Tema 22
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1. EL DOMINIO PÚBLICO
Para que se cumpla, por consiguiente la noción de dominio público, el bien, que debe
previamente pertenecer al patrimonio de un ente administrativo, ya sea adquirido este
por cualquiera de los procedimientos de derecho civil, es decir, mediante donación,
permuta, entre otros, o a través del derecho público, mediante expropiación,
confiscación, entre otros supuestos, no se convertirá en demanial, hasta que se destine al
cumplimiento de una función pública respecto del cual el bien opera como base material
de funcionamiento.
- Afectación natural:
Es aquella que viene determinada por una ley, en atención a las características de
determinadas categorías de bienes en su conjunto, siendo ejemplo de estas en todo caso,
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de acuerdo con el art. 132.2 CE, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial
y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.
- Afectación artificial:
Se produce por un concreto acto administrativo, debido a que los bienes no cumplen las
características especiales previstas en la afectación natural, siendo este acto expreso o
implícito
El art. 66.1 LPA, señala que salvo que la afectación derive de una norma con rango
legal, ésta deberá hacerse en virtud de acto expreso por el órgano competente, en el que
se indicará el bien o derecho a que se refiera, el fin al que se destina, la circunstancia de
quedar aquél integrado en el dominio público y el órgano al que corresponda el ejercicio
de las competencias demaniales, incluidas las relativas a su administración, defensa y
conservación.
El art. 66.2 LPA, establece que, sin perjuicio de lo señalado en el apartado anterior y de
lo dispuesto en el artículo 73 LPA, surtirán los mismos efectos de la afectación expresa
los hechos y actos siguientes:
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d) La aprobación por el Consejo de Ministros de programas o planes de actuación
general, o proyectos de obras o servicios, cuando de ellos resulte la vinculación
de bienes o derechos determinados a fines de uso o servicio público.
Ahora bien, en contraposición a la afectación, el art. 341 C.C, establece que los bienes
de dominio público, cuando dejen de estar destinados al uso general o a las necesidades
de defensa del territorio, pasan a formar parte de los bienes de propiedad del Estados.
MUTACIONES DEMANIALES:
El art. 4 LAPA, dispone que por razón del régimen jurídico al que están sujetos, los
bienes y derechos que integran el patrimonio de las Administraciones públicas pueden
ser de dominio público o demaniales y de dominio privado o patrimoniales
Por lo tanto, según el art. 5 LPA, son bienes y derechos de dominio público los que,
siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio
público, así como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carácter de
demaniales, así como los inmuebles de titularidad de la Administración General del
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Estado o de los organismos públicos vinculados a ella o dependientes de la misma en
que se alojen servicios, oficinas o dependencias de sus órganos o de los órganos
constitucionales del Estado se considerarán, en todo caso, bienes de dominio público.
En todo caso, son bienes de dominio público estatal, los mencionados en el artículo
132.2 CE.
Y, estos se regirán por las leyes y disposiciones especiales que les sean de aplicación,
así como los principios contenidos en el art. 6 LPA, entre los cuales cabe destacar entre
otros, que son Inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad, como se
desprende del art. 132.1 CE.
Ahora bien, a falta de normas especiales, se regirán por esta ley y las disposiciones que
la desarrollen o complementen, así como las normas generales del derecho
administrativo y, en su defecto, las normas del derecho privado, se aplicarán como
derecho supletorio.
Mientras que el art. 7 LAPA, señala que son bienes y derechos de dominio privado o
patrimoniales los que, siendo de titularidad de las Administraciones públicas, no tengan
el carácter de demaniales.
En todo caso, tendrán esta consideración los derechos de arrendamiento, los valores y
títulos representativos de acciones y participaciones en el capital de sociedades
mercantiles o de obligaciones emitidas por éstas, así como contratos de futuros y
opciones cuyo activo subyacente esté constituido por acciones o participaciones en
entidades mercantiles, los derechos de propiedad incorporal, y los derechos de cualquier
naturaleza que se deriven de la titularidad de los bienes y derechos patrimoniales
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MODOS DE ADQUISICIÓN DE BIENES Y DERECHOS PATRIMONIALES POR
EL ESTADO:
Salvo disposición legal en contrario, señala el art. 16 LAPA, los bienes y derechos de la
Administración General del Estado y sus organismos públicos se entienden adquiridos
con carácter de patrimoniales, sin perjuicio de su posterior afectación al uso general o al
servicio público.
Por lo tanto el Estado podrá adquirir estos a través de los siguientes modos, previstos en
los arts. 15 a 27 LAPA, es decir:
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- Por prescripción adquisitiva u ocupación, estableciéndose para ambos casos, en
los arts. 22 y 23 LAPA, que se adquirirá con arreglo al Código Civil y en las
leyes especiales.
Finalmente, los arts. 25 a 27 LAPA, prevé las Adquisiciones derivadas del ejercicio de
la potestad expropiatoria, en procedimientos de ejecución, así como otros
procedimientos judiciales o administrativos.
En todo caso, dicha enajenación se podrá efectuar, de acuerdo con el previsto en el art.
137.1 LPA, mediante subasta o concurso, pudiendo proceder mediante la adjudicación
directa, cuando se dé alguno de los supuestos previstos en el art. 137.4 LAP.
PERMUTAS:
Por otro lado, prevé el art. 153 LAP, que podrán ser permutados, cuando por razones
debidamente justificadas en el expediente resulte conveniente para el interés público, y
la diferencia de valor entre los bienes o derechos que se trate de permutar, no sea
superior al 50 por ciento de los que lo tengan mayor Si la diferencia fuese mayor, el
expediente se tramitará como enajenación con pago de parte del precio en especie.
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normas previstas para la enajenación de bienes y derechos, salvo lo dispuesto en cuanto
a la necesidad de convocar concurso o subasta pública para la adjudicación.
CESIÓN GRATUITA:
A su vez, señala el art. 145 LPA, podrán ser objeto de cesión gratuita los bienes y
derechos patrimoniales de la Administración General del Estado cuya afectación o
explotación no se juzgue previsible podrán ser cedidos gratuitamente, para la realización
de fines de utilidad pública o interés social de su competencia, a comunidades
autónomas, entidades locales, fundaciones públicas o asociaciones declaradas de
utilidad pública, así como ser cedidos a Estados extranjeros y organizaciones
internacionales, cuando la cesión se efectúe en el marco de operaciones de
mantenimiento de la paz, cooperación policial o ayuda humanitaria y para la realización
de fines propios de estas actuaciones.
Ahora bien, cuando la cesión tenga por objeto la propiedad del bien o derecho sólo
podrán ser cesionarios las comunidades autónomas, entidades locales o fundaciones
públicas.
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del orden jurisdiccional civil, su régimen jurídico viene previsto en los arts. 55 a
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d) finalmente, ostenta la facultad de Desahuciar en vía administrativa a los
poseedores de los inmuebles demaniales, cuando, de acuerdo con el art. 58
decaigan o desaparezcan el título, las condiciones o las circunstancias que
legitimaban su ocupación por terceros.
Finalmente, el art. 30 LPA, señala que ningún tribunal ni autoridad administrativa podrá
dictar providencia de embargo ni despachar mandamiento de ejecución contra los bienes
y derechos patrimoniales cuando se encuentren materialmente afectados a un servicio
público o a una función pública, cuando sus rendimientos o el producto de su
enajenación estén legalmente afectados a fines determinados, o cuando se trate de
valores o títulos representativos del capital de sociedades estatales que ejecuten políticas
públicas o presten servicios de interés económico general.
Debemos distinguir, por un lado que nos podemos encontrar con un concepto amplio de
servicio público, entendido éste como toda actividad de la Administración, así puede
interpretarse conforme a lo dispuesto en el art. 106.2 CE o el art. 32 de la Ley 40/2015,
de 1 de octubre, por el que se aprueba el Régimen Jurídico del Sector Público o el art.
85 de la Ley 7/1985, por el que se aprueba el Régimen Básico del Régimen Local.
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- Nos encontramos a Garrido Falla, que defiende un concepto amplio del mismo,
entendiéndolo como toda actividad de prestación de bienes materiales o
inmateriales, con o sin monopolio, y sometido al régimen de derecho público o
privado.
- Mientras que Villar Palasí y García de Enterría, entre otro, defienden una noción
estricta del mismo, entendiéndolo como toda actividad de prestación inmaterial
o de servicios públicos prestados en régimen de derecho público y con exclusiva
regulación.
No obstante, aun no habiendo una doctrina pacifica al respecto, existen notas comunes
en ambas corrientes, siendo estas:
Debemos tener presente la distinción entre la Titularidad del servicio y la gestión del
mismo, puesto que una vez que la Administración ha constituido un servicio
determinado y ha configurado los aspectos básicos de su organización y prestación, la
Administración es la titular del servicio y, por lo tanto, la última responsable del mismo,
ahora bien, la gestión del servicio podrá desarrollarla directamente mediante su propia
organización o, indirectamente, encomendado su prestación a un tercero.
Una vez realizada esta distinción, y, de acuerdo con la Exposición de Motivos de la Ley
CSP, vamos a diferenciar dos modalidades, siendo estas contrato de servicios y el
contrato de concesión de servicios, siendo el criterio delimitador entre ambos, quién
asume el riego operacional, ya que, en el caso de que lo asuma el contratista, el contrato
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será de concesión de servicios, y en caso contrario, y el riesgo operacional lo asuma la
Administración, estaremos ante un contrato de servicios.
Mientras que en el contrato de servicios, quien las presta, y, por tanto, se relacionaba
con el usuario es la Administración, quien, en el caso de insuficiencia de medios,
celebraba un contrato (contrato de servicios), con un empresario particular
Se realizará a través del contrato de servicio y según el art. 17 LCSP, aquellos cuyo
objeto son prestaciones de hacer consistentes en el desarrollo de una actividad o dirigida
a la obtención de un resultado distinto de una obra o suministro, incluyendo aquellos en
que el adjudicatario se obligue a ejecutar el servicio de forma sucesiva y por precio
unitario, no pudiendo ser objeto de estos contratos los servicios que impliquen ejercicio
de la autoridad inherente a los poderes públicos
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Esta segunda modalidad de gestión directa, se realiza mediante la creación de entidades
de derecho público, con personalidad jurídica propia, patrimonio y tesorería propios, así
como autonomía en su gestión, para el cumplimiento de actividades o fines de las
competencias de la Administraciones Territoriales le encomienden al respecto.
Además, van a regir por el derecho privado, salvo en las especialidades previstas en la
legislación del régimen jurídico del sector público
Es, según el art. 15.1 LCSP, es aquel en cuya virtud uno o varios poderes adjudicadores
encomiendan a título oneroso a una o varias personas, naturales o jurídicas, la gestión
de un servicio cuya prestación sea de su titularidad o competencia, y cuya contrapartida
venga constituida bien por el derecho a explotar los servicios objeto del contrato o bien
por dicho derecho acompañado del de percibir un precio.
Por su parte, el art. 284 LCSP, delimita su ámbito, al establecer que, se podrá emplear
para aquellos servicios que sean de la titularidad o competencia de la Administración y,
siempre que sean susceptibles de explotación económica por particulares, debiendo el
contrato expresará con claridad, en todo caso, el ámbito de la concesión, tanto en el
orden funcional, como en el territorial.
Ahora bien, en ningún caso podrán prestarse mediante concesión de servicios los que
impliquen ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos.
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Además, antes de proceder a la contratación de una concesión de servicios, en los casos
en que se trate de servicios públicos, deberá haberse establecido su régimen jurídico,
que declare expresamente que la actividad de que se trata queda asumida por la
Administración respectiva como propia de la misma, determine el alcance de las
prestaciones en favor de los administrados, y regule los aspectos de carácter jurídico,
económico y administrativo relativos a la prestación del servicio.
Finalmente, este tiene su regulación jurídica, en los art. 284 a 297 LCSP,
determinándose en este último artículo que, en lo no previsto en el presente Capítulo
respecto al contrato de concesión de servicios, le será de aplicación la regulación
establecida en la presente Ley respecto al contrato de concesión de obras, siempre que
resulte compatible con la naturaleza de aquel.
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