1

2
Presentación.

En un entorno donde las nuevas formas de gestión pública están orientadas a resultados, apertura plena a la
información, mayor flexibilidad, el reclamo de una ética pública, nuevas formas de participación y vigilancia
de los ciudadanos y una exigencia de rendición de cuentas claras. La Planeación Estratégica (PE) constituye
un enfoque de análisis e intervención organizacional empleado para fortalecer los procesos de gestión y
obtención de resultados por parte de las instituciones de acuerdo al entorno anteriormente descrito.

Aun cuando la PE tiene una larga data, teniendo su origen en ámbitos militares, y su uso en las
organizaciones privadas alrededor de la década de los sesenta. Posteriormente, surge como instrumento de
apoyo a la gestión pública en el marco de las iniciativas del New Public Management, de mediados del
ochenta en los países de la OCDE. Por ejemplo, en el marco del Government Performance and Results Act o
Ley de Eficacia y Rendimiento del Gobierno, iniciativa impulsada en 1993 en Estados Unidos, las agencias
ejecutivas debieron desarrollar como base para la presentación de su presupuesto, planes estratégicos, planes
anuales de desempeño cubriendo el conjunto de actividades del Programa y elaborar reportes anuales del
desempeño del programa del año fiscal.

En nuestro país, en el marco de la nueva gerencia pública, es en el Gobierno Federal donde se extendió el uso
de la planeación estratégica dentro de las organizaciones públicas y gubernamentales. En términos más
específicos, la nueva gerencia pública hace referencia a la introducción en el sector público de las
herramientas administrativas del sector privado con el fin de hacer más eficientes y responsables las
organizaciones públicas y gubernamentales. A fin de cuentas, lo que la nueva gerencia pública busca es
mejorar aspectos como la responsabilidad de la administración pública, la evaluación de los outcomes
(resultados) y no de los outputs (productos), el desarrollo del recurso humano de las dependencias
gubernamentales, la reducción de costos y la mejora en la eficiencia operacional, y la calidad en la
producción y prestación de servicios.

Así, la PE constituye un enfoque de análisis e intervención organizacional empleado para fortalecer los
procesos de gestión y obtención de resultados por parte de las instituciones. Está integrada por un conjunto de
acciones particulares que se realizan estructuradamente. Su propósito es ubicar y precisar la tarea primordial
de las instituciones así como planear y organizar las acciones propuestas para tal fin, contribuyendo de este
modo a facilitar el logro de los objetivos trazados, dar cumplimiento a las tareas programadas y obtener las
metas propuestas, en síntesis, la consecución de los resultados proyectados.

La planeación estratégica está entrelazada de modo inseparable con el proceso completo de la dirección; por
tanto, todo directivo debe comprender su naturaleza y realización. Cualquier organización que no cuenta con
algún tipo de formalidad en su sistema de planeación estratégica, se expone a un desastre inevitable. Algunos
directores tienen conceptos muy distorsionados de ésta y rechazan la idea de intentar aplicarla; otros están tan
confundidos acerca de este tema que lo consideran sin ningún beneficio, y algunos más ignoran las
potencialidades del proceso tanto para ellos como para sus empresas. Existen quienes tienen cierto
conocimiento, aunque no lo suficiente para convencerse que debería utilizarla. Este documento pretende

3
proporcionar un entendimiento razonable claro, concreto, pragmático y completo de la planeación estratégica
en

El curso está diseñado para funcionarios de la Administración Pública Estatal (APE) y Municipal (APM) que
estén relacionados con el proceso de Planeación-Programación-Presupuestación-Control y Evaluación
(PPPCE).

El curso considera la normatividad del tema y un recorrido del PPPCE para finalizar con un ejercicio de
diseño de un programa presupuestario y su Matriz de Indicadores para Resultados (MIR). Para su desarrollo,
el curso está diseñado en tres módulos recíprocamente relacionados: Planeación y Presupuesto; Metodología
del Marco Lógico y Matriz de Indicadores de Resultados.

El módulo 1, Planeación y Presupuesto, permitirá interpretar los conceptos básicos relacionados con los
planes de desarrollo y los programas que se deriven de éstos, para identificar la importancia de las relaciones
existentes entre la Planeación Estratégica, los programas que ejercen los recursos públicos y el compromiso,
responsabilidad y desempeño como servidor público.

El módulo 2, Metodología del Marco Lógico (MML), se centra en explicar los fundamentos y
características de esta metodología para el diseño o rediseño de los programas presupuestarios, y

El módulo 3, Matriz de indicadores para Resultados (MIR), mediante un estudio de caso, explica el uso de
la MML y resalta a la MIR como una herramienta útil para identificar de forma resumida, clara y sencilla,
los principales objetivos y resultados de los programas de la APE/APM.

Desarrollo del curso

En cada módulo se presentarán los diferentes temas que lo componen a través de diagramas, mapas
conceptuales, textos e imágenes para facilitar su comprensión. Además, habrá otras herramientas
complementarias del curso, como: Glosario de términos, Lecturas recomendadas, Abreviaturas, Veamos un
ejemplo y Recomendaciones.

El curso se aborda a través del uso de Tecnologías de Información como Computadoras, Internet, proyector
de imágenes y presentaciones digitales.

Se realizará una evaluación final del curso con el objetivo de auto-revisión de lo aprendido y afirmar las
capacidades adquiridas para aplicar en la práctica este conocimiento.

4
 Índice

Módulo 1. Planeación Estratégica

Sección 1.1. Introducción……………………………………………………………….. 9
Sección 1.2. Concepto de Planeación Estratégica……………………………………….. 11
Sección 1.3. Dimensiones de la Planeación ……………………………………............. 13
Sección 1.4. Niveles de Planeación……………………………....................................... 13
Sección 1.5. Políticas públicas………………………...................................................... 15
Sección 1.6 Etapas del proceso de planeación: componentes, análisis e implementación 16
Sección 1.7 Un nuevo enfoque de la Administración Pública………………………….. 36
Módulo 2. Metodología del Marco Lógico
Introducción…………………………………………………………………………….. 53
Sección 2.1 Origen, ventajas, etapas y usos…………………………………………….. 53
Sección 2.2 Análisis de involucrados ………………………………………………….. 55
Sección 2.3 Análisis del problema……………………………………………………... 56
Sección 2.4 Análisis de objetivos y medios……………………………………………. 60
Sección 2.5 Identificación de alternativas de solución del problema………………….. 62
Sección 2.6 Estructura Analítica del Programa ……………………………………….. 64
Modulo 3. Matriz de Indicadores para Resultados (MIR).
Introducción……………………………………………………………………………. 66
Sección 3.1 Alineación de los Programas presupuestales con los planes de desarrollo 67
Sección 3.2 Matriz de indicadores del Programa ……………………………….......... 81
Sección 3.3 Determinación de Objetivos……………………………………………… 85
Sección 3.4 Indicadores y medios de verificación……………………………………. 87
Sección 3.5 Supuestos ………………………………………………………………... 98
Sección 3.6 Análisis de la MIR……………………………………………………….. 100
Sección 3.7 Consideraciones generales……………………………………………….. 102
Sección 3.8 Nuevo enfoque para mejorar la Calidad de la Gestión y Gasto Público…. 105
Glosario de términos…………………………………………………………….......... 108
Bibliografía……………………………………………………………………………. 118
Anexo: La Prospectiva………………………………………………………………... 119

5
Índice de figuras, cuadros y tablas
Figura 1.1 Esquema vectorial de la matriz de Ansoff……………………………………. 10
Figura 1.2 Esquema general de planeación………………………………………………. 11
Figura1.3 Etapas de planeación………………………………………………………....... 12
Figura 1.4 Niveles de Planeación ………………………………………………………... 13
Figura 1.5 Círculo del proceso de la Planeación Estratégica…………………………….. 17
Figura 1.6 Sistema Estatal de Información para la Gestión Pública……………………... 35
Figura1.7 Principios de la Gestión para Resultados ……………………………………... 37
Figura 1.8 Hacia un Presupuesto Basado en Resultados…………………………………. 39
Figura 1.9 Evaluación del desempeño como parte del sistema de gestión……………..... 40
Figura1.10 Proceso de Planeación-Programación-Presupuestación-Control-Evaluación.. 51
Figura 2.1 Etapas de la Metodología de Marco Lógico…………………………………. 54
Figura 2.2 Análisis de los involucrados …………………………………………………. 56
Figura 2.3 Árbol de problemas para el PP: Becas a Estudiantes de Educación Media
Superior ………………………………………………………………. 59
Figura 2.4 Relación de traslado del árbol de problema al árbol de objetivos……………. 61
Figura 2.5 Árbol de objetivos del PP: Becas a Estudiantes de Educación Media Superior 61
Figura 2.6 Relación de traslado del árbol de problema del PP: Becas a Estudiantes de Educación Media
Superior al árbol de objetivos…………………………….. 62
Figura 2.7 Selección de alternativas……………………………………………………… 63
Figura 3.1 Alineación del proceso presupuestario ………………………………………. 67
Figura 3.2 Los programas operativos y el proyecto de presupuesto……………………... 68
Figura 3.3 Esquema conceptual de la Estructura Programática………………….............. 70
Figura 3.4 estructura de la clave presupuestaria ……………………………………........ 71
Figura 3.5 Matriz de indicadores para resultados (MIR) ………………………………... 82
Figura 3.6 Resumen narrativo de la MIR a partir de la EAPP………………………........ 83
Figura 3.7 Niveles de objetivos de la MIR ……………………………………………… 84
Figura 3.8 Ejemplo de las Relaciones causa-efecto del Resumen Narrativo de la MIR… 86
Figura 3.9 Clasificación de los indicadores de la MIR………………………………….. 88
Figura 3.10 Clasificación de los indicadores según la dimensión………………………. 91
Figura 3.11 Columna de Medios de verificación………………………………………………… 96
Figura 3.12 Columna de Supuestos ……………………………………………………………… 98

6
Figura 3.13 Análisis para incorporar un riesgo como supuesto a la MIR……………….. 100
Figura 3.14 Lógica horizontal de la MIR…………………………………………………………. 100
Figura 3.15 Análisis de Lógica Vertical………………………………………………….. 101
Figura 3.16 Enfoque transversal de la MIR ………………………………………………………. 103
Figura 3.17 Integración de la MIR para PP con diversos actores…………………............ 104
Figura 3.18 Nuevo enfoque para mejorar la calidad de la gestión y gasto público………. 105
Cuadro 1.1 Ventaja y desventaja del uso de escenarios………………………………….. 26
Cuadro 2.1 Antecedentes del problema………………………………………………….. 57
Cuadro 2.2 Ejemplo de Estructura Analítica del Programa presupuestario para la Educación Media
Superior …………………………………………………… 64
Cuadro 3.1 Ejemplo de Educación Media Superior EAPP e identificación de los objetivos de la
MIR …………………………………………………………... 69
Cuadro 3.2 Sintaxis recomendada para los objetivos de la MIR…………………………. 85
Cuadro 3.3 Tipos de indicadores de la MIR……………………………………………… 88
Cuadro 3.4 Ejemplo de Educación Media Superior Identificación de indicadores a partir del
resultado clave ……………………………………………………………. 90
Cuadro 3.5 Identificación de indicadores en función de la dimensión…………………… 92
Cuadro 3.6 Identificación de los elementos básicos de los indicadores……....................... 95
Cuadro 3.7 Medios de verificación………………………………………………………... 97
Cuadro 3.8 Supuestos……………………………………………………………………… 99
Cuadro 3.9 Tipos de Programas presupuestarios en función del enfoque transversal que
incluyen ……………………………………………………… 103
Cuadro 3.10 Ejemplo de indicadores con Enfoque Transversal en la MIR………………. 104
Tabla 1.1 Declaración de la Misión Institucional………………………………………… 18
Tabla 1.2 Declaración de la Visión Institucional…………………………………………. 19
Tabla 1.3 Sintaxis para objetivos estratégicos……………………………………………. 23
Tabla 1.4 Análisis de factores……………………………………………………….......... 30
Tabla 1.5 Relación de beneficios/costos………………………………………………….. 32
Tabla 3.1 Propuesta de definición de sectores/ramos de la Administración Pública Estatal 72
Tabla 3.2 Programas Presupuestarios definidos por la Federación son…………………… 76
Tabla 3.3 Modalidades de PPs que podrían aplicar localmente…………………………… 77

Abreviaturas y Siglas
7
APF Administración Pública Federal
ADB: Asian Development Bank
AID: Agency for International Development
APE Administración Pública Estatal
BID: Banco Interamericano de Desarrollo
BM: Banco Mundial
CIDA: Canadian International Development Agency
CONAC Consejo Nacional de Armonización Contable
CPEUM Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
e.o. Entre otros
EAPP Estructura Analítica del Programa presupuestario
GpR Gestión para Resultados
LCF Ley de Coordinación Fiscal
LFPRH Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
LFRC Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas
LFTAIPG Ley Federal de Transparencia y acceso a la Información Pública Gubernamental
LGCG Ley General de Contabilidad Gubernamental
LGDS Ley General de Desarrollo Social
LGEPF Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la Administración
Pública Federal
LOAPF Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
LP Ley de Planeación
MIR Matriz de Indicadores para Resultados
MML Metodología de Marco Lógico
ONU: Organización de las Naciones Unidas
p.e. Por ejemplo
PASH Portal Aplicativo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
PbR Presupuesto basado en Resultados
PMP Programa de Mediano Plazo
PND Plan Nacional de Desarrollo
PP Programa presupuestario
SED: Sistema de Evaluación del Desempeño
UR: Unidad Responsable

8
I. Planeación Estratégica

Objetivo: integrar los conceptos básicos relacionados con los planes de desarrollo y los programas que se
deriven de éstos para identificar la importancia de las relaciones existentes entre la planeación estratégica, los
programas que ejercen los recursos públicos y el compromiso, responsabilidad y desempeño del servidor
público.

1.1 Introducción

Sun Tzu, el más antiguo de los estrategas modernos (siglo IV A.C.) y que durante 25 siglos ha influido el
pensamiento militar del mundo no conoció el término planeación estratégica, él hablaba de la estrategia
ofensiva. En el Capítulo VIII (Sobre los nueve cambios), de su libro El Arte de la Guerra, dice: "los
generales que conocen las variables posibles para aprovecharse del terreno sabe cómo manejar las fuerzas
armadas." Cuando Aníbal planeaba conquistar Roma se inició con la definición de la misión de su reino,
luego formuló las estrategias, analizó los factores del medio ambiente y los comparó y combinó con sus
propios recursos para determinar las tácticas, proyectos y pasos a seguir. Esto representa el proceso de
planificación estratégica que se aplica hoy en día en cualquier organización. Más tarde, Nicolás Maquiavelo
en su libro “El Príncipe” también explica la necesidad de la planeación para la realización de un buen
gobierno. Aunque hay diversos ejemplos a través de la historia, los precedentes son una muestra
representativa acerca de cómo se desarrollaba el pensamiento estratégico.

En la época moderna, al finalizar la segunda guerra mundial, las empresas comenzaron a darse cuenta de
algunos aspectos que no eran controlables: la incertidumbre, el riesgo, la inestabilidad y un ambiente
cambiante. Surgió, entonces, la necesidad de tener control relativo sobre los cambios rápidos. Como
respuesta a tales circunstancias los gerentes comienzan a utilizar la planificación (planeación) estratégica. La
Planeación Estratégica no es un tema nuevo, ya que desde tiempos remotos se ha venido aplicando para la
consecución de diferentes objetivos, principalmente de conquista de tierras. Ya en el Siglo XX se le dio otra
concepción, siempre en la búsqueda de planificar las acciones futuras y alcanzar lo deseado.

Igor Ansoff, gran teórico de la estrategia, desarrolla el concepto de planificación estratégica en la década de
1960 y la asocia entre actividades corporativas pasadas y futuras (la primera vez que tal acercamiento fue
emprendido) Ansoff identificó cuatro componentes claves de estrategia:

▪ Panorama del producto-mercado. Una idea clara de qué negocios o productos es responsable la
empresa.
▪ Crecimiento vectorial. Tal como lo explica debajo de la matriz Ansoff, es una manera de
explorar cómo el crecimiento puede ser intentado.

Figura 1.1 Esquema vectorial de la matriz de Ansoff

9
 Productos
Tradicionales Nuevos

Penetración Desarrollo

Mercados
Tradicionales en el mercado de productos

Nuevos Desarrollo Diversificación

de mercado

▪ Ventaja Competitiva. Son aquellas ventajas que una organización posee lo que lo permitirá
competir con eficacia - un concepto más tarde defendido por Michael Porter.
▪ Sinergia. Ansoff explica la sinergia como “2+2=5”, o cómo el todo es más grande que la simple
suma de las partes. Lograrlo requiere de un examen de cómo las oportunidades encajan con las
capacidades principales de la organización.

Otros estudiosos como Peter Drucker opinó en 1954 que: "la estrategia requiere que los gerentes analicen su
situación presente y que la cambien en caso necesario, saber que recursos tiene la empresa y cuáles debería
tener". Peter Drucker propone que el desempeño de un gerente sea juzgado mediante el doble criterio de la
eficacia – la habilidad para hacer las cosas "correctas" – y la eficiencia – la habilidad para hacerlas
"correctamente". De estos dos criterios, Drucker sugiere que; la efectividad es más importante, ya que ni el
más alto grado de eficiencia posible podrá compensar una selección errónea de metas. Estos dos criterios
tienen un paralelo con los dos aspectos de la planeación: establecer las metas ‘correctas" y después elegir los
medios "correctos" para alcanzar dichas metas. Ambos aspectos de la planeación son vitales para el proceso
administrativo.

Alfred Chandler en 1962 la definió como "el elemento que determina las metas básicas de la empresa, a largo
plazo, así como la adopción de cursos de acción y asignación de recursos para alcanzar las metas" (1ra
definición moderna de estrategia). Complementariamente decía que la organización se estructura según se
escojan sus metas, se identifiquen los cursos de acción (o estrategias1) que mejor le permitan cumplir sus
metas y se distribuyan los recursos en la debida forma. Por su lado, Henry Mintzberg definió la estrategia
como "el patrón de una serie de acciones que ocurren en el tiempo" en su opinión, los objetivos, planes y
base de recursos de la empresa, en un momento dado, no son más importantes que todo lo que la empresa ha
echo y en la realidad está haciendo. Esta concepción enfatiza la acción; las empresas tienen una estrategia,
aún cuando no hicieran planes.

Como se puede observar, el concepto de Planeación Estratégica no es nuevo; así, reconociendo los diversos
aportes e influencia de su trayectoria histórica, la noción de planeación se amplía y comprende desde el
posicionamiento u organización de fuerzas para afrontar la contienda en una tarea de reflexión anticipada
para la conquista de los objetivos, hasta el establecimiento de proyectos que detallan cómo serán alcanzados
dichos objetivos aprovechando las cualidades o competencias distintivas de la organización misma y por
ende de sus integrantes.

1
El término “estrategia” se deriva del griego “Strategos”, que significa, literalmente, “general del ejército”. Cada una de las diez
tribus de la antigua Grecia. elegían cada año un Strategos para dirigir su regimiento. En la batalla de Maratón (490 AC), los
strategos asesoraron al Gobernante político como un consejo.
10
Actualmente el uso de la Planificación (Planeación) Estratégica en el ámbito público se concibe como una
herramienta imprescindible para la identificación de prioridades y asignación de recursos en un contexto de
cambios y altas exigencias por avanzar hacia una gestión comprometida con los resultados.

1.2 Concepto de Planeación Estratégica

¿Qué es la planeación estratégica? La planeación estratégica (PE) observa la cadena de consecuencias de

causas y efectos durante un tiempo, relacionada con una decisión real o intencionada que tomará el director.
La PE también observa las posibles alternativas de los cursos de acción en el futuro, y al escoger unas
alternativas, éstas se convierten en la base para tomar decisiones presentes. La esencia de la PE consiste en la
identificación sistemática de las oportunidades y peligros que surgen en el futuro, los cuales combinados con
otros datos importantes proporcionan la base para que una empresa tome mejores decisiones en el presente
para explotar las oportunidades y evitar los peligros. PE significa diseñar un futuro deseado e identificar las
formas para lograrlo.
Figura1.2 Esquema general de planeación
Definición de la Misión
Conocimientos tácitos Institucional
exteriores demografía,
Diagnóstico necesidades, tendencias,
desarrollo
Análisis FODA:
fortalezas,
Estudia el oportunidades,
pasado para debilidades, amenazas
decidir en el
Pronóstico Visión Institucional:
presente lo que
se debe hacer en Estrategias:
el futuro diseño de programas
presupuestarios, diseño
de proyectos
Objetivos y
metas Financiamiento:
Recursos propios, recur-
Conocimientos tácitos sos federal, participació
interiores social, créditos

La PE vista como proceso, constituye una técnica de análisis e intervención institucional, cuyos fundamentos
están basados en el conocimiento de los estudios de organización, su aplicación contribuye a estructurar y
coordinar el conjunto de tareas y recursos que se movilizan para la consecución de ciertos objetivos
particulares que constituyen su punto de partida (generación de un bien o servicio), los cuales se verifican
mediante la obtención de resultados específicos que vienen a satisfacer las necesidades planteadas en dichos
objetivos.

Para desarrollar, poner en marcha, monitorear o dar seguimiento a un proceso de planeación y su

correspondiente obtención de resultados específicos, se requiere contar tanto con un planteamiento claro
respecto a dónde se quiere llegar, como con la respuesta a una serie de interrogantes: de dónde se parte, en
qué condiciones se encuentra ese punto de partida, para qué se quiere alcanzar ese objetivo, cómo se va a
llegar a él, a quiénes está dirigido, quiénes serán los beneficiarios directos de su cumplimiento, cuál es el
beneficio alcanzado, cuándo se estima alcanzar su propósito y cómo sabremos que hemos llegado.

11
El proceso de PE, específicamente su metodología, en conjunto con otros aportes e instrumentos como son el
Presupuesto basado en Resultados (PbR), la Metodología de Marco Lógico (MML), la Matriz de Indicadores
para Resultados (MIR) y los Sistemas de Seguimiento y de Evaluación del Desempeño constituyen el
sustento conceptual y las herramientas prácticas para fortalecer en la administración lo que se conoce como:
Gestión para Resultados (GpR). Su propósito es lograr los objetivos trazados y obtener los resultados
esperados para su población, ambos aspectos consignados en el Plan Estatal de Desarrollo (PED), el cual
busca alcanzar un desarrollo humano sustentable, mediante la ejecución de los diversos programas
sectoriales, institucionales, especiales y regionales que lo integran.

La PE, bajo el marco de un enfoque de Gestión para Resultados (GpR) se considera a un mismo tiempo
brújula y timón, en tanto se constituye como herramienta imprescindible para que, por un lado, una
institución tenga rumbo, y por el otro, que las acciones emprendidas la conduzcan a la generación y logro de
resultados. En ese sentido, resulta importante identificar el propósito y contenido de cada una de las etapas y
componentes de un proceso de PE. La realización a nivel institucional de un ejercicio de PE así como su
correspondiente revisión y actualización periódica, implica la definición o reconocimiento de los objetivos y
estrategias propuestos para que, junto con el presupuesto asignado y los recursos con los que ya se cuenta, se
generen los bienes y servicios públicos por parte de cada una de las entidades y dependencias de la APE. Las
etapas comúnmente propuestas son:
Figura1.3 Etapas de Planeación

Para el logro de los objetivos y con ellos los bienes y servicios considerados se requieren acciones específicas
e instrumentar los mecanismos propuestos para alcanzarlos, dar paso a su seguimiento y evaluación posterior,
tareas todas ellas encaminadas a la consecución de los resultados concretos planteados en el propio plan. Así,
se concibe a la planeación como el proceso de diseño y articulación de las acciones y recursos necesarios
para la operación de planes y programas de trabajo específicos, que a su vez conducen a la obtención de
resultados en un periodo de tiempo.

12
1.3 Dimensiones de la Planeación

La noción de una dimensión temporal está implícita en las diversas definiciones de planeación, se habla así
regularmente de realización de acciones con vistas al logro de objetivos que implican resultados específicos
en un corto, mediano o largo plazo.

El segundo aspecto consustancial al temporal corresponde a una dimensión competitiva o cualidades

distintivas del quehacer de la entidad u organización misma, dichas cualidades o competencias agregan valor
o distinguen su quehacer al considerarse como factores que contribuyen a generar resultados eficaces,
eficientes y de calidad. La ventaja competitiva que puede desarrollarse en las entidades públicas es la
capacidad de gestión o conducción de la entidad organizativa, de promoción de desarrollo humano y de uso
racional de recursos.

Una tercera dimensión del proceso de planeación implica considerar el aspecto de la cooperación y
coordinación necesaria para el logro de los resultados esperados, la primera se manifiesta en la disposición
para atender y cumplir con las funciones encomendadas y la realización de las tareas por parte de los
integrantes, la segunda hace referencia a lograr la óptima combinación de dichas tareas y los recursos
considerados utilizar para alcanzar los objetivos y resultados que derivan de la misión encomendada por la
organización.

1.4 Niveles de Planeación

En la literatura especializada se distinguen tres niveles de planeación, que comprenden desde lo más general
hasta lo más local y específico: el nivel estratégico, el táctico y el operativo.
Figura1.4 Niveles de Planeación

Nivel Estratégico
Alta Gerencia: 2 a 6 años
Secretario
S ubsecretario
Director General

Mandos Intermedios:
Nivel Táctico
Director de área 6 meses a 2 años
Jefe de Departamento

Nivel Operativo
Administración Operativa:
Analista 1 semana a 6 meses
Supervisor
Técnico operativo

1.4.1 Planeación estratégica

El nivel estratégico centra su atención en la tarea fundamental de la organización: su razón de ser, responde a
la pregunta de qué hacer y por qué hacer, es encabezado por el cuerpo directivo quien establece las
directrices, los objetivos y las estrategias de carácter general de la entidad. A este proceso, algunos autores le
han denominado Planeación Estratégica, otros, como David Fred R. lo considera como parte de la
administración estratégica, considerada ésta como el arte u ciencia de formular, implementar y evaluar una

13
mezcla de decisiones funcionales que permitan a una organización alcanzar sus objetivos (David, 1999: 5).
Para ser más específico, a este nivel se identifica como Planeación Estratégica Institucional, que tiene como
propósito alinear el quehacer público de la institución con los planes de desarrollo (nacional y estatal).

1.4.2 Planeación táctica

En un segundo nivel de planeación denominado táctico, toma como punto de partida la estrategia ya
delimitada en el nivel superior y prevé la forma de manejar los medios y utilizar los recursos para concretarla.
Le corresponde entonces una labor que implica la búsqueda de la manera más satisfactoria para articular los
esfuerzos humanos y los recursos disponibles, aprovechándolos al máximo, para obtener los resultados
esperados. El documento básico de esta etapa es el Programa Operativo Anuales (POA). El POA emana del
programa sectorial e institucional, y éstos, del Plan de Desarrollo, su formulación requiere del uso de una
Estructura Programática derivada de la Ley General de Contabilidad Gubernamental y del Sistema Estatal de
Indicadores (SEI).

Esta tarea de combinación de esfuerzos y recursos implica la estructuración de tareas como pueden ser la
asignación de responsabilidades, y el diseño de los mejores flujos y modalidades de trabajo para instrumentar
la estrategia planteada, es decir acciones propuestas encaminadas a lograr en consecuencia los resultados
proyectados. Es por esta razón que al plan táctico así desarrollado se le ha POA, en donde ya no se aborda la
razón de ser de la entidad y sus grandes objetivos, sino ahora la adecuación entre los objetivos establecidos,
los productos o servicios que se generan, la tecnología que se requiere y el mejor diseño organizativo para su
funcionamiento. Es en este nivel de la planeación en donde se plantean los tiempos y modalidades del
seguimiento y control que se emplearán para atender las operaciones, se le ha denominado también control de
gestión.

1.4.3 Planeación operativa

El nivel operativo se enfoca en los detalles concretos del proceder día a día, su propósito es estructurar la
manera de lograr los objetivos y resultados planteados en el nivel táctico. La planeación operativa implica el
diseño de la forma de llevar a cabo la actividad principal de la empresa, ajustándose a la ejecución de las
tareas que ella requiere y a su gestión, enlazándose en este último caso, con la planeación táctica y la
estratégica. Construir una escuela, realizar una auditoría, proporcionar servicios de salud, son ejemplos muy
sencillos de planeación operativa.

En el nivel operativo surgen y se ejecutan los proyectos dentro de una dimensión de corto plazo y donde los
directores de proyectos tienen un protagonismo fundamental. Siendo este el escenario donde la cercanía entre
la ciudadanía y los problemas es mayor; también, en este nivel es donde debería materializar la eficiencia y la
equidad en el uso de los recursos escasos dentro de una gestión participativa.

1.5 Políticas públicas

Se define como políticas públicas al conjunto de actividades que las instituciones de gobierno despliegan,
directamente o mediante agentes, dirigidas a tener una influencia en la vida de los ciudadanos,

14
particularmente en aquellas áreas que dan respuesta a las diversas demandas de la sociedad, es decir en
aquellos asuntos de interés público como los ya mencionados: salud, educación, procuración de justicia, entre
otros. En ese sentido, una política pública es la decisión gubernamental que se plasma en acciones
particulares (de gobierno), que busca dar solución a un problema o asunto de interés público.

1.5.1 Diseño de políticas públicas y la planeación estratégica

La PE en el marco de la APE tiene dos grandes niveles: estatal e institucional. El primero se refiere al
“proyecto de estado” qué se quiere ser y a dónde se quiere llegar; el segundo nivel es encargado a cada uno
de sus organismos que conforman la Administración Pública Estatal.

La formulación y puesta en marcha de una política pública no es una tarea sencilla, requiere la participación y
el esfuerzo coordinado de grupos y actores de la sociedad, regularmente su creación está encaminada a
corregir una falla en la administración pública por lo que se toma la decisión gubernamental de
instrumentarla para satisfacer una demanda social.

Se han desarrollado lineamientos particulares para la elaboración de políticas públicas, contemplando para su
realización seis pasos:

▪ Identificar y definir el problema social que le compete a la institución.

▪ Dimensionar la problemática actual y futura
▪ Seleccionar soluciones
▪ Establecer objetivos y metas
▪ Seleccionar los medios
▪ Implementarlas

Es importante establecer claramente a quien afecta el problema, en donde se presenta y cuál es la magnitud
de las alteraciones o insatisfacciones que provoca. Se requiere un análisis tanto de la coyuntura como de los
aspectos sociales y políticos donde se quiera implementar la política. En lo que respecta a la propuesta de
soluciones al problema que se define y para el cual se crea la política pública, es conveniente considerar la
capacidad de respuesta que se tiene institucionalmente para dar atención a la población objetivo.
En el caso de Tamaulipas, la estrategia de gobierno está sustentada en un objetivo muy claro: lograr la paz y
prosperidad en Tamaulipas. Para ello, se han alineado las acciones gubernamentales en tres ejes rectores:
Seguridad ciudadana, Bienestar social y Desarrollo económico sostenible.

El eje de Seguridad ciudadana implica garantizar la integridad de las personas y su patrimonio; recuperar la
paz, el orden y la prevalencia del Estado de derecho; también se busca garantizar los derechos humanos, así
como la integración y cohesión de los diversos sectores que conforman la sociedad tamaulipeca. En este eje
fundamental se pretende también consolidar el sistema de impartición de justicia para contrarrestar con ello la
corrupción e impunidad, entre otras acciones.

15
Por otra parte, dentro del eje Bienestar social, las tareas del gobierno estarán encaminadas a mejorar
sustancialmente las condiciones de vida de los tamaulipecos, es decir, reducir la pobreza, la marginación y la
desnutrición; proporcionar educación de calidad en todos los niveles de la enseñanza; aumentar la cobertura y
calidad de los servicios de salud, y reconstruir el tejido social mediante actividades deportivas, artísticas,
culturales y recreativas.

Por medio del eje Desarrollo económico sostenible se promoverá el satisfacer las necesidades y demandas del
presente sin comprometer la capacidad de desarrollo de futuras generaciones. Para ello, se fomentará e
incentivará a los sectores productivos en el estado y se impulsarán proyectos que generen empleos de calidad.
Se impulsará el pago de salarios competitivos; se ampliará y fortalecerá la infraestructura carretera y
portuaria; se reforzará el uso de nuevas energías renovables como la solar y la eólica y se instrumentará una
estrategia de innovación científica y tecnológica en todas las áreas de gobierno para mejorar y modernizar los
bienes y servicios a su cargo.

Además, en el afán de ser congruentes con los cambios que los tamaulipecos demandan, se integran cuatros
ejes transversales en el actuar institucional y en las políticas públicas: derechos humanos, igualdad de género,
participación ciudadana, transparencia y combate a la corrupción.

1.6 Etapas del proceso de planeación: componentes, análisis e implementación

El proceso de PE, que se presenta a continuación mencionan en forma general las etapas que lo componen
representado un recorrido o camino a seguir, el cual a su vez implica la realización de ciertas tareas y la
elaboración de ciertos productos; cabe señalar que este proceso debe ser visto como un ciclo continuo, un
círculo con un mismo punto de partida y de llegada que eleva el nivel de análisis y complejidad en tanto se
cuenta con más elementos (los resultados obtenidos y las acciones que se realizaron para su consecución), así
como con nuevos desafíos que afrontar y la propuesta de innovaciones para mejorarlos.

Figura1.5 Círculo del proceso de la Planeación Estratégica

16
 1 Declaración de
Misión y Visión

8 Seguimiento y 2 Elaboración de
evaluación diagnóstico

7 Implementación 3 Diseño de
de políticas escenarios

6 Definición de 4 Formulación de
estrategias objetivos

5 Análisis de
alternativas

1.6.1 La Misión y Visión Institucional

La Misión Institucional se define a través del propósito central por la que fue creada, es la razón de ser de la
entidad. Sin embargo no es algo que se lo logra, sino algo que se persigue y se modifica continuamente.

Puede construirse tomando en cuenta las siguientes preguntas:

▪ ¿Quienes somos? = identidad, legitimidad;

▪ ¿Para que existimos? = propósitos;
▪ ¿Qué hacer? = principales medios para lograr el propósito;
▪ ¿Por qué lo hacemos? = valores, principios, motivaciones;
▪ ¿Para quiénes trabajamos? = beneficiarios;

Es importante identificar y construir la misión sin confundir los fines y los medios de que nos valemos para
lograr su materialización. La mejor forma de construir la Misión institucional es a través de la participación
del grupo directivo registrando sus opiniones y conocimientos en un formato y de ahí escoger las de mayor
significancia y coincidencia.

La Misión pone de manifiesto:

- Identidad de la organización para ser reconocida en su entorno;

- Los valores, reglas y principios, que orientan las actividades;
- La cohesión alrededor de objetivos comunes.

Tabla 1.1 Declaración de la Misión Institucional

17
 Preguntas clave Declaración de la
Componente Misión
Pregunta respuesta
Identidad ¿Quiénes somos?
Propósito ¿Para qué existimos?
Acciones
¿Qué hacer?
institucionales
¿Cuáles son los productos o
Productos servicios más relevantes que
genera la institución?
Beneficiarios
¿Para quiénes trabajamos?
directos
Principios ¿Por qué lo hacemos?

Es importante, que a su vez cada UR genere su propia Misión, para que todas las áreas se dirijan, en lo que
les corresponde, hacia los mismos fines.

La Visión Institucional. Las entidades exitosas, en función de los logros, se caracterizan por tener una
visualización del futuro, generalmente llamada Visión Institucional. El futuro así visualizado está constituido
por una meta audaz de mediano y largo plazo y una descripción de lo que sería lograr esa meta considerando
el deseo de logros internos y externos. Los logros internos tienen que ver con la capacidad de la institución
por entregar los productos o servicios de calidad; los logros externos tienen que ver con los mejores
resultados posibles a alcanzar.

La meta audaz debe ser tan clara y comprometedora que debe servir como catalizador para el espíritu de
equipo y como punto focal de unificación de esfuerzos. Si bien la meta audaz no es una apuesta segura, ésta
debe ser percibida como viable. Debe ser creíble, y la entidad debe estar convencida de que podrá alcanzarla.
No debe ser una meta fácil dadas las condiciones de partida y entorno: debe requerir de un esfuerzo
extraordinario y también de mucho empeño y desempeño.

No tiene sentido formular deseos imposibles de ser llevados a la práctica. Hacerlo sólo crearía descrédito y
desilusión, por ello el proceso de creación de una visión no es mecánico sino totalmente fundado en razones y
capacidades. Una visión de buena calidad tiene además un carácter altamente comunicativo; debe ser
entendida por todos y por ello el lenguaje debe ser especialmente expresivo, sensible y gráfico.

La declaración de la visión de una entidad organizativa proporciona una descripción o imagen de la situación
futura que se quiere alcanzar en un plazo de tiempo determinado (regularmente se consideran plazos largos:
un futuro deseable a quince, veinte o incluso más años). Usualmente a esta declaración de futuro se le
denomina visión; sin embargo, también es común encontrarla bajo la denominación de imagen-objetivo en
tanto remite a un escenario deseable tanto de la entidad como de su quehacer en el futuro, en el ámbito de
acción o temática que le compete a la organización. De este modo el futuro deseado atiende una doble
vertiente: la organización misma y la realidad sobre la que trabaja.

18
Para cumplir con los requisitos de buen diseño, es útil partir de preguntas sencillas en su formulación,
complejas en su respuesta:

▪ ¿Cómo vemos al Gobierno, Secretaría, Dirección, etc. para el 2019; para el 2022?
▪ ¿Cómo se contribuye al bienestar estatal?
▪ ¿Cuál es la situación futura deseada para nuestros usuarios o beneficiarios?
▪ ¿Qué queremos ser en el futuro?
▪ ¿Cómo se puede lograr ese futuro?
¿Cómo describiríamos todo lo anterior en 4 o 5 líneas?

Tabla 1.2 Declaración de la Visión Institucional

Preguntas clave Declaración de la
Componente Visión
Pregunta respuesta

Características de la
¿Cómo deseamos que
entidad en relación a su
la entidad sea vista?
entorno
¿Cómo esperamos que
Características de sus
sean los productos de
productos
la entidad?
Características de la ¿Con que tipo de
entidad en relación a la personal esperamos
organización interna contar?
¿Cuál será la situación
Beneficiarios
de los beneficiarios?

1.6.2 Elaboración del diagnóstico

Una vez definida la Misión y Visión Institucional se procede, derivado de un diagnóstico, a formular y
establecer objetivos de carácter prioritario, y de los cursos de acción (estrategias) que hay que definir para
alcanzar dichos objetivos. Desde esta perspectiva la PE es una herramienta clave para la toma de decisiones
de las instituciones públicas: saber dónde se está (diagnóstico), a donde se quiere llegar (objetivos) y cómo
se va llegando (metas).

Los productos de la PE: objetivos estratégicos, los indicadores de resultados y las metas, permiten establecer
el marco para la elaboración de la Programación Anual Operativa (POA) que es la base para la formulación
del proyecto de presupuesto. En ese sentido, el conocimiento del entorno externo e interno juega un rol
importante ya que, aunque no todo puede conducirse a partir de un sistema preconcebido de antemano, es
posible proyectar a través del planteamiento de escenarios futuros (prospectiva). Es por ello que la
planificación no solo es un instrumento adecuado para resolver problemas de gestión sino que también
constituye un elemento importante en la formación de los funcionarios, políticos y ciudadanos que
intervienen en la gestión de la función pública.

19
Una de las herramientas de análisis que provee de los insumos necesarios a la PE es la metodología de
análisis de las Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas (FODA), su aplicación procura la
información para el diseño de acciones y medidas correctivas y la generación de nuevos y mejores proyectos
de mejora.

El Análisis FODA, consideran los factores económicos, políticos, sociales y culturales que representan las
influencias del ámbito externo de la institución, que inciden sobre su quehacer interno, ya que potencialmente
pueden favorecer o poner en riesgo el cumplimiento de la Misión Institucional. La previsión de esas
oportunidades y amenazas posibilita la construcción de escenarios anticipados que permitan reorientar el
rumbo del Gobierno del Estado en lo general y de las dependencias y entidades en lo particular.

Las fortalezas y debilidades corresponden al ámbito interno de la institución, y dentro del proceso de PE se
debe realizar el análisis de cuáles son esas fortalezas con las que cuenta y cuáles las debilidades que
obstaculizan el cumplimiento de sus objetivos estratégicos.

Entre algunas características de este tipo de análisis se encuentra las siguientes ventajas:

▪ Facilitan el análisis del quehacer institucional que por atribución debe cumplir la institución en
apego a su marco jurídico y a los compromisos establecidos en las políticas públicas.

▪ Facilitan la realización de un diagnóstico para la construcción de estrategias que permitan

reorientar el rumbo institucional, al identificar la posición actual y la capacidad de respuesta de la
institución.

▪ Permiten identificar la congruencia entre la asignación del gasto público y su quehacer

institucional.

De esta forma, el proceso de PE se considera funcional cuando las debilidades se ven disminuidas, las
fortalezas son incrementadas; el impacto de las amenazas es considerado y atendido puntualmente, y el
aprovechamiento de las oportunidades es capitalizado en el alcance de los objetivos, la Misión y Visión del
Gobierno.

Como paso previo de la elaboración del FODA, se requiere realizar un análisis de normatividad vigente,
donde se incluye desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución y leyes
locales, hasta el reglamento interno de la dependencia o entidad. El análisis normativo permite delinear el
alcance de la institución y soportar, sobre un marco jurídico, las acciones que proponen y realizan las URs,
así como, evaluar la conveniencia de que sea modificado de acuerdo a las nuevas necesidades sociales,
económicas, políticas y culturales que demanda la sociedad en el Estado.

Oportunidades y Amenazas

Las Oportunidades y Amenazas se derivan del análisis del ambiente externo de la institución, considerando al
sector que pertenece. En el análisis del medio ambiente externo, se deben considerar muchos factores.

20
Oportunidades para la institución. Las oportunidades como se ha explicado se generan en un ambiente
externo, donde La institución no tiene un control directo de las variables, sin embargo son eventos que por su
relación directa o indirecta pueden afectar de manera positiva el desempeño de la labor administrativa.

Éstas, se podrían presentar como políticas públicas que benefician la actividad gubernamental, o como
acciones de organismos que aparentemente no se relacionan con la actividad específica, pero que requieren
de un desarrollo de otras para ser concretadas. En este sentido, el PED y los planes sectoriales ofrecen una
amplia contribución al análisis de las oportunidades, ya que guían el quehacer público estatal; dan
lineamientos sobre las prioridades y en consecuencia la aplicación de los presupuestos que al final derivan en
planes, programas, proyectos, actividades y metas.

La importancia de revisar las oportunidades, es de vital trascendencia, ya que en función de la seriedad del
análisis se tendrá una ventana clara de lo que el exterior nos puede proporcionar con una adecuada selección
de estrategias para su aprovechamiento. Asimismo, cada institución tiene su percepción del entorno en el cual
se desenvuelve. Así, por ejemplo, Servicios de Salud de Tamaulipas, tiene un entorno particular referido a
problemática de la salud en el estado, (las enfermedades con mayor índice de morbilidad o mortandad, las
técnicas terapéuticas más comunes, los últimos avances de la ciencia médica, los municipios o regiones de
mayor problema, etcétera), que regula, tanto la práctica, como los servicios que proporciona.

Las amenazas, que también son variables externa no controlables por la institución, podrían incluir los
problemas de inflación, escasez de energía, cambios tecnológicos, aumento de la población y acciones
gubernamentales. En general, tanto las amenazas como las oportunidades podrían quedar agrupadas en las
siguientes categorías: factores económicos, sociales o políticos, factores del producto o tecnológicos, factores
demográficos, mercados y competencia, y otros. Al igual que las oportunidades, al analizar las amenazas, se
deben considerar los factores económicos, los factores políticos y sociales, los productos y la tecnología, los
factores demográficos, la competencia y los mercados, entre otros.

Fortalezas y Debilidades. Las demandas del medio ambiente externo sobre la institución, deben ser
cubiertas con los recursos de la organización. Las fortalezas y debilidades internas varían considerablemente
para diferentes instituciones; sin embargo, pueden muy bien ser categorizadas en (1) administración y
organización, (2) operaciones, (3) finanzas y (4) otros factores específicos para la institución.

Las fortalezas se definen como la parte positiva de la institución de carácter interno, es decir, aquellos
productos o servicios que de manera directa se tiene el control de realizar y que reflejan una ventaja ante las
demás del sector al que pertenece, producto del esfuerzo y la acertada toma de decisiones.

Las fortalezas se detectan a través de los resultados, por ejemplo, el prestigio de la institución deriva de la
calidad de atención de sus pacientes y de la disminución de los indicadores negativos de salud.

Las fortalezas se identifican básicamente a través de la evaluación de los resultados, por lo que resulta
trascendente el tener sistemas de evaluación y de diagnóstico que permita de una fuente confiable, evaluar los
avances o retrocesos de los planes y programas de cada área en particular y de la institución en general.

21
Las debilidades es el caso contrario de las fortalezas, porque la principal característica de las debilidades es el
afectar en forma negativa y directa el desempeño de la institución, derivándose en malos productos o
servicios. Una amenaza, para ser reducida, sólo se puede hacer a través de acciones preventivas, mientras que
una debilidad puede ser disminuida mediante acciones correctivas.

Así, las debilidades se podrían tratar con acciones de corto plazo a efecto de eliminarlas y transformarlas en
fortalezas; por ejemplo, el problema de salud es un problema con muchas aristas, tales como la situación
económica familiar, la promiscuidad (amenazas), los malos sistemas de prevención, la falta de medicinas del
cuadro básico (debilidad). Como se puede apreciar hay que determinar claramente cual es la interrelación que
existe entre cada uno de los factores FODA y, en consecuencia, hacer precisamente acciones estratégicas que
permitan que con un movimiento se corrijan dos o más debilidades o se amortigüen dos o más amenazas.

El proceso de PE debe ser la base para la definición de los planes operativos y la programación
presupuestaria; por lo tanto:

- Su realización debe ajustarse con el calendario presupuestario.

- La metodología y contenido del proceso debe responder preguntas básicas para avanzar hacia un
presupuesto orientado a resultados: qué productos generamos, para quiénes, en qué condiciones, qué
resultados comprometemos.

- Las metas y las líneas de acción de corto plazo deben estar alineadas con las definiciones estratégicas. Este
alineamiento debe permitir la identificación de los aspectos financieros y operativos para materializar el
presupuesto.

- Si bien la PE debe permitir la revisión de la Misión, Objetivos Estratégicos, ésta debe orientarse a fines muy
instrumentales, que facilite su uso para determinar la asignación presupuestaria más favorable para la
contribución al resultado deseado.

- La metodología que se utilice debe permitir su aplicación anual, en el marco del proceso presupuestario, por
lo tanto no debe ser compleja. El tipo de preguntas que aborde la PE debe permitir responder aspectos básicos
para definir cursos de acción hacia los cuales priorizar recursos.

- Aun cuando la misión y visión pueden ser revisadas, éstas en general son definiciones ya asumidas por la
institución. En los siguientes tipos de situaciones será necesario hacer una revisión con mayor profundidad.

▪ El Programa o Entidad ha tenido una evaluación que recomienda la revisión del tipo de productos
que provee: ampliar, eliminar, modificar algún tipo de bien o servicio.

▪ A partir de un diagnóstico organizacional se detecta que es necesaria una ampliación de la

cobertura de los bienes y servicios hacia otras regiones, lo cual implica ampliar el ámbito de
acción del Programa o la Entidad.

22
 ▪ A partir de una política gubernamental se priorizan acciones en determinado sector, dándose
competencias extraordinarias a un Programa o Entidad para asumir la ejecución de dicha política.

En el ámbito de la Administración Pública los problemas tienen que ver con los aspectos económicos
(producción, empleo, inversión, recaudación, gasto, infraestructura productiva, entre otros), sociales (salud,
educación, integración familiar, delincuencia y violencia, vivienda, servicios públicos, infraestructura social,
entre otros) y políticos (representación participativa, estabilidad política, estabilidad institucional, entre
otros). Para conocer la dimensión del problema que se quiere atender es necesario consultar la información
histórica interna o externa pertinente que esté relacionada con el problema. Por ejemplo, si hablamos de un
problema de salud, se tendrá que consultar los registros de de mortalidad, morbilidad, lugar de incidencia,
infraestructura médica, oferta y demanda de servicios de salud, etc. Si el problema es económico, se tendrá
que consultar la información existente que produce INEGI, tal como el tamaño de la población, el ingreso, el
gasto familiar, la edad de la población, el nivel de educación, niveles de empleo, etc.

1.6.3 Diseño de escenarios

La construcción de escenarios constituye una técnica de la prospectiva o estudios de futuro, la cual es

utilizada frecuentemente en el ámbito de la PE en tanto permite armonizar la proyección de la entidad
organizativa y los resultados que generará (visión), con la secuencia de las acciones estructuradas necesarias
para su realización. Los estudios prospectivos tienen varios rasgos que le distinguen entre las ciencias
sociales y económicas. En primer lugar se basan en el conocimiento de varias disciplinas, se hacen en
equipos de trabajo inter y transdisciplinarios. En segundo lugar aspiran a la globalidad, es decir, a mirar un
sistema en su conjunto y complejidad, en el pasado, presente y futuro. Este carácter dinámico es la expresión
concreta de la representación del futuro como devenir. Significa asumir la idea de que la historia se está
transformando en el presente y que los seres humanos buscan realizarse a sí mismos a través de sus deseos y
proyectos de futuro. La dinamicidad, como tercer rasgo implica siempre que las reflexiones prospectivas
buscan siempre conectar pasado–presente–futuro.

La construcción de escenarios ocupa un espacio preponderante en la formulación del pensamiento de largo

plazo, presuponen un esfuerzo de instituciones, incentivos, encadenamientos y de capital humano; en
conjunto constituyen las fuerzas centrales del cambio y el giro hacia un nuevo estadio de desarrollo
económico, social y político. Los escenarios también presuponen diálogo social, estructuras institucionales
estables, negociación entre involucrados, cohesión interna y capacidades técnicas adecuadas para la
reestructuración de las políticas públicas.

Por lo regular, las tareas de identificación, diseño, ejecución y evaluación de políticas públicas se desarrollan
sin un marco de PE que permita ordenar y orientar las acciones hacia el desarrollo integral. Al no estar claros
o explícitos los objetivos estratégicos o grandes metas, la asignación de los recursos se determina de manera
caprichosa y se encaminan hacia múltiples direcciones que no siempre pueden estar en sintonía con las
prioridades o necesidades de la sociedad. Por dichos motivos se plantea la necesidad de promover e
institucionalizar cuatro funciones básicas de planificación: prospectiva o visión de largo plazo, coordinación,
evaluación y concertación estratégica.

23
Tipos de escenarios

La prospectiva o visión de largo plazo requiere de estar conscientes del pasado para comprender el presente y
poder opinar razonablemente sobre el futuro. No es suficiente explicar la relación causa y efecto que
reproduce el pasado en el presente. Se tiene que identificar lo que sucedería de no cambiarse las tendencias
actuales, y describir las posibles alternativas del sistema bajo estudio en el futuro, de un modo propositivo.

Los escenarios son una manera de esquematizar una determinada interpretación de la realidad, describen el
paso de una situación presente a una futura, y muestran las rutas o trayectorias que pueden suceder en dicho
paso. Los escenarios representan una alerta sobre lo que le puede esperar a un sistema social dado (región,
municipio, país, sector, etc). Los escenarios son simuladores para probar hipótesis, para ampliar el campo
visual de los lideres y tomadores de decisiones. Según Masini & Medina (2000) los tipos de escenarios de
futuro más usuales que se pueden construir son los siguientes:

Escenario de Tendencias: Es el escenario que trata de mostrar lo que sucederá si las cosas siguen como van.
No obstante, no basta con pensar las extrapolaciones de las tendencias que se pueden producir, se requiere
explicar cuales son los factores históricos, o nuevos que influyen o contribuyen a que la tendencia esperada
sea similar a la actual, es decir, se necesita precisar aquellos factores que hacen que la tendencia tienda a
reforzarse.

Cuando se llega hacer pronósticos o previsiones durante la planeación o proyección de acciones,

generalmente son basadas en la simple extrapolación de las tendencias y corresponderían al futuro más
probable (escenarios de tendencia), en ellas el futuro es explorado como prolongación del pasado y del
presente, siendo entonces una continuación ampliada de lo que ya ocurre. La noción de futuro implícita en los
escenarios de tendencia corre el riesgo de no considerar cambios coyunturales o subyacentes.

Escenario Optimista: Es el escenario que se ubica entre el escenario de tendencias y el escenario utópico,
ideal o más deseable. El escenario optimista contempla cambios razonables y positivos que no rayan en una
ambición desmesurada, basada más en los deseos que en los fundamentos que conllevan los hechos y los
datos. El escenario optimista plantea acciones deseables pero plausibles o verosímiles que distinguen aquello
que puede lograrse en el corto, mediano y largo plazo.

Escenario Pesimista: El escenario pesimista contempla un deterioro de la situación actual pero sin llegar a
una situación caótica. Es el escenario que se encuentra en medio del escenario tendencial y el escenario
catastrófico o aquella situación que empeora dramatica y aceleradamente un sistema a causa de factores
desestabilizantes, inesperados y descontrolados.

Escenario Contrastado: Escenario donde ocurre lo inesperado y reina la incertidumbre, es decir donde
abundan los factores de ruptura que quiebran las tendencias existentes en un momento determinado. Sus
consecuencias no necesariamente deben considerarse negativas, pues es un escenario que invita a pensar
creativamente en nuevas posibilidades para canalizar los hechos positivos o contrarrestar los negativos. Este
escenario se reserva para “pensar lo impensable”. El escenario contrastado es importante en la medida en que

24
obliga a pensar que todo puede cambiar abruptamente, sin embargo no es un escenario arbitrario pues debe
tener una lógica argumentativa que lo sustente.

Ventaja y desventaja del uso de escenarios

Los escenarios son un método útil pero no sirve para todos los contextos. El planificador debe ser consciente
para sopesar sus fortalezas y debilidades, de modo que su evaluación le indique la situación en la que vale la
pena elaborarlos. Un balance de sus aspectos positivos y negativos puede encontrarse en el cuadro siguiente

Cuadro 1.1 Ventaja y desventaja del uso de escenarios

Ventajas Desventajas
· Obligan a profundizar en aspectos poco · Quien toma decisiones estratégicas enfrenta un
conocidos del entorno, ubicando y dramatizando futuro abierto, de posibilidades alternativas. Pero
ciertas situaciones específicas. el futuro más probable hoy está cambiando en
forma permanente y puede no ser el más probable
· Obligan al analista a examinar la dinámica de mañana. A algunas personas les cuesta trabajo
situaciones generalmente omitidas u olvidadas. hacer una lectura dinámica de la realidad y pensar
sobre acontecimientos extremadamente abiertos,
· Ayudan a aclarar el conjunto de suposiciones inciertos e indeseables.
acerca del futuro que tienen los analistas, las
cuales suelen ser muy limitadas y no declaradas · Como el futuro comprende una intrincada red de
explícitamente. acontecimientos interrelacionados, algunos de los
cuales son tan extremos e increíbles que pueden
· Abren nuevos horizontes para los tomadores de aparecer como inconcebibles e imprevisibles para
decisiones y amplían la baraja de acontecimientos el planeamiento convencional, con frecuencia las
que requieren ser considerados; sugieren el estudio estimaciones pueden resultar erradas o al menos
de interacciones claves y aumentan la probabilidad incompletas.
de estar preparados para contingencias especiales.
· Implican altos costos financieros debido al uso
· Obligan a considerar el impacto de del tiempo de los participantes, a la obtención de
acontecimientos no técnicos y revelan e imponen información válida, y al pago de consultores
la necesidad a la dirección superior de planear especializados.
adecuadamente la toma de decisiones.
· Si el punto de partida es de baja información, se
· Generan simplificación, puesto que reducen una requieren al menos 12 a 18 meses para alcanzar un
gran cantidad de datos a un número limitado de buen nivel de profundidad en un tema complejo.
estados posibles.
· Los políticos generalmente disponen de poco
· Son versátiles y aplicables en cualquier situación tiempo, poco dinero y poca gente para realizar
en la cual se requiera tomar una decisión e ejercicios satisfactorios dentro del margen
imaginar cómo puede desarrollarse el futuro. operacional que les da la comunidad (primeros 6
meses de gobierno).
· Estimulan el pensamiento empresarial, porque
pueden difundirse a través de la organización para · No son el único método prospectivo disponible o
generar una visión compartida y ayudar a la única solución que se pueda aplicar a todos los
comprender la realidad. problemas. Muchas veces no son la mejor
respuesta a las contingencias o las necesidades de
· Permiten compensar dos errores comunes en la los clientes.
toma de decisiones: la falta de anticipación y el
exceso de pronósticos y cuantificación. · Elaborar buenos escenarios exige preparación y
creatividad. Estos factores no siempre están
presentes en los equipos de trabajo.

Fuente: Medina y Ortegón (2006)

25
Conclusiones sobre el uso de escenarios

▪ La elaboración de escenarios es un proceso de aprendizaje y anticipación. En general los escenarios son

flexibles, se pueden cambiar mientras se elaboran, se pueden buscar constantemente nuevas
combinaciones. Son participativos, usan muchas técnicas. Se deben adaptar y revisar periódica y
permanentemente, son un proceso acumulativo que permite retornar al punto de partida para volver a
analizar y enriquecer la percepción de la realidad en un proceso continuo.

▪ La elaboración de escenarios es un proceso interdisciplinario y exigente, combina la historia, la

sociología, la psicología de grupo, la estadística, etc. Exigen un proceso iterativo y secuencial de
percepción de los cambios sociales en el tiempo. Su cientificidad se da a través de una evaluación ex—
post y la sustentación de sus datos de partida.

▪ La elaboración de escenarios abren la mentalidad hacia otras opciones diferentes a la extrapolación del
pasado y del presente. No dicen lo que será sino muestran qué cosa puede llegar a ser para disminuir el
nivel de incerteza, al hacer evidentes las interrelaciones y los impactos que puede tener una situación.
Es importante ver muchas alternativas. Implican concentración y una perspectiva clínica para enfocarse
hacia lo importante.

▪ Los escenarios no son panaceas sino instrumentos para actuar con menos errores, pueden decir cosas
importantes pero no pueden decirlo todo. Los escenarios tratan de evaluar cual es el estado presente y
futuro de un sistema social, y buscan sobretodo construir alternativas para mejorar la calidad de las
elecciones sobre el futuro.

▪ El trazo de escenarios no puede ser un ejercicio puntual y aislado. Los escenarios pueden ser
comparados con las conclusiones de estudios más recientes y acaso mejor informados. En algunos
casos, el formulador de guiones no hace la investigación necesaria, sino que se basa en un conjunto de
diagnósticos confiables. Su papel es organizarlos en forma de escenarios (Hodara, 1984).

Según el enfoque de la previsión humana y social (Masini y Medina, 2000), es fundamental seguir varios
criterios claros en la elaboración de escenarios:

▪ La humildad: o el recordar siempre que la elaboración de escenarios es una investigación permanente y

provisoria de nuevos datos y confrontación de las percepciones con la realidad;

▪ La flexibilidad: dada en la facilidad para corregir, repensar, volver atrás.

▪ La rigurosa sustentación: por la cual se busca partir de una base de datos lo más completa posible
fundamentada en una profunda exploración del conocimiento existente, proveniente sobretodo de las
ciencias sociales; y también porque se pretende su alimentación permanente conforme van surgiendo
nuevas variables y áreas de incertidumbre.

26
 ▪ El rediseño continuo de las hipótesis y los escenarios: o la posibilidad de explorar con los participantes
las diferentes ideas que van surgiendo, explorando con libertad y exhaustividad hasta que el grupo se
sienta satisfecho de su análisis.

▪ La participación de los actores en la elaboración de los escenarios, con el fin de garantizar la

pertinencia de la información. Es necesario que participen quienes deben utilizarlos.

▪ La postura ética y crítica en el manejo del ejercicio y de la información, siendo los diseñadores de
escenarios atentos “notarios”, fiables y creíbles por el respeto a los participantes y a los resultados
obtenidos, tratando de estimular una reflexión abierta y creativa, que no reproduzca simplemente el
status quo.

1.6.4 Formulación de objetivos

Una vez definida la misión y visión institucional, realizado el diagnóstico en términos del análisis de los
problemas que plantea la realidad objeto de acción de la dependencia u organismo, y habiendo considerado
los grupos de interés que inciden directa e indirectamente en la situación a resolver, así como el haber
configurado escenarios de futuro, es conveniente proceder con la formulación de objetivos estratégicos.

Un objetivo estratégico institucional expresa el estado o situación deseable que se espera lograr en un plazo
determinado para cumplir con la tarea encomendada y asumida a su vez en su declaración de misión. Los
objetivos establecen aquello que la entidad u organismo quiere lograr y que dará pauta a determinar
posteriormente las estrategias o medios para su realización.

Recordemos que un proceso de planeación remite a varios niveles: estratégico, táctico y operativo, al
conjunto de estos niveles se le ha denominado planeación en cascada, en donde pueden ubicarse a su vez los
objetivos de cada nivel de manera ordenada, en función de su importancia, desde los estratégicos situados en
los niveles superiores hasta los de naturaleza más operativa que se ubican en los inferiores.

▪ Los objetivos estratégicos presentan las siguientes características:

▪ Son objetivos de mediano y largo plazo
▪ Están vinculados directamente con la misión
▪ Definen los resultados esperados en un periodo de tiempo determinado
▪ Constituyen insumos para establecer las estrategias y líneas de acción preferentes que se
instrumentarán (implementación de políticas)

Los objetivos estratégicos, además de caracterizarse por expresar el estado o situación deseable, se
identifican por estar expresados de manera abstracta, destacando más la parte cualitativa del cambio que se
quiere provocar o lograr, por ejemplo:

▪ Mejorar las capacidades técnicas de los productores agrícolas.

▪ Incrementar la productividad del manufacturero del estado.

27
 ▪ Fortalecer la competitividad estatal.

Los objetivos además de poder ser enunciados de forma más agregada, es decir acotados a ciertas regiones
del estado o estratos de la población, enuncian el qué quiere lograrse o alcanzarse más no el cómo se logrará.
Es conviene aclarar dos puntos importantes: el primero establece que conforme bajen de nivel los objetivos
se describirá ese cómo (descrito por el objetivo de nivel inferior); y segundo, que aún cuando estén
expresados en términos cualitativos o abstractos, deben ser susceptibles de medición a través de indicadores
objetivamente verificables. Esta desagregación y capacidad para que los objetivos denoten indicadores
numéricos se obtiene inicialmente a partir de dividir los objetivos estratégicos que corresponderán a la
globalidad, sea estatal, sectorial, o regional, en objetivos específicos, los cuales expresan entonces como ya
se mencionó una desagregación y particularización de los elementos que constituyen los de naturaleza
estratégica o global.

En ese sentido, se reitera aquí que los objetivos estratégicos constituyen una brújula o faro para otros con una
mayor desagregación, pues estos serán definidos con mayor detalle en la definición de estrategias y líneas de
acción que se contemplan seguir y particularmente en la instrumentación de la políticas, es decir en la puesta
en marcha de los programas y proyectos específicos de la dependencia o entidad específica.

Redacción de objetivos estratégicos

Los objetivos de nivel superior (nivel sectorial o institucional), presentan ciertas características para ser
considerados estratégicos, en este sentido deben:

Expresar claramente la acción que se quiere lograr como producto de la instrumentación de las políticas de
desarrollo a cargo de la institución.

▪ Mejorar los estándares de competitividad…

▪ Garantizar los niveles de seguridad…
▪ Responder a un problema o aspecto específico expresado en la misión de la entidad.
▪ Destacar tanto el beneficio esperado como la población objetivo o usuarios beneficiados a los que
van dirigidas las políticas y programas de la institución.

Tabla 1.3 Sintaxis para objetivos estratégicos

Resultado Modernizar
Verbo infinitivo
Modernizar la infraestructura y el equipamiento de las
Beneficios
unidades educativas
Modernizar la infraestructura y el equipamiento de las
Objetivo unidades educativas para la atención de las
necesidades de educación básica, fortaleciendo las
Idea principal y principales beneficiarios
condiciones de trabajo de los profesionales del ramo.

28
1.6.5 Análisis de alternativas

Mientras que los objetivos estratégicos expresan aquello que se quiere lograr; las estrategias en cambio
abordan las posibles maneras o acciones -el cómo- para conseguirlo. En ese sentido las estrategias son las
acciones generales, temporales y permanentes que se emprenderán para alcanzar los objetivos de mediano y
largo plazo. La selección de las distintas estrategias por parte de la entidad organizativa, no está exenta de
distintas disyuntivas a considerar en tanto que por un lado constituyen acciones probables para solucionar,
atender o satisfacer la necesidad o problema que se quiere atender, y por el otro la experiencia ha demostrado
que no existen respuestas válidas o recetas universales diseñadas ex ante para cada una de las problemáticas
que resultan de la gestión de los asuntos públicos. El análisis de alternativas consiste en la selección de una
estrategia que se aplicará para alcanzar los objetivos propuestos. Este análisis requiere:

▪ La identificación de las distintas estrategias posibles para el logro de los objetivos.

▪ Determinación de los criterios precisos que permitan elegir una estrategia de entre las propuestas.
▪ La selección de la estrategia aplicable.

Todas las alternativas propuestas deben cumplir con el propósito y fines planteados en el objetivo estratégico,
asimismo se recomienda seleccionar la estrategia no sólo más factible en términos económicos, técnicos,
legales y ambientales, sino también la más pertinente, eficiente y eficaz, para lo cual se hace necesario
desarrollar una serie de técnicas y estudios que permiten aplicar estructuradamente los criterios de selección
como son la adecuación a la misión de la entidad, el costo, el plazo temporal previsto para el logro de los
objetivos, el impacto sobre la calidad de vida de los destinatarios, los riesgos que implican su realización.

Para apoyar el desarrollo de estos análisis se cuenta con herramientas como las matrices o tablas de decisión
multicriterio que ayudan a la selección de alternativas, dotando al proceso de transparencia y racionalidad. En
el cuadro siguiente se presenta una tabla de decisión en donde la valoración de las opciones posibles se
realiza de manera de ponderación de subfactores cuantitativos y cualitativos.

Tabla 1.4 Análisis de factores

Factor Victoria Matamoros Tampico Mante Nvo. Laredo
Mano de obra* 5. 16 4.50 5.33 5.0 5.5
Disponibilidad 3 5 5 4 4
Capacitación 3 6 6 2 7
Salarios 6 4 5 6 5
Prestaciones 6 4 5 5 5
Rotación 7 4 7 7 7
Sindicalismo 6 4 4 6 5
*E l val or del f act or es el pr om edi o de l as car act er í st i cas que l o
com ponen.

Con el mismo criterio se puede analizar diferentes factores que intervienen en los escenarios, tales como
comunicaciones y transportes, infraestructura, costos de materiales, servicios públicos, salud, educación,
número de beneficiados, etc.
29
Análisis costo-beneficio

Otra manera de evaluar alternativas de naturaleza cuantitativa es el método de la razón beneficio/costo,

método muy utilizado para la evaluación de proyectos públicos, cuya premisa fundamental puede resumirse
en el siguiente argumento: para que se justifique un proyecto o acción propuesta, los beneficios deben
exceder sus costos.

El análisis de beneficio/costo es una herramienta de toma de decisiones, mediante la cual se obtiene

información útil acerca de los efectos deseables e indispensables de los proyectos públicos. En cierta forma,
puede considerarse el análisis de costo-beneficio del sector público como el análisis de rentabilidad del sector
privado. En otras palabras, el análisis de beneficio/costi pretende determinar si los beneficios sociales de una
actividad pública propuesta superan los costos sociales.

Para evaluar proyectos públicos diseñados para lograr tareas muy distintas, es necesario medir los beneficios
o los costos con las mismas unidades en todos los proyectos, de manera que tengamos una perspectiva común
para juzgarlos. En la práctica, esto comprende expresar los costos y los beneficios en unidades monetarias,
tarea que con frecuencia se realiza sin datos precisos. La técnica del análisis de costo/beneficio, tiene como
objetivo fundamental proporcionar una medida de la rentabilidad de un proyecto, mediante la comparación de
los costos previstos con los beneficios esperados en la realización del mismo.

Esta técnica se debe utilizar al comparar diversos proyectos para la toma de decisiones. Cabe aclarar que un
análisis costo/beneficio por sí solo no es una guía clara para tomar una buena decisión. Existen otros puntos
que deben ser considerados, como la oportunidad del proyecto, las obligaciones legales o marco normativo y
la participación y satisfacción de los usuarios de los bienes o servicios implicados.

La realización de un análisis beneficio/costo implica los siguientes seis pasos:

1. Elaborar por cada proyecto una tabla de cuatro columnas, la primera con los requerimientos o
insumos necesarios para instrumentar el proyecto; en la segunda y tercera columna se anotarán tanto
los costos como los beneficios estimados, expresados ambos en unidades monetarias, en la cuarta
columna se anotará la relación obtenida. Antes de redactar la estrategia es necesario considerar que
los costos son elementos tangibles y los beneficios pueden ser tangibles e intangibles.
2. Determinar los costos relacionados con cada factor, algunos costos, como los de mano de obra y
servicios profesionales pueden ser muy aproximados a la realidad, pero existen otros que se necesitan
estimar.
3. Sumar los costos parciales para cada decisión propuesta.
4. Determinar los beneficios en unidades monetarias para cada decisión.
5. Poner las cifras de los costos y beneficios totales en una forma de relación donde los beneficios son el
numerador y los costos el denominador: beneficios/costos
6. Comparar las relaciones beneficio/costo para las diferentes decisiones propuestas. La mejor solución,
en términos financieros, es aquella con la relación más alta.
30
 Tabla 1.5 Relación de beneficios/costos
Desglose de costos y beneficios según las características de la propuesta
Insumo Costos Beneficios Relación beneficio/costo
Insumo o acción 1
Insumo o acción 2
Insumo o acción 3
Total Sumatoria C Sumatoria B Beneficio total/costo total

El análisis beneficio/costo en unidades monetarias, se complementa con un análisis de costos y beneficios

subjetivos como pueden ser los de impacto ambiental, social, de salud o política. La estimación resultante de
este tipo de análisis se plantea en términos cualitativos en donde es conveniente la participación de expertos
en el área cuya opinión fundamente la calificación otorgada. La diferencia con una tabla de decisión radica en
que mediante este esquema de análisis beneficios/costos se obtienen argumentos que sustentan una u otra
opción y no sólo la percepción de conveniencia o no.

En resumen, dado que el análisis de costo-beneficio implica aspectos de naturaleza social y cualitativa, su
definición incorpora estos elementos quedando su descripción como: “aquella evaluación socioeconómica
que considera, en términos reales, los costos y beneficios directos e indirectos que los programas y proyectos
de inversión generan para la sociedad, incluyendo externalidades y efectos intangibles”. En donde el costo
total se refiere a la suma del monto total de inversión, los gastos estimados de operación y mantenimiento, así
como otros costos y gastos asociados; en tanto que los beneficios esperados constituyen los efectos
favorables que se generarían sobre la población resultado del programa o proyecto de inversión, tales como
reducción de tiempos de recorrido en el caso de una carretera y población beneficiada con obras de agua
potable o saneamiento, entre muchos otros.

1.6.6 Definición de estrategias y líneas de acción

Se comentó en temas precedentes que las estrategias son las acciones globales, de carácter temporal y
permanente que se desarrollan para alcanzar los objetivos de mediano y largo plazo, es decir son los caminos,
vías o enfoques posibles para el logro de los objetivos. En ese sentido, la estrategia comprende el conjunto
integrado de decisiones sobre acciones a emprender y recursos a movilizar que se realizan en respuesta a una
problemática planteada; asimismo las estrategias buscan producir cambios deliberados en la realidad para
cumplir con los objetivos de la entidad organizativa.

Las estrategias como conjunto de acciones articuladas o directrices para la acción movilizan entonces
recursos humanos, materiales y económicos y ponen en juego diversos medios para cumplir con los objetivos
estratégicos de los cuales se derivan. La selección de estrategias debe considerar ciertos criterios relevantes:
adecuación a la misión, plazo temporal para el logro de objetivos, impacto de las acciones sobre la calidad de
vida de los destinatarios, riesgos que entraña su puesta en marcha, así como la relación beneficio/costo ya
revisada.

Líneas de acción

31
Las estrategias como directrices para la acción ayudan a elegir las actividades concretas que propone la
entidad organizativa para atender y satisfacer la demanda planteada en los objetivos estratégicos. El conjunto
de las acciones que se contempla realizar, los recursos susceptibles de movilizar (capacidad operativa de la
entidad), las metas que se proponen, los indicadores que cuantificarán el desempeño y determinarán el grado
de avance y cumplimiento de las tareas, así como la definición de los responsables de su puesta en marcha se
le conoce como líneas o planes de acción.

Por ejemplo considerando un objetivo estratégico que apunte a simplificar trámites para la entrega de
pensiones, la estrategia propuesta es impulsar el cambio tecnológico y una capacitación para el personal que
atiende el proceso de otorgamiento. Para su concreción, se requieren varias tareas: plantear el desempeño
esperado (metas), proponer cómo se medirán los resultados (indicadores), la descripción y organización de un
conjunto de acciones específicas para alcanzar los resultados esperados, así como los mecanismos de
seguimiento y evaluación propuestos. En el siguiente esquema se ilustra el recorrido que se ha seguido para
la elaboración de las líneas o planes de acción para el ejemplo citado.

Las líneas o planes de acción permiten “cerrar la brecha” entre lo que se propone alcanzar y la situación
actual, asimismo implica la capacidad, que presenta la entidad organizativa en términos de acciones
concretas; de ahí que las líneas de acción sean de carácter operativo y se desarrollen a nivel de las unidades,
áreas o departamentos que tienen a su cargo la generación de servicios y productos finales orientados a suplir,
atender y/o satisfacer las demandas planteadas y cumplir así su propósito u objetivo institucional.

Hasta este momento se habían ilustrado aspectos de planificación estratégica, es decir tareas de análisis que
van desde la definición de misión hasta la configuración de estrategias para atender problemáticas
particulares. La fase de implementación de la estrategia, denominada también planeación operativa, tiene que
ver con tareas concretas como son la elaboración de los planes de acción (descripción de las actividades
necesarias, responsables, plazos, indicadores), la instrumentación de las políticas, y se finalizará con tareas de
monitoreo y control.

El contenido de los aspectos genéricos que deben considerarse para la elaboración de los planes de acción; se
presenta en el siguiente esquema, se destaca el detalle y nivel de los objetivos con los que se trabaja (más
específicos), el alcance de responsabilidad que corresponde a las unidades, departamentos o sectores
específicos, un horizonte temporal a corto y mediano plazo prestando atención al desarrollo y seguimiento de
actividades concretas, la construcción de indicadores y medios de verificación del avance de los resultados
obtenidos, la determinación de los calendarios de ejecución, recursos necesarios, los responsables de su
realización e implicados.

El desarrollo de estos planes en el ámbito de las instituciones públicas está determinado por las metodologías
y los procesos que obedecen a reglamentaciones de las entidades reguladoras de la planeación y el
presupuesto.

1.6.7 Implementación de políticas

32
La implementación de las políticas en el marco de la PE, aplicada a las acciones de gobierno, constituye la
puesta en marcha de las estrategias mediante la operación de las líneas o planes de acción encaminados a dar
solución, atender y/o satisfacer las demandas planteadas en el diagnóstico del sector y plasmadas en los
propósitos consignados en los objetivos estratégicos.

La elaboración de un plan estratégico como documento, no cuenta con vida propia por bien formulado que se
haya realizado y por más soluciones innovadoras que proponga. En ese sentido su existencia por sí misma no
asegura ni el ejercicio de la planeación ni la promoción del desarrollo. Aspecto esencial de un proceso de
planeación es la instrumentación, el seguimiento y la evaluación de sus acciones.

Cabe advertir que ni los cambios y transformaciones organizacionales y mucho menos aquellos aspectos que
inciden en la dinámica social pueden hacerse de golpe por lo que la articulación de las estrategias se
desarrolla en torno a proyectos de cambio bien acotados y encadenados en una secuencia lógica de
intervención. Bajo esta premisa es factible entonces lograr transformaciones concretas y mejoras tangibles en
un corto plazo y percibidas por la población directamente implicada. El manejo secuencial y gradual de las
acciones desarrolladas permite no perder el control de las intervenciones puestas en operación, asimismo
reduce riesgos de posibles fracasos al posibilitar la corrección de errores o proponer ajustes que atiendan las
omisiones o faltas cometidas.

Finalmente, la implementación de las políticas mediante la ejecución de los programas y líneas de acción del
plan estratégico exige la realización de dos tareas:

▪ La primera es establecer una secuencia clara de las acciones en los proyectos y programas a
realizar, lo que supondrá ciertas oportunidades de mejora inmediata, otras se obtendrán a un
mediano plazo y para otras más, por su trascendencia y extensión, sus efectos serán percibidos a
largo plazo: concreción de la visión o escenario futuro.

▪ La segunda tarea requerida es definir con claridad los actores clave de los procesos puestos en
operación, esto implica determinar quiénes serán las unidades responsables de cada etapa del plan
con el fin de no duplicar esfuerzos o desatender alguna fase.

1.6.8 Monitoreo y control (seguimiento)

Para que la PE sea efectiva, el proceso incorpora tareas continuas de control y seguimiento de la ejecución,
con el fin de detectar desviaciones con relación a lo planeado y realizar consecuentemente las modificaciones
y correcciones oportunas a esto se le conoce como retroalimentación. Con esta información se obtiene la
evaluación del logro o no de los resultados y de los objetivos propuestos, así es factible obtener conclusiones
y recomendaciones que se incorporan al nuevo ciclo de planeación en un enfoque de mejora continua del
proceso mismo.

Los conceptos de seguimiento (o monitoreo) y evaluación comparten ambos una función de control, la
diferencia fundamental radica en que el seguimiento enfoca su atención a los aspectos más operativos
(actividades, recursos, plazos, costos, y los resultados más inmediatos en forma de productos o servicios),

33
mientras que la evaluación se ocupa preferentemente de la esfera de la consecución o no de los objetivos más
amplios, aquéllos de carácter estratégico. En ese sentido, un plan estratégico debe incorporar en su diseño
cómo se prevé desarrollar el seguimiento y evaluar los resultados que se obtienen mediante la ejecución de
los programas y proyectos que lo integran, para lo cual necesita contar con un sistema de información
apropiado, así como con un conjunto de indicadores básicos.

Un sistema de información constituye un conjunto de medios o fuentes de verificación que en forma de

registros, memorias, directorios, bases de datos, o de la realización de mediciones directas con la población
objetivo (encuestas, entrevistas) que valide tanto la realización de las acciones como el avance en el
cumplimiento de los objetivos trazados y el logro de las metas propuestas.
Figura1.6 Sistema Estatal de Información para la Gestión Pública
CONTEXTO
EVALUACIÓN
(retroalimentación)

NIVEL DECISORIO PRODUCTOS DE ELEMENTOS A TIPO DE

PLANEACIÓN EVALUAR INDICADOR
NIVEL PLAN ESTATAL EJES RECTORES
DE O IMPACTO
ESTRATÉGICO DESARROLLO POLÍTICAS PÚBLICAS

PLANES SECTORIALES
NIVEL PLANES REGIONALES OBJETIVOS RESULTADOS
TÁCTICO PLANES INSTITUCIONALES GENERALES Y
PROGRAMAS PRIORITARIOS
ATENCIÓN

OBRAS Y PROGRAMAS DE GESTIÓN

NIVEL OPERATIVO

FINAN-
SERVICIOS ZAS APLICACIÓN DE INSTITUCIONAL
OPERATIVOS RECURSOS
ANUALES

DE PROGRAMAS
FUNCIÓN ADMINIS- ACTIVIDADES
PÚBLICA TRACIÓN POAs PRESUPUESTARIOS

CONTROL

En cuanto a los indicadores, conviene recordar que los objetivos son formulaciones cualitativas de lo que se
quiere lograr en un determinado ámbito, por ejemplo: “eliminar la pobreza extrema”. En ese contexto los
indicadores son las variables que se utilizan para medir el logro hacia esos objetivos, van a “traducir” los
objetivos y resultados del plan a términos medibles, expresando el nivel de logro en su consecución e
intentando responder a la pregunta de si se está produciendo un avance y en qué medida, comparando los
resultados reales con los previstos y proporcionando así una base para la toma de decisiones. Considerando el
ejemplo de atención a la pobreza extrema, el avance en su erradicación podría medirse a través de un
indicador como el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, su disminución como producto
de la intervención realizada indicaría precisamente la consecución del objetivo.

1.7 Un nuevo enfoque de la Administración Pública

Para apoyar al cumplimiento de los objetivos definidos en los planes de desarrollo es necesario realizar
acciones enfocada a generar un cambio en la manera de hacer las cosas en la Administración Pública, a través
de la intervención y el esfuerzo de los servidores públicos. Entre estas acciones destacan:

34
 1. Mejorar la asignación y ejecución del gasto, mediante la evaluación de resultados y mayor
transparencia y rendición de cuentas.
Los tres órdenes de gobierno deberán evaluar los resultados que obtengan con los recursos
públicos
Artículo 134 Constitucional establece los criterios bajo los cuales se deberán administrar los
recursos económicos para satisfacer los objetivos a los que están destinados: y que los resultados
del ejercicio de los recursos se evaluarán para propiciar una adecuada asignación presupuestaria.
2. Mejorar la eficacia y eficiencia en el desempeño de las instituciones.
3. Promover el uso amplio de herramientas metodológicas de planeación, análisis y evaluación, para
la toma de decisiones con respecto a la aplicación de los recursos públicos.
4. Ajustar y fortalecer los mecanismos de coordinación entre los responsables de la ejecución de los
programas presupuestarios, las áreas de planeación, evaluación y programación y presupuesto.

1.7.1 Gestión para Resultados

El establecimiento de un sistema de evaluación basado en resultados demanda un cambio en la cultura de la

función pública que ponga énfasis en los resultados y no en los procedimientos. Aunque es de suma
importancia saber cómo se hacen mejor las cosas, mayor relevancia cobra qué es lo que se hace, qué se logra
y cuál es su impacto en el bienestar de la población. Cómo los resultados de la gestión cambian en forma
positiva el entorno social, económico y político.

No hay una definición única de la GpR, pues se trata de un concepto de uso, interpretación y definición muy
amplia; sin embargo, sobre el tema hay elementos comunes que la caracterizan:

▪ Una estrategia en la que se definen los resultados esperados de un organismo público en cuanto a
la producción de bienes y servicios, y consecuentemente, su aporte al cambio social y económico;

▪ Una cultura y un instrumento de gestión orientados a mejorar la eficacia, eficiencia, calidad y

efectividad en el uso de los recursos públicos, para mejorar los resultados del desempeño de las
organizaciones y servidores públicos;

▪ Sistemas de información que permitan monitorear, de forma oportuna y transparente, la acción

pública, informar a la ciudadanía, identificar y evaluar el aporte realizado, y que apoyen la toma
de decisiones de los actores que participan en el proceso de creación de valor público;

Considerada en forma holística, la GpR es un modelo que incluye varios componentes, interacciones, factores
y agentes que forman parte del proceso de creación del valor público: son relevantes el PED, en el cual se
definen los objetivos de gobierno; el Presupuesto de Egresos (PE), que es la asignación de recursos al
proceso de creación de valor; los costos de operación; y, los bienes y servicios que se producen.

El plan de desarrollo, junto con el diseño del presupuesto de egresos, son las piezas clave de la creación de
valor público en el ámbito de gobierno. En el presupuesto de egresos se definen los recursos con que las
Dependencias y Entidades de la Administración Pública contarán para la producción de bienes y servicios,

35
por tanto, representa la concreción del plan de desarrollo y sus programas. La articulación del plan de
desarrollo y sus programas con el PE depende en gran medida el éxito de la GpR.

Figura1.7 Principios de la Gestión para Resultados

Para avanzar sólidamente en la institucionalización del modelo de Gestión para Resultados (GpR), es
necesario contar con un Presupuesto basado en Resultados (PbR).

1.7.2 Presupuesto basado en Resultados

El Presupuesto basado en Resultados (PbR) es el proceso que integra, da forma sistemática en las decisiones
correspondientes, consideraciones sobre los resultados y el impacto de la ejecución de los programas
presupuestarios y de la aplicación de los recursos asignados a éstos con el objeto de entregar mejores bienes y
servicios públicos a la población, elevar la calidad del gasto público y promover una más adecuada rendición
de cuentas y transparencia. El PbR significa un proceso basado en consideraciones objetivas sobre los
resultados esperados y alcanzados para la asignación de recursos, con la finalidad de fortalecer la calidad del
diseño y gestión de las políticas, programas públicos y desempeño institucional, cuyo aporte sea decisivo
para generar las condiciones sociales, económicas y ambientales para el desarrollo sustentable; en otras
palabras, el PbR busca elevar la cobertura y la calidad de los bienes y servicios públicos, mediante la
asignación de recursos a los programas que sean prioritarios y estratégicos.

El PbR tiene como características principales que:

1. Conduce el proceso presupuestario hacia el logro de objetivos y resultados. Define y alinea los
programas presupuestarios y sus asignaciones a través del ciclo de Planeación – Programación –
Presupuestación – Ejercicio - Control-Seguimiento – Evaluación - Rendición de cuentas –
Transparencia
2. Considera indicadores estratégicos y de gestión y establece una meta o grupo de metas de los
programas presupuestarios, a las cuales se le asigna un nivel de recursos compatibles con dicha
meta;
3. Provee información y datos sobre los resultados del desempeño (utilizar los resultados del
desarrollo y permite comparaciones entre lo observado y lo esperado);

36
 4. Propicia un nuevo modelo para la asignación de recursos, que incorpora en las decisiones
presupuestarias la evaluación de los recursos alcanzados por los programas presupuestarios; y
5. Apoya el mejoramiento continuo de las políticas, de los programas y del desempeño de las
instituciones, así como, de las decisiones presupuestarias, considerando el seguimiento y las
evaluaciones realizadas.

La transición hacia el PbR significa un esfuerzo de la mayor trascendencia en el quehacer de la

administración pública, ya que transforma de fondo las prácticas, reglas, sistemas, métodos y procedimientos
del proceso presupuestario. Debido a su magnitud y alcance, el PbR requiere de acciones estratégicas,
consistentes y sostenibles, así como de una coordinación efectiva al interior de la Administración Pública,
con otros órdenes de gobierno. El éxito del PbR requiere de la capacidad estratégica para definir objetivos,
del liderazgo político y gestión que permita diseñar e implementar estrategias orientadas hacia el cambio, y
de una capacidad de evaluación que permita valorar con objetividad los logros alcanzados; es decir, el PbR
depende, no sólo de reformas de presupuestación, sino también de cambios fundamentales en la gestión
pública.

Así, en el contexto de la GpR y el PbR, la creación de valor público se facilita cuando el gobierno toma en
cuenta los resultados alcanzados con las políticas, programas y el gasto público, y es precisamente del PbR
que se obtiene información vital sobre las actividades realizadas, el gasto vinculado a ellas, los resultados
obtenidos y sus relaciones con los objetivos estratégicos establecidos, como se puede observar en la figura
1.7.

Figura 1.8 Hacia un Presupuesto Basado en Resultados

1.7.3 Sistema de Evaluación del Desempeño

La primera y principal idea, en relación con la evaluación, se identifica con un medio para determinar los
resultados y efectos de las políticas y programas a través de rigurosos instrumentos metodológicos. El
pensamiento más reciente, sin embargo, sugiere que la evaluación puede abarcar todas las esferas del ciclo
vital de una política o programa, desde su concepción hasta su impacto pasando por su ejecución.

37
El Sistema de Evaluación del Desempeño comprende la valoración objetiva del desempeño de los programas;
verifica el grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores, estratégicos y de gestión,
para:

a) Conocer los resultados de la aplicación de los recursos públicos federales y el impacto social de
los programas y de los proyectos;

b) Identificar la eficiencia, economía, eficacia y la calidad en la Administración Pública; y

c) Aplicar las medidas conducentes, para la mejora de los programas, enfatizando en la calidad de
los bienes y servicios públicos, la satisfacción de la población, y el cumplimiento de los criterios
de legalidad, honestidad, eficiencia, eficacia, economía, racionalidad, austeridad, transparencia,
control, rendición de cuentas y equidad de género.

La adopción de esa perspectiva cíclica, en relación con las políticas o programas de la Administración
Pública, supone que la evaluación puede examinar como mínimo tres fases diferentes que corresponden a la
creación o formulación, implementación, y producción de resultados o impactos de una política o programa.
En cada una de estas fases se pueden plantear cuestiones, que si bien variarán en función de las necesidades
de información.

Esta perspectiva asume que la evaluación se relaciona estrechamente con el proceso de planificación y
programación institucional. En este sentido la posibilidad de pronunciarse sobre los resultados (lo que se
logró), asume la existencia de objetivos (lo que se esperaba lograr), los cuales deben ser establecidos en
términos de metas concretas posibles y susceptibles de ser medidas a través de indicadores.

Como se puede observar en la Figura 1.1, la medición del desempeño es parte de un proceso amplio de
gestión, que implica preguntarse cuál es la misión, o quiénes somos, dónde queremos ir, cómo podemos y
finalmente buscar mecanismos para saber si hemos llegado al objetivo.

Figura 1.9 Evaluación del desempeño como parte del sistema de gestión

Misión y
Visión Análisis
Objetivos de
contexto
Medidas (externo e
de Quienes somos interno)
desempeño qué hacemos

A dónde Dónde estamos y

hemos llegado dónde queremos ir
estrategias

Cómo podemos
llegar

Fuente: adaptación de Bonnefoy J. y Armijo, 2005.

1.7.4 Elementos básicos de la operación del PbR y del SEED

38
 a). Marco jurídico y normativo
b). Objetivos, resultados e indicadores
c). Programas
d). Indicadores de desempeño
e). Seguimiento a programas y al gasto
f). Evaluación de políticas públicas, programas y del desempeño de las instituciones
g). Mejora continua del diseño y gestión de políticas y programas, y de las decisiones presupuestarias
h). Consolidación del PbR y del SEED

a). Marco jurídico y normativo

El marco jurídico y normativo establece las disposiciones que regula los criterios, metodologías e
instrumentos, para:

▪ Que los tres órdenes de gobierno administren los recursos económicos de que dispongan bajo los
principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, para satisfacer los
objetivos a los que estén destinados;
▪ Que los tres órdenes de gobierno evalúen los resultados que obtengan con los recursos públicos, a
través de instancias técnicas independientes, y los consideren a las decisiones presupuestarias;
▪ Fortalecer la vinculación entre planeación, programación, presupuestación, ejercicio del gasto
público, seguimiento, evaluación, rendición de cuentas y transparencia;
▪ La evaluación de los programas, las políticas públicas y el desempeño de las instituciones, con
base en indicadores estratégicos y de gestión, para conocer los resultados de la aplicación de los
recursos públicos;
▪ Fortalecer el seguimiento de los indicadores para verificar el grado de cumplimiento de los
objetivos y metas, y aplicar las medidas de mejora que sean conducentes; y
▪ Que los indicadores formen parte del Presupuesto de Egresos y se reporten en los informes sobre
la Situación Económica, las Finanzas y la Deuda Pública, y de la Cuenta Pública.

b). Objetivos, resultados e indicadores

Objetivos: logros previstos para solucionar una necesidad o problema. Así como para aprovechar las
oportunidades y potencial de una población objetivo o área de enfoque

Características

▪ Establecen claramente los resultados esperados para movilizar y converger los recursos y
esfuerzos, y servir de referencia para monitorear los avances logrados
▪ Se alinean con los planes de desarrollo y los programas que de ellos se deriven

39
 ▪ Se definen con base y congruencia con el marco jurídico y normativo pertinente
▪ Presuponen que se logran al final de la ejecución de un conjunto de actividades en un período
determinado
▪ Son específicos, cuantificables y medibles en el tiempo a través de indicadores
▪ Para establecerlos, es necesario contestar las siguientes preguntas: ¿Qué problema o necesidad se
requiere resolver? ¿A quiénes benefician? ¿Mediante que bienes o servicios y a qué costo?

Resultados: efectos directos o indirectos que la intervención gubernamental o programa logra en la

población objetivo o área de enfoque

Características:

▪ Manifiestan el tipo y magnitud de la transformación, impacto o beneficio que se prevé lograr.

▪ Deben medirse a través de indicadores
▪ Su medición permite determinar la efectividad en el logro de objetivos
▪ Tienen que cubrir los estándares de calida propuestos en los objetivos
▪ Para lograrlos se requiere de una gestión efectiva de insumos y procesos
▪ Dependen de una gestión moderna y eficiente

Indicadores de desempeño: instrumentos para medir el logro de los objetivos

Características:

▪ Medio para el seguimiento de los avances y para la evaluación de los resultados alcanzados
▪ Derivados de la planeación, las políticas y las estrategias
▪ Tienen relación directa con los objetivos y los resultados
▪ Miden y relacionan las variables involucradas
▪ Instrumento para la rendición de cuentas y la transparencia

Tipo de indicadores:
▪ Estratégicos (impactos, resultados intermedios, productos) y.
▪ de gestión (Procesos, actividades, insumos)

Dimensiones:

▪ Economía
▪ Eficiencia
▪ Eficacia

40
 ▪ Calidad

c). Programas

Los programas son un conjunto de actividades relacionadas entre sí en los que se ejercen los recursos para el
logro del objetivo y alcanzar los resultados o impactos específicos, en beneficio de la población objetivo o
área de enfoque, a través de una o varias unidades responsables.

▪ La resolución de un problema o necesidad (el objetivo) es la razón de ser de un programa;

▪ Aprovechan una oportunidad estratégica de desarrollo;
▪ Tienen un sola MIR;
▪ Tienen un área de intervención claramente definida sobre la cual tiene resultados previstos y
comprometidos a lograr;
▪ Tienen un objetivo preciso y único en beneficio de una población objetivo o área de enfoque;
▪ Tienen una o varias UR’s a cargo de su ejecución;
▪ Están bajo la responsabilidad de una unidad ejecutora de gasto, y
▪ Cambian la situación de una población objetivo o área de enfoque una vez que logran su objetivo.

Los resultados o impactos esperados de los programas se inscriben en el ámbito de los objetivos estratégicos
de los planes de desarrollo, de los programas derivados de éstos y de la dependencia o entidad de la
Administración Pública, por lo que están dirigidos a solventar demandas sociales y económicas de la
población o del área de enfoque, así como el aprovechamientos del potencial y de las oportunidades de
desarrollo.

El diseño y la gestión de un programa forman un sistema integral. Para lograr sus resultados o impacto se
requiere que los procesos y los insumos sean eficientes para producir los elementos y generar las situaciones
propicias al logro de los resultados propuestos.

Los programas forman parte de la estructura programática del presupuesto, en los que se articulan los
elementos programáticos (objetivos, indicadores y metas) con las categorías programáticas (función,
subfunción, programa y actividad institucional)

Las modalidades de los programas incluyen los dirigidos al logro de resultados o impactos en beneficio de la
población objetivo y los que apoyan su diseño y gestión mediante funciones de planeación, fomento,
evaluación y apoyo administrativo.

Modalidad de los programas:

Logro de resultados o impacto:

▪ Subsidios sujetos a reglas de operación (S)

▪ Otros subsidio (U)

41
 ▪ Producción de bienes públicos (B)
▪ Prestación de servicios públicos (E)
▪ Fomento y promoción (F)
▪ Regulación y supervisión (G)

Modalidades de programas de apoyo:

▪ Planeación, seguimiento y evaluación (P)

▪ Apoyo al proceso presupuestario y para mejorar la eficiencia institucional (M)
▪ Apoyo a la función pública y al mejoramiento de la gestión (O)
▪ Obligaciones de cumplimiento de resolución jurisdiccional (L)
▪ Desastres naturales (N)
▪ Pensiones y jubilaciones (J)
▪ Aportaciones a la seguridad social (T)
▪ Aportaciones a fondos de estabilización (Y)
▪ Aportaciones a fondos de inversión (Z)

d). Indicadores de desempeño

Los indicadores de desempeño han adquirido trascendencia a partir del auge de lo sistemas de gestión de
calidad total. Son importantes herramientas de gestión que proveen un valor de referencia a partir del cual se
puede establecer una comparación entre metas planeadas y los resultados obtenidos. Son imprescindibles en
cualquier evaluación del desempeño que quiera llevarse a cabo. En general, para la evaluación del desempeño
de la gestión gubernamental, los indicadores se pueden conceptualizar como unidades de medida que
permiten el seguimiento y la evaluación periódica de la función pública en su estructura orgánica
gubernamental, comportamiento y logros obtenidos en la ejecución de un programa, proyecto o actividad.

La CEPAL lo define como "En la evaluación, es la unidad que permite medir el alcance de un objetivo".

▪ Está compuesto por una o más variables.

▪ Tiene como finalidad medir el alcance logrado.
▪ Es una cualidad a través de la cual se pretende conocer el logro alcanzado de un objetivo, pero
siempre se debe expresar cuantitativamente.

En términos generales, un indicador es una medida cuantitativa o cualitativa obtenida de una serie de los
hechos observados que pueden revelar posiciones relativas (de un país, estado o región) en un área dada. Los
indicadores son útiles para identificar las tendencias o la magnitud de una situación específica social,
económica o de desempeño.

Funciones de los indicadores

42
Se considera que los indicadores de desempeño tienen al menos, tres funciones básicas:

▪ Descriptiva: Que consiste en la aportación de información sobre el estado real de un programa o

proyecto.
▪ Valorativa: Que consiste en añadir a esa información, un juicio de valor lo más objetivo posible
sobre si el resultado es adecuado o no.
▪ Causal: Que consiste en identificar las causas del menor, mayor o igual resultado esperado,
respecto a la meta.

Los principales propósitos de los indicadores son:

▪ Mejorar el proceso de planeación y presupuestación.

▪ Evaluar el desempeño del Gobierno del Estado, y en particular de cada Dependencia y Entidad,
Unidad Administrativa y área, respecto al cumplimiento de sus objetivos.
▪ Institucionalizar un mecanismo de auto-control y de rendición de cuentas.
▪ Promover una cultura de evaluación en base a resultados.
▪ Motivar al personal encargado de diseñar las estrategias de desarrollo.

La adecuada construcción de indicadores de desempeño tiene como punto de partida una buena definición de
objetivos, es decir un buen proceso de planeación. Los indicadores de desempeño son una función que, al
establecer una relación entre dos o más variables de dominios semejantes o diversos, aportan información
sobre el avance en el logro de un objetivo y permiten evaluar sus resultados.

Para que un indicador cumpla con la función para lo que fue creado es importante que satisfaga ciertos
atributos. De acuerdo con la OCDE los principales criterios para que un indicador se considere bueno son:

▪ Son homogéneos, consistentes, simples

▪ Tienen costos razonables de generación de información
▪ Reflejan el desempeño individual y de las organizaciones
▪ No tienen consecuencias disfuncionales
▪ Son adaptables
▪ Se interpretan fácilmente
▪ En su diseño participan los propios funcionarios

Principales características de los indicadores

Dentro de las principales características de un indicador se encuentran:

▪ Estar inscrito en un marco teórico o conceptual, que le permita asociarse firmemente con el
evento al que el investigador/auditor pretende dar forma.

43
 ▪ Ser específicos, es decir, estar vinculados con los fenómenos económicos, sociales, culturales o
de otra naturaleza sobre los que se pretende actuar; por lo anterior, se debe contar con objetivos y
metas claros para poder evaluar qué tan cerca o lejos es la realidad del contexto.
▪ Ser explícitos, de tal forma que su nombre sea suficiente para entender si se trata de un valor
absoluto o relativo, de una tasa, una razón, un índice, etc., así como a qué grupo de población,
sector económico o producto se refieren.
▪ Estar disponibles para varios años, con el fin de que se pueda observar el comportamiento del
fenómeno a través del tiempo, así como para diferentes regiones y/o unidades administrativas
▪ Deben ser relevantes y oportunos para a aplicación de políticas, describiendo la situación
prevaleciente en los diferentes sectores de gobierno, permitiendo establecer metas y convertirlas
en acciones.
▪ Los indicadores no son exclusivos de una acción específica; pueden servir para estimar el
impacto de dos o más hechos o políticas, o viceversa. Sólo de manera excepcional, un indicador
proveerá información suficiente para la comprensión de fenómenos tan complejos como la
educación o la salud.
▪ Ser claro, de fácil comprensión para los miembros de la comunidad, de forma que no haya duda
confusión acerca de su significado, y ser aceptado, por lo general, como expresión del fenómeno
a ser medido.
▪ Que la recolección de la información permita construir el mismo indicador de la misma manera y
bajo condiciones similares, año tras año, de modo que las comparaciones sean válidas.
▪ Técnicamente debe ser sólido, es decir, válido, confiable y comparable, así como factible, en
términos de que su medición tenga un costo razonable.
▪ Ser sensible a cambios en el fenómeno, tanto para mejorar como para empeorar. Ejemplos de
cómo un indicador puede desviarse de medir la efectividad de una política, se encuentran de
manera frecuente en el tema de medio ambiente, como cuando se tuvo que descartar el de
superficie afectada por incendios para medir la efectividad de las acciones de gobierno, debido a
que su comportamiento depende de factores naturales no controlables.
▪ Si bien su selección no debe depender de la disponibilidad de información proveniente de
encuestas, censos y/o registros administrativos, sino de los objetivos fijados en los programas y
proyectos de gobierno (dentro de los cuales se inscriben), es importante considerar el costo-
beneficio del tiempo y los recursos necesarios para su construcción, por lo que, en un marco
teórico o conceptual, que le permita asociarse firmemente con el evento al que el de preferencia,
debe ser medibles a partir del acervo de datos disponible.

Ventajas del uso de indicadores

Las ventajas de disponer de información en la forma de indicadores son múltiples y conducen a reducir la
incertidumbre propia de las actividades económicas y sociales y, en particular a las que desempeñan las
dependencias y entidades de la administración pública. Así mismo, se destaca que el hecho de contar con
indicadores, permite suprimir el manejo subjetivo con el que a menudo se actúa en la toma de decisiones.
44
Con todo, la mayor ventaja está en incrementar la efectividad de la organización. De forma muy puntual, se
pueden relacionar otras ventajas así:

▪ Estímulo para alcanzar las metas en las dependencias y entidades públicas.

▪ Estimulo al trabajo en equipo.
▪ Esencial para el desarrollo organizacional.
▪ Impulso a la eficiencia, eficacia y la productividad de las dependencias y entidades públicas.
▪ Identificación de oportunidades de mejoramiento.
▪ Establecimiento de una administración basada en datos y en hechos.
▪ Reorientación de políticas y estrategias.

e). Seguimiento a programas y al gasto

El seguimiento a los avances de los indicadores y al ejercicio del gasto deberá contribuir al logro de los
objetivos y los resultados esperados.

Permite valorar las estrategias de instrumentación de los programas, a fin de adecuarlas oportunamente a las
circunstancias cambiantes del ejercicio presupuestario y coadyuvar a la toma de decisiones con información
de calidad para la asignación y reasignación del gasto.

El seguimiento proporciona información sobre el avance observado en las metas de los indicadores y sobre el
ejercicio de los recursos asignados a los programas, lo que apoya la ejecución de las medias pertinentes para
el cumplimiento de los objetivos y el logro de los resultados o impactos previstos.

f). Evaluación de políticas públicas, programas y del desempeño de las instituciones

El Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) tiene como propósito evaluar los resultados de las políticas,
de los programas y del gasto público para conocer su impacto social y económico, así como el grado de
satisfacción de los ciudadanos. La evaluación de los programas y las políticas públicas, comprende análisis
sistemático y objetivo que tiene como finalidad determinar la pertinencia y el logro de sus objetivos y metas,
así como de su eficiencia, eficacia, calidad, resultados, impacto y sostenibilidad.

Las evaluaciones se realizan por agentes externos con experiencia probada en la materia y que cumplan con
los requisitos de independencia, imparcialidad y transparencia, y con base en los indicadores estratégicos y de
gestión establecidos en la MIR y que forman parte del SED.

Las evaluaciones deben con una serie de recomendaciones dirigidas a transformar los programas y las
políticas públicas, así como a mejorar la toma de decisiones relacionadas con su asignación presupuestaria.

Dichas recomendaciones serán consideradas en la mejora del diseño y gestión de los programas y de las
políticas, lo que se tomará en cuenta también en las decisiones presupuestarias.

Objetivos del SED

45
Con la implantación del SED en la APE se busca:

▪ Propiciar un nuevo modelo gubernamental para la gestión de las asignaciones presupuestarias,

orientado al logro de resultados;
▪ Elevar la eficiencia gubernamental y del gasto público y un ajuste en el gasto de operación;
▪ Contribuir a mejorar la calidad de los bienes y servicios públicos; y,
▪ Fortalecer los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas.
▪ Proporcionar, a las dependencias y entidades, información clara, oportuna, suficiente y veraz para
la toma de decisiones.

En términos de operatividad y, para contextualizar y delimitar el foco de evaluación de interés, la evaluación

puede clasificarse según el objeto de la evaluación, según el propósito y, según las etapas de la intervención.

Según el objeto de la evaluación, ésta puede clasificarse en:

▪ Evaluación de políticas públicas;

▪ Evaluación de programas públicos;
▪ Evaluación de gestión y resultados de las dependencias y entidades públicas; y,
▪ Evaluación del desempeño individual.

Según el propósito de la evaluación:

En general, los fines a los que se dirige la evaluación, dependerán del objeto de ésta, pero en términos
globales tiene que ver con la generación de información para la toma de decisiones, como “conocimiento
para la acción”.

En el caso de la evaluación de políticas y programas el objetivo claro de la evaluación es el

perfeccionamiento de éstos, en términos de maximización de eficacia (logro de objetivos buscados), y
eficiencia desde el punto de vista de economía de los medios utilizados, en un contexto de escasez de
recursos. En la evaluación del desempeño de las entidades públicas, el propósito es una mezcla entre el apoyo
a la toma de decisiones de las estrategias para lograr mejores resultados y gestionar más eficientemente y
eficazmente sus procesos, así como apoyar la rendición de cuentas a usuarios y diferentes grupos de interés, y
para fines de formulación presupuestaria, asignando recursos a cumplimiento de objetivos.

Según la etapa de la intervención de la acción pública, lo cual considera a la evaluación como un proceso el
cual puede realizarse en las siguientes etapas de la intervención o acción pública:

▪ Evaluación ex ante: se realiza previamente a la implantación de la acción gubernamental, en la

cual se encuentra los estudios de diseño de programas, estudios de preinversión y similares.
▪ Evaluación de procesos: se realiza durante el ejercicio de la acción gubernamental y tiene que ver
con el uso de los recursos para el cumplimiento de los objetivos, el ajuste a la programación de la
generación de los productos, entre otros aspectos.
46
 ▪ Evaluación ex post: se realiza una vez finalizada la intervención o acción gubernamental, o la
gestión de un determinado período, e involucra el análisis y pronunciamiento de los resultados
inmediatos, intermedios finales o de impacto.

No está de más insistir en la necesidad de delimitar el objeto de evaluación, dado que el foco al cual se
dirigirán los esfuerzos tendrán distintos propósitos, usuarios y, por supuesto, distintas metodologías para
realizar el proceso evaluativo.

En la evaluación de políticas y de programas lo que se busca identificar es el efecto final de la intervención

pública a partir de la aplicación de un conjunto de programas públicos, o acciones gubernamentales. La
evaluación de las políticas públicas requiere de sofisticadas metodologías de evaluación. En el ámbito de los
programas públicos, lo que más se observa es la aplicación de metodologías basadas en el marco lógico, árbol
de problemas y planificación por objetivos

En el caso de la evaluación de los resultados y la gestión de las instituciones públicas, se observa en general
que las metodologías utilizadas tienen que ver con el diseño de sistemas de indicadores de desempeño, los
que son creados en la etapa de la planificación estratégica a nivel estatal y a nivel sectorial.

Es importante notar que las experiencias más relevantes en la introducción de indicadores de gestión en el
ámbito público se han caracterizado por la incorporación de una perspectiva de carácter sistémico y de largo
plazo. Desde esta perspectiva, la revisión de las buenas prácticas en materia del diseño institucional, los
apoyos al proceso de instalación de los indicadores y el papel de las instituciones que aplican los indicadores,
dan cuenta de los siguientes aspectos:

▪ Definición clara respecto del ámbito de la evaluación y del universo de instituciones sobre las
cuales se dirigirá.
▪ Definición clara de las responsabilidades institucionales en el proceso de evaluación y
seguimiento.
▪ Proceso de evaluación establecido y claramente comunicado: fechas, mandatos, procedimientos,
informes, etc.
▪ Metodología a ser desarrollada.
▪ Consideración de apoyos para la difusión de la metodología de evaluación: capacitación, páginas
web, manuales, trípticos, etc.
▪ Sistema de información para la gestión sobre la solución SAP (Sistemas, Aplicaciones y
Productos), con plataforma única.
▪ Consecuencias de la evaluación claramente establecidas
▪ Uso y difusión de la evaluación hacia los actores, tales como directivos, usuarios, grupos de
interés y Congreso.

Alineación del proceso de Planeación, Programación, Presupuestación, Control y Evaluación (PPPCE)

47
La implementación de un SED implica una nueva dinámica que refuerza el vinculo entre el proceso
presupuestario con las actividades de planeación, así como con las de ejecución de las políticas, programas y
desempeño de las instituciones públicas, por lo que es de suma importancia generar información que inicie el
proceso, permita llevar un seguimiento en las distintas etapas del proceso presupuestario y refleje el impacto
de la ejecución de los programas.

Lo anterior implica ajustar y fortalecer los mecanismos de coordinación entre los responsables de la
ejecución de las actividades y programas con las áreas de planeación, presupuestación, evaluación, control y
vigilancia. El principal mecanismo de coordinación del proceso PPPCE es el Sistema Estatal de Información
para la Gestión SEIG orientado a proporcionar la información apropiada en forma oportuna y suficiente para
administrar los recursos públicos. La alineación del proceso PPPCE propicia la coordinación de las
actividades y el control de las acciones de todos sus integrantes. Cada decisión, proyecto y programa que se
asume y se ponga en práctica, debe ser siempre el adecuado, permitiéndole al gobierno imponer sus políticas,
procedimientos y reglas, de tal manera que su accionar se acerque lo más posible a sus objetivos y metas, los
cuales deben ser bien claros y precisos. Adicionalmente la alineación fortalece al gobierno, lo hace más
moderno, más amable, más justo para con los ciudadanos.

Por otro lado, además de la necesidad de modernizar la gestión pública estatal, es necesario, en el marco de lo
establecido en los “Lineamientos generales de operación para la entrega de los recursos del Ramo General
33”, “Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios” y Lineamientos para informar sobre
el ejercicio, destino y resultados de los recursos federales transferidos a las entidades federativas, publicados
en el Diario Oficial de la Federación el 21 de enero y 25 de febrero del 2008, respectivamente, y de
conformidad a la reforma hacendaria integral aprobada por el Congreso de la Unión en 2007, cumplir con la
obligación de rendir información sobre la administración de los recursos públicos. En este sentido, las leyes
Federales de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (Art. 85) y de Coordinación Fiscal (Art. 48 y 49),
obligan a las entidades federativas a informar sobre el ejercicio, destino y resultados obtenidos mediante
aportaciones federales, subsidios y convenios de coordinación en materia de descentralización.

Así, el SED se alinea simultáneamente al PPPCE local y a la obligación constitucional de rendir información
sobre la administración de los recursos públicos, como se puede observar en la figura 1.9.

Figura1.10 Proceso de Planeación-Programación-Presupuestación-Control-Evaluación

48
 SISTEMA ESTATAL PLAN ESTATAL DE MARCO
DE PLANEACIÓN DESARROLLO NORMATIVO

ALINEACION SISTEMA ESTATAL DEPENDENCIAS Y ENTIDADES DE

RECURSOS DE INFORMACION ADMINISTRACION PÚBLICA
FEDERALES
PARA L AGESTION Estructura Programatica
Ramo 33 METODOLOGICA
Presupuesto
Gasto Reasignado PUBLICA
Subsidios Programa Operativos Anuales (POAs)
Generación de Indicadores
(Estratégicos y de Gestión)

SISTEMA ESTATAL
DE EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO
DEL DESEMPEÑO
Indicadores (estratégicos y de gestión)
INSTANCIAS
TECNICAS Competencias laborales
INDEPENDIENTES Desarrollo Organizacional
Estructura Organizacional
Manuales de Organización
Mejora de Procesos

g). Mejora continua del diseño y gestión de políticas y programas, y de las decisiones presupuestarias

La implantación y consolidación del PbR y del SED comprende un proceso de mejora continua de la calidad
del gasto público, que considera las recomendaciones que se derivan de las evaluaciones y del seguimiento al
avance en el cumplimiento de los objetivos y resultados, así como del ejercicio del gasto.

La calidad del gasto se expresa en la mejora continua del diseño y gestión de los programas, las políticas
públicas y del desempeño de las instituciones, así como de las decisiones presupuestarias relacionadas con la
asignación y reasignación de los recursos públicos a dichos programas.

Transformación gradual de las dependencias y entidades

El PbR y el SED transformarán gradualmente a las dependencias y entidades de la Administración Pública

Estatal, para que:

▪ Establezcan claramente los objetivos y resultados esperados, y reporten los avances alcanzados en
las metas de los indicadores de sus programas y, consecuentemente, del ejercicio presupuestario
correspondiente;
▪ Midan los resultados del logro de sus objetivos, con base en indicadores;
▪ Den seguimiento a los avances alcanzados y evalúen los resultados, para implementar las
medidas pertinentes al respecto;
▪ Fortalezcan la coordinación entre las áreas de planeación, evaluación, programación y
presupuesto, y las unidades responsables de la operación de los programas; y
▪ Se rinden cuentas y mejore la transparencia respecto de todo lo anterior ante el Poder Legislativo
y la sociedad.

h). Consolidación del PbR y del SEED

49
Los objetivos, los resultados, los programas, el presupuesto y los indicadores, en relación con la planeación,
el seguimiento, la evaluación, la rendición de cuentas y la transparencia, integran un sistema dinámico y
abierto que se debe traducir concretamente en:

▪ Crecimiento en el bienestar y calidad de vida de la población objetivo de los programas;

▪ Aumento en la cobertura y calidad de la infraestructura pública;
▪ Impulso efectivo e incentivos adecuados a la actividad económica y al empleo;
▪ Mejora y mayor cobertura y calidad de los servicios públicos;
▪ Incremento de la productividad de los bienes y servicios públicos que se entregan a la sociedad;
▪ Disminución del costo de operación y del gasto de actividades administrativas y de apoyo; y
▪ Claridad sobre lo que la población recibe para la aplicación de sus impuestos y del uso de los
recursos públicos.

Es decir, los objetivos y resultados se deberán enfocar en el valor que se entrega en forma clara y tangible a
la población, a la sociedad, al país y sus regiones, en los aspectos sociales, económicos, ambientales e
institucionales (que incluyen seguridad, justicia y democracia), principalmente.

50
II. Metodología del Marco Lógico

Objetivo: relacionar la MML con la Planeación Estratégica para el diseño de los programas presupuestarios

Introducción

La Metodología de Marco Lógico es un método orientado a la solución de problemas específicos. El método

tiene tres grandes fases. En la primera fase se identifica el problema a resolver al tiempo que se realiza un
análisis sistémico que permita identificar las causas del problema y los efectos que genera su existencia; en la
segunda fase se hace un desglose analítico de la solución, en la misma forma de relaciones causa-efecto pero
desencadenada por la intervención de programas o proyectos sobre los factores directos de la solución
escogida para el problema; y en la tercera fase, se construye una estrategia de solución que se expresa en una
matriz de objetivos secuenciales que deben alcanzarse. En esta tercera fase, se incorporan los indicadores
necesarios para mantener el seguimiento y control sobre la gestión de la solución. Esta matriz cruza cuatro
niveles de objetivos con cuatro ámbitos de asociados a la gestión, para presentar en forma muy sintética la
esencia de la transformación que se espera lograr con el programa o proyecto, más los elementos del
ambiente de confianza y credibilidad que debe generar la gestión. La MML, al igual que cualquier otro
método, debe aplicarse dentro de un determinado contexto, que es su espacio de validez.

2.1 Definición, origen, ventajas, etapas y usos

2.1.1 Definición y Origen

La Metodología de Marco Lógico (MML) es una herramienta para facilitar el proceso de conceptualización,
diseño, ejecución y evaluación de programas presupuestarios. Su énfasis está centrado en la orientación para
resultados, la orientación hacia grupos beneficiarios y el facilitar la participación y la comunicación entre las
partes interesadas. La MML tiene su origen en el desarrollo de técnicas de administración por objetivos en la
década de 1960. En la gestión pública se empezó a utilizar formalmente en la planificación de proyectos a
principios de los años setenta por la United States Agency for International Development – USAID (Agencia
de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional).

La MML es aplicada actualmente por entidades financieras como el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), Asian Development Bank (ADB), Banco Mundial (BM); organismos internacionales como la
Organización de las Naciones Unidas (ONU); agencias de cooperación como la Canadian International
Development Agency (CIDA), United States Agency for International Development (USAID); países como
Chile, Colombia, E.U.A., Canadá, Unión Europea)

La metodología considera todas las etapas del Programa Presupuestario (PP):

▪ En la identificación y valoración de las actividades que encajan en el marco de la planeación a

largo plazo;
▪ En la preparación del diseño en forma sistemática y lógica;
▪ En la valoración del diseño; y

51
 ▪ En el monitoreo, revisión y evaluación del desempeño
2.1.2 Etapas y usos

La MML considera cinco etapas analíticas importantes que culminan en la construcción de la Matriz de
Indicadores de Resultados (MIR): Análisis de los involucrados, análisis del problema, análisis de objetivos,
Identificación de alternativas de solución al problema y Matriz de Indicadores.

Figura 2.1 Etapas de la Metodología de Marco Lógico

2
Análisis del
problema
1.- Análisis de involucrados
1
Análisis de
2.- Análisis del problema involucrados 3
Análisis de
3.- Análisis de objetivos objetivos

4.- Análisis de alternativas 5

Construcción
de MIR 4
5.- Matriz de Indicadores Análisis de
alternativas

Los principales usos de la MML se mencionan a continuación:

1. Apoya la toma de decisiones sobre los programas y la asignación de recursos.

2. Propicia la planeación participativa y estimula el logro de acuerdos y su instrumentación.
3. Apoya al monitoreo/seguimiento y a la evaluación.

2.1.3 Ventajas
1. Propicia que los involucrados en la gestión del programa presupuestario lleguen a acuerdos
acerca de los objetivos, indicadores, metas y riesgos del programa;
2. Propiciar una expresión clara y sencilla de la lógica interna de los programas presupuestarios y de
los resultados esperados con su ejercicio, de manera que cualquier persona pueda
comprenderlos, y con ello, el destino del gasto público asignado a dichos programas.
3. Provee elementos comunes para el diseño y evaluación de los programas presupuestarios, por
ejemplo, una terminología uniforme que facilita la comunicación y reduce ambigüedades;
4. Facilita la alineación de los objetivos de los programas o proyectos entre sí, y con la planeación
estatal;
5. Brinda la oportunidad para incorporar a la planeación enfoques transversales como el de género o
de población con capacidades diferentes;
6. Proporciona información para organizar y preparar en forma lógica el plan de ejecución del PP;
7. Genera información necesaria para la ejecución, monitoreo y evaluación del PP, así como para la
rendición de cuentas; y,

52
 8. Proporciona una estructura para sintetizar, en un solo cuadro, la información más importante
sobre un PP: Matriz de Indicadores (MIR)

2.2 Análisis de los involucrados

La MML considera la participación de los principales involucrados desde el inicio del proceso. El análisis de
involucrados debe realizarse, con el objeto de clarificar quienes participan en cada etapa del PP, antes del
análisis del problema, jugando un papel importante en el diseño de las estrategias, en el monitoreo y en la
evaluación.

El análisis de involucrados permite optimizar los beneficios sociales e institucionales y limitar los impactos
negativos. Al analizar sus intereses y expectativas se puede aprovechar y potenciar el apoyo de aquellos con
intereses coincidentes o complementarios, disminuir la oposición de aquellos con intereses opuestos y
conseguir el apoyo de los indiferentes. El análisis de involucrados implica:

▪ Identificar todos aquellos que pudieran tener interés o que se pudieran beneficiar directa e
indirectamente (pueden estar en varios niveles, por ejemplo, local, regional, nacional) e
identificar sus roles, intereses, poder relativo y capacidad de participación.

▪ Identificar su posición de cooperación o conflicto, frente al PP y entre ellos diseñar estrategias

con relación a dichos conflictos.

▪ Interpretar los resultados del análisis y definir cómo pueden ser incorporados en el diseño.

Cuando se trata de programas, es importante considerar entre los involucrados que deben participar en las
distintas etapas de la MML y sobre todo, en la elaboración de la MIR, además de la Unidad o Unidades
Responsables (URs) de la ejecución del programa, a personal de las áreas de planeación, evaluación,
programación y presupuestación, cuando menos.

De acuerdo con la fuerza e intensidad identificadas previamente teniendo en cuenta los intereses, potenciales
y limitaciones de cada uno de los involucrados, se podrán realizar diferentes actividades que permitan su
participación en la identificación, análisis y selección del problema objetivo y de las alternativas de solución.
Para ello existen varias técnicas de participación entre las cuales se encuentran: la de grupos nominales,
técnica Delphi, Método EASW (European Awareness Sustainability Workshop), núcleos de intervención
participativa, Focus Group, etc.

Figura 2.2 Análisis de los involucrados

53
 Acuerdos y consenso

Responsables de la
Responsables de la programación
planeación presupuestación

Matriz de
Indicadores

Sociedad
(beneficiarios Responsables de la
del programa) ejecución de los
programas

Responsables de la
evaluación

2.3 Análisis del problema

Al preparar un PP, es necesario identificar el problema que se desea intervenir, así como sus causas y sus
efectos. El ejercicio consiste en identificar las causas (raíces) y consecuencias (hojas) del problema a través
de la participación de los involucrados. El procedimiento contempla los siguientes pasos:

▪ Analizar e identificar lo que se considere como problemas principales de la situación a abordar.

▪ A partir de una primera “lluvia de ideas” establecer el problema central que afecta a la
comunidad, aplicando criterios de prioridad y selectividad.
▪ Definir los efectos más importantes del problema en cuestión, de esta forma se analiza y verifica
su importancia.
▪ Anotar las causas del problema central detectado. Esto significa buscar qué elementos están o
podrían estar provocando el problema.
▪ Una vez que tanto el problema central, como las causas y los efectos están identificados, se
construye el árbol de problemas. El árbol de problemas da una imagen completa de la situación
negativa existente.
▪ Revisar la validez e integridad del árbol dibujado, todas las veces que sea necesario. Esto es,
asegurarse que las causas representen causas y los efectos representen efectos, que el problema
central este correctamente definido y que las relaciones (causales) estén correctamente
expresadas.

¿Cuál es su objetivo?: Analizar el origen, comportamiento y consecuencias del problema definido, a fin de
establecer las diversas causas y su dinámica, así como sus efectos, y tendencias de cambio.

¿En qué consiste?: Una de las alternativas para el análisis del problema consiste en el ordenamiento de las
causas y los efectos (Árbol del Problema), donde el problema definido es el punto de partida, el tronco, las
causas son las raíces y los efectos la copa. Deben relacionarse entre sí estableciendo causas directas e
indirectas. Se expresan en sentido negativo.

54
El análisis del problema se realiza con base en los hallazgos de un diagnóstico previo, que contenga
evidencia cuantitativa y cualitativa sobre el problema y sus orígenes y consecuencias (causas que justifiquen
un programa o proyecto).

¿Para qué se utiliza?: Para conocer la naturaleza y el entorno del problema, lo que permitirá resolverlo
(establecer las acciones para solventar cada una de las causas que lo originan).

Preguntas Clave
¿Qué causa el problema?
¿Cuál es la naturaleza de las causas?
¿Cuál es la relación entre las diversas causas?
¿Qué efectos tiene el problema?
La razón de ser de un programa de gobierno es atender:
▪ una necesidad o problema de una población o área de enfoque específica o
▪ aprovechar un potencial o una oportunidad estratégica de desarrollo.

El problema es la respuesta a una pregunta analítica. La respuesta (o definición del problema) resume la
situación problemática de forma clara y breve.

A manera de ejemplo, que será continuado durante el resto del documento para ilustrar los conceptos teóricos
que se vayan introduciendo, se define el siguiente problema:

Ejemplo
Pregunta: ¿Qué sucede con los jóvenes de familias con ingresos por debajo de 3 salarios mínimos?
Respuesta: Desertan de la Educación Media Superior

Cuadro 2.1 Antecedentes del problema

Programa presupuestario: Becas a Estudiantes de Educación Media Superior

En México, de cada 100 niños que ingresan al sistema de educación preescolar, 95 por ciento
termina su educación primaria; de los cuales el 65 por ciento concluye la secundaria y en media
superior sólo el 40 por ciento finaliza.

Una de las causales de la deserción es el bajo nivel económico de la mayoría de las familias de los
estudiantes, lo que los obliga a incorporarse al mercado de trabajo a edades tempranas para
colaborar con los gastos de la familia. Pero son trabajos que no requieren mano de obra calificada,
lo que trae por consecuencia ingresos magros que poco colaboran al gasto familiar.

Aunado a lo anterior, en la educación media superior se presenta una gran variedad de opciones
curriculares, además de que existe una desvinculación entre éstas, que impide a los estudiantes
pasar de un sistema a otro. Lo que es más preocupante es que la educación profesional técnica, la
educación técnica y la formación para el trabajo, no están vinculadas de manera efectiva e
innovadora con el sector productivo, lo cual inhibe la absorción de los egresados y su contribución al
sistema productivo.

Otra problemática detectada como causa de la deserción, son las dificultades de acceso a los
centros de educación media superior, ya sea por lejanía y falta de vías de comunicación, o bien, por
el alto costo del transporte, ya que en ocasiones la marginación de las comunidades obliga a los
55
 estudiantes a utilizar de dos a tres transportes diarios para poder llegar a su centro educativo, lo
cual eleva los costos de transporte y en muchos casos hace imposible que el estudiante continúe
sus estudios.

Las adicciones también están representando un grave problema en este nivel educativo. La
drogadicción y el alcoholismo han acrecentado las causas de la deserción. Por otra parte, un
elevado número de adolescentes embarazadas se obliga también a truncar los estudios.

Características en la definición del problema

▪ Resume la situación problemática de forma clara y breve.

▪ Se formula como un hecho negativo, o como una situación que debe ser revertida.
▪ Define la población afectada o área de enfoque (ejemplo: estudiantes de familias con ingresos por
debajo de 3 salarios mínimos).
▪ Describe la situación de la problemática central (ejemplo: elevado nivel de deserción escolar en la
Educación Media Superior).
▪ Hace una referencia cuantitativa que permite una verificación empírica. (ejemplo: deserción del
60% de los estudiantes en Educación Media Superior).

El adecuado planteamiento de un problema es un eficaz detonador de soluciones.

Preguntas Clave
-¿Qué demanda social tiene mayor prioridad de atención?
-¿Cuál es la situación que da origen a las demandas?
-¿Cómo beneficio a una mayor cantidad de personas o a un área de enfoque prioritaria?
Elementos para la definición del problema
¿Cuál es la población o área de enfoque?
Estudiantes de familias con ingresos por debajo de tres salarios mínimos
Describa la problemática central
Deserción escolar en Educación Media Superior
Describa la Magnitud del problema
a) Deserción del 60 % de los estudiantes en educación media superior
b) Utilización de dos a tres transportes diarios para poder llegar al centro educativo.
c) Elevado número de adolescentes embarazadas.
Ejemplo de definición del problema central
Los jóvenes de familias con ingresos por debajo de tres salarios mínimos desertan de la Educación Media
Superior

56
El ejemplo a continuación se realiza con base en el diseño del denominado árbol del problema, el cual nos
permite identificar a partir del problema definido, su origen, comportamiento y consecuencias, con el objeto
de establecer las diversas causas que lo originaron y los efectos que general.

Figura 2.3 Árbol de problemas para el PP: Becas a Estudiantes de Educ. Media Superior

Reproducción
del círculo de
pobreza

Bajo nivel de Altos niveles de

ingreso familiar delincuencia Efectos

Empleos poco
calificados y mal
remunerados

Los jóvenes de familias con ingresos

por debajo de tres salarios mínimos
desertan de la Educación Media Problema central
Superior

Alta incidencia de Los jóvenes no Incorporación de los

embarazos en pueden pagar el jóvenes en edad
jóvenes estudiantes transporte a la temprana al mercado
escuela laboral

Causas Centro de estudios

Insuficiente de educación media Altos costos de Insuficientes
educación sexual superior alejados de transporte recursos familiares
las comunidades

Planes de estudio Inexistencia de

Falta de acuerdo con
incompletos o padrón de posibles
transportistas
desactualizados beneficiarios

2.4 Análisis de objetivos y medios

Definir la situación futura a lograr que dé solución a las necesidades o problemas identificados en el árbol del
problema. Establece los estados de cambio que representan las soluciones que se construirán.

El objetivo se define a partir del problema central identificado.

▪ La solución de este problema, expresado en el objetivo y el resultado esperado que comprenderá

el programa, se convierte en la razón de ser del programa.

Un objetivo se define para:

57
 ▪ Fijar claramente el resultado esperado o solución precisa a la que se debe llegar;
▪ Movilizar y hacer converger los diversos esfuerzos hacia dicho resultado esperado; y
▪ Servir de referencia para monitorear los avances y evaluar el logro alcanzado.

Los elementos mínimos que debemos establecer en la expresión del objetivo son:

1. Población o área de enfoque.

2. Descripción del resultado esperado o de la solución precisa del problema a la cual se debe llegar.
3. Magnitud de la nueva situación: meta.

El análisis del objetivo se realiza con base en el diseño de un árbol del objetivo, el cual nos permite describir
la situación que se alcanzará cuando se solucionen los problemas detectados en el árbol del problema.

Se construye un árbol de objetivos partiendo del árbol del problema, buscando una solución para cada uno de
los recuadros de dicho árbol y redactándolo de una manera positiva.

Al realizar este cambio, las causas que provocaban la existencia del problema y los efectos que se generaban
con éste, pasarán a ser los medios de solución y los fines que perseguimos con el logro del objetivo.

▪ El objetivo definido se constituye en el propósito del programa.

▪ Los medios a definir serán aquéllos que permitan alcanzar dicho objetivo.
▪ Estos medios deben formularse para solucionar las causas del problema.

Figura 2.4 Relación de traslado del árbol de problema al árbol de objetivos

Árbol del problema Árbol de objetivos

Efectos Fines
Problema Objetivo
Causas Medios

Figura 2.5 Árbol de objetivos del PP: Becas a Estudiantes de Educación Media Superior

58
 Reducción de
la pobreza

Incremento en el Disminución de
nivel de los niveles de
ingreso familiar delincuencia Fines

Empleos mejor
calificados yl
remunerados

Los jóvenes de familias con ingresos

por debajo de tres salarios mínimos
concluyenla Educación Media Superior Objetivo

Incidencia de Incorporación de los

Los jóvenes pagan el jóvenes en edad
embarazos en transporte a la
jóvenes estudiantes temprana al mercado
escuela laboral disminuida
disminuida

Medios Centro de estudios Apoyos económicos a Apoyos a familias con

Más y mejor de educación media jóvenes de EMS con ingresos ingresos menores de tres
educación sexual superior cercanos a familiares menores de 3 salarios mínimos con hijos
las comunidades salarios mínimos para el estudiante de Educación
pago de transporte Media Superior

Actualización de los Aministración de Administración del

planes de estudio acuerdo con padrón
transportistas beneficiarios

Figura 2.6 Relación de traslado del árbol de problema del PP: Becas a Estudiantes de Educación
Media Superior al árbol de objetivos

59
 Reproducción
Reducción de
del círculo de
pobreza la pobreza

Bajo nivel de Incremento en el Disminución de

Altos niveles de
ingreso familiar nivel de los niveles de
delincuencia Efectos Fines
ingreso familiar delincuencia

Empleos poco Empleos mejor

calificados y mal calificados yl
remunerados remunerados

Los jóvenes de familias con ingresos Los jóvenes de familias con ingresos
por debajo de tres salarios mínimos por debajo de tres salarios mínimos
desertan de la Educación Media Problema central concluyenla Educación Media Superior Objetivo
Superior

Alta incidencia de Los jóvenes no Incorporación de los Incidencia de Incorporación de los

Los jóvenes pagan el jóvenes en edad
embarazos en pueden pagar el jóvenes en edad embarazos en transporte a la temprana al mercado
jóvenes estudiantes transporte a la temprana al mercado jóvenes estudiantes escuela laboral disminuida
escuela laboral disminuida

Causas Centro de estudios Medios Centro de estudios Apoyos económicos a Apoyos a familias con
Insuficiente de educación media Altos costos de Insuficientes Más y mejor de educación media jóvenes de EMS con ingresos ingresos menores de tres
educación sexual superior alejados de recursos familiares educación sexual superior cercanos a familiares menores de 3 salarios mínimos con hijos
transporte
las comunidades las comunidades salarios mínimos para el estudiante de Educación
pago de transporte Media Superior

Planes de estudio Inexistencia de Actualización de los Aministración de Administración del

Falta de acuerdo con
incompletos o padrón de posibles planes de estudio acuerdo con padrón
transportistas transportistas
desactualizados beneficiarios beneficiarios

2.5 Identificación de alternativas de solución del problema

Tomando en cuenta los medios propuestos para alcanzar el objetivo, se consideran aquéllos que están en el
ámbito de competencia de la unidad responsable del programa.

La selección de la alternativa se realiza aplicando la siguiente secuencia sobre el árbol de objetivos:

▪ Identificar la cadena de medios-objetivo fines que puede tener mayor incidencia sobre las causas
problema efecto, que se pretende superar;
▪ Identificar la cadena de medios objetivo-fines que tiene mayor aceptación social y consenso entre
los involucrados;
▪ Identificar la cadena de medios objetivo-fines que está dentro del ámbito de competencia de la
Unidad Responsable del programa.

Una vez definidas las alternativas de solución, se analizará en forma preliminar la factibilidad de cada una,
considerando los siguientes aspectos:

▪ Cumplimiento con la normatividad.

▪ Viabilidad técnica de construirla o implementarla.
▪ Aceptabilidad de la alternativa por la comunidad.
▪ Financiamiento requerido versus disponible.
▪ Capacidad institucional para ejecutar y administrar la alternativa de programa.
▪ Impacto ambiental, entre otras.

A continuación se presenta un ejemplo de Selección de alternativas viables para conformar el Programa

presupuestario, Becas a Estudiantes de Educación Media Superior.

De las alternativas identificadas se seleccionará la que cuente con mayor pertinencia para la solución del
problema.
60
Alternativas propuestas:

1. La incidencia de embarazos se puede prevenir y disminuir con una campaña de educación sexual.

2. El alto costo del transporte se puede aminorar con una ayuda económica para el transporte a los estudiantes
(apoyo).

3. La incorporación temprana de los jóvenes a los mercados laborales se puede solventar con apoyos
económicos a sus familias, para que no abandonen sus estudios y esto se refleje en mejores empleos, mayores
ingresos familiares y menor pobreza.
4. La distancia de los centros de estudio de educación media superior a las comunidades se puede disminuir
construyendo centros más cercanos a las comunidades.

Figura 2.7 Selección de alternativas

Reducción de
la pobreza

Incremento en el Disminución de
nivel de los niveles de
ingreso familiar delincuencia Fines

Empleos mejor
calificados yl
remunerados

Los jóvenes de familias con ingresos

por debajo de tres salarios mínimos
concluyenla Educación Media Superior Objetivo

Incidencia de Incorporación de los

Los jóvenes pagan el jóvenes en edad
embarazos en transporte a la
jóvenes estudiantes temprana al mercado
escuela laboral disminuida
disminuida

Medios Centro de estudios Apoyos económicos a Apoyos a familias con

Más y mejor de educación media jóvenes de EMS con ingresos ingresos menores de tres
educación sexual superior cercanos a familiares menores de 3 salarios mínimos con hijos
las comunidades salarios mínimos para el estudiante de Educación
pago de transporte Media Superior

Actualización de los Aministración de Administración del

planes de estudio acuerdo con padrón
transportistas beneficiarios

De las cuatro alternativas propuestas se seleccionaron las tres primeras, dejando fuera la construcción de
centros de estudio cercanos. Esta selección será la base para la elaboración de la MIR y del Pp.

2.6 Estructura Analítica del Programa

La Estructura Analítica del Programa presupuestario (EAPP) es la herramienta que explica la razón de ser de
un programa, mediante la descripción de la coherencia entre el problema, necesidad u oportunidad
61
identificado (incluyendo sus causas y efectos) y los objetivos y medios para su solución, así como la
secuencia lógica (vertical) entre los mismos.

La EAPP se elabora con base en el árbol del problema y el árbol del objetivo. Una vez concluidos los árboles
del problema y del objetivo, y seleccionada una alternativa viable que puede constituirse en un programa, se
conforma la EAPP, la cual compara la cadena de medios-objetivo-fines seleccionada, con la cadena de
causas-problema-efectos que le corresponde. A partir de la EAPP, se perfilan los niveles del resumen
narrativo de la MIR.

Cuadro 2.2 Ejemplo de Estructura Analítica del Programa presupuestario para la Educación Media
Superior
Becas a estudiantes de Educación Media Superior

Problemática (proviene del árbol del Solución (proviene del árbol de objetivos)
problema)
EFECTOS FINES
Reproducción del círculo de la pobreza Reducción de la pobreza
Bajo nivel de ingreso familiar Mejor nivel de ingreso familiar
Empleos poco calificados y mal Empleos mejor calificados y remunerados
remunerados
PROBLEMA OBJETIVO
Población: Población:
Jóvenes de familias con ingresos por Jóvenes de familias de con ingresos por debajo de tres
debajo de 3 salarios mínimos salarios mínimos
Descripción del problema: Descripción del resultado esperado:
Desertan en la educación media superior Concluyen la educación media superior
Magnitud (Línea base) Magnitud (resultado esperado)
Tasa de deserción del 60% de esta Tasa de deserción de 30% de esta población inscrita en la
población inscrita en la educación media educación media superior
superior

CAUSAS MEDIOS
1. Insuficientes recursos familiares 1. Apoyos a familias con ingresos por debajo de 3
2. Insuficiente educación sexual salarios mínimos con estudiantes de educación media
3. Alto costo del transporte superior entregados
1.1 Inexistencia de padrón de 2. Más y mejor educación sexual impartida
beneficiarios 3. Apoyos a los jóvenes estudiantes con ingresos por
2.1 Los planes de estudios sobre la debajo de 3 salarios mínimos para el pago de transporte
educación sexual están incompletos o entregados
desactualizados 1.1 Administración del padrón de beneficiarios
3.1 No existen acuerdos con los 2.1 Actualización del plan de estudios
contratistas de transporte 3.1 Administración de acuerdos con los transportistas

La EAPP permite:

▪ Asegurar que el objetivo equivale a la solución del problema que origina la acción pública.

62
▪ Constatar que los medios son precisos tanto para la solución de cada una de las causas del
problema como para el logro del objetivo.

▪ Perfilar el Fin, el Propósito, los Componentes y las Actividades de la MIR.

▪ Definir la línea base del programa y el horizonte de los resultados esperados durante la vida útil
del mismo.

▪ Construir los indicadores, que son la expresión de lo que se pretende evaluar de los resultados
esperados.

63
III. Matriz de Indicadores para Resultados (MIR).

Objetivo: vincular los distintos instrumentos para el diseño, organización, ejecución, seguimiento,
evaluación y mejora de los programas, resultado de un proceso de planeación de los programas
presupuestarios de la APE realizados con base en la Metodología de Marco Lógico

Introducción

En los últimos treinta años, economías de diversos países, rompieron paradigmas en cuanto al enfoque de la
administración de los recursos públicos, por dos razones principales:
▪ Necesidad de hacer más con los mismos recursos, y
▪ Necesidad de rendir cuentas a los ciudadanos, cada vez más exigentes con la eficiencia, en la
asignación y uso de los recursos públicos.
Bajo las premisas anteriores, surge el enfoque de Gestión para Resultados (GpR) como un modelo de cultura
organizacional, directiva y de desempeño institucional que pone más énfasis en los resultados que en los
procedimientos. La GpR cobra sentido con el establecimiento de los objetivos (resultados esperados), a partir
de los cuales se organiza la gestión pública para alcanzarlos. Cada dependencia y entidad dentro de la
Administración Pública debe tener claridad acerca de cómo contribuye al logro de lo planteado en los planes
de desarrollo, de manera que todos los programas constituyan un esfuerzo coordinado en torno a prioridades
claras y estratégicas.

La Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) es una herramienta que permite vincular los distintos
instrumentos para el diseño, organización, ejecución, seguimiento, evaluación y mejora de los programas,
resultado de un proceso de planeación realizado con base en la Metodología de Marco Lógico. La MIR
implica realizar ordenadamente cada una de las etapas de la Metodología de Marco Lógico para lograr un
mejor proceso de planeación:

• Definición del problema.

• Identificación de involucrados.
• Análisis del problema.
• Definición del Objetivo.
• Selección de alternativa.
• Matriz de Indicadores para Resultados (MIR)
• Estructura analítica del programa.
• Resumen narrativo: Fin, Propósito, Componentes y Actividades.
• Lógica vertical.
• Indicadores.
• Ficha técnica.
• Medios de verificación.
• Lógica horizontal.
• Supuestos.

64
3.1 Alineación de los Programas presupuestarios con los planes de desarrollo
El proceso presupuestario que deriva cada año en el PEE y que tradicionalmente se ha realizado con escasa
vinculación entre los planes de desarrollo y los programas presupuestarios requiere fortalecer el vínculo entre
el proceso presupuestario con las actividades de planeación, así como con las de ejecución de las políticas,
programas y desempeño de las instituciones públicas, por lo que es de suma importancia generar información
que permita llevar un seguimiento en las distintas etapas del proceso presupuestario y refleje el impacto de la
ejecución de los programas. Esta orientación incluye, entre otras medidas, adecuar el marco normativo,
impulsar un conjunto de acciones de mejora en el desempeño de las instituciones, y promover el uso amplio
de herramientas metodológicas de planeación, ejecución y evaluación
Figura 3.1 Alineación del proceso presupuestario
Visión a largo plazo

Planes de desarrollo
Objetivos nacionales Ejes de política
Objetivos estatales pública

Programas que emanan de los planes de desarrollo

Sectoriales Especiales Regionales Institucionales

Presupuesto anual de egresos

Dependencias y entidades
Misión y objetivos

Programas presupuestarios

Ejecución

Evaluación de resultados

El Presupuesto basado en Resultados (PbR) se fundamenta en la total orientación de la acción del gobierno
hacia los resultados que la ciudadanía espera obtener y no en los insumos o en las acciones que los servidores
públicos necesitan o realizan cotidianamente para cumplir sus obligaciones. La estructura por resultados no
describe dichos insumos o acciones que llevan a cabo las Unidades Responsables (UR´s), sino los resultados
que esperan lograrse en beneficio de los ciudadanos. Esta es una diferencia significativa con la clasificación
programática, en la medida en que el enfoque se centra en la generación del “valor público” y en la atención
al individuo y/o a su comunidad.

El Proceso de Planeación-Programación-Presupuestación-Control y Evaluación (PPPCE) está definido por un

conjunto de etapas interrelacionadas que forman parte del proceso administrativo en las que se definen
objetivos y metas, así como los recursos que se requieren para alcanzarlos. Constituye la estrategia de acción
a corto plazo que se utiliza para definir competencias, responsabilidades y actividades a realizar tanto por las
dependencias, como por las entidades de la Administración Pública Gubernamental en la formulación del
proyecto de Presupuesto de Egresos. Los documentos básicos de la etapa de programación-presupuestación
son los Programas Operativos Anuales (POAs). Los POAs emanan de los programas sectoriales e

65
institucionales, y éstos, del Plan Estatal de Desarrollo (PED), su formulación requiere del uso de una
Estructura Programática derivada de la Ley General de Contabilidad Gubernamental y del Sistema Estatal de
Indicadores (SEI).

El Programa Operativo Anual (POA) es un programa concreto de acción de corto plazo, generalmente un
año, que emerge del plan de mediano plazo, y contiene los elementos (objetivo, estrategia, meta y acción) que
permiten la asignación de recursos humanos y materiales a las acciones que harán posible el cumplimiento de
las metas y objetivos de un proyecto específico; constituye la traducción operativa de los planteamientos de
política sectorial apuntados en el Plan Estatal de Desarrollo. El POA, es la unidad básica del proceso de
operación de la función pública y se confecciona en términos de unidades físicas de producto final o
volumen de trabajo, asignando el recurso financiero de acuerdo a la clasificación funcional, por objeto del
gasto, económico y administrativo.

La formulación del proyecto del Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado se sustenta con los
programas operativos de las dependencias y entidades de la Administración Pública, que se derivan del
proceso de Programación-Presupuestación tomando en cuenta los productos de la fase de planeación,
obtenidos en el contexto de aplicación de la Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado, como se puede
observar en la figura 3.2
Figura 3.2 Los programas operativos y el proyecto de presupuesto.
DEPENDENCIA O ENTIDAD

Plan Estatal
de Desarrollo
Estratégias
POAs
Misión
Visión Proyectos
Objetivos
FODA Indicadores
Marco
Normativo
RETROALIMENTACION

Sistema
Estatal de
Evaluación y
Seguimiento
RESULTADOS
Impacto Calidad
Cobertura Alineación de
Eficiencia recursos

EVALUACIÓN Y REPORTES EXTERNOS

Indicadores estratégicos, indicadores de gestión

Esta herramienta de planeación, presupuestación y control de actividades gubernamentales cotidianas, ofrece

en el corto plazo la certidumbre de las acciones a realizar; la despolitización de la misma; claridad en la
relación costo-beneficio; hace posible el seguimiento del avance de metas y la participación en bolsas de
recursos para los proyectos que trabajan con mayor eficiencia y permite alinear el gasto público

66
3.1.2 Contenido del POA

El POA institucional se refiere al documento que concentra los POAs de las Unidades Responsables (URs)
que integran la institución. El contenido del POA institucional podría ser:

Presentación
I. Resumen
II. Misión y Visión Institucional
III. Diagnóstico Institucional
IV. Unidades Responsables
V. POAs de las Unidades Responsables
▪ Misión
▪ Visión
▪ Objetivos
▪ Programas Presupuestarios
▪ Metas
▪ Propuesta de presupuesto
VI. Concentrado de Programas Presupuestarios por UR
VII. Concentrado de POAs por institución
3.1.3 Estructura Programática-Presupuestal

La estructura programática-presupuestal vincula el proceso de programación con la planeación. Los

programas presupuestarios identificados bajo una estructura programática en cada UR requieren del
desarrollo de un conjunto de indicadores de resultados, con sus respectivas metas. Los indicadores deberán
identificarse por un nombre y señalar la metodología de su cálculo.

La Estructura Programática considera como elementos primordiales los elementos y categorías

presupuestarias. Los elementos presupuestarios son: la misión, los objetivos, las metas con base en
indicadores de desempeño y la unidad responsable; las categorías presupuestarias comprenden la finalidad, la
función, la subfunción, la actividad institucional, el PP y el proyecto. El esquema de vinculación entre los
elementos y categorías programáticas se observa en la figura 3.3.

Figura 3.3 Esquema conceptual de la Estructura Programática

67
 CATEGORÍAS
ELEMENTOS
FINALIDAD
MISIÓN FUNCIÓn

OBJETIVO SUB-FUNCIÓN

PROGRAMAS SECTORIALES
LÍNEA DE
ACCIÓN PROGRAMA
PRESUPUESTARIO

META DEPENDENCIA/ ORG.

UNIDAD EJECUTORA
UNIDAD DE
PLAN MEDIDA OBJETO DEL GASTO
ESTATAL DE
DESARROLLO UNIDAD TIPO DE GASTO
RESPONSABLE FUENTE DE
FINANCIAMIENTO
COMPROMISOS SECTORES
BENEFICIADOS
PRIORIDADES REGIÓN / MUNICIPIO
REGIONES
POLÍTICA BENEFICIADAS
REGISTRO CONTABLE

En la formulación del POA, las claves de la Estructura Programática Presupuestal se articulan por medio del
sistema automatizado de cómputo denominado SAP, a través de catálogos disponibles durante los procesos
de programación y presupuestación.

Los catálogos referidos en el párrafo anterior son los siguientes:

▪ Plan Estatal de Desarrollo 2011-2016
▪ Catálogo de Sectores, Dependencia y Entidades
▪ Catálogo de Finalidad, Función y Sub función
▪ Catálogo de Actividades Institucionales
▪ Catálogo de Programas Presupuestarios
▪ Catalogo por Objeto del Gasto
▪ Catálogo de Fuentes de Financiamiento
▪ Catálogo de Unidades de Medida
▪ Catálogos de Regiones y Municipios

3.1.4 Clave Presupuestaria

La clave presupuestaria se inscribe en el marco de las acciones que se llevan a cabo como parte del proceso
de modernización para la adopción de la técnica de PbR y responde a la necesidad de ordenar las categorías
que la conforman de forma tal que facilita su manejo e identificación. La clave presupuestaria se integra con
una estructura administrativa, una estructura funcional y programática, una estructura económica y una
extensión auxiliar.

Figura 3.4 estructura de la clave presupuestaria

68
 Estructura Estructura Extensión
administrativa Estructura funcional y programática económica auxiliar

00 000 0 0 00 0 00 0 000 00000 0 00 0 00

RAMO/SECTOR
U. RESPONSABLE
FINALIDAD
FUNCIÓN
SUBFUNCIÓN REGIÓN MUNICIPIO

ACTIVIDAD INSTITUCIONAL

PROGRAMA FUENTE DE
PRESUPUESTARIO FINANCIAMIENTO
NÚMERO DE
PROGRAMA
TIPO DE
PRESUPUESTARIO GASTO
OBJETO DEL GASTO

Estructura administrativa
Rama /sector.

Sector. Parte en que convencionalmente se divide un todo integrado y organizado, como pueden ser grupos
sociales, región, actividad nacional, entre otros, de tal forma que pueda ser considerado como unidad tanto
como pueda serlo la parte, sin que por ello se pierdan los rasgos esenciales y fines que los sinteticen. Así por
ejemplo, nuestro país, para diferentes efectos, es dividido por sectores económicos, geográficos, de
actividades gubernamentales, poblaciones y otros sectores convencionales para sistematizar su estudio,
composición, comportamiento y conducción dinámica hacia la consecución de propósitos nacionales
unitarios.

Para la elaboración del proyecto del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2012, la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público definió la siguiente clasificación sectorial. Esta clasificación sectorial se puede
adoptar y adaptar para la elaboración del proyecto de presupuesto de Egresos del Estado (PEE). Los sectores
que se escriben en negritas serían los que se pueden adoptar.

Clasificación sectorial del Gobierno Federal:

02 Presidencia de la República
04 Gobernación
05 Relaciones Exteriores
06 Hacienda y Crédito Público
07 Defensa Nacional
08 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
09 Comunicaciones y Transportes
10 Economía
11 Educación Pública
12 Salud
13 Marina
14 Trabajo y previsión social
69
 15 Reforma Agraria
16 Medio Ambiente y Recursos Naturales
17 Procuraduría General de la República
18 Energía
19 Aportaciones a Seguridad Social
20 Desarrollo Social
21 Turismo
23 Provisiones Salariales y Económicas
24 Deuda Pública
25 Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de
Adultos
27 Función Pública
28 Participaciones a Entidades Federativas y Municipios
30 Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores
31 Tribunales Agrarios
32 Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios
34 Erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorradores y Deudores de la Banca
36 Seguridad Pública
37 Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal
38 Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
GYN Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
GYR Instituto Mexicano del Seguro Social
TOQ Comisión Federal de Electricidad
TZZ Petróleos Mexicanos

La clasificación de los sectores gubernamentales propios del gobierno del estado habrá que definirlos y
añadirlos a los sectores compatibles que usa el gobierno federal. Para mantener la compatibilidad de la
clasificación, los sectores específicos locales tendrán que utilizar dos dígitos, empezando por el dígito 50,
como se muestra en la tabla 1.3

Tabla 3.1 Propuesta de definición de sectores/ramos de la Administración Pública Estatal

Sector/ramo Dígito
Hacienda 06
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación 08
Comunicaciones y Transporte 09
Economía 10
Educación 11
Salud 12
Trabajo y Previsión Social 14
Medio Ambiente y Recursos Naturales 16
Procuraduría de Justicia 17

70
 Aportaciones a Seguridad Social 19
Desarrollo Social 20
Deuda Pública 24
Función Pública 27
Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores 30
Seguridad Pública 36
Ciencia y Tecnología 38
Gobierno del Estado 50
Política Interior 51
Obras Públicas 52
Comunicación Social 53
Contraloría Gubernamental 54
Tribunal Fiscal del Estado 55
Tribunal de Arbitraje 56
OTROS 57

Unidad Responsable.

La clave de unidad responsable conjuntamente con el ramo autónomo, administrativo o general, según sea el
caso, o bien, por si mismos, tratándose de las entidades paraestatales, definen la dimensión administrativa, y
al combinarse con las dimensiones programática y económica, integran la clave presupuestaria. Unidad
responsable de los poderes Legislativo y Judicial, y entes autónomos: se identifica con aquéllas que, para
efectos de la programación y presupuesto del gasto público determinen los poderes Legislativo y Judicial, y
entes autónomos, en términos de la autonomía y atribuciones que les confiere la Constitución Política del
Estado Libre y Soberano de Tamaulipas, y demás ordenamientos.

Catálogo de Unidades Responsables

La estructura del Catálogo de Unidades Responsables se encuentra definida a partir de la unidad responsable,
relacionada con los ramos autónomos, administrativos o generales, según sea el caso. La clave de unidad
responsable se compone de 3 caracteres y se asigna de la siguiente manera:

a) Unidad responsable de la dependencia: se asignan 4 caracteres numéricos iniciando con el 100 para el
primer nivel jerárquico, y en múltiplos de 100 para las unidades administrativas que conforman el segundo
nivel jerárquico. Al interior del primer y segundo nivel jerárquico, se asignan claves a las unidades
administrativas adscritas a estos niveles jerárquicos.

Ramo Clave Descripción

51 100 Secretaría General de Gobierno
200 Subsecretaría de Derechos Humanos y Asuntos Jurídicos
210 Dirección de Derechos Humanos

b) En el caso de los órganos administrativos desconcentrados se asignan 3 caracteres alfanuméricos.

Ramo Clave Descripción
51 R01 Oficina de Registro Civil de Altamira

71
c) Unidad responsable de la entidad: en este caso se determinan 4 caracteres, alfabéticos o alfanuméricos.
Ramo Clave Descripción
51 C01 Instituto Registral y Catastral

Estructura funcional y programática

Clasificación funcional

La Clasificación Funcional del Gasto agrupa los gastos según los propósitos u objetivos socioeconómicos que
persiguen los diferentes entes públicos. Considerar las Finalidades, Funciones y Subfunciones previstas en el
Acuerdo por el que se emite la Clasificación Funcional del Gasto, emitido por el Consejo Nacional de
Armonización Contable (CONAC) y publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 27 de diciembre
de 2010.

El uso de la Clasificación Funcional es de observancia obligatoria para los poderes Ejecutivo, Legislativo y
Judicial de la Federación, entidades federativas; los ayuntamientos de los municipios; los órganos
político‐administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal; las entidades de la
administración pública paraestatal, ya sean federales, estatales o municipales y los órganos autónomos
federales y estatales de acuerdo a la Ley de General de Contabilidad Gubernamental

La Clasificación Funcional del Gasto ha sido estructurada en 4 finalidades identificadas por el primer dígito
de la clasificación y 29 funciones identificadas por el segundo dígito y 111 subfunciones correspondientes al
tercer dígito. La Clasificación Funcional del Gasto completa se pude consultar en:
http://www.indetec.gob.mx/Estatal/SistemasContables/clasificacion_funcional_gasto.pdf

.
Actividad Institucional

La “Actividad Institucional” permite identificar los objetivos que los ejecutores de gasto persiguen a través
de las acciones que realizan (por ejemplo: carreteras eficientes, seguras y suficientes; educación básica de
calidad; y, bosques saludables, protegidos y crecientes).

001 Función pública y buen gobierno

002 Servicios de apoyo administrativo
003 Política de ingresos equitativa y promotora de la competitividad
004 Gasto público transparente y orientado a resultados
005 Hacienda pública responsable, eficiente y equitativa
006 Servicios de tesorería eficientes y transparentes

72
Programas Presupuestarios.

El “Programa Presupuestario” (PP) unidad básica del proceso de programación-presupuestación permite la

identificación directa de los programas y actividades específicos de cada dependencia o entidad, las unidades
responsables que participan de la ejecución de los mismos y los recursos presupuestarios asignados al efecto.
Las dependencias y entidades diseñan los PPs de acuerdo a las necesidades detectadas y a las atribuciones
otorgadas por el marco jurídico.

Actualmente, como se puede apreciar en la tabla 3.2, los programas presupuestarios que define el Gobierno
Federal se clasificaron en 18 modalidades. A nivel estatal, de una manera similar a como se propone se
definan los sectores o ramos a nivel local, se considera las modalidades programáticas del Gobierno Federal
que sean compatibles con los que realizan las dependencias y entidades locales y se complementarán, con la
participación de las dependencias y entidades, con la creación de programas específicos del la
Administración Pública Estatal, tomando como punto de partida los PPs compatibles, tabla 3.3

Tabla 3.2Programas Presupuestarios definidos por la Federación son:

Tabla 3.3 Modalidades de PPs que podrían aplicar localmente

A. Gasto Programable
S Programas sujetos a reglas de operación
U Otros programas de subsidios
K Proyectos de Inversión
E Prestación de servicios públicos
B Producción de bienes públicos
Planeación, formulación, implementación, seguimiento y evaluación de
P políticas públicas
73
 F Actividades de promoción y fomento
G Regulación y supervisión
Actividades de apoyo al proceso presupuestario y para mejorar la eficiencia
M institucional
O Actividades de apoyo a la función pública y al mejoramiento de la gestión
R Otras actividades relevantes
J Pensiones y jubilaciones
B. Gasto No Programable
H Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS)

El cambio a la modernización, a la GpR obliga a replantear o rediseñar los programas presupuestarios. Si

bien es cierto que nominalmente se puede adoptar algunas nomenclaturas definidas por el Gobierno Federal,
también es cierto que el Gobierno del Estado puede definir sus propios programas y sus reglas de operación.
Vale la pena iniciar el diseño o rediseño de los programas presupuestarios locales con una metodología fácil
y práctica, como es la Metodología del Marco Lógico (MML)

Estructura económica

Clasificación por objeto del gasto

El 31 de diciembre de 2008 fue publicada en el Diario Oficial de la Federación la Ley General de

Contabilidad Gubernamental (Ley de Contabilidad), que tiene como objeto establecer los criterios generales
que regirán la Contabilidad Gubernamental y la emisión de información financiera de los entes públicos, con
el fin de lograr su adecuada armonización, para facilitar a los entes públicos el registro y la fiscalización de
los activos, pasivos, ingresos y gastos y, en general, contribuir a medir la eficacia, economía y eficiencia del
gasto e ingreso públicos.

La Ley de Contabilidad es de observancia obligatoria para los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la
Federación, entidades federativas; los ayuntamientos de los municipios; los órganos político-administrativos
de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal; las entidades de la administración pública paraestatal,
ya sean federales, estatales o municipales y los órganos autónomos federales y estatales.

En el marco de la Ley de Contabilidad, las entidades federativas deberán asumir una posición estratégica en
las actividades de armonización para que cada uno de sus municipios logre cumplir con los objetivos que
dicha ley ordena. Los gobiernos de las Entidades Federativas deben brindar la cooperación y asistencia
necesarias a los gobiernos de sus municipios, para que éstos logren armonizar su contabilidad, con base en las
decisiones que alcance el CONAC.

Los entes públicos deberán asegurarse que el sistema:

▪ Refleje la aplicación de los postulados básicos, normas contables generales y específicas e

instrumentos que establezca el CONAC;

▪ Facilite el reconocimiento de las operaciones de ingresos, gastos, activos, pasivos y patrimoniales

de los entes públicos;
74
 ▪ Integre en forma automática todo el ejercicio presupuestario con la operación contable, a partir de
la utilización del gasto y el ingreso devengado;

▪ Permita que los registros se efectúen considerando la base acumulativa para la integración de la
información contable y presupuestaria;

▪ Refleje un registro congruente y ordenado de cada operación que genere derechos y obligaciones
derivados de la gestión económico-financiera de los entes públicos;

▪ Genere, en tiempo real, estados financieros, de ejecución presupuestaria y otra información que
coadyuve a la toma de decisiones, a la transparencia, a la programación con base en resultados, a
la evaluación y a la rendición de cuentas, y

▪ Facilite el registro y control de los inventarios de los bienes muebles e inmuebles de los entes
públicos.

Estructura de codificación

La estructura del Clasificador por Objeto del Gasto se diseñó con un nivel de desagregación que permite que
sus cuentas faciliten el registro único de todas las transacciones con incidencia económica-financiera y en
esta primera fase, se realiza la armonización a segundo nivel formándose con la siguiente estructura:

Capítulo.- Es el mayor nivel de agregación que identifica el conjunto homogéneo y ordenado de los bienes y
servicios requeridos por los entes públicos.

Concepto.- Son subconjuntos homogéneos y ordenados en forma específica, producto de la desagregación de

los bienes y servicios, incluidos en cada capítulo.

La partida, que es el nivel de agregación más específico, se armonizará posteriormente y se define como: las
expresiones concretas y detalladas de los bienes y servicios que se adquieren.

Las unidades administrativas o instancias competentes en materia de Contabilidad Gubernamental y de

Presupuesto de cada orden de gobierno, acordarán con base en sus necesidades, desagregar las partidas,
conservando la estructura básica, con el fin de mantener la armonización con el Plan de Cuentas. Lo anterior
se aplicará en tanto el Consejo Nacional de Armonización Contable emita lo conducente.

Relación de Capítulos y Conceptos

1000 SERVICIOS PERSONALES

1100 Remuneraciones al personal de carácter permanente
1200 Remuneraciones al personal de carácter transitorio
1300 Remuneraciones adicionales y especiales
1400 Seguridad Social
1500 Otras prestaciones sociales y económicas
1600 Previsiones

75
 1700 Pago de estímulos a servidores públicos
1800 Impuesto sobre nóminas y otros que se deriven de una relación laboral
2000 MATERIALES Y SUMINISTROS
2100 Materiales de administración, emisión de documentos y artículos oficiales
2200 Alimentos y utensilios
2300 Materias primas y materiales de producción y comercialización
2400 Materiales y artículos de construcción y de reparación
2500 Productos químicos, farmacéuticos y de laboratorio
2600 Combustibles, lubricantes y aditivos
2700 Vestuario, blancos, prendas de protección y artículos deportivos
2800 Materiales y suministros para seguridad
2900 Herramientas, refacciones y accesorios menores
3000 SERVICIOS GENERALES
3100 Servicios básicos
3200 Servicios de arrendamiento
3300 Servicios profesionales, científicos, técnicos y otros servicios
3400 Servicios financieros, bancarios y comerciales
3500 Servicios de instalación, reparación, mantenimiento, y conservación
3600 Servicios de comunicación social y publicidad
3700 Servicios de traslado y viáticos
3800 Servicios oficiales
3900 Otros servicios generales

4000 TRANSFERENCIAS, ASIGNACIONES, SUBSIDIOS Y OTRAS AYUDAS

4100 Transferencias internas y asignaciones al sector público
4200 Transferencias al resto del sector público
4300 Subsidios y subvenciones
4400 Ayudas sociales
4500 Pensiones y jubilaciones
4600 Transferencias a fideicomisos, mandatos y otros análogos
4900 Transferencias al exterior
5000 BIENES MUEBLES, INMUEBLES E INTANGIBLES
5100 Mobiliario y equipo de administración
5200 Mobiliario y equipo educacional y recreativo
5300 Equipo e instrumental médico y de laboratorio
5400 Vehículos y equipo de transporte
5500 Equipo de defensa y seguridad
5600 Maquinaria, otros equipos y herramientas
5700 Activos biológicos
5800 Bienes inmuebles
5900 Activos intangibles
6000 INVERSIÓN PÚBLICA
6100 Obra pública en bienes de dominio público
6200 Obra pública en bienes propios
6300 Proyectos productivos y acciones de fomento

Tipo de gasto

76
El Clasificador por Tipo de Gasto relaciona las transacciones públicas que generan gastos con los grandes
agregados de la clasificación económica presentándolos en Corriente, de Capital y Amortización de la deuda
y disminución de pasivos.

1 Gasto Corriente
2 Gasto de Capital
3 Amortización de la deuda y disminución de pasivos

El artículo segundo del Acuerdo por el que se emite el Clasificador por Tipo de Gasto señala que: En
cumplimiento con los artículos 7 y cuarto transitorio de la Ley de Contabilidad, los poderes Ejecutivo,
Legislativo y Judicial de la Federación y entidades federativas; las entidades y los órganos autónomos
deberán adoptar e implementar, con carácter obligatorio, el Acuerdo por el que se emite el Clasificador por
Tipo de Gasto a más tardar, el 31 de diciembre de 2010, considerando lo señalado en el acuerdo tercero del
presente documento. Lo anterior, a efecto de construir junto con los elementos técnicos y normativos que el
CONAC emitió en 2009, la matriz de conversión y estar en posibilidad de cumplir con lo señalado en el
cuarto transitorio de la Ley de Contabilidad, sobre la emisión de información contable y presupuestaria en
forma periódica bajo las clasificaciones administrativas, económica, funcional y programática.

Fuente de financiamiento

Identifica el origen de los recursos tomando en cuenta aquellos cuya aplicación se encuentra restringida a
fines específicos tales como:

1.- Recursos locales

2.- Recursos federales
3.- Créditos y empréstitos
4.- Recursos mixtos
▪ Recursos del Ejercicio
▪ Saldos financieros de ejercicios anteriores
▪ Recursos con reglas de operación específicas
▪ Productos etiquetados por la firma de convenios especiales

Extensión auxiliar

La extensión auxiliar se utiliza para especificar la región y municipio donde se realizará la inversión o donde
se localizan los beneficiarios.

Los programas presupuestarios y la Metodología del Marco Lógico

La Metodología de Marco Lógico (MML) es una herramienta para facilitar el proceso de conceptualización,
diseño, ejecución y evaluación de programas presupuestarios. Su énfasis está centrado en la orientación para
resultados, la orientación hacia grupos beneficiarios y el facilitar la participación y la comunicación entre las
partes interesadas.

77
La metodología considera todas las etapas del PP:

▪ En la identificación y valoración de las actividades que encajan en el marco de la planeación a

largo plazo;
▪ En la preparación del diseño en forma sistemática y lógica;
▪ En la valoración del diseño; y
▪ En el monitoreo, revisión y evaluación del desempeño
La metodología presenta, entre otras, las siguientes ventajas:

1. Propicia que los involucrados en la gestión del programa presupuestario lleguen a acuerdos acerca
de los objetivos, indicadores, metas y riesgos del programa;

2. Provee elementos comunes para el diseño y evaluación de los programas presupuestarios, por
ejemplo, una terminología uniforme que facilita la comunicación y reduce ambigüedades;

3. Brinda la oportunidad para incorporar a la planeación enfoques transversales como el de género o

de población con capacidades diferentes;

4. Proporciona información para organizar y preparar en forma lógica el plan de ejecución del PP;

5. Genera información necesaria para la ejecución, monitoreo y evaluación del PP, así como para la
rendición de cuentas; y,

6. Proporciona una estructura para sintetizar, en un solo cuadro, la información más importante sobre
un PP: Matriz de Indicadores (MI)

Sin importar el origen, es indispensable llevar a cabo un análisis estructurado de la situación existente. La
Metodología Marco Lógico considera cinco etapas analíticas importantes que culminan en la construcción de
la Matriz de Indicadores (MI): Análisis de los involucrados, análisis del problema, análisis de objetivos,
Identificación de alternativas de solución al problema y Matriz de Indicadores.

3.2 Matriz de indicadores del programa

La Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) es una herramienta que permite vincular los distintos
instrumentos para el diseño, organización, ejecución, seguimiento, evaluación y mejora de los programas,
resultado de un proceso de planeación realizado con base en la Metodología de Marco Lógico.

La Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) es una herramienta de planeación estratégica que sintetiza la
metodología de marco lógico, y que en forma resumida, sencilla y armónica:

1. Establece con claridad el objetivo de los programas y su alineación con los objetivos de la planeación
nacional y sectorial;
2. Describe los bienes y servicios que entrega el programa a la sociedad para cumplir su objetivo, así
como las actividades para producirlos;

78
 3. Incorpora los indicadores que miden la consecución de los objetivos y resultados esperados, y que son
referentes para el seguimiento y la evaluación;
4. Identifica los medios para obtener y verificar la información de los indicadores; y
5. Considera los riesgos y contingencias que podrían afectar el desempeño del programa.

Después de elaborar la EAPP el paso siguiente es elaborar la MIR, aquí se enmarca la EAPP en una matriz de
cuatro por cuatro, que contiene diferentes elementos en orden vertical (filas): Fin, Propósito, Componentes y
Actividades, y en sentido horizontal (columnas): Resumen narrativo, Indicadores, Medios de verificación y
Supuestos. Es importante hacer una distinción entre lo que es conocido como Metodología de Marco Lógico
y la Matriz de Indicadores. La Metodología contempla análisis del problema, análisis de los involucrados,
jerarquía de objetivos y selección de una estrategia de implementación óptima. El producto de esta
metodología analítica es la MIR (algunos autores la denominan matriz de marco lógico), la cual resume lo
que pretende hacer el PP y cómo lo va hacer, cuáles son los supuestos claves y cómo los insumos y productos
del proyecto serán monitoreados y evaluados.

La MIR presenta en forma resumida los aspectos más importantes del programa o proyecto. Posee cuatro
columnas que suministran la siguiente información:

▪ Un resumen narrativo de los objetivos.

▪ Indicadores (Resultados específicos a alcanzar).
▪ Medios de Verificación.
▪ Supuestos (factores externos que implican riesgos).

Y cuatro filas que presentan información acerca de los objetivos, indicadores, medios de verificación y
supuestos en cuatro momentos diferentes en la vida del PP:

▪ Fin al cual el programa o proyecto contribuye de manera significativa luego de que el PP ha

estado en funcionamiento.
▪ Propósito logrado cuando el PP ha sido ejecutado.
▪ Componentes/Resultados completados en el transcurso de la ejecución del PP.
▪ Actividades requeridas para producir los Componentes/Resultados.
Figura 3.5 Matriz de indicadores para resultados (MIR)

79
 Datos de identificación del programa

Alineación a los planes de desarrollo y sus programas

Matriz de indicadores para resultados (MIR)

Resumen Indicadores de Medios de Supuestos
narrativo desempeño verificación

1. Fin
(impacto)

2. Propósito
(resultados)

3. Componentes
(productos y
servicios)

4. Actividades

Datos de identificación del programa

Este apartado contiene los datos generales del Programa presupuestario. Los datos deben ser suficientes como
para identificar la finalidad, función y subfunción, así como la denominación presupuestaria: clave y número

Alineación a los planes de desarrollo

En este apartado se deberá informar lo siguiente:

▪ Eje de la política pública de los planes de desarrollo (PND y PED) al cual está vinculado el Pp.
▪ Objetivo del eje de política pública de los planes de desarrollo (PND y PED) a los cuales está
vinculado el Programa presupuestario.
▪ Programa derivado de los planes de desarrollo.
▪ Objetivo sectorial, institucional, especial o regional al cual está vinculado el Programa
presupuestario.
▪ Objetivo estratégico de la dependencia o entidad al cual está vinculado el Programa
presupuestario.
Filas de la matriz para resultados (MIR)

Fin: Indica la forma en que el programa contribuye al logro de un objetivo estratégico de orden superior con
el que está alineado (Objetivo de la Dependencia, del Sector o del PED).
Propósito: Es el objetivo del programa, la razón de ser del mismo. Indica el efecto directo que el programa
se propone alcanzar sobre la población o área de enfoque.
Componentes: Son los productos o servicios que deben ser entregados durante la ejecución del programa,
para el logro de su propósito.
Actividades: Son las principales acciones y recursos asignados para producir cada uno de los componentes.
Figura 3.6 Resumen narrativo de la MIR a partir de la EAPP

80
 Problem ática (proviene del árbol del Solución (proviene del árbol de
problema) objetivos)
EFECTOS FINES
Reproducción del círculo de la pobreza Reducción de la pobreza
Bajo nivel de ingreso familiar Mejor nivel de ingreso familiar
Empleos poco calificados y mal Empl eos mejor calificados y
remunerados remunerados
PROBLEMA OBJETIVO
Población: Población:
Jóvenes de familias con ingresos por Jóvenes de famil ias de con ingresos
debajo de 3 salarios mínimos por debajo de tres salarios mínimos
Descripción del problem a: Descripción del resultado esperado:
Desertan en la educación media superior Concluyen la educación media superior
Fin
Magnitud (Línea base) Magnitud (resultado esperado)
Tasa de deserción del 60% de esta Tasa de deserción de 30% de esta
población inscrita en la educación media población inscrita en la educación Propósitos
superior media superior
CAUSAS MEDIOS
1. Insuficientes recursos familiares 1. Apoyos a familias con ingresos por Componentes
2. Insuficiente educación sexual debajo de 3 salarios mínimos con
3. Alto costo del transporte estudiantes de educación media
superior entregados Actividades
2. Más y mejor educación sexual
impartida
3. Apoyos a los jóvenes estudiantes
con ingresos por debajo de 3 salarios
mínimos para el pago de transporte
1.1 Inexistencia de padrón de beneficiarios entregados
2.1 Los planes de estudios sobre la 1.1 Administración del padrón de
educación sexual están incompletos o beneficiarios
desactualizados 2.1 Actualización del plan de estudios
3.1 No existen acuerdos con los 3.1 Administración de acuerdos con los
contratistas de transporte transportistas

Columnas de la matriz para resultados (MIR)

Resumen narrativo u objetivos: En la primera columna se registran los objetivos por cada nivel de la
Matriz. El resumen narrativo u objetivos pueden ser usados de manera indistinta.

Indicadores: En la segunda columna se registran los indicadores, que son un instrumento para medir el logro
de los objetivos de los programas y un referente para el seguimiento de los avances y para la evaluación de
los resultados alcanzados.

Medios de verificación: En la tercera columna, se registran las fuentes de información para el cálculo de los
indicadores. Dan confianza sobre la calidad y veracidad de la información reportada.

Supuestos: En la cuarta columna se registran los supuestos, que son los factores externos, cuya ocurrencia es
importante corroborar para el logro de los objetivos del programa y, en caso de no cumplirse, implican
riesgos y contingencias que se deben solventar.

En el marco de la Matriz de Indicadores para Resultados, el resumen narrativo corresponde a la primera

columna de la matriz. Éste equivale a los objetivos que se pretenden alcanzar con el PP y se deriva de la
EAPP.

En el resumen narrativo de la MIR, se deben incorporar los 4 niveles de objetivos que corresponden a los
tramos de control del proceso de un programa para alcanzar los impactos esperados:

81
 Figura 3.7 Niveles de objetivos de la MIR

Bienes y
Procesos servicios Resultados Impactos

Actividades Componentes Propósitos Fin

Son las principales Son los bienes y/o Es el resultado Es la contribución del
acciones emprendidas servicios que produce directo a ser logrado programa en el
mediante las cuales se o entrega el programa en la población o mediano o largo plazo
movilizan los insumos para cumplir con su área de enfoque al logro de un objetivo
para generar los propósito; deben como consecuencia del desarrollo nacional
bienes y/o servicios establecerse como de la utilización de o estatal. (a la
que produce o entrega productos terminados los componentes consecución de los
el programa o servicios (bienes y/o servicios) objetivos de los planes
proporcionados producidos o de desarrollo y/o sus
entregados por el programas
programa.

Pero además, puesto que la EAPP es el resultado de un ejercicio de análisis con base en el árbol del problema
y el árbol del objetivo y tras haber seleccionado una alternativa viable, la EAPP sirve como herramienta para
perfilar los objetivos de los distintos niveles del resumen narrativo.

3.3 Determinación de Objetivos

A continuación se muestra un ejemplo de cómo se construye el resumen narrativo de la MIR con base en la
EAPP.

Cuadro 3.1 Ejemplo de Educación Media Superior EAPP e identificación de los objetivos de la MIR

82
 Problemática Solución Nivel MIR
EFECTOS FINES Contribuir reducir la pobreza contribuyendo a la
Reproducción del círculo de la pobreza Reducción de la pobreza Fin generación y ocupación de empleos mejor
Bajo nivel de ingreso familiar Mejor nivel de ingreso familiar remunerados mediante la disminución de la
Empleos poco calificados y mal Empleos mejor calificados y deserción en educación media superior de los
remunerados remunerados estudiantes de familias con ingresos por debajo de
3 salarios mínimos

Los jóvenes de familias con ingresos por debajo de

PROBLEMA OBJETIVO Propósito 3 salarios mínimos concluyen la educación media
Población: Población: superior
Jóvenes de familias con ingresos por debajo Jóvenes de familias de con ingresos
de 3 salarios mínimos por debajo de tres salarios mínimos
Descripción del problema: Descripción del resultado esperado:
Desertan en la educación media superior Concluyen la educación media
Magnitud (Línea base) superior
Tasa de deserción del 60% de esta Magnitud (resultado esperado)
población inscrita en la educación media Tasa de deserción de 30% de esta
superior población inscrita en la educación
media superior

MEDIOS
1. Apoyos a familias con ingresos por Componentes 1. Apoyos a familias con ingresos por debajo de 3
CAUSAS debajo de 3 salarios mínimos con salarios mínimos con hijos estudiantes de
1. Insuficientes recursos familiares estudiantes de educación media educación media superior entregados
2. Insuficiente educación sexual superior entregados
3. Alto costo del transporte 2. Más y mejor educación sexual 2. Más y mejor educación sexual impartida
impartida 3. Apoyos a los jóvenes estudiantes de escasos
3. Apoyos a los jóvenes estudiantes recursos para el pago de transporte entregados
con ingresos por debajo de 3 salarios Actividades
mínimos para el pago de transporte
entregados
1.1 Inexistencia de padrón de beneficiarios Actividades 1.1 Administración del padrón de beneficiarios
2.1 Los planes de estudios sobre la 1.1 Administración del padrón de 2.1 Actualización del plan de estudios
educación sexual están incompletos o beneficiarios 3.1 Administración de acuerdos con los
desactualizados 2.1 Actualización del plan de estudios transportistas
3.1 No existen acuerdos con los 3.1 Administración de acuerdos con
contratistas de transporte los transportistas

Se recomienda utilizar la sintaxis que se detalla a continuación para la expresión de los objetivos según el
nivel del resumen narrativo de que se trate:
Cuadro 3.2 Sintaxis recomendada para los objetivos de la MIR
Fin El qué: contribuir a u objetivo superior Mediante/ a través El cómo: la solución del problema
La disminución de la deserción en educación
Contribuir a la generación y ocupación
Ejemplo: mediante media superior de los estudiantes de familias con
de empleos mejor remunerados
ingresos por debajo de 3 salarios mínimos
Propósito Sujeto: población o área de enfoque Verbo en presente Complemento: resultado esperado
Los jóvenes de familias de escasos
Ejemplo: concluyen La educación media superior
recursos
Productos terminados o servicios
Componentes Verbo en participio pasado
proporcionados
Apoyos a los jóvenes de escasos entregados
Ejemplo:
recursos para el pago de transporte
Actividades Sustantivo derivado de un verbo Complemento
Ejemplo: Administración del padrón de beneficiarios

Si el programa está bien diseñado, lógica vertical, se pueden examinar las relaciones causa-efecto entre los
diferentes niveles del resumen narrativo en dirección ascendente.

Figura 3.8 Ejemplo de las Relaciones causa-efecto del Resumen Narrativo de la MIR

83
 Resumen narrativo
Contribuir a la generación y ocupación de empleos mejor remunerados mediante
la disminución de la deserción en educación media superior de los estudiantes de
Fin familias con ingresos por debajo de 3 salarios mínimos

Los jóvenes de familias de escasos recursos concluyen la educación media

Propósito superior

C1. Apoyos a los jóvenes de escasos recursos para el pago de

transporte entregados
Componentes C2.......................
C3......................

- Administración del padrón de beneficiarios

Actividades - Administración del sistema de control de entrega de apoyos
- Gestión de recursos para el apoyo

Se recomienda que cada MIR se integre por:

▪ Un solo objetivo para el nivel de Fin.

▪ Un solo objetivo para el nivel de Propósito.

A nivel de Componente, un objetivo por cada tipo de bien o servicio entregado:

▪ cuando existan dos o más UR por Pp que entregan diferentes bienes y servicios, se sugiere
incorporar un componente por UR;
▪ cuando las distintas UR entregan los mismos bienes o servicios, se sugiere incorporar un
componente que consolide la participación de las UR.

Por ejemplo: Becas de educación superior entregadas (se consolida el número de becas que entregan el
conjunto de las instituciones competentes p.e. UNAM, UAM, entre otros).

Las Actividades imprescindibles y más relevantes para la generación de los componentes, asegurando que
cada uno de los Componentes cuente con al menos una Actividad relevante.

▪ Se deberán señalar en orden cronológico para cada Componente.

▪ En caso de que exista una Actividad que se repita para varios o todos los componentes, se
recomienda definir una actividad compartida, la cual se registrará relacionada con el primer
componente.

Por ejemplo: Actualizar el padrón de beneficiarios (es una acción que aplica para todos los
componentes del programa).

Asimismo, se sugiere tomar en cuenta las siguientes consideraciones al realizar las definiciones de los
objetivos de la MIR:

Eliminar el uso de siglas en la redacción de objetivos.

84
 ▪ En la descripción de los objetivos evitar, en la medida de lo posible, el uso de términos genéricos
(p.e. “acciones” u “obras realizadas” o “vulnerabilidad”), que no dejen claramente establecido el
resultado que busca el objetivo. Si se usan, estos términos deberán utilizarse siempre con los
calificativos que sean necesarios (p.e. “acciones de difusión completadas”, “obras de
infraestructura de riego realizadas”. e.o.).
▪ En el Propósito se recomienda evitar las definiciones ambiguas de la población beneficiaria (p.e.
“personas con necesidades económicas”), se sugiere delimitarla de la manera más breve sin dejar
fuera las características específicas de quien recibirá los bienes y servicios del PP. Asimismo,
evitar que se defina a los municipios como población beneficiarias. P.e. “jóvenes de familias de
escasos recursos” vs. “jóvenes de familias con ingresos por debajo de 3 salarios mínimos”.
▪ Presentar las Actividades agrupadas por componente, incluyendo las principales acciones
emprendidas mediante las cuales se movilizan los insumos para generar los bienes y/o servicios
que produce o entrega el programa.

3.4 Indicadores y medios de verificación

3.4.1 Indicadores para resultados

En el marco de la MIR, los indicadores se informan en la segunda columna de la matriz y todos ellos son
considerados como indicadores de desempeño.

Un indicador de desempeño, es la expresión cuantitativa construida a partir de variables cuantitativas o

cualitativas, que proporciona un medio sencillo y fiable para medir logros (cumplimiento de objetivos y
metas establecidas), reflejar los cambios vinculados con las acciones del programa, monitorear y evaluar sus
resultados.

El indicador se debe aplicar en la planeación, la programación y el presupuesto, para utilizarse en el

seguimiento y en la evaluación de los PP. En tales términos, el indicador debe entenderse que siempre es de
desempeño (cumplir con el cometido).

Se requiere distinguir los diferentes tipos de indicadores de la MIR, de acuerdo a los siguientes criterios.

Indicadores estratégicos:

▪ Mide el grado de cumplimiento de los objetivos de las políticas públicas y de los Pp.
▪ Contribuye a corregir o fortalecer las estrategias y la orientación de los recursos.
▪ Incluye a los indicadores de Fin, Propósito y aquellos de Componentes que consideran subsidios,
bienes y/o servicios que impactan directamente a la población o área de enfoque.
▪ Impacta de manera directa en la población o área de enfoque.

Indicadores de gestión:

85
 ▪ Mide el avance y logro en procesos y actividades, es decir, sobre la forma en que los bienes y/o
servicios públicos son generados y entregados.
▪ Incluye los indicadores de Actividades y aquéllos de Componentes que entregan bienes y/o
servicios para ser utilizados por otras instancias.

Cuadro 3.3 Tipos de indicadores de la MIR

Niveles de
Especificaciones
objetivos
Estratégico Fin N.A.
Propósito N.A.
Componente Si incluyen subsidios, bienes y/o servicios que impactan
directamente en la población o área de enfoque
Gestión Componente Si no incluyen subsidios, bienes y/o servicios que
impactan directamente en la población o área de enfoque.
N.A
Actividad

Figura 3.9 Clasificación de los indicadores de la MIR

Bienes y/o
Procesos servicios Resultados Impactos

Indicador de Indicador de Indicador de Indicador de

actividades Componentes Propósitos Fin
Indicadores de gestión Indicadores estratégicos

Permiten verificar la Permite verificar la Permite verificar la Permite verificar los

gestión de los generación y/o cobertura y/o el impactos sociales y
procesos: recursos entrega de los bienes cambio producido en económicos
humanos, el y/o servicios del la población o área de alcanzados para los
financiamiento, la programa enfoque que puede cuales contribuye el
adquisición de atribuirse a la programa, pero que no
insumos, la operación ejecución del son sólo su
, entre otros programa responsabilidad

Los indicadores de Fin miden el grado de cumplimiento del objetivo del PND o sus programas derivados
(sectoriales, institucionales, especiales, regionales) al que contribuye el PP en el mediano y largo plazo.

Sugerimos tomar en cuenta las siguientes recomendaciones para su inclusión en la MIR:

▪ La UR a cargo del PP podrá revisar si entre los indicadores contenidos en los planes de
desarrollo, en sus programas derivados o en los que midan el cumplimiento de un objetivo
estratégico de la dependencia o entidad correspondiente, existe alguno al que el Programa
contribuye directa o indirectamente, en cuyo caso podrá utilizarlo como indicador de Fin.

86
 ▪ Siempre que sea factible, utilizar información pública disponible como las encuestas realizadas
por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) u otras instituciones.
▪ Si la medición de un indicador es muy compleja, optar por construir un indicador proxy,
alternativo o sustituto, que permita estimar el logro del objetivo.
▪ Considerar que en los indicadores de Fin, el logro del impacto esperado no necesariamente es
atribuible sólo al programa.
▪ En la medida de lo posible, incluir los indicadores que expresen como el PP contribuye a la
consecución del objetivo superior sin que ello signifique un impacto importante en el costo de la
identificación y medición del indicador.
En los indicadores de Propósito se recomienda utilizar aquéllos que miden resultados (cambios directos) del
programa en la población o área de enfoque, así como de cobertura respecto de la misma.

Cuando un PP entregue Componentes a más de dos tipos de beneficiarios, se recomienda que:

▪ Se establezca un indicador para cada uno de los tipos de beneficiarios al que va dirigido.
▪ En este caso, se considerará a nivel de Propósito el indicador correspondiente al tipo de
beneficiario que mejor represente el Propósito del PP o aquél que permita contar con la visión
más completa entre los diferentes tipos de beneficiario.
Sobre indicadores de Actividades se recomienda lo siguiente:
▪ No incluir indicadores de presupuesto.
La construcción de los indicadores, parte de identificar el resultado clave para cada uno de los niveles de la
MIR.

▪ El resultado clave es el cambio sustantivo entre la situación descrita con el problema y la

situación descrita una vez alcanzada la solución del problema.
▪ Se desprende directamente del análisis de la EAPP y los objetivos de la MIR.
▪ Puede ser utilizado como herramienta metodológica para el análisis y entendimiento de la EAPP
y de los objetivos de la MIR y, de esta manera, facilitar la identificación de los indicadores
asociados a los objetivos de la MIR.

A continuación se muestra un ejemplo de la identificación de resultados clave a partir del resumen narrativa
de la MIR.

Cuadro 3.4 Educación Media Superior: Identificación de indicadores a partir del resultado clave
Estructura analítica del programa
MIR Resultado clave
presupuestario
Problemática Solución Nivel Resumen narrativo
EFECTOS FINES Contribuir a la generación Reducción de la pobreza
Reproducción del Reducción de la pobreza Fin y ocupación de empleos
círculo de la pobreza Mejor nivel de ingreso mejor remunerados Incremento del ingreso familiar
Bajo nivel de ingreso familiar mediante la disminución de
familiar Empleos mejor calificados y la deserción en educación

87
Empleos poco remunerados media superior de los Empleos mejor remunerados
calificados y mal estudiantes de familias con
remunerados OBJETIVO ingresos por debajo de 3
Población: salarios mínimos
PROBLEMA Jóvenes de familias de con
Población: ingresos por debajo de tres Propósito Los jóvenes de familias Baja tasa de deserción
Jóvenes de familias salarios mínimos con ingresos por debajo de en la educación media
con ingresos por Descripción del resultado 3 salarios mínimos superior
debajo de 3 salarios esperado: concluyen la educación
mínimos Concluyen la educación media media superior
Descripción del superior
problema: Magnitud (resultado
Desertan en la esperado)
educación media Tasa de deserción de 30% de
superior esta población inscrita en la
Magnitud (Línea educación media superior
base) MEDIOS
Tasa de deserción del 1. Apoyos a familias con
60% de esta población ingresos por debajo de 3
inscrita en la educación salarios mínimos con Componente 1. Apoyos a familias con Familias con ingresos por debajo
media superior estudiantes de educación s ingresos por debajo de 3 de 3 salarios mínimos que reciben
media superior entregados salarios mínimos con apoyos
CAUSAS 2. Más y mejor educación estudiantes de educación
1. Insuficientes sexual impartida media superior entregados Jóvenes reciben educación sexual
recursos familiares 3. Apoyos a los jóvenes 2. Más y mejor educación
2. Insuficiente estudiantes con ingresos por sexual impartida Los jóvenes reciben apoyo para
educación sexual debajo de 3 salarios mínimos 3. Apoyos a los jóvenes pagar el transporte
3. Alto costo del para el pago de transporte estudiantes de escasos
transporte entregados recursos para el pago de
transporte entregados
1.1 Inexistencia de 1.1 Administración del padrón
padrón de de beneficiarios
beneficiarios 2.1 Actualización del plan de Actividades 1.1 Administración del Padrón de beneficiarios
2.1 Los planes de estudios padrón de beneficiarios
estudios sobre la 3.1 Administración de 2.1 Actualización del plan Plan de estudios actualizado
educación sexual están acuerdos con los de estudios
incompletos o transportistas 3.1 Administración de Acuerdos con transportistas
desactualizados acuerdos con transportistas
3.1 No existen
acuerdos con los
contratistas de
transporte

Los indicadores de desempeño, indicadores de la MIR, deberán contar con una ficha técnica, la cual deberá
contener los siguientes elementos mínimos para su adecuado seguimiento y evaluación:

• Dimensión a medir.
• Nombre del indicador.
• Definición.
• Método de cálculo.
• Unidad de medida.
• Frecuencia de medición.
• Línea base.
• Metas.

88
 • Sentido del indicador.
• Parámetros de semaforización.

A continuación se comentan cada una de los elementos relacionados. Para mayor información sobre los
mismos.

Figura 3.10 Clasificación de los indicadores según la dimensión

Dimensión Descripción Ejemplo Aplica
preferentemente a

Ÿ Fin
Mide el nivel de cumplimiento de Tasa de deserción de la Ÿ Propósito
Eficacia los objetivos Educación Media
Ÿ Componente

Promedio de estudiantes
Busca medir qué tan bien se han utilizado que desertan de la Ÿ Propósito
los recursos en la producción de los Educación Media Superior
Eficiencia por maestro que da clases a
Ÿ Componente
resultados
ese nivel

Busca evaluar atributos de los bienes o Porcentaje de estudiantes

servicios producidos por el programa egresados de Educación
Calidad Ÿ Componente
Media Superior con buen
respectoa normas o referencias externas rendimiento (9-!0 promedio)

Mide la capacidad para generar y Porcentaje del costo de Ÿ Componente

Economía movilizar adecuadamente los recursos pasaje que es subsidiado Ÿ Actividad
financieros

Lo anterior, no significa que cada PP esté obligado a registrar indicadores para todas las dimensiones
descritas; se recomienda que un PP contenga, al menos, indicadores de eficacia para cada uno de los niveles
de la MIR, de tal manera que se asegure la valoración de los resultados alcanzados, de conformidad con la
lógica vertical que entraña la MIR.

Cuadro 3.5 Identificación de indicadores en función de la dimensión

Resultado
esperado o
Resumen narrativo Dimensiones
clave/ factor
crítico
Eficacia Eficiencia Economía Calidad
Porcentaje
Tasa de deserción de promedio de
Los jóvenes de Porcentaje de
la educación media estudiantes que
familias con ingresos Baja tasa de estudiantes egresados
superior desertan de la
por debajo de 3 deserción en la de educación media
educación
salarios mínimos educación media superior con buen
Índice de absorción media superior
concluyen la educación superior rendimiento (9-10
de la educación por maestro que
media superior promedio)
media superior da clases en ese
nivel
1. Apoyos a familias Familias con Porcentaje de
con ingresos por ingresos por estudiantes de
debajo de 3 salarios debajo de 3 familias con ingresos
mínimos con salarios mínimos por debajo de 3

89
 estudiantes de que reciben salarios mínimos que
educación media apoyos recibieron apoyo
superior entregados
Jóvenes reciben
educación sexual Porcentaje de
2. Más y mejor
Porcentaje de estudiantes educación media
educación sexual
jóvenes superior que consideraron
impartida
con conocimiento satisfactoria la campaña de
de su educación sexual
sexualidad
3. Apoyos a los
jóvenes
estudiantes con Los jóvenes
Porcentaje de jóvenes Porcentaje del
ingresos reciben
de familias de costo de
por debajo de 3 apoyo para pagar
escasos recursos que pasaje que es
salarios el
reciben el apoyo subsidiado
mínimos para el pago transporte
de
transporte entregados
Porcentaje de
familias de escasos
1.1 Administración del Padrón de recursos con jóvenes
padrón de beneficiarios beneficiarios estudiantes de
educación media
superior identificadas
Porcentaje de
2.1 Actualización del Plan de estudios escuelas que cuentan
plan de estudios actualizado con el plan de
estudios actualizado
Porcentaje de
3.1 Administración de transportistas con
Acuerdos con
acuerdos con acuerdos para la
transportistas
transportistas aceptación de cuotas
subsidiadas

Nombre del indicador

Es la expresión que identifica al indicador y que manifiesta lo que se desea medir con él.

Recomendaciones:

▪ El nombre expresa la denominación precisa con la que se distingue al indicador, no repite al

objetivo.
▪ Debe ser claro y entendible en sí mismo, pero no presentarse como definición.
▪ No contiene el método de cálculo, pero debe ser consistente con el mismo.
▪ Debe ser único y corto: máximo 10 palabras (sugerido). El nombre, además de concreto, debe
definir claramente su utilidad.
▪ El nombre del indicador no debe reflejar una acción; no incluye verbos en infinitivo.

Definición del indicador

Debe precisar qué se pretende medir del objetivo al que está asociado; debe ayudar a entender la utilidad,
finalidad o uso del indicador. No debe repetir el nombre del indicador ni el método de cálculo, la definición

90
debe ser utilizada para explicar brevemente (máximo 240 caracteres) y en términos sencillos, qué es lo que
mide el indicador.

Método de cálculo

Determina la forma en que se relacionan las variables establecidas para el indicador.

Se establecen las siguientes recomendaciones:

▪ En la expresión, utilizar símbolos matemáticos para las expresiones aritméticas, no palabras.

▪ Expresar de manera puntual las características de las variables y de ser necesario, el año y la
fuente de verificación de la información de cada una de ellas.
▪ En el caso de que el método de cálculo del indicador contenga expresiones matemáticas
complejas, colocar un anexo que explique el método de cálculo.

Unidad de medida

Hace referencia a la determinación concreta de la forma en que se quiere expresar el resultado de la medición
al aplicar el indicador.

▪ La unidad de medida deberá corresponder, invariablemente, con el método de cálculo del

indicador y con los valores expresados en la línea base y las metas.
▪ En el caso de los indicadores cuyo método de cálculo resulta en un porcentaje, índice, proporción
y, por ende, el valor de la meta esté expresado en términos relativos, la unidad de medida deberá
referirse a una noción estadística, pero no a una unidad absoluta.

Frecuencia de medición

Hace referencia a la periodicidad en el tiempo con que se realiza la medición del indicador (periodo entre
mediciones).

Línea Base

Es el valor del indicador que se establece como punto de partida para evaluarlo y darle seguimiento.

Metas

Permiten establecer límites o niveles máximos de logro, comunican el nivel de desempeño esperado por la
organización, y permiten enfocarla hacia la mejora. Al establecer metas, se debe:

▪ Asegurar que son cuantificables.

▪ Asegurar que están directamente relacionadas con el objetivo.

La meta que se determine debe:

91
 ▪ Estar orientada a mejorar en forma significativa los resultados e impactos del desempeño
institucional, es decir debe ser retadora.
▪ Ser factible de alcanzar y, por lo tanto, ser realista respecto a los plazos y a los recursos humanos
y financieros que involucran.

Sentido del indicador

Hace referencia a la dirección que debe tener el comportamiento del indicador para identificar cuando su
desempeño es positivo o negativo. Puede tener un sentido descendente o ascendente:

▪ Cuando el sentido es ascendente, la meta siempre será mayor que la línea base. Si el resultado es
mayor al planeado, es representativo de un buen desempeño, y cuando es menor, significa un
desempeño negativo.

Ejemplos de indicadores con sentido ascendente: población atendida con un servicio, la población
beneficiaria con la entrega de bienes públicos, la productividad agropecuaria, el índice de competitividad de
la inversión pública.

▪ Cuando el sentido es descendente, la meta siempre será menor que la línea base. Si el resultado es
menor a la meta planeada, es equivalente a un buen desempeño, y cuando es mayor, significa un
desempeño negativo.

Ejemplos de indicadores con sentido descendente: tasas de mortalidad, índice de los efectos negativos de los
incendios, tasas de natalidad, índices de delincuencia, tiempo de espera de la entrega de un servicio, costo
promedio de un bien.

Este concepto es distinto al de “Comportamiento del indicador”

▪ Cuando la meta del indicador es constante, de todas formas se deberá indicar si el sentido
esperado del indicador es ascendente o descendente.

Parámetros de semaforización

Para poder dar seguimiento, realizar la evaluación adecuada y contar con elementos para la toma de
decisiones, deberán establecerse los parámetros de semaforización que identifiquen si el cumplimiento del
indicador fue el adecuado o esperado.

Mediante parámetros de semaforización se indica cuando el comportamiento del indicador es:

▪ Aceptable (verde)
▪ Con riesgo (amarillo)
▪ Crítico (rojo)

Los parámetros de semaforización se establecen de acuerdo al sentido del indicador respecto a la meta
(sentido ascendente o descendente).

92
 Cuadro 3.6 Identificación de los elementos básicos de los indicadores
Sent Frecue U.
Nombre Método de cálculo Línea base Metas Semaforización
ido ncia Medida
valor año Del Al año
verde amarillo rojo
ciclo 2012
Tasa de ((Jóvenes estudiantes Desc Anual Porcent 60 2008 55 30 56 57 58
Deserción en que no concluyeron ende aje
la educación su educación media nte
media superior superior en el t) /
(Jóvenes estudiantes
que ingresaron a la
educación media
superior en el año t -
3)) x 100
Tasa de ((Jóvenes estudiantes Desc Anual Porcent 60 2008 55 30 56 57 58
Deserción en que no concluyeron ende aje
la educación su educación media nte
media superior superior en el t) /
(Jóvenes estudiantes
que ingresaron a la
educación media
superior en el año t -
3)) x 100
Porcentaje Asce Anual Porcent 0 2008 60 85.0 57.0 51.0 45.0
((Escuelas que
de escuelas nden aje
cuentan con el plan
que cuentan te
de estudios
con el plan de
actualizado) / (Total
estudios
de escuelas)) x 100
actualizado

93
3.4.2 Medios de verificación

En el marco de la Matriz de Indicadores para Resultados, los medios de verificación se informan en la tercera
columna de la matriz. Representan la fuente de evidencias sobre los resultados logrados.

Son las fuentes de información que se pueden utilizar para verificar el logro de los objetivos a través del
cálculo de los indicadores.
Figura 3.11 Columna de Medios de verificación
Matriz de indicadores para resultados (MIR)
Pueden incluir: Resumen
narrativo
Indicadores de
desempeño
Medios de
verificación
Supuestos

• Estadísticas. 1. Fin
(impacto)
• Material publicado.
2. Propósito
• Inspección. (resultados)

• Encuestas. 3. Componentes

• Informes de auditoría. (productos y

servicios)

• Registros contables.
4. Actividades
Deben proporcionar la información necesaria para que toda persona pueda tener acceso a los datos y pueda
replicarlos.

La existencia de esta columna en la MIR tiene la ventaja de obligar a quien formula el programa y define los
indicadores, a identificar fuentes existentes de información. Si éstas no están disponibles, lo obliga a incluir
en el diseño del programa actividades orientadas a recoger la información requerida.

Ejemplos:

▪ Estadísticas existentes o preparadas específicamente para el cálculo de los indicadores del

programa. Las fuentes posibles de estadísticas son el INEGI, CONAPO, CONEVAL; los
distintos sectores (en particular los de Salud, Educación, Trabajo, Agricultura, Economía y
Hacienda), y ciertos organismos internacionales (CEPAL, FAO, OIT, FMI, etc.) y
Organizaciones no Gubernamentales (ONG). En la propia institución que ejecuta el programa
pueden existir estadísticas útiles para el cálculo de los indicadores.

▪ Material publicado que contenga información útil para verificar el logro de los objetivos del
programa. Siempre que sea factible, utilizar información pública disponible será necesario revisar
la diversidad de información contenida en los reportes y la estadística institucional, así como las
bases de datos de INEGI, FAO, PNUD, OCDE, Banco Mundial, así como de otros organismos
nacionales e internacionales.

▪ Inspección por parte de algún especialista. En particular, se utiliza para verificar el logro de los
componentes, tanto en calidad como en cantidad. Puede recurrirse muchas veces a la visita de un
experto en el tipo de bienes o servicios que el programa genera.

▪ El resultado de encuestas es un medio de verificación de uso frecuente. Éstas pueden haberse

realizado con otro fin, o ser ejecutadas específicamente como una actividad del programa. Son
especialmente útiles en el caso de indicadores cuyo objetivo sea medir calidad.

94
 ▪ Los informes de auditoría y registros contables del programa son medios de verificación que
ayudan al cálculo de indicadores de costos y de eficiencia.

Cuadro 3.7 Medios de verificación

Indicadores Medios de
Nivel Resumen Narrativo
verificación
Contribuir a la generación y Porcentaje de la población en
ocupación de empleos mejor condición de pobreza
Evolución de la pobreza. Coneval
remunerados mediante la patrimonial
Encuesta Nacional de Ingreso
Fin disminución de la deserción Ingreso promedio de los
Gasto de los Hogares. INEGI
en educación media superior hogares de los primeros 5
Encuesta Nacional de Ocupación
de los estudiantes de familias deciles
y Empleo. INEGI
con ingresos por debajo de 3 Remuneración promedio del
salarios mínimos personal ocupado
Los jóvenes de familias con
Propósito ingresos por debajo de 3 Tasa de deserción en la Estadística del sector educativo.
salarios mínimos concluyen la Educación Media Superior SEP-INEGI
educación media superior
1. Apoyos a familias con Porcentaje de familias con Estadística del sector
ingresos por debajo de 3 ingresos por debajo de 3 social. SEDESOL-INEGI
salarios mínimos con salarios mínimos con
estudiantes de educación estudiantes de educación
media superior entregados media superior que reciben
2. Más y mejor educación apoyos
sexual impartida Porcentaje de jóvenes con Encuesta específica a jóvenes
Componentes 3. Apoyos a los jóvenes conocimientos sobre su estudiantes de Educación Media
estudiantes de escasos sexualidad Superior
recursos para el pago de Porcentaje de jóvenes de
transporte entregados familias con ingresos por Estadística del sector social.
debajo de 3 salarios mínimos SEDESOL-INEGI
que reciben el apoyo

1.1 Administración del Porcentaje de familias con Estadísticas del Programa. SEP
padrón de beneficiarios ingresos por debajo de 3
salarios mínimos con jóvenes
estudiantes de educación
media superior identificadas

Porcentaje de escuelas que

Actividades 2.1 Actualización del plan de cuentan con el plan de Estadísticas del Programa. SEP
estudios estudios actualizado

Porcentaje de transportistas
con acuerdos para la Estadísticas del Programa. SEP
aceptación de cuotas
3.1 Administración de subsidiadas
acuerdos con transportistas

▪ Si falta información, será necesario incluir actividades para obtenerla.

▪ Si no se puede conseguir la información, habrá que cambiar el indicador, (utilizar un indicador
aproximado “ Proxy”)
▪ Si hay más de una fuente de información, verificar la consistencia de los datos entre las mismas.
▪ Los medios de verificación deben ser acordados con los involucrados.

3.5 Supuestos de la MIR

95
En el marco de la MIR, los supuestos se informan en la cuarta columna de la matriz.
Figura 3.12 Columna de Supuestos
Matriz de indicadores para resultados (MIR)
Resumen Indicadores de Medios de Supuestos
narrativo desempeño verificación

▪ Cada supuesto corresponde a un riesgo que enfrenta

1. Fin el
programa y que está más allá del control directo (impacto)
de la
gestión del programa. 2. Propósito
(resultados)

▪ Sólo se consideran los riesgos que tengan una probabilidad

3. Componentes
(productos y
razonable de ocurrencia y que representan situacionesservicios)

contingentes a solventar. 4. Actividades

Al preparar un programa, así como al planificar su ejecución y evaluarlo, es necesario recurrir a una serie de
supuestos. Esto es consecuencia del hecho de trabajar sobre un futuro hipotético. A cada objetivo le
corresponde un riesgo que podría derivar en un incumplimiento que se describe en la columna de supuestos.
Dependiendo del impacto del riesgo, el programa puede demorarse, incrementar su costo, cumplir
parcialmente sus objetivos, o puede fracasar del todo.

Una de las grandes contribuciones que la MML hace a la gestión de programas, es obligar al equipo que
prepara el programa a identificar los riesgos en cada nivel de objetivos: Actividad, Componente, Propósito y
Fin. En particular, se identifican los riesgos que comprometan el logro de un objetivo de nivel superior, aun
cuando se haya logrado el de nivel inferior. Por ello, estos riesgos se expresan como supuestos que tienen que
cumplirse para avanzar al nivel siguiente en la jerarquía de objetivos. El supuesto tiene que estar redactado en
relación directa con el cumplimiento del indicador.

Es importante tener presente que el cumplimiento de los Supuestos que se incorporan a la MIR está fuera del
ámbito de gestión del equipo que ejecutará el programa. Es decir, el equipo debe considerar lo que se puede
hacer para evitar la ocurrencia del riesgo. Si el riesgo puede ser evitado a un costo razonable, entonces
deberán incorporarse a la estructura del programa los Componentes y las Actividades necesarias para
evitarlo. En caso contrario, es necesario identificar las acciones que puedan solventar las contingencias y
quiénes podrían ejecutarlas.

A continuación presentamos un ejemplo de la identificación de los supuestos para cada nivel del resumen
narrativo de la MIR.

Cuadro 3.8 Supuestos

Resumen Indicadores Medios de

Nivel Supuestos
Narrativo verificación
Contribuir a la generación y Porcentaje de la Evolución de la Las condiciones de estabilidad
ocupación de empleos población en condición pobreza. Coneval en los mercados financieros se
Fin mejor remunerados de pobreza patrimonial Encuesta Nacional recuperan y se mejoran los
mediante la disminución de Ingreso promedio de los de Ingreso Gasto niveles de crecimiento
la deserción en educación hogares de los primeros de los Hogares. económico.

96
 media superior de los 5 deciles INEGI
estudiantes de familias con Remuneración promedio Encuesta Nacional
ingresos por debajo de 3 del personal ocupado de Ocupación y
salarios mínimos Empleo. INEGI
Que los estudiantes se
incorporen y egresen de la
Los jóvenes de familias con educación superior, y que
Tasa de deserción en la Estadística del
Propósito ingresos por debajo de 3
Educación Media sector educativo.
existan las condiciones del
salarios mínimos concluyen mercado laboral para la
Superior SEP-INEGI
la educación media superior incorporación de estudiantes
egresado de la educación media
superior y superior.
1. Apoyos a familias con Porcentaje de familias Estadística del Las familias con ingresos por
ingresos por debajo de 3 con ingresos por debajo sector social. debajo de 3 salarios mínimos se
salarios mínimos con de 3 salarios mínimos SEDESOL-INEGI mantienen en condiciones
estudiantes de educación con estudiantes de Encuesta socioeconómicas que les
media superior entregados educación media específica a permiten utilizar los apoyos para
superior que reciben jóvenes sostener a los jóvenes
2. Más y mejor educación apoyos estudiantes de estudiantes en la escuela.
Componentes sexual impartida Porcentaje de jóvenes Educación Media Los jóvenes estudiantes llevan a
con conocimientos sobre Superior su vida diaria las prácticas
3. Apoyos a los jóvenes su sexualidad Estadística del aprendidas en las campañas de
estudiantes de escasos Porcentaje de jóvenes de sector social. educación sexual.
recursos para el pago de familias con ingresos SEDESOL-INEGI Los jóvenes estudiantes que
transporte entregados por debajo de 3 salarios reciben apoyo para transporte lo
mínimos que reciben el aplican correctamente.
apoyo
1.1 Administración del Porcentaje de familias Estadísticas del La administración del
padrón de beneficiarios con ingresos por debajo Programa. SEP padrón se lleva a cabo
de 3 salarios mínimos correctamente
con jóvenes estudiantes
de educación media
superior identificadas
Porcentaje de escuelas
Actividades que cuentan con el plan Estadísticas del Las escuelas aplican el plan de
2.1 Actualización del plan de estudios actualizado Programa. SEP estudios actualizados
de estudios
Porcentaje de
transportistas con
acuerdos para la
3.1 Administración de aceptación de cuotas
acuerdos con transportistas subsidiadas Estadísticas del Los transportistas respetan los
Programa. SEP acuerdos de cuota subsidiada

3.6 Análisis de la MIR

Al completar los supuestos, se debe revisar si la información de la MIR está completa y guarda consistencia.

Para ello se llevan a cabo tres análisis:

1. Análisis de los supuestos.
2. Análisis de la lógica horizontal.
3. Análisis de la lógica vertical.
97
3.6.1 Análisis de los supuestos

Previa a la incorporación de un riesgo como supuesto a la MIR se deberá analizar la pertinencia de así
hacerlo. A continuación se esquematiza la lógica que se puede aplicar para la realización de dicho análisis.

Figura 3.13 Análisis para incorporar un riesgo como supuesto a la MIR

¿El riesgo es si
externo al
programa?

no ¿El riesgo es
si
importante?

Muy Revisar el programa e

no Probabilidad de probable identificar las acciones
ocurrencia del que deben considerarse
riesgo para paliar el efecto del
supuesto

Poco
probable
Probable Incluir el
supuesto

No incluir No incluir No incluir

3.6.2 Análisis de la lógica horizontal

Si el programa está bien diseñado, se pueden examinar Figuralas 3.14 Lógica horizontal de la MIR
Matriz de indicadores para resultados (MIR)
relaciones causa-efecto, analizando la lógica horizontal de la Resumen Indicadores de Medios de
narrativo desempeño verificación
Supuestos

matriz, de derecha a izquierda. 1. Fin

(impacto)

La lógica horizontal se resume en los siguientes puntos: 2. Propósito

(resultados)

▪ Se han identificado supuestos para cada nivel del

3. Componentes
(productos y
servicios)
resumen narrativo
4. Actividades
▪ Los medios de verificación identificados son los necesarios y suficientes para obtener los datos
requeridos para el cálculo de los indicadores.
▪ Los indicadores definidos permiten hacer un buen seguimiento de los objetivos y evaluar
adecuadamente el logro de los programas.
3.6.3 Análisis de la lógica vertical

La lógica vertical de la matriz permite verificar la relación causa-efecto directa que existe entre los diferentes
niveles de la matriz. Se analiza de abajo hacia arriba.

Para verificar la relación causa-efecto, se podrán realizar las siguientes preguntas de control:

▪ ¿Las actividades son suficientes para lograr cada componente?

▪ ¿Todas las actividades son necesarias para lograr los componentes?

98
 ▪ ¿Los componentes son suficientes para lograr el propósito?
▪ ¿Todos los componentes son necesarios para lograr el propósito?
▪ ¿El logro del propósito ayuda o resulta en una contribución significativa al logro del Fin?
▪ ¿El fin contribuye de forma significativa al logro de un objetivo superior?

3.6.4 Análisis de Lógica Vertical

Si se completan las Actividades programadas y se cumplen los Supuestos asociados a éstas, se lograrán
producir los Componentes.
Si se producen los Componentes detallados en la MIR y se cumplen los Supuestos asociados a estos, se
logrará el Propósito del Programa.
Si se logra el Propósito del Programa y se cumplen los Supuestos asociados a éste, se contribuirá al logro del
Fin.
Si se contribuyó al logro del Fin y se mantienen vigentes los Supuestos asociados a éste, se garantizará la
sustentabilidad de los beneficios del programa.
En definitiva:
Figura 3.15 Análisis de Lógica Vertical
Matriz de indicadores para resultados (MIR)
Resumen Indicadores de Medios de Supuestos
narrativo desempeño verificación

1. Fin
(impacto)

2. Propósito
(resultados)

3. Componentes
(productos y
servicios)

4. Actividades

3.7 Consideraciones generales

3.7.1 Elementos de la MIR

La MIR se considera completa cuando cuenta con los siguientes elementos:

Objetivos:

▪ Uno para el nivel de Fin.

▪ Uno para el nivel de Propósito.
▪ A nivel de Componente, un objetivo por cada tipo de bien o servicio entregado.
▪ A nivel de Actividad los imprescindibles y más relevantes para la generación de los
Componentes.

99
Indicadores:

▪ al menos un indicador por cada objetivo superior (Fin y Propósito) y el mínimo número para
Componentes y Actividades que permita evaluar su logro. (Se considera que se tiene la
información mínima sobre indicadores cuando cumplan con los elementos mínimos requeridos
por la ficha técnica.)

Medios de verificación para cada indicador.

Los Supuestos que correspondan.

3.7.2 Enfoques transversales

Se pueden incorporar enfoques transversales en el árbol del problema.

El enfoque transversal es la convergencia o corresponsabilidad de varios programas, políticas e instituciones

para lograr objetivos y resultados respecto de grupos de población (indígenas, mujeres, jóvenes, personas con
discapacidad) o áreas de enfoque (desarrollo rural sustentable o desarrollo científico tecnológico) que
enfrentan retos comunes y específicos para su desarrollo.

Los enfoques transversales deben ser obligatorios al menos para los PPs que tienen recursos asignados
específicamente para ello.

Adicionalmente el enfoque transversal deberá ser considerado en el caso de que sea factible su aplicación en
la MIR y sea pertinente con los programas derivados de los planes de desarrollo.

La segmentación de los tipos de beneficiarios de los PPs considerará los enfoques transversales de: Equidad
de género, Juventud, Personas con discapacidad, Etnicidad, Desarrollo rural sustentable y Desarrollo
científico tecnológico con el fin de identificar aquéllos que atienden a la población que corresponda.

La inclusión de un enfoque transversal en un PP no es excluyente de algún otro.

Para la incorporación de enfoques transversales en el árbol del problema, se utilizan las siguientes preguntas:

▪ ¿Los efectos que genera el problema afectan de manera diferente a

▪ mujeres y hombres;
▪ jóvenes;
▪ personas con discapacidad;
▪ personas de etnias específicas?
▪ ¿El problema afecta la sustentabilidad de los recursos para las siguientes generaciones?
▪ ¿El problema afecta al desarrollo científico tecnológico?

Si las respuestas fueran positivas, significa que el programa tiene efecto transversal, por lo que se necesita
construir un enfoque transversal.

100
Para ello se deberán diagramar las causas ligadas a los efectos diferenciados por enfoque transversal para
identificarlas.

En función del enfoque transversal que incluyan, los PP se pueden clasificar de la siguiente manera:

Cuadro 3.9 Tipos de Programas presupuestarios en función del enfoque transversal que incluyen

Los que específicamente están dirigidos a atender algún problema transversal, en

Tipo 1 cuyo caso todo el programa tiene enfoque transversal y debe reflejarse en el
Propósito de su MIR.
Los que no están dirigidos específicamente a atender ese tipo de problemas, pero
Tipo 2 que alguno de los bienes y/o servicios que proporcionan sí lo están, en cuyo caso el
enfoque transversal debe reflejarse a nivel de Componente de su MIR.
Los que no están en los primeros dos supuestos, pero que los procesos que realizan
deben considerar efectos diferenciados entre grupos de población o áreas de
enfoque, como por ejemplo cuando se atienden quejas de personas discapacitadas o
Tipo 3
que hablan lengua indígena, en cuyo caso deben tener personal y procesos
especializados, lo que deberá reflejarse en las Actividades de la MIR
(particularmente cuando tienen recursos asignados específicamente para ello).
Los que no entran en ninguno de los supuestos anteriores, por lo que no
Tipo 4
necesariamente deben reflejar enfoques transversales en su MIR.

¿Cómo reflejar el enfoque transversal en la MIR? Figura 3.16 Enfoque transversal de la MIR
Resumen Indicadores de Medios de Supuestos
narrativo desempeño verificación

• En el resumen narrativo del nivel que corresponda según el 1. Fin

(impacto)

tipo de programa definido anteriormente, y/o; 2. Propósito

(resultados)

3. Componentes
• En los indicadores correspondientes del resumen narrativo que (productos y
servicios)

contiene el enfoque transversal. 4. Actividades

Cuadro 3.10 Ejemplo de indicadores conTipo

Tipo 1
Enfoque
2 Tipo 3
Transversal en la MIR
Tipo de programa Resumen narrativo Indicador Población
La población indígena primodelincuente y Porcentaje de indígenas liberados del
1 con ingresos por debajo de 3 salarios total de elegibles
mínimos económicos es excarcelada
Credenciales del Instituto Nacional de las Porcentaje de credenciales entregadas Mujeres: 45,705
Personas Adultas Mayores entregadas Porcentaje de credenciales entregadas Hombres: 50,117
2
a indígenas Mujeres: 8,798
Hombres: 9,210
Atención a personas con necesidades Porcentaje de resolución de quejas a Mujeres: 75,894
3 especiales personas con discapacidad Hombres: 70,459

3.7.3 Sobre la integración de la MIR para PP con diversos actores

Para un PP deberá existir una única MIR. Dado el caso que participen más de una unidad responsable,
dependencia o entidad, igualmente se deberá construir una única MIR, donde se contará con un único Fin y
Propósito y la información contenida en las filas de Componente y Actividades será el agregado de la
información de Componente y Actividades de cada unidad responsable, dependencia o entidad participante.

101
En este caso, la Matriz deberá ser acordada en conjunto con las UR, dependencias y entidades participantes.
Deberá existir un único responsable de administrar la MIR. En el caso de un PP en el que participan
diferentes UR de una misma entidad o dependencia, el área responsable de la Planeación/programación o
equivalente será el encargado de designar a la UR de administrar la MIR. En el caso de un PP en el que
participen diferentes entidades o dependencias, las áreas responsables de la planeación/programación de cada
entidad o dependencia participante deberán designar, de mutuo acuerdo, la entidad o dependencia
responsable del PP. De esta forma se asegura la alineación entre las diferentes planeaciones estratégicas, y
también la alineación de la labor institucional hacia la consecución de un objetivo común.

La misma directriz se aplicará cuando diferentes niveles de gobierno participen en un mismo PP. Debe
recordarse que para cada PP sólo habrá una MIR con un fin y propósito. Los componentes y actividades del
PP pueden ser adicionados, sea por la participación de varias URs, varias dependencias u entidades o varios
niveles de gobierno.

Figura 3.17 Integración de la MIR para PP con diversos actores

UR, Dependencia Programa UR, Dependencia

entidad (A) entidad (B)
presupuestario

Matriz de indicadores para resultados (MIR) Matriz de indicadores para resultados (MIR) Matriz de indicadores para resultados (MIR)

1. Fin 1. Fin 1. Fin

(impacto) (impacto) (impacto)

2. Propósito 2. Propósito 2. Propósito

(resultados) (resultados) (resultados)
3. Componentes 3. Componentes 3. Componentes
(productos y (productos y (productos y
servicios) servicios) servicios)

4. Actividades 4. Actividades 4. Actividades

3.8 Nuevo enfoque para mejorar la Calidad de la Gestión y Gasto Público

El PbR abarca todas las etapas del proceso presupuestario, desde la planeación-programación, hasta la
evaluación y rendición de cuentas. En cada etapa intervienen diversos instrumentos como el Programa de
Mediano Plazo (PMP) y el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED).

La Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) es una herramienta de planeación estratégica que permitirá
vincular los distintos instrumentos durante todo el proceso, ya que incorpora la información de manera
integral: programación, con la alineación de los programas a los objetivos nacionales y estatales.

▪ Programación y presupuestación, con la asignación de presupuesto por Programa presupuestario.

▪ Control, ejercicio y seguimiento, con el monitoreo de los avances físicos (objetivos-indicadores-
metas) y financieros.
▪ Evaluación-Planeación, con la retroalimentación de los resultados de las evaluaciones para la
mejora de los programas.
▪ Los resultados se publican en los diversos informes que se entregan al H. Congreso y a la
sociedad.

102
Se integra así un sistema de información para toma de decisiones en función de los resultados esperados y
obtenidos.

La figura que se muestra a continuación muestra el nuevo enfoque para mejorar la calidad de la gestión y
gasto público.

Figura 3.18 Nuevo enfoque para mejorar la calidad de la gestión y gasto público
Gestión para resultados (GpR)
Presupuesto basado en resultados (PbR)
Planeación
Programación Presupuestación
Planes de desarrollo
y sus programas
Programa presupuestariio
Matriz de indicadores para resultados (MIR)
Objetivos Indicadores Metas

1. Fin
(impacto) Parte alta de la matriz
2. Propósito
(resultados)

3. Componentes
(productos y Parte baja de la matriz
servicios)
Control
4. Actividades
Ejercicio
Evaluación
Seguimiento

Sistema de Programa de
Evaluación del mejora de calidad
Desempeño del gasto público

103
lista de verificación

LISTA DE VERIFICACIÓN PARA LA CONSTRUCCIÓN DE LA MIR

Aplique la siguiente lista de verificación sobre la MIR conforme a las siguientes instrucciones:
Marque con cuando la información contenida en la MIR cumpla con lo expresado en la oración
Marque con cuando la información contenida en la MIR no cumpla con lo expresado en la oración
Las cuestiones que vienen identificadas como "Lógica Horizontal" le ayudarán a comprobar el cumplimiento con la lógica horizontal
de la MIR
Las cuestiones que vienen identificadas como "Lógica Vertical" le ayudarán a comprobar el cumplimiento con la lógica vertical de la
MIR
Identificación
del El Programa Presupuestario tiene identificado clave y nombre
Programa
El eje de política pública del PND al cual está vinculado el PP está identificado
Alineación a la El objetivo del eje de política pública del PND al cual está vinculado el PP está identificado
Planeación El Programa sectorial, institucional, especial o regional derivado de los planes de desarrollo al cual
(Nacional y está vinculado el PP está identificado
Estatal) El objetivo sectorial, institucional, especial o regional al cual está vinculado el PP está identificado
El objetivo estratégico de la dependencia o entidad al cual está vinculado el PP está identificado

FIN: enuncia la contribución del Pp en el mediano o largo plazo al logro del objetivo del desarrollo
nacional al que impacta
(Lógica Vertical)
FIN: su sintaxis corresponde con la fórmula El Qué (contribuir a un objetivo superior) + Mediante/A
través de + El Cómo (la solución del problema)
PROPÓSITO: identifica la población o área de enfoque a la que va dirigido el PP y la manera en que le
impacta
PROPÓSITO: su sintaxis corresponde con la fórmula Sujeto (población o área de enfoque) + Verbo en
presente + Complemento (resultado logrado)
PROPÓSITO: es razonable esperar que el logro del Propósito implique una contribución significativa al
logro del objetivo superior
(Lógica Vertical)
Resumen
COMPONENTES: indica qué bienes o servicios debe producir o entregar el PP
narrativo
COMPONENTES: los componentes identificados son los necesarios y suficientes para lograr el
Propósito del Pp
(Lógica Vertical)
COMPONENTES: su sintaxis corresponde con la fórmula Productos terminados o Servicios
proporcionados + Verbo en participio pasado
ACTIVIDADES: indica las principales acciones emprendidas mediante las cuales se movilizan los
insumos para generar los bienes y/o servicios que produce o entrega el programa
ACTIVIDADES: se incluyen las actividades necesarias y suficientes para la consecución de cada
Componente
(Lógica Vertical)
ACTIVIDADES: su sintaxis corresponde con la fórmula Sustantivo derivado de un verbo +
Complemento

104
 LISTA DE VERIFICACIÓN PARA LA CONSTRUCCIÓN DE LA MIR
Aplique la siguiente lista de verificación sobre la MIR conforme a las siguientes instrucciones:
Marque con cuando la información contenida en la MIR cumpla con lo expresado en la oración
Marque con cuando la información contenida en la MIR no cumpla con lo expresado en la oración
Las cuestiones que vienen identificadas como "Lógica Horizontal" le ayudarán a comprobar el cumplimiento con la lógica
horizontal de la MIR
Las cuestiones que vienen identificadas como "Lógica Vertical" le ayudarán a comprobar el cumplimiento con la
lógica vertical de la MIR
FIN: se tienen definidos indicadores para este nivel
FIN: el indicador mide el comportamiento del objetivo correspondiente: Permite verificar los
impactos sociales y económicos alcanzados para los cuales contribuye el PP
(Lógica Horizontal)
PROPÓSITO: se tienen definidos indicadores para este nivel
PROPÓSITO: el indicador está directamente relacionado con lo que se quiere medir del objetivo
correspondiente: Permite verificar la cobertura y/o el cambio producido en la población o área de
enfoque
(Lógica Horizontal)
COMPONENTES: se tiene definido al menos un indicador para cada componente
Indicadores
COMPONENTES: el indicador definido para cada COMPONENTE está directamente relacionado
con lo que se quiere medir del objetivo correspondiente: Permite verificar la generación y/o entrega
de los bienes y/o servicios del programa
(Lógica Horizontal)
ACTIVIDADES: se tiene definido al menos un indicador para cada actividad
ACTIVIDADES: el indicador definido para cada ACTIVIDAD está directamente relacionado con
lo que se quiere medir del objetivo correspondiente: Permite verificar la gestión de los procesos
(recursos humanos, financiamiento, adquisición de insumos, e.o.)
(Lógica Horizontal)
Para mayor especificidad aplicar la "Lista de verificación para indicadores estratégicos"
FIN: Existen medios de verificación suficientes que permiten asegurar que la información requerida
para: el cálculo de los indicadores de FIN, establecer sus metas y dar seguimiento a los avances en
el cumplimiento de las mismas, está disponible y se puede replicar
(Lógica Horizontal)
PROPÓSITO: Existen medios de verificación suficientes que permiten asegurar que la
información requerida para: el cálculo de los indicadores de PROPÓSITO, establecer sus metas y
dar seguimiento a los avances en el cumplimiento de las mismas, está disponible
(Lógica Horizontal)
Medios de
COMPONENTE: Existen medios de verificación suficientes que permiten asegurar que la
verificación información requerida para: el cálculo de los indicadores de CADA COMPONENTE, establecer
sus metas y dar seguimiento a los avances en el
cumplimiento de las mismas, está disponible
(Lógica Horizontal)
ACTIVIDADES: Existen medios de verificación suficientes que permiten asegurar que la
información requerida para: el cálculo de los indicadores de CADA ACTIVIDAD, establecer sus
metas y dar seguimiento a los avances en el cumplimiento de las mismas, está disponible
(Lógica Horizontal)
Existen supuestos identificados para cada uno de los niveles de la MIR
(Lógica Horizontal)
Los supuestos identificados representan situaciones externas probables de ocurrir y contingentes a
solventar
Si se completan las Actividades programadas y se cumplen con los Supuestos asociados a éstas, se
lograrán producir los componentes
(Lógica Vertical)
Si se producen los Componentes detallados y se cumplen con los Supuestos asociados a éstas, se
Supuestos logrará el Propósito del PP
(Lógica Vertical)
Si se logra el Propósito del PP y se cumplen los Supuestos asociados a éste, se contribuirá al logro
del Fin
(Lógica Vertical)
Si se contribuye al logro del Fin y se mantienen vigentes los Supuestos asociados a éste, se
garantizará la sustentabilidad de los beneficios del programa.
(Lógica Vertical)

105
Glosario de términos

Actividad. Conjunto de tareas que de manera concatenada y conjunta se encamina al logro del mismo
objetivo o logro.

Anteproyecto de presupuesto. Estimación preliminar sujeta a encomiendas o correcciones de los gastos a

efectuar para el desarrollo de las entidades y dependencias del sector público. Para su elaboración se deben
observar las normas, lineamientos y políticas de gastos que fije la dependencia normativa.

Apertura Programática. Es la expresión de los diferentes niveles gubernamentales que se estructuran en

función de los objetivos y metas institucionales, de acuerdo con los planes de desarrollo y las atribuciones
asignadas por ley.

Asignación Presupuestaria. Importe destinado a cubrir las erogaciones previstas en programas, proyectos y
unidades presupuestarias, necesarias para el logro de los objetivos y metas programadas. Estas se dividen en:

Asignación Original. Importe consignado en el presupuesto de egreso del estado aprobado por el H.
Congreso del estado. Se le denomina también presupuesto original.

Asignación Modificada. Importe de la asignación original, más o menos los importes de las afectaciones
presupuestarias que pueden ser compensadas o liquidas. Se le denomina también como asignación neta o
presupuesto modificado.

Atribución. Se refiere a las asignaciones consignadas mediante ley o decreto y que distribuyen las funciones
de las Entidades o Instituciones. Estas a su vez se desagregan a través de las facultades establecidas en los
Reglamentos Interiores de los entes para delimitar su asignación en las Unidades Administrativas que las
conforman.

Avance Financiero. Reporte que permite conocer el desarrollo que va presentado el gasto público durante
su ejecución, en un periodo determinado.

Avance Físico. Reporte que permite conocer la realización en términos de metas o de evaluación de
indicadores estratégicos que se obtienen en cada uno de los programas, y que posibilita a los responsables de
los mismos conocer la situación que guardan durante su ejecución.

Banco de Proyectos de Inversión. Es el sistema de información sobre proyectos de inversión, que tiene
como objetivo fundamental apoyar en la toma de decisiones de gestión de la inversión pública, el cual abarca
tres etapas: preinversión, inversión y operación.

Flujo de Caja. Es un informe o estado de cuenta que muestra las entradas y salidas de fondos de la caja por
un periodo determinado. Su objetivo es mostrar los orígenes de la entradas de caja, tanto internos como
externos, los artículos por los cuales fue entregado efectivo, y los recursos líquidos que se pueden usar para
financiar la expansión, liquidar deudas a largo plazo, pago de dividendos, etc.

106
Calendario de Metas. Instrumentos de programación y de presupuesto a través del cual se establece fechas y
periodos de avance físico, en los que deben cumplirse las metas programadas por las dependencias y
entidades.

Calendario de Pagos. Instrumento que estipula el periodo en que deben ser ministrados los fondos
presupuestarios autorizados, necesarios para el cumplimiento de los objetivos y metas del presupuesto de
egresos del estado.

Calendario Financiero. Cálculo que realizan las dependencias y entidades de la Administración Pública
para contabilizar el conjunto de ingresos con los egresos presupuestados para financiar los programas.

Calendario Físico Financiero. Programación de los recursos financieros que se requieren para obtener las
metas presupuestadas durante el ejercicio del presupuesto autorizado, de acuerdo a las necesidades de
ejecución de cada unidad responsable.

Calendarización. Consiste en fijar la periodicidad (el tiempo) en que deberán de llevarse a cabo las
actividades y gastos de los proyectos. Es el mapa presupuestal del proyecto.

Categorías Programáticas. Elementos que agrupan de manera ordenada el universo de la acción

gubernamental que tienen como propósito identificar lo que se va a hacer con los recursos públicos. Las
categorías se pueden clasificar según su nivel en: función, subfunción. Programa sectorial, programa especial,
actividad institucional, programa presupuestario, proyecto institucional y/o proyecto de inversión.

Ciclo Presupuestario. Conjunto de fases o etapas (elaboración, discusión y aprobación, ejecución, control y
evaluación) por las que discurre el presupuesto. Proceso continuo, dinámico y flexible mediante el cual se
planea, programa, ejecuta, controla, informa y evalúa la actividad financiera y presupuestaria del sector
público.

Clasificación Administrativa. Elemento de programación y de presupuesto que refleja las asignaciones de

gasto de cada unidad administrativa, dependencias y entidades del gobierno del estado. A esta clasificación se
le llama también institucional de presupuesto.

Clasificación Económica del Gasto. Elemento de programación presupuestaria que permite identificar cada
reglón de gasto según su naturaleza económica, corriente o de capital; el gasto corriente no aumenta los
activos del Estado, mientras que los de capital son aquellos que incrementan la capacidad de producción,
como la inversión física directa y las inversiones financieras propiamente dichas. Esta distribución permite
medir la influencia que ejerce el gasto público en la economía.

Clasificación Funcional del Gasto. Clasificación del gasto público que se refiere a la distribución en las
tareas encomendadas al gobierno tales como educación, cultura, salud, seguridad pública, entre otras. (ver
catálogo de funciones).

Clasificación por Programas y Actividades. Elemento de programación y de presupuesto que permite

agrupar los gastos según los programas a realizar y las actividades concretas que deben cumplirse para
107
ejecutarlos. La finalidad es vincular los gastos con los resultados expresados en unidades físicas que se
esperan lograr, es decir, permite saber con exactitud para que se gasta.

Clasificación Presupuestaria. Elemento de programación que permite identificar y ordenar las transacciones
del gobierno estatal que tienen una incidencia directa en los presupuestos de ingresos y gastos y que facilita
el análisis económico, administrativo y contable de la acción del gobierno.

Clasificador por Objeto del Gasto. Listado ordenado, homogéneo y coherente que permite identificar los
bienes y servicios que el sector público demanda para desarrollar sus acciones, agrupándolas en capítulos,
conceptos y partidas. Muestra con exactitud en qué gasta el gobierno.

Clave Presupuestal. Es el instrumento que sistematiza la información del Presupuesto de Egresos de acuerdo
con las clasificaciones programatico-presupuestales. Representada en una secuencia numérica, que constituye
un instrumento de control para el seguimiento y evaluación del gasto público.

Elementos Programáticos. Los elementos programáticos son parte integrante de las categorías
programáticas, que le dan contenido real a los programas y proyectos en términos de los propósitos
cualitativos que se pretenden alcanzar. Son aquellos que establecen las características y atributos del destino
del gasto, con lo cual se constituyen en herramientas útiles para la planeación, la programación y la
integración del presupuesto.

Contienen la información cualitativa y física que aportan las bases objetivas para definir lo que pretende
lograr. La información que proveen los elementos sirve para evaluar los logros alcanzados con los recursos
públicos. En la estructura programática, los elementos son: misión, visión, objetivos estratégicos, líneas de
acción y metas.

Elemento de Visión. Denominación asignada a la característica de los valores establecidos en la visión

institucional que se incorpora a la visión particular respecto de las atribuciones o funciones asignadas a la
Unidad Responsable de que se trate y que de manera conjunta con los elementos del resto de las Unidades
responsables, soporta el logro de la Visión Institucional.

Estructura Administrativa. Denominación que se da al conjunto de unidades responsables que realizan

funciones orgánicas homogéneas y que se agrupan en un mismo ramo o dependencia.

Estructura Orgánica. Es la representación gráfica de los órganos que conforman una institución total o una
parte de ella. Esta estructura orgánica representa esencialmente los niveles jerárquicos de las unidades que se
incluyen.

Estructura Presupuestaria. Consiste en el conjunto de elementos o factores contables componentes del

presupuesto. Una estructura presupuestaria debe responder a determinadas exigencias:

a) Permitir una clara formulación de cuáles son las alternativas para el programa financiero del
gobierno que facilite un rápido y completo conocimiento, selección y control por parte del legislativo
como del ejecutivo;
108
 b) Permitir una ejecución eficiente del presupuesto, un control total, contable y jurídico de dicha
ejecución y de sus logros, reflejando claramente cómo los distintos órganos de la administración del
estado atienden el cumplimiento de las funciones que a cada uno le están encomendadas;

c) Ofrecer un cuadro lo más exacto posible de los efectos económicos, sobre programas de ingresos y
gasto público a realizar durante el período presupuestario y en el futuro previsible.

Estructura Programática. Conjunto de categorías de programación que pueden asumir diferentes

denominaciones (función, subfunción, programa, subprograma, vertiente de acción, lineamiento, sectores,
proyectos estratégicos, etc.), que constituyen un esquema de clasificación organizado del que hacer de la
Administración Pública. Que se lleva a cabo para el cumplimiento de las atribuciones que esta última tiene en
el orden político, social, económico y administrativo.

Función (atribución). Conjunto de actividades afines y coordinadas necesarias para alcanzar los objetivos de
la institución, de cuyo ejercicio generalmente es responsable un órgano o unidad administrativa; se define a
partir de las disposiciones jurídico-administrativas.

Función Presupuestaria. Conjunto de etapas continuas, dinámicas flexibles e interrelacionadas a través de

las cuales se expresan las dimensiones programáticas y financieras del gasto público.

Gasto Asignable por Programa. Erogaciones que, por su naturaleza, se aplica o identifica con cada uno de
los programas del presupuesto de egresos del estado.

Gasto corriente. Se refiere a los gastos en recursos humanos y de compra de bienes y servicios, necesarios
para la administración y operación gubernamental. Es el conjunto de erogaciones que no tienen como
contrapartida la creación de activos, sino que constituye un acto de consumo.

Gasto de Capital. Es el gasto destinado a la adquisición de los bienes de capital, inmuebles y valores, a la
construcción de las instalaciones y para ampliar la capacidad productiva, así como el destinado a la
conservación y mantenimiento de dichas instalaciones y los recursos transferidos a otros sectores para los
mismos fines. Son las asignaciones que se traducen en la creación y conservación de activos; su efecto sobre
el desarrollo económico es permanente y de mayor repercusión.

Gasto de Inversión. Erogaciones en bienes y servicios, destinadas a incrementar la capacidad productiva del
sector, la cual refleja el incremento de los Activos fijos patrimoniales, mediante la construcción de obra
pública o el incremento de bienes de capital ya sea físico o humano.

Gasto de Operación. Son las asignaciones de los capítulos de servicios personales, materiales y suministros
y servicios generales, que son indispensables para la operación de las dependencias y entidades para estatales.

Gasto no Programable. Erogaciones que por su naturaleza no es factible identificar con un programa
especifico como los intereses, comisiones y amortizaciones de la deuda; las participaciones y estímulos
fiscales; y los Adeudos de Ejercicio Fiscales Anteriores (ADEFAS)

109
Gasto Primario. Se define como el total de las erogaciones, excluyendo el pago de intereses, comisiones y
las amortizaciones de la deuda pública.

Gasto Programable. Son las asignaciones previstas por dependencias y entidades de la Administración
Pública en presupuesto destinadas a la producción de bienes y servicios estratégicos o esenciales, plenamente
identificables con cada uno de los programas, que aumentan en forma directa la disponibilidad de bienes y
servicios. Este concepto lo conforma el gasto corriente (nomina, materia y servicios generales), así como el
gasto de inversión (bienes muebles e inmuebles y obras públicas).

Gasto Público. Son las erogaciones que por concepto de gasto corriente, inversión física y financiera, así
como pagos de pasivos o deuda pública y transferencia, realizan los poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo,
y el sector paraestatal, concertados por el gobierno estatal, para llevar a cabo sus funciones.

Hacienda Pública. Función gubernamental orientada a obtener recursos monetarios de diversas fuentes para
financiar el desarrollo del estado. Consiste en recaudar directamente los impuestos, derechos, productos y
aprovechamientos; como captar recursos complementarios, mediante la contratación de créditos y
empréstitos en el interior del país y en el extranjero. Es el conjunto de bienes, propiedades y derechos del
gobierno estatal.

Lineamientos Presupuestarios. Directrices giradas a las entidades de la Administración Pública Estatal.,

respecto a los instrumentos normativos y técnicos para su aplicación en la formulación, ejercicio y control del
gasto público.

Lineamientos Programáticos. Directrices expedidas a las dependencias y entidades del gobierno del estado,
sobre los aspectos específicos inherentes a la asignación del gasto con enfoque programático.

Meta. Cuantificación de los objetivos a lograr en los ámbitos temporal y espacial. Por lo tanto, debe
responder a la pregunta de “cuanto” se pretende conseguir. Asimismo, para poder registrar las metas y
facilitar su seguimiento y evaluación, es necesario que en adición a su cuantificación conlleve su expresión
genérica en unidades de medida, con objeto de hacer posible la identificación el termino susceptible de
medir, ya sea en producto o resultado final. Los componentes de una metas son; la descripción, la unidad de
medida y el monto o cantidad.

Misión. Es la razón de ser, la razón por la cual existe la organización. Institución o la dependencia.
Constituye también el fin último que se persigue, el de mayor trascendencia e impacto, el objetivo central y
permanente. Es el encargo que da la sociedad a una dependencia, entidad o unidad responsable.

Normatividad Presupuestaria. Disposición administrativa aplicable en materia de gasto a las dependencias

y entidades de la administración Pública Estatal y que se emite para regular la formulación, ejecución y
control del presupuesto.

Normatividad Programática. Conjunto de normas, lineamientos, metodologías, procedimientos y sistemas

establecidos para que las dependencias y entidades de la administración Publica Estatal formulen ejecuten,

110
controlen y evalúen sus programas de mediano plazo, programas operativos anuales, y programas de
presupuesto.

Organismo.

Organismo Público: Término genérico con el que se identifica a cualquier dependencia, entidad o
institución del Estado que tenga o administre un patrimonio o presupuesto formado con recursos o
bienes estatales.

Organismo Descentralizado: Institución con personalidad jurídica, patrimonio propio y con

autonomía técnica y orgánica.

Organismo Desconcentrado: Son organismos creados mediante acuerdo del C. Gobernador a los
cuales se les otorgan facultades de decisión limitadas con cierta autonomía técnica y funcional,
existiendo siempre invariablemente un nexo de jerarquía con la Secretaría o Dependencia a la cual
estarán subordinados presupuestal y patrimonialmente.

Partida Presupuestaria. Es el elemento presupuestario en que se subdividen los conceptos y que clasifica a
las erogaciones de acuerdo con el objeto específico del gasto.

Plaza. Unidad de medida que en número variable corresponde a cada puesto o posición individual de trabajo,
que no puede ser ocupada por más de un servidor público a la vez y que tiene una adscripción determinada.

Presupuestación. Acción encaminada a cuantificar monetariamente los recursos humanos y materiales

necesarios para cumplir con los programas establecidos en un determinado período; comprende la tareas de
formulación, discusión y aprobación, ejecución, control y evaluación del presupuesto, atendiendo
alineamientos generales que conforman por parte de las áreas competentes, los criterios y procedimientos a
aplicarse para llevarlos a cabo.

Presupuesto. Estimación financiera anticipada, generalmente anual, de los egresos e ingresos del gobierno,
necesarios para cubrir con los propósitos de un programa determinado. Asimismo, constituye el instrumento
operativo básico para la ejecución de las decisiones de política económica y de planeación. En el estado, el
presupuesto refleja los egresos del gobierno, ya que los ingresos están tipificados en la ley de ingresos del
estado.

Presupuesto de Egresos (estatal). Documento jurídico, contable y de política económica aprobado por el H.
Congreso del estado a iniciativa del C. Gobernador del Estado, en el cual se consigna el gasto público de
acuerdo con su naturaleza y cuantía que debe realizar el gobierno del estado en el desempeño de sus
funciones en cada ejercicio fiscal.

Presupuesto por Programas. Técnica presupuestaria que se orienta a la identificación de las actividades
desarrolladas por una entidad económica. Pone especial atención a las acciones que se realizan, más que a los
bienes y servicios que se adquieren.

111
Es un instrumento de administración financiera que presupone la interpretación de los lineamientos que
influyen de la planeación. Contiene un conjunto armónico de programas y proyectos que se han de realizar a
corto plazo y que permite la racionalización en el uso de recursos al determinar objetivos y metas. Asimismo,
permite identificar responsables de programas y establecer las acciones concretas para obtener los fines
deseados-

Proceso. Es el conjunto ordenado de etapas y pasos con características de acción concatenada, dinámica,
progresiva, y permanente que concluye con la obtención de un resultado y proporcionan un valor a quien usa,
aplica, o requiere dicho resultado.

El resultado que se obtiene está directamente relacionado con los mandatos y responsabilidades
fundamentales de la institución; esto es, permite cumplir con el fin social para el cual fue creada. Es
importante resaltar que, en toda organización, pueden existir entre 5 y 8 procesos, considerando tanto los
sustantivos (que desahogan responsabilidades fundamentales) y de apoyo (administrativos principalmente).

Programa. Conjunto de acciones afines y coherentes a través de las cuales se pretenden alcanzar objetivos y
metas previamente determinadas por la planeación. Para lo cual se requiere combinar recursos humanos,
tecnológicos, materiales, naturales, financieros; especifica tiempo y espacio en el que se va a desarrollar el
programa y atribuye responsabilidad a una o varias unidades ejecutoras debidamente coordinadas.

Programa de Inversiones. Instrumento mediante el cual se fijan las metas que se obtendrán con la ejecución
de un conjunto de proyectos de inversión a través de obras, adquisiciones y demás erogaciones de capital
destinadas a incrementar el patrimonio del gobierno del estado.

Programa Operativo Anual. Instrumento que permite traducir los lineamientos generales de la planeación
del desarrollo económico y social del estado, en objetivos y metas concretas a desarrollar en el corto plazo,
definiendo responsables, temporalidad y espacialidad de las acciones para lo cual se asignan recursos en
función de las disponibilidades y necesidades contenidas en los balances de recursos humanos, materiales y
financieros.

Programa Sectorial. Es un conjunto organizado de proyectos y procesos agrupados en programas, que

satisfacen un objetivo específico del "Sector" para alcanzar una o varias metas. El programa implica un costo
determinado, pueden realizarlo una o más unidades responsables, siendo una de éstas la principal
responsable.

Se identifica como parte de una subfunción y sirve de base para examinar lo que se ha avanzado en
determinado sector funcional hacia el logro de los objetivos planteados y comprende todos los proyectos y
procesos incluidos y vinculados al Plan Estatal de Desarrollo.

Constituye un vínculo entre los servicios del sector público comprendidos en las categorías funcionales que
representan el plan de trabajo de las entidades ejecutoras de las acciones

112
Programar. Fijar metas cuantitativas a la actividad, destinando los recursos humanos, financieros y
materiales necesarios, definiendo los métodos de trabajo a emplear, fijando la cantidad y calidad de los
resultados y determinando la localización espacial de las obras y actividades. La selección cuidadosa de fines
y medios apropiados para alcanzar los objetivos.

Proyecto. Conjunto de acciones encaminadas a cambiar significativamente el estado actual de las cosas; los
proyectos tienen un objetivo específico a cumplir y, por tanto, tendrán vigencia durante el tiempo que se
requiera para lograrlo; esto es, tienen un carácter temporal.

Proyecto de Presupuesto. Estimación del gasto a efectuar por el sector público durante un ejercicio fiscal,
que el poder Ejecutivo envía a la H. Legislatura para su aprobación.

Reprogramación. Acción que constituye la verificación y análisis del proceso de programación que permite
la selección adecuada y oportuna de las medidas correctivas necesarias al detectarse los desequilibrios entre
las metas programadas y las alcanzadas por cada una de las unidades responsables, propiciando con ello un
desarrollo adecuado a de las actividades conforme a lo programado.

Región. Porción del territorio estatal que integran varios municipios y que se identifican por semejanzas
geográficas, socioeconómicas o político administrativas. Para el caso de asignación presupuestal que nos
ocupa, puede referirse a localidades, o su agregación en municipio, en caso de que el beneficio de que se
trate, cubra a más de una localidad que se ubique dentro del mismo. Y para el caso de que el beneficio de que
se trate, cubra más de una localidad y que éstas se encuentren ubicadas en distintos beneficios, nos referimos
al Estado en general.

Sector. Parte en que convencionalmente se divide un todo integrado y organizado, como pueden ser grupos
sociales, región, actividad nacional, entre otros, de tal forma que pueda ser considerado como unidad tanto
como pueda serlo la parte, sin que por ello se pierdan los rasgos esenciales y fines que los sinteticen. Así por
ejemplo, nuestro país, para diferentes efectos, es dividido por sectores económicos, geográficos, de
actividades gubernamentales, poblaciones y otros sectores convencionales para sistematizar su estudio,
composición, comportamiento y conducción dinámica hacia la consecución de propósitos nacionales
unitarios.

Sector Social. Se conforma por diversas organizaciones que participan en cualquiera de las fases del proceso
productivo nacional, en las cuales la administración y el beneficio económico queda en manos de los
trabajadores, tales como los sistemas ejidal y cooperativo y las empresas de carácter sindical. Así también se
reconoce como parte del sector social a aquellas agrupaciones civiles y políticas que se reúnan o agremian
para la persecución de fines comunes no lucrativos en los ámbitos culturales, sociales, político, laboral,
profesional y económico.

Subfunción. Categoría programática que identifica la desagregación especifica y concreta de la función en

acciones y servicios afines a la misma, expresados en unidades de funcionamiento o de medición congruente.

113
Unidad Administrativa. Es el órgano que tiene a su cargo la administración de los recursos financieros,
humanos, materiales y los servicios generales y sociales de la institución a la que se encuentra adscrita. Su
función es de apoyo a las labores que todos los órganos desempeñan en el ámbito institucional.

Unidad Ejecutora de Gasto. Son las unidades administrativas que son responsables de ejercer la asignación
presupuestaria correspondiente y están facultadas para llevar a cabo las actividades que conduzcan al
cumplimiento de objetivos y metas establecidos en los programas.

Unidad de Medida. Expresión susceptible de medir el producto o resultado de cada categoría programática.
Su determinación debe proporcionar elementos de juicio al responsable a fin de que pueda ejercer un mejor
análisis y evaluación de los resultados establecidos como meta.

Unidad Presupuestal. Los Poderes Legislativo y Judicial, así como las Dependencias y Entidades del Poder
Ejecutivo que tengan asignación financiera directa para el ejercicio de sus funciones o aquellas que por su
trascendencia deban ser consideradas como tales por el H. Congreso del Estado.

Unidad Ejecutora. Es la unidad administrativa subordinada a una unidad responsable, en la cual se

desconcentra parte del ejercicio presupuestario con el propósito de cumplir con eficiencia la misión que le ha
sido conferida. Es la responsable de llevar el registro contable de sus operaciones.

Unidad Responsable. Es el área orgánica que dentro de la estructura de una institución, se le encomienda la
ejecución de un programa, proceso o proyecto.

Visión. Se refiere al enunciado que establece el deber ser de la Institución, el objetivo o imagen futura de las
Organizaciones, haciendo referencia a la misión que cubre en el entorno, pero incorporando una serie de
atributos o valores particulares que le dan identidad y que promueven el propósito estratégico del ente.

114
Bibliografía

Armijo, M. (2009). Manual de Planificación Estratégica e Indicadores de Desempeño en el Sector Público.

Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública, ILPES/CEPAL

Ballart Javier, 1993. EVALUACIÓN DE POLÍTICAS, Marco conceptual y organización institucional.

Revista de Estudios Políticos (Nueva Época), Núm. 80. Abril-Junio 1993, Madrid.

Bonnefoy J. Cristóbal y Armijo Marianel, 2005. Indicadores de desempeño en el sector público. Instituto
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Gobierno del Estado de Veracruz, 2008. Manual general para la construcción de indicadores. Gaceta Oficial
del Estado, Núm. Ext. 239.

Instituto Nacional de Administración Pública, A.C., 2008. Transparencia, rendición de cuentas y ciudadanía:
el caso mexicano. Revista de Administración Pública Nueva Época 117. Volumen XLIII, Nº 3
(septiembre-diciembre 2008).

Mackay Keith, 1998. Public Sector Performance—The Critical Role of Evaluation. The World Bank,
Washington, D.C.

Medina, J. 2000. F unción de pensamiento de largo plazo: acción y redimensionamiento institucional Javier
Medina Vásquez. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES)

Medina, J. y Ortegón, 2006. Manual de prospectiva y decisión estratégica: bases teóricas e instrumentos para
América Latina y el Caribe. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y
Social (ILPES)

OCDE, 2008. Handbook on Constructing Composite Indicators: METHODOLOGY AND USER GUIDE.

Popper, R., 2011. Metodología de la prospectiva, síntesis y traducción de Sandra Correa y G. Vargas

Public Management Committe, 1998. The year 2000 problem: Impact and Actions. PUMA(98)10/REV1,
OCDE.

Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), 2008. Sistema de Evaluación del Desempeño.

Stubbs, Edgardo, 2004. Indicadores de desempeño: naturaleza, utilidad y construcción. Instituto Brasileño de
Información en Ciencia y Tecnología, 2004. p3.

Weiss Carol, 1997. Evaluation. Prentice Hall, New Jersey.

115
 Anexo: La Prospectiva
Extractos conceptuales de:

Medina, J. y Ortegón, 2006. Manual de prospectiva y decisión estratégica: bases teóricas e instrumentos para
América Latina y el Caribe. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y
Social (ILPES)

Popper, R. Metodología de la prospectiva, síntesis y traducción de Sandra Correa y Gustavo Vargas

116
Introducción

La prospectiva es la reflexión antes de la acción. Según Miklos y Tello (1975), es primero un acto
imaginativo y de creación, luego una toma de conciencia y una reflexión sobre el contexto actual; y por
último un proceso de articulación y convergencia de las expectativas deseos, intereses y capacidad de la
sociedad para alcanzar ese porvenir que se perfila como deseable.

Igualmente la prospectiva, además de permitir e impulsar el diseño del futuro, aporta elementos muy
importantes al proceso de planeación y a la toma de decisiones, ya que identifica peligros y oportunidades de
determinadas situaciones futuras, además de que permite ofrecer políticas y acciones alternativas,
aumentando así el grado de elección.

La planeación prospectiva en procesos de naturaleza política y social, es una metodología que se enfoca
desde el futuro hacia el presente, en contraposición con los enfoques tradicionales, donde las proyecciones se
basan en el pasado o en el presente.

Para realizar este ejercicio de planeación, es necesario vincular a diversos expertos que tengan visiones
complementarias y hasta contradictorias; para así realizar una extracción no sesgada y eficaz de sus opiniones
expertas sobre el devenir de uno o más fenómenos complejos.

Objetivo general

Se pretende brindar un panorama global que oriente a los participantes para identificar el potencial de
aplicación de la prospectiva en su propio contexto institucional (organizaciones públicas, privadas y
sociales).

Definición conceptual de prospectiva

El objeto de los estudios de la prospectiva es la reflexión sistemática de los futuros posibles a fin de mantener
y/o mejorar el bienestar y el desarrollo humano y sostenible. Mediante este proceso de reflexión, se pretende
pensar sobre la base de los hechos presentes, cuáles son los futuros posibles, cuáles son los futuros más
probables dadas las diversas condiciones (si se decide o no emprender algunas acciones específicas), cuáles
futuros son los más deseables; y qué es lo que individual y colectivamente se puede hacer para alcanzarlos.
Por tanto, su propósito no es predecir eventos específicos en el futuro, sino reflexionar sobre el futuro,
comprender y crear alternativas contingentes a nuestras acciones y accesibles a nuestras elecciones, para
comprender mejor el rol que podemos desempeñar en el presente.

De acuerdo a la Real Academia Española la palabra prospectiva significa: Conjunto de análisis y estudios
realizados con el fin de explorar o de predecir el futuro, en una determinada materia. Según Medina y
Ortegón (2006), Gastón Berger es el creador de la palabra en 1957 Prospectiva (anticipación para iluminar la
acción presente) en oposición a la palabra retrospectiva, para llamar la atención sobre la necesidad de mirar
adelante cuando se toman las decisiones, especialmente aquellas de alto impacto para la sociedad. El término
no cuenta con la aceptación universal, desde 1975 han surgido términos para referirse a las reflexiones del

117
futuro como Desde 1975 otros nombres sugeridos son future analysis, futurics, futures field, probabilistics,
forward studies, future planning, futurography, antrospectrunity, projective research, short and long range
planning, projections, predictive studies, futury (como correspondiente a history), futory (como future más
history), alternative analysis, options analysis, decision option analysis, alternative in futures, prospectivism,
fustory (por historia futura), futurist o futuristic studies.

A principios de los años 70s, el Club de Roma, una asociación privada compuesta por empresarios,
científicos y políticos, encargó a un grupo de investigadores del Massachusetts Institute of Technology bajo
la dirección del profesor Dennis L. Meadows, la realización de un estudio sobre las tendencias y los
problemas económicos que amenazan a la sociedad global. Los resultados fueron publicados en marzo de
1972 bajo el título "Los Límites del Crecimiento", que en forma de resumen concluían: “Si se mantienen las
tendencias actuales de crecimiento de la población mundial, industrialización, contaminación ambiental,
producción de alimentos y agotamiento de los recursos, este planeta alcanzará los límites de su crecimiento
en el curso de los próximos cien años. El resultado más probable sería un súbito e incontrolable descenso
tanto de la población como de la capacidad industrial.” (Meadows y otros, 1972).

Aproximadamente 150 años antes, Tomas Malthus desarrolló una teoría demográfica, económica y
sociopolítica durante la revolución industrial, según la cual el ritmo de crecimiento de la población responde
a una progresión geométrica, mientras que el ritmo de aumento de los recursos para su supervivencia lo hace
en progresión aritmética. Según esta hipótesis, de no intervenir obstáculos represivos (hambre, guerras,
pestes, etc.), el nacimiento de nuevos seres provocaría el crecimiento de la población, aumentando la
pauperización gradual de la especie humana e incluso podría provocar su extinción -lo que se ha denominado
catástrofe malthusiana además de la bancarrota del Estado.

En lo particular se considera que la Prospectiva es una virtud innata del ser humano, se puede entender
cuando alguien anticipa las consecuencias de las acciones presentes bajo ciertas circunstancias. Habrá
quienes tienen la capacidad de construir prospectivas a corto, mediano o largo plazo, así como quienes las
pueden construir de forma optimistas o pesimistas, todo depende del nivel de conocimientos tácitos y
explícitos de la realidad del contexto. El contexto puede ser local, regional, nacional e incluso internacional.

Los estudios del futuro y el pensamiento de largo plazo

Por pensamiento de largo plazo se entiende la formulación de la visión estratégica de un país, territorio o
institución, es decir, de la elaboración de una imagen estructurada del futuro en horizontes temporales y
territoriales de largo alcance (de diez o más años hacia adelante), que propone y ordena sus grandes objetivos
económicos, políticos, sociales y ambientales. Implica así la identificación de una imagen–objetivo y de las
rutas para alcanzarla. Por tanto es un proceso dinámico y flexible que permite la modificación de los planes
como respuesta a las cambiantes circunstancias del entorno (Medina y Ortegón 2006).

Cuando se habla de futuro se piensa en estudiar las consecuencias de la acción presente. Aun cuando el
término largo plazo se refiere a un horizonte temporal amplio, mayor a diez años generalmente, no remite a
una nebulosa indescifrable. El futuro no está en el más allá, sino que está aquí y ahora, es lo que se desprende
de la acción presente. Por ejemplo, uno se puede preguntar cuáles son las posibles consecuencias de la grave
118
contaminación del sistema lagunario del río Tamesí o cuáles son las consecuencias futuras de las acciones
violentas del crimen organizado, etc. Pero no sólo de temores vive el hombre, también se puede mirar el
futuro en términos positivos, en el plano de la construcción de proyectos futuros. Por ejemplo se puede
pensar cuales pueden ser los impactos y ventajas del proceso de reingeniería empresarial, o de la
reorientación del sector educativo, etc.

La visión estratégica actúa como faro para la administración, facilita y racionaliza las disputas políticas
alrededor del presupuesto, y es un elemento vital de la democracia participativa porque permite a los
ciudadanos dialogar con los gobernantes acerca de la priorización de los objetivos del desarrollo. Más de las
instituciones públicas se encuentran hoy operando en un contexto estratégico caracterizado por informaciones
incompletas (que impiden actuar en forma eficiente y con resultados tangibles) a causa de la complejidad del
entorno económico y social con el cual debe interactuar.

El rápido cambio del entorno genera complejidad del contexto decisional y este hecho produce
incertidumbre. El gerente debe gestionar esta incertidumbre, aprender a convivir con ella, en entornos cada
vez más inestables, inciertos y de alto nivel de conflicto. Se considera que actualmente las decisiones
responden generalmente a percepciones, compromisos o actos de presión social; sin embargo, en el marco de
la nueva gerencia pública se hace referencia a la necesidad de utilizar las herramientas administrativas del
sector privado con el fin de hacer más eficientes y responsables las organizaciones públicas, es decir,
modernizar el quehacer público.

Para consolidar los procesos de modernización del Estado es necesaria una mejora sustancial de la capacidad
de gobernar. De tal modo, se podría contribuir efectivamente al cambio de las instituciones y las formas de
gobierno para hacer frente a las nuevas transformaciones globales. Por tanto, esta política pública tendría por
objetivo contribuir a la construcción de un proyecto colectivo y de pensamiento a largo plazo que oriente la
modernización del Estado, alinee las políticas públicas y siente una base estratégica para la evaluación de los
planes, programas y proyectos que utilizan los recursos públicos. Esta política constituiría un mensaje claro
para exigir mayor responsabilidad de los dirigentes ante el preocupante aumento de las brechas cognitivas,
tecnológicas y sociales.

Los estudios prospectivos, que coadyuvan a la modernización, requieren una rigurosa organización del
conocimiento disponible en una sociedad en desarrollo, incluyendo proyecciones, planificación, pronóstico y
proyección. La planeación del futuro tiene como meta la anticipación de los desafíos futuros y la definición
de respuestas apropiadas, manteniendo en cuenta que el camino a tomar es frecuentemente más importante
que el objetivo en sí mismo. A este respecto, los estudios del futuro clarifican la visión del futuro, pero
además también se genera una visión del presente, permitiendo de esta manera combatir inercias y malas
aplicaciones de recursos.

Hoy en día se conserva la visión clásica de la prospectiva, entendida como anticipación, orientada a la
construcción de futuros posibles para clarificar decisiones y acciones presentes. Pero la prospectiva de nueva
generación añade el concepto de construcción social del futuro, que implica el despliegue de la imaginación y

119
la capacidad social, técnica y política de los territorios, sectores, o áreas de investigación y desarrollo de la
ciencia y la tecnología en cuestión.

Esquema de la metodología prospectiva

Orientación Reultado

¿Cuál es el futuro
que deseamos? Futuro deseable
Diseño
¿Cómo puede ser Futuro lógico
nuestro futuro?

¿Cómo es el presente?

¿Cuáles son las Modelo de la

Definición características
relevantes y de
realidad
interacción?

Convergencia
¿Qué distancia existe ideal-real
entre lo deseable y la
Confrontación realidad? Marco general
de desarrollo
¿Cómo construir
el futuro?
Estrategias
Estrategias y ¿Cuales son las vías
para lograrlo
generadoras y
factibilidad progresivamente? adaptativas

Métodos de la prospectiva

Para la realización de estudios prospectivos Popper (2008) presenta el Diamante de la Prospectiva como una
estructura práctica para ubicar los 33 métodos considerados para su elaboración. Hay tres estilos de fuente de
letra en el Diamante que indican el tipo de técnica: cualitativo (usando estilo de letra normal), semi-
cuantitativo (estilo de letra negrita) y cuantitativo (estilo de letra cursiva). Es razonable argumentar que un
proceso de prospectiva debe tratar de usar al menos un método de cada conjunto. Exactamente cómo los
métodos son seleccionados dependerá en grado considerable de las formas de uso particular.

Considerando el tipo de fuente de conocimiento (basado en la creatividad, experticia, interacción o evidencia)

es importante enfatizar que éstas no son completamente independientes unas de otras. Sin embargo, es útil
considerar características que pueden ser clasificadas de acuerdo como se indica abajo:

Diamante de Prospectiva (métodos por tipo y fuente de conocimiento)

120
 Fuente: Popper, R. (2008) Metodología de la Prospectiva

• Los métodos basados en la creatividad normalmente requieren la mezcla de pensamiento original y

creativo, con frecuencia provisto de por “gurus” de la tecnología, vía predicción de genios,
backcasting o ensayos. Estos métodos están soportados ampliamente en a) la inventiva de personas
altamente calificadas, tales como escritores de ciencia ficción o b) la inspiración surge de grupos de
personas involucrados en sesiones de lluvias de ideas o cartas salvajes. Como Albert Einstein dijo:
“la única cosa realmente de valor es la intuición… la imaginación es más importante que el
conocimiento. El conocimiento es limitado. La imaginación encierra el mundo”.

• Los métodos basados en la expertice dependen de las habilidades y conocimiento de individuos en un

área particular o tema. Estos métodos son frecuentemente usados para brindar soporte a decisiones,
proveer asesoría y hacer recomendaciones. Ejemplos comunes son los paneles y el Delphi, pero
métodos como roadmapping, árboles de relevancia, marco lógico, análisis morfológico, tecnologías
clave y escenarios cuantitativos son esencialmente basados en la experticia.

• Los métodos basados en la interacción son importantes en prospectiva por al menos dos razones – una
es que la experticia con frecuencia obtiene logros considerables al ser realizada conjuntamente y
estimulada a articular con otras experiencias ( incluso con el punto de vista de los actores no
expertos); otra es que las actividades de prospectiva se llevan a cabo en sociedades donde los ideales
democráticos son ampliamente reconocidos, y la legitimación involucra participación y actividades
incluyentes, no necesariamente dependientes de la evidencia y los expertos. Mesas de trabajo de
escenarios, votación son generalmente los más usados aquí; por supuesto con frecuencia requieren
algún grado de experticia para aplicar el método e informar las interacciones. Otros métodos como
paneles de ciudadanos y análisis de actores se están volviendo populares por su contribución
potencial de actividades de trabajo en red.

• Los métodos basados en la evidencia intentan explicar y/o predecir un fenómeno particular que de
soporte a información confiable y por medio de análisis. Estas actividades son particularmente útiles
121
 para comprender el estado actual de desarrollo del tema de investigación. Por esta razón, los
métodos cuantitativos (por ejemplo, mercadeo, bibliometría, minería de datos e indicadores de
trabajo) se han vuelto populares para brindar soporte con datos estadísticos u otros tipos de
indicadores. Ellos son herramientas fundamentales para la evaluación tecnológica e impacto, así
como actividades de scanning (ver Porter et. al., 1980). Estos métodos pueden ser empleados para
estimular la creatividad (algunas veces para cambiar la visión convencional). Y mientras soportan
mesas de trabajo, la información basada en evidencia es muy útil para fomentar la interacción y
obtener retroalimentación de los participantes.

La certidumbre y la predicción

Una predicción, en el sentido exacto del término, significa una declaración no probabilística, con un nivel de
confianza absoluto acerca del futuro. Por “no probabilística” se entiende que es un enunciado que tiene la
pretensión de ser único, exacto y no sujeto a controversia; es decir, aspira a efectuar afirmaciones
determinísticas. La predicción es pertinente en las ciencias exactas. Por ejemplo, cuando se predice un eclipse
de luna se obtiene un resultado exacto, basado en un fundamento matemático que obedece a leyes físicas que
expresan regularidades o fenómenos de causa y efecto que ocurren independientemente de la voluntad de los
observadores. Cuando se plantea la ley de la gravedad no hay lugar a interpretaciones ambiguas. Si se dice
que el agua hierve a cien grados centígrados las opiniones de los expertos se ciñen a una verificación
experimental.

Las teorías determinísticas rigen las leyes de causa–efecto, en las cuales a las mismas causas siempre suceden
inevitablemente los mismos efectos. La predicción se basa en teorías determinísticas y representa
afirmaciones muy fuertes. Pero en las ciencias de la administración y en las ciencias sociales, los
investigadores profesionales de futuro suelen evitar hablar de predicción, en el sentido estricto del concepto
(Cfr. Masini, 2000). En efecto, la situación de certidumbre total de tipo determinístico en realidad
prácticamente no existe en la vida social porque, en rigor, las situaciones varían constantemente y es difícil
garantizar que ocurra un evento teóricamente seguro en todos los casos tal y como lo espera el observador.
Realmente, en relación con las consecuencias futuras de una decisión se pueden presentar diversas
situaciones que se expresan en un continuo que va desde las situaciones determinísticas, pasando por las no
determinísticas, hasta las de ignorancia total (Velez, 2003).68

El riesgo, el pronóstico y la proyección

En cuanto a las situaciones no determinísticas, existen grados de incertidumbre, y en la medida en que ésta
disminuye se puede manejar situaciones cada vez en forma analítica con la información recolectada. El riesgo
y la incertidumbre se producen por la variabilidad de los hechos futuros y por su desconocimiento. Una
situación de riesgo es aquella en la cual además de prever los posibles resultados futuros asociados con una
alternativa, es posible asignar probabilidades a cada uno de ellos. El riesgo es aquella situación sobre la cual
tenemos información, no sólo de los eventos posibles, sino de sus probabilidades. La incertidumbre se

122
presenta cuando se pueden determinar los eventos posibles y no es factible asignarles probabilidades (Cfr.
Vélez, 2003).

El pronóstico o forecasting en inglés, busca identificar la probabilidad de ocurrencia de eventos futuros, con
un nivel de confianza relativamente alto. Al plantear probabilidades de ocurrencia de un evento dado se
matiza la pretensión a la exactitud total y la certeza absoluta que tiene la predicción; el acento se centra en la
calidad de los enunciados y las interpretaciones realizadas. En materia de ciencias sociales y estudios del
futuro es más honesto hablar de pronósticos que hablar de predicciones.

El pronóstico es distinto en su formulación a una predicción. El pronóstico funciona dentro de una red de
relaciones causales definibles entre eventos, es decir, siempre relaciones de variables que están interactuando
y que dan como resultado un estado particular del futuro. El pronóstico se refiere a un enunciado
condicionado, donde hay unas premisas que fundamentan juicios razonados sobre algún estado particular en
el futuro. Sigue una expresión del tipo, si “tal cosa” entonces tal “otra”, “dadas unas condiciones a entonces
x”. Al pronóstico le subyace un razonamiento del tipo “si, entonces”, que busca orientar un programa de
acción, no pretende enunciar leyes. Ahora bien, los pronósticos valen de acuerdo con las premisas que le
fundamentan; si se parte de supuestos débiles se llegará a conclusiones también débiles. El pronóstico ha sido
aplicado a actividades muy específicas sobre todo innovación y desarrollo tecnológico, y actividades
económicas, tales como las estimaciones de ventas o el desarrollo de mercados. Los pronósticos son muy
utilizados en el mundo anglosajón. Representan la manera usual en la cual se trabajaba el futuro hasta los
años setenta. Los pronósticos siguen siendo muy utilizados en Ciencia y Tecnología, porque permiten
explorar el tipo de cosas que se espera que ocurran hacia el futuro, cuestión que permite operar de una forma
más clara. Por ejemplo, en el caso de la industria aeronáutica es muy importante identificar en que momento
van a aparecer ciertas innovaciones tecnológicas. Por caso, en el momento en que un avión comercial de más
de 500 pasajeros entre en operación, ello implica un ajuste total de las empresas aéreas en el mundo, las
infraestructuras aeroportuarias, las normas internacionales de operación. Entonces si esta industria percibe el
tipo de innovaciones que están siendo desarrollados en el tiempo presente y sus posibles consecuencias
económicas y sociales futuras, se puede establecer un cuadro fidedigno de las ideas portadoras de futuro que
probablemente puedan guiar la competencia mundial, y las implicaciones de estos factores de cambio en una
amplia gama de temas pertinentes de formación de recursos humanos, legislación, infraestructuras, brechas
tecnológicas, comportamiento de los mercados, etc. (Masini, 1993; 2000)

De otra parte, las proyecciones analizan tendencias y ciclos que vienen desde el pasado, ocurren en el
presente y se espera que vayan hacia el futuro de un modo lineal o arborescente. La característica básica de
una proyección es que asume la continuidad de un patrón histórico o estadístico, es decir, dadas ciertas
condiciones “A” se supone que conducirán a un estado futuro “B”, que reproducen la causalidad del pasado.
Por ejemplo en materia de economía y demografía es viable establecer las series históricas de datos y
extrapolar tendencias.

La proyección constituye un patrón de referencia para el tomador de decisiones. Sin embargo, la prospectiva,
a diferencia de la proyección, concibe que ese patrón histórico de referencia puede cambiar en el presente.
Las proyecciones preparan el terreno para la prospectiva, pero la prospectiva no cree que el futuro sea
123
solamente fruto de una extrapolación, más o menos razonada que sigue la continuidad lógica del patrón. La
prospectiva llama la atención acerca del cambio social, de cómo muchas tendencias establecidas o patrones
históricos aparentemente inmodificables están en permanente transformación.

La incertidumbre y la prospectiva

Por su parte, Matus (1993) distingue entre incertidumbre cuantitativa y cualitativa. La Incertidumbre
Cuantitativa implica situaciones en que los futuros alternativos posibles son conocidos, pero la distribución
de sus probabilidades es desconocida. Mientras que la Incertidumbre Cualitativa conlleva situaciones donde
la misma composición de las posibilidades futuras es desconocida, e implica la toma de decisiones sobre
nociones difusas.

Según Matus (1993), la incertidumbre cualitativa, desde el punto de vista de la dinámica del fenómeno, se
clasifica en incertidumbre suave e incertidumbre dura:

• La Incertidumbre Suave se presenta cuando la dinámica del fenómeno sigue alguna forma ordenada,
aún si es compleja, como las cadenas estocásticas o las oscilaciones de largo plazo. Se origina en la
deficiencia de los métodos o en la inadecuada comprensión del proceso y no en la estructura misma
del fenómeno.

• La Incertidumbre Dura es inherente a la estructura interna de la dinámica del fenómeno, el cual se

comporta, al menos parcialmente, de un modo caótico, indeterminado y casual desde la perspectiva
actual del pensamiento humano. Esto impone un límite absoluto a los métodos y a la capacidad de
predicción En estas circunstancias cualquier confianza en las probabilidades subjetivas es una ilusión
peligrosa. La incertidumbre dura incluye las denominadas situaciones explosivas, las tendencias
declinantes y las situaciones propensas a sorpresas.

La prospectiva busca identificar el impacto de los cambios sociales en el tiempo, precisamente porque parte
de claridad de que el mundo se encuentra en continua mutación. En un continente como América Latina con
elevados nivele s de incertidumbre es factible la utilización de instrumentos de planificación a largo plazo.
Precisamente, es en estos casos donde la prospectiva puede desempeñar un resultado estelar, precisamente
por su carácter dinámico y global de análisis, y por su comprensión del papel de los actores sociales en la
construcción de la sociedad.

La construcción del futuro supone innovación en la medida en que la visión de los próximos diez o veinte
años debe ser diferente de la situación del presente. La prospectiva genera la capacidad para observar
sistemática e integralmente el entorno, desde el punto de vista del espacio (lo global, lo nacional, lo regional
y local) y del tiempo (pasado, presente y futuro). Pero también orienta el tipo de cambio que se pretende
realizar.

En la Prospectiva se reconocen varios futuros alternativos, del que se escoge uno deseable. La pregunta que
se hace la prospectiva es: ¿qué tipo de empresa, industria, cadena, tecnología, ciudad o país queremos para el
futuro? Sin embargo no es suficiente decir al respecto “nos gustaría este o aquel futuro, ir allá o acá, ya que

124
creemos que es lo mejor para nosotros”. Es preciso definir los mecanismos y caminos que permitirán alcanzar
“ese” futuro deseado. La prospectiva introduce la idea de que es posible cambiar las tendencias para lograr el
futuro deseado dentro de las opciones consideradas.

La ambigüedad y el pensamiento complejo

Para Ferrando (2003), cuando el entorno se vuelve complejo y el contexto se modifica constantemente por el
efecto de las acciones de los actores internos y externos, se torna opaco y menos descifrable, es decir,
ambiguo. La ambigüedad afecta la capacidad de operar de la organización; lo cual depende de los vínculos de
cohesión, unidad y causalidad. Existen cuatro manifestaciones principales de la ambigüedad:

• Las intenciones, cuando preferencias, criterios de elección, objetivos de las decisiones no son
predefinidas y exógenas respecto al proceso decisional.

• De la comprensión, cuando las conexiones entre las acciones organizativas y sus consecuencias son
poco claras.

• De la historia, cuando los procesos de aprendizaje son obstaculizados por la escasa interpretación del
pasado.

• De la organización, cuando las personas que están comprometidas en la decisión y su grado de

atención a los problemas varían en modo causal.

La complejidad tiene que ver con dos dimensiones del problema estratégico: la variedad de los eventos
inherentes al problema bajo análisis y su propia variabilidad, vale decir, la impredictibilidad acerca del modo
en que se desenvolverá en el futuro. En un ambiente complejo no se dan los requisitos de cálculo mediante
los cuales usualmente se anticipa el intercambio de una organización con el entorno. Esto significa en otros
términos que el decisor opera en condiciones de escasa capacidad previsional acerca del modo en el cual se
desenvuelven los sistemas económicos y sociales, las posibles reacciones de los competidores actuales y
potenciales; la tasa de crecimiento de la demanda; el cambio de las preferencias de los consumidores; el
cambio de las tecnologías de proceso y de producto (di Michelis, 1997).71

Hebert Simon considera complejo un sistema compuesto por un gran número de partes que interactúan en
modo no simple. Para Simon, la multiplicidad (un gran número de partes) es ciertamente un atributo que
caracteriza la complejidad. Niklas Luhman añade que la multiplicidad de factores en juego se asocia a la
irreductibilidad de los hechos a las reglas con las cuales el observador los describe, debido a la emergencia de
cualquier forma de autonomía en aquello que se está observando. En otras palabras, la autonomía es la
propiedad que caracteriza aquellos fenómenos que se gobiernan según leyes que dependen solo de sí mismos,
que son autoreferenciales, en el sentido que se definen por sí mismos sus propios comportamientos posibles y
las leyes que definen aquellos comportamientos posibles. En suma, la complejidad se refiere a una propiedad
cualitativa de los fenómenos que correlaciona una combinación de multiplicidad y de autonomía con la
irreductibilidad a cada explicación analítica que se exhiba (Cfr. Di Michelis, 1997).

125
Algunos métodos de prospectiva

Backcating es una aproximación que consiste en trabajar hacia atrás la imagen de futuro, para establecer que
camino podremos tomar desde el presente. Una versión involucra modelos de simulación – en efecto, este
método es muy empleado en los modelos de planeación. Comúnmente, backcasting es usado en escenarios
deseables en mesas de trabajo.

Aquí, esto involucra la creación de un futuro deseado y en seguida imaginar (generalmente en sesiones de
lluvia de ideas) todos los eventos necesarios, acciones y señales que deben suceder para lograr ese futuro. Es
considerado por muchos como la versión menos elaborada de Roadmapping que también requiere
preparación a lo largo del horizonte de tiempo. El horizonte de tiempo generalmente incluye eventos clave y
metas medibles que requieren ser logradas.

Puede haber alguna cuantificación de probabilidad y factibilidad de cada evento. El principal objetivo de la
técnica es identificar la posible política y estrategias requeridas para aproximarse al futuro.

Lluvia de ideas es un método creativo e interactivo usado en sesiones de trabajo online y cara-a-cara para
generar nuevas ideas alrededor de un área específica de interés. Con el ánimo de remover inhibiciones y
romper con las discusiones limitadas y rutinarias, se debe permitir a la gente pensar más libremente y
moverse en nuevas áreas de pensamiento, y proponer nuevas soluciones a los problemas. La lluvia de ideas
generalmente se lleva a cabo en grupos en discusiones sin límite de tiempo, pero que involucran la
preparación cuidadosa de formularios y métodos online. El primer paso es compartir e intercambiar puntos de
vista de un selecto grupo de personas. Estos puntos de vista son recopilados y son puestos a disposición para
inspección a medida que surgen, crucialmente sin ser criticados en profundidad. Subsecuentemente, todas las
ideas son discutidas y agrupadas en categorías.

El método Phillips 66 es una dinámica de grupos o técnica de creatividad grupal creada por J. Donald Phillips
de Michigan State College. Su función es motivar una discusión ordenada entre los participantes y posibilitar
un intercambio de puntos de vista, para algunos, Phillips 66 es una extensión o variedad del método tormenta
de ideas. Para su realización un grupo grande se subdivide a su vez en otros grupos formados por seis
personas que, a su vez, tratan de dar una respuesta en común en seis minutos al tema propuesto inicialmente.
Una vez cumplido el plazo, y con ayuda del dinamizador, se intenta hacer una respuesta en común. Es
particularmente útil en grupos grandes de más de 20 personas tiene como objetivos los siguientes:

a) Permitir y promover la participación activa de todos los miembros de un grupo, por grande que
éste sea.
b) Obtener las opiniones de todos los miembros en un tiempo muy breve.
c) Llegar a la toma de decisiones, obtener información o puntos de vista de gran número de personas
acerca de un problema o cuestión.

Además, el método Phillips 66 desarrolla la capacidad de síntesis y de concentración; ayuda a superar las
inhibiciones para hablar ante otros; estimula el sentido de responsabilidad, dinamiza y distribuye la actividad
en grandes grupos. El objetivo principal, consiste en lograr una participación democrática en los grupos muy
numerosos. Tal como lo ha expresado su creador:

126
" En vez de una discusión controlada por una minoría que ofrece contribuciones voluntarias mientras el
tiempo lo permite, la discusión 66 proporciona tiempo para que participen todos, provee el blanco para la
discusión por medio de una pregunta específica cuidadosamente preparada, y permite una síntesis del
pensamiento de cada pequeño grupo para que sea difundida en beneficio de todos".

El método "Phillips 66" puede ser aplicado en muy diversas circunstancias y con distintos propósitos, siendo
un procedimiento flexible.

El proceso de la sesión Phillips 66

▪ Cuando el facilitador de un grupo considera oportuna la realización de un "Phillips 66", formula

con precisión la pregunta o tema del caso, y explica cómo los miembros han de formar subgrupos
de 6.
▪ El facilitador informa a los participantes sobre la manera como han de trabajar cada subgrupo e
invita a formar los subgrupos.
▪ Una vez que los subgrupos han designado un coordinador y un secretario, el facilitador toma el
tiempo para contar los seis minutos que ha de durar la tarea. Un minuto antes de expirar el plazo,
advierte a los subgrupos para que puedan hacer el resumen.
▪ Terminado el tiempo de discusión de los subgrupos, el facilitador reúne al grupo en sesión
plenaria y solicita a los secretarios la lectura de sus breves informes.
▪ El facilitador u otra persona anotan en un rotafolio una síntesis fiel de los informes leídos por los
secretarios. De tal modo que todo el grupo tenga conocimiento de los diversos puntos de vista
que se han obtenido, extrae las conclusiones sobre ellos, y se hace un resumen final cuya
naturaleza dependerá del tema, pregunta o problema que se haya expuesto.
Sugerencias prácticas:

a) Cuando el grupo no es muy numeroso, pueden formarse subgrupos de 3 o 4 miembros. En

cambio no es conveniente formar grupos de más de 6 personas, porque la participación se vería
afectada.
b) Si los miembros no se conocen, la interacción será iniciada con una breve auto presentación,
antes de comenzar la tarea del subgrupo.
c) El facilitador podrá ampliar el tiempo de discusión de los subgrupos si observa que éstos se
hallan muy interesados en el tema, o no han llegado al resumen.
d) Es conveniente que la pregunta o tema en discusión sea escrita en un rotafolio y quede a la vista
de todos.
e) En las primeras experiencias se propondrán temas sencillos, formulados con la mayor claridad y
precisión.
f) El facilitador debe actuar con sencillez y naturalidad, estimulando el interés por la actividad. No
debe hacer ninguna evaluación de las ideas o respuestas aportadas por los subgrupos; es el grupo
quien debe juzgarlas.
127
 g) En una etapa de mayor experiencia, se pueden asignar distintos temas a cada subgrupo o a varios
de ellos.
h) En lo posible, la pregunta ha de ser de las que exigen respuestas de tipo "sumatorio" (Y no de
oposición); ejemplo: mencione causas....; qué consecuencia tiene......; cuántos factores....; qué
características..., etc.

Panel de ciudadanos es un grupo de personas (miembros de organizaciones políticas y/o sociales, así como
residentes de un área geográfica particular) dedicado a dar puntos de vista en temas relevantes, con
frecuencia para el gobierno regional o estatal. El panel es más que una encuesta de opinión convencional,
dado que sus miembros están motivados a profundizar su conocimiento en los temas involucrados.

Las actividades que se llevan a cabo en tales grupos incluyen: diligenciar cuestionarios, discutir temas
específicos y comunes que afectan a la comunidad (por ejemplo ambiente, criminalidad o servicios locales de
salud), y contribuir a la planeación en la comunidad (por ejemplo lluvia de ideas o problemas, necesidades
sociales y posibles soluciones). Ellos están normalmente establecidos debido a su efectividad en la
participación ampliada. Sin embargo, en ocasiones los paneles son creados para influenciar grupos
particulares, en otras palabras, ellos pueden ser políticamente dirigidos.

En cualquier caso, el mayor reto es decidir cómo se garantiza la representatividad de la población involucrada
en el panel – no únicamente género, edad, estado étnico o social, sino también en términos de ideología y
orientación política. Un segundo reto es lograr el compromiso para invertir la energía en el proceso, que
puede requerir de los organizadores una mirada más profunda para extractar información de lo participantes
para un proceso de consulta más sustantivo y proveer una explicación coherente de que ha cambiado como
resultado de su contribución.

Entrevista en profundidad. Es la entrevista profesional que se realiza entre un entrevistador y un

informante con el objeto de obtener información sobre la vida, en general, o sobre un tema, proceso o
experiencia concreta de una persona. A través de la entrevista en profundidad, el entrevistador quiere conocer
lo que es importante y significativo para el entrevistado; llegar a comprender como ve, clasifica e interpreta
su mundo en general o algún ámbito o tema que interesa para la investigación, en particular. Es una
conversación que se realiza entre dos, y solo dos, personas. La intimidad y complicidad que exige la
entrevista en profundidad se romperían si ésta se realizara con más de un entrevistador, ya que tanto el nivel
de dependencia-sumisión como el de inseguridad se acentuarían, siendo un obstáculo para crear un clima de
confianza que permita la obtención de respuestas válidas.

En acuerdo a los propósitos de la entrevista, el entrevistador tiene que llevar un guion de preguntas o temas
que considera interesante analizar señalando el tiempo que dedicará a cada grupo de preguntas o temas. El
guion debe comenzar con una introducción en la que se especifican el objetivo de la investigación, la
utilización que se hará de los datos, la razón de utilizar la entrevista en profundidad como técnica de
investigación, el patrocinador y/o impulsor de la investigación si lo hay, el tiempo aproximado que durará la
entrevista y cualquier aspecto que pueda ser importante para que el entrevistado se sienta confiado desde un
principio.

128
Después de la introducción, se irán presentando los temas, preguntas o aspectos que considere importantes
sin olvidarse del tiempo que ha programado para cada área temática ya que un uso desequilibrado del tiempo
podría impedir desarrollar todos los temas que se desean abordar en el tiempo que se dispone para la
entrevista (normalmente entre una y dos horas).

Hay que señalar que el guion es un únicamente mapa de referencia que utiliza para no perder el rumbo
durante la entrevista. En este sentido, se tiene que aceptar y respetar el hecho de que el entrevistado adopte
una dirección diferente a la que se había previsto en el guion hablando sobre temas no incluidos o alterando
el orden de las preguntas. Eso sí, aún alterado el ritmo y el orden de las preguntas, se tendrá que intentar
hablar de todos los temas importantes previsto en un principio volviendo, en la medida de lo posible y de
forma muy sutil, a los temas no analizados. Para tener éxito en las entrevistas, se sugiere tomar en cuenta las
siguientes consideraciones (Cuenca, s/f):

1. En la elaboración del guion se debe tener en cuenta:

a) Longitud de la entrevista (corta con respuestas breves /larga)
b) Naturaleza de las preguntas (respuesta concisa, explicativa)
c) Naturaleza de la investigación (exploratoria, descriptiva, confirmatoria)

2. Fase introductoria se debe considerar:

a) Finalidad de la entrevista y uso de la información obtenida
b) Confidencialidad y anonimato de las respuestas
c) Tipo de colaboración deseada para el entrevistado

3. Desarrollo
a) No ser muy directo al preguntar y comenzar por aspectos poco comprometidos
b) Uso de antecedentes, o referencias a respuestas anteriores, para forzar en cierta medida la
coherencia en las respuestas
c) Evitar preguntas tendenciosas o que incluyan un posible sesgo
d) Tener una secuencia lógica, de lo genérico a lo específico, de lo superficial a lo comprometido.
e) Finalizar de forma elegante y dejando la puerta abierta

Ventajas y desventajas de la entrevista en profundidad

Ventajas:

1. Es una técnica muy útil cuando se trata de analizar temas que exigen un gran anonimato. Por ejemplo, en
temas relacionados con las estructuras latentes de una institución (¿quién toma las decisiones?), cuando se
quiere analizar temas de carácter íntimo (procesos de socialización política), relacionados con tabúes (voto a
partidos de extrema derecha) o con la clandestinidad (grupos terroristas). Cuanto más se acerque el tema a
investigar a aspectos personales o difíciles de analizar de forma manifiesta, más recomendable es utilizar la
entrevista en profundidad.

2. Permite conocer en profundidad los temas y obtener información muy rica.

129
3. Es una técnica muy válida cuando tenemos muy poca información sobre un tema y queremos hacer una
investigación exploratoria.

Desventajas:

1. El entrevistado puede tener problemas para manifestar sus puntos de vista respecto de un tema concreto.
La gente puede tener dificultades para recordar y expresar detalles, datos y concreciones sobre un tema.

2. El investigador está bajo el poder del entrevistado; depende completamente de él o de ella para llevar a
cabo la investigación. En este sentido, puede ocurrir que el entrevistado no quiera dar información relevante
o no sepa cómo expresarla por lo que el investigador se puede quedar sin información. Unida a esta
dependencia, es necesario señalar que es el entrevistado el que determina lo que es importante y lo que es
secundario.

3. En la medida que en la entrevista participa un entrevistador, el método incide en el tema que se analiza.
Esto es, la influencia del entrevistador/a puede afectar a la validez de los resultados

Grupos de discusión. Son eventos que duran unas cuantas horas o días, generalmente con variedad de
charlas, presentaciones, así como discusiones y debates sobre un tema particular. Estos pueden ser más o
menos altamente estructurados y scripted: se deben asignar tareas detalladas específicas, o dejar gran parte
del trabajo a sus iniciativas. Las conferencias generalmente son fijadas para trabajo en red, intercambio de
conocimiento y construir consensos. La retroalimentación también es usada para mejorar el alcance de los
procesos de prospectiva y/o validar sus resultados. Las reuniones pueden ser usadas para animar a las
personas a actuar con base en los resultados de las primeras fases de la prospectiva.

Los grupos de discusión, es un medio que posibilita el conocimiento de las opiniones de los integrantes de la
misma respecto de un tema o experiencia concreta, que está formado por un “colectivo de personas que
participan por poseer los mismos intereses, los mismos valores, la misma situación social o una misma
experiencia, y son analizadas tras haber sido puestas de algún modo u otro en contacto entre sí” (Ruíz, 1996).

a) son útiles para recabar información de una gran variedad de individuos, con relativa rapidez;
b) son útiles para provocar una discusión de los problemas, temas y opciones de solución que vienen
al caso; y
c) son útiles para el proceso de la planificación de actividades a nivel local. La información escrita
sobre las técnicas de entrevistas de grupo se centran, con mayor frecuencia, en los primeros dos
objetivos más que en el tercero.

En muchas ocasiones las entrevistas de grupo son inevitables. Las entrevistas de hogares se convierten en
entrevistas de grupo cuando los transeúntes o visitantes se acercan para ver trabajar al equipo, teniendo que
incluirlos, finalmente, en la entrevista. Hay que ser cuidadoso para que las personas que hayan acudido al
sitio de la entrevista no se adueñen del diálogo ni desnaturalicen la entrevista sacando provecho de su
presencia.

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Tal como las entrevistas individuales, las entrevistas de grupo tienen sus complicaciones. Gow (1987)
formula una importante observación: las entrevistas colectivas pueden dar al equipo encuestador una visión
distorsionada de la situación local porque los dirigentes del lugar dominan el diálogo, porque los
entrevistados hablan de una 'realidad ideal' más que de las prácticas reales, porque los entrevistados pueden
posesionarse de los temas mientras el moderador pierde control de la situación, y porque las entrevistas en las
que participan grupos grandes conllevan el riesgo de degenerar al constituirse en una ocasión para que los
encuestados hagan reclamos y peticiones.

La selección de los participantes en el grupo de discusión

La primera función del investigador, que puede ser una persona diferente del moderador, es la selección de
los que van a participar en la discusión. Esto supone decidir quiénes y cuántos van a participar:

A la hora de seleccionar quiénes van a participar en el grupo de discusión se pueden realizar dos tipos de
muestras: Una muestra por liderazgo o una muestra representativa. Esto es, podemos seleccionar a aquellas
personas que, en cierta forma, son líderes de opinión o entendidos en la materia que es objeto de análisis o a
personas que, sin ser líderes de opinión, son representativas del ámbito o grupo que es objeto de estudio

La selección del tipo de muestra se realizará en función de los objetivos de la investigación; teniendo en
cuenta, en todo momento, que es importante garantizar la fiabilidad de las personas que van a participar en la
discusión.

No se puede especificar con exactitud cuántas personas deben conformar un grupo de discusión. Para algunos
autores el grupo más pequeño es de dos y el más grande de doce, para otros, en cambio, el grupo de discusión
debe tener entre cinco y diez actuantes. Sea como fuere, lo que hay que tener siempre presente es que el
número estará siempre en función de la capacidad que tiene el moderador para controlar el grupo y de la
información que se consigue incrementando el número de los miembros del grupo. Si bien al aumentar el
grupo aumenta la capacidad de provocación, interacción y riqueza de la discusión, se debe considerar que los
grupos que tienen más de 12 personas pueden ser incontrolables y que el moderador tendrá problemas para
evitar las siguientes situaciones:

1. Que la personalidad más fuerte del grupo imponga sus ideas y puntos de vista a los demás
miembros del grupo.
2. Que alguno de los miembros del grupo hable demasiado restando tiempo de participación y
quitando la palabra a los demás o llevando la discusión a temas que no son interesantes para la
investigación.
3. Que se haga una mala distribución del tiempo y que no todos los miembros del grupo tengan
suficiente tiempo para dar libremente y sin imposiciones su punto de vista.
4. Que se rompa la dinámica del grupo creándose discusiones incontroladas entre los miembros.

Principales consideraciones en reuniones de grupo

1. Ambiente: local adecuado, tamaño apropiado, cómodo, acondicionado

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 2. Reducción de la intimidación: relaciones interpersonales amables y tolerantes
3. Liderazgo distribuido: todos los miembros son capaces e importantes
4. Formulación de objetivos: establecidos con claridad e implicación de los participantes
5. Flexibilidad: adaptación constante a los requerimientos del desarrollo
6. Consenso: acuerdo ante decisiones relevantes, espíritu de cooperación, sinergia
7. Comprensión del proceso: distinción entre lo que se dice y como se dice, evitando tensiones
y/o reacciones, conflictos, menosprecios, etc.
8. Evaluación continua: identificar el nivel de satisfacción/acuerdo con los aspectos que se van
tratando y en su caso introducir cambios.
focus group o grupo focal, es un tipo de entrevista de grupo compuesto por personas a las que les atañe un
mismo tema de discusión. Su función es obtener información sobre sus opiniones, actitudes y experiencias o
incluso explicitar sus expectativas con respecto una situación específica. Se trata pues de un método de
encuesta cualitativa rápida. Flores & Alonso (1995) lo definen como "una reunión de un grupo de individuos
seleccionados por los investigadores para discutir y elaborar, desde la experiencia personal, una temática o
hecho social que es objeto de investigación"

Morgan (1997) define los parámetros para los grupos focales al establecer que hay que asegurar que los
participantes tengan una experiencia especifica u opinión sobre la temática o hecho de investigación; requiere
de un protocolo de preguntas guías que reúna los principales tópicos a desarrollar y que la experiencia
subjetiva de los participantes sea explorada con relación a las hipótesis o preguntas de investigación. La
información generada mediante la estrategia de grupos focales tiene como propósito registrar como los
participantes elaboran grupalmente su realidad y experiencia en un contexto cultural, social específico. El
investigador debe dar prioridad a la comprensión de esos contextos y sus diferentes modalidades.

El desarrollo del grupo focal se inicia desde el momento mismo que se elabora un protocolo de preguntas
guías, según las condiciones y experiencias personales de los entrevistados; de esta manera se puede tener la
posibilidad de efectuar una exploración sistemática aunque no cerrada. Las temáticas deben formularse en un
lenguaje accesible al grupo de entrevistados y el orden o énfasis en las mismas pueden alterarse según la
personas, las circunstancias y el contexto cultural. Si bien puede variar, el investigador debe tener una
posición activa, vale decir, debe estar alerta y perceptivo a la situación.

Por otra parte, es conveniente señalar que el investigador debe explicar suficiente y adecuadamente el
propósito de la reunión, e insistir en la necesidad de que los participantes utilicen sus propios conocimientos,
experiencias y lenguaje. Así mismo, se debe explicar el contenido y objetivos de cada una de las temáticas -
preguntas. Para no perder el sentido de las intervenciones, el investigador debe tomar notas, grabar o
filmarlas, por lo que los participantes deberán firmar su consentimiento antes de su participación. Una buena
sesión de trabajo debe generar una relación activa entre investigador –moderador- y los participantes. Es
posible que en el curso de la reunión se presenten diversos tipos de comportamientos, por ejemplo salir a luz
actitudes y sentimientos (afectos, desafectos, prejuicios, hostilidad, simpatías, etc.). Unos y otros pueden
influir considerablemente en los acuerdos que se buscan. Esta situación es prácticamente inevitable, pero bien

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manejada puede contribuir a conformar un clima favorable para lograr una mayor profundidad en la
información.

Esta modalidad es abierta y estructurada; generalmente toma la forma de una conversación grupal, en la cual
el investigador plantea algunas temáticas a través de preguntas asociadas que orientan la dirección de la
misma, de acuerdo con los propósitos de la investigación. En este sentido, se diferencia de una conversación
coloquial porque el investigador plantea, previamente las temáticas y, si es el caso, el tópico no se da por
agotado retornando nuevamente una y otra vez, ya que interesa captar en profundidad los diversos puntos de
vista sobre el asunto discutido. Esto permite que esta modalidad grupal, se convierta también un real
intercambio de experiencias.

El principal propósito de la técnica de grupos focales en la investigación social es lograr una información
asociada a conocimientos, actitudes, sentimientos, creencias y experiencias que no serían posibles de obtener,
con suficiente profundidad, mediante otras técnicas tradicionales tales como por ejemplo la observación, la
entrevista personal o la encuesta social. Estas actitudes sentimientos y creencias pueden ser parcialmente
independientes de un grupo o su contexto social, sin embargo, son factibles de ser reveladas por medio de
una interacción colectiva que puede ser lograda a través de un grupo focal. Comparada con la entrevista
personal, la cual tiene como objetivo obtener información individualizada acerca de actitudes, creencias y
sentimientos; los grupos focales permiten obtener múltiples opiniones y procesos emocionales dentro de un
contexto social. Sin embargo, una de las ventajas de la entrevista personal, la de un mayor control sobre el
informante, se convierte en desventaja para el investigador en un grupo focal, debido a que los participantes
pueden tomar la iniciativa y la conducción de la discusión y ocultar esa opinión individual tan valiosa.

Ensayos / Elaboración de Escenarios involucra la descripción de eventos futuros “razonables” basados en

la creatividad de combinación de datos, hechos e hipótesis. Esta actividad requiere pensar con visión e
intuición sobre los futuros posibles, normalmente basados en un análisis sistemático del presente. Con
frecuencia es usado predicción de genios, pero también puede ser implementado en aproximaciones
sistemáticas en la oficina o grupo de trabajo. Generalmente esto involucra solicitudes a los autores para
examinar cada escenario en términos del conjunto de características comunes, por ejemplo, cuál de los
escenarios tiene implicaciones acerca de modelo de negocios, eventos políticos y de ambiente. Los ensayos
se pueden enfocar en un pequeño conjunto de imágenes de futuro, con una descripción detallada de algunas
de las tendencias principales de evolución del escenario, y/o del rol de los actores involucrados en el
desarrollo del escenario. Ellos usualmente son alimentados con los resultados de las sesiones de lluvias de
ideas, análisis FODA, Delphi, paneles de expertos y muchas otras actividades.; estos pueden ser preparados
en o inmediatamente después de las mesas de trabajo, por ejemplo. Los principales objetivos son a) describir
situaciones futuras que resultan de la implementación de una decisión particular, estrategias y políticas y b)
hacer recomendaciones sobre esos futuros.

El método Delphi cuyo nombre se inspira en el antiguo oráculo de Delphos, parece que fue ideado
originalmente a comienzos de los años 50 en el seno del Centro de Investigación estadounidense RAND
Corporation por Olaf Helmer y Theodore J. Gordon, como un instrumento para realizar predicciones sobre
un caso de catástrofe nuclear (Astigarraga, 2004). Desde entonces, ha sido utilizado frecuentemente como
sistema para obtener información sobre el futuro.

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Linston y Turoff (1975) definen la técnica Delphi como un método de estructuración de un proceso de
comunicación grupal que es efectivo a la hora de permitir a un grupo de individuos, como un todo, tratar un
problema complejo.

El método Delphi consiste en la selección de un grupo de expertos a los que se les pregunta su opinión sobre
cuestiones referidas a acontecimientos del futuro. Las estimaciones de los expertos se realizan en sucesivas
rondas, anónimas, al objeto de tratar de conseguir consenso, pero con la máxima autonomía por parte de los
participantes. Por lo tanto, la capacidad de predicción de la Delphi se basa en la utilización sistemática de un
juicio emitido por un grupo de expertos.

El método Delphi procede por medio de la interrogación a expertos con la ayuda de cuestionarios sucesivos,
a fin de poner de manifiesto convergencias de opiniones y deducir eventuales consensos. La encuesta se lleva
a cabo de una manera anónima (actualmente es habitual realizarla haciendo uso del correo electrónico o
mediante cuestionarios web establecidos al efecto) para evitar los efectos de "líderes". El objetivo de los
cuestionarios sucesivos, es las diferencias conceptuales de los participantes.

Aunque no hay forma de determinar el número óptimo de expertos para participar en una encuesta Delphi,
estudios realizados por investigadores de la Rand Corporation, señalan que si bien parece necesario un
mínimo de siete expertos habida cuenta que el error disminuye notablemente por cada experto añadido hasta
llegar a los siete expertos, no es aconsejable recurrir a más de 30 expertos, pues la mejora en los resultados es
muy pequeña y normalmente el incremento en coste y trabajo de investigación no compensa la mejora.

De manera resumida los pasos que se llevarán a cabo para garantizar la calidad de los resultados, para lanzar
y aplicar el método Delphi deberían ser los siguientes:

Fase 1: formulación del problema

Se trata de una etapa fundamental en la realización de un Delphi. En un método de expertos, la importancia

de definir con precisión el campo de investigación es muy grande por cuanto que es preciso estar muy
seguros de que los expertos reclutados y consultados poseen la misma noción del fenómeno a estudiar.

El primer contacto con los expertos, además de explicarles el propósito de la investigación y la importancia
de su participación, se les solicita que establezcan cuáles son los eventos y tendencias más importantes que
van a suceder en el futuro referentes al tema de investigación.

Cuando se reciban las respuestas de opinión, el investigador realiza una labor de síntesis y selección,
obteniendo un conjunto de conceptos. Este conjunto permite elaborar un cuestionario estructurado.

Se formularán cuestiones relativas al grado de ocurrencia (probabilidad) y de importancia (prioridad), la

fecha de realización de determinados eventos relacionadas con el objeto de estudio: necesidades de
134
información del entorno, gestión de la información del entorno, evolución de los sistemas, evolución en los
costes, transformaciones en tareas, necesidad de formación,....

En ocasiones, se recurre a respuestas categorizadas (Si/No; Mucho/Medio/Poco; Muy de acuerdo/ De

acuerdo/ Indiferente/ En desacuerdo/Muy en desacuerdo) y después se tratan las respuestas en términos
porcentuales tratando de ubicar a la mayoría de los consultados en una categoría.

Segunda fase: elaboración y envío de cuestionario estructurado

Los expertos reciben el cuestionario y se les solicita que lo contesten. Una vez contestados, los cuestionarios
son devueltos al moderador, que realiza un análisis cualitativo y cuantitativo de las suposiciones de cada
ítem. El análisis estadístico se centra en el cálculo de la media, mediana (valor de la opinión ubicada en el
centro, 50% de todas las respuestas), el primer cuartil o cuartil inferior (en el que se produce lo mismo para el
25% de los expertos) y tercer cuartil o cuartil superior (para el 75%).

La formulación más teórica del método Delphi (Godet, 1996; Landeta, 1999), es buscar la convergencia de
los expertos en base a disminuir el espacio intercuartil, por ello si existe mucha divergencia en las respuestas,
será necesario realizar tres o más vueltas (consultas) a los expertos. Por ello, aunque se han llevado a cabo
formulaciones clásicas del método Delphi, dado los objetivos de la investigación y el horizonte temporal se
sugiere el siguiente sistema:

Tercera fase: consulta de refrendo y consolidación

La realización de una segunda vuelta en el estudio se plantea con un doble objetivo:

a) remitir y hacer participes de la información obtenida a todos aquellos que han colaborado en el
estudio con la aportación de su conocimiento y opiniones.
b) consolidar y refrendar los resultados obtenidos en la consulta inicial. De hecho, la experiencia
indica que las variaciones respecto a los resultados iniciales son mínimas en éste tipo de estudios.

Metodología para el lanzamiento y tratamiento de la segunda vuelta

a) Se selecciona la media o la mediana de las respuestas a las preguntas de la primera ronda,

dependerá del tipo de pregunta, aunque habitualmente, si las desviaciones típicas no son
excesivas, se utiliza la media.
b) Se solicita a los expertos que indiquen su acuerdo o desacuerdo con dicha media.
c) Se pide a los expertos que no se hallan de acuerdo con la media que argumenten sus razones
¿Esta Ud. de acuerdo con la media obtenida para el conjunto de los consultados? Si/no
En caso de que no se halle de acuerdo, ¿Cuál es el nuevo valor que propone?
Si lo juzga necesario, ¿podría justificar dicha respuesta?
d) Se calcula la nueva media o mediana (a los expertos que se muestren de acuerdo se les fijara el
valor de la media anterior).

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Los valores propuestos y razonados por los expertos que siguen manteniendo valores diferentes de la media,
sirven para elaborar escenarios alternativos o formular hipótesis de futuro alternativas (el futuro no es único y
predeterminado), que serán más valiosas en función de la "calidad" del experto en el tema. Por ello, es
conveniente recoger también los más significativos en el informe que se elabore, haciendo mención: P.ej. La
mayoría de los expertos consultados opinan que la implantación masiva del sistema de información del
entorno A se hará patente en el año 2003, aunque algunas opiniones sostienen que no dará de manera
significativa en el sector hasta el año 2006 debido a que .... (incluir la argumentación del experto).

Teóricamente, ya habría terminado el Delphi, quedando tan sólo la elaboración de un informe en el que se
indicarían las fechas calculadas a partir del análisis de las respuestas de los expertos y los comentarios
realizados por los panelistas. Sin embargo, si no se hubiese llegado a un consenso, existiendo posturas muy
distantes, el moderador debería confrontar los distintos argumentos para averiguar si se ha cometido algún
error en el proceso.

Scanning (con frecuencia denominado “environmental scanning”) involucra observación, examen,

monitoreo y descripción sistemática del contexto tecnológico, socio-cultural, político, ecológico y/o
económico del actor en cuestión – un país, industria, firma, organización, et. La técnicas de scanning pueden
ser más o menos formales, sistemáticas y fáciles de entender en la búsqueda para colectar información vía
revisión de literatura, análisis FODA, búsqueda en Internet, bibliometría o análisis de patentes, etc. Esto es
una actividad con frecuencia encargada a académicos o consultores, algunos de los cuales se especializan en
monitoreo de tendencias como las reportadas masivamente o en medios científicos.

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