de un debate complejo sobre las aula siguiente frase: la pluri-nación boliviana
concepto de “nación”. Al centro de ellas, la giones del país, cuyos habitantes siempre tonomías o los derechos de los pueblos in- es “el territorio con sus recursos naturales
relación entre los recursos naturales, han acusado el efecto negativo del centra- dígenas y de una coyuntura sociopolítica y sus habitantes, que pertenecen a grupos
“nuestra tierra y sus riquezas”, y una socie- lismo en el desarrollo regional. Éstos, con más densa todavía, “el sentimiento prome- étnico-culturales y regionales distintos y
dad percibida como un todo: “la gente”, matices, tienden a poner el acento en el se- dio de bolivianidad es ahora más alto que cuya convivencia está regida por la autori-
pero un todo heterogéneo pues nuestra re- gundo lado de la ecuación: los conflictos y hace dos años, lo mismo que sucede con el dad y legitimidad de un nuevo Estado y los
alidad es compleja y diversa dada la exis- luchas internas entre bolivianos. Para los orgullo nacional y con el nivel de acuerdo deberes y obligaciones que manda y dis-
tencia de un “conglomerado de identida- cruceños la dinámica de los conflictos res- con la idea de que los bolivianos tenemos pone una nueva Constitución Política del
des e incluso naciones” (cognemas 1-2-3). ponde esencialmente a problemas deriva- valores en común”: el 94% de los encues- Estado”.
En definitiva, el sentido común de lo que dos del acceso y uso de los recursos natura- tados se considera en alguna medida boli- Muchas cosas han cambiado, en especial
los bolivianos entendemos por nación bo- les con que cuenta el país (esencialmente viano, el 89% se identifica en alguna medi- respecto al reconocimiento de la impor-
liviana podría resumirse en la siguiente fra- la tierra). Para los potosinos, al contrario, da con algún departamento del país y el tancia de lo étnico-cultural en la configura-
se: “el territorio con sus recursos naturales las luchas internas encuentran su raíz en la 80% con la cultura aymara, quechua y/o ción de la nación boliviana: si en 2003, seis
y sus habitantes, que pertenecen a grupos gente y en las diferencias étnico-culturales camba. Y, en este contexto, el sentido de de cada diez bolivianos postulaban su des-
étnico-culturales distintos” (UCAC, 2004). esenciales que separan a unos de otros. pertenencia regional y cultural, lejos de acuerdo con tener un presidente indígena
Esta configuración central del concepto de Los tarijeños perciben que los conflictos en promover particularismos, “está positiva- en el año 2025, hoy la mayoría absoluta de
nación se articula de forma secundaria con torno a los recursos naturales y la diversi- mente relacionado con la fortaleza de la co- los bolivianos se ha pronunciado con su
otras dos ideas: “la autoridad” o el Estado, dad étnico-cultural responden esencial- munidad política nacional” (LAPOP, 2006). voto para elegir presidente a un líder de as-
por un lado; y “las luchas internas”, por mente a dinámicas socioeconómicas y di- En definitiva, tres tendencias están cristali- cendencia indígena. Acompañando este
otro. Como señala el citado documento, ferencias de clase. zando un nuevo sentido de nación con el cambio, resalta la apertura continua ante
elaborado en una de las coyunturas de po- Si la idea de nación comprende de manera potencial de regular los conflictos y luchas la diversidad cultural e incluso una revalo-
larización social y debilidad estatal más in- convencional una articulación entre territo- internas en el país: a) la nacionalización de rización social de lo indígena asentada en
tensa de los últimos años, “es evidente que rio, población y Estado, es probable que la 24 Encuesta PNUD-IDEA Internacional (junio 2006), 3.300 casos a nivel nacional.
458 459
la matriz multicultural del país. Según LA- siete de cada diez bolivianos opina que en tantes según regiones, pero incluso quie- GRÁFICO 6.10 El hecho de que Bolivia tenga varias culturas,
POP (2006), en los últimos seis años ha ca- Bolivia no se puede confiar en las perso- nes apoyan la autonomía están preocupa- ¿es una ventaja o una desventaja para la
ído de 26% a 11% el porcentaje de bolivianas. Aunque la tendencia es a la baja, aún dos por el principio de unidad nacional: en democracia?
nos que se autoidentifican “blancos” persisten elevados niveles de intolerancia términos agregados, en occidente el temor
mientras de forma inversa se ha incremen- social: si en 2003, uno de cada tres bolivia- acentuado o moderado por la unidad del % 80
74 73
tado de 10% a 19% el porcentaje de quie- nos declaraba no sentirse a gusto con un país se incrementa al 77% de los ciudada-
Oriente y Sur
nes se autoidentifican indígenas. Por pri- socio de negocios quechua o aymara, en nos, mientras en el oriente-sur desciende 60
Occidente
mera vez desde que se realiza el estudio 2006 todavía uno de cada cuatro bolivia- al 52%. Por ello, cualquiera sea el diseño
son más quienes se autoidentifican como nos sigue pensando lo mismo (Gráfico autonómico que se adopte en el marco de 40
indígenas que quienes lo hacen como 6.9). La discriminación continúa siendo la Asamblea Constituyente, el país debe
blancos. una práctica en nuestra sociedad: seis de dar garantías a los bolivianos de que la uni-
20 15
Más aún, no sólo existe un amplio acuerdo cada diez bolivianos opinan que la vida en dad y la equidad serán los valores centrales 12 10
7
–sostenido por tres de cada cuatro bolivia- el país es más difícil, al menos en algún del proceso de reforma estatal. Lo mismo 4 5
nos– que respalda que los indígenas elijan grado, para las personas de piel oscura o ocurre en relación al debate de lo plurina- 0
Una ventaja Una desventaja Ni ventaja NS/NR
ni desventaja
sus propios representantes al Parlamento aspecto indígena, y ocho de cada diez bo- cional. Si éste empieza a generar un temor
(76%), sino que la misma proporción livianos opinan que la manera cómo uno en los bolivianos sobre los principios que Fuente: PNUD - IDEA Internacional (dic. 2003, junio 2006), 3300 casos a nivel nacional.
muestra su acuerdo con que los indígenas está vestido influye en el modo cómo uno cimientan la unidad del país, la ventana de
tengan derecho a practicar sus propios es tratado por los funcionarios públicos al oportunidad que significa la revalorización GRÁFICO 6.11 El hecho de que Bolivia tenga varias regiones,
usos y costumbres en todo el país (77%). momento de realizar trámites en las insti- de lo indígena en la matriz de la identidad ¿es una ventaja o una desventaja para la
Sin embargo, la voluntad de los bolivianos tuciones del Estado. nacional puede convertirse en otro nudo democracia?
apunta a que este reconocimiento esté en- Por último, los bolivianos expresan visiones de polarización social y política. A la Cons-
cuadrado en un marco legal determinado. polarizadas en torno al debate autonómi- tituyente le toca el desafío histórico de ge- % 80
70
Se percibe la voluntad de que haya cierta co. El imaginario asociado a las autonomí- nerar ese pacto y así opinan mayoritaria-
Oriente y Sur
jerarquización normativa, con 59% de los as, con énfasis positivo en las tierras bajas mente los bolivianos y bolivianas. 60
Occidente
bolivianos que cree que sólo deben respe- del oriente-sur del país y connotaciones
45
tarse las costumbres de los indígenas que negativas en los bolivianos de las tierras al- e) “La Asamblea Constituyente es 40 38
estén de acuerdo con las leyes vigentes en tas de occidente-centro, ha sido tratado en participación ciudadana y justicia
el Estado boliviano. el primer Capítulo como un imaginario social, es el escenario de un nuevo
20
Pero el camino todavía está sembrado de que genera todavía temores y dudas. Si sie- pacto social” 12 11 11
conflictos y tensiones irresueltas. Aunque te de cada diez bolivianos en todo el país 7 7
ha disminuido significativamente en los están de acuerdo con que la diversidad cul- La Asamblea Constituyente de 2006-2007 0
Una ventaja Una desventaja Ni ventaja NS/NR
últimos tres años, el nivel de desconfianza tural es una ventaja para la democracia no es una asamblea o convención constitu- ni desventaja
interpersonal sigue siendo alto: todavía (Gráfico 6.10), la respuesta es ambigua en yente más en la historia de Bolivia. Ésta Fuente: PNUD - IDEA Internacional (dic. 2003, junio 2006), 3300 casos a nivel nacional.
cuanto se refiere a la diversidad regional tendrá un lugar especial no sólo porque
GRÁFICO 6.9 ¿Se sentiría usted a gusto teniendo como del país (Gráfico 6.11): si en el oriente-sur responde a transformaciones estructura- A pesar de la tendencia a la baja registrada
socio de negocios a un aymará, quechua? el consenso es amplio y positivo, en occi- les susceptibles de configurar un nuevo ci- por varias mediciones independientes en
(respuestas positivas) dente la gente prefiere abstenerse. Sólo la clo histórico de mediano y largo plazo, si- la aprobación de la Asamblea Constituyen-
% 90
mitad de los bolivianos se pronuncia sobre no porque ha despertado una enorme exte (en buena medida provocada por la “tra-
80 77
82 las ventajas para la democracia de la fuer- pectativa de cambio. Los bolivianos pue- ba procedimental” que durante casi siete
74
70
70
67
za de las regiones. den no tener mucha información técnica meses impidió el inicio de los debates de
64
60
Junio 2003 Al centro de los cuestionamientos se encuen- sobre la Constitución, pero poseen una fondo), esta nueva institución de la demo-
50
Diciembre 2005 tran preocupaciones inherentes a la equi- idea precisa y común de lo que ésta repre- cracia boliviana continua teniendo eleva-
40
Junio 2006 dad social y territorial pero en esencia al senta: el lugar central de enunciación y de- dos niveles de legitimidad. No sólo la ma-
30
principio de unidad nacional: sólo dos de fensa de los derechos ciudadanos. Pero so- yoría absoluta de los bolivianos (58%) opi-
20
cada diez bolivianos creen que las autono- bre todo tienen una visión clara de lo que nó en febrero de 2007 que los temas que
10
mías departamentales no ponen en riesgo esperan de la Asamblea Constituyente: es trata la Asamblea son muy importantes pa-
0
la unidad del país; en el otro extremo, cua- un proceso participativo cuya finalidad es ra el futuro del país –aunque este porcenta-
Aymara Quechua tro de cada diez consultados señalan que reformar la Constitución para beneficio de je era sensiblemente mayor antes de su
Fuente: PNUD (junio 2003) y PNUD - IDEA Internacional (diciembre 2005, junio
éstas conllevan mucho riesgo para la uni- los más pobres (PNUD-IDEA Internacio- instalación (Gráfico 6.12)–, sino que en to-
2006), 3300 casos a nivel nacional. dad de Bolivia. Las diferencias son impor- nal, 2006; cf. Capítulo 1). do el país sigue primando la percepción de
460 461
que la Asamblea representa y defiende los Las sesiones en plenaria de la Comisión de viano. Y a juzgar por la apertura de los bono es una “nueva propuesta”, sino una sín-
derechos del ciudadano común (62%)25. Visión de País y los encuentros territoria- livianos a la discusión (Gráfico 6.13) y las tesis de lo que ya se piensa sobre la base de
Esto repercute directamente en que exista les en las ciudades capitales de departa- tendencias presentadas a lo largo de esta lo que ya sucede y, por tanto, de lo que ya
un amplio acuerdo en torno a la idea de mento, los meses de marzo y abril de sección, el nuevo Estado debe ser ante to- es posible. No es un ejercicio de buena vo-
que la Constituyente debe ser el espacio en 2007, han marcado el inicio de los deba- do democrático. luntad ni de buenas intenciones. Describe
el que se resuelvan los desafíos más impor- tes en la Asamblea Constituyente. Una Éste no sólo es el adjetivo con el que los boli- aspiraciones de cambio que están al alcan-
tantes del país, con tres de cada cuatro bo- primera conclusión se desprende del aná- vianos están más de acuerdo (90%) sino ce del pueblo boliviano y también de su Es-
livianos que cree que los temas de autono- lisis de las propuestas de las principales que sintetiza la demanda de un pacto so- tado. En la medida en que el imaginario
mías, tierras y derechos indígenas deben fuerzas políticas representadas en la cial amplio para encauzar temas más com- del Estado boliviano ya está en el centro de
resolverse en el seno de la Asamblea (cf. Asamblea y de las más de 115 propuestas plejos como la condición intercultural/plu- la agenda de cambio del país, el paso de los
Capítulo 1). En consonancia con ello, los recibidas por su directiva de manos de la rinacional o el carácter autonómico del Es- imaginarios a las realidades es algo que
bolivianos rechazan de forma sistemática sociedad civil (PNUD, 2006): la reforma tado boliviano. Si el 70% de los alteños se creemos debe ocupar el proceso de trans-
medidas políticas que puedan entorpecer constitucional implicará un cambio pro- oponen en principio al Estado autonómi- formación estatal futuro. Planteamos cua-
la dinámica constituyente . 26
fundo en las estructuras del Estado boli- co, el 55% de los trinitarios adoptan la mis- tro aristas de este Estado para el sentido
ma actitud frente al Estado plurinacional. común: social, económica, política e inter-
GRÁFICO 6.12 Temas que se tratarán en la Asamblea son "muy importantes" En cualquier caso, queda claro que éstos nacional.
son los dos temas cruciales en el debate
% 100
81 constituyente que pueden provocar una a) Estado para una sociedad
79
73
71
polarización social en los próximos meses diversa con igualdad
80 69 68 67 67 si las dinámicas políticas no siembran el
62 60 62
58 60 58 59
53 53 Jun 06
camino predominante de los imaginarios El dilema actual de la “cuestión social” en
60 50
49
43 Feb 07
comunes. Lograr un acuerdo sobre estos Bolivia es transformar una sociedad des-
temas es la mejor garantía de que la nueva igual, altamente estratificada y con limi-
40
Constitución será el sustento de la cons- tada movilidad social en una sociedad
20
trucción de un nuevo Estado acorde con el que, respetando las diferencias étnicas,
sentido común emergente: la pluri-nación culturales y regionales, garantice la
0
boliviana. construcción de una “sociedad diversa
Nacional Chq Lpz Cbba Oru Pot Tja Scz Beni Pnd
con igualdad”.
Fuente: PNUD-IDEA Internacional (junio 2006), Apoyo, Opinión y Mercado (febrero 2007) 2100 casos en diez ciudades. 6.3 Un Estado para el sentido común La estructura social boliviana estuvo caracte-
rizada por la persistencia de desigualdades
GRÁFICO 6.13 Como ciudadano boliviano, ¿usted está muy de acuerdo, El “sentido común” descrito arriba plantea entre individuos y entre grupos. Su origen
de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con una intersección entre imaginarios socia- es un patrón histórico heredado desde la
que el Estado boliviano sea...? les de largo plazo y opiniones coyunturales colonia que estructuró una sociedad frag-
de opinión pública. Sugiere que, a pesar de mentada y desigual reproduciendo lógicas
Un Estado intercultural 12% 81% profundas diferencias, polarización y con- y prácticas excluyentes; y un modelo de
Un Estado de Derecho 13% 78%
flicto, emerge en Bolivia un registro social políticas públicas que, en un pasado más
común que une a gran parte de la pobla- reciente, no logró revertir las desigualda-
Un Estado autonómico 38% 54% En desacuerdo
ción. Este registro cruza regiones, clases des sociales, políticas y económicas espe-
Un Estado comunitario 24% 68% De acuerdo sociales e identidades étnico-culturales. cialmente entre áreas geográficas, regio-
Un Estado social 19% 75% Los actores del sentido común son millones, grupos poblacionales: género, condi-
Un Estado democrático
nes de ciudadanos de a pie que plantean ción indígena, ocupaciones, entre otros.
7% 90%
un horizonte de convivencia intercultural y En este contexto, las desigualdades entre
Un Estado plurinacional 29% 56%
de igualdad social y económica. Entre grupos son críticas para entender el proce-
Un Estado unitario 19% 73% ellos, el Estado es quizá el actor más impor- so de estratificación y las estrategias de
tante en la construcción y afirmación del movilidad social.
Fuente: Apoyo Opinión y Mercado (marzo de 2007). Diez ciudades. sentido común porque refleja la compleji- ¿Qué factores están detrás de una construc-
dad y el pluralismo de la propia sociedad. ción social boliviana altamente desigual y
25 Ello incluso en los momentos de mayor conflicto y polarización en torno al mecanismo de toma de decisiones en la Asamblea
Constituyente. Por ello, pensamos que el Estado boliviano estratificada? Partimos de la premisa de
26 En el mes de diciembre de 2006, la mayoría absoluta de los bolivianos (64%) entrevistados en seis ciudades capitales
rechazaba la posibilidad de que el prefecto y el Comité Cívico de su departamento pudieran pedir a los constituyentes de su
debe construir sobre el sentido común que la estructura social boliviana no pudo
departamento que abandonen las sesiones de la Asamblea Constituyente. emergente. El Estado para el sentido común mantenerse al margen de las profundas
462 463
transformaciones de los últimos treinta renciado de los servidores públicos, que al ción étnico-lingüística, son alarmantes las los poblados rurales más dispersos, acele-
años. Los cambios demográficos, econó- representar al Estado se relacionan con la persistentes brechas entre grupos; mien- ran los procesos de desigualdad en los cen-
micos y sociales dibujan una sociedad en sociedad asumiendo la posición de quien tras entre la población indígena la mortali- tros urbanos y expanden la brecha en el
permanente transformación: relocaliza- detenta el poder. Si bien ambas visiones re- dad infantil era de 171 niños por cada mil desarrollo económico entre áreas urbanas
ción espacial de la población, cambios en flejan de manera concreta parte de la histo- nacidos, entre la población no indígena y rurales.
la organización productiva, orientación de ria, resulta imprescindible explorar más de mueren 111 niños por cada mil nacidos vi- Paralelamente al cambio demográfico, los
la economía al comercio mundial, imple- cerca el proceso transformador desde los vos. Las brechas entre estos grupos son de avances sociales a nivel nacional mejora-
mentación de políticas de ajuste económi- actores sociales que están al centro del igual magnitud en áreas urbanas y rurales, ron, aunque preservando brechas alar-
co y reformas estructurales en los sectores cambio social. Para ello es necesario des- dando cuenta de la exclusión a la que se mantes entre grupos. Pese a los intentos
sociales, todos estos procesos han sido el cribir las características de un cambio tam- enfrenta la población indígena al margen desde el Estado de impulsar el desarrollo y
motor del cambio social. bién discontinuo y diferenciado. de la urbanización y de la consecuente ma- reducir la pobreza y la desigualdad a través
Para entender este proceso de cambio cree- yor proximidad y oportunidad de acceso a de las reformas implementadas en los no-
mos que desprenderse de una mirada mo- Tres elementos del cambio social servicios de salud, educación, agua pota- venta en los sistemas de salud y educa-
nolítica del Estado requiere también desli- ble y alcantarillado, entre otros. ción, Bolivia es hoy el país más desigual de
garse de una mirada monolítica de la so- ¿Cómo caracterizar la sociedad boliviana El segundo elemento del cambio demográfi- la región con un coeficiente de Gini de 0,63
ciedad. Tal como se plantea a lo largo del dando cuenta de sus heterogeneidades co se caracteriza por la emergencia de una (superior incluso al valor correspondiente
Informe, reconocemos que el Estado y la en tiempo y en espacio? Abordamos la nueva territorialidad caracterizada por una a la desigualdad en el Brasil).27 Con condi-
sociedad se transforman permanente- cuestión del cambio social como resulta- redistribución de la población cada vez me- ciones al nacer altamente diferenciadas
mente aunque de manera discontinua: do de la combinación de tres procesos de nos concentrada en las áreas rurales: entre entre regiones y origen indígena –tal como
desde sus interacciones, desde las relacio- transformación que sintetizan este pro- 1976 y 2001, ésta pasa de 58,3% a 37,6%, las descritas respecto a las diferencias en la
nes dentro del Estado y desde las acciones ceso en las últimas décadas: el cambio mientras la población urbana aumenta de mortalidad infantil–, al culminar la adoles-
y relaciones sociales que intentamos des- demográfico, el cambio social y el cam- 41,7% a 62,4%. Este intenso proceso de ur- cencia los bolivianos construyen capacida-
cribir en este acápite. La conjunción de las bio económico. banización estuvo acompañado por una redes que reproducen las desigualdades ini-
tres miradas nos permite reconocer a los Dos elementos sintetizan el “nuevo contexto distribución regional de la población: el alti- ciales a lo largo de su vida (Paz y Ocampo,
actores que están al centro del cambio y demográfico” de la sociedad boliviana. Pri- plano rural pasó de concentrar 30% de la 2007). Datos del nivel educativo para el
comprender qué hacen para transformar mero, un proceso de transición demográfi- población total a 17%; en contraposición a año 2002 revelan brechas alarmantes en-
la sociedad y el Estado. ca incipiente a nivel nacional que se sinte- los llanos urbanos que hoy cobijan al 22% tre los bolivianos de 18 años: mientras tres
¿De qué manera el Estado y sociedad des- tiza en tendencias decrecientes de las ta- de la población total frente a 10% que aco- de diez alcanzaban cinco o menos años,
igualan? La relación entre Estado y socie- sas de fecundidad y mortalidad: entre gían el año 1976. El cambio de patrón eco- tres de diez lograban culminar la secunda-
dad se refleja en “lo que hace” y “lo que es” 1976 y 2001 la tasa de fecundidad pasó de nómico causado por la crisis de la minería ria. De los 177.522 bolivianos de 18 años
el Estado. Un ejemplo de ello son las políti- 6,2 hijos por mujer en edad fértil a 3,8; en occidente y el nacimiento de una nueva cumplidos, 35% lograba una escolaridad
cas fiscales y el resultante sistema tributa- mientras que la mortalidad infantil cayó de economía agrícola en oriente explican la re- menor a la media nacional de nueve años:
rio que de múltiples maneras tienen im- cien a 75 por cada mil nacidos vivos. Estas distribución de la población este-oeste y la seis de cada diez habitaban áreas rurales y
pacto sobre la igualdad. Tal como se desa- tendencias demográficas son muy distin- emergencia de una nueva territorialidad ca- cuatro de cada diez eran mujeres. Mientras
rrolló en el Capítulo 3, las características tas entre áreas geográficas, regiones y con- racterizada por la expansión de las ciuda- entre los jóvenes no indígenas la media de
del sistema tributario concentran gran par- dición indígena. Algunos ejemplos de las des intermedias, entre ellas las que confor- escolaridad (9,4 años) superaba la media
te de la recaudación en pocos contribuyen- desigualdades mencionadas son: i) a nivel man las áreas metropolitanas de las ciuda- nacional (nueve), en el grupo de jóvenes
tes. Este “sistema de base estrecha” posee regional, los casos de Oruro y Potosí rura- des del eje central. La migración interna es- indígenas el promedio alcanzaba 7,5 años.
adicionalmente una estructura que con- les, regiones que el año 2001 registraban tuvo al centro de dicha transformación: cer- Estas desigualdades son también profun-
centra recaudaciones en los impuestos al tasas de fecundidad que alcanzaban siete ca de 2,5 millones bolivianos se desplazadas durante la edad activa. Entre 1976 y
consumo, aunque hoy esta tendencia em- hijos por mujer en edad fértil y tasas de ron de su lugar de nacimiento configurando 2001, la tasa de analfabetismo en la pobla-
pieza a revertirse con las recaudaciones mortalidad infantil que superaban cien ni- nuevos perfiles demográficos que se sinteti- ción de 15 a sesenta años cayó de 32% a
provenientes de la incorporación de los ños por cada mil nacidos vivos. A este ex- zan en: mayores índices de masculinidad y 9% reduciendo el número absoluto de
impuestos sobre hidrocarburos (IEHD e tremo se contraponen los casos de Tarija, dependencia en las áreas rurales y mayores analfabetos de 781 mil a 395 mil. De éstos
IDH). Algo similar sucede con el gasto so- Santa Cruz y Chuquisaca urbanos, que pa- índices de feminidad en los centro urbanos. 305 mil eran mujeres y noventa mil hom-
cial y su impacto redistributivo. Otro ejem- ra el mismo año registraban tasas de fe- La heterogeneidad demográfica de la socie- bres; 272 mil habitaban áreas rurales
plo desarrollado a lo largo del Informe son cundidad de tres hijos por mujer en edad dad boliviana forma parte de las diferencias mientras 124 mil lo hacían en áreas urba-
los encuentros cotidianos con la sociedad fértil y tasas de mortalidad infantil de cin- regionales que postergan el desarrollo de nas. Esta situación desigual se reproduce
que se evidencian en prácticas que exclu- cuenta por cada mil nacidos vivos; ii) con 27 El coeficiente de Gini es una medida de desigualdad que toma valores entre 0 y 1, donde 0 expresa la igualdad perfecta (todos
yen y discriminan, entre ellas el trato dife- relación a las desigualdades según condi- concentran la misma proporción de los ingresos totales) y 1 la desigualdad perfecta (una sola persona concentra todo el
ingreso).
464 465
en la inserción al mercado laboral de diver- La transformación de una estructura pobla- nuevos posicionamientos económicos, so- requiere pensar en articulaciones entre po-
sas maneras: una de ellas es a través de ac- cional rural, predominantemente agraria, ciales e incluso políticos de los actores (in- líticas sociales y económicas de manera
ciones de discriminación a mujeres, jóve- a una sociedad urbana, con una economía dividuos, familias y colectividades). que el desarrollo social esté acompañado
nes e indígenas. Con relación a las múlti- mucho más diversificada, caracterizada del desarrollo productivo, con lo cual el
ples explicaciones sobre las desigualdades por la ampliación del sector terciario, dio Hacia un Estado que iguala desarrollo humano en todos sus compo-
en el mercado laboral, un estudio realizado lugar al surgimiento de nuevos actores eco- nentes estará garantizado.
para el caso boliviano da cuenta de que nómicos: la economía popular es, sin lugar ¿Qué tipo de Estado debe acompañar el Tercero, es preciso replantear la visión de
aproximadamente dos tercios de las dife- a dudas, una de las transformaciones con proceso de transformación hacia una sola participación social con responsabili-
rencias salariales se explicarían por razo- mayores implicaciones en la estructura sociedad que iguale? ¿Cómo identificar las dad de la comunidad en los procesos de
nes de discriminación étnica y de género cial boliviana en los últimos treinta años.29 “posibles salidas al laberinto de tensio- evaluación. En su intento de construcción
dentro del mercado . 28
La pirámide resultante del cambio societal nes irresueltas”? de mayores niveles de equidad, el Estado
muestra claramente la emergencia de nue- Primero, es indispensable dejar de lado ac- ha desarrollado mecanismos instituciona-
Dibujando la nueva sociedad vos actores económicos y sociales. ciones que abordan lo social como algo les de participación social en la agenda de
Los cambios también implicaron una nueva homogéneo. Esto requiere desprenderse las políticas locales, sin lograr el necesario
¿Qué sociedad emerge de los cambios estructura ocupacional que revela las pro- de varios imaginarios en cuanto a la políti- correlato en las actividades de seguimien-
ocurridos en los últimos treinta años? babilidades diferenciadas en la movilidad ca pública más eficiente: el primero tiene to, monitoreo y evaluación de los resulta-
¿Cómo podemos caracterizar esta “nue- social. En 25 años emergieron nuevos gru- que ver con la necesidad de desmitificar la dos. En este sentido, el proceso de partici-
va sociedad”? ¿Han implicado los campos ocupacionales altamente remunera- idea de las políticas universales y homogé- pación en el marco de la descentralización
bios sociales la reducción de las desi- dos: ejecutivos, profesionales indepen- neas como paradigma de un desarrollo requiere de un compromiso activo de la co-
gualdades? dientes y profesionales de elite, por lo que más igual. Es necesario dar un salto en la munidad en el seguimiento de las acciones
Para responder a estos interrogantes plante- se evidencia un primer caso que puede tipi- manera de hacer políticas públicas de mo- sociales y económicas y un control social
amos que los estudios sobre la evolución ficarse de “movilidad ascendente”. El resto do que éstas se adapten a las necesidades estricto con incentivos al cumplimiento de
de la pobreza y las desigualdades no son de los cambios muestra efectos ambiguos, locales. Tradicionalmente, las acciones las metas establecidas.
suficientes para dar cuenta del impacto de por ejemplo la reducción de la población han sido pensadas y diseñadas desde arri- Cuarto, una agenda de cambio debe tras-
los cambios demográficos y económicos dedicada al trabajo agrícola y la del grupo ba, y desde afuera, sin el reconocimiento cender los enfoques de política que tra-
en la estratificación social. Con ello no inde asalariados pudo tener impactos diver- de las necesidades diferenciadas en los ni- tan el tema de la desigualdad desde una
tentamos desvalorizar estos indicadores si- sos. En el caso de los trabajadores agrícolas veles locales. Planteamos que la política perspectiva estrictamente individual.
no más bien planteamos un retorno al cen- que hoy forman parte del trabajo por cuen- social requiere ser diferenciada mediante Rescatando del pasado el mensaje de las
tro del problema: ¿han preservado los cam- ta propia urbano, pudieron darse muchos el diseño de acciones de geometría varia- desigualdades grupales persistentes e
bios las viejas desigualdades? o ¿han dado casos exitosos de microempresarios de la ble que respondan de manera más acerta- identificando la alta probabilidad de repro-
más bien lugar a la emergencia de otras economía popular. La reducción del trabajo da a los problemas locales. Estas acciones ducción de las mismas a lo largo del tiem-
(nuevas) desigualdades? ¿Qué nuevos gru- asalariado originado por el efecto combi- debieran suscribirse en el marco de “auto- po, entre generaciones, es imprescindible
pos emergieron del cambio y cuáles fueron nado del colapso de los precios del estaño y nomías de geometría variable” en el espíri- diseñar políticas orientadas a la reducción
protagonistas del mismo? ¿Podemos ha- la promulgación en 1985 del Decreto Su- tu del respeto a la diversidad cultural. de las diferencias identificando, desde el
blar en Bolivia de la emergencia de nuevas premo 21060, con el despido de trabajado- Segundo, se requiere pasar de un enfoque nivel local, a los beneficiarios. Muchas de
elites sociales, nuevas clases medias? res de las empresas mineras, tuvo efectos de políticas sectoriales a un enfoque de estas medidas podrían ser implementadas
Pese a la persistencia de las desigualdades diversos. Algunos se insertaron en la activi- políticas integrales y articuladas centra- a través de instrumentos de política orien-
grupales e individuales a lo largo de la his- dad agrícola, otros se convirtieron en coo- das en los actores. Las políticas públicas tados a la demanda; un ejemplo de ello son
toria identificamos un proceso de transfor- perativistas, mientras que otros se inserta- sociales han tenido durante años un enfo- los bonos de incentivo a la permanencia
mación social complejo, que va más allá de ron en la economía de la coca. que sectorial y fueron diseñadas, en mu- escolar que entre sus múltiples posibilida-
la polarización entre grupos –élites y gru- Paralelamente, el estancamiento del sector chos casos, con centro en los instrumentos des podrían ser enfocados a reducir una de
pos subalternos, indígenas y no indíge- industrial y el colapso de la minería impli- y no en los resultados. Son los casos de las desigualdades más intensas entre gru-
nas– a través del análisis del cambio eco- caron la emergencia de otros actores eco- educación y salud, donde la discusión se pos, como son las brechas de género y la
nómico, demográfico y ocupacional ocu- nómicos, sociales y políticos: cooperativis- ha reducido durante años al número de condición étnica en educación.
rrido entre 1976 y 2001 (ver pirámides al tas mineros y cocaleros, entre otros30. Esta ítems, número de centros y no así a los re- Instrumentos alternativos, igualmente orien-
final de este Capítulo). transformación económica se tradujo en sultados. Este enfoque requiere de un dise- tados a la reducir las desigualdades hori-
28 Al respecto véase Pérez de Rada (1997).
ño de políticas integrales que ponga al cen- zontales, son las políticas de acción afirma-
29 Esta situación no representa un fenómeno aislado en el continente; al contrario, la evolución histórica de empleos creados en tro el desarrollo humano, considerando las tiva centradas en los actores, sus contextos
la región entre 1950 y fines de los noventa revela una amplia expansión del trabajo por cuenta propia y en micro empresas, una
reducción del trabajo en los sectores moderno y estatal y un mantenimiento de la creación de empleo en el sector doméstico necesidades diferenciadas por ciclo de vi- económicos y sus entornos sociales. Esto
(Klein y Tokman, 2000). da y sexo. Adicionalmente, la integralidad implica una reconciliación social profunda
30 Sobre este punto remitimos al informe temático elaborado por el PNUD (2005).
466 467
entre regiones y grupos poblacionales que dad diversa con igualdad requiere conside- legitimidad, retroalimentada por una crisis económico se ha estabilizado por encima
ayude a resolver las tensiones irresueltas a rar aspectos que trascienden visiones uni- económica y fiscal. del 4% por segundo año consecutivo y el
través de nuevas normas y actitudes que dimensionales, sectoriales y reformistas. Octubre de 2003 selló la inviabilidad a corto déficit fiscal del 9/8% del PIB registrado en
involucren a la sociedad en su conjunto pa- En definitiva, la agenda de cambio que re- y mediano plazo del proyecto Pacific LNG y 2002/2003 ha dado paso a un superávit del
ra crear una sociedad diversa con menos quiere la nueva definición de la cuestión con ello el colapso del sistema político he- 6% en 2006.
discriminación y desigualdad entre gru- social pasa por el reconocimiento estatal y gemónico hasta entonces. Pero, contraria-
pos. Un ejemplo de este tipo de acción lo social de la necesidad de una transforma- mente a los argumentos esgrimidos por el Para redefinir el problema
constituyen las políticas de discriminación ción profunda cuyas reglas de juego e insti- pensamiento económico dominante, la
positiva orientadas a reducir las desigual- tuciones serán definidas en la nueva Cons- economía del gas no colapsó. El debate Antes de esbozar propuestas para una eco-
dades en el mercado laboral entre jóvenes titución Política del Estado. Estas nuevas que se abrió en los tres años siguientes, y nomía funcional al desarrollo humano, re-
que se formaron en la universidad pública reglas establecerán nuevos espacios y lími- que tuvo como hitos centrales el referén- sulta indispensable delinear brevemente la
y aquellos que asistieron a la universidad tes de la acción social y estatal que requeri- dum del gas (julio 2004), la nueva Ley de forma cómo se ha redefinido este debate
privada. rán, a la vez, transformar las instituciones Hidrocarburos (mayo 2005), el decreto de en los últimos años y las posibilidades de
Quinto, es necesario dar más importancia que preservaron las desigualdades entre nacionalización de los hidrocarburos (ma- nuestra economía en el futuro. La primera
a la acción que al discurso. En el ámbito bolivianos que habitan diferentes regio- yo 2006), la ampliación del contrato de ex- constatación es que la economía del gas
de las políticas, la institucionalidad de nes, que tienen distinto género y edad, que portación de gas a la Argentina (octubre es una realidad y que la tendencia iner-
las leyes parece tener un peso más im- provienen de contextos culturales diversos 2006) y la firma de nuevos contratos petro- cial empuja a la economía boliviana a la
portante que el diseño e implementa- y que tienen un diferente origen étnico. leros con las diez transnacionales del gas consolidación de un patrón de base es-
ción de las políticas. Un ejemplo de ello instaladas en Bolivia (octubre de 2006), trecha, y de un crecimiento escaso y volá-
son las permanentes modificaciones a la b) Estado para una economía provocó un remezón importante en la in- til, a partir de la explotación de nuestros re-
legislación laboral y el inútil debate acerca de base ancha dustria petrolera. Durante cinco años, la in- cursos hidrocarburíferos y mineros. Una
de la confrontación entre “leyes rígidas” y versión en el sector disminuyó de forma vasta literatura económica analizada en
“mercados flexibles”. El mercado laboral El reto central de este momento histórico sostenida, pero este año (2007) se puede PNUD (2005) muestra que no sólo el creci-
boliviano, más que leyes laborales requie- es construir una economía de base ancha consolidar un nuevo punto de equilibrio a miento per cápita es menor en países con
re impulsos concretos que permitan redis- que utilice los excedentes de la econo- partir del cual se empiece a escribir un nue- abundantes recursos naturales sino que
tribuir la renta del gas hacia la “economía mía del gas para diversificar rubros, mul- vo capítulo en la historia petrolera del país. éstos presentan mayor volatilidad, más
popular”, construyendo en torno a una tiplicar actores productivos y crear em- Hoy la economía del gas es una realidad. En desigualdad en la distribución del ingreso
“economía rentable de base estrecha” con pleo e ingresos en la base de la pirámide los últimos cinco años, las exportaciones y mayores tasas de pobreza. Actualmente,
propiedad estatal el paso a una “economía económica. Se requiere un nuevo mode- bolivianas han pasado de 1,3 a cuatro mil las ventas de gas, plata, zinc, estaño y co-
de base ancha” de propiedad popular. La lo para un nuevo patrón de desarrollo. millones de dólares, y la mitad de este in- bre expresan el 75% de nuestras exporta-
historia de los cambios sociales en Bolivia Hace cinco años, el debate central de política cremento se explica únicamente por las ciones, y el incremento notable de su valor
revela claramente las limitaciones de la económica se enfocaba en la necesidad de exportaciones de gas a Brasil y Argentina. se explica esencialmente por un incre-
acción transformadora de un discurso construir un “puente” hacia la economía En los últimos dos años, la presión fiscal ha mento de precios y muy poco por el au-
normativo que no esté acompañado de del gas. Se esperaba que ésta revitalizara el pasado de un techo histórico de 13-14% mento en los volúmenes de producción.
una acción transformadora desde el Esta- crecimiento económico, impulsando las del PIB al 31% del PIB, y la mitad de las re- Si hubiéramos incrementado nuestra capaci-
do y desde la sociedad. Por ello acciones exportaciones más allá de su techo históri- caudaciones –unos 1.600 millones de dó- dad de producción hoy estaríamos crecien-
basadas exclusivamente en el reconoci- co de mil millones de dólares, dinamizan- lares anuales– proviene del sector del gas, do por encima del 5%. Si mañana caen a la
miento de derechos son insuficientes: es do la inversión extranjera directa que em- esencialmente del nuevo Impuesto Directo mitad los precios de exportación de cinco
necesario garantizar el cumplimiento de pezaba a disminuir dada la maduración de a los Hidrocarburos (IDH) creado en mayo productos, nuestras exportaciones se es-
los mismos. los contratos de capitalización y generan- de 2005 y reforzado en mayo de 2006. Es- tancarían por debajo del 70% de lo que ex-
Sexto, desde la perspectiva de las institu- do recursos imprescindibles para cerrar te monto representa el doble de lo que el portamos actualmente. Si no se refuerza la
ciones del Estado y de la sociedad, es una brecha fiscal cifrada en 9% del PIB. To- Estado boliviano recibirá en concepto de competitividad de estos sectores, el núcleo
inevitable dar pasos más allá de las clási- dos los esfuerzos de negociación con los cooperación internacional y ocho veces de generación de excedente de la econo-
cas reformas que se han enfocado en organismos multilaterales de crédito se más de lo que recaudaba este sector hace mía boliviana, y con éste el régimen demo-
transformaciones parciales, como las su- asentaban en las promesas futuras de las sólo cuatro años. Por último, el aporte di- crático y los impulsos de integración social,
cesivas reformas institucionales realiza- rentas del gas bajo el signo del contrato de recto del sector de hidrocarburos al creci- quedarían sobreexpuestos a las fluctuacio-
das en nuestro país. Ello implica cambios venta de gas a California y propuestas más miento económico ha sido de dos puntos nes y los ciclos naturales del mercado inter-
en las instituciones sociales y políticas que o menos concretas de monetizarlas a corto porcentuales anuales en los últimos ocho nacional. El Estado tiene por tanto un rol
preservan las desigualdades. La agenda plazo para evitar que el sistema político co- años, pasando de uno a tres puntos en los central que jugar en la consolidación de un
para la construcción de una nueva socie- lapsara en medio de una profunda crisis de últimos dos años. Con ello, el crecimiento núcleo productivo altamente competitivo.
468 469
La segunda constatación es que, como vere- lar urbana –construcción, comercio, trans- excesivo de estas rentas en la base fiscal asienta en muchos productos, múltiples
mos con amplitud en la última parte de este porte y servicios– y 213 mil empleos indi- del Estado produce una serie de incentivos actores productivos y territorios diver-
Capítulo, nuevas fuerzas económicas glo- rectos en la economía popular rural –agri- perversos en términos de construcción sos. Nos referimos a lo que hemos deno-
bales están redefiniendo la dinámica del cultura y servicios rurales–. institucional que terminan afectando la ca- minado la “economía más allá del gas”:
mercado internacional en los últimos La economía exportadora “más allá del gas” lidad del tejido económico pero también una economía articulada capaz de produ-
años. Estas dinámicas son susceptibles de es aún pequeña (sólo genera 352.000 em- de la institucionalidad política. cir y exportar manufacturas de recursos
consolidar un período más o menos largo pleos en un país con una población activa Si actualmente 86% de los bolivianos opina naturales a nichos de mercado de alta cali-
de precios internacionales elevados para de casi cuatro millones de personas) y es que los recursos naturales pertenecen a to- dad; una economía en la cual las pequeñas
nuestros principales productos de exporta- todavía desigual (la productividad media dos los bolivianos, es muy probable que las y medianas empresas (PYME) afincadas
ción, esencialmente del gas y los minerales, es casi tres veces superior al PIB per cápita pugnas en torno a las competencias espe- en distintos ámbitos territoriales y secto-
pero al mismo tiempo estos precios genera- nacional pero esconde enormes desigual- cíficas de gestión y administración de los riales constituyen el principal factor de es-
rán señales e incentivos fuertes para conso- dades particularmente entre los empleos mismos pongan en juego a diferentes acto- labonamiento y dinamismo económico.
lidar un patrón primario exportador de ca- directos y los empleos indirectos genera- res ávidos de apropiarse de las rentas del Sin duda, éste es el tipo de economía com-
rácter exclusivamente extractivo y a tasas dos en la economía popular rural). Nunca gas en un contexto de elevada fragilidad patible con la democracia y el pluralismo,
de explotación poco sostenibles y poco efi- antes Bolivia había sido capaz de exportar institucional. Frente a estas dinámicas po- es decir, con una política de base ancha.
cientes en los países ricos en recursos natu- semejante valor de mercancías procesa- líticas complejas, posiblemente las formas La nueva realidad económica nacional e in-
rales. Una vez más, las tendencias inerciales das, incluso a mediados de los noventa de zanjar el debate tengan efectos perver- ternacional esbozada en la sección ante-
apuntan a la consolidación de un patrón de cuando su peso relativo en la estructura ex- sos en la estructura económica boliviana rior permite afirmar que la coyuntura de
desarrollo económico de base estrecha. portable superaba el de las materias pri- tanto en términos de eficiencia como de corto y mediano plazo es excepcional para
Por ello, la ventana de oportunidad que gene- mas y se situaba en un 45%. Por ello, si la equidad. Sin duda, “la maximización de enfrentar el reto de construir una econo-
ra este nuevo contexto internacional para economía del gas es más poderosa que las rentas, y su distribución hacia aquellos mía de base ancha a partir del gas (escena-
el crecimiento sostenido de países como nunca, la coyuntura económica es excep- que las invertirán de forma productiva, es rio 1). Al mismo tiempo, dada la estructura
Bolivia implica un doble desafío para el Es- cional para evitar la consolidación del pa- ciertamente el problema central en la rela- económica del país y los incentivos que re-
tado boliviano: ¿cómo generar incentivos trón gas: piso estupendo de estabilidad ción entre recursos naturales y crecimien- sultan de los mercados internacionales de
para desarrollar formas de uso no extracti- macroeconómica y dinamismo sin prece- to económico” (Fields, 2005). ¿Cómo en- materias primas y de las lógicas rentistas
vas de nuestros recursos naturales? ¿Qué ti- dentes de importantes sectores exportado- frentar entonces lógicas rentistas propias de la sociedad boliviana, resulta claro que
po de políticas pueden afectar la tasa de ex- res industrial-manufactureros con eslabo- de la sociedad que han moldeado la cons- sin una intervención apropiada y efectiva
tracción y uso de los recursos naturales pa- namientos débiles pero significativos con trucción estatal en Bolivia para promover del Estado la tendencia inercial apunta a
ra asegurar una explotación óptima en el el conjunto de los actores económicos na- una institucionalidad económica funcional reproducir un patrón de base estrecha que
tiempo, esto es, a la vez eficiente y sosteni- cionales. Nuevamente, el Estado tiene un al desarrollo humano? puede darse con una cierta lógica redistri-
ble? El primer dilema habla de los incenti- activo rol que desempeñar en la consolida- butiva desde una arquitectura institucional
vos para el procesamiento de las materias ción y expansión de estas dinámicas. Escenarios de salida con niveles más o menos importantes de
primas; el segundo, de la necesidad de de- La cuarta constatación es que la disputa por legitimidad y eficiencia (escenario 2) o, en
terminar un sendero óptimo de crecimien- la redistribución de las rentas de los re- Hoy, en medio de una coyuntura económica el peor de los casos, en medio de una cap-
to económico a mediano y largo plazo. cursos naturales sólo ha dado una pri- excepcional y de un debate acalorado so- tura clientelar del Estado y de las rentas del
La tercera constatación es que existen ac- mera muestra de su potencial fuerza dis- bre la distribución y la asignación de las gas, consolidando elevados niveles de
tualmente cimientos dinámicos de una gregadora en septiembre/octubre de 2005 rentas de nuestros recursos naturales, re- desigualdad y de pobreza en el país e inclu-
economía más allá del gas y más allá del al momento de reglamentar el Impuesto sulta imprescindible recolocar al centro so en las regiones ricas en recursos natura-
Estado. Es la economía de las 887 empre- Directo a los Hidrocarburos creado por la del debate el verdadero desafío econó- les (escenario 3).
sas exportadoras que generaron más de nueva Ley de Hidrocarburos de mayo mico de este período histórico: pasar de Nigeria, séptimo productor de petróleo de la
1.100 millones de dólares de exportacio- 2005. Como lo muestran los Capítulos 2 y un patrón de desarrollo de base estre- OPEP y proveedor de la quinta parte del
nes en 2006, es decir, uno de cada cuatro 3, históricamente la principal fuente de in- cha, asentado en la explotación de re- petróleo consumido en Estados Unidos,
dólares exportados por la economía boli- gresos del Estado boliviano ha estado con- cursos naturales con poco valor agrega- pero que tiene una esperanza de vida com-
viana el año pasado. Según un estudio re- centrada en pocos impuestos y la mayoría do, en una lógica de enclave y con esca- parable a la de Afganistán después de la
ciente del Instituto Nacional de Estadística de ellos aplicados sobre actividades que sos resultados en materia de generación guerra y una de las tasas de mortalidad
(INE et al, 2006), esta dinámica exportado- producen lo que la literatura económica ha de empleo e ingresos para la mayoría de materna más altas del mundo, es uno de
ra generó 32 mil empleos directos, 107 mil dado en llamar “rentas de fácil apropia- la población –como lo demuestran his- los ejemplos más dramáticos de la “maldi-
empleos indirectos en la economía popu- ción” o de “apropiación directa”31. El peso tóricamente los períodos de la goma, la ción” de los recursos naturales. El Delta del
31 Los llamados point-source natural resources son aquellos sectores cuyas rentas son técnicamente fáciles de apropiar
castaña, la plata y el estaño–, a un pa- Níger, estado que concentra a una cuarta
–esencialmente hidrocarburos y minerales– por oposición a las rentas derivadas del uso de recursos naturales como la tierra trón de desarrollo de base ancha, que se parte de la población nigeriana, que produ-
que genera rentas más “difusas”.
470 471
ce el 80% de los ingresos totales del país y percepciones son matizadas y más bien nuestra historia económica o como lo ilus- En efecto, la trayectoria de crecimiento basa-
genera más de cuarenta mil millones de positivas en cuanto hace al imaginario aso- tra el caso nigeriano actual, quedan pocos da en las exportaciones de gas natural en
dólares anuales en exportaciones petrole- ciado al escenario 2: un Estado transparen- pasos. Un Estado para el desarrollo huma- lógica de enclave productivo y, por lo tanto,
ras, todavía no está conectado a la red de te y legítimo con fuerte presencia en el sec- no debe, por lo tanto, construir una nueva en un contexto de crecimiento limitado del
energía eléctrica y es el escenario de vio- tor de los hidrocarburos con capacidad pa- vía al crecimiento económico sobre la base mercado interno, genera un crecimiento
lentos conflictos durante décadas. La po- ra redistribuir de forma eficiente las rentas de la fortaleza, pero también de la debili- de 7,5 puntos porcentuales del ingreso de
blación sigue viviendo de la agricultura y la del gas a los sectores más pobres de la so- dad actual de decenas de miles de actores los hogares con un incremento global de la
acuicultura, pero la inversión pública en ciedad boliviana tanto a través de transfe- productivos que conforman el tejido aún desigualdad, dado que el incremento de
equipo, vías de transporte, crédito y exten- rencias directas a los hogares más necesi- incipiente de la base ancha. los ingresos de los hogares urbanos ricos
sión agrícola es limitada. Más aún, “la con- tados como mediante la generación direc- El segundo argumento emerge de un análisis es de 8,3%. En el otro extremo, el creci-
taminación por la quema, derrames y ex- ta de empleos en el área rural y en las cuantitativo de simulación de trayectorias miento de base ancha, característico de
ploración de petróleo ha afectado la fertili- áreas marginales urbanas, con especial én- de crecimiento de la economía boliviana una economía más diversa y mejor articu-
dad de los suelos, vías fluviales y la atmós- fasis en la contratación de mano de obra realizado como documento de trabajo del lada, eleva a 9,2 puntos porcentuales el in-
fera” (Burd-Sharps, 2006). Como concluye poco calificada. Las preocupaciones son presente Informe (Gray Molina y Araníbar, cremento global de ingresos de los hoga-
el informe de desarrollo humano del Delta casi inexistentes sobre lo que ello implica- 2006)32. Supuestos diferenciados sobre los res, con un incremento de once puntos
del Níger, “el costo humano más trágico es ría: la dependencia estatal de una sola sectores de actividad que actúan como porcentuales en el ingreso de los hogares
la ruptura de la cohesión social” en un con- fuente de ingresos o que las compras esta- motores del crecimiento económico (i.e. rurales dado el dinamismo del sector agro-
texto marcado por la desconfianza inter- tales sean el único mercado para el cual los grado de diversificación económica) y so-
33
pecuario que este supone. De hecho, la tra-
personal generalizada y una deslegitima- actores productivos privados sigan siendo bre su capacidad de arrastre del mercado yectoria de “crecimiento de base ancha”
ción institucional aguda, pues “las estruc- competitivos sin importar lo que hagan. interno (i.e. grado de articulación econó- combina el dinamismo de muchos secto-
turas del Gobierno Federal para compartir Más allá de estos dilemas –al fin y al cabo, mica)34 permiten simular escenarios dife- res productivos con mejores eslabona-
los ingresos sólo han servido para institu- ¿qué escenario no implica asumir riesgos y renciados de crecimiento y cuantificar su mientos internos: en la simulación, distin-
cionalizar una falta total de rendición de estar dispuesto a enfrentar serios desa- impacto en la formación de ingresos de los tos sectores de base ancha que represen-
cuentas y representación” (Ibid.). fíos?–, al menos dos argumentos centrales casi dos millones de hogares urbanos y ru- tan dos tercios de la estructura productiva
El caso nigeriano ilustra, de forma extrema nos llevan a optar nuevamente por la cons- rales que existen en el país. El documento nacional crecen a tasas superiores al pro-
en cuanto a la violencia política y social, los trucción de una economía de base ancha. de trabajo explora cuatro sendas diferen- medio de la economía (agricultura, 8%; e
resultados más visibles de siglos de explo- El primero emerge de las tesis centrales del ciadas de crecimiento bajo el supuesto de industria manufacturera, 5%) y tienen una
tación minera en el país. Por ello, como se- presente Informe: el Estado boliviano no una tasa de crecimiento económico homo- elevada capacidad de arrastre del mercado
ñalaba el Informe sobre Desarrollo Huma- es un “Estado fallido”, “disfuncional” o “in- génea del 4%: “gas con industrialización y interno (comercio, 4%; y servicios tran-
no en Bolivia 2004, “la oposición a la ex- concluso”; pero tampoco es, ni probable- con redistribución” (cuadrante superior iz- sables, 3,3%)35.
portación de gas [en octubre de 2003], que mente será, una maquinaria burocrática quierdo), “exportaciones de gas natural” Frente al descrito, el segundo mejor escena-
a simple vista parece un sinsentido propio técnico-racional eficiente y presente de (cuadrante inferior derecho), “exportacio- rio en términos de ingresos y desigualdad
de una sociedad sin rumbo, puede resultar forma homogénea y legítima en todo el te- nes no tradicionales” (cuadrante inferior es aquel que produce la trayectoria “gas
muy racional considerando que los riesgos rritorio nacional. Tomar en cuenta lo que la izquierdo) y “crecimiento de base ancha” con industrialización y con redistribución”:
causados por la explotación del gas pueden literatura económica ha dado en llamar (cuadrante superior derecho). Como se ob- el crecimiento reposa esencialmente en
ser al menos tan significativos como sus “fallas de Estado” por oposición a las “fa- serva en el siguiente gráfico, una misma tres sectores productivos (hidrocarburos,
oportunidades, más aún dada la fragilidad llas de mercado” es simplemente un pode- tasa de crecimiento económico puede pro- 40%; industrias pesadas, 8%; y sector pú-
de las instituciones bolivianas” (PNUD, roso argumento para señalar que, materia- ducir impactos cualitativa y cuantitativa- blico, 8%) y una cierta capacidad de arras-
2004). En ese contexto, como concluía el lizar el segundo escenario desde la fragili- mente diferentes en materia de genera- tre del mercado interno (construcción, 3%;
citado Informe, resultaba crucial la emer- dad institucional actual, la cultura patrimo- ción de ingresos para los hogares. comercio, 3%). Describe, en consecuencia,
gencia de “liderazgos políticos legítimos” nial-corporativa característica de los acto- 32 La simulación utiliza un modelo macroeconómico de multiplicadores contables MCS (con precios rígidos) y se basa en un
para construir políticamente una relación res políticos y la renovada lógica económi- supuesto de crecimiento de 4% anual. El modelo macro distingue once tipos de hogares, seis urbanos y cinco rurales, por lo
que permite esbozar algunas tendencias sobre indicadores de desigualdad.
transparente y de beneficios mutuos entre ca rentista de los principales actores socia- 33 Un crecimiento con bajo grado de diversificación se asienta en dos o tres sectores que crecen a tasas muy superiores al
Estado-sociedad y transnacionales. El pro- les y económicos del país, supone incre- promedio de la economía (4%) y que tomados en conjunto representan entre el 6% y el 22% del PIB. Al contrario, un
crecimiento con alto grado de diversificación se asienta en cuatro o más sectores con tasas cercanas o superiores al 4% y que
ceso de nacionalización de los hidrocarbu- mentar la presión de las calles y de los dis- representan al menos el 40% de la estructura productiva.
34 En la simulación, un crecimiento con bajo grado de articulación con el mercado interno supone que los sectores que
ros es la respuesta que el país ha gestado tintos grupos de interés sobre el nuevo Es- promueven el crecimiento actúan en una lógica de enclave productivo. Por ello, tanto el consumo privado de hogares –por el
frente al temor de consolidar un nuevo citado que debe emerger de la Asamblea lado de la demanda– como los sectores de servicios –por el lado de la oferta– crecen a tasas muy inferiores al promedio de la
economía. Este último se estima en torno al 2% en escenarios con bajo grado de articulación y en torno al 3% en escenarios
clo de crecimiento sin desarrollo. Constituyente. De allí a caer en una versión con alto grado de articulación (esto último a fin de respetar la restricción de crecimiento promedio del 4% aun en escenarios
de alta diversificación y alta articulación).
Pero si el rechazo de los bolivianos al escena- moderada o extrema del tercer escenario, 35 Las tasas de crecimiento de los sectores de comercio y servicios con seguridad serían superiores en este escenario, pero el
rio 3 no puede ser más contundente, las tal como lo muestran distintos períodos de ejercicio de simulación supone comparar tasas de crecimiento económico similares de 4% en todos los escenarios.
472 473
un escenario en el cual el Estado no sólo se es su dependencia del dinamismo de po- ¿Qué tipo de Estado promueve del PIB y el 10% del empleo, pero pagan el
erige en un agente productivo importante cos sectores con escasas articulaciones la economía de base ancha? 40% de los impuestos a las utilidades em-
que promueve la industrialización del gas con el resto de la economía, en el mejor presariales y nunca han sido visibilizados
natural, sino que favorece políticas agresi- de los casos preserva la estructura des- Al posicionar estas tesis en la “economía explícitamente como actores y sujetos de
vas de crecimiento del sector público, esen- igual de distribución del ingreso entre los más allá del gas” (PNUD, 2005) se centró políticas públicas. Si el mercado de las mi-
cialmente en las áreas de salud y de educa- hogares. La única posibilidad de revertir el debate sobre el “modelo” en su fin últi- cro-finanzas ha respondido de forma efi-
ción. Al mismo tiempo, la inversión priva- esta tendencia y empezar a cerrar bre- mo: modificar el patrón de desarrollo eco- caz a los requerimientos de financiamien-
da de pequeña y/o gran escala en los secto- chas sociales es promoviendo un creci- nómico. Pero, ciertamente, el modelo eco- to de las micro y pequeñas empresas
res agrícola y manufacturero se ve desfavo- miento económico de base ancha (esce- nómico no es neutro. Por una serie de ra- (MYPE) y el sistema financiero formal abre
recida, por el efecto de “enfermedad holan- nario 1). Estos datos sugieren fuertemen- zones que hacen a la estructura económi- líneas de crédito a las empresas grandes
desa”. Si el ingreso total de los hogares en te que tanto la estructura de generación ca boliviana –la dotación de recursos natu- del país, las PYME se encuentran sistemá-
este escenario es de 8,5 puntos porcentua- de ingresos como la trayectoria del creci- rales, la mediterraneidad, la geografía, la ticamente penalizadas en el mercado de
les, en el mejor de los casos la desigualdad miento económico, y en definitiva el mo- fragilidad institucional, las deficiencias de crédito.
se mantiene estable. delo económico, deben ser modificados formación de nuestro capital humano– la Sin Estado es imposible pensar en una eco-
En definitiva, incluso en un escenario en el para avanzar en una transformación es- ausencia de Estado incrementa las proba- nomía más allá del gas equitativa y compe-
cual se dan por supuestas capacidades tructural acorde con el desafío histórico bilidades de predominio inercial del pa- titiva. Pero la presencia de un Estado “so-
institucionales óptimas para la redistribu- de construir una economía de base ancha trón de base estrecha. De hecho, actual- bre-gasificado” también puede asfixiar la
ción de las rentas del gas a partir de la in- a partir del gas y con el impulso decisivo mente existen 4.500 productos bolivianos necesaria diversificación económica a par-
tervención estatal (escenario 2), la diná- de la participación del Estado realmente con potencial exportador que están exen- tir del dinamismo de los actores privados.
mica económica de la base estrecha, esto existente. tos de barreras arancelarias en los princi- Entonces, ¿qué tipo de Estado es necesario
pales mercados internacionales pero que para desarrollar una economía de base an-
GRÁFICO 6.14 Ingresos por tipo de hogar según trayectorias de crecimiento actualmente no producen ingresos de ex- cha? ¿Cuál es el modelo económico para la
(tasa homogénea del 4%) portación, lo que muestra lo elevado que base ancha? A continuación se plantean
resulta el “costo país” para los actores pro- tres ideas centrales para promover un de-
Gas con industrialización y redistribución Crecimiento de base ancha
ductivos (Gray Molina y Wanderley, 2007). bate amplio y proseguir una agenda de in-
Incremento ingresos
Los incentivos que generan los mercados vestigación sobre el tema.
8.2 Incremento ingresos
urbanos pobres 8.8
urbanos pobres internacionales para exportar nuestros re- Primero, dado que la inserción externa de
Incremento ingresos
cursos naturales sin procesarlos son de- Bolivia en las próximas décadas depen-
8.7 Incremento ingresos 8.5
urbanos ricos urbanos ricos masiado poderosos en una estructura eco- derá crucialmente de cuanto ocurra con
Incremento nómica escasamente articulada y compe- el gas, resulta fundamental consolidar
8.5 Incremento
ingresos rurales 11
ingresos rurales titiva. Sin duda, para enviar incentivos en un nuevo punto de equilibrio en las rela-
sentido contrario que permitan reducir el ciones entre Estado, sociedad y empre-
“costo país” en materia productiva se ne- sas transnacionales.
Crecimiento
8.5 Crecimiento
cesita de más y mejor Estado. Hoy, una agenda de mediano plazo que bus-
ingresos totales ingresos totales 9.2
Pero la intervención estatal no garantiza el que consolidar una nueva estructura en la
1 3 5 7 9 11 13 15 1 3 5 7 9 11 13 15
logro de resultados eficientes y sostenibles industria petrolera que sea favorable al
en la construcción de ventajas competiti- desarrollo humano debe “blindar” la com-
Gas sin participación del Estado Exportaciones no tradicionales
vas a partir de nuestra dotación de recur- petitividad del sector para convertir a Boli-
Incremento ingresos 7.2 Incremento ingresos
sos naturales. Como señala el propio infor- via en un nodo gasífero a escala regional y
urbanos pobres urbanos pobres 8.4
me temático del PNUD (2005), “el hecho para integrar la economía nacional a tra-
Incremento ingresos
8.3 Incremento ingresos de que se siga apostando desde el Estado vés de una nueva matriz energética basada
urbanos ricos urbanos ricos 8.3
al crecimiento con base en los recursos na- en el gas y en su industrialización en las
Incremento
6.5 Incremento
turales ha generado un marco institucio- macroregiones de desarrollo del país. Ello
ingresos rurales ingresos rurales 9.2
nal y de políticas económicas dirigido a un plantea un reto inédito en la historia petro-
reducido sector”. De hecho, los actores lera boliviana: ¿será posible construir, por
centrales potenciales de la revolución eco- primera vez desde que se inició la explota-
Crecimiento 7.5 Crecimiento nómica de la base ancha son poco menos ción de los hidrocarburos en 1924, un sec-
ingresos totales ingresos totales 8.6
que extorsionados por la presencia estatal. tor petrolero competitivo asentado sobre
1 3 5 7 9 11 13 15 1 3 5 7 9 11 13 15
Estas unidades productivas de entre cinco inversiones públicas y privadas dinámicas
Fuente: Gray Molina y Aranibar (2006). y cincuenta empleados generan el 10% y concurrentes?
474 475
Hasta ahora el proceso de nacionalización ha de dólares anuales en 1998-1999 a menos Segundo, frente a lógicas rentistas que pu- los recursos naturales y pueden desatar
avanzado con firmeza en dos terrenos su- de 150 millones de dólares en 2004-2005. dieran predominar en distintos actores una serie de conflictos sociales potencial-
mamente difíciles y ha superado las dos pri- Ello ha abierto un debate incluso sobre la del desarrollo en Bolivia –y la pelea por la mente violentos en torno al acceso y uso
meras pruebas. Por un lado, se está consoli- necesidad imperiosa de incrementar a cor- distribución del IDH ha dado ya muestras de la tierra. Los conflictos entre cooperati-
dando una negociación compleja sobre el to plazo las reservas probadas y probables de ello a fines de 2005– resulta funda- vistas mineros y asalariados del sector o
take over del Estado en la renta petrolera. Y de gas natural y de aumentar la capacidad mental promover un pacto social en torno los conflictos registrados de forma recu-
esta negociación ha generado un nuevo de transporte de gas natural para remover al acceso y uso de los recursos naturales. rrente en las áreas de expansión agrícola
marco impositivo sectorial mucho más fa- cuellos de botella estructurales que ame- La literatura económica ha registrado al me- del país son sólo un ejemplo de las dificul-
vorable al Estado boliviano que ninguno de nazan con ponerle un freno al desarrollo nos cuatro tipos de efectos perversos de la tades que puede generar la revalorización
los anteriores sin ahuyentar a las diez em- del sector. Para ello, toda vez que el fortale- economía de los recursos naturales sobre en el mercado internacional de nuestros
presas transnacionales que operan actual- cimiento institucional de YPFB supone una la estructura institucional y la cohesión so- recursos naturales en un contexto de fragi-
mente en Bolivia. Según un informe de la agenda de trabajo de mediano plazo, resul- cial en países con bajos y medianos ingre- lidad institucional y fortaleza de actores
CEPAL (2007), el impacto fue notable. Si los ta fundamental reactivar la inversión ex- sos. El “efecto voracidad”36, que hace refe- corporativos de la sociedad organizada.
gobiernos centrales de todos los países lati- tranjera directa en el sector. Al respecto, las rencia a las peleas desatadas en torno a la En cuanto a las rentas del gas, este pacto so-
noamericanos –con excepción de Guate- expectativas de los bolivianos tienden a distribución de las rentas de los recursos cial debería contemplar lineamientos es-
mala y Panamá– han experimentado un in- fluctuar de acuerdo a las señales que emite naturales entre actores cuyo comporta- tratégicos para su uso productivo. Primero
cremento en sus ingresos totales, el caso el proceso de nacionalización: antes de la miento racional en el mercado político-ins- que nada, en el mismo sector del gas para
boliviano es excepcional: mientras el incre- firma de los contratos, la mayoría opinaba titucional está impregnado por la necesi- fortalecer la capacidad de acción de la em-
mento promedio en la región se sitúa en que este proceso desalentaba la inversión dad de maximizar la captura de rentas. Y el presa nacional en el sector y promover
torno al 2% del PIB, el de Bolivia supera el en el sector; luego del 28 de octubre, sólo impacto que tienen esas disputas en la “ca- –como veremos más adelante– una inser-
12% del PIB. Con ello, la presión fiscal en dos de cada diez bolivianos pensaba que lidad del tejido institucional”37 y la fragili- ción dinámica y diversa en la economía in-
Bolivia se ha situado, por primera vez el ésta continuaría su curva descendiente. dad crónica del Estado en términos de ternacional. La experiencia del Alaska Per-
2005, por encima del promedio regional só- Segundo, el fortalecimiento institucional de equilibrios de poderes, la alta exposición a manent Fund, un fideicomiso que envía
lo detrás de Brasil, Argentina y Venezuela. YPFB y, con ello, el impulso de proyectos la corrupción y el incumplimiento genera- algo más de mil dólares anuales a tres mi-
Por el otro, la redefinición progresiva de las concretos de articulación del mercado in- lizado de las normas. Otra corriente de llones de habitantes, y escritos recientes
reglas del juego en el sector ha generado terno y de cambio de la matriz energética análisis propugna que el contexto de desi- de economistas liberales sugieren una dis-
un clima de opinión distinto sobre el rol de nacional. Sin duda, la industrialización del gualdad extrema en que suele insertarse la tribución directa de los recursos del gas a
las transnacionales en el sector y los bene- gas es crucial para diversificar la economía explotación de los recursos naturales im- las manos de los bolivianos sin ningún tipo
ficios potenciales de la exportación de gas. y articular el territorio a partir de las ma- plica un impacto duradero sobre la confi- de intermediación del Estado que no sea
Después de tres años de polarización ex- croregiones internacionales con que cuen- guración de las instituciones económicas. para entregar el dinero. Frente a ello, la ex-
trema en torno al gas, la forma que adqui- ta Bolivia (cf. PNUD 2003-2004, Informes Este tiende a generar incentivos perversos, periencia del Fondo Petrolero de Noruega
rió el proceso de nacionalización en Bolivia regionales de desarrollo humano). Según a consolidar un acceso altamente desigual sugiere la posibilidad de construir institu-
y su consolidación con la firma de contra- Inchauste (2004), una política nacional de a las oportunidades económicas y, con ciones cuya acción permita evitar una so-
tos petroleros lograron garantizar un am- hidrocarburos debería llevar el gas natural ello, a perpetuar altos niveles de desigual- brevaluación excesiva del tipo de cambio
plio respaldo a esta política expresada –co- y la electricidad a los nueve departamen- dad socioeconómica . Por último, algunos
38
que desincentive la diversificación de las
mo vimos en el anterior apartado– en el tos del país, generar proyectos para la ex- estudios señalan que la probabilidad de exportaciones.
sentido común emergente. portación de electricidad a los mercados que un país enfrente conflictos civiles ar- Si la primera experiencia supone “esquivar”
En esta agenda de consolidación de la nacio- de los países vecinos e invertir masiva- mados es mayor en aquellos países ricos al Estado y la segunda reservar una parte
nalización quedan al menos dos puntos mente en proyectos de gas-química (GTL). en recursos naturales .39
significativa del dinero proveniente del au-
pendientes. Primero, la reactivación de la Como señala este autor, una planta de ciclo Un pacto social en Bolivia debería generar ge de los hidrocarburos para las generacio-
inversión en exploración y explotación de combinado a gas de 400MW instalada en mecanismos institucionales que garanti- nes futuras, el diseño institucional del cual
hidrocarburos pero también la construc- Tarija con una inversión de 250 millones cen el acceso equitativo y el uso racional de se dote la sociedad boliviana para admi-
ción y el tendido de nuevos gasoductos de dólares generaría en ventas al mercado los recursos naturales. Esto resulta todavía nistrar de forma eficiente y transparente
tanto para la exportación de gas natural co- boliviano y exportación de electricidad a más importante en la medida en que las los recursos del gas debe fortalecer la ca-
mo para la articulación del mercado inter- Chile unos 110 millones de dólares al año presiones migratorias internas a mediano pacidad de intervención del Estado en la
no. En los últimos cinco años, frente a la incon un consumo de gas tres veces menor plazo afectarán la tasa de explotación de economía y orientarse a saldar en el pre-
certidumbre generada por la renegocia- al que se necesitaría para producir los mis- 36 Véanse al respecto Lane y Tornell (1999) y Mehluma, Moeneb y Torvikc (2003).
ción del marco legal, la inversión privada mos beneficios exportando gas natural co- 37 Para esta discusión son relevantes los trabajos de Sala-i-Martin y Subramanian (2003), Isham et al. (2003), Sala-i-Martin,
Doppelhoffer y Miller (2003), Robinson, Torvik y Verdier (2002) y Mehluma, Moeneb y Torvikc (2003).
sectorial ha mostrado una tendencia con- mo materia prima a un precio de cinco dó- 38 Confróntese sobre el tema los aportes de Engelman y Sokoloff (1997, 2000 y 2002), Hall y Jones (1999), Diamond et al. (1997)
sistente a la baja: de más de 600 millones lares el MMBtu. y Acemoglu, Johnson y Robinson (2001 y 2002).
39 Ver en especial Palley (2003) y Collier y Hoeffler (1998 y 2001).
476 477
sente una deuda social acumulada y un dé- como base para el emprendimiento de para construir una economía de base an- tucional. ¿De qué modo construir una
ficit de infraestructuras para el desarrollo múltiples actores de la economía popular; cha que ponga al centro de la dinámica democracia ampliada no sólo en térmi-
que, hoy en día, constituyen un verdadero formación técnica y manejo de nuevas tec- productiva a miles de actores producti- nos de principios y aspiraciones sino en
freno al crecimiento económico. En este nologías asociadas a la transformación de vos con capacidad de generación de in- clave de diseño institucional? ¿Y sobre
sentido, el Informe sobre Desarrollo Hu- nuestros recursos naturales; e innovación gresos, de creación de empleo y de pago qué bases asentar una gobernabilidad
mano en Bolivia 2004 planteaba canalizar productiva, particularmente en nichos es- de impuestos. compleja para la pluri-nación boliviana
de forma estratégica los recursos del gas a pecíficos de exportación y comercio justo. La articulación entre actores productivos es que abarque la diversidad de actores,
tres fines productivos: infraestructuras de Tercero, resulta necesario consolidar una imprescindible para avanzar en esta agen- balances y relaciones expresada en el
energía, transporte y telecomunicaciones agenda específica de políticas públicas da. Argumentamos que la multiplicación nuevo sentido común emergente en el
de unidades sin especialización y la reac- país?
RECUADRO 6.1 ción a la asociación en la escena económi- ¿Cómo avanzar hacia una nueva forma de
ca es, en gran parte, el resultado de las ins- gobierno que, sobre los cimientos del prin-
Bolsones de crecimiento También existe una alta potencialidad para tituciones en el país que no generan incen- cipio de representación política, establez-
“más allá del gas” los productos que se caracterizan por una sitivos suficientes para crear un entorno fa- ca relaciones de complementariedad entre
Gray y Wanderley (2006) describe las res- tuación favorable en el mercado mundial, vorable a la socialización de riesgos, esto la democracia liberal con otras nociones y
tricciones que enfrenta la economía bolivia- pero para los cuales Bolivia no logra aún una es, la articulación entre unidades económi- prácticas de participación política, delibe-
na identificando los productos que durante mayor inserción con relación al mundo. Es- cas en procesos de agregación de valor. El ración pública y toma de decisiones colec-
los últimos años experimentaron un creci- tos productos han sido clasificados entre los hecho de que se siga apostando desde el tivas? ¿Cómo hacerlo en Bolivia en el mar-
miento de la demanda mundial, así como de “campeones potenciales”. La búsqueda de Estado al crecimiento con base en los reco del actual proceso constituyente y en el
la proporción que representan las ventas de una mayor inserción de estos productos en cursos naturales ha generado un marco horizonte de un Estado intercultural con
Bolivia en el mundo; los productos que cum- la economía mundial es un desafío, pues de institucional y de políticas económicas di- autonomías?
plen ambas condiciones se clasifican en el ellos depende, en gran medida, la expansión rigido a un reducido sector formado por
grupo de “campeones”. Los productos ex- de la “economía de base ancha”. Entre estos las empresas privatizadas/capitalizadas, Dos tentaciones, una construcción
portados que recaen en la categoría mencio- productos resalta la presencia de los bienes mientras un amplio sector de la economía
nada poseen un escenario favorable en el manufacturados, especialmente textiles, boliviana siguió careciendo de los incenti- Una de las tentaciones más frecuentes en los
mercado internacional, entre los cuales se cueros y madera; también forman parte de vos y las condiciones para integrarse de estudios sobre la consolidación (en su mo-
destacan los productos del sector de hidro- este grupo productos agrícolas en expan- manera sostenida a la estrategia de diversi- mento “profundización” y ahora “calidad”)
carburos: petróleo crudo, gas, gasolina y sión como es el caso de los productos deri- ficación de las exportaciones. Creemos de la democracia radica en evaluar ésta en
aceites, así como de los minerales (oro, pla- vados de la soya. que la atención sobre grupos de empresas comparación al pasado, esto es, confron-
ta), y algunos productos agrícolas como las en mercados de productos específicos y el tándola con los regímenes autoritarios (en
sales inorgánicas. análisis de cómo sus estrategias gerencia- nuestro caso dictaduras militares) que ha-
les, rutinas y articulaciones responden a bía antes de la tercera ola de democratiza-
GRÁFICO 6.15 Bolsones de crecimiento de exportaciones las barreras estructurales, al entorno insti- ción. En esa mirada “hacia el pasado”,
tucional y a las políticas económicas ciertamente, el saldo es ampliamente favo-
(Evans, 1997) es la perspectiva que permi- rable para nuestras democracias realmen-
Campeones Campeones
Tasa de crecimiento del comercio mundial (%) 2000-2005
potenciales 30% te ir más allá de ya conocidos costos este existentes. Constan avances, se regis-
Sales inorgánicas y
Harina de habas de soya
25% Alcohol y otros otras bases inorgánicas tructurales que afectan a toda la economía tran mejoras, hay cambios. La “democra-
Minerales de oro y
Estaño sin alear
Gasolina y aceites livianos plata y sus concentrado boliviana e identificar las fallas de coordi- cia electoral”, con sus deficiencias e insufi-
Petróleo crudo
20%
Aceite de soya y sus fracciones 3,561 nación y de innovación específicas a mer- ciencias, siempre será mejor, más desea-
15,097
Margarina 15% Gases de petróleo cados de productos. ble, que la no democracia. Así lo demues-
Habas
Sillas de soya tra en su balance para la región, con análi-
11,291 Metales preciososce oro y
Camisas, fibras y textiles 11,881
29,808 14,066
concentrados c) Estado democrático intercultural sis y datos comparados, el reciente infor-
Cuero 5% 7,394 7,823 con autonomías me del PNUD (2004). Para decirlo con una
0%
referencia: si hace un cuarto de siglo en la
-40% -20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
El reto central de la política boliviana es región había sólo tres democracias, hoy te-
-5%
Boratos naturales y concentrados Ganadores en construir un Estado intercultural con au- nemos 1840 –una de ellas la boliviana–.
Perdedores adversidad
-10% tonomías que ayude a salir del laberinto Más allá del ejercicio de libertades y dere-
Tasa de crecimiento de las exportaciones bolivianas en el mercado mundial 2000-2005
de tensiones irresueltas del Estado-en- chos constitucionalmente consagrados pa-
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la Organización Mundial de Comercio. sociedad desde el sistema político-insti- ra la ciudadanía, entre ellos el sufragio uni-
40 No es un dato menor que 140 países del mundo tengan en el presente regímenes democráticos, (aunque) “sólo en 82 existe
una democracia plena” (PNUD, 2004).
478 479
versal, es evidente que las principales au- existe un modelo hegemónico e inequí- ca en Bolivia, en sus diferentes fases histó- viduales ni en la sola inclusión normativa
toridades y representantes, así como algu- voco de democracia, como ideal, al cual ricas pero en especial en el actual ciclo de o concesión administrativa, en lógica de
nas decisiones fundamentales, son el re- “debiéramos llegar” o “asemejarnos”. El democratización, se produce en torno a la “lo pluri-multi”, de identidades y diferen-
sultado de procesos de votación más o me- referente hoy predominante, de carácter discordancia y a veces superposición entre cias, sean de signo étnico-cultural, sean
nos transparentes, plurales y competitivos. elitista-liberal-representativo, no por un marco político e institucional de carác- de base regional-territorial.
Pero hay una segunda tentación: apuntar la fuerza constituye el marco único ni “su- ter liberal-representativo sustentado en eli- ¿Por dónde pasa, entonces, dónde se dispu-
mirada “hacia el futuro”, esto es, comparar perior” de democracia. Nuestro supues- tes cambiantes que pactan –entre sí y con ta, la “redefinición” de la comunidad po-
nuestras democracias, “poliarquías” en sen- to, más bien, es que hay varias concep- otros grupos– a fin de detentar de manera lítica boliviana y su forma de gobierno?
tido estricto,41 con un modelo ideal: algo así ciones y prácticas que dan cuenta de una hegemónica el poder político (en las pasa- Para empezar, en el reconocimiento de que
como una causa final y desafío ineludible pluralidad de democracias43. ¿Son incom- das dos décadas se lo hizo a través de coali- desde la difícil transición a la democracia
para dar cuenta, a veces con profusión de patibles o acaso contradictorias? En algu- ciones multipartidistas de gobierno), por en octubre de 1982 hasta el presente –es
“mediciones” y “recetas”, de cuánto nos fal- nos casos sí, aunque no necesariamente. una parte, frente a una fuerte tradición or- decir, nada despreciables 25 años de de-
ta para aproximarnos al modelo y, más to- Nuestra convicción, más bien, es que exis- ganizativa y de contestación de actores so- mocratización sin interrupciones, para no
davía, qué debemos hacer para el efecto. ten tanto formas como sustancias comple- ciales y culturales que desplegaron diversas remontarnos más atrás en nuestra historia
Los supuestos, en lógica incremental y mentarias del “ser democrático” que nos estrategias de protesta y acción colectiva republicana– se han dado pasos sustancia-
lineal, son al menos tres: dicha democracia permiten apuntalar un régimen político hí- desbordando los límites institucionales y les, en clave de reforma incremental, para
ideal existe, es posible aproximarse a ella y brido. No estamos, pues, ante una demo- transformando las reglas y ámbitos del sis- ampliar la democracia. Nuestra mirada nos
en tanto no lo hagamos seremos “democra- cracia monolítica y homogénea dada de tema político a fin de ampliar la democra- permite identificar, al menos, dos fases que
cias en vías de consolidación” o, peor, “in- una vez y para siempre, sino en un proceso cia e influir en la toma de decisiones y las siguieron a los primeros años de ejercicio
completas” cuando no directamente “de- de “disputa permanente por la construc- políticas públicas, por otra. democrático en el país. La primera amplia-
fectuosas” o “fallidas”42. El “deber ser”, ción democrática” cuyo resultado, sujeto a En ese horizonte, ¿cuáles son los compo- ción está vinculada a la reforma constitu-
pues, como imaginario de una democracia continuo examen y transformación, ex- nentes esenciales que nos permitirían cional de 1994, precedida por dos pactos
apegada a principios y valores universales, presa diferentes correlaciones de fuerzas, cimentar una nueva democracia en el políticos entre oficialismo y oposición so-
predomina sobre el “ser” específico de cada encuentros y desencuentros entre proyec- país en torno al sentido común emer- bre las reglas del juego (febrero de 1991) y
uno de nuestros regímenes políticos condi- tos políticos, negociaciones-resistencias, gente de una pluri-nación boliviana que en torno al horizonte de modernización es-
cionados por la historia, las estructuras, los actores varios y una fuerte dosis de “expe- no es “uniforme y homogénea” pero tatal (julio de 1992). Nos referimos al con-
sujetos y las circunstancias. Y ni hablemos rimentalismo” en tanto cambio con certi- tampoco “muchas naciones”? ¿Dónde junto de cambios que dieron lugar a la elec-
de evaluar el régimen democrático en fun- dumbre de estabilidad44. se ubican hoy las bases político-institucio- ción de diputados uninominales, la crea-
ción de su desempeño y resultados, ya que nales del Estado para el cambio? Por lo ción de gobiernos municipales en un ambi-
podemos tener e incluso aplicar reglas im- Los andamios político-institucionales hasta aquí expuesto parece evidente que cioso proceso de participación popular, la
pecables para elegir, representar y decidir, el orden estatal resultante del proceso creación y en su caso afirmación estatal de
pero ese edificio político-institucional –co- ¿Qué alternativas y desafíos confrontamos constituyente, con sus correspondientes organizaciones territoriales de base, la ley
mo la llamada “democracia pactada” en Bo- en el régimen político boliviano, respec- pactos normativos y futuros marcos insti- de cuotas a favor de las mujeres, la elección
livia– puede venirse abajo por exceso de to a la estatalidad, en un momento cons- tucionales, no pasa por la sola prolonga- de alcaldes y concejales indígenas y cam-
erosión. Más todavía si tomamos nota de la titutivo como el presente? En este Infor- ción y afinamiento de reglas y procedi- pesinos, el proceso de reforma en el Poder
evidencia de que las democracias nuestras me hemos mantenido el principio analítico mientos orientados a fortalecer un régi- Judicial, la creación de un organismo elec-
conviven, de modo ya insostenible, con ele- y metodológico de que tanto la relación en- men político sólo liberal-representativo. toral independiente, la creación de meca-
vados niveles de pobreza y desigualdad. tre el Estado y la sociedad como, en este ca- Menos radica en “dar el salto”, cual si fue- nismos de control social a nivel local y el vo-
Ahora bien, ¿cuál es nuestra posición norma- so, la edificación de una democracia para el se una fase superior, desde una democra- to a los 18 años, entre otras reformas. Así se
tiva respecto a “la mejor” forma de gobier- cambio son el resultado de “jaloneos”, dis- cia de elecciones a una “democracia de daba respuesta, desde el sistema político, a
no para una pluri-nación como la bolivia- putas, pactos y tensiones entre un conjunto ciudadanos y ciudadanas” cuyos dere- esa demanda ciudadana convertida en
na? ¿Qué hemos aprendido de esta explo- de actores e intereses con arreglo a diferen- chos sean garantizados, de manera indivi- consigna: “se vota pero no se elige”.
ración del estado del Estado? Como pre- tes “clivajes”45. Sobre esa base sostenemos sible e integral, por el Estado. Salir del la- Una década después, en el período bien ca-
misa sostenemos en esta arista que no que el proceso de construcción democráti- berinto de tensiones irresueltas tampoco racterizado como de “crisis, inflexión y
41 La muy citada expresión “poliarquía” corresponde a Dahl (1971) y ha sido acuñada para dar cuenta de los regímenes políticos
se limita a la institucionalización de un cambio” (PNUD, 2002), tiene lugar la se-
que garantizan, como mínimo, el derecho a participar y el derecho a oponerse. sistema de partidos con más transparen- gunda ampliación de la democracia vincula-
42 Es abundante la bibliografía respecto a cuáles son las condiciones básicas para evaluar “qué tan buena es una democracia”.
Ver en particular las provocativas notas de Morlino (2005) acerca de la calidad de la democracia. cia, mejores líderes y mayor democratiza- da ya no tanto a “concesiones” o “ajustes
43 El pensador portugués Sousa Santos (2005) plantea esta cuestión en términos de “lucha por la demodiversidad”. ción interna. Y no se asienta, como he- internos” del sistema político-institucional,
44 La tesis de que la democracia está en permanente disputa con arreglo a proyectos políticos distintos puede encontrarse en
Dagnino (2006). mos visto en el Capítulo anterior, en el ex- sino a movilizaciones sociales y, en espe-
45 Hablamos de “clivajes” para dar cuenta de fisuras profundas, de carácter estructural, que marcan cuestiones de tensión y/o
complementariedad en sociedades complejas como la boliviana. En este Informe enfatizamos tres: la socioeconómica, la
clusivo reconocimiento de derechos indi- cial, a la creciente fortaleza de la llamada
étnico-cultural y la regional.
480 481
GRÁFICO 6.16 Distribución del voto - 3 primeros lugares que también lo es, quizás resulte de mayor una lógica de articulación entre identida- dad no puede reducirse, como ocurrió du-
(Elecciones nacionales 1980-2005) pertinencia histórica y analítica referirnos des culturales e interculturalidad igualita- rante el período de la “democracia pacta-
a una fase de transformación, de carác- ria. Para ello, como requisito, resulta impe- da” (1985-2003), a la exclusiva relación
60%
ter cualitativo y por tanto más radical, rativo superar dos lógicas hoy dominantes: entre los poderes Ejecutivo y Legislativo ni,
54%
50%
cuyo desafío mayor es tender puentes46 a) la “minimalista”, asentada en una de- menos, a la sola garantía de mayoría parla-
entre la democracia liberal-representati- mocracia formal entendida como la sola mentaria oficialista para imponer “genera-
39%
40% 1 va y prácticas de democracia comunita- garantía institucional de condiciones míni- ciones” de reformas y de políticas públi-
34%
29% 2 rio-participativa de antiguo existentes mas para “ser democrático”; y b) la “teleo- cas. Nuestra percepción es que difícilmen-
30% 29%
23% 22% 23% 3
en la sociedad boliviana47. Y es que una lógica”, asentada en un horizonte demo- te se podrá pensar en umbrales mínimos
20% 26% 21%
20% 23%
18%
21%
21%
condición ineludible para superar las ten- crático (el modelo hegemónico) asumido de gobernabilidad democrática en sus di-
17% 20%
15%
17% siones irresueltas y acaso salir del laberin- como la aproximación a los ideales del mensiones de legitimidad y eficacia sin
10%
9% 8% to desde el ámbito político-institucional ra- “deber ser democrático”. ¿Y qué supone considerar, además de la relación entre po-
0%
dica en avanzar, en un horizonte de experi- esta “reinvención” de la democracia en deres estatales, otros dos escenarios estra-
1980 1985 1989 1993 1997 2002 2005 mentalismo democrático, hacia una “de- materia de instituciones políticas con legi- tégicos que suponen un flexible vínculo de
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos oficiales de la Corte Nacional Electoral. mocracia de alta intensidad” (Sousa San- timidad y representatividad? Además de negociación a la vez que de conflicto entre
tos, 2006). El reto, en el marco del proceso reconocer en el nuevo texto constitucio- actores con renovada presencia en ámbi-
“política en las calles” y carreteras en un es- constituyente, supone hacerlo no sólo en nal, como principio y aspiración, este catos públicos estatales y no estatales: las re-
cenario de profunda crisis estatal, debilita- términos de principios y aspiraciones, sino rácter híbrido de la democracia boliviana laciones entre gobierno central y regiones
miento y pérdida de credibilidad de las ins- en clave de diseño institucional. Más toda- –con la inclusión de algunos adjetivos para (futuros gobiernos departamentales), por
tituciones políticas, derrumbe del sistema vía: de cultura política. Se trata de procesos la forma de gobierno–, es fundamental un lado; y las relaciones entre gobiernos
de partidos hegemónico –calificado como permanentes de construcción inmersos en avanzar, ya en materia de diseño de reglas, (en plural) y actores sociales, por otro50.
“partidocracia”– y cuestionamiento al mo- intersticios diversos del orden estatal con en los mecanismos a través de los cuales ¿Qué significa, para el orden estatal, este
delo de pactos entre elites políticas que si soberanías y legitimidades en disputa, es- se podrá cimentar la complementariedad nuevo escenario de complejidad en el
bien había permitido importantes condi- pacios públicos no estatales, elites débiles entre representación, deliberación y parti- proceso decisional o, mejor, esta especie
ciones de estabilidad, lo hizo a costa de so- y cambiantes, densidad organizativa con cipación48. de “gobernabilidad de alta densidad”?
cavar las bases de legitimidad y de eficacia amplio repertorio de acción colectiva y Implica identificar, al menos, tres niveles
de una “gobernabilidad sistémica” que se “Estados que pactan”. Complejizar la gobernabilidad diferenciados de “complejización” tanto
tornó insostenible en el último lustro. Re- ¿Y cuál es el desafío sustancial de esta ra- en la relación entre actores estratégicos co-
sultado de ello son conquistas fundamenta- dicalización de la democracia boliviana La ampliación de la democracia en términos mo en la función y responsabilidad de go-
les, incorporadas en la reforma constitucio- con experimentalismo en el actual pro- de reconocimiento estatal de diversos ám- bierno y la gestión de políticas públicas: a)
nal de 2004, como la Asamblea Constitu- ceso constituyente? Además de democra- bitos, actores y reglas para el ejercicio de la relación de poderes horizontales, en par-
yente, el referéndum consultivo, la iniciati- tizar y dotarle de mayor calidad a la dimen- (auto)gobierno y (auto)representación, así ticular entre el Ejecutivo y el Legislativo, ya
va legislativa ciudadana y la “desmonopoli- sión de “autorización” de la representación como para la toma de decisiones colecti- sea que el oficialismo tenga una consisten-
zación partidaria” de la representación po- política (con nuevos actores y ampliación vas, debe asimismo dar cuenta de la ges- te mayoría parlamentaria, ya sea que la
lítica; así como el avance en la demanda de de la agenda de temas), se requiere avan- tión pública en un escenario de goberna- oposición detente capacidad de bloqueo y
autonomías departamentales y la elección zar en una innovadora transformación po- bilidad compleja en el que concurren e veto institucional; b) la relación de poderes
directa de prefectos, entre otros cambios lítica e institucional a fin de garantizar la intervienen un conjunto de “actores de verticales, es decir, el hasta ahora sensible
político-institucionales. Ya no bastaba ele- representación de identidades múltiples, es- veto” en diferentes niveles de construc-
49
y conflictivo vínculo entre el gobierno cen-
gir: había que participar y decidir. to es, lograr que la democracia-para-el-Es- ción y disputa del poder, reconfigurando tral y las regiones, en especial con los pre-
tado y, a su vez, el Estado-en-sociedad in- así un nuevo sistema de balances y con- fectos departamentales que desde el año
Ampliar la democracia cluyan “la diferencia” en todos sus niveles trapesos no sólo político-institucionales, 2005 son elegidos directamente por la ciu-
de gobierno y de representación. Ello im- sino también de control social. Y es que dadanía; y c) la relación de poderes que, a
¿Asistimos, en el presente, a un nuevo ensan- plica fortalecer el ejercicio de ciudadanía y en el Estado para el cambio asociado al beneficio de inventario, podemos llamar
chamiento, vía reforma, de la democracia la conquista de nuevos derechos tanto en sentido común emergente, la gobernabili- transversales, esto es, entre gobiernos (na-
boliviana? Más que “tercera” ampliación, su dimensión individual como colectiva en
48 Según Mayorga (2006), “el énfasis se concentra en la presencia de representantes de poblaciones definidas por rasgos étnico-
culturales que son elegidos mediante procedimientos de distinta naturaleza: usos y costumbres, que no son excluyentes
46 Aquí es fundamental la cuestión de escalas: “¿es posible construir complementariedades sólidas entre democracia participativa
respecto a la democracia representativa”.
y democracia representativa y, por lo tanto, entre escalas locales y escalas nacionales?” (Sousa Santos, 2005). Véase también
49 Veto player son todos los actores cuya participación es necesaria para que sea tomada una decisión, esto es, para que el
la discusión planteada por Tapia (2006) en torno a lo que denomina “composición y forma del núcleo común de la ciudadanía
status quo sea “movido” (Tsebelis, 2002). Supone la existencia de actores diferenciados tanto de carácter institucional como
multicultural”.
político y socio-cultural.
47 Hay una importante discusión al respecto. Véase la exposición sobre el Estado como construcción colonial en el primer
50 Para esta nueva “gramática” de la gobernabilidad véase en especial la reflexión de Fernando Mayorga (2006) cuyo aporte fue
capítulo del Informe, así como en especial los trabajos de Gutiérrez (2001), Rivera (2003), Orellana (2004), García Linera (2005),
relevante para el contenido de este acápite del Informe. Remitimos también al documento de trabajo sobre “los huecos de la
Rojas (2006), Ticona (2006) y Thomson (2006).
democracia representativa” elaborado por Exeni (2006) para este Informe.
482 483
cional-central, regional-departamental, lo- presa una superposición y articulación ción. Ello supone fortalecer la diversidad frente a un Estado concebido, en el imagi-
cal-municipal y, en su acaso, comunitario- parcial de identidades, culturas, sujetos y democrática y avanzar en la deliberación nario de la historia larga, como monocultu-
indígena) y diferentes actores sociales, tan- territorios, por lo que se requiere avanzar pública ampliada y en el robustecimiento ral, neocolonial y excluyente. Aquí se sitúa
to si estos últimos están en lógica anti-esta- en la afirmación de un marco institucional de la participación ciudadana. Implica la demanda del conjunto de organizacio-
tal como si se ubican más bien “dentro” para el ya existente sentido común inter- también la existencia de una base intercul- nes indígenas, originarias, campesinas y
del Estado. cultural con esferas diferenciadas, por una tural (no mono ni sólo multicultural ) que
55
de colonizadores del país que plantean la
Pero la gobernabilidad compleja, vincula- parte, y en una geometría variable a fin de exprese un sentido común, así como esfe- necesidad de incluir en la nueva Constitu-
da a la sucesiva ampliación de la demo- encauzar un régimen mixto de autonomí- ras diferenciadas, para el ejercicio de la ción, además de su carácter multicultural y
cracia, no sólo tiene que ver con la pre- as (regionales, departamentales, munici- ciudadanía tanto individual como colecti- pluriétnico-lingüístico, el reconocimiento
sencia de nuevos escenarios y un mayor pales e indígenas), por otra53. Es decir, va. El supuesto es que la disputa por sobe- de la existencia de un “Estado plurinacio-
número de actores relevantes con recur- nuestro horizonte tanto normativo como ranía, poder y legitimidad entre proyectos nal”, así como el reconocimiento estatal de
sos de poder, presión e influencia en los institucional es un Estado intercultural con políticos distintos no sólo incide en la “in- espacios de auto-gobierno y de auto-repre-
diferentes ámbitos de la estatalidad, sino autonomías (en plural) que instituya, con tensidad” de la democracia, la “densidad” sentación, además de control territorial y
también con la “mecánica” misma del unidad y en democracia, el desarrollo hu- de la gobernabilidad y en el tipo de Estado- decisión sobre los recursos naturales.
proceso de toma de decisiones. Se trata de mano para el cambio y las decisiones autó- en-sociedad, sino también en los imagina- El segundo horizonte normativo se vincula
un proceso no restringido al ámbito institu- nomas de individuos y colectividades que rios de la pluri-nación boliviana. con la configuración de autonomías depar-
cional (con predominio de reglas formales) conforman la pluri-nación boliviana. Asi- tamentales frente a un Estado concebido,
sino también, de modo ineludible, a la ins- mismo, que reconozca la existencia de Fortalecer la pluri-nación boliviana en el imaginario regional, como centralista
tauración o en su caso reconocimiento es- desigualdades y “deudas históricas” colo- y marginador. Aquí se ubica la exigencia de
tatal de arenas y prácticas extra-institucio- niales y republicanas con amplios sectores Hemos visto que en el imaginario del “ser algunas regiones del país que plantean la
nales (con predominio de reglas informa- de la población, en especial pueblos indí- boliviano” hay una tensión irresuelta entre necesidad de incluir en el nuevo marco
les) que plantean una diversidad de proce- genas y originarios, para los cuales se debe el sentido común de la pluri-nación frente constitucional, más allá de la descentrali-
dimientos y ejercicios de negociación y/o impulsar políticas públicas de inclusión a visiones de una nación “uniforme”, por zación, un régimen autonómico con base
conflicto para la toma de decisiones colecti- plena y de conquista y ejercicio de dere- un lado, y de “naciones” con identidades departamental que les permita no sólo ele-
vas51 y su correspondiente control social no chos fundamentales. parciales de carácter indígena y regional, gir a sus autoridades y tomar decisiones
limitado a las instituciones y a las organiza- Ello supone el reconocimiento de actores sopor otro . La evidencia muestra que a pe-
56
administrativas, sino en especial la cuali-
ciones políticas, sino también a otros acto- ciales múltiples y de espacios públicos no sar de profundos procesos de mestizaje, dad de legislar y, más aún, definir el desti-
res sociales52 en el marco de la densidad y estatales para la acción colectiva, el debate por un lado, y de integración territorial, no y uso de los recursos naturales.
fortaleza organizativa que caracteriza a la y la toma de decisiones. Y es que la dispu- por otro, no es posible pensar en una co- El tercer principio-aspiración, por último,
sociedad boliviana. Planteamos, pues, la ta por la construcción democrática en Boli- munidad política nacional homogénea. Lo se refiere a la necesidad de avanzar en un
necesidad de institucionalizar, en todos los via, vinculada al montaje permanente del que tenemos, más bien, es una nación con nuevo proceso de ampliación de la demo-
niveles, como parte del sistema de balan- orden estatal54, se enlaza clara y explícita- arreglo al pluralismo y la diversidad de los cracia –el tercero en este ciclo desde
ces, la otra dimensión de la representación mente con dos tensiones irresueltas de la cuales no puede prescindir. 1982– que permita la configuración de
política: la rendición de cuentas. historia larga con recurrentes períodos de Ahora bien, ¿cómo construir un Estado-en- una democracia híbrida bajo nuevas pau-
crisis: la étnico-cultural expresada en la de- sociedad para la pluri-nación boliviana en tas que combinen representación, delibe-
Un Estado para el cambio en democracia manda de autodeterminación indígena y el marco del sentido común emergente? ración y participación. Aquí se sitúa la de-
la regional expresada en la demanda de au- Una agenda para el cambio, que dé cuen- manda de una forma de gobierno que re-
Ahora bien, ¿cómo debiera ser el Estado del tonomía departamental. El nuevo marco ta de la diversidad en nuestra comunidad suelva la tensión (al menos a nivel nacio-
cambio para la democracia ampliada y la político-institucional, pues, sobre la base política realmente existente, debiera in- nal) en torno a la participación de los pue-
gobernabilidad compleja aquí esboza- del pluralismo democrático, debiera incluir, al menos, tres horizontes normati- blos indígenas y originarios según sus usos
das? De entrada implica asumir que la rela- cluir y combinar diferentes niveles de auto- vos y, como cimiento, un marco político- y costumbres, por un lado, y con relación
ción entre Estado y sociedad en Bolivia ex- nomía, auto-gobierno y auto-representa- institucional. al difícil equilibrio entre la representación
51 Una constatación fundamental para comprender la gobernabilidad en Bolivia es la existencia de “institucionalidad paralela”
El primer principio-aspiración tiene que territorial (por departamentos) y la repre-
(poder dual) diferente y complementaria a las instituciones formales. Y no se trata necesariamente de anomalías o déficit ver con la construcción de mecanismos y sentación poblacional (con apego al cen-
(“huecos” del Estado), ni tampoco de fenómenos excepcionales, sino más bien de “partes estructurales e integrales del modus
vivendi estatal boliviano”, aunque también pueden expresar pulsiones no democráticas desde la sociedad (véase Gray Molina, espacios de autodeterminación indígena so), por otro.
2006). Para la complejidad del diseño e implementación de políticas públicas véase el Capítulo 4 de este Informe.
52 Remitimos aquí para la discusión, a reserva de su viabilidad institucional, el planteamiento realizado por el Pacto de Unidad 55 El paso de una visión monocultural a una pluricultural supone superar la tendencia de lo mestizo monocultural, por un lado, y
(organizaciones indígenas, originarias, campesinas y de colonizadores de Bolivia) en sentido de crear, en el nuevo Estado la tentación de lo indígena monocultural, por otro (Albó y Barrios, 2007). La diferencia entre lo multicultural y lo intercultural
resultante de la Asamblea Constituyente, un “Poder Social Plurinacional” (conformado por representes de la sociedad civil) que tiene que ver con el hecho de que mientras aquélla se limita a “la convivencia, la tolerancia o la coexistencia con el otro”, ésta
tenga la responsabilidad de vigilancia y control sobre los otros poderes del Estado. requiere la existencia de una noción compartida de igualdad (en muchos casos “compleja”) (Gray Molina, 2006).
53 Véase al respecto las importantes reflexiones y propuestas planteadas por Albó y Barrios (2007). 56 La idea de “una nación uniforme” se expresa en el proyecto de la Revolución Nacional de 1952 que apostaba por una nación
54 La idea de “orden estatal” supone una visión relacional entre Estado (aparato/órgano burocrático-legal) y sociedad (altamente homogénea con base en el mestizaje y sin reconocimiento de la diversidad étnico-cultural. La noción de “muchas naciones
heterogénea y diversa). Se trata de pensar, por ello, en un Estado-en-la-sociedad y, para el Capítulo que nos ocupa, en un distintas”, a su vez, tiene eco en el planteamiento de un Estado plurinacional según el cual en nuestro territorio existen varias
Estado-de-y-para-la-democracia (O’Donnell, 2006). naciones no contenidas por el Estado.
484 485
¿Y la arquitectura político-institucional? comercio con el Mercado Común del Sur portaciones nacionales a la demanda GRÁFICO 6.17 La economía boliviana en el mundo: Producto
Aquí radica quizás el mayor desafío y difi- (Mercosur) y la Comunidad Andina de Na- mundial. Hoy las exportaciones bolivianas Interno Bruto (miles de millones de dólares)
cultad en términos de diseño de reglas for- ciones (CAN), como por el nuevo rol de in- alcanzan 4,2 mil millones de dólares, valor
males e incorporación de prácticas infor- tegración energética subcontinental. A lo que representa 0,02% de las exportacio- 37; Croacia
2.110
Francia 12.455 287
males a fin de redefinir la cuestión demo- largo de este acápite describimos una para- nes mundiales. Sin embargo, es importan- 130; Venezuela Estados Unidos Indonesia
1.723
crática y la representación política no sólo doja entre el tamaño diminuto de la econo- te resaltar que el tamaño de las exportacio- 4.505
Japón
785
India 1.115 Italia
283
Noruega
Canadá
en su dimensión de autorización sino, en mía boliviana en el escenario internacional nes bolivianas con relación al producto na- 594 787
Holanda 2.229 Rep. Korea
especial, en materia de control social y ren- (“cómo estamos”) y la manera en la cual se cional hace de Bolivia un país pequeño con 1.123
España China 700
Australia
dición de cuentas, por un lado, y en la ex- ve a Bolivia desde el exterior (“cómo nos una amplia apertura al comercio externo. 768
59; Bangladesh
2.192 794
presión de la diferencia y la representación ven”). Esta paradoja plantea nuevos retos y Hoy Bolivia exporta cerca del 40% del PIB México
Reino Unido Brasil
122; Colombia
de identidades múltiples, por otro. Supone nuevas oportunidades para una agenda de nacional conectándose comercialmente 78; Perú
183; Argentina
también dibujar un escenario complejo de inserción internacional activa en el futuro. con el resto del mundo. La estructura de las 36; Ecuador
gobernabilidad a partir de la inclusión, en exportaciones actuales según país de des-

la gestión pública y la toma de decisiones, Bolivia en el mundo tino así lo refleja: destinamos 64% del va- 9,4; BOLIVIA
no únicamente de los poderes constituidos, lor de nuestros productos a los países de la

sino también de una división del poder en- Desde una perspectiva económica mundial, región a través de las alianzas comerciales Nota: El valor para Bolivia corresponde a datos oficiales de UDAPE para el año 2006.
tre gobierno central y gobiernos departa- Bolivia es pequeña. Con un PIB al 2006, su- del Mercosur y la CAN, 10% a los Estados El valor del PIB para las economías reflejadas en el gráfico corresponde a valores registrados
para el año 2005.
mentales, así como entre el Estado en to- perior a 10 mil millones de dólares, repre- Unidos, 9% al Japón, 6% a los países de la Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos oficiales del Banco Mundial.
dos sus ámbitos y los actores sociales. senta el 0,02% de la economía mundial, Comunidad Europa y el otro 12% al resto
para entonces registraba un valor de del mundo (Gráfico 6.18). GRÁFICO 6.18 Exportaciones mundiales
d) Estado para una inserción 44.384.000 mil millones de dólares. La Esta economía pequeña y abierta es alta- (miles de millones de dólares)
internacional activa economía boliviana es cuatro veces más mente dependiente de los recursos natura-
pequeña que la de Ecuador, 79 veces más les. A diciembre del año 2006, del valor to- 230;
427; México 46; Argentina
Este momento histórico presenta oportuni- pequeña que la de Brasil, 450 veces menor tal de las exportaciones el 50% correspon- Canadá EEUU
CANADA 24; Colombia 17, Perú
dades para transformar nuestra inserción que la de Japón y 1.245 veces menor que la día al sector de hidrocarburos, el segundo RESTO DEL MUNDO
MERCOSUR 133; 48; Chile
Brasil
internacional en el contexto latinoame- de Estados Unidos. lugar a la industria manufacturera con 1252;
Estados
12% CAN
Unidos
ricano y mundial. No será posible supe- Destaca la relación existente entre el tamaño 27%, el tercer lugar a la minería con 19% 57;
64% Venezuela
rar nuestras limitaciones de inserción so- de las economías y su contribución al co- y finalmente los productos agrícolas y ga- 10%
los. El Estado boliviano debe ser parte ac- mercio mundial, reflejo del grado de aper- naderos que representan cerca del 4% de 571;
Reino Unido BOLIVIA 153;
9% India
6% 4,2 mil millones
tiva de cambios regionales en comercio, tura de cada economía al comercio inter- las exportaciones totales. Esta estructura 571; 170; EUROPA de dólares 676;
Reino Australia Japón
integración y cooperación internacional. nacional. Esta comparación permite afir- es el reflejo de la economía de base estre- Unido
190;
836;
China
287; Suiza
Pasar de una inserción pasiva y depen- mar que el tamaño de la economía no ga- cha anteriormente descrita. 554; España
418;
Paises 153;
Francia India 273;
diente a una inserción activa y soberana rantiza una apertura proporcional. Estados 465; 133;
Bajos
1121; 130;
Tailandia
Singapur
Italia Noruega Alemania
es el imperativo del momento histórico. Unidos, por ejemplo, contribuye con 28% Bolivia en la mirada del mundo57 ASIA
del PIB mundial, sin embargo el valor de

¿Cómo estamos y cómo nos ven? sus exportaciones representa el 10% de las ¿Y cómo se percibe a Bolivia en el exterior? Nota: El valor para Bolivia corresponde a datos oficiales dela UDAPE para el año 2006.
exportaciones mundiales. China contribu- Una primera respuesta emerge del análisis El valor de las exportaciones mundiales corresponden a valores registrados para el año 2005.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos oficiales de la Organización Mundial de
En los últimos treinta años, el peso boliviano ye al PIB mundial con 5% y a las exporta- de la cobertura de prensa de la coyuntura bo- Comercio.
en la economía y en las relaciones interna- ciones con 7%; Japón aporta a la econo- liviana en los principales diarios de Argenti-
cionales no ha variado significativamente. mía mundial con 10% y representa el 5% na (La Nación y Página 12), Brasil (La Folha de sobre todo por el gas. Si algunos diarios ex-
Lo que ha cambiado de manera evidente es de las exportaciones mundiales. La econo- Sao Paolo y O Estadao), Chile (La Tercera y El presan temores y esbozan amenazas sobre
la cualidad de la inserción internacional bo- mía brasilera representa 1,8% de la econo- Mercurio), España (El País y El Mundo) y Es- el futuro de Bolivia, otros se muestran expec-
liviana. En los años setenta Bolivia sostenía mía mundial y sus exportaciones alcanzan tados Unidos (The Washington Post y The tantes ante la magnitud y las perspectivas
relaciones bilaterales intensas con Estados 1% de las exportaciones totales. Final- New York Times) entre diciembre de 2005 y del cambio; y todos perciben una apertura y
Unidos, tanto en comercio, cooperación in- mente, resalta el caso de Bolivia que contri- marzo de 2006: el proceso político boliviano nuevas oportunidades para la democracia y
ternacional como en relacionamiento mul- buye con iguales proporciones al PIB y las interesa por sus implicaciones en la estabili- el desarrollo en Bolivia.
tilateral en el marco de la Organización de exportaciones mundiales con 0,02% en dad política regional y en la reconfiguración Antes de las elecciones presidenciales de
Estados Americanos (OEA). Hoy, Bolivia ambos casos. del mapa político en América Latina, pero 2005, la prensa internacional refleja una
juega en el vecindario latinoamericano de La imagen de una economía pequeña se con- 57 Esta sección se basa ampliamente en un trabajo realizado por Marcela Revollo y Jennie De Grave del Equipo de Desarrollo
manera más plena, tanto por el peso de su firma en la contribución mundial de las ex- Humano Aplicado en el marco del proceso de investigación de este Informe: “La imagen internacional de Bolivia como efecto
de la elección del Presidente Evo Morales” (octubre de 2006).
486 487
serie de preocupaciones sobre la evolución argentino, además, la extensión promedio Chávez y Fidel Castro y en consonancia GRÁFICO 6.19 Noticias sobre Bolivia (por periódico)
posible del proceso político boliviano so- de las notas es apenas inferior a las 700 pa- con un giro a la izquierda en la región, es la
bre la base de proyecciones y tendencias labras, denotando no sólo una intensidad característica más resaltada del presidente Washington Post 1.7%
que pronostican que ningún escenario importante en la cobertura periodística de tanto por El País como por El Mundo
New York Times 2.6%
post-electoral tiene posibilidades reales de la situación boliviana sino una mayor pro- (46%), bastante por encima de otro tipo de
El Mundo 10.9%
desbloquear la situación crítica en la cual fundidad en el tratamiento de la misma. caracterizaciones que privilegian su origen
se encuentra el país. La expresión más cla- Resulta sorprendente que la cobertura de “sindicalista”, “cocalero”, “campesino”, El País 8.8%
ra al respecto la coloca un editorial del dia- la prensa española supere tanto en fre- “humilde”, o el hito que constituye “para La Tercera 17.0%
rio brasileño O Estadao el mismo día de las cuencia (20% vs. 15%) como en profundi- Bolivia y todo el continente” el hecho de El Mercurio 15.6%
elecciones bolivianas: “Gane quien gane dad (575 palabras vs. 460 palabras) a la co- que Morales sea el “primer presidente indí-
O Estadao 7.1%
hoy, el problema de ingobernabilidad debe bertura realizada por los diarios brasile- gena” (32%). Su manera de vestir y su fal-
persistir”. Una vez conocido el resultado ños. La prensa norteamericana analizada ta de respeto al protocolo en su visita a Es- Folha de Sao Paulo 8.4%
electoral, todos los periódicos, sin impor- representa apenas el 4% del total de notas paña desataron una ola de comentarios, La Nación 15.5%
tar su origen o tendencia ideológica, con- periodísticas del período, pero en todos los críticas y justificaciones en el periódico El Página 12 12.4%
cuerdan en decir que la elección de Evo casos se trata de noticias extensas con un Mundo. Otra anécdota publicada fue la fal-
0.0% 2.0% 4.0% 6.0% 8.0% 10.0% 12.0% 14.0% 16.0% 18.0%
Morales representa un hito en la historia de promedio de 650 palabras por nota, la se- sa llamada telefónica al flamante presiden-
Bolivia: por ser el primer presidente indí- gunda mayor después de los diarios argen- te boliviano de parte de un imitador de su Fuente: Revollo (2006).
gena y por ser el primero en ganar las elec- tinos. En términos promedio es posible se- colega español, Rodríguez Zapatero.
ciones con mayoría absoluta de votos des- ñalar que mientras un chileno y un argen- Pero más allá de las anécdotas, los periódi- de Cuba y Venezuela. La mirada de la pren-
de el retorno a la democracia en 1982. tino recibieron más de 1,5 noticias al día cos españoles se muestran preocupados sa española al proceso de cambio bolivia-
Y todos, en mayor o menor grado, le otorgan por periódico sobre Bolivia en los cuatro por las consecuencias que tendrá la asun- no apenas se detiene en la agenda bilateral
un grado de cobertura inusitado al proceso meses de referencia, un español y un bra- ción al mando de Evo Morales sobre los inde cooperación al desarrollo y obvia por
electoral y a la coyuntura política bolivia- sileño encontraron en sus periódicos una tereses de la empresa petrolera Repsol en completo la temática migratoria.
na: sólo en el período de análisis se publi- noticia diaria y un norteamericano, una Bolivia. De hecho, ocho de cada diez noti- En los Estados Unidos, la prensa resalta el
caron un total de 1.262 notas de prensa ex- noticia cada cinco días en los dos diarios cias publicadas en los diarios españoles en apoyo mayoritario de la población bolivia-
presamente relacionadas con Bolivia, esto principales de ese país. los cuatro meses analizados se centran ex- na a Evo Morales en unas elecciones mar-
es, un promedio de una noticia diaria du- En España, como en todos los países cubier- clusivamente en informar sobre los posi- cadas por una alta tasa de participación
rante cuatro meses en cada uno de los diez tos por el análisis, las elecciones presiden- bles giros en la política energética bolivia- electoral y “tendencias radicales” incluso
periódicos revisados. Más aún, casi la mi- ciales y la victoria de Evo Morales concen- na y su impacto en los intereses españoles: entre los candidatos del centro-derecha. La
tad de las notas publicadas tiene una extran la proporción más importante de noti- “Las acciones de la petrolera, que ha inver- elección de Morales resulta de la necesidad
tensión mayor a las 500 palabras, y si la cias sobre Bolivia durante el período estu- tido más de 800 millones en el país andi- de cambio en el país ante el fracaso y la fal-
mitad de las notas forman parte de la sec- diado. Durante la etapa pre-electoral, El no, cayeron un 2,3% en medio de rumores ta de legitimidad de las clases políticas tra-
ción internacional de los periódicos, una País estima que “las profundas fracturas de expropiación”, “El mercado interpretó dicionales. Este mandato “poderoso” le da
tercera parte del material periodístico fue sociales y regionales del país andino hacen que el relevo presidencial no despeja el ho- “una oportunidad sin precedentes para
insertado como noticia nacional e incluso temer que el ganador de las elecciones pre- rizonte para las petroleras”, “la temida pa- transformar al empobrecido país andino”.
como editorial del periódico. De forma cla- sidenciales de mañana sólo pueda formar labra expropiación”, son algunas expresio- Queda por ver, según el Washington Post,
ra, la intensidad, la extensión y la ubica- un gobierno precario”. Luego, la victoria nes del periódico El Mundo que reflejan la “si el candidato socialista utilizará este
ción de las notas de prensa muestran que del nuevo Presidente de la República es in- preocupación de la prensa española. Ésta mandato para poner en práctica sus pro-
el seguimiento de la situación boliviana es- terpretada como resultado de la necesidad publica casi diariamente noticias sobre el mesas de cambio económico y político ra-
tá, al menos en alguna medida, relaciona- y de la demanda de cambio de parte de la tema. El País transmite el mismo tipo de dical […] o si puede demostrar suficiente
do con intereses propios de las opiniones población, y como el anuncio del fin de mensajes. En mucha menor medida, la pragmatismo para tranquilizar a los go-
públicas nacionales. 500 años de sometimiento, un cambio prensa española se interesa en las relacio- biernos extranjeros y a los inversionistas”.
La desagregación de la información según profundo que podría ser llevado a cabo, nes de Bolivia con los países vecinos y, so- La victoria de Morales preocupa a la prensa
periódicos muestra que la mayor cantidad entre otros, a través de la convocatoria a la bre todo, con Estados Unidos (21%), con la norteamericana: El “defensor de la coca”
de notas se publicaron en los diarios chile- Asamblea Constituyente. Según El País, mira puesta en la recomposición del mapa ganó “con una fuerza inesperada”, señala
nos La Tercera (17%) y El Mercurio (15,6 dar mayor poder a los indígenas y naciona- político latinoamericano. Al respecto, el el Washington Post; “el candidato Morales
%), seguidos de los diarios argentinos La lizar los recursos naturales serán los dos diario El Mundo destaca varias declaracio- prometió ser la pesadilla de Washington”
Nación (15,5%) y Página 12 (12,4%). En to- primeros pasos para refundar Bolivia. La nes “beligerantes” del Presidente Morales recuerda el New York Times a tiempo de
tal, seis de cada diez notas se originaron en adhesión de Morales a la lucha antiimpe- en contra del gobierno norteamericano y afirmar que Morales estuvo ligado al tráfi-
Chile y Argentina (Gráfico 6.19). En el caso rialista y antineoliberal, al lado de Hugo las “fluidas” relaciones con los gobiernos co de drogas y que en la campaña presi-
488 489
dencial llamó “terrorista” al Presidente recuerda que “la gestión estatal de los hi- Los orígenes humildes de Evo Morales y sus mo diario tres meses después. Las relacio-
Bush. Su asociación con Hugo Chávez y Fi- drocarburos […] ya hizo la fama de Bolivia ideas de izquierda son resaltadas como ca- nes internacionales de Bolivia constituyen
del Castro es el primer tipo de información por tener una inflación con cinco números racterísticas compartidas con el presiden- el segundo tema de atención de la prensa
que aparece en las noticias publicadas so- y miseria económica”. Estas políticas, ante de Brasil, Lula da Silva. Durante su dis- brasileña (27%), destacando las relaciones
bre el nuevo presidente boliviano (54%), tagónicas con los intereses estadouniden- curso de posesión, Evo Morales agradece a con Chile (5%) y sobre todo con los Esta-
muy por encima de caracterizaciones que ses, no auguran relaciones bilaterales muy Lula por su “orientación” mientras este “se dos Unidos (10%), particularmente en
resaltan su origen campesino e indígena fluidas, y ése es el principal eje de las notas regocija con la victoria de Morales”, desta- cuanto hace la política de la coca y la ayu-
(27%). “Activista callejero”, “populista” y de prensa publicadas (28%): Evo Morales ca La Folha de Sao Paulo días después de la da militar norteamericana en la lucha con-
“defensor de la coca” son otros calificati- afirmó que “no aceptaría una relación de elección. Siguiendo la misma tendencia tra las drogas. Frente a una posible polari-
vos cargados de valoración negativa que sumisión con Washington”. Las perspecti- detectada en Argentina y Chile, y a diferen- zación de las relaciones entre, por un lado,
resaltan con cierta frecuencia cuando se vas inciertas sobre el proceso de erradica- cia de Estados Unidos y España, la prensa Cuba, Venezuela y Bolivia, y por otro, los
trata de abordar su hoja de vida (16%): ción de la coca, “materia prima de la coca- brasileña destaca y privilegia el origen hu- Estados Unidos, O Estadao comunica la de-
“Morales […] ha crecido políticamente de- ína”, la seguridad jurídica a las inversiones milde, campesino e indígena para caracte- claración del ministro de relaciones exte-
fendiendo los derechos de los cocaleros externas y las posiciones “izquierdistas”, rizar al nuevo presidente boliviano (42%) riores que “Brasil podría actuar como me-
para la legalización y criticando la inter- “populistas” y “anti-Washington” del Presi- antes que su alineamiento con la izquierda diador del diálogo” entre ambos bloques,
vención de los Estados Unidos” señala el dente Morales se augura que condiciona- antineoliberal y antiimperialista del conti- tratando de “preservar las ‘relaciones fuer-
Washington Post que opina que “si la de- rán negativamente la evolución de las rela- nente (17%). En esta línea, O Estadao afir- tes’ con estos países, sin ‘abandonar’ ni
mocracia sigue, el señor Morales probable- ciones bilaterales. ma que Morales “se ha convertido en un ‘contaminar’ el buen nivel de entendi-
mente no seguirá”. Por último, en Brasil el interés de la prensa ícono de la mayoría indígena”. Su falta de miento con los EEUU”.
La prensa norteamericana mira el proceso en el proceso electoral boliviano está me- respeto del protocolo, durante su gira in-
boliviano con preocupación dadas las pos- diado por la cercanía entre el candidato ternacional en enero 2006, es percibida Oportunidades de un nuevo
turas antiimperialistas y antineoliberales Morales y el Presidente Lula, y sobre todo como una señal de su humildad y de su contexto internacional
del nuevo gobierno, y sus afinidades con por la dependencia de Brasil del gas impor- identificación con la mayoría de la pobla-
los presidentes Chávez y Castro, alineados tado de Bolivia: “El orden y la estabilidad ción boliviana antes que una ofensa a sus Nuevas dinámicas externas moldean el pro-
con “el eje del mal” (21%). Incluso una se- democrática de Bolivia interesa particular- anfitriones. Ambos diarios señalan el inte- ceso de globalización y redefinen el con-
rie de notas hace referencia a las relacio- mente a Brasil. Los últimos nueve años, Pe- rés mundial despertado por la victoria de texto internacional. Los atentados del 11
nes de Bolivia, como parte de este nuevo trobras ha invertido US$ 1,5 billones en Morales. de septiembre de 2001, la guerra de Irak y
eje político latinoamericano, con China operaciones de exploración de gas natural Los anuncios de nacionalización de los hilos temores recientes por un proceso de
(5%). Y al centro de las preocupaciones de – que abastece empresas generadoras de drocarburos y el precio de venta del gas bo- desaceleración económica mundial gene-
la prensa norteamericana está el tema de energía de algunas industrias y vehículos liviano ocupan casi la mitad de las noticias ran volatilidad e incertidumbre en los
la coca (18%): “En Bolivia, una pregunta de Brasil”, señala el diario paulista O Esta- relacionadas con la agenda del gobierno mercados mundiales. Este cuestiona-
de 100 millones de dólares” titula el Was- dao el día de las elecciones. La victoria de boliviano en la prensa brasileña. Durante miento ha visto el retorno de controles y
hington Post con relación al futuro del pro- Evo Morales tiene lecturas distintas depen- el período analizado, y en clara contraposi- regulaciones estatales en los mercados
grama de desarrollo alternativo vinculado diendo de la tendencia política editorial. ción con la reacción al decreto de naciona- globales y, con ello, la aparición de una
con la erradicación voluntaria de cocales Para el derechista O Estadao ésta es inter- lización del 1 de mayo, la prensa brasileña nueva agenda global que trasciende las
en la región del Chapare. Ambos diarios re- pretada como “la consecuencia de la inca- transmite mensajes tranquilizadores sobre preocupaciones de seguridad e incluye
saltan el nombramiento de un “cocalero al pacidad del sistema político y partidario los anuncios de nacionalización: “Empre- una agenda de acción contra: (i) el calenta-
frente de la política antidrogas” y se preo- anterior de realizar los cambios que el país sa considera que la dependencia boliviana miento global causado por el accionar del
cupan por las afirmaciones del gobierno exigía. […] Debe una parte considerable de del dinero del gas impedirá confrontación, hombre con consecuencias potencial-
boliviano de buscar la legalización del cul- su éxito a las expectativas que se formaron, pero la incertidumbre suspende proyectos. mente irreversibles para la vida; y (ii) la
tivo de la coca: “el potencial de producción de que, dados su origen indígena y su mili- Petrobras no cree en un ruptura con Boli- desigualdad, pobreza y exclusión como
de cocaína en el Chapare es enorme, y ello tancia social, estaría en condiciones de re- via”, titula la Folha de Sao Paulo días des- causas de una serie de fracturas políticas y
preocupa a los Estados Unidos” señala el ducir los males sociales y económicos de pués de la elección. “Ni Petrobras ni el pro- sociales nacionales en sociedades des-
New York Times. De igual forma, genera Bolivia en muy corto plazo”. Para el izquier- pio gobierno están preocupados por el arrolladas y como causa de conflictos vio-
preocupación la nacionalización de los hi- dista La Folha de Sao Paulo, la victoria del anuncio del presidente boliviano, Evo Mo- lentos en el mundo en desarrollo. Queda
drocarburos (18%) que, según el Washing- MAS y de Evo Morales “fue parte de un lar- rales, de que va a nacionalizar las reservas por establecer si estos debates se transfor-
ton Post, “tendría un efecto negativo sobre go proceso de conquista de espacio político de gas natural. Ellos (los bolivianos) debe- marán en una agenda de acción global y
las inversiones extranjeras y podría llevar a de la población indígena boliviana, que re- rán cumplir con los contratos con Petro- cuál será su orientación y alcance, pero lo
conflictos serios con las compañías euro- presenta cerca de 60 % de la población y bras y con las otras empresas internacio- cierto es que una ventana de oportunidad
peas y brasileñas”. Alarmista, el periódico casi la totalidad de los más pobres del país”. nales que actúan en Bolivia”, dice el mis- se ha empezado a abrir en un proceso de
490 491
intervención estatal hasta hoy movido por mento del valor de las exportaciones mine- mos tiempos, y muchos temen que el cos- producción a Estados Unidos. Es el único
el miedo y obsesionado por la seguridad. ras en los dos últimos años (cifrado en to aumentará con el agotamiento progresi- miembro latinoamericano en la OPEP,
Más allá de este debate, al menos tres cam- 94%) se explique esencialmente por el au- vo de los recursos petroleros, carboníferos donde tiene un papel activo. Según la AIE,
bios externos resultan particularmente cru- mento de los precios (55%) más que por y gasíferos (BBC Mundo, 2006); y ello en Venezuela genera actualmente 2,1 millo-
ciales para Bolivia. En particular, el creci- un incremento en la capacidad de produc- un contexto en el cual las inversiones en nes de barriles diarios. En lo que respecta
miento económico acelerado de China y su ción (26%). exploración y explotación son insuficien- al gas natural, cuenta con la mayor reserva
vinculación creciente con los mercados glo- De la misma forma, en los últimos cinco tes para elevar las reservas globales de hi- de gas natural de Sudamérica y la octava
bales en la última década han tenido un im- años el “factor chino” ha explicado casi el drocarburos a niveles que permitan gene- del mundo. Su producción comercial de
pacto importante, tanto directo como indi- 50% del incremento en la demanda mun- rar un horizonte de certidumbre sobre la gas natural asciende a 26.000 millones de
recto, en las economías latinoamericanas. dial de energía, dado que su tasa de creci- capacidad de la producción potencial para metros cúbicos, pero con la construcción
Por un lado, si el comercio entre América miento económico del 10% supone un in- satisfacer el incremento de la demanda del gasoducto del sur y proyectos para ex-
Latina y China creció lentamente y de for- cremento anual del orden del 15% en su energética en las próximas dos décadas. portar en gran cantidad a Estados Unidos,
ma marginal en las décadas de los años se- demanda energética (Agencia Internacio- Más aún, el objetivo global de reducir el se espera que estas cifras se incrementen
tenta y ochenta pasando de 200 millones nal de Energía, 2006). Si hasta 1993 China consumo de carbón ha puesto en marcha sustantivamente.
de dólares (1976) a 2.800 millones de dóla- era autosuficiente, en 2006 la brecha entre nuevas regulaciones que implican más Por otra parte, el dinamismo y la importan-
res (1988), éste se aceleró en la última dé- sus necesidades de petróleo (7.6 millones presión sobre el mercado energético glo- cia relativa de la economía brasileña colo-
cada hasta alcanzar 40.000 millones de dó- de barriles de diarios) y su capacidad de bal pero también la posibilidad de desarro- can a su sector eléctrico, esencialmente
lares en 2005 y, más aún, en los próximos producción (3.8 millones de barriles dia- llar nuevas tecnologías, adoptar nuevas ac- basado en la hidroeléctrica, como el terce-
años China se ha comprometido a invertir rios) ha marcado un nuevo récord el año titudes y buscar fuentes alternativas de ro en importancia del hemisferio occiden-
unos 50.000 millones de dólares en la re- pasado, convirtiendo a la economía china energía a mediano y largo plazo. En cual- tal. En lo que respecta a los combustibles
gión. Ambas dinámicas todavía han afecta- en el segundo consumidor e importador quier caso, esta “triple discontinuidad” fósiles, según la AIE, Brasil es el tercer pro-
do únicamente de modo marginal a la eco- mundial de petróleo detrás de Estados Uni- apunta en la dirección de un desbalance ductor de crudo de América Latina con un
nomía boliviana: sólo exportamos 35 mi- dos. El efecto sobre la economía boliviana, estructural entre oferta y demanda, y colo- nivel de producción de 1,9 millones de ba-
llones de dólares a China y aún no se han aunque indirecto a través del efecto arras- ca la búsqueda por la seguridad energética rriles diarios. La empresa estatal Petrobras
materializado inversiones chinas en el país. tre del precio del petróleo sobre los precios al centro de la agenda global. es, después de Pemex y PDVSA, la firma
Por el otro, la demanda creciente de energía, de otros combustibles y las particularida- Estas dinámicas permiten comprender tanto del sector más importante en América La-
alimentos y materias primas, particular- des de los contratos de compra-venta de el peso relativo de la economía venezolana tina. Opera en varios países de la región y
mente recursos mineros, para sostener el gas natural, es nuevamente notable. Según en el juego global como la importancia cre- tan sólo en nuestro país genera el 20% del
dinamismo económico chino se ha salda- UDAPE (2006), en diciembre de 2006 los ciente del Brasil en la búsqueda de fuentes PIB. Por otra parte, Brasil posee la quinta
do con un incremento consistente de los precios de exportación de los hidrocarbu- alternativas de energía. Primero debemos reserva gasífera de América Latina, aun-
precios de los principales productos de ex- ros producidos por el país habían logrado notar que en el espectro energético mun- que ocupa el cuarto puesto en cuanto a
portación de Bolivia y de América Latina duplicar su nivel de fines de 2003. Nueva- dial, la participación de América Latina es producción: tiene un volumen de 10.100
en su conjunto; después de todo, China mente, el efecto precio explica la mayor relativamente importante. Según datos millones de metros cúbicos, según datos
consume 40% del cemento, 31% del car- parte del incremento total del valor de las combinados de la Organización de Países combinados de la AIE y BP. En lo que res-
bón, 30% del mineral de hierro, 27% del exportaciones de gas58. Exportadores de Petróleo (OPEP), la Agen- pecta a su consumo, durante la década de
acero, 25% del aluminio y 20% del cobre Como señala el último informe de la Shell cia Internacional de Energía (AIE) y la em- los noventa, un importante dinamismo de
del mundo (León-Manríquez, 2006). Este (2005), debido a la elevada elasticidad de presa British Petroleum (BP) recogidos por la economía brasileña y crecientes niveles
incremento notable de la demanda global la demanda energética de la China pero la redacción de BBC Mundo, la región re- en los estándares de vida de su población
de metales es el factor principal detrás de también de la India, el crecimiento econó- gistra más del 10% de las reservas de pe- han significado un aumento sustantivo de
la reactivación minera que vive actualmen- mico global en los últimos años es más in- tróleo, alrededor del 14% de la producción la demanda energética del país. Brasil es el
te el país: según UDAPE (2006), entre 2005 tensivo en uso de energía, provocando una y solamente un 8,3% del consumo global. país con mayores niveles de consumo
y 2006, el índice de precios del sector mi- suerte de “shock petrolero permanente”. En lo que se refiere al gas natural, América energético en Sudamérica, con una de-
nero creció en 74% destacándose el incre- Los precios internacionales del petróleo se Latina cuenta con más del 4% de las reser- manda que llegó en 2004 a 9,1 cuatrillones
mento en el precio del zinc (133%), plata acercaron en 2005 a niveles que no se re- vas, cerca del 6% de la producción y un de Btu. Según datos de Shell, entre 1990 y
(57%), oro (35%) y estaño (17%). Después cordaban desde la época de la bonanza de 6% del consumo en el mundo. En el pano- el año 2000 el consumo de electricidad de
de casi dos décadas de abandono de nues- la década de 1970. Los precios altos de los rama regional resalta sin duda el caso de los brasileños se incrementó en un 58%,
tra capacidad productiva y exportadora de combustibles se han convertido en un as- Venezuela, que posee una de las reservas mientras su capacidad de generación ins-
minerales, no resulta extraño que el incre- pecto aceptado de la realidad en los últi- de petróleo y gas natural más importantes talada creció únicamente en un 32%. Esto
58 Según UDAPE (2006), el incremento total en el valor de las exportaciones de hidrocarburos (56%) se explica esencialmente por
del mundo: es el quinto exportador de cru- supondría, en principio, importantes opor-
un incremento en los precios (44%) y sólo marginalmente por un aumento en los volúmenes exportados (8%). do del mundo y vende cerca del 60% de su tunidades para el sector gasífero boliviano,
492 493
ya que Bolivia posee la segunda reserva de Un informe especial de la BBC afirma que, ro pero deberá enfrentar una ardua com- c) el reformismo pragmático, que implica
gas más importante de América Latina actualmente, más de la mitad de los autos petencia de regiones que cuentan con una asumir el mercado y la globalización como
después de Venezuela. Sin embargo, datos brasileños usan etanol. Brasil comenzó su mucho mayor disponibilidad de recursos. una oportunidad para generar cambios
de la AIE indican que tiene un volumen de programa para promover el uso de etanol De hecho, el desarrollo acelerado del LNG graduales en las estructuras de poder (Chi-
producción de apenas 7.200 millones de como combustible alternativo hace más en los próximos cinco años puede revolu- le, Brasil y Argentina); y d) el “neo-desarro-
metros cúbicos, esto es casi un tercio de lo de veinte años. Pero la idea perdió atracti- cionar el mercado del gas al incluirse en lo llismo indigenista” (Bolivia), que aspira a
que genera Argentina, país que cuenta con vo en los noventa, cuando el precio del mercados como commodity. un nuevo pacto con las transnacionales y
la tercera reserva gasífera en la región. azúcar se elevó y los precios del petróleo Estos procesos han generado la base tecno- una transformación productiva interna
La matriz energética brasileña hace que las cayeron, al tiempo que la empresa estatal económica que sustenta un cambio ma- que beneficie a las mayorías.
fuentes de generación de energía térmica Petrobras descubría nuevos campos petro- yor en el panorama político latinoameri- ¿Cuál es el camino boliviano? Según la clasi-
convencionales provean únicamente una leros, con lo que se redujo la importación cano. Y es que hay una estrecha e indiso- ficación expuesta, Bolivia caracteriza la
pequeña fracción de su demanda. Según la de crudo. El aumento de precios del petró- luble relación (que en el presente se expre- cuarta “oferta”, si bien no dejan de existir
ANP en 2004 Brasil contaba con 7.000 MW leo durante esta década, los métodos de sa como desencuentro) entre democracia pulsos y rasgos que apuntan a las otras tres
de capacidad de generación eléctrica a producción de etanol más eficientes, los y desarrollo. Como bien ha expuesto el In- opciones, en especial la segunda (el “cami-
partir de gas natural, lo que corresponde incentivos fiscales y la nueva generación forme Mundial sobre Desarrollo Humano no venezolano”) con la cual en la mirada
únicamente al 4% de la oferta total del pa- de autos “flexi-fuel” explican que el etanol del PNUD (2002), “la democracia no sólo internacional (en especial de la prensa) se
ís. Según Petrobras, para 2007 su capaci- haya despegado nuevamente, convirtién- es un valor en sí mismo sino un medio ne- suele asociar el proceso de cambio que se
dad de generación eléctrica basada en gas dose en el proyecto estrella del presidente cesario para el desarrollo”. Así lo reafirma está produciendo en el país. Hoy la cristali-
natural se incrementaría a 13.000 MW. Sin brasileño, Lula da Silva, que cuenta con el de modo comparativo para la región el In- zación de una serie de cambios profundos
embargo, a pesar de que la dependencia apoyo decidido de los Estados Unidos y al- forme sobre La democracia en América La- en el orden social interno pueden ser las
de Brasil de la energía hidroeléctrica ya le gunos países europeos. tina (PNUD, 2004): “sólo con más y mejor fuerzas motrices de un nueva relación, ca-
ha causado problemas en el pasado por va- Las proyecciones de crecimiento del sector democracia las sociedades latinoamerica- da vez más latinoamericana, con el mun-
riaciones en los niveles de precipitaciones, energético boliviano son altamente favora- nas podrán ser más igualitarias y desarro- do, y ésta puede ser más activa y más so-
las autoridades han anunciado el desarro- bles a futuro, pero las reglas del juego pue- lladas”. Pero el problema radica en la cons- berana. Tres cambios centrales permiten
llo de proyectos millonarios en este ámbito den cambiar drásticamente. Actualmente, tatación de que nuestras “democracias sustentar esta afirmación.
–uno de los cuales tendrá lugar sobre el río los grandes productores y exportadores de electorales” están en tensión con la eco- El primero resulta de la profunda reorienta-
Madera, cuyo caudal comparte con Boli- gas no son precisamente los países que tie- nomía, por un lado, y conviven –el “trián- ción de la geografía del comercio exterior
via–; así que existen serias dudas sobre la nen las mayores reservas: el peso de gulo latinoamericano”– con pobreza y boliviano de la mano del gas: si en los años
apuesta brasileña a fuentes energéticas ba- Oriente Medio en el juego del gas es mu- desigualdad, por otro. Sin embargo hay ochenta nuestra inserción internacional se
sadas en gas natural, a lo que se sumaría la cho menor al que tiene en el mercado pe- otra constatación fundamental (Calderón, daba directamente con los centros de la
incertidumbre sobre la disponibilidad de trolero. Son los países que tienen facilidad 2007): “el retorno del Estado como actor economía mundial, principalmente Esta-
gas boliviano en un futuro próximo. Final- de acceso a mercados grandes los que han del desarrollo, junto con una fuerte de- dos Unidos y Europa, hoy se procesa esen-
mente, la tendencia hacia una mayor pro- podido desarrollar grandes proyectos de manda de igualdad”. cialmente a escala latinoamericana con un
ducción de energías limpias hace que la producción y exportación de gas, en parti- En tal escenario, ¿cuáles son las opciones, cierto peso específico por la importancia
energía nuclear sea una alternativa intere- cular Rusia y Noruega que proveen gas al que no modelos, de desarrollo que están estratégica del gas para las economías ve-
sante para Brasil. Pero de forma más clara, mercado europeo. en juego en la región y que pueden orien- cinas. La importancia del comercio exte-
los brasileños van a la cabeza en el uso de Según datos de British Petroleum, la región tar cuando no determinar los ejes de la in- rior con Estados Unidos y Japón, y en el fu-
etanol como combustible alternativo al peque cuenta con mayores reservas es el Me- serción internacional boliviana? Al respec- turo una relación directa con China e India,
tróleo. Desde hace años lo obtienen a par- dio Oriente, con 72,13 trillones de metros to es relevante la clasificación de “ofertas” permiten vislumbrar un proceso de inser-
tir de caña de azúcar y ahora quieren ven- cúbicos; le siguen Europa y Eurasia con esbozadas por Calderón (2007)59, que ex- ción más equilibrado a partir de nuestra
derlo a escala masiva. Brasil es el primer 64,01 trillones de metros cúbicos, Asia del presan cuatro caminos posibles en el reno- vocación latinoamericana. Sin duda, como
productor mundial de etanol seguido por Pacífico con 14,84, África con 14,39, Nor- vado tablero político y económico latinoa- lo muestra el siguiente gráfico, el valor de
Estados Unidos; el suyo es considerado te América 7,46 y finalmente, en último lu- mericano: a) la modernización conservado- nuestras exportaciones a América del Sur
más “limpio” y eficiente, ya que los esta- gar, América del Sur y Central con reservas ra, cuyo núcleo es la relación Estado-mer- se ha multiplicado exponencialmente. Si
dounidenses lo producen a partir del maíz. que apenas alcanzan los 7,02 trillones de cado y está marcada por un pensamiento en 1995 el valor de nuestras exportaciones
Según el Banco Mundial, mientras el eta- metros cúbicos. Como muestra el siguien- conservador fundamentalmente religioso a la región era de casi 402 millones de dó-
nol brasileño genera ocho unidades de te gráfico extraído del BP Statistical Review (Colombia y México); b) la oferta nacional- lares, hoy alcanzan más de dos mil qui-
energía por elemento fósil consumido en of World Energy (2006), la región latinoa- popular, con rasgos populistas (Venezuela); nientos millones de dólares.
su producción, el de Estados Unidos alcan- mericana cuenta con un potencial intere- 59 En criterio de Calderón (2007), “los nuevos horizontes político-estatales (en la región) están vinculados con las capacidades
za únicamente 1,3. sante de desarrollo de su potencial gasífe- que tuvieron los países para conjugar su relación con las reformas estructurales y la democracia”.
494 495
El segundo cambio tiene que ver con la rela- de la cooperación internacional (PNUD, GRÁFICO 6.21 Proyección de la sustitución de recursos externos por internos
ción distinta que se puede gestar con la 2002).
cooperación internacional y, en particular, Hoy en un contexto macroeconómico cierta- 80 18
con los organismos multilaterales de crédi- mente favorable, el gobierno del presidente 70 16
to. No sólo se trata del nuevo margen de ac- Evo Morales ha decidido no renovar ningún 14
60
ción que otorga el cuestionamiento pro- acuerdo de préstamo con el Fondo Moneta-
12 Deuda Externa
fundo de distintas clases políticas naciona- rio Internacional (FMI), quedándose bajo el 50 Nominal (% PIB)
10
les con peso específico a nivel regional a Artículo IV de los Estatutos del Fondo. Se Ingresos impuestos
hidrocarburos (% PIB)
40
los resultados de las políticas del Consenso han establecido relaciones más estrechas 8
30
de Washington, sino muy especialmente con Cuba y Venezuela, a través de la firma 6
de la independencia que permite un supe- del Tratado de Comercio entre los Pueblos 20 4
rávit fiscal y un manejo macroeconómico (TCP), entre otros. No se ha concertado el
10 2
prudente sustentado por un “shock dura- Plan Nacional de Desarrollo (PND) con la 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2016 2026
dero” de ingresos fiscales provenientes de cooperación internacional, como era habi- Fuente: Datos de la deuda externa nominal (Banco Mundial, 2006) y datos de ingresos por impuestos
la explotación de gas. tual en administraciones anteriores. Y en sobre hidrocarburos (Plan Nacional de Desarrollo, 2006).
Si bien en los últimos 25 años el financia- este Plan el gobierno plantea un diagnósti-
miento de la cooperación internacional co negativo de las políticas que se han se- Si bien estos dos argumentos son válidos, en vit de la cuenta corriente. Para finales de
ha jugado un papel crucial en la economía guido de 1985 a 2005 y que, con el apoyo términos concretos, el cambio de posición 2006 se esperaba que éstas lleguen a $us
boliviana, en los últimos años se ha ex- de la cooperación internacional, configura- del gobierno con respecto a la cooperación 500 millones, con un crecimiento cercano
presado un malestar creciente en relación ron un modelo económico excluyente. internacional es sostenido básicamente al 80% en comparación a 2005.
a la misma. Entre 1987 y 2005, la ayuda En la literatura académica boliviana existen por la bonanza macroeconómica que regis- El tercer cambio tiene que ver con la posibi-
externa ha representado entre el 7% y el dos argumentos contundentes que repre- tra el país. Según datos de UDAPE, para la lidad de gestar una “vía boliviana” en el
12% del PIB anual del país, con un total sentan factores explicativos del malestar gestión 2006 se estima un superávit fiscal nuevo mapa político latinoamericano. Y
desembolsado de $us 12.310,38 millo- que existe en Bolivia hacia la cooperación de 5,9% del PIB. Tal como lo postula esta aquí cabe el debate sobre el “giro a la iz-
nes, es decir un promedio de $us 647,91 internacional. Ambos critican los efectos institución, un factor determinante del su- quierda” en buena parte de la región, por
millones por año. Un dato interesante perversos que ésta puede tener. El primer perávit fiscal son las recaudaciones prove- un lado, y respecto a la distinción entre
que emerge del análisis de los flujos ex- argumento emerge de un análisis antropo- nientes del sector de hidrocarburos que re- dos tipos de “izquierdas” (una democráti-
ternos a la economía boliviana muestra lógico del relacionamiento entre los do- presentan el 13,4% del PIB. Descontando ca, la otra populista), por otro. En criterio
que, en cierta medida, la ayuda externa a nantes y quienes reciben y subraya las re- los ingresos provenientes del IDH, el Sector de Touraine (2006), por ejemplo, existen
Bolivia ha ido evolucionando de manera laciones de poder y las desigualdades que Público no Financiero (SPNF) registraría un dos tendencias “profundamente opues-
inversamente proporcional a la inversión las caracterizan. El segundo demuestra déficit de 0,7% del PIB; si a esto se restan tas” de reinvención de la política en Amé-
directa extranjera, especialmente entre que los efectos distributivos y macroeco- los ingresos provenientes de la nacionaliza- rica Latina en el camino de situar las lu-
1986 y 2000. En 2002, la inversión públi- nómicos de la ayuda externa pueden ser ción de los hidrocarburos el resultado fiscal chas sociales en un marco democrático.
ca dependía en un 50 % de los recursos diferentes de lo que se esperaría. arrojaría una cifra negativa de 2,7%. Igual- Una es la de Chile, montada sobre una
mente un factor que tienen cada vez más “globalización exitosa”. La otra tendencia
GRÁFICO 6.20 Evolución del valor de las exportaciones por continente peso en las cuentas nacionales es el de la in- es la de Bolivia, “en su radicalidad, su na-
migración. Actualmente hemos atestigua- cionalismo y su heroísmo”, asentada en la
3,000 do un incremento importante de la canti- fuerte presencia de actores sociales60. Y es
dad de bolivianos que salen de Bolivia prin- precisamente en la densidad organizativa,
2,500 América del Norte
cipalmente con rumbo a España y Argenti- el amplio repertorio de acción colectiva y
América Central na. Si bien no existen datos oficiales de la la heterogeneidad estructural de la socie-
Millones de dólares
2,000
América del Sur cantidad de gente que abandonó el país, se dad, como hemos retratado en este Infor-
1,500 Europa estima el peso que tienen sus remesas co- me, donde se asienta no sólo la “especifi-
Asia
mo fuente de financiamiento externo del cidad boliviana”, sino su potencial de
1,000
África
país. Según UDAPE, las remesas recibidas a avanzar hacia una democracia ampliada y
500 septiembre de 2006 llegaron a $us 385 mi- una gestión compleja de la política que
Oceanía
llones explicando más del 20% del superá- supere los dos grandes peligros bien defi-
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 60 El supuesto es que las nociones de “izquierda” y “derecha” han perdido centralidad para comprender América Latina. Lo
fundamental –sostiene Touraine (2006)– “es si los países logran encontrar una expresión política para sus profundos problemas
sociales, es decir si consiguen ubicar las luchas sociales dentro de un marco institucional y democrático”. En ese sentido el
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del INE (2006).
pensador francés sostiene que la clave no pasa por la Venezuela de Chávez cuyo modelo de transformación social es débil.
496 497
nidos por el propio Touraine (2006): “un no suelen ir de la mano. Por ello, nuestra da social-demócratas, y democracias de iz- Tercero, un Estado que aproveche las
gobierno de elites liberales apoyadas en inserción ha adquirido históricamente el quierda nacionalistas e indigenistas plante- oportunidades comerciales nacientes y
una economía mundial globalizada” y sello de pasiva y dependiente. Como seña- an un reto al proceso político de integración. defienda el interés nacional en la aper-
“una ilusión neocastrista”61. la Fernández (2006), cuando se piensa en Frases como “déficit democrático”, “acuer- tura de nuevos mercados. La inserción
Hoy en Bolivia las luchas sociales, reivindica- la internacionalización de la economía bo- do para elites,” o “integración para pocos” internacional del comercio boliviano de-
ciones de sectores marginados y otras ac- liviana emerge una constatación: “no ven- han sido frecuentes en las críticas que han be concentrar sus esfuerzos en tres tipos
ciones están construyendo vasos comuni- demos nuestros productos, nos los com- surgido hacia los procesos de integración, de mercados emergentes: (i) primero,
cantes de poder e influjo adicionales entre pran”; y cuando se piensa en las dinámicas cuyos mecanismos de decisión no lograron consolidar el mercado de exportaciones
sociedad y Estado. Ello replantea las carac- del proceso político, emerge otra constata- incorporar adecuadamente los flujos prove- no tradicionales (soya, oleaginosas, ma-
terísticas del Estado-político y del modelo- ción más dolorosa aún: “si nuestros recur- nientes de la sociedad civil. Son constantes dera, joyería, cueros) que emergió en los
país en sí. Dicho de otra manera, a mayor sos son estratégicos, dejamos de ser actor los reclamos de la sociedad por una mayor años ochenta y noventa y que hoy conta-
antagonismo entre sectores que logran para pasar a ser simplemente escenario de participación, ya sea en el ámbito intra-esta- biliza cerca de mil millones de dólares de
construir vasos comunicantes hacia el ám- cuanto ocurre en nuestro país”. tal, como en el inter-estatal. América Latina exportaciones; (ii) segundo, ampliar el
bito decisional político de los países, ma- Primero, requerimos un Estado que impul- es una prueba viva de la existencia de secto- mercado de exportaciones no tradiciona-
yor amplitud en los temas incorporados en se un fuerte y sostenible proceso de inte- res de la sociedad civil que se sienten aleja- les de alto valor agregado en algunos de
las agendas nacionales, redireccionando gración energética en el vecindario lati- dos de la esfera de toma de decisiones y no los mismos rubros, que demandan mayor
así los objetivos de los nuevos Estados (Ar- noamericano. Esto significa gravitar tan- encuentran espacios ni mecanismos para calidad final y que requieren tecnología
ce et al. (2006). Esto supone un reposisio- to en el Atlántico como en el Pacífico. La participar de ella. Este fenómeno surge en especializada y capacidad de satisfacción
namiento de Bolivia en el mundo y sobre arista de integración energética es priorita- una coyuntura temporal marcada por co- de mercados exigentes; y (iii) tercero, ex-
todo en la región a pesar del reducido peso ria a partir del nuevo peso de la economía rrientes que replantean el rol del Estado, plorar el potencial de mercados alternati-
económico del país. Vivimos claramente del gas en Bolivia. Sin duda, el tamaño y la centrando su atención en los sectores priva- vos como el “comercio justo”, “alimentos
una revalorización de la visión del mundo importancia de la economía brasileña son do y civil que perdieron espacios de poder orgánicos” y “comercio especializado”
sobre Bolivia, que abre una ventana de po- cruciales para el desarrollo del potencial ante el fundamentalismo económico, enfoque tienen un gran potencial entre consu-
sibilidades para mejorar la calidad de vida gasífero del país. Con él, también lo son las cado excesivamente en el libre mercado. En midores de países europeos, asiáticos y
de los bolivianos y bolivianas pero supone necesidades energéticas de Argentina. Sin este sentido, surge la necesidad de estable- norteamericanos y que premian el mane-
un reordenamiento estratégico de la políti- embargo, los esfuerzos que se despliegan cer mecanismos que permitan el desarrollo jo sostenible de recursos naturales, la soli-
ca exterior del país. en el Brasil actualmente para la construc- de “vasos comunicantes” entre pueblos y daridad entre consumidores y producto-
Todo ello nos lleva a preguntarnos: ¿qué tipo ción de plantas de LNG que permitan la im- Estados. En este caso se infiere que se con- res y nuevos estándares internacionales
de inserción externa es deseable y posi- portación marítima de gas, debería permi- figuran distintas formas de integración. de salud y nutrición.
ble para Bolivia? Una que combine un retir contrarrestar la dependencia energética
lacionamiento multidimensional con la que actualmente tiene de Bolivia. Por ello,
economía internacional a partir del gas pe- un desafío mayor que plantea el creci-
ro también a partir del territorio y de acto- miento del mercado del LNG es la necesi-
res locales y regionales cuya acción enri- dad estratégica de colocar un brazo en el
quezca la agenda de las autoridades nacio- Pacífico. Las necesidades energéticas de
nales, construyendo una nueva vía política Chile, México y la costa oeste de los Esta-
boliviana a la integración. dos Unidos constituyen nuestra principal
opción de apuntar a jugar un rol importan-
¿Qué tipo de Estado promueve una te cuando se rompa el vínculo entre consu-
inserción internacional activa? midor y productor en este mercado y el gas
se convierta en un commodity.
La globalización se ha vuelto más atractiva Segundo, se requiere de un Estado que arti-
para países ricos en recursos naturales que cule la diversidad de proyectos políticos
han desarrollado una institucionalidad po- alternativos en el horizonte de integra-
lítica más estable y una cierta capacidad de ción regional. La arista de integración entre
agregación de valor. Ambas característi- pueblos plantea una visión alternativa a la
cas, la dotación de recursos naturales y una diplomacia tradicional.62 Democracias libe-
institucionalidad funcional al desarrollo, ral-conservadoras, democracias de izquier-
61 Para la discusión sobre los gobiernos de izquierda en la región es interesante el conjunto de trabajos expuestos en la revista
Nueva Sociedad (2006, N° 205), en especial las reflexiones de Ernesto Laclau, Manuel Antonio Garretón y Ludolfo Paramio.
62 Ver al respecto el trabajo coordinado por Arce y Komiri (2006).
498 499
INFORME SOBRE DESARROLLO SOBRE DESARROLLO INFORME
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Deciles del Indice de Nivel socioeconómico
Deciles del Indice de Nivel socioeconómico
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Establecimiento
financiero Establecimiento
financiero
Explotación
de minas Explotación
y canteras de minas
y canteras
Construcción
Construcción
Comercio y
restaurantes Comercio y
restaurantes
GRÁFICO 6.23 La sociedad de 2001

GRÁFICO 6.22 La sociedad de 1976
Fuente: Censo Nacional de Población y Vivienda (INE, 2001).

Fuente: Censo Nacional de Población y Vivienda (INE, 1976).
Menos de 500
Menos de 500
Servicios
comunales Servicios
y personales comunales
y personales
Industria
manufacturera Industria
manufacturera
Cada 1.000 trabajadores urbanos

Cada 1.000 trabajadores urbanos
Transporte y
comunicaciones Transporte y
comunicaciones
Cada 1.000 trabajadores rurales

Cada 1.000 trabajadores rurales
Agricultura,
caza y pesca Agricultura,
caza y pesca

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El Estado Del Estado en Bolivia PDF

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Informe Nacional sobre

Desarrollo Humano 2007

2. Tres tesis sobre lo que es y hace

“Lo que vemos y “La construcción

2. Tres tesis sobre lo

POBLACION CAPITAL HUMANO

2. Tres tesis sobre lo

3. Salir del laberinto

Tampoco es un Estado “fuerte”

3. Salir del laberinto

El Estado “con huecos” tuvo

Por ello, subsiste un

El Estado “con huecos” pone

Las expectativas sobre el

3. Salir del laberinto

3. Salir del laberinto Futuras reformas del

2. Tres tesis sobre

3. Salir del laberinto

Los imaginarios populares sobre el Estado boliviano son mucho más

El Estado “padre”, el Estado “instrumento de poder” y el Estado

2. Tres tesis sobre

3. Salir del laberinto

Los discursos de los formadores de opinión y de los líderes

2. Tres tesis sobre

3. Salir del laberinto

Los imaginarios sobre el Estado definen los criterios de legitimidad

Definen el mapa simbólico de autoridad, legitimidad y soberanía

2. Tres tesis sobre lo Situación

Cree ud. que las

Fuente: Equipos Mori

2. Tres tesis sobre lo

Apoyo al sistema y satisfacción con la democracia

Fuente: LAPOP 2006, Latinobarómetro 2006, PNUD – IDEA 2006

En su opinión, ¿ a quién pertenecen los recursos

Fuente: Apoyo Opinión y Mercado para el PNUD

El hecho de que Bolivia

Fuente: PNUD, IDEA 2006

Temas que se tratarán en la Asamblea son “muy

Fuente: Apoyo Opinión y Mercado para el PNUD

Cada 1.000 Cada 1.000

Cada 1.000 Cada 1.000

2. Tres tesis sobre lo

2. Tres tesis sobre lo

2. Tres tesis sobre lo

Como ciudadano boliviano, ¿Ud. está muy de

Fuente: Apoyo Opinión y Mercado para el PNUD

2. Tres tesis sobre lo Democracia de facto a

2. Tres tesis sobre lo

2. Tres tesis sobre lo

2. Tres tesis sobre lo

COREGIMIENTO / QUE EL COREGIDOR CONBIDA en su mesa a comer

El tema de los derechos indígenas

las autonomías departamentales en los departamentos en los

que ganó el SI en el referéndum autonómico del 2 de Julio?

Fuente: Equipos Mori para el PAPEP-PNUD.

GRÁFICO 1.5 El miedo al centro de la coyuntura (enero de 2007)

Resultados Referéndum autonómico 2006

menor a 1 menor a 2.000

menores de 5 Fuente: Censo de Población y