CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B
Consejero Ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá D.C., tres (3) de diciembre de dos mil dieciocho (2018)

Proceso número: 25000232600019980236502 (40.416)

Actora: Mora Mora & Cía. Ltda. y otro
Demandado: Instituto Nacional de Vías –Invías- y otro
Acción: Contractual

Temas: Defectos formales y sustanciales de las propuestas. Alcance de la

subsanación de las propuestas. Causales de rechazo.

Sin que se observe nulidad de lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso

de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia del 15 de
julio de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Tercera, Subsección A, mediante la cual se desestimaron las excepciones
formuladas y se negaron las pretensiones de la demanda (fls. 334 a 354, c. ppal 2ª
instancia).

SÍNTESIS DEL CASO

Las sociedades Mora Mora & Cía. Ltda. y Oica S.A, en su calidad de integrantes
del consorcio Mora Mora & Cía. Ltda. y Oica S.A., pretenden la nulidad de la
resolución n.° 1937 del 21 de abril de 1998, por medio de la cual el Instituto
Nacional de Vías, Invías, adjudicó la licitación pública n.° STC-009-97, así como
la nulidad absoluta del contrato n.° 310 del 2 de junio de 1998, derivado de la
referida adjudicación. Consecuencialmente solicitan el reconocimiento de los
perjuicios causados.

I. ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA

El 14 de agosto de 1998 (fl. 48, c. ppal 1ª instancia), las sociedades Mora Mora &
Cía. Ltda. y Oica S.A, en su calidad de integrantes del consorcio Mora Mora &
Cía. Ltda. y Oica S.A., en ejercicio de las acciones de nulidad y restablecimiento
y contractual, acumuladas1, presentaron demanda en contra del Instituto
Nacional de Vías, Invías, y la sociedad Estyma S.A, en su calidad de
adjudicataria del proceso de selección cuestionado (fls. 7 a 48, 89 a 134, c. ppal
instancia), la que fundamentó así:

1.1. Síntesis de los hechos

Las pretensiones se sustentan en la situación fáctica que se resume así (fls. 8 a 31

y 95 a 116, c. ppal 1ª instancia):

1.1.1. El 23 de diciembre de 1997, mediante resolución n.° 008253, el Invías

abrió la licitación pública n.° STC-009-97 para la construcción de la carretera
Platanillal-Balsillas-San Vicente, sector Quebrada Perlas III-Las Morras.

1.1.2. El 27 de febrero de 1998, la demandada cerró la oportunidad para

presentar propuestas. Entre los interesados estuvieron las sociedades actoras
como integrantes del consorcio Mora Mora & Cía. Ltda. y Oica S.A. Igualmente,
se presentó la sociedad Estyma S.A., que resultó finalmente favorecida.

1.1.3. El 18 de marzo de 1998, la demandada puso en conocimiento de los

proponentes el informe de evaluación, en el cual la sociedad Estyma S.A. quedó
1
Si bien originalmente la demanda se presentó en ejercicio de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho (fls. 7 a 48, c. ppal 1ª instancia), en la aclaración y corrección de
ese escrito se hizo mención a una acumulación de pretensiones de la acción de nulidad y
restablecimiento y la contractual, las de esta última en forma subsidiaria y residual, es decir, en
caso de que las pretensiones principales no prosperaran (fls. 89 a 134, c. ppal 1ª instancia). Esa
aclaración fue admitida a través de auto del 17 de agosto de 2000 (fl. 162, c. ppal 1 instancia).
Igualmente, vale poner de presente que a la demanda original le hace falta el folio 6 del c.
principal 1ª instancia, cuyo contenido al parecer corresponde, según del resto de texto obrante,
a la introducción de la demanda y las dos primera pretensiones; sin embargo esa falencia se
supera con el análisis del resto de la demanda y, además, las pretensiones fueron cambiadas
en totalidad en la aclaración y correctiva comentada.
en el primer lugar de elegibilidad, mientras que el consorcio de las actoras ocupó
el segundo lugar.

1.1.4. Dentro de las observaciones formuladas por las actoras a la propuesta de

Estyma S.A. se puso de presente el incumplimiento de la relación del equipo
ofrecido exigida en el numeral 3.2.8 del pliego de condiciones, documento
obligatorio de la propuesta, según el numeral 3.2. del mismo documento, hasta el
punto que, de acuerdo con el numeral 4.4.2., resultaba necesario para evaluar
las propuestas y su omisión generaba el rechazo de la propuesta en los términos
del numeral 4.7.

Además, la actora observó la evaluación de los equipos porque (i) para la fecha
del cierre de la licitación, Estyma S.A. tenía en leasing la planta trituradora, razón
por la cual debió aportar el contrato respectivo, no como lo hizo al presentar una
constancia del banco Colmena sobre el cumplimiento de los cánones de
arrendamiento y la intención de la referida sociedad de hacer uso de la opción de
compra; (ii) el buldócer D7G era de 1978, luego la evaluación máxima debía
reducirse en dos céntimas por cada año, en tanto fue fabricado entre 1979 y
1970, según el numeral 4.4.2., y no otorgarle el máximo, como lo hizo la
demandada; (iii) no se acreditó la capacidad de los vibrocompactadores Dynapac
CC21 y CC21A; (iv) la retroexcavadora Fiat Allis SL9 tenía una capacidad menor
a la exigida en el numeral 3.8. del pliego; (v) tampoco se acreditó la capacidad
de las concretadoras marca Apolo; (vi) la concretadora Semco no aparece
relacionada en el Registro de Proponentes de la Cámara de Comercio de
Medellín y, por lo tanto, ninguna característica de este equipo se demostró.

El consorcio Grodco S.A., otro de los proponentes participantes, observó sobre la

propuesta de las actoras la falta de concordancia y armonía del cronograma de
actividades, toda vez que no se tuvo en cuenta para su proyección el efecto de
las condiciones climatológicas y las actividades con aceros de alta resistencia y
concretos clase A.
1.1.5. El 16 de abril de 1998 se llevó a cabo la audiencia pública para resolver
las observaciones formuladas por los proponentes al informe de evaluación. En
esa oportunidad, la demandada desestimó la mayoría de las observaciones, al
tiempo que aceptó otras, lo cual generó la reducción del puntaje de Estyma S.A.
Para resolver otras, solicitó la presentación de la información faltante y la
aclaración de algunos documentos, con lo cual vulneró el debido proceso, si se
tiene cuenta que en otras selecciones ese tipo de irregularidades dieron lugar al
rechazo de las propuestas.

Finalmente, la demandada decidió calificar el cronograma de actividades del

consorcio de las actoras con 0 puntos por su falta de congruencia y armonía, con
lo cual pasó del segundo al quinto lugar de elegibilidad.

1.1.6. El 21 de abril de 1998, mediante resolución n.° 1937, la demandada

adjudicó la licitación pública a la sociedad Estyma S.A.

1.1.7. El 2 de junio de 1998, el Invías y Estyma S.A. suscribieron el contrato n.°

310 derivado de la adjudicación arriba referida.

1.2. Las pretensiones

Con fundamento en los anteriores hechos, la parte actora deprecó las siguientes
pretensiones (fls. 89 a 95, c. ppal 1ª instancia)2:

PRIMERA.- En relación con las declaraciones y condenas de la demanda

inicial, las mismas quedarán así:

PRETENSIÓN PRIMERA PRINCIPAL.-

Se declare la nulidad de la resolución número 001937 del veintiuno (21) de

abril de mil novecientos noventa y ocho (1998), expedida por el INSTITUTO
NACIONAL DE VÍAS, por medio de la cual se adjudicó de manera ilegal el
contrato objeto de la Licitación Pública n.° SCT-009-97- a la sociedad
ESTYMA S.A., por cuanto fue expedido con violación de la Ley 80 de 1993 o
Estatuto General de Contratación Administrativa y los pliegos de condiciones
de dicha licitación pública, en razón a que esa propuesta no cumplía con
algunos de los requisitos establecidos en los referidos pliegos, en relación
con el equipo ofrecido dentro de la oportunidad que tenía para presentar en
forma debida el referido equipo, motivo por el cual dicha propuesta no debió
ser tenida en cuenta para su evaluación, y mucho menos para su posterior
adjudicación.

PRETENSIÓN SEGUNDA PRINCIPAL.-

2
Estas pretensiones corresponden a las corregidas en la aclaración y corrección de la
demanda.
Se declare que el consorcio MORA MORA & CÍA LTDA. – OICA S.A., tenía
derecho a la adjudicación de la Licitación Pública n.° SCT-009-97 y, en
consecuencia, a celebrar y ejecutar el contrato de obra respectivo, por haber
hecho el ofrecimiento más favorable a los intereses de la administración
conforme a la ley de contratación administrativa (Ley 80 de 1993) y el pliego
de condiciones de dicha Licitación Pública n.° SCT-009-97.

PRETENSIÓN TERCERA PRINCIPAL-.

Como consecuencia de las anteriores declaraciones, se orden que el

INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, está obligado a pagar a título de
restablecimiento del derecho, a favor del consorcio MORA & MORA LTDA. –
OICA S.A., el valor de los perjuicios materiales causados (daño emergente y
lucro cesante) al no habérsele adjudicado la Licitación Pública SCT -009-97,
desconociéndosele el derecho a celebrar y ejecutar el contrato de obra
respectivo.

EL DAÑO EMERGENTE: Está representado en la suma de dinero que el

consorcio MORA MORA & CÍA LTDA. – OICA S.A., hubiera recibido como
beneficios económicos normales derivados de la adjudicación y ejecución
del contrato derivado de la licitación pública número SCT-009-97,
representado por la utilidad del mismo, que de acuerdo con la propuesta
presentada por el aludido consorcio fue del 10% del valor total de la obra, es
decir, la suma de MIL TRESCIENTOS CUARENTA MILLONES
CUATROCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL SEISCIENTOS OCHENTA Y
TRES PESOS CON 90/100 ($1.340.456.683.90) m/cte, si en cuenta se tiene
que el valor total de las propuesta por ellos presentada fue de
$13.404.566.939 M/cte.

EL LUCRO CESANTE.- Está representado por los rendimientos económicos

que dichos $1.340.456.983.90 M/cte, recibidos oportunamente, le hubieran
podido producir a las sociedades MORA MORA & CÍA LTDA. – OICA S.A.,
de habérsele adjudicado el contrato administrativo de obra pública número
0310 del 2 de junio de 1998, y su contrato adicional número 310-1-98 de
2000 derivado de la licitación pública SCT-009-97.

PRETENSIÓN SUBSIDIARIA DE LA TERCERA PRINCIPAL.

Se condene al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, a pagar a título de

restablecimiento del derecho, a favor del consorcio MORA MORA & CÍA.
LTDA. – OICA S.A., el monto o valor amparado por la garantía de seriedad
de la propuesta, por ellos presentada dentro de la Licitación Pública número
SCT-009-97, esto es, la suma de DOS MIL VEINTICINCO MILLONES DE
PESOS ($2.025.000.000) m/cte.

PRETENSIÓN CUARTA PRINCIPAL.-

Se actualice o indexe tanto el valor del daño emergente, como el del lucro
cesante relacionados en la pretensión tercera principal de la demanda
inicial, teniendo en cuenta la variación del índice de precios al consumidor o
al por mayor conforme el artículo 178 del Código Contencioso
Administrativo, para el primero (daño emergente) el periodo comprendido
entre la época en que el consorcio demandante debió percibir los beneficios
económicos derivados de la ejecución del contrato objeto de la Licitación
Pública número SCT-009-97 y la fecha de ejecutoria de la sentencia de
primera grado; y para el segundo (lucro cesante), el período comprendido
entre la época de causación del daño a MORA MORA & CÍA LTDA. – OICA
S.A., y la fecha de ejecutoria de la sentencia de primera instancia.

PRETENSIÓN SUBSIDIARIA DE LA CUARTA PRINCIPAL.-

Para indemnizar el daño emergente y el lucro cesante, se condene al

INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS a pagar intereses sobre el valor del daño
emergente actualizado, para el período comprendido entre la época en que
el consorcio demandante debía percibir los beneficios económicos y la fecha
de la sentencia de primera instancia (daño emergente); y entre la época de
causación del daño y la fecha de la sentencia (lucro cesante), a la tasa que
el Tribunal determine, en aplicación de la Ley 446 del 7 de julio de 1998,
como aquella que compense plenamente el perjuicio consistente en no
haber recibido la oportunidad prevista, los ingresos provenientes de la
ejecución del contrato de obra pública y, consecuencialmente, en no haberle
podido dar a ese dinero una destinación productiva (costo oportunidad).

PRETENSIÓN QUINTA PRINCIPAL.-

Se condene al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS al pago de las costas del

proceso y de las agencias en derecho en la cantidad que determine esa
honorable Corporación.

PRETENSIÓN SEXTA PRINCIPAL.-

Se condene al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS a dar cumplimiento

inmediato a la sentencia que ponga fin al proceso y al pago de los intereses
sobre el monto de la condena liquida, conforme lo señala el artículo 177 del
Código Contencioso Administrativo.

PRETENSIONES ADICIONALES

1.1. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS, SUBORDINADAS O EVENTUALES

En caso de que las pretensiones principales o concurrentes anteriores se
llegaren a NEGAR, propongo como subsidiarias, subordinadas o eventuales,
las siguientes:

PRIMERA SUBSIDIARIA.- Se declare la NULIDAD ABSOLUTA DEL

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA n.° 310 del 2 de junio de 1998, suscrito
entre el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, como contratante, y la sociedad
ESTYMA S.A., como contratista, así como el contrato adicional número 310-
198 de 2000, cuyo objeto, según consta en la Licitación Pública n.° SCT-
009-97, fue la construcción de la carretera PLANTANILLAL-BALSILLAS-
SAN VICENTE-SECTOR QUEBRADA PERLAS III-LAS MORRAS, el cual
tuvo un precio de $13.447.473.193, por haber incurrido la entidad
contratante en las causales 2ª y 3ª del artículo 44 de la Ley 80 de 1993.

SEGUNDA SUBSIDIARIA.- Como consecuencia de la anterior declaración

se condene al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS a pagar a título de
indemnización, en favor del consorcio MORA MORA & CÍA LTDA.-OICA
S.A., el valor de los perjuicios materiales (daño emergente y lucro cesante),
al no habérsele adjudicado el contrato de obra derivado de la Licitación
Pública SCT 009-97, desconociéndose su derecho a ejecutarlo y a
beneficiarse económicamente del mismo, cuando tenía derecho a él, por
haber hecho el ofrecimiento más favorable a los intereses de la
administración.

EL DAÑO EMERGENTE.- Está representado en la suma de dinero que el

consorcio MORA MORA & CÍA LTDA. – OICA S.A., hubiera recibido como
beneficios económicos normales derivados de la adjudicación de la
Licitación Pública número SCT-009-97, representados por la UTILIDAD del
contrato, que de acuerdo con la propuesta presentada por MORA MORA &
CÍA. LTDA. –OICA S.A., fue del 10% del valor total de la obra, es decir, la
suma de MIL TRESCIENTOS CUARENTA MILLONES DE PESOS
CUATROCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL SEISCIENTOS OCHENTA Y
TRES PESOS CON 90/100 ($1.340.456.683.90) m/cte, si en cuenta se tiene
que el valor total de la misma fue de acuerdo a la oferta del valor de
$13.404.566.839.00) m/cte.

EL LUCRO CESANTE.- Está representado por los rendimientos económicos

que dichos ($1.340.456.683.90) m/cte, recibidos oportunamente le hubieran
podido producir a las sociedades consorciadas MORA MORA & CÍA. LTDA.
– OICA S.A., de habérsele adjudicado el contrato administrativo de obra
pública número 0310 de 1998, derivado de la Licitación Pública n.° SCT-009-
97, y su contrato adicional número 0310-01-98 de 2000.

En el evento de que no se decrete la pretensión segunda subsidiaria, pido

se condene al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, a pagar a título de
indemnización de perjuicios materiales, a favor de MORA MORA & CÍA.
LTDA. – OICA S.A., el monto o valor amparado por la garantía de seriedad
de la propuesta por ellos presentada dentro de la Licitación Pública n.° SCT
009-97, esto es, la suma de DOS MIL VEINTICINCO MILLONES DE
PESOS ($2.025.000.000) m/cte.
TERCERA SUBSIDIARIA.- Se actualice o indexe, tanto el valor del daño
emergente, como el lucro cesante, relacionados en la pretensión segunda
subsidiaria anterior, teniendo en cuenta la variación del índice de precios al
consumidor o al por mayor conforme lo dispone el artículo 178 del Código
Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta para el primero (daño
emergente) el período comprendido entre la época en que el consorcio
demandante debía percibir los beneficios económicos derivados de la
ejecución del contrato objeto de la Licitación Pública SCT-009-97 y la fecha
de ejecutoria de la sentencia de primer grado; y para el segundo (lucro
cesante) el periodo comprendido entre la época de causación del daño a
MORA MORA & CÍA. LTDA. – OICA S.A., y la fecha de ejecutoria de la
sentencia de primera instancia.

En caso de que el Tribunal, no llegare a reconocer la pretensión tercera

subsidiaria, en su remplazo pido se condene al INSTITUTO NACIONAL DE
VÍAS a pagar intereses sobre el valor del daño emergente actualizado, para
el periodo comprendido entre la época en que el consorcio demandante
debía percibir los beneficios económicos y la fecha de la sentencia de
primera instancia (en cuanto al daño emergente); y entre la época de
causación del daño y la fecha de la sentencia (lucro cesante), a la tasa que
el Tribunal determine, en aplicación de la Ley 446 del 7 de julio de 1998,
como aquella que compense plenamente el perjuicio material consistente en
no haber recibido en la oportunidad prevista, los ingresos provenientes de la
ejecución del contrato de obra pública y, consecuencialmente, en no haber
podido dar a ese dinero una destinación productiva (costo de oportunidad).
 CUARTA SUBSIDIARIA.-

Se condene al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS al pago de las costas del

proceso y de las agencias en derecho en la cantidad que determine esa
honorable Corporación, y siguiendo las pautas que para el efecto ha sentado
el H. Consejo de Estado.

QUINTA SUBSIDIARIA-. Se condene al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS a

dar cumplimiento inmediato a la sentencia que ponga fin al proceso y al
pago de los intereses sobre el monto de la condena liquida, conforme lo
señala el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.

1.3. Concepto de la violación

La parte actora (fls. 32 a 39 y 117 a 128, c. ppal 1ª instancia) fundamentó la nulidad

deprecada en los siguientes cargos:

1.3.1. Actuación ilegal de la administración, en tanto se le adjudicó a un

proponente que no diligenció correctamente la relación de equipo ofrecido de
conformidad a las exigencias del pliego de condiciones ni tampoco anexó los
documentos que acreditaban el origen y las características mínimas de los
equipos. En efecto, no se demostró la propiedad de la planta trituradora y de la
concretadora marca Semco, la capacidad y año de fabricación de los camiones
hormigonera.

Ahora, como la reducción del puntaje asignado a la sociedad Estyma S.A. no la

dejaba en el primer lugar y generaba un empate con el consorcio de las actoras,
que favorecía a este último, la demandada le disminuyó la calificación sin
ninguna justificación.

1.3.2. Violación del principio de igualdad, como quiera que a pesar de que la
firma Estyma S.A. incumplió las exigencias del pliego, la demandada debía
generar las consecuencias establecidas en dicho documento; sin embargo,
adjudicó a un proponente que no era el mejor y al cual se le permitió completar
su propuesta, en detrimento de las actoras que formularon una propuesta
completa y cuyo puntaje fue reducido sin fundamento alguno.
1.3.3. La mejor propuesta era la de las actoras, si las exigencias del pliego se
aplicaban en legal forma.

1.3.4. La responsabilidad patrimonial de la demanda, atendiendo a las

irregularidades advertidas, que dieron lugar al desconocimiento del pliego y de
las normas superiores.

1.3.5. La celebración del contrato contra expresa prohibición legal, si se tiene en

cuenta que la demandada al adjudicarle a una propuesta que no cumplía con las
exigencias del pliego violó los artículos 23, 24, 25 y 26 de la Ley 80 de 1993, que
desarrollan los principios de transparencia, economía y selección objetiva con el
fin de lograr escoger al mejor proponente; de igual forma desconoció el numeral
4.7 del pliego que imponía el rechazo de las propuestas cuando no se ajustaran
a las condiciones exigidas en ese documento, o no se aportaran los escritos
exigidos o estuvieran incompletas y ello impidiera la comparación con las demás
propuestas. Igualmente, desconoció el numeral 4.5. que en caso de empate
imponía a la demandada dirimirlo a favor de la que propuesta que ofreciera
menor plazo de ejecución, que fue el consorcio de las actoras.

De igual forma, reiteró, que la demandada permitió completar la propuesta al

proponente ganador, con lo cual vulneró las normas arriba advertidas y, además,
puso en desigualdad a los demás participantes, en tanto no contaron con esa
misma oportunidad.

1.3.6. La celebración del contrato con abuso y desviación de poder, toda vez que
la posibilidad que brindó la demandada al proponente ganador de completar su
propuesta supuso que de manera deliberada lo favoreciera. Incluso ofició a la
firma Equitec S.A. para que certificara si la retroexcavadora ofrecida por Estyma
S.A. cumplía con la capacidad mínima exigida en el pliego, lo cual puso de
presente nuevamente su intención de favorecimiento. Diferentes fueron las
decisiones de la demandada en otros procesos de selección en los que se
produjeron esas irregularidades, en los que sí rechazó las propuestas.
Igualmente, las actoras criticaron el hecho de que la demandada no hiciera
reparos frente al cronograma de obras y, después, cuando el empate era
inminente, sí lo aceptara, en tanto, a su juicio, evidenciaba la intención de
desatender los mandatos constitucionales y legales para beneficiar al ganador.

2. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

2.1. El Invías (fls. 174 a 187 y 206 a 223, c. ppal 1ª instancia ), además de oponerse a
las pretensiones, manifestó frente a los hechos que si bien inicialmente se
concluyó que el contratista cumplía con el cronograma, la observación de uno de
los proponentes advirtió irregularidades que, en el momento fijado para el efecto,
dieron lugar a la reducción del puntaje correspondiente. Actuación que, a su
juicio, se ajustó a lo dispuesto en el pliego y en las normas superiores.

Explicó que el contratista en su cronograma propuso construir un puente, que

incluía la obra contratada, sin colocar los apoyos de neopreno exigidos, cuando
esta actividad debía hacerse antes de fundir el concreto clase A, es decir, antes
de levantar el puente. Esa fue la razón para reducirle el puntaje correspondiente.

Precisó que Estyma S.A. ofreció todos los equipos mínimos requeridos y es
sobre ellos que se hace la evaluación teniendo en cuenta su capacidad, año de
fabricación y propiedad, respecto de los cuales, a su juicio y según el principio de
selección objetiva es posible solicitar aclaraciones. En esos términos, estimó
desafortunada la afirmación de que se le dio la posibilidad a la sociedad
mencionada de mejorar su propuesta, en tanto lo que se pidieron fueron
aclaraciones sobre el equipo realmente ofrecido.

Afirmó que Estyma S.A. demostró la propiedad de la planta trituradora con la

certificación de Leasing Colmena en la que se estableció que estaba arrendada y
con opción de compra autorizada para el 7 de marzo de 1998; igualmente, la
capacidad de los vibrocompactadores Dynapac CC21 y CC21A se demostró en
los folios 98 y 99 de la oferta; la retroexcavadora Fiat Allis SL-9 quedó
especificada en los folios 71 y 72 y se consignó que se entregaría con dos
brazos, uno corto y otro largo. Lo anterior generó dudas en los evaluadores para
determinar la capacidad del cucharon de cada brazo, razón por la cual le pidieron
a la firma distribuidora Equitec S.A. que precisará ese aspecto y, una vez
obtenida dicha información, evaluaron en consecuencia; igualmente, respecto de
la capacidad de la concretadoras marca Apolo se solicitó aclaración y se evaluó;
las concretadoras Semco, según el folio 79 de la propuesta, son de propiedad de
la sociedad ganadora, además de verificarse en ese folio la capacidad y año de
fabricación.

De otro lado, afirmó que la observación respecto del buldócer DG fue acogida y
el puntaje de Estyma S.A. reducido en consecuencia.

Propuso como excepciones (i) la falta de competencia territorial del Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, en tanto la ejecución del contrato comprendía
dos departamentos Huila y Caquetá, razón por la cual la competencia le
correspondía a cualquiera de los tribunales de esos distritos; (ii) la caducidad de
la acción contractual, toda vez que la demanda fue presentada el 14 de agosto
de 1998 y la resolución atacada es del 29 de abril de ese mismo año, por lo que
es claro que se vencieron los treinta días para demandar y, por consecuencia, la
pretensión de nulidad absoluta del contrato seguiría la misma suerte, en tanto
está subordinada a la demanda oportuna de la resolución de adjudicación, que,
como visto, fue extemporánea.

2.2. La sociedad Estyma S.A., adjudicataria, aunque fue notificada en debida

forma3, no contestó la demanda (fl. 262, c. ppal 1ª instancia).

3. LOS ALEGATOS

En esta oportunidad, las partes reiteraron los argumentos de sus intervenciones

(fls. 296 a 330, c. ppal 1ª instancia).

II. LA SENTENCIA APELADA

3
Mediante auto del 21 de junio de 2001, el a quo revocó el auto de pruebas por la omisión de
notificar a la sociedad Estyma S.A. (fls. 241 y 242, c. ppal 1ª instancia). Después se surtió la
notificación personal al representante legal de la referida sociedad (fls. 252 a 257, c. ppal 1ª
instancia).
Mediante sentencia del 15 de julio de 2010, el a quo declaró infundadas las
excepciones de falta de competencia y caducidad de la acción y negó las
pretensiones de la demanda (fls. 334 a 354, c. ppa 2ª instancia). Para el efecto,
precisó que dado que las pretensiones de la demanda buscaban la nulidad de la
resolución de adjudicación y del respectivo contrato, la acción procedente era la
contractual; igualmente, consideró legitimadas a las partes, en tanto participaron
en el proceso de selección y suscribieron el contrato cuestionados.

Sobre la caducidad de la acción precisó que teniendo en cuenta que el término

corrió antes de la reforma introducida por el 32 de la Ley 446 de 1998 al artículo
87 del Código Contencioso Administrativo, le resultaba aplicable el término de
caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que era la
acción procedente para el momento en que inició el cómputo de la caducidad de
la acción. En consecuencia, concluyó que como la demanda se presentó dentro
de los cuatro meses siguientes a la expedición del acto demandado, la acción
fue presentada en tiempo.

Respecto de la excepción de falta de competencia territorial del Tribunal a quo,

en tanto el contrato se ejecutó entre los departamentos de Huila y Caquetá,
manifestó que dado que la parte afectada no la alegó en su oportunidad, esa
incompetencia quedó subsanada, teniendo cuenta que no atacó el auto
admisorio ni propuso nulidad procesal alguna.

En cuanto al fondo del asunto, señaló que la solicitud del Invías al proponente
ganador fue una simple aclaración sobre la información que obraba en su
propuesta. Ahora, en otros procesos de selección esa situación fue diferente
porque se trataban de requisitos puntuables que no fueron aportados en la
propuesta, situación que difiere en el presente caso, en tanto se trató de una
simple aclaración de la información aportada con la propuesta.

Igualmente, sobre la evaluación del cronograma de actividades de la actora,

recordó que esa falta de congruencia advertida por la demandada, también lo fue
por los peritos, quienes concluyeron que las actividades de las vigas de los
puentes, los apoyos de neopreno y los elementos antisísmicos, fueron
incorporadas en orden inverso, pero que esas inconsistencias podían
modificarse sin alterar el cronograma. Sobre el particular, el a quo recordó que
no era posible para la demandada modificar el cronograma, en tanto este debía
quedar de tal forma que no fueran necesarias nuevas revisiones o aprobaciones.
En ese orden, la reducción de la calificación resulta justificada.

Por último, consideró que como los mismos cargos de nulidad del acto de
adjudicación se alegaron para la nulidad absoluta del contrato, esa pretensión
debía seguir la misma suerte.

III. SEGUNDA INSTANCIA

1. RECURSO DE APELACIÓN

Inconforme con la decisión de primera instancia, el 23 de julio de 2010, la parte

demandante interpone recurso de apelación (fls. 355, c. ppal 2ª instancia).

Como fundamentos de su apelación (fls. 358 a 374, c. ppal 2ª instancia) , señala (i) que
el pliego, numeral 3.7, exigía, respecto del cronograma de actividades, armonía
con las especificaciones, clima, topografía, materiales, permisos, entre otros, y
no solamente con la secuencia de las actividades, como lo señaló el a quo.
Acepta que si bien hubo un error en esa secuencia, se trataba de una cuestión
menor, no crítica, que en nada afectaba la integridad del cronograma, tal como lo
da cuenta el testimonio de la ingeniera civil Claudia Tatiana Ramos Bermúdez y
el dictamen. En efecto, se trataba de una actividad que ni siquiera requería de
maquinarias y su impacto en la economía del contrato era del 0.19%. Siendo así,
reunía todas las condiciones del numeral 4.4.4. del pliego para ser calificado
satisfactoriamente.

De igual forma, se aparta del entendimiento del a quo de que el cronograma de

actividades resultaba inmodificable y que por lo tanto debía presentarse de tal
forma que solo necesitara su aprobación. Sobre el particular, precisa que es
completamente normal la modificación de ese cronograma, tal como lo admitía el
numeral 3.7 del pliego y la cláusula sexta del contrato atacado, hasta el punto
que el cronograma fue modificado en diferentes oportunidades durante la
ejecución contractual.

(ii) Reitera que el pliego en el 3.8 exigía acreditar el equipo enlistado en el

cuadro, así como los documentos que demostraran la propiedad, la capacidad y
el año de fabricación. Afirma que el numeral 4.4.2. del referido documento
señalaba la calificación para los equipos de propiedad o alquiler; sin embargo, la
entidad mediante oficio 056-98 del 11 de marzo de 1998 solicitó allegar
documentos para acreditar el año de fabricación, la capacidad y la propiedad, es
decir, pidió documentos faltantes, tal como lo confirmó el testigo Édgar Alejandro
Caro Pinzón, miembro del comité evaluador del Invías, bajo el argumento de que
lo importante era que existiera el ofrecimiento.

Sin embargo, en línea con los peritos, la recurrente reitera que era necesario,
además de ofrecer los equipos, aportar los documentos que acreditaran las
características de los mismos. Esas falencias de la propuesta de Estyma S.A.
generaban que su evaluación fuera de 72.30 puntos. Insiste en que en otros
procesos de selección la demandada obró de forma diferente.

Todas las anteriores actuaciones de la demandada pusieron de presente su

favorecimiento injustificado e ilegal.

2. ALEGATOS

En esta oportunidad, las partes reiteran los argumentos de sus intervenciones

(fls. 384 a 415, c. ppal 2ª instancia).

El Ministerio Público (fls. 416 a 422, c. ppal 1ª instancia) conceptúa que “los datos
solicitados en el oficio de aclaración, se encontraban señalados en varios
documentos allegados con la oferta, pero debido a la falta de presentación del
formulario debidamente diligenciado daba lugar a que la persona encargada de
evaluar tuviera que realizar un trabajo más dispendioso para cumplir dicha labor”.
En consecuencia, estima que los errores en el diligenciamiento de los formatos
no estaban en los pliegos como causal de rechazo, ni tampoco impidió la
evaluación, con mayor razón si los documentos solicitados estaban dentro de la
oferta ganadora.

De otro lado, afirma que, como no se probó que existiera motivo para reducirle el
puntaje a la propuesta ganadora y aun al otorgarle el máximo puntaje a la actora
tampoco ocupaba el primer lugar, se debían mantenerse las decisiones
cuestionadas.

IV. CONSIDERACIONES

1. PRESUPUESTOS PROCESALES

1.1. La jurisdicción, la acción procedente y la competencia

1.1.1. Dado que dentro de la controversia está una entidad pública, el Invías4, el
conocimiento de la misma corresponde a esta jurisdicción.

1.1.2. Respecto de la acción procedente, precisa hacer las siguientes

precisiones:

1.1.2.1. El 14 de agosto de 1998, la demanda se presentó originalmente a través

de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho del artículo 85 del Código
Contencioso Administrativo (fls. 7 a 78, c. ppal 1ª instancia).

1.1.2.2. Después, el 14 de abril de 2000, la demanda se aclaró y corrigió para

acumular las pretensiones de nulidad del acto de adjudicación contenido en la
resolución n.° 1937 del 21 de abril de 1998 y la de nulidad absoluta del contrato
del contrato n.° 310 del 2 de junio de 1998 (fls. 89 a 134, c. ppal 1ª instancia). Ahora,
si bien se dijo que esta última pretensión era subsidiaria o eventual, habrá que

4
A través del artículo 52 del Decreto 2171 de 1992 se dispuso: “REESTRUCTURACIÓN DEL
FONDO VIAL NACIONAL COMO EL INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS. Reestructúrase el
Fondo Vial Nacional como el Instituto Nacional de Vías, establecimiento público del orden
nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio y adscrito al
Ministerio de Transporte”.
interpretarse que es así en consideración a que ambas se fundamentan en los
mismos cargos de anulación y tienen una suerte correlacionada; sin embargo,
nada obsta para que se les acumule (el juez es el mismo, las pretensiones no se
excluyen, incluso fueron formuladas como subsidiarias, y, el procedimiento ordinario les es

común) y, además, la jurisprudencia de la Sección ha explicado que en ese evento

la acción procedente es la contractual5.

1.1.3. En claro lo anterior, esta Corporación es la competente para conocer del

presente asunto, toda vez que el artículo 129 del Código Contencioso
Administrativo, subrogado por el artículo 2 del Decreto 597 de 1988 y modificado
por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998, le asigna el conocimiento en segunda
instancia, entre otros asuntos, de las apelaciones de las sentencias dictadas en
primera instancia por parte de los tribunales administrativos6.

1.2. La legitimación en la causa

Las partes se encuentran legitimadas, toda vez que participaron dentro de los
actos jurídicos enjuiciados.

1.3. La caducidad

5
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de octubre de 1992, exp. 5580, M.P.
Juan de Dios Montes Hernández. Reiteración de la sentencia del 7 de febrero de 1990, exp.
5604, M.P. Carlos Betancur Jaramillo. En la primera de las providencias citadas se dijo: “En
otros términos frente a los actos separables del contrato se pueden presentar tres hipótesis
distintas: que se ejercite la acción de nulidad simple, cuando el propósito que mueve al actor
para desencadenar el control jurisdiccional, sea el restablecimiento del orden jurídico que a su
juicio, ha sido roto por el acto ilegal, caso en el cual no hay caducidad; que la acción ejercida
sea la de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando la pretensión de nulidad que formula
el demandante sea una simple condición indispensable para la obtención de su verdadero
propósito que es el restablecimiento de un derecho subjetivo personal suyo; en este evento la
acción caduca en 4 meses contados en la forma prescrita por el artículo 136 inciso 2 del C.C.A.
y finalmente, que la declaración de nulidad del acto condicione idéntica declaración respecto del
contrato, en cuyo caso la acción pertinente es la del artículo 87 del C.C.A., que tiene previsto un
término de caducidad de dos años a partir de la ocurrencia de los motivos de hecho o de
derecho que le sirvan de fundamento. En las dos primeras hipótesis, las pretensiones están
desvinculadas del contrato pero no en la última que busca también su desaparición”.

6
Lo expuesto en atención a que la sola pretensión por daño emergente corresponde a la suma
de $1.340.456.683.90 (fl. 90, c. ppal 1ª instancia).
Frente a la caducidad de la acción se tiene que si bien se dijo que la acción es la
contractual, el cómputo de la caducidad corrió de forma separada para cada una
de las acciones acumuladas, por lo que pasa a explicarse:

1.3.1. En efecto, como la resolución n.° 1937 del 21 de abril de 1998 se expidió
en audiencia pública, su notificación se surtió dentro de la misma, en los
términos del numeral 11 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993. Por lo tanto, desde
el 22 de abril siguiente inició a correr el término de caducidad de la acción.

Ahora, no puede perderse de vista que la demanda inicial se presentó como de

nulidad y restablecimiento, que era la procedente para cuando inició a correr el
término de caducidad, tal y como lo ha explicado la jurisprudencia al precisar el
alcance de las reformas introducidas por el Decreto 2304 de 1989 7, con relación
a la acción procedente en contra del acto de adjudicación; esa regla fue
reproducida en el artículo 77 de la Ley 80 de 1993.

En ese orden y atendiendo a la naturaleza procesal del fenómeno de la

caducidad de la acción8, es claro que el término para su cómputo corresponde al
7
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de abril de 2009, exp. 14.667, M.P.
Myriam Guerrero de Escobar. En esa ocasión, se precisó: “No obstante la modificación de que
fue objeto el Código Contencioso Administrativo, mediante el Decreto 2304 de 1989, la
Jurisprudencia del Consejo de Estado, mantuvo la misma postura en torno a los actos
separables del contrato, como puede advertirse en el siguiente pronunciamiento: // El Decreto
2304 de 1989, por sus artículos 17 y 23 modificó los artículos 87 y 136 del C.C.A. y eliminó de
ellos los textos transcritos; sin embargo, la situación de los actos contractuales y de los
separables continuó igual, según diversas manifestaciones jurisprudenciales, con la salvedad
de que la impugnación, por vía jurisdiccional, de estos últimos se podía hacer sin la limitación
del artículo 136 antes transcrito; en otros términos, la acción de nulidad y de nulidad y
restablecimiento del derecho se podía intentar desde el momento de su expedición, para todos
ellos y no solamente para el acto de adjudicación. // Dentro de este contexto se admitieron
demandas de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho contra diversos actos previos,
tales como resoluciones de apertura de licitación, pliegos de condiciones, actos de adjudicación
y aquellos por los cuales se declara desierta la licitación o el concurso, una vez expedidos
dichos actos y sin que se cuestionara al mismo tiempo el contrato que pudo haberse celebrado;
algunos de estos casos son invocados por los recurrentes como fundamento de su
argumentación. // En lo demás, como se dijo, la situación no varió: los actos separables (vale
decir los precontractuales), se podían cuestionar, bien con independencia del contrato a través
de las acciones previstas por los artículos 84 y 85 del C.C.A., o bien como fundamento de la
nulidad del contrato, evento en el cual, se entendía que la acción revestía naturaleza
contractual”.
8
Sobre el particular ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 11 de octubre de 2006,
exp. 30.566, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. En esa oportunidad, la Sala precisó: “Teniendo en
cuenta lo anterior, se modifica lo dicho por la Sala en la providencia del 27 de mayo de 2005, en
de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, cuatro meses,
según lo dispone el inciso segundo del artículo 136 del Código Contencioso
Administrativo, con las reformas introducidas por el Decreto 2304 de 1989.
Entonces, como entre el 22 de abril de 1998, cuando inició a correr la caducidad
de la acción, y el 14 de agosto siguiente (fl. 48, c. ppal 1ª instancia), cuando se
presentó la demanda, no habían transcurrido los cuatro meses referidos, fuerza
concluir que la acción fue presentada en tiempo.

1.3.2. Finalmente, con relación a la caducidad de la pretensión de nulidad

absoluta del contrato, es preciso indicar que entre la suscripción de este último, 2
de junio de 1998 (fl. 141 rev., c. ppal 1 instancia) y el 14 de abril de 2000, cuando se
presentó la demanda (fl. 134, c. ppal 1ª instancia), el bienio para demandar aún no
estaba vencido, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 136 del Código
Contencioso Administrativo (sin la reforma de la Ley 446 de 1998, toda vez que para
cuando inició el cómputo de caducidad aún no estaba en vigencia9).

2. EL PROBLEMA JURÍDICO

El estudio de fondo de la Sala se concretará en determinar (i) cuáles son los

límites del alcance de la facultad de saneamiento por parte de las entidades
estatales dentro de un proceso de selección y (ii) si esos límites fueron
respetados en el caso sub examine.

Igualmente, (iii) se establecerá si fue justificada la reducción de puntaje a la

actora.

los términos de este proveído, de manera que, en todo contrato se entenderán incorporadas las
leyes vigentes al tiempo de su celebración salvo cuando se trate de leyes concernientes al
modo de reclamar en juicio los derechos que resultaren del mismo, entre las cuales se
consideran incluidas las normas que establecen términos de caducidad para el ejercicio de las
acciones, que por ser de carácter procesal, son de aplicación inmediata. // En este orden de
ideas, se tiene que la norma de caducidad aplicable deberá ser la vigente al momento en que
ya hubieren empezado a correr los términos contemplados en normas legales anteriores, las
cuales se aplicarán de manera preferente”.
9
Esta ley inició a regir desde su publicación, artículo 163, salvo disposición en contrario. La
publicación se surtió en el Diario Oficial n.° 43.335 del 8 de julio de 1998.
(iv) Si los reparos frente a la legalidad de la resolución de adjudicación están
llamados a prosperar se impondrá la nulidad de la misma y, por consiguiente, del
respectivo contrato. De ser así, también habrá que determinarse si la propuesta
de la actora fue la mejor y, de ser así, reconocer los perjuicios correspondientes.

3. ANÁLISIS JURÍDICO Y PROBATORIO

3.1. Del régimen jurídico del proceso de selección

De entrada, precisa advertir que para el 23 de diciembre de 1997 (fl. 9, c. 29),

cuando el Invías abrió la licitación pública n.° SCT-009-97, a través de la
resolución n.° 8253, estaba vigente la Ley 80 de 1993 10, contentiva del régimen
jurídico contractual de las entidades estatales, como lo es la demandada, por lo
que este es el régimen jurídico aplicable al proceso de selección en estudio.

3.2. Del trámite de la licitación pública n.° SCT-009-97

De entrada es dable aclarar que las pruebas que aquí se citan y analizan fueron
aportadas y decretadas en las oportunidades procesales correspondientes.
Además, las documentales se allegaron en copias auténticas y simples, siendo
posible valorar estas últimas de acuerdo a la postura actual de la jurisprudencia
de la Corporación11. De las pruebas aportadas se tiene:

3.2.1. El 23 de diciembre de 1997, a través de la resolución n.° 8253, el Invías

abrió la licitación pública n.° SCT-009-97 para la construcción de la carretera
Platanillal-Balsillas-San Vicente, sector quebrada Perlas III-Las Morras (fl. 9, c. 29).

10
La Ley 80 de 1993 empezó a regir en su integridad desde el 1 de enero de 1994, salvo
algunos artículos que comenzaron a regir desde su promulgación y otros un año después de
esta última (art. 81 de la Ley 80 de 1993).
11
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2013, exp. 25.022,
M.P. Enrique Gil Botero. En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, sentencia del 30 de septiembre de 2014, exp. 2007-01081-00 (REV), M.P.
Alberto Yepes Barreiro.
3.2.2. En los pliegos de condiciones, que refieren en su presentación la fecha de
febrero de 1998, sin más datos, se consignó (fls. 12 a 91, c. 29)12:

CAPÍTULO I
INFORMACIÓN GENERAL (…)

1.9. REQUISITOS QUE DEBEN CUMPLIR LOS PROPONENTES

Los proponentes que deseen participar en esta licitación deberán cumplir con
los siguientes requisitos:

 Elaborar la propuesta de acuerdo con lo establecido en estos pliegos y

anexar la documentación exigida. (…)

CAPÍTULO III
PREPARACIÓN DE LA PROPUESTA (…)

3.2. DOCUMENTOS DE LA PROPUESTA

La propuesta deberá estar integrada por los documentos que se relacionan a

continuación y la omisión de los exigidos en los numerales 3.2.2. 13, 3.2.4.14,
3.2.5.15, 3.2.6., 3.2.7., 3.2.8., 3.2.9.16, 3.2.10.17 y 3.2.11.18 impedirá tenerla en
cuenta para su evaluación y posterior adjudicación, de conformidad con la
Ley 80 de 1993, artículo 25, numeral 15, inciso 2 y artículo 30 numeral 7.

3.2.1. Índice detallado de los documentos de la propuesta, indicando en cada

caso el folio de cada documento. Los proponentes deberán presentar y
relacionar los documentos que forman parte de su oferta en el orden indicado
en los numerales 3.2. y 3.3. del pliego de condiciones; cuando un documento
requiera soportes o anexos deberán presentarse y relacionarse a
continuación del documento al cual se refieren. (…)

3.2.6. CRONOGRAMA DE ACTIVIDADES, presentado en Microsoft Project

versión 4.0.

3.2.7. Anexo al CRONOGRAMA DE ACTIVIDADES, presentado en Microsoft

Excel versión 5.0, según formato anexo.
12
El pliego de condiciones fue objeto de dos adendas. Una, del 17 de febrero de 1998, para
modificar el inciso 12 del numeral 4.2.2. (se dice 4.2.2, pero corresponde al 4.4.2.), respecto del
no otorgamiento de puntaje cuando los equipos se ofrezcan simultáneamente en varios
procesos de selección (fl. 92, c. 29). Igualmente, se modificó el formulario de lista de cantidades
de obra, precios unitarios y valor total dela propuesta. La otra, del 24 de febrero de 1998, que
modificó el citado formulario (fl. 94, c. 29).
13
Carta de presentación de la propuesta.
14
Póliza o garantía de seriedad de la oferta.
15
Lista de cantidades obra, precios unitarios y valor total de la propuesta.
16
Información sobre contratos vigentes.
17
Certificado de inscripción, clasificación y calificación.
18
Carta de información de consorcios o uniones temporales.
3.2.8. RELACIÓN DEL EQUIPO NECESARIO OFRECIDO, diligenciada
según formulario anexo. (…)

3.3. OTROS DOCUMENTOS

A la propuesta se anexarán, además, los siguientes documentos: (…)

3.3.5. Programa de utilización del equipo, según formulario suministrado por

el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS. (…)

3.3.8. Lista de tarifas de equipos, por hora de equipo.

3.7. CRONOGRAMA DE ACTIVIDADES Y PROGRAMA DE UTILIZACIÓN

DEL EQUIPO

Para la preparación de estos documentos, el proponente debe estudiar

detalladamente la forma de ejecución de las obras materia de esta licitación,
además, en el Cronograma de Actividades, debe definir la ruta crítica
utilizando el programa Microsoft Project versión 4.0. Asimismo, el proponente
deberá tener en cuenta, para que el avance físico de la obra se de en forma
armónica, las especificaciones establecidas en este pliego, las condiciones
climática y topográficas de la región, y las condiciones de producción y
adquisición de los materiales, considerando que la obtención de los permisos
de explotación de las fuentes de materiales están bajo su responsabilidad y,
por esa razón, deberá efectuar su programación teniendo en cuenta los
tiempos que tales gestiones conllevan. Las demoras en la obtención de los
citados permisos no serán causa válida de atrasos o incumplimientos.

El cronograma de actividades deberá realizarse de una manera secuencial y

armónica para cada una de las actividades de la obra, estableciendo una
relación de volumen de obra a ejecutar en un tiempo determinado (cantidades
de obra/mes); como soporte de esta relación, el contratista deberá diligenciar
el ANEXO AL CRONOGRAMA DE ACTIVIDADES, el cual se adjunta al
presente pliego de condiciones.

Durante la ejecución de la obra, el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS

efectuará un seguimiento al Cronograma de Actividades, al plazo de
ejecución y al Programa de Utilización de Equipo ofrecido, como uno de los
mecanismos de verificación del cumplimiento en la ejecución y desarrollo
armónico de la obra. Por tal motivo, el proponente deberá proyectar la
ejecución de las obras, de tal manera que se cumpla con las actividades de
trabajo propuestas. En caso de presentarse algún retraso mensual, en la
ejecución de una o más actividades de la obra, el constructor deberá
presentar al interventor una modificación del Project que subsane dicho
atraso del mes siguiente de ejecución en la obra.

El Cronograma de Actividades de la propuesta ganadora se considerará

aprobado y aceptado siempre y cuando cumpla con las condiciones de
armonía previstas en este numeral; por lo anterior, no requerirá de nuevas
revisiones y aprobaciones para efectos de desarrollo del contrato. Siempre
que lo solicite el interventor deberán proporcionársele, para su información,
datos escritos de lo que se tiene dispuesto para la ejecución de las obras.
El incumplimiento del Cronograma de Actividades y del Programa de
Utilización del Equipo será objeto de las sanciones previstas en el contrato.

3.8. EQUIPO

El proponente deberá acreditar que dispone del siguiente equipo:

CANTIDAD EQUIPO CAPACIDAD MÍNIMA PONDERACIÓN

DE TOTAL DEL ÍTEM
UNIDADES
1 Planta de trituración >=60 Tn/hora 10
3 Bu[ldóceres] >=300 hp c/d uno 15
2 Bu[ldóceres] >=140 hp c/d uno 12
3 Cargador >=1.5 m3 c/d uno 12
2 Motoniveladoras >=125 hp c/d uno 12
2 Vibrocompactador >=52 hp c/d uno 5
2 Retroexcavadoras s/orugas >=1.0 m3 5
1 Retroexcavadora s/llantas >=0.3 m3 4
6 Concretadoras >=0.25 m3 c/d una 10
Volquetas Conj. >=60 m3 10
3 Compresor y/o equipo Conj. >=185 pcm y/o 5
hidráulico >=40 bar
Placas vibratorias, malacates, Cantidad suficiente para
motobombas, vibradores, ejecutar los trabajos
plantas eléctricas, equipos
menores

NOTAS: La capacidad de los equipos hidráulicos se refiere a la presión de

trabajo del martillo.

Para efectos de determinar la capacidad de las volquetas, cuando la misma

esté expresada en toneladas, se empleará un favor de conversión de 0.625
m3 por cada tonelada.

El equipo puede ser propio, alquilado o en leasing.

Los oferentes deben acreditar mediante uno o varios de los siguientes

documentos, las características del equipo ofrecido solicitadas en este
pliego, a saber: la propiedad, la capacidad y el año de fabricación:

 Factura.

 Contrato de compraventa y comprobante de pago del impuesto de timbre

 Tarjeta de propiedad

 Manifiesto de aduana

 Registro de Proponentes de la Cámara de Comercio.

 Constancia de solicitud de registro ante la Cámara de Comercio.

 Certificación expedida por el fabricante o distribuidor de los equipos.

Para el caso de equipo alquilado, el propietario deberá anexar cualquiera de

los siguientes documentos:

 Copia del contrato de alquiler respectivo

 Carta de compromiso del propietario de la maquinaria

Cuando se trate de leasing, este se acreditará con la fotocopia del respectivo

contrato.

El registro de maquinaria del antiguo MOPT, no será documento válido para

acreditar propiedad o año de fabricación de los equipos.
Para cumplir con el CRONOGRAMA DE ACTIVIDADES y con el PROGRAMA
DE UTILIZACIÓN DE EQUIPO presentados en su propuesta, el proponente
se compromete a mantener, al frente de las obras, el equipo ofrecido;
asimismo, en el caso que (sic) alguno de los equipos de la propuesta
ganadora no reúna las características exigidas en este pliego de condiciones,
el proponente se obliga a disponer para la ejecución de los trabajos, un
equipo que sí reúna tales características. (…)

4.3. ANÁLISIS DE LAS PROPUESTAS Y VERIFICACIÓN DE QUE SE

AJUSTAN A LAS CONDICIONES DE LA LICITACIÓN

El INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, antes de proceder a la evaluación de las

propuestas comprobará que cumplan los requisitos enunciados a
continuación: [A renglón seguido se consignan la forma de corregir errores
aritméticos en las listas de cantidades de obra, precios unitarios y valor total
de la propuesta, así como la comprobación de la información de los contratos
vigentes, las que por no ser relevantes para el presente asunto, la Sala se
abstiene de citarlas] (…)

Las propuestas que cumplan con la totalidad de los requisitos anteriores y se

ajusten a las condiciones establecidas en este pliego de condiciones, serán
evaluadas de acuerdo con el numeral 4.5 CRITERIOS DE EVALUACIÓN Y
ADJUDICACIÓN.

En el evento que al comparar la información presentada en los formularios

suministrados por el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS para diligenciar la
propuesta, con la documentación que aporte el proponente para acreditar
dicha información, se adviertan datos erróneos o incompletos, prevalecerá el
contenido de los documentos, siempre que estos sean legibles y no den lugar
a equívocos. En tal caso, el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS procederá a
efectuar las correcciones o complementaciones correspondientes, y calificará
dichos aspectos con la información que conste en tales documentos. En caso
contrario, el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS no otorgará puntaje en los
aspectos sobre los cuales existiere duda.

Sin perjuicio de lo antes establecido, el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS se

reserva el derecho de comprobar la veracidad de toda la información que el
oferente consigne en su propuesta y, en caso de encontrar inconsistencias,
calificará con cero (0) puntos los aspectos sobre los cuales existan dudas.

4.4. CRITERIOS DE EVALUACIÓN Y ADJUDICACIÓN

Una vez cerrada la licitación, se procederá a efectuar el análisis jurídico y

técnico de las propuestas, con el fin de definir cuáles se encuentran ajustadas
a la ley y a las exigencias de este pliego de condiciones.
Las propuestas serán evaluadas teniendo en cuenta los criterios que se
enumeran a continuación, de acuerdo con su respectiva ponderación, y con
base en ello se establecerá un orden de elegibilidad.

La calificación de las propuestas tendrá un puntaje máximo total de cien (100)

puntos, distribuidos así:

CRITERIOS PUNTAJE
Precio 25
Equipo ofrecido 25
Cumplimiento en contratos anteriores 10
Cronograma de actividades (Project) 15
Plazo 25
TOTAL 100

Para efectos de la adjudicación, solamente se considerarán elegibles

aquellas ofertas cuyo puntaje total supere los setenta y cinco (75)
puntos.

El puntaje para cada criterio de evaluación será asignado de la siguiente

manera: (…)

4.4.2. Equipo ofrecido (25 puntos)

El equipo presentado en el formulario RELACIÓN DEL EQUIPO NECESARIO

OFRECIDO, y cuya propiedad o alquiler se encuentren acreditados de
acuerdo con lo previsto en el numeral 3.8, se calificará utilizando la siguiente
fórmula:

PE = SPP x 25 puntos
SPEN

Donde:

PE = Puntaje obtenido.
SPP = Suma de ponderaciones del equipo que cumple con las características
solicitadas.
SPEN = Suma de las ponderaciones del total del equipo necesario.

La ponderación de cada uno de los equipos se obtendrá de la siguiente

manera:

Pe = Vp x Fo x Ft

Donde:

Pe = Ponderación obtenida por el equipo.

Vp = Valor de ponderación del equipo.
Fo = Factor de origen del equipo.
Ft = Factor tiempo (año de fabricación del equipo).

El factor origen del equipo será 1.0 (uno) para el caso de equipo propio, y 0.3
(cero punto tres) para el caso de equipo en leasing o alquilado. El factor
tiempo será 1.0 (uno) para el equipo cuyo año de fabricación corresponda a
1980 o a años posteriores; disminuirá en 0.02 (dos centésimas) por cada año
de diferencia si fue fabricado entre 1979 y 1970; disminuirá en 0.04 (cuatro
centésimas) por cada año de diferencia si fue fabricado en 1969 o años
anteriores.

Para las concretadoras no se calificará el factor tiempo (Ft); por lo tanto, no

es necesario acreditar el año de fabricación de las mismas. (…)

Para los equipos en los cuales la capacidad mínima se solicita de forma

individual, la calificación se otorgará separadamente por cada máquina
relacionada. El puntaje para cada uno de los equipos será el que resulte de
dividir el valor total de ponderación del ítem entre la cantidad mínima de
equipos solicitada. El puntaje asignable al ítem será la suma del puntaje
obtenido por cada equipo habilitado.

Para los equipos en los cuales la capacidad mínima se solicita en forma

conjunta, el valor de ponderación total del ítem, será proporcional a la relación
que exista entre la capacidad conjunta de los equipos ofrecidos y la
capacidad mínima conjunta solicitada.

En ningún caso, la ponderación total de un ítem excederá el valor que

aparece en el cuadro del numeral 3.8 del presente pliego de condiciones.

Un equipo será considerado propio, solamente cuando pertenezca en su

totalidad al oferente o a uno de los miembros del consorcio o unión temporal;
en caso contrario, será considerado como alquilado, y se deberá anexar la
carta de compromiso, suscrita por los otros propietarios.

Cuando se ofrezca un equipo el leasing, este será considerado como

alquilado.

Los proponentes deberán ofrecer todos los equipos ponderables relacionados

en el cuadro del numeral 3.8 del presente pliego de condiciones, asimismo,
tales equipos deberán cumplir con la capacidad mínima solicitada. Si el
proponente no cumpliere estas condiciones, este criterio se calificará con cero
(0) puntos. (…)

Durante la etapa de evaluación, el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS ejercerá

discrecionalmente el derecho de verificar, directamente o por quien designe,
el estado y características de los equipos presentados por los oferentes.
Igualmente, este derecho podrá ser ejercido durante el período para
responder las observaciones al informe de evaluación de las propuestas.

Si verificado el estado y características de los equipos propuestos, el

INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS constata que no cumplen con los
requerimientos mínimos exigidos, calificará este criterio con cero (0) puntos.
(…)

4.4.4. Cronograma de actividades (15 puntos)

Este criterio se calificará teniendo en cuenta la factibilidad y conveniencia del

cronograma de actividades, y que el mismo se desarrolle en forma armónica y
sea concordante con el plazo propuesto y con el programa de utilización de
equipo. (…)
Para la asignación del puntaje correspondiente al cronograma de actividades,
se tiene:

Cuando el Cronograma de Actividades sea armónico con la programación de

las distintas actividades, siga una secuencia lógica en donde se hayan
considerado rendimientos y producciones acordes con los recursos físicos
disponibles, y cumpla con todas las condiciones que el pliego de condiciones
fija para este Cronograma, se calificará con (15) puntos.

El cronograma que presente inconsistencias graves, y que a juicio del

INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, no cumpla con las condiciones de armonía,
factibilidad, secuencia lógica, conveniencia y concordancia con el plazo
propuesto y el programa de utilización de equipo, se calificará con cero (0)
puntos. (…)

4.5. DESEMPATE

En caso de presentarse un empate o una equivalencia entre dos o más

propuestas, se dará prelación a las firmas nacionales, si en el empate se
encuentran varias firmas colombianas se escogerá la que presente menor
plazo; en caso de persistir el empate, se escogerá a la propuesta que
presente menor precio; si se mantiene el empate en precio, se seleccionará a
la oferta que presente el mayor puntaje en el criterio de equipo, y en su
defecto será determinante el criterio de evaluación con mayor peso (distinto al
plazo, precio y equipo), y así sucesivamente. El INSTITUTO NACIONAL DE
VÍAS considerará equivalentes aquellas propuestas que no difirieran en más
de un dos (2%) por ciento del puntaje máximo obtenido propuestas en la
evaluación. (…)

4.7. DERECHO DEL INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS DE RECHAZAR

CUALQUIERA O TODAS LAS PROPUESTAS

El INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS rechazará cualquiera o todas las

propuestas antes de la evaluación y adjudicación del contrato, en los
siguientes casos: (…)

 Cuando no se ajusten a las condiciones establecidas en los documentos

de la licitación.

 Cuando no incluyan alguno de los documentos que, de acuerdo con el

pliego de condiciones, se requiera adjuntar a la propuesta y dicha deficiencia
impida la comparación objetiva de la misma.

 Cuando estén incompletas en cuanto a que no cumplen lo especificado y

dicha deficiencia impida la comparación objetiva de las propuestas.

 Cuando el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS solicite al oferente

aclaraciones o explicaciones relacionadas con la futura contratación o el
proponente, necesarios para comparación de su oferta, y este no las
suministre o lo haga en forma incorrecta o por fuera del término perentorio de
tres (3) días hábiles contados a partir del recibo de la solicitud
correspondiente (se destaca).
En el formulario de la relación del equipo necesario ofrecido se observa un
cuadro con ocho columnas: tipo, cantidad, marca, modelo, capacidad, año de
fabricación, origen y ubicación (fl. 63, c. 29). El formulario del programa de
utilización del equipo es un cuadro con cuatro columnas: tipo, marca, modelo y
capacidad. En ese mismo cuadro hay una columna de meses, la que se divide a
su vez en una por cada mes (fl. 65, c. 29).

3.2.3. El 12 de febrero de 1998 se llevó a cabo la audiencia para precisar el

contenido y alcance de los pliegos de condiciones (fls. 124 a 126, c. 16).

3.2.4. El 27 de febrero de 1998, en el cierre de la licitación pública, presentaron

propuesta, entre otros, el consorcio Mora Mora Cía. & Ltda. y Oica S.A. y la
sociedad Estyma S.A. (fl. 214, c. 17).

3.2.5. En la propuesta del consorcio Mora Mora Cía. & Ltda. y Oica S.A., en el
anexo al cronograma de actividades, se observa que la actividad n.° 13, concreto
clase A, se ejecutaría en los meses 9 a 11; las actividades de juntas de
expansión (n.° 28), elementos antisísmicos (n.° 29), apoyos de neopreno (n.° 30) y
drenes para superestructuras de puentes (n.° 31) se programaron para los meses
13 a 15 (fls. 1805 y 1806, c. 9).

3.2.6. En la propuesta de Estyma S.A., en el numeral 7, no se observa el

formulario de relación del equipo necesario ofrecido, sino simplemente diferentes
documentos de varios equipos (certificaciones, tarjetas de propiedad, facturas, etc.) (fls.
970 a 1016, c. 519).

Sin embargo, en el numeral 17 de esa propuesta se enunció “LISTA DE

TARIFAS DE EQUIPOS, POR HORA DE EQUIPO” y se anexó un formulario que
se denominó “RELACIÓN DE EQUIPO NECESARIO OFRECIDO”, pero sin
identificar el origen y la ubicación, como lo exigía el formulario del pliego de
condiciones, para en su lugar incorporar dos columnas con el número de horas y
el valor por hora (fls. 1066 y 1067, c. 5).
19
Esta foliación corresponde a la que aparece al pie derecho del cuaderno. Hay otra que va del
1 al 172, pero hay documentos que no aparecen foliados. Por esa razón y por la continuidad de
la primera foliación se toma la primera.
3.2.7. El 11 de marzo de 1998, mediante oficio n.° 5698, el Invías le solicitó a
Estyma S.A. la siguiente información20 (fl. 464, c. 16):
Con fundamento en lo dispuesto en el numeral 15 del artículo 25 (…), el
Instituto Nacional de Vías le solicita, para el estudio y análisis de su
propuesta, la presentación y aclaración de la siguiente información faltante:

 Allegar la fecha de adjudicación del contrato con el Área Metropolitana del

Valle del Aburrá

 Allegar documento[s] donde se acredite el año de fabricación de los

siguientes equipos:

- Planta de trituración, modelo 36JGCC, serie 94704, marca Astecnia

- Bulldozer Caterpillar, D7G, con capacidad de 200 HP
- Motonivelador, Champion, modelo 710A
- Retroexcavadora sobre llantas, marca Caterpillar, modelo 4288

Allegar documento donde se acredite la capacidad de los siguientes

equipos:

- Retroexcavadora sobre llantas, marca Caterpillar, modelo 428B

- Concretadoras Apolo

Allegar documento donde se acredite la propiedad del siguiente equipo:

- Cargador, Caterpillar, modelo 966D, serie 99Y -04632, año: 1986

3.2.8. El 11 de marzo de 1998, Estyma S.A. adjuntó la información solicitada por

el Invías (fls. 466 a 478, c. 16).

3.2.9. En el informe de evaluación, con fecha marzo de 1998, sin más datos, se
consignó que las propuestas del consorcio Mora Mora Cía. & Ltda. y Oica S.A. y
Estyma S.A. cumplían con las exigencias legales (fls. 488 y 489, c. 16), al igual que
la capacidad de contratación disponible (fl. 502, c. 16). Respecto de los criterios de
evaluación, el cuadro consolidado determinó que el primer lugar era para Estyma
S.A. con 79.02 puntos, mientras que el consorcio de la actora obtuvo el segundo
puesto con 75.95 (fl. 518, c. 16).

3.2.10. Desde el 18 hasta el 25 de marzo de 1998 corrió el traslado del informe

de evaluación (fl. 520, c. 16).
20
Precisa señalar que mediante comunicaciones del 5, 6 y 11 de marzo de 1998 (fls. 139, 141,
142, 143, 148 y 153, c. 29), la demandada solicitó a varios proponentes información similar a la
solicitada a Estyma, incluso, a esta última también le pidió anexar el certificado de modificación
de la póliza de seriedad de la oferta.
3.2.10.1. El 25 de marzo de 1998, el consorcio de las actoras formuló las
siguientes observaciones a la evaluación de la propuesta de Estyma S.A. (fls. 522
a 524, c. 16):

Los equipos que a nuestra consideración deben ser recalificados teniendo

en cuenta lo expresado en los numerales anteriores son los siguientes:

1) La trituradora marca Cedarapis se debe considerar como equipo en

leasing, ya que a la fecha de cierre de la licitación estaba vigente el
contrato de leasing n.° 6408-1 con Colmena, como ellos mismos lo
manifiestan según el folio 47 de su propuesta, y de acuerdo al numeral 3.8
del pliego de condiciones “cuando se trate de leasing este se acreditará con
la fotocopia del respectivo contrato”, la cual no se anexa: por lo expuesto
consideramos que el equipo mencionado debe tener una calificación de
cero (0) puntos. La constancia expedida por el Gerente Regional de
Colmena, está referenciada a un contrato de leasing n.° 6408-1 no adjunto
con la propuesta, por lo cual no tiene valor probatorio suficiente de acuerdo
con la norma citada en el pliego de condiciones, además de que no enuncia
el año de fabricación de dicho equipo.

2) Respecto al bulldozer D8K en el folio 55 se presenta carta de intención

de alquiler, la cual no señala cual es la capacidad del equipo, por lo cual su
calificación debe ser cero (0) puntos.

3) Del bulldozer D7G, en el folio 99 señala que el año de fabricación es

1978. Por lo tanto debe corregir el factor año (sic) respectivo, y asignársele
la calificación que le corresponde.

4) Los vibrocompactadores Dynapac, CC21 y CC21A, no se presenta en

los folios 66, 67, 68, 69, 98, la capacidad del equipo como lo exige el
cuadro del numeral 3.8 EQUIPO, del pliego de condiciones. Consideramos
que estos equipos deben asignárseles cero (0) puntos.

5) Para la retroexcavadora Fiat-Allis SL9 en el folio 98 se señala una

capacidad menor a la exigida en el cuadro del numeral 3.8 del pliego de
condiciones por lo cual debe tener cero (0) puntos de acuerdo a lo
enunciado anteriormente.

6) De las concretadoras Apolo en el folio 99 no se presenta su capacidad.

La concretadora SEMCO que en los folios 98 y 99 no está relacionada, y
por lo tanto no se conoce ninguna característica del equipo. Los camiones
hormigonera FLLIDIECCI F-2200/1500 relacionados en el folio 134 no
presentan la capacidad según se observa en los folios 76, 77 y 78. Por lo
tanto, la ponderación de estos equipos debe ser cero (0) puntos.

3.2.10.2. En la misma fecha, uno de los proponentes, consorcio Grodco-Gustavo

Rodríguez Díaz, observó la evaluación del consorcio de las actoras, así (fl. 530, c.
16):
 1.4. EN RELACIÓN CON EL PUNTAJE ASIGNADO POR CRONOGRAMA
DE ACTIVIDADES

Como para la asignación de puntajes se dispuso en los pliegos que

correspondería con la factibilidad y conveniencia del Cronograma de
Actividades, lo acorde con el programa de utilización de equipos y también
bajo lo dispuesto en el numeral 3.7 cuando que (sic) preceptuó que para la
consideración de armonía entraría “las condiciones climáticas y
topográficas de la región”, comedidamente consideramos que la aplicación
de tales términos amerita la revisión de la calificación de algunos de los
proponentes al no considerar la influencia que dentro del programa tiene las
condiciones adversas del clima sobre los rendimientos y la precedencia de
algunas actividades como es el caso de los aceros de alta resistencia y los
concretos clase A, entre otros.

Es así como solicitamos reconsiderar la asignación de puntajes entre otros

a: Consorcio Mora Mora-Oica S.A.; Consorcio Concorpe – ConytRac, Parra
Molina, Cobaco; y Luis Héctor Solarte Solarte.

3.2.10.3. Finalmente, el consorcio Cromas S.A.-Masering Ltda.-Com Ltda.

presentó observaciones frente a su evaluación, pero no así respecto de la de los
demás (fls. 531 y 532, c. 16).

No obran más observaciones.

3.2.11. El 30 de marzo de 1998, la sociedad Equitec S.A. respondió al Invías que

de “acuerdo su gentil solicitud, me permito aclararle que la retroexcavadora
Fiatallis SL9, fue despachada con brazo corto de 1.700 mm para cucharón de un
metro cúbico para materiales de 1600 km3 y opcional un brazo de 5.000 mm
para cucharón de 0.75 metros cúbicos, para materiales de 1.770 km3. No es
posible conseguir hoja descriptiva pues esta máquina fue descontinuada en el
año 1984” (se destaca) (fl. 535, c. 16). En la misma fecha, la citada sociedad
precisó a la demandada que “me permito certificar que la retroexcavadora
Fiatallis modelo SL-9, puede usar un brazo para balde de un metro cúbico,
dependiendo del trabajo a realizar” (fl. 536, c. 16).

3.2.12. El 16 de abril de 1998, el informe final de la audiencia para estudiar las

observaciones a las calificaciones, en relación con las observaciones del
consorcio de las actoras frente a la propuesta de Estyma S.A., señaló (fls. 543 a
552, c. 16)21:

Al respecto al Instituto Nacional de Vías considera, que no le asiste la razón

al proponente en lo que respecta a la trituradora marca Astecnia puesto
que, la citada máquina sí pertenece a la firma ESTYMA S.A., según lo
certificado por leasing COLMENA. En cuanto al año de fabricación, el
oferente lo acredita en el folio 99 de su propuesta.

En lo que refiere al bulldozer D8K, los vibrocompactadores Dinapac, y la

retroexcavadora Fiat Allis, su observación no es procedente, toda vez que
el oferente presenta dos bulldózeres D8K, acreditando la capacidad de uno
en el folio 99, por lo tanto, la entidad no considera necesario volver
acreditar dicha capacidad en la carta de intención de alquiler. Con relación
a los vibrocompactadores, su capacidad está acreditada en el folio 98 de su
propuesta. Por último, respecto de la retroexcavadora Fiat Allis, cabe
agregar que fue también acreditada con el contrato de compraventa
suscrito entre las sociedades BANACOL y ESTYMA S.A., el cual obra a
folios 71 y 72 de la propuesta del contratista, adicionalmente, la capacidad
de esta máquina fue corroborada mediante certificación expedida por la
firma EQUITEC SA, distribuidora autorizada en el país para este equipo.

Con relación a las concretadoras y a las hormigoneras estas fueron

acreditadas; las primeras, se le solicitó la aclaración mediante oficio n.°
05698 del 11 de marzo de 1998, además de que la concretadora SEMCO,
aparece acreditada en el folio n.° 79 de su propuesta, y las hormigoneras
en el folio 97. Por lo tanto, la observación no es procedente.

Por último, con relación al bulldózer D7G, la observación si es procedente,

por lo tanto se corrige el año de fabricación de dicho equipo.

Una vez revisada nuevamente la evaluación del criterio EQUIPO, de la

firma ESTYMA LTDA (sic) se encontró que había unos errores en los años
de fabricación de otros equipos, los cuales se corrigieron, tal como se
muestra en el cuadro anexo a la presente acta.

Con relación a la observación formulada por el consorcio Grodco a la propuesta

del consorcio de las actoras se consignó “que no es procedente, toda vez que
los cronogramas de actividades de las firmas mencionadas sí cumplen con lo
exigido en el pliego de condiciones” (fl. 547, c. 16).

En el mismo informe, las actoras insistieron en los cuestionamientos frente a la

propuesta de Estyma S.A. y mostraron su inconformidad por reabrir la

21
Precisa referir que el acta no está suscrita por los funcionarios del Invías (fl. 550, c. 16), pero sí por los
proponentes participantes (fl. 552, c. 16), sin que ninguna de las partes la hubiera desconocido. Además,
fueron recogidas en el texto de la resolución de adjudicación n.° 1937 del 21 de abril de 1998 (fls. 565 a
572, c. 16). Por lo expuesto se valorará sin otra consideración adicional.
oportunidad para formular más reparos a la evaluación en la audiencia para
resolver las observaciones (fls. 548 y 549, c. 16).

Más adelante, se observa la evaluación consolidada, después de resueltas las

observaciones, en donde Estyma S.A. ocupó el primer lugar con 77.21 puntos, al
tiempo que el consorcio de las actoras quedó en el quinto puesto con 60.95
puntos. También se observa que en la calificación del consorcio Grodco, el ítem
n.° 4, cronograma de actividades, se calificó con 15 puntos, es decir, el máximo
para este criterio de evaluación y ocupó el tercer lugar de elegibilidad con 73.83
puntos (fl. 559, c. 16).

Finalmente, obra un documento que se titula “ANOTACIONES PARA LA

AUDIENCIA PÚBLICA RESOLUCIÓN A LAS OBSERVACIONES FORMULADAS
SOBRE EL INFORME DE EVALUACIÓN DE LA LICITACIÓN PÚBLICA N.° SCT
-009-97 CORRESPONDIENTE A LA CONSTRUCCIÓN DE LA CARRETERA
PLATANILLAL-BALSILLAS-SAN VICENTE, SECTOR QUEBRADAS PERLAS III-
LAS MORRAS”22. En ese escrito, el consorcio Grodco formuló la siguiente
observación a la propuesta del consorcio de las actoras, así (fls. 562 y 563, c. 16):

Lo que diremos a continuación tiene como antecedente la posición

adoptada por la entidad haciendo acreedora a nuestro asociado
GRODCO SCA con una calificación de cero (0) puntos por programa
de inversión por un hecho técnico similar sobre la ejecución de las labores
de construcción del puente sobre el río Bogotá dentro de la licitación de la
avenida Cundinamarca.

Bajo dicha óptica insistimos en nuestra posición antes fijada en nuestro

documento de observaciones, de que la propuesta del consorcio Mora Mora
Cía. Ltda. –OICA S.A., no puede recibir puntaje por el cronograma de
actividades por carecer de armonía, factibilidad, secuencia lógica,
conveniencia y concordancia, para la ejecución futura de los ítemes: 13)
concreto clase A; 27) juntas de expansión; 28) elementos antisísmicos y 29)
apoyos de neopreno.

La propuesta presenta la ejecución del ítem de concreto clase A tipo

postensado durante los meses 9 a 11 independiente de la colocación de
algunos elementos básicos (apoyos de neopreno y elementos antisísmicos)
y a la luz de las especificaciones de construcción dicha mezcla de concreto
se considera “suministrada, colocada y consolidada en obra” (630.6) es
22
Precisa advertir que Grodco también dejó otra observación sobre un embargo de la razón
social de uno de los integrantes del consorcio de las actoras, así como la falta de autorización
del representante legal de las sociedad de ese mismo consorcio (fls. 292 a 294, c. 29); sin
embargo, esta no es objeto de cuestionamiento en este asunto.
 decir terminada e instalada totalmente e igual consideración de entrega
para pago se debe tener en el caso del cable de acero de alta resistencia
(641.7).

En virtud de lo anterior no cumple con la (sic) exigido como secuencia

lógica, armonía, factibilidad y concordancia dentro de un programa, el
considerar la instalación de los elementos antisísmicos y los apoyos de
neopreno –labores que proponente ejecutar en los meses 13 a 15 o sea 2
meses después de terminada y entregada la labor de concreto clase A-
cuando dichos elementos son básicos para la instalación de los elementos
fabricados con concreto clase A, como quiera que los apoyos de neopreno
se localizan debajo de la estructura elaborada y los elementos antisísmicos
se deben ejecutar a la par con la instalación del elemento tensionado por
los cables.

Adicional a lo anterior debe observarse que al colocar los drenes (meses 13

a 15) está obligando a la ejecución de la placa de soporte (concreto clase
D) en meses previos al suministro e instalación de los elementos
antisísmicos y apoyos de neoprenos –labores que corresponden a un nivel
anterior de ejecución- por lo que no existe armonía y secuencia lógica en la
programación formulada y evaluada (se destaca).

3.2.13. El 21 de abril de 1998, mediante resolución n.° 1937, la demandada

adjudicó a Estyma S.A. la licitación pública n.° SCT-009-97 (fls. 565 a 572, c. 16).
En ese acto administrativo se inicia por reproducir, salvo algunos cambios de
redacción, las respuestas de la audiencia referida en el numeral 3.2.12. de esta
providencia. Igualmente, describe las observaciones presentadas al momento de
resolver las observaciones y las decide así (fls. 571 y 572, c. 16):

Luego de suspendida la audiencia por aproximadamente 30 minutos, el

Instituto contestó las inquietudes planteadas, manifestando la procedencia
de la observación sobre la planta de trituración presentada por la sociedad
Estyma S.A., la cual se evalúa como en leasing y también le conoce la
razón al consorcio Grodco S.A. S.C.A.-Gustavo Rodríguez Díaz, respecto
de la falta de concordancia y armonía del cronograma de actividades
presentado por el consorcio Mora Mora-Oica S.A., con fundamento en los
argumentos contenidos en el escrito presentado durante la audiencia, y
complementario de la observación efectuada dentro del término de traslado
de las propuestas.

Con base en los anteriores argumentos, se establecieron los siguientes

puntajes:

1. ESTYMA S.A. 77.21

2. CONSORCIO CONSTRUCCIONES EL CÓNDOR
S.A. – LATINCO S.A. 74.29
3. CONSORCIO GRODCO S.C.A.-GUSTAVO RODRÍGUEZ
DÍAZ 73.83
4. CONSORCIO MASERING LTDA-COM LTDA.-CROMAS 63.96
5. CONSORCIO MORA MORA Y CÍA LTDA-OICA S.A. 60.95
 6. CONSORCIO CONALVÍAS S.A.-PATRIA S.A. 60.22
7. LUIS HÉCTOR SOLARTE SOLARTE 57.26
8. CONSORCIO CONCORPE S.A.-CONYTRAC LTDA
PARRA MOLINA LTDA-COBACO LTDA 52.84
9. UNIÓN TEMPORAL GREINCO LTDA-FERTECNICA S.A. 47.61
10. URICOECHEA CALDERÓN Y CÍA LTDA 13.49

Que realizados los análisis comparativos de acuerdo con los criterios

establecidos en el pliego de condiciones, se concluyó que la oferta más
favorable para el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, fue la presentada por la
sociedad ESTYMA S.A.

3.2.14. El 2 de junio de 1998, como consecuencia de la adjudicación arriba

referida, el Invías y la sociedad Estyma S.A. suscribieron el contrato n.° 310 (fls.
137 a 142, c. ppal 1ª instancia).

3.2.15. De los testimonios rendidos ante el a quo, en abril y septiembre de 2002,

se desprende:

3.2.15.1. El señor Carlos Javier González, ingeniero de transportes y vías, quien

integró el comité evaluador, particularmente para calificar la experiencia,
cronograma de actividades y precio de las propuestas, declaró ante el a quo que
para la evaluación del segundo de los criterios mencionados se cruzaba el
cronograma de trabajo presentado en medio magnético, el programa de
utilización del equipo y el programa de trabajo. Reiteró que ese criterio se
calificaba de acuerdo con la armonía y si tenía algún error se calificaba con 0
puntos. Sostuvo que en las audiencias públicas no se permitía realizar nuevas
observaciones, sino interpelar las respuestas a las observaciones previamente
presentadas. Recordó que el problema del consorcio de las actoras se concretó
en señalar en su cronograma un orden ilógico para las actividades de la
construcción del puente, en tanto primero construía las vigas y luego ponía los
refuerzos de neopreno, lo que no era posible técnicamente; sin embargo aclaró
que era un defecto que se podía corregir durante la ejecución del contrato, pero
que el pliego exigía armonía en el cronograma para ser calificado, de lo
contrario, como le ocurrió a la actora, se imponía la mínima calificación. Precisó
que en la calificación de equipos no participó él y que lo hizo la ingeniera Claudia
Tatiana Ramos (fls. 501 a 505, c. 17).
3.2.15.2. El señor Edgar Alejandro Caro Pinzón, abogado, asesor jurídico
externo del Invías para la época de los hechos, quien participó en la elaboración
de los pliegos y en la evaluación del proceso de selección en estudio, declaró
que no recordaba bien cómo se hizo la evaluación de los equipos en ese
proceso en particular, pero lo que generalmente se hacía era verificar si existía el
ofrecimiento y después se analizaba la calidad y propiedad de los equipos (fls.
508 a 510, c. 17). Aclaró que se “verificaba en principio que el ofrecimiento hubiese

sido realizado es decir que el equipo, su propiedad, su capacidad, el año de

fabricación hubiesen sido ofrecidos dentro de la propuesta, normalmente los
contratista adjuntaban dentro de los documentos de la propuesta aquellos
mediante los cuales se podía comprobar el ofrecimiento hecho. (…) Por ejemplo
si se manifestaba en la oferta que un vehículo era de propiedad de Pedro Pérez
pero dentro de la misma no obraba un documento que probara tal situación, la
entidad procedía a solicitarle al oferente dicha prueba” (fl. 509, c. 17).

3.2.15.3. La señora Claudia Tatiana Ramos Bermúdez, ingeniera civil, quien

trabajó en el Invías y participó en la elaboración de los pliegos y la evaluación
del proceso de selección en estudio, precisó la evaluación del equipo en
similares términos a los expuestos por el testigo Edgar Alejandro Caro Pinzón.
Reiteró el error de la propuesta del consorcio de las actoras, en tanto propuso
unas actividades en un orden técnico que imponían la contratación de unos
gatos hidráulicos, toda vez que era tanto como primero construir una casa y
luego los cimientos.

Estos testimonios se valorarán, en tanto si bien se tratan de unas personas que

laboraron para una de las partes, lo cual puede generar dudas sobre su dicho, de
ello no sigue su desestimación automática, sino que su valoración deberá
armonizarse con estricto rigor frente a las demás pruebas23.

23
Entre otras, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de julio de
2016, exp. 36.932, M.P. Hernán Andrade Rincón. En esa oportunidad se reiteró: “la
jurisprudencia del Consejo de Estado ha dicho, de manera reiterada, que los testimonios
que resulten sospechosos no pueden despacharse de plano, sino que deben valorarse de
manera más rigurosa, de cara a las demás pruebas obrantes en el expediente y a las
circunstancias de cada caso, todo ello basado en la sana crítica, de manera que los que se
rindieron en el presente proceso serán examinados con aplicación de los anteriores
criterios”.
3.2.16. La parte actora solicitó la práctica de una prueba pericial para determinar
(i) si los documentos de los equipos que Estyma S.A. no presentó eran
sustanciales o meramente formales. De ser sustanciales, dilucidar si estaba en la
obligación de aportarlos todos; (ii) si la falta de tales documentos daba lugar a la
puntuación o no; (iii) la calificación que debía obtener Estyma S.A.; (iv) si el
cronograma de actividades del consorcio de las actoras tenía un error sustancial
que afectara el contrato; (v) calcular los perjuicios causados a las actoras por la
privación de ser adjudicatarias.

3.2.16.1. El 17 de julio de 2001, los dos peritos ingenieros civiles designados por
el a quo rindieron su experticia (fls. 3 a 23, c. 14). Concluyeron que los documentos
solicitados en el pliego de condiciones para los equipos eran sustanciales y que
debían adjuntarse todos so pena de impedir la evaluación. Ahora, respecto de si
los documentos faltantes daban lugar o no a la obtención de puntaje estimaron
que se trataba de una cuestión jurídica, razón por la cual se abstuvieron de
responder, pero si advirtieron las falencias de la propuesta ganadora al no
aportar los documentos y diligenciar el formato omitiendo indicar el origen y la
ubicación de los equipos.

Igualmente, señalaron que las consecuencias de las falencias de la propuesta de

Estyma deberán ser establecidas por el juez; con todo, en “caso de que el
honorable Tribunal considere que los vacíos encontrados en la propuesta de
ESTYMA S.A. jurídicamente ameritaban concluir que no cumplían con lo
estipulado en el pliego de condiciones, su puntaje sobre 25 puntos por concepto
de equipos ofrecido, por el solo hecho de haber suprimido la columna de “origen”
debería haber perdido el 26.90% asignado a los datos que ha debido consignar
en dicha columna que equivalían a 6.72 puntos o sea que habría obtenido
únicamente 16.26 puntos por equipo y sumado este puntaje al obtenido en los
demás aspectos de evaluación de la propuesta, el puntaje total que hubiera
obtenido ESTYMA S.A., habría sido de: 72.30 puntos” (fl. 9, c. 14).

Referente a los defectos del cronograma de actividades del consorcio de las

actoras señaló que “las actividades cuestionadas no son críticas ni conforman la
RUTA CRÍTICA y en consecuencia se podrían haber modificado sus fechas
reales de iniciación y terminación, corrigiendo el error de programación, sin
afectar el plazo final de terminación de la obra” (fl. 11, c. 14).

Frente a la utilidad que las actoras habrían obtenido, determinaron que de

acuerdo con su propuesta sería del 10%. Por lo tanto, con base en el costo
directo ofrecido, el que calcularon en $10.200.804.823.07, determinaron que la
utilidad perdida fue de $1.020.080.482.31 (fl. 12, c. 14). Como lucro cesante
calcularon los intereses corrientes causados sobre la utilidad esperada, por un
total de $380.447.516.55 (fl. 13, c. 14). Finalmente, señalaron la fórmula para
actualizar las sumas arrojadas.

3.2.16.2. Una vez se corrió traslado del dictamen a las partes (fl. 264, c. ppal 1ª
instancia), el Invías solicitó que se aclarara si el pliego exigía que únicamente

diligenciara el formulario “RELACIÓN DE EQUIPO NECESARIO OFRECIDO” o

había que allegar los soportes necesarios, si era posible probar la propiedad de
los equipos con la documentación aportada por Estyma S.A., si la ubicación del
equipo era un factor de evaluación, cuál era el factor para evaluar el cronograma
de actividades, por qué no se tuvo en cuenta la utilidad de Estyma S.A. que fue
la ganadora, los fundamentos para calcular el lucro cesante y la actualización de
las sumas (fls. 265 a 267, c. ppal 1ª instancia).

3.2.16.3. Los peritos (fls. 24 a 30, c. 14) respondieron la aclaración en el sentido de

afirmar que el pliego exigía diligenciar el formulario referido por la memorialista y
acompañar los soportes o anexos correspondientes; en criterio de los peritos, la
documentación de la propuesta ganadora resultó insuficiente para demostrar la
fabricación, capacidad y propiedad de los equipos, tal como lo puso de presente
la solicitud de la demandada para que aportara los soportes.

Precisaron que la ubicación del equipo era una exigencia del pliego.

Aclararon con respecto a la pregunta de la falencia del cronograma de

actividades del consorcio de las actoras que recurrieron a un criterio de
gravedad para establecer si era determinante para la evaluación o no; precisaron
que la utilidad de la propuesta del consorcio de las actoras fue el utilizado para
calcular el lucro cesante, porque así se lo solicitaron en la prueba.

En lo demás ratificaron el dictamen original, razón por la cual remitieron a lo

expuesto en él sobre el particular.

3.3.3. La subsanabilidad de las propuestas

En vigencia de la Ley 80 de 1993, el inciso segundo del numeral 15 del artículo

25 disponía que la falta de requisitos o documentos, no necesarios para la
comparación de las propuestas, no constituía razón suficiente para rechazar los
ofrecimientos. En otras palabras, sólo aquellos requisitos o documentos faltantes
necesarios para la comparación de las propuestas daban lugar al rechazo de las
mismas, por lo que los demás requisitos o documentos faltantes imponían el
ejercicio evaluativo.

Aquí precisa advertir que el artículo citado no distinguía entre los requisitos
habilitantes y puntuables, pero es claro que se refería a los primeros, en tanto la
falta de requisitos o documentos que daban lugar a puntuación tenían una clara
consecuencia en ese marco, es decir, en el otorgamiento de puntos, pero no así
en la participación de los proponentes dentro del proceso de selección o, lo que
es lo mismo, en su eliminación o rechazo24.

De lo hasta aquí expuesto, es claro que el artículo en cita impedía la aportación

de requisitos o de documentos faltantes. Entonces, la consecuencia jurídica de la
ausencia de requisitos o documentos dependía de si eran necesarios o no para
la comparación de las propuestas. En el primer caso, se imponía el rechazo,
mientras que en el segundo forzaba la habilitación de la propuesta en las
24
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 12 de noviembre de
2014, exp. 29.855, M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. En esa oportunidad, se dijo: “La
diferencia radica en que, en vigencia de la Ley 80 de 1993, la entidad debía determinar, con
buen criterio, cuáles de los requisitos y documentos eran necesarios para la comparación de las
ofertas, al paso que la Ley 1150 eliminó ese margen de discrecionalidad limitada que tenían las
entidades alrededor de ese concepto jurídico indeterminado18, para precisar que los requisitos
que no son necesarios para la comparación de las ofertas son aquellos que no afectan la
asignación de puntaje; por ende, estos últimos son los que tienen la connotación de
subsanables”.
condiciones aportadas y su correspondiente calificación. La dificultad entonces
descansaba en definir si un requisito o documento faltante era o no necesario
para el ejercicio comparativo de las propuestas.

En esa misma línea, el numeral 6 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 imponía

que las propuestas se ajusten a todos y cada uno de los puntos del pliego de
condiciones. El numeral 7 del mismo artículo tan sólo permitía, en la etapa
evaluativa, pedir “aclaraciones y explicaciones”, que no aportar documentos.
Asimismo, el numeral 8 del citado prohibía a los proponentes completar,
adicionar, modificar o mejorar sus propuestas en el marco de las observaciones
al informe de evaluación.

3.3.4. El caso concreto

En este punto, vale precisar que el recurso de apelación se centra en los errores
de la evaluación, particularmente, (i) la calificación de la propuesta ganadora
sobre sus equipos y (ii) la calificación de la propuesta del consorcio de las
actoras respecto del cronograma de actividades. Los anteriores
cuestionamientos se analizarán así:

3.3.4.1. Evaluación sobre los equipos

Frente a los equipos, el pliego de condiciones exigía diligenciar un formulario

denominado “RELACIÓN DEL EQUIPO NECESARIO OFRECIDO” (ítem 3.2.8.).
Además, a ese formulario se aportarían los soportes o anexos correspondientes
(ítem 3.2.125), con el fin de probar la propiedad, la capacidad y el año de

fabricación de los equipos (ítem 4.8). La omisión del formulario daba lugar al
rechazo de la propuesta, pero no así la omisión de los soportes o anexos (ítem

25
En ese numeral se dispuso: “Índice detallado de los documentos de la propuesta, indicando
en cada caso el folio de cada documento. Los proponentes deberán presentar y relacionar los
documentos que forman parte de su oferta en el orden indicado en los numerales 3.2. y 3.3. del
pliego de condiciones; cuando un documento requiera soportes o anexos deberán presentarse
y relacionarse a continuación del documento al cual se refieren”.
3.226). Esto último, en tanto se trataba de un criterio de puntuación, cuyo

incumplimiento daba lugar a la reducción de puntos.

En otras palabras, el formulario de “RELACIÓN DEL EQUIPO NECESARIO

OFRECIDO” constituía el ofrecimiento mismo y, por lo tanto, era un requisito
habilitante, cuya omisión impedía evaluar la propuesta o lo que es lo mismo
rechazarla, en tanto sin ofrecimiento se sustraía el objeto mismo de la
calificación, los equipos.

Ahora, se reitera, la omisión de los soportes de los equipos ofrecidos resultaba

determinante para su calificación y, por consiguiente, en el puntaje. Así, es claro
que se trataba de un requisito puntuable, al menos en lo que se refiere a sus
soportes y anexos para demostrar la propiedad, la capacidad y el año de
fabricación de los equipos. El ítem 4.3. así lo confirma al disponer:

En el evento que al comparar la información presentada en los formularios

suministrados por el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS para diligenciar la
propuesta, con la documentación que aporte el proponente para acreditar
dicha información, se adviertan datos erróneos o incompletos, prevalecerá el
contenido de los documentos, siempre que estos sean legibles y no den lugar
a equívocos. En tal caso, el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS procederá a
efectuar las correcciones o complementaciones correspondientes, y calificará
dichos aspectos con la información que conste en tales documentos. En caso
contrario, el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS no otorgará puntaje en los
aspectos sobre los cuales existiere duda.

Lo anterior merece una precisión: cuando quiera que de los documentos de una
propuesta sobrevinieran dudas, era posible que las entidades estatales
solicitaran aclaraciones y explicaciones a los proponentes, de conformidad con el
numeral 7 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993. Entonces, en esos eventos, no
podían limitarse a calificar con cero puntos como lo establecía el numeral 4.3.
citado, en tanto contrariaban el citado artículo. Pero más allá de esa precisión, lo
destacable del referido numeral, es que los defectos en los soportes o anexos de

26

En el aparte pertinente de ese numeral se estableció: “La propuesta deberá estar integrada por
los documentos que se relacionan a continuación y la omisión de los exigidos en los numerales
3.2.2., 3.2.4., 3.2.5., 3.2.6., 3.2.7., 3.2.8., 3.2.9., 3.2.10. y 3.2.11. impedirá tenerla en cuenta
para su evaluación y posterior adjudicación, de conformidad con la Ley 80 de 1993, artículo 25,
numeral 15, inciso 2 y artículo 30 numeral 7”.
los equipos afectaban la calificación del proponente, pero no determinaban su
descalificación o rechazo.

En suma, frente a los equipos confluían dos clases de requisitos. Habilitantes, en

lo que tiene que ver con el formulario de “RELACIÓN DEL EQUIPO
NECESARIO OFRECIDO”. Puntuables, respecto de los respaldos documentales
exigidos para demostrar la propiedad, la capacidad y el año de fabricación de los
equipos.

Ahora, aun cuando las actoras en su demanda cuestionaron la falta del

pluricitado formulario, es decir, el requisito habilitante, su apelación se centró en
los documentos faltantes y en la solicitud por parte de la demandada de los
mismos. Lo anterior significa que en esta instancia no hay inconformidad frente a
los defectos o el incumplimiento del requisito habilitante de los equipos. En
consecuencia, la Sala se limitará al cargo de la apelación. Extenderse más allá
resultaría desproporcionado, como si un solo cuestionamiento de legalidad
abriera la posibilidad general de revisar el acto administrativo sin límites. La
presunción de legalidad que impera en los juicios de anulación impone, salvo
eventos excepcionales, la carga de formular reparos expresos; claro está, lo
anterior, sin perjuicio de que en razón del recurso se imponga el pronunciamiento
sobre otros asuntos27.

Así, la Sala se limitará a verificar las exigencias puntuables de los equipos. En

ese orden, lo primero es recordar qué equipos ofreció Estyma S.A., así (fl. 1067, c.
5):

CUADRO n.° 1
RELACIÓN DEL EQUIPO NECESARIO OFRECIDO
TIPO CANTIDAD MARCA MODELO CAPACIDAD AÑO HORA COSTO/
FAB. EQUIPO HORA
Planta de trituración 1 ASTECNIA 36JGCC 246HP-110TON- 1994 1 180000
NH
Tractor sobre orugas 1 CATERPILLAR D9L 460HP 1984 1 120000
Tractor sobre orugas 1 CATERPILLAR D8K 300-HP-RIPPER 1982 1 60000
Tractor sobre orugas 1 CATERPILLAR D8K 300HP 1980 1 60000
Tractor sobre orugas 1 CATERPILLAR D7G7A 200HP 1978 1 50000
Tractor sobre orugas 1 CATERPILLAR D6K 165HP 1988 1 50000
Cargador 1 CATERPILLAR 930 1.5M3-100HP 1973 1 36000
Cargador 1 CATERPILLAR 930 1.5M3-100HP 1973 1 36000
Motoniveladora 1 CHAMPION 710A 148HP 1986 1 45000
Motoniveladora 1 CATERPILLAR 120G 140HP 1986 1 45000
Vibrocompactador 1 DYNAPAC CC21 71HP 1980 1 36000

27
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 6 de abril de 2018, exp. 46.005, M.P.
Danilo Rojas Betancourth.
Vibrocompactador 1 DYNAPAC CC21A 71HP 1982 1 36000
Retroexcavadora 1 FIAT ALLIS SL9 1M3 1983 1 36000
s/orugas
Retroexcavadora 1 HITACHI EX270 1.4M3-165HP 1990 1 60000
s/orugas
Retroexcavadora 1 CATERPILLAR 428B 1.2Y3-9.5P3 1993 1 30000
s/llantas
Concretadoras 3 APOLO 0.25M3 1986 1 2000
Camión hormigonera 2 F.ALLLIDIEECI F2200/150 1.5M3-44HP 1987 1 15000
0
Concretadora 1 SEMCO 0.25M3 1986 1 2000
Volqueta 4 MACK RD690S 12.5M3 1994 1 42000
Volqueta 1 INTERNATIONAL 4.7004*2 7.5M3 1993 1 25000
Volqueta 1 INTERNATIONAL 4.700 9.375M3 1997 1 25000
Compresor 1 INGERSOLL 9-750-W 750CPM 1985 1 30000
RAND
Compresor 1 INGERSOLL P185WJD 185PCM 1996 1 18000
RAND
Track drill 1 JOY RAMMS-2 3.5-750CFM 1980 1 30000

Por su parte, la demandada solicitó los siguientes documentos al proponente

Estyma S.A. (fl. 464, c. 16):

CUADRO n.° 2
EQUIPO DOCUMENTO SOLICITADO
Planta de trituración Documento que acredite el año de fabricación
Buldócer, D7G Documento que acredite el año de fabricación
Motoniveladora, Champión Documento que acredite el año de fabricación
Retroexcavadora, Caterpillar, 4288 Documento que acredite el año de fabricación
Retroexcavadora, Caterpillar, 428B Documento que acredite la capacidad
Concretadoras Apolo Documento que acredite la capacidad
Cargador, Caterpillar, 966D Documento que acredite la propiedad

A su vez, el 11 de marzo de 1998, Estyma S.A. adjuntó la información solicitada

por el Invías (fls. 466 a 478, c. 16). Incluso, después de vencido el traslado del
informe de evaluación, la demandada pidió a terceros información sobre los
equipos ofrecidos por la propuesta finalmente ganadora. En efecto, el 30 de
marzo de 1998, la sociedad Equitec respondió una solicitud del Invías sobre la
capacidad de la retroexcavadora Fiat Allis SL9 ofrecida por Estyma S.A. (fl. 536, c.
16).

Ahora, el 25 de marzo de 1998 el consorcio de las actoras formuló a la propuesta

de Estyma S.A. estas observaciones (fls. 522 a 524, c. 16):

CUADRO n.° 3
EQUIPO OBSERVACIÓN
Trituradora marca Cedarapis Se debe considerar como equipo en leasing y no propio. El contrato de
leasing no se anexó a la propuesta, documento exigido en el numeral 3.8
del pliego para demostrar ese tipo de contrato. La certificación de Colmena
sobre la existencia de ese contrato resulta insuficiente para demostrar lo
exigido por el pliego.
Buldócer D8K La carta de intención de alquiler no señala la capacidad del equipo.
Buldócer D7G El año de fabricación es de 1978 y se tomó para calificación un año
diferente.
Vibrocompactadores Dinapac No se probó la capacidad del equipo.
 CC21 y CC21A
Retroexcavadora Fiat-Allis La capacidad es inferior a la exigida.
SL9
Concretadoras Apolo No se probó la capacidad.
Concretadoras Semco No se relacionó en el RUP y por lo tanto no se conoce ninguna
característica.
Camiones hormigonera No se probó la capacidad
Fllidiecci F-2200-1500

Finalmente, las anteriores observaciones fueron resueltas por la demandada, así

(fls. 543 a 552, c. 16):

CUADRO n.° 4
EQUIPO RESPUESTA
Planta trituradora “la citada máquina sí pertenece a la firma ESTYMA S.A., según lo certificado
por leasing COLMENA. En cuanto al año de fabricación, el oferente lo
acredita en el folio 99 de su propuesta”. Finalmente, este equipo se evaluó
como si fuera en leasing, tal como lo observó la demandada.
Buldócer D8K Se acreditó “la capacidad de uno en el folio 99, por lo tanto, la entidad no
considera necesario volver acreditar dicha capacidad en la carta de
intención de alquiler”.
Vibrocompactadores “su capacidad está acreditada en el folio 98 de su propuesta”.
Retroexcavadora Fiat Allis Se dijo que la propiedad “fue acreditada con el contrato de compraventa
suscrito entre las sociedades BANACOL y ESTYMA S.A., el cual obra a
folios 71 y 72 de la propuesta del contratista, adicionalmente, la capacidad
de esta máquina fue corroborada mediante certificación expedida por la
firma EQUITEC SA, distribuidora autorizada en el país para este equipo”.
Concretadoras “se le solicitó la aclaración mediante oficio n.° 05698 del 11 de marzo de
1998, además de que la concretadora SEMCO, aparece acreditada en el
folio n.° 79 de su propuesta”.
Hormigoneras Se dice que la capacidad se probó en el folio 97 de la propuesta de Estyma.
Buldócer D7G La observación fue procedente y se corrigió el año de fabricación.
Varios equipos “Una vez revisada nuevamente la evaluación del criterio EQUIPO, de la
firma ESTYMA LTDA (sic) se encontró que había unos errores en los años
de fabricación de otros equipos, los cuales se corrigieron, tal como se
muestra en el cuadro anexo a la presente acta”.

Al realizar un comparativo entre el equipo observado por el consorcio de las

actoras, los documentos pedidos y las respuestas de la demandada y lo obrante
en la propuesta de Estyma S.A. se observa:
CUADRO n.° 5
EQUIPO OBSERVADO POR EL LO PEDIDO POR LA RESPUESTAS DOCUMENTOS
CONSORCIO DE LAS ACTORAS DEMANDADA A DE LA OBRANTES EN LA
EQUIPO OBSERVACIÓN ESTYMA S.A. DEMANDADA PROPUESTA DE
ESTYMA S.A. (c.5)
Trituradora marca No se probó el Documento que Dio valor al En fl 4728 obra la
Cedarapis contrato de acredite el año de certificado de certificación de
leasing fabricación Colmena para colmena y a fl. 99,
acreditar el dentro del RUP, se
contrato de encuentra la
leasing. Y la capacidad (110
capacidad ton/hr) y año 1994
probada en el fl.
99.
Buldócer D8K Capacidad No se pidieron Probada en el fl. Fl. 99, dentro del

28
Esta foliación corresponde a la que aparece en la parte derecha superior del cuaderno, que
es la que corresponde a la foliación que refiere la demandada en su respuesta a las
observaciones, sin perder de vista que hay otra foliación en el pie derecho que resulta más
continua.
 documentos 99 de la RUP, se encuentra la
propuesta capacidad (300hp
Ripper)
Buldócer D7G Año de fabricación Documento que Procedente. Se Fl. 99, RUP, año 1978
acredite el año de corrigió.
fabricación
Vibrocompactadores Capacidad No se pidieron Capacidad fl. 98, RUP, está un
Dinapac CC21 y documentos demostrada fl. 98 compactador CC21
CC21A Dynapac (10 ton) año
1980. No se observa
el CC21A.
Retroexcavadora La capacidad Se solicitó a Equitec Equitec certificó la 70-72 obra la factura
Fiat-Allis SL9 inferior que determinara la capacidad y el contrato de
capacidad compraventa. No se
indica la capacidad.
Concretadoras Apolo Capacidad Documento que Se solicitó a Fl. 75 Estyma
acredite capacidad Estyma acreditar manifiesta al Invías
la capacidad que los documentos
de las concretadoras
Apolo no están
adjuntos porque no
alcanzaron a llegar a
tiempo. Que los
adjuntarán después.
Concretadoras Ninguna No se solicitó Características en Fl. 79 Certificación de
Semco característica información fl. 79 Túneles S.A. en la
que se consignó que
Estyma S.A. le debía
$1.800.000 por la
venta de la
concretadora.
Igualmente se
consigna la
capacidad de 25 m3 y
año 1987.
Camiones Capacidad No se pidió Probada en el fl. Fl. 95, RUP,
hormigoneras información 97 capacidad 1.5 M3-
Fllidiecci F-2200- 44HP
1500

De todo lo expuesto, es posible sacar varias conclusiones:

(A) Frente a los equipos observados por las actoras en el proceso de selección
se tiene:

(i) De los equipos frente a los cuales se pidieron documentos, la demandada se

valió finalmente del Registro Único Proponentes (fls. 95 a 101, c. 5) y otros
documentos obrantes para acreditar la propiedad, la capacidad y el año de
fabricación. Ese fue el caso de la trituradora, respecto de la cual se pidió a
Estyma acreditar el año de fabricación, pero cuya información obraba en el RUP
(fl. 99, c. 5). Vale señalar que la entidad decidió otorgar pleno valor a la

certificación de Colmena para acreditar el leasing (fl. 47, c. 5). Si bien el pliego de
condiciones exigía la fotocopia del contrato (ítem 3.8), lo cierto es que respecto de
ese tipo de contratos la ley no establece una solemnidad especial para probar su
existencia29, por lo que bien hizo la entidad demandada al valorar y darle el
alcance que finalmente le otorgó a la referida certificación.

Frente al buldócer D7G también se valió del RUP.

(ii) En cuanto a otros equipos, como el buldócer D8K, las concretadoras Semco,
los camiones hormigoneras y los vibrocompactadores, la demandada no pidió
documentos a Estyma, pero encontró probada la propiedad, la capacidad y el
año de fabricación de esos equipos en el RUP obrante en la propuesta. Frente a
lo anterior, debe aclararse que en la apelación, la parte actora no cuestionó las
anteriores conclusiones de la demandada, en tanto se limitó a reparar sobre la
legalidad de la solicitud de información al proponente ganador. En esa medida, la
Sala las tendrá veraces y legales los fundamentos de la decisión cuestionada, en
tanto no fueron objeto de reparo en esta instancia.
(iii) Ahora, en relación con la retroexcavadora Fiat-Allis SL9 y las concretadoras
Apolo, le asiste razón a la parte actora.

 En efecto, frente al primer equipo, en la propuesta de Estyma S.A. se

aportó la factura y el contrato de compraventa (fls. 70 a 72, c. 5), pero sin
que se señalara la capacidad. Ahora, en el RUP se indicó que la
capacidad era de 0.9 metros3 (fl. 98, c. 5), es decir, inferior a la exigida (ítem
3.8., 1 metro3); la demandada adujo que lo pidió por qué ese equipo contaba

con dos brazos. En la respuesta, se certificó que un cucharon era para 1

metro3 y el otro para 0.75 metros3 (fl. 535, c. 16).

De lo anterior, se observa que la demandada, antes que aclarar la información,

saneó un requisito puntuable, en tanto de tomarse la información obrante en la
propuesta, la conclusión que se imponía era que la retroexcavadora no cumplía
con la capacidad mínima exigida, razón por la cual su calificación debía ser de 0
puntos. Así, la entidad demandada generó una duda sobre un requisito
29
El artículo 187 del Código de Procedimiento Civil, en su parte pertinente, prescribía: “Las
pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin
perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de
ciertos actos”. En la misma línea regulaba el artículo 232 ejusdem. Codificación aplicable a las
actuaciones administrativas contractuales, por remisión del artículo 77 de la Ley 80 de 1993 al
Código Contencioso Administrativo, el cual remitía a su vez al Código de Procedimiento Civil, en
su artículo 267.
acreditado originalmente. Ahora, aunque aquí se dijo que las dudas dan lugar a
las aclaraciones que dispone el numeral 7 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993,
lo cierto es que ese instrumento no se habilita cuando es la entidad la que las
genera al pedir que se sanee un requisito puntuable, que de suyo no es pasible
de tal medida. En todo caso, la demandada, en virtud de los ítems 4.3.30 y 4.4.2.
del pliego31, debía verificar esa información y en caso de que subsistieran las
inconsistencias calificar con 0 puntos32.
Sin embargo, la entidad generó una nueva duda, en tanto los documentos
obrantes arrojaban datos contradictorios. Ante ese panorama, debió proceder en
la forma que disponía el pliego para esclarecerlo, pero no lo hizo; así, no
quedaba sino aplicar el numeral 4.3. del pliego de condiciones, que ante dudas,
imponía calificar con 0 puntos todo el ítem33, en tanto ni siquiera se cumplió con
la capacidad mínima exigida34.

Por último, no se desconoce que la entidad demandada sostuvo que pidió la

información porque el equipo tenía dos brazos y era necesario determinar la
capacidad de cada uno de ellos; sin embargo, la duda persistió en tanto el RUP y

30
En la parte pertinente, dispuso: “Sin perjuicio de lo antes establecido, el INSTITUTO
NACIONAL DE VÍAS se reserva el derecho de comprobar la veracidad de toda la información
que el oferente consigne en su propuesta y, en caso de encontrar inconsistencias, calificará con
cero (o) puntos los aspectos sobre los cuales existan dudas”.
31
En lo pertinente permitía: “Durante la etapa de evaluación, el INSTITUTO NACIONAL DE
VÍAS ejercerá discrecionalmente el derecho de verificar, directamente o por quien designe, el
estado y características de los equipos presentados por los oferentes. Igualmente, este derecho
podrá ser ejercido durante el período para responder las observaciones al informe de
evaluación de las propuestas”.
32

En efecto el numeral 4.4.2. señaló: “Si verificado el estado y características de los equipos
propuestos, el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS constata que no cumplen con los
requerimientos mínimos exigidos, calificará este criterio con cero (0) puntos”.
33

Ese numeral, en su parte pertinente, disponía: “En el evento que al comparar la información
presentada en los formularios suministrados por el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS para
diligenciar la propuesta, con la documentación que aporte el proponente para acreditar dicha
información, se adviertan datos erróneos o incompletos, prevalecerá el contenido de los
documentos, siempre que estos sean legibles y no den lugar a equívocos. En tal caso, el
INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS procederá a efectuar las correcciones o complementaciones
correspondientes, y calificará dichos aspectos con la información que conste en tales
documentos. En caso contrario, el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS no otorgará puntaje en los
aspectos sobre los cuales existiere duda”.
34
Así lo estableció el pliego en el numeral 4.4.2. del pliego: “Los proponentes deberán ofrecer
todos los equipos ponderables relacionados en el cuadro del numeral 3.8 del presente pliego de
condiciones, asimismo, tales equipos deberán cumplir con la capacidad mínima solicitada. Si el
proponente no cumpliere estas condiciones, este criterio se calificará con cero (0) puntos”.
la certificación pedida daban datos distintos, razón por la cual se imponía
disiparlas a través de los mecanismos dispuestos en el pliego, como quedó
explicado, y no darle credibilidad a un documento sin ninguna explicación, con el
agravante del mejoramiento de la propuesta frente a un requisito puntuable.

 En la propuesta de Estyma sobre las concretadoras Apolo, Estyma aceptó

expresamente que el origen, la capacidad y el año de fabricación no se
tenían disponibles, pero que se aportarían más adelante (fl. 75, c. 5), tan es
así que ni siquiera en el RUP aparecen esos equipos (fl. 97 a 99, c. 5).

Ante esa situación, la demandada solicitó los documentos para acreditar la

capacidad (fl. 464, c. 16). En la respuesta allegada por Estyma se aportó una
certificación donde se consignó que ese proponente debía $3.000.000 a JMV
Ingenieros Contratistas Ltda. por ese equipo, que la capacidad era de 1 ½ bultos
y que el año de fabricación era de 1994 (fl. 475, c. 16).

Lo anterior muestra a todas luces que lo que se hizo fue mejorar la propuesta de
Estyma y brindarle una nueva oportunidad para presentar documentos que no
obraban en su propuesta. No puede alegarse que existía el ofrecimiento y que
ello habilitaba el comportamiento de la demandada, tal como insistió en su
defensa y lo confirmaron sus funcionarios al testimoniar en este proceso, toda
vez que el mismo pliego de condiciones obligaba a los proponentes aportar los
documentos que respaldaran su propuesta, como lo eran los requisitos del
equipo de origen, capacidad y año de fabricación (ítem 3.8.), con mayor razón si
se tiene en cuenta que se trataban de exigencias que daban puntos. En
consecuencia, la calificación frente a este equipo debió ser de 0 puntos, en tanto
ni siquiera se acreditó la capacidad mínima.

(B) De otro lado, es preciso tener en cuenta que, además de los equipos
observados por la parte actora, hubo más equipos frente a los cuales la entidad
demandada pidió documentos, a saber:

CUADRO n.° 6
EQUIPO DOCUMENTO SOLICITADO
Motoniveladora, Champion Documento que acredite el año de fabricación
 Retroexcavadora, Caterpillar, 4288 Documento que acredite el año de fabricación
Retroexcavadora, Caterpillar, 428B Documento que acredite la capacidad
Cargador, Caterpillar, 966D Documento que acredite la propiedad

(iv) Los documentos de la motoniveladora Champion se pidieron para acreditar el

año de fabricación, en tanto en la propuesta no estaba esa información (fls. 62 a
64, c. 5) Revisado el RUP se tiene que el año fabricación de ese equipo era 1986

(fl. 99, c. 5). En esos términos, el requerimiento de esa información no era

necesario; sin embargo, en la certificación aportada por el proponente, al cumplir

con el requerimiento de la demandada, se observa que se consignó que el año
de fabricación era de 1987 (fl. 472, c. 16). Así, parecería que se da la misma
situación de las retroexcavadora Fiat-Allis SL9 (supra (iii)); sin embargo, no es así,
en tanto este último equipo incumplió el requisito de capacidad, lo que generaba
como consecuencia la calificación con 0 puntos en ese equipo35.

La afectación del factor tiempo, o año de fabricación no puede tener la misma

consecuencia, en tanto el numeral 4.4.2., al regular sobre la calificación del
equipo, estableció:

El factor origen del equipo será 1.0 (uno) para el caso de equipo propio, y 0.3
(cero punto tres) para el caso de equipo en leasing o alquilado. El factor
tiempo será 1.0 (uno) para el equipo cuyo año de fabricación corresponda a
1980 o a años posteriores; disminuirá en 0.02 (dos centésimas) por cada año
de diferencia si fue fabricado entre 1979 y 1970; disminuirá en 0.04 (cuatro
centésimas) por cada año de diferencia si fue fabricado en 1969 o años
anteriores.

Como se observa, si el equipo era fabricado entre 1980 o años posteriores el

factor de evaluación siempre sería uno. En el sub lite, el equipo fue fabricado en
1986 o 1987, razón por la cual el factor tiempo para su evaluación no cambiaría.
Para una mejor compresión, la Sala explicará el funcionamiento de la fórmula
para evaluar cada equipo.

La fórmula para calcular el puntaje por cada equipo se estableció así:

Pe = Vp x Fo x Ft, en donde:

35

En efecto el numeral 4.4.2. señaló: “Si verificado el estado y características de los equipos
propuestos, el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS constata que no cumplen con los
requerimientos mínimos exigidos, calificará este criterio con cero (0) puntos”.
Pe = Ponderación obtenida por el equipo;
Vp = Valor de ponderación del equipo;
Fo = Factor de origen del equipo, y
Ft = Factor tiempo (año de fabricación del equipo).

Al aplicarla a la evaluación definitiva de Estyma para el equipo en comento (fl.

508, c. 16), se tiene que exigieron dos motoniveladoras con un puntaje un máximo

de 12 puntos (ítem 3.8), es decir, que cada una ellas tenía como calificación
máxima 6 puntos, que corresponde al Vp de la fórmula. Los datos del factor de
origen y factor de tiempo están en la evaluación con 1.0., que corresponde a lo
dispuesto en el ítem 4.4.2 del pliego, arriba citado. Al hacer la operación se tiene:
6 puntos (Vp, puntaje máximo) por 1.0 (Fo,) por 1.0 (Ft) el resultado es 6 puntos.
Lo anterior se explica de mejor forma al revisar la evaluación definitiva de la
motoniveladora efectuada por el Invías así:

CUADRO n.° 7

[EQUIPO]36 PT/GE CAPACIDAD AÑO FACTOR ORIGEN FACTOR CAPACIDAD FACTOR PUNTAJE
MÁXIMO MIN UNID AÑO ORIGEN CAPACIDAD
Motoniveladora 637 125 HP 9538 1.0039 P40 1.0041 150 1.00 6.00

O lo que es lo mismo PE= 6 (Vp) x 1.0 (Fo) x 1.0 (Ft) = 6.0.

En consecuencia, la inconsistencia frente al tiempo no cambiaba la evaluación,

en tanto el equipo tenía como fecha de fabricación unos años después de 1980,
razón por la cual su factor de tiempo siempre sería igual a 1.0, según el numeral
36
Originalmente el cuadro de evaluación consigna el nombre de proponente para esta columna.
La Sala para mayor claridad y atendiendo a lo consignado en la misma cambió el nombre a
equipo.
37
Este corresponde al Vp (Valor ponderación del equipo).
38

Es preciso aclarar que la documentación arrojaba unos años diferentes, 1986 y 1987; sin
embargo, como se ha explicado, ello es indiferente en la evaluación, en tanto para los equipos
después de 1980, el factor tiempo es igual, es decir, 1.00.
39
Que corresponde al Ft (factor tiempo) de la fórmula.
40
Que significa propio.
41
Que corresponde al Fo (factor origen) de la fórmula.
4.4.2. del pliego. Por lo tanto, la calificación frente este ítem se mantiene
incólume.

(vi) La retroexcavadora 4288 no fue ofrecida por Estyma S.A. (fl. 1067, c. 5). De
tratarse de un error de digitación se remite a lo expuesto para la retroexcavadora
428B, como sigue.

(vii) En la certificación de opción de compra de la retroexcavadora 428B se

consignó el origen (propio o arrendado), la capacidad (75HP), pero no el año de
fabricación (fl. 74, c. 5); sin embargo, en el RUP quedó consignada esa
información como del año 1993 (fl. 98, c. 5). La misma información se confirmó con
la documentación aportada por Estyma como consecuencia del requerimiento
efectuado por la demandada (fl. 471, c. 16). De suerte que no se modificó ni
favoreció a la adjudicataria. En consecuencia, la calificación frente a este equipo
deberá mantenerse, la cual tampoco fue cuestionada en esta sede.

(viii) La certificación de propiedad aportada en la propuesta de Estyma para el

cargador 966D, se observa que proviene de su representante legal y no tiene
firma (fl. 61, c. 5). En esos términos, se trataba de un documento que tiene efectos
probatorios siempre que lo acepte aquel en contra de quien se oponga, según el
artículo 269 del Código de Procedimiento Civil42, lo cual no sucedió en este caso,
toda vez que la misma demandada pidió el documento para probar la propiedad
(fl. 464, c. 16), el cual fue aportado por Estyma cuando le fue requerido (fl. 476, 16),

es decir, en una complementación de su propuesta que resulta ilegal, en tanto

los requisitos puntuables no pueden ser objeto de saneamiento, toda vez que
reabren una nueva oportunidad para mejorar la propuesta, tal como se expuso
anteriormente. Este equipo debió calificarse con 0 puntos, en tanto no se probó
ni su origen, capacidad ni año de fabricación.

En conclusión: La calificación de la retroexcavadora Fiat Allis SL9, las

concretadoras Apolo y el cargador 966D deberá ser de 0 puntos. En esos

42

El tenor literal de esa norma era el siguiente: “Instrumentos sin firma. Los instrumentos no
firmados ni manuscritos por la parte a quien se oponen, sólo tendrán valor si fueren aceptados
expresamente por ella o sus causahabientes”.
términos, deberá anularse la calificación de las propuestas de la resolución n.°
1937 del 21 de abril de 1998. La reevaluación se realizará en el análisis de la
mejor propuesta.

3.3.4.2. Evaluación del cronograma de actividades

En el numeral 3.7, en su parte pertinente, sobre el cronograma de actividades

reguló:

3.7. CRONOGRAMA DE ACTIVIDADES Y PROGRAMA DE UTILIZACIÓN

DEL EQUIPO

Para la preparación de estos documentos, el proponente debe estudiar

detalladamente la forma de ejecución de las obras materia de esta licitación,
además, en el Cronograma de Actividades, debe definir la ruta crítica
utilizando el programa Microsoft Project versión 4.0. Asimismo, el proponente
deberá tener en cuenta, para que el avance físico de la obra se de en forma
armónica, las especificaciones establecidas en este pliego, las condiciones
climática y topográficas de la región, y las condiciones de producción y
adquisición de los materiales, considerando que la obtención de los permisos
de explotación de las fuentes de materiales están bajo su responsabilidad y,
por esa razón, deberá efectuar su programación teniendo en cuenta los
tiempos que tales gestiones conllevan. Las demoras en la obtención de los
citados permisos no serán causa válida de atrasos o incumplimientos.

El cronograma de actividades deberá realizarse de una manera secuencial

y armónica para cada una de las actividades de la obra, estableciendo
una relación de volumen de obra a ejecutar en un tiempo determinado
(cantidades de obra/mes); como soporte de esta relación, el contratista
deberá diligenciar el ANEXO AL CRONOGRAMA DE ACTIVIDADES, el cual
se adjunta al presente pliego de condiciones.

Durante la ejecución de la obra, el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS

efectuará un seguimiento al Cronograma de Actividades, al plazo de
ejecución y al Programa de Utilización de Equipo ofrecido, como uno de los
mecanismos de verificación del cumplimiento en la ejecución y desarrollo
armónico de la obra. Por tal motivo, el proponente deberá proyectar la
ejecución de las obras, de tal manera que se cumpla con las actividades de
trabajo propuestas. En caso de presentarse algún retraso mensual, en la
ejecución de una o más actividades de la obra, el constructor deberá
presentar al interventor una modificación del Project que subsane dicho
atraso del mes siguiente de ejecución en la obra.

El Cronograma de Actividades de la propuesta ganadora se considerará

aprobado y aceptado siempre y cuando cumpla con las condiciones de
armonía previstas en este numeral; por lo anterior, no requerirá de nuevas
revisiones y aprobaciones para efectos de desarrollo del contrato. Siempre
que lo solicite el interventor deberán proporcionársele, para su información,
datos escritos de lo que se tiene dispuesto para la ejecución de las obras.
 El incumplimiento del Cronograma de Actividades y del Programa de
Utilización del Equipo será objeto de las sanciones previstas en el contrato (se
destaca).

Del texto anterior se desprende que la exigencia citada se encaminaba a

garantizar que las actividades se desarrollaran de forma secuencial y armónica.
Incluso, se estableció que de darse las condiciones de armonía del citado
numeral, el cronograma de actividades se consideraba aceptado y aprobado,
hasta el punto de no requerir nuevas aprobaciones.

Por su parte, el numeral 4.4.4., para la evaluación del cronograma de actividades

dispuso:

Cronograma de actividades (15 puntos)

Este criterio se calificará teniendo en cuenta la factibilidad y conveniencia del

cronograma de actividades, y que el mismo se desarrolle en forma armónica y
sea concordante con el plazo propuesto y con el programa de utilización de
equipo. (…)

Para la asignación del puntaje correspondiente al cronograma de actividades,

se tiene:

Cuando el Cronograma de Actividades sea armónico con la programación de

las distintas actividades, siga una secuencia lógica en donde se hayan
considerado rendimientos y producciones acordes con los recursos físicos
disponibles, y cumpla con todas las condiciones que el pliego de condiciones
fija para este Cronograma, se calificará con (15) puntos.

El cronograma que presente inconsistencias graves, y que a juicio del

INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, no cumpla con las condiciones de armonía,
factibilidad, secuencia lógica, conveniencia y concordancia con el plazo
propuesto y el programa de utilización de equipo, se calificará con cero (0)
puntos. (…)

En este numeral, el pliego insiste en la armonía y, además, precisa que si el

cronograma era armónico con la programación de las distintas actividades,
seguía una secuencia lógica, que considerara rendimientos y producciones
acordes con los recursos físicos disponibles, y cumpliera con todas las
condiciones del pliego de condiciones, se calificaría con 15 puntos . Vale relievar
de lo anterior, la importancia de la secuencia en el cronograma. Más adelante, el
numeral citado prescribe que si existen inconsistencias graves, hasta el punto
que, aquí reitera, no se cumpla “con las condiciones de armonía, factibilidad,
secuencia lógica, conveniencia y concordancia con el plazo propuesto y el
programa de utilización de equipo” se calificaría con 0 puntos. Aquí vuelve y se
menciona la secuencia lógica.

En el sub lite, el error de la propuesta del consorcio de las actoras, que no ha

sido negado por estas y fue confirmado por el peritaje (fl. 11, c. 14), consistió en
cambiar la secuencia lógica de unas actividades, que los peritos estimaron como
no críticas y sin relevancia para el cumplimiento del contrato (fl. 11, c. 14); sin
embargo, la testigo técnica Claudia Tatiana Ramos Bermúdez, ingeniera civil,
quien participó en la evaluación del proceso en estudio a nombre del Invías,
sostuvo lo contrario, tanto que comparó la deficiencia encontrada con el hecho
de construir una casa y después los cimientos (fls. 511 a 513, c. 17).

Ahora, podría pensarse en que la declaración de la ingeniera civil Ramos

Bermúdez es interesada o parcializada con una de las partes; sin embargo, la
Sala le da plenos efectos probatorios, en atención a que las demás exigencias
del pliego respaldan ese entendimiento. En efecto, el numeral 4.4.4. del pliego
insistió en forma reiterativa en la secuencia lógica de las actividades como un
parámetro fundamental para la evaluación del cronograma. Lo anterior, guarda
estrecha relación con el numeral 3.7 que generaba la aprobación del cronograma
de presentarse ajustado a los pliegos, sin la necesidad de nuevas revisiones o
aprobaciones.

De tal suerte que los argumentos de la parte recurrente relativos a que se trataba
de una actividad menor no son de recibo, en tanto es claro que el incumplimiento
de la secuencia lógica del cronograma era determinante como factor evaluativo.
Ahora, desde el punto de vista técnico podrían darse diferentes opiniones sobre
si ese defecto era determinante o no, como quedó demostrado en el sub lite. En
efecto, los peritos señalaron que no era importante, mientras que la testigo
técnica estimó que era una actividad vital. Como se observa hay criterios
técnicos disímiles sobre el particular; sin embargo, de lo que no hay duda es que
la secuencia lógica de las actividades no se cumplió y eso daba lugar a calificar
con 0 puntos la propuesta de la actora, en tanto para ser beneficiarios de ese
puntaje resultaba indispensable cumplir plenamente con las exigencias del
pliego, hasta el punto que el cronograma calificado con el máximo, 15 puntos, se
consideraba aprobado para la ejecución contractual.

Sin negar la posibilidad de modificación del cronograma en la etapa de ejecución

contractual, como reiterativamente lo sostiene la parte actora, para justificar la
posibilidad enmendar el error de su propuesta, es claro que el pliego establecía
una condición para la calificación máxima, cumplir plenamente con lo exigido.
Por lo tanto, si bien es cierto el cronograma es pasible de modificaciones, lo
cierto es que lo es por situaciones que sobrevienen en la ejecución, pero no así
como lo pretenden las actoras, porque desde la etapa precontractual venía mal
elaborado, como lo fue efectivamente. Es más resultaría desafortunado exigir
que la entidad demandada calificara con 15 puntos el cronograma presentado
por la actora, en tanto significaba aprobarlo con ese defecto, para después
tenerlo que enmendar. En consecuencia, este cargo se desestimará y la
calificación frente a este criterio se mantendrá incólume, toda vez que el cargo
de la apelación, al cual se ciñó la Sala, no está llamado a prosperar.

3.3.4.3. La mejor propuesta. Para empezar, la Sala reducirá el puntaje de

Estyma S.A. de los siguientes equipos: la retroexcavadora Fiat Allis SL9, las
concretadoras Apolo (eran 3 concretadoras) y el cargador 966D. En tal sentido,
precisa recordar la evaluación de los equipos realizada a la referida propuesta
después de las observaciones, así (fl. 553, c. 16):
 Cuadro n.° 8

Esa evaluación, con la observación aceptada en la resolución de adjudicación 43 y

las aquí determinadas, quedará así44:

Cuadro n.° 9

43
El n.° 1, planta de trituración, fue modificado en la resolución de adjudicación y pasó de
evaluarse como propio a leasing, por eso en este cuadro el factor de origen cambia de 1.0 a
030 y, por consiguiente, la evaluación.
44
Las filas resaltadas son las modificadas.
 PT/GE CAPACIDAD FACTOR FACTOR FACTOR
No. PROPONENTE TIPO AÑO ORIGEN C A P A C. PUNTAJE
MÁXIMA AÑO ORIGEN CAPAC.
MINI UNID
1 Planta de Trituración 10 60 Trvtv 94 1.00 L 0.30 110 1.00 3.00
2 Buldozer 5 300 HP 84 1.00 P 1.00 450 1.00 5.00
Buldozer 5 300 HP 82 1.00 L 0.30 300.00 1.00 1.50
Buldozer 5 300 HP 80 1.00 AL 0.30 300 1.00 1.50
3 Buldozer 6 140 HP 83 1.00 P 1.00 165 1.00 8.00
Buldozer 5 140 HP 75 0.96 P 1 200 1.00 5.76
4 Cargador 4 1.5 M3 82 1.00 P 1.00 1.52 1.00 4.00
Cargador 4 1.5 M3 73 0,86 P 1.00 1.52 1.00 3.44
Cargador 4 1.5 M3 85 0.00 P 0.00 0.00 0.00 0.00
5 Motoniveladora 6 125 HP 80 1.00 P 1.00 135.00 1.00 5.00
Motoniveladora 6 125 HP 78 0,96 P 1.00 155.00 1.00 5.75
6 Vibrocompactador 25 52 HP 80 1.00 P 1.00 71.00 1.00 2.50
Vibrocompactador 25 52 HP 82 1.00 P 1.00 71.00 1.00 2.50
7 Retroexcavadora S/orugas 25 1 M3 83 0.00 P 0.00 0.00 0.00 0
Retroexcavadora S/orugas 25 1 M3 95 1.00 P 1.00 1.39 1.00 2.50
8 Retroexcavadora s/ largas 4 0.3 M3 80 1.00 P 1.00 0.30 1.00 4.00
9 Concretoras 17 0.25 M3 87 P 0.00 0.00 0.00 0.00
17 0.25 M3 P 0.00 0.00 0.00 0.00
17 0.25 M3 P 0.00 0.00 0.00 0.00
17 0.25 M3 P 1.00 0.25 1.00 1.67
17 0.25 M3 P 1.00 1.50 1.00 1.67
17 0.25 M3 P 1.00 1.50 1.00 1.67
10 Volquetas 10 60 M3 94 1.00 P 1.00 12.50 0.21 2.08
94 1.00 P 1.00 12.50 0.21 2.08
94 1.00 P 1.00 12.50 0.21 2.08
94 1.00 P 1.00 12.50 0.21 2.08
93 1.00 P 1.00 7.50 0.13 1.25
97 1.00 L 0.30 7.50 0.04 0.13
0.00 0.00 0.00 0.00
0.00 0.00 0.00 0.00
0.00 0.00 0.00 0.00
0.00 0.00 0.00 0.00
0.00 0.00 0.00 0.00
11 Compresores (C) 5 185 DCM C 96 1.00 P 1.00 750.00 1.00 5.00
Equipos hidraulicos (H) 40 BAR 0.00 0.00 0.00 0.00
0.00 0.00 0.00 0.00
0.00 0.00 0.00 0.00
0.00 0.00 0.00 0.00
0.00 0.00 0.00 0.00
TOTAL 100 73,16

El puntaje para el equipo debió ser de 73.16 que, a través de una regla de tres,
toda vez que los 100 puntos en esta calificación significaban los 25 puntos que
daba este criterio, corresponden a 18.29, que trasladados a la evaluación total de
Estyma S.A. quedaría así:

Cuadro n.° 10
PROPONENTE CRITERIOS PUNTAJE
145 246 347 448 549
Estyma 22.78 18.29 10.00 15.00 8.26 74.33

En consecuencia, la calificación de Estyma S.A. debió de ser de 74.33 y no de

77.21 como se definió en la resolución n.° 1937 de 1998, contentiva de la
adjudicación aquí atacada. Una vez integradas todas las evaluaciones, es claro
que el orden de elegibilidad no varió (fl. 571, c. 16):
Cuadro n.° 11
45
Valor de la propuesta.
46

Equipo ofrecido.
47

Cumplimiento en contratos anteriores.

48

Cronograma de actividades.
49
Plazo.
 PROPONENTE PUNTAJE
1. ESTYMA 74.33
2. CONSORCIO CONSTRUCCIONES EL CÓNDOR S.A.- LATINCO S.A. 74.29
3. CONSORCIO GRODCO S.C.A.-GUSTAVO RODRÍGUEZ DÍAZ 73.83
4. CONSORCIO MASERING LTDA.-COM LTDA.-CROMAS S.A. 63.96
5. CONSORCIO MORA MORA Y CÍA LTDA-OICA S.A. 60.95

En consecuencia, se impone revocar la decisión de primera instancia, para en su

lugar declarar la nulidad de la resolución n.° 1937 del 21 de abril de 1998, por las
inconsistencias encontradas en la evaluación, las cuales además ponen de
presente que ninguna de las propuestas era elegible, toda vez que no superaron
los 75 puntos que exigía el pliego para tal fin (numeral 4.4 50). En esa medida, la
decisión que se imponía era una declaratoria de desierta y no la adjudicación,
como ocurrió. De igual, como también se pidió la nulidad absoluta del contrato, la
cual procedería incluso de oficio, en los términos del artículo 45 de la Ley 80 de
1993, además de que se vinculó al contratista al presente proceso (fl. 252, c. ppal),
se impone proceder así frente al contrato n.° 310 del 2 de junio de 1998, toda vez
que se incurre en la causal de nulidad absoluta del numeral 4 del artículo 44 de
la Ley 80 de 1993. No habrá lugar a restituciones mutuas, en tanto además de
que se trata de un contrato de ejecución sucesiva, no se demostraron las cargas
contractuales pendientes entre las partes; finalmente, en relación con las
reclamaciones económicas, las mismas deberán negarse toda vez que no se
demostró que la propuesta de la parte actora era la mejor, como quedó expuesto.

3.4. No habrá lugar a condena en costas, por cuanto no se dan los supuestos de
que trata el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, reformado por el
artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre
de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

50

En efecto, en el aparte pertinente de ese numeral se estableció: “Para efectos de la

adjudicación, solamente se considerarán elegibles aquellas ofertas cuyo puntaje total supere
los setenta y cinco (75) puntos”.
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 15 de julio de 2010 proferida por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A.

SEGUNDO: En su lugar, DECLARAR la nulidad de la resolución n.° 1937 del 21

de abril de 1998, mediante la cual el Instituto Nacional de Vías, Invías, adjudicó
la licitación pública n.° STC-009-97 y del contrato n.° 310 del 2 de junio de 1998,
sin restituciones mutuas, en los términos de la parte considerativa de esta
sentencia.

TERCERO: NEGAR las demás pretensiones.

CUARTO: SIN COSTAS, toda vez que en la presente instancia no aparecen

probadas.

QUINTO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE la actuación al Tribunal de

origen.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE

RAMIRO PAZOS GUERRERO

Presidente

MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Magistrada (E) Magistrada (E)