1-Gobierno-y-Politica-Publica (1) - 1-62

GOBIERNO Y
POLÍTICAS PÚBLICAS
PROGRAMA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA TERRITORIAL
WILLIAM GUILLERMO JIMÉNEZ BENITEZ

CESAR ALEJANDRO RAMIREZ CHAPARRO
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

MÓDULO “GOBIERNO Y POLÍTICAS PÚBLICAS”
William Guillermo Jiménez Benitez
Cesar Alejandro Ramirez Chaparro
Director
HONORIO MIGUEL HENRIQUEZ PINEDO
Subdirector académico
CARLOS ROBERTO CUBIDES OLARTE
Decano de pregrado
JAIME ANTONIO QUICENO GUERRERO
Coordinador Nacional de A.P.T

JOSE PLACIDO SILVA RUIZ

WILLIAM GUILLERMO JIMÉNEZ BENITEZ
CESAR ALEJANDRO RAMIREZ CHAPARRO
ISBN 978-958-652-206-9
Bogotá D.C., Enero de 2008
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TABLA DE CONTENIDOS
De los núcleos temáticos
INTRODUCCIÓN DEL MÓDULO
1 ELEMENTOS PARA EL ESTUDIO DEL GOBIERNO

1.1 Conceptos, definiciones y distinciones
1.1.1 Sistema Político y Estado
1.1.2 Sistema político
1.1.3 Sobre el Estado.
1.2 Régimen, gobierno y administración pública
1.2.1 Régimen político
1.2.2 El Gobierno
1.2.3 La administración pública
2 LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

2.1 En torno a la definición de política pública
2.2 Actores y Redes de políticas
2.3 Problemas y Agendas
2.4 Instrumentos de Política
2.5 El análisis de las políticas públicas
2.5.1 El ciclo de políticas
2.5.2 Enfoques contemporáneos del análisis
3 LAS TRANSFORMACIONES DE LOS ESTUDIOS SOBRE EL GOBIERNO:

GOBERNABILIDAD, GOBERNANZA Y POLÍTICAS PÚBLICAS.
3.1 Gobernabilidad y Gobernanza
3.1.1 Dos conceptos y dos debates diferentes
3.1.2 Origen y usos de la Gobernabilidad
3.1.3 Origen y usos de la Gobernanza
3.1.4 Como relacionar estos conceptos?
3
3.2 La relacion entre gobernabilidad, gobernanza y políticas públicas
3.2.1 La gobernabilidad y la gobernanza desde el análisis de políticas públicas
3.2.2 Las políticas públicas desde los análisis de gobernabilidad
Gobernanza y políticas públicas
3.3 Cómo aplicar este análisis al estudio del gobierno a nivel local y urbano?
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DE LOS NUCLEOS TEMÁTICOS Y PROBLEMÁTICOS
Espacio–
Problemática
Tiempo y
Pública
Territorio
ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
Gestión del TERRITORIAL
Problemática
Desarrollo del Estado y
del Poder
Economía de Organizaciones
lo Público Públicas
Formación
General
El plan de estudios del Programa de Administración Pública Territorial, modalidad

a distancia, se encuentra estructurado en siete núcleos temáticos. Éstos, a su vez,
se constituyen en los contenidos nucleares del plan de formación que, en la
exposición didáctica del conocimiento, se acompañan de contenidos
complementarios específicos.
Cada uno de los siete núcleos temáticos que componen el programa tiene una
valoración relativa en número de créditos y, en consecuencia, varía también en el
número de asignaturas que lo conjugan. El primer momento en cualquier proceso
de formación ha de establecer las particularidades del programa, de ahí que sea
necesario dar a conocer los núcleos temáticos con su respectiva valoración en
número de créditos: Problemática pública, once (11) créditos; Problemática del
estado y del poder, 23 créditos; Organizaciones públicas, 24 créditos; Espacio–
tiempo y territorio, 22 créditos; Gestión del desarrollo, 16 créditos; Economía de lo
público, 18 créditos; y Formación general, 21 créditos.
De igual manera, se debe reconocer que el plan de estudios se cimienta en el

principio de la problematización. En otras palabras, la formación en Administración
Pública Territorial parte del hecho de que la disciplina se encuentra en constante
cambio teórico y práctico; lo cual genera, a su vez, problemas multifacéticos que
5
implican la formación de profesionales con capacidad de comprender, explicar y
resolver los distintos textos y contextos que conforman la administración pública.
NÚCLEO: PROBLEMÁTICA DEL ESTADO Y DEL PODER
El núcleo de Estado y Poder es fundamental en la formación del profesional de la

ESAP, puesto que le permite al estudiante construir los elementos de juicio para
comprender y analizar de manera autónoma la problemática del Estado, entendido
como la máxima instancia de organización política y de las relaciones de poder
que le son consustanciales; analizando los diferentes niveles de expresión y
concreción de la dinámica del Estado como eje de vital importancia para la
comprensión del papel del Administrador Público1.
El estudio del Estado y del poder obedece a que durante las últimos siglos las
sociedades accidentales modernas asumieron el Estado como una forma de
organización y unidad política dominante según entraban a plegarse, articularse y
proyectarse colectivamente las variables territoriales, sociales, económicas,
culturales y militares de dichas sociedades2. Pero la concreción de estas ideas
colectivas requirió de la organización de aparatos administrativos que dieron
origen a las instituciones de carácter público, sin un interés individual o privado.
Este tipo de organización ha sufrido cambios históricos, políticos, culturales y

económicos que la han redimensionado y ofrecen una compleja red de relaciones
que afectan el pasado, presente y futuro de las naciones. Por ejemplo en este
tiempo, el sistema capitalista, las tendencias políticas neoliberales, los conflictos
ideológicos, el terrorismo, la autonomía de las naciones, son, entre otros,
evidencias del redimensionamiento de los Estados.
La administración pública y la administración Estatal están estrechamente

relacionadas, puesto que el campo público se encuentra mayoritariamente en el
aparato Estatal. Por ello, dentro del plan de estudios se aborda de manera
interdisciplinaria de tal manera que permita la proyección política-administrativa
con nueve (9) asignaturas que se presentan a continuación.
1
Tomado del Documento de Condiciones Iniciales Factor No 4. Estructura Curricular. Escuela Superior de
Administración Pública. Programa a Distancia. 2004.
2
Tomado del Programa Curricular de Ciencias Políticas y Administrativas. Escuela Superior de
Administración Pública. 1998.
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ASIGNATURAS DEL NÚCLEO PROBLEMÁTICA CRÉDITOS SEMESTRE

DEL ESTADO Y PODER
1. Teorías del Estado y del Poder 3 1º
2. Regímenes y Sistemas Políticos 3 1º
3. Regímenes y Sistemas Políticos Latinoamericanos 3 2º
4. Régimen y Sistema Político Colombiano I 3 3º
5. Régimen y Sistema Político Colombiano II 3 4º
6. Derecho Constitucional 2 4º
7. Organización del Estado Colombiano y Formas 3 5º
Organizativas del Estado a Nivel Territorial
8. Gobierno y Política Pública 3 6º
9. Política Pública Territorial 2 7º
EL TRABAJO DEL TUTOR
El tutor tendrá libertad de cátedra en cuanto a su posición teórica o ideológica

frente a los contenidos del módulo, pero el desarrollo de los contenidos de los
módulos son de obligatorio cumplimiento por parte de los tutores. Los Tutores
podrán complementarlos los módulos con lecturas adicionales, pero lo obligatorio
para el estudiante frente a la evaluación del aprendizaje son los contenidos de los
módulos; es decir, la evaluación del aprendizaje deberá contemplar únicamente
los contenidos de los módulos. Así mismo, la evaluación del Tutor deberá
diseñarse para dar cuenta del cubrimiento de los contenidos del módulo.
El Tutor debe diseñar, planear y programar con suficiente anticipación las

actividades de aprendizaje y los contenidos a desarrollar en cada sesión de tutoría
(incluyendo la primera). También debe diseñar las estrategias de evaluación del
trabajo del estudiante que le permita hacer seguimiento del proceso de
autoaprendizaje del estudiante. Por cada crédito, 16 horas son de tutoría
presencial o de encuentro presencial y 32 horas son de autoaprendizaje (y este
tiempo de trabajo del estudiante debe ser objeto de seguimiento y evaluación por
parte del tutor). Las asignaturas (módulos) de APT son de 2, 3 y 4 créditos.
7
G OBIERNO Y
POLÍTICAS PÚBLICAS
“Efectos del buen gobierno en la ciudad”, detalle, A. Lorenzetti, 1338
8
MAPA CONCEPTUAL
ESTUDIOS ESTUDIOS
SOBRE Permiten Permiten SOBRE
GOBIERNO entender entender POLÍTICAS
PÚBLICAS
Incluye
ACTORES Y
Comprende TRANFORMACIONES REDES
DEL GOBIERNO
CONCEPTOS FUNCIONES Y
RELACIONADOS TIPOS DE PROBLEMAS Incluye
GOBIERNO Se divide en Y AGENDAS
CTURASRELAC
GOBERNABILIDAD GOBERNANZA
Comprende - Sistema
político INSTRUMEN-
- Régimen Contribuyen a TOS Incluye
político
- Estado
- Admón.
pública Comprender la ANALISIS DE
POLÍTICAS
transformación de la Incluye
acción pública
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Introducción
Este módulo se propone abordar desde un punto de vista conceptual y teórico al

gobierno y las políticas públicas. El tema invita a la controversia por cuanto
justamente estamos asistiendo a una renovación de las prácticas de gobierno que
imponen la necesidad de construir nuevas herramientas para su análisis. En
efecto, con mucha frecuencia las transformaciones en las prácticas preceden a los
esfuerzos de los analistas para comprenderlas. A este respecto, los conceptos de
gobernabilidad y gobernanza nos permitirán discutir las transformaciones recientes
tanto en la práctica como en los estudios sobre gobierno. Estas implican, de una
parte, la preocupación por la eficacia de la acción estatal; fundamentalmente por la
capacidad de definir y legitimar proyectos políticos que puedan ser desarrollados a
través de políticas públicas. De otra, la comprensión de las formas e implicaciones
de las nuevas practicas de gobierno basadas en asociaciones con actores
privados o la participación de ciudadanos en la construcción de políticas públicas.
Los contenidos se desarrollan a lo largo de tres unidades. La primera tiene por

objeto precisar el concepto de gobierno y distinguirlo de otros que suelen usarse
indistintitamente incluso en ocasiones en el lenguaje académico, como sistema
político, estado o régimen. La segunda unidad está dedicada a la discusión sobre
las políticas públicas, desde su definición y de los elementos asociados a ella,
hasta algunos de los aspectos más importantes en su estudio: los actores, los
problemas y los instrumentos. Igualmente, aunque no es el propósito central del
módulo, se hace una introducción al análisis de política pública y algunos de los
enfoques contemporáneos. Finalmente, la tercera unidad aborda el debate sobre
la gobernabiidad y la gobernanza, y presenta un enfoque analítico que permite
relacionarlos para estudios de caso de política pública.
Para la construcción de este documento se ha recurrido a diversas fuentes. En

primer lugar, la producción academica colombiana e internacional sobre el tema,
que empieza a enriquecer los estudios sobre gobierno y politicas públicas. Estos
trabajos permitieron reconocer e incorporar a los programas academicos, el
debate que a lo largo de cinco decadas se ha producido en este campo3. Puesto
que los estudiantes podran acceder a ellos, parece necesario, ofrecer entonces
otros puntos de vista, problemas diferentes y elementos teoricos distintos que
complementen estos trabajos citados. Por lo anterior, los resultados de la
investigación realizada al interior del grupo “gobernabilidad y politicas públicas:
transformación de la accion publica” apoyado por la ESAP, tambien seran una
referencia básica en este módulo; asi como las notas de clase enriquecidas con
los argumentos de los estudiantes de diversos programas de pregrado y posgrado.
3
Si los pensamos a partir de la aparicion de los estudios de politicas en Estados Unidos, en la
década de los 50’s.
10
Los contenidos del módulo son complementados con lecturas adicionales
seleccionadas con el propósito de complementar la discusión teórica y conceptual
propuesta. Igualmente algunos estudios de caso permiten a los estudiantes
comprender la aplicación de los argumentos expuestos a casos concretos
cercanos al contexto colombiano.
OBJETIVOS:
Objetivo General:
Dar cuenta a nivel conceptual de la naturaleza del gobierno y del fenómeno de

gobernabilidad, temas que se constituyen de vital importancia dentro de los
procesos de trasformación del papel del estado y específicamente de las
relaciones estado - sociedad.
En este contexto se presenta el surgimiento de la política pública como una

forma de abordar y comprender la acción del Estado y en esta medida lograr
mayores niveles de gobernabilidad.
Esta asignatura debe permitir al estudiante el cuestionamiento y análisis de los

enfoques tradicionales así como el planteamiento de nuevas preguntas a partir
de definir nuevos roles para el Estado y el gobierno a partir del reconocimiento
del bienestar social como un fin del Estado que no sólo hace referencia al
bienestar exclusivamente humano.
Objetivos Especificos:
Precisar y distinguir entre los conceptos de Estado, gobierno y administración

pública, como punto de partida para introducir al estudio de las politicas públicas.
Presentar y discutir los elementos más importantes asociados a la definición de

política pública, así como introducir los enfoques contemporáneos del análisis de
políticas.
Presentar el debate alrededor de los conceptos de gobernabilidad y gobernanza,

precisar sus usos analiticos y normativos, y finalmente ofrecer una propuesta
propia en torno a las relaciones entre los conceptos que permita servir como
fundamento para la investigación a partir de analisis de politicas públicas.
Discutir la aplicación del debate sobre gobernabilidad y gobernanza al ambito

local y urbano, y proponer un enfoque teorico y metodologico aplicable al analisis
de casos.
11
METODOLOGÍA GENERAL4
Como el Programa está diseñado bajo la modalidad de Educación a Distancia,

desarrolla procesos de Autoformación, Interformación y Seguimiento presencial.
Por lo tanto a usted querid@ estudiante le genera retos tales como: la búsqueda
de una disciplina de autoestudio, el compromiso por una actitud proactiva de
cambio, la tolerancia en el acercamiento con sus compañer@s de estudio
mediante Equipos de Trabajo, y la sabiduría para programar su tiempo, e
incorporar este proceso a su proyecto de vida.
Teniendo en cuenta lo anterior, la metodología a emplearse en el desarrollo de las

sesiones de este Módulo Temático, es el Seminario-Taller, en el cual se
emplearán estrategias pedagógicas como:
Análisis de los documentos correspondientes a cada sesión y ampliadas con la

bibliografía complementaria que se sugiere, previo a la sesión presencial.
Elaboración de documentos tipo ensayo en los que cada estudiante establezca

relaciones entre conceptos y pueda aplicarlos a problemáticas propias del
contexto colombiano.
Trabajo en Equipo a partir del estudio de casos.
Así mismo, las sesiones presénciales se apoyarán con conversatorios, simposios,

mesas redondas, estudios de casos, exposición de mapas conceptuales,
simposios, sobre temas de especial trascendencia, actualidad y aplicación de las
temáticas que se refieran al contenido del módulo.
4
Basada en la versión anterior de este módulo.
12
U NIDAD I
Elementos para el estudio del

gobierno
Contenidos de la Unidad
Conceptos, definiciones y distinciones

Sistema Político y Estado
Sistema político
Sobre el Estado.
Régimen, gobierno y administración pública
Régimen político
La democracia
El Gobierno
Formas de gobierno
La administración pública
13
MAPA CONCEPTUAL
Sistemas Sociales
Sistema Político.
Régimen Estado Administración

pública Gobierno
Político
estatal
1.1 INTRODUCCIÓN
En el lenguaje coloquial es corriente escuchar que: “…el gobierno subió los

impuestos”, o que: “…el gobierno no ha podido terminar con la guerrilla”, o
también que: “…usted es funcionario público entonces, trabaja para el gobierno”.
Muchas veces realmente no es el gobierno sino el Estado el que esta detrás de
estas afirmaciones, pero éstos son conceptos que tienden a confundirse. Sin
embargo, son conceptos centrales que un estudiante de administración pública
debería poder distinguir con claridad.
Sabemos que el Estado es un concepto y una realidad más amplia que el

gobierno; también, que la administración pública no puede ser asimilada a la idea
de gobierno ya que la mayoría de funcionarios de la administración no hace parte
del gobierno (a veces incluso, no están de acuerdo con él) sino que pertenecen a
un ente genérico que es el Estado, si bien muchas veces se utiliza la palabra
“administración” siguiendo la tradición anglosajona para referirse a un gobierno
14
como por ejemplo “…durante la administración Samper no hubo extradición”. En
resumen, existen diversos usos lingüísticos de iguales términos, lo que exige
presentar algunas definiciones y precisiones como punto de partida. Para facilitar
la comprensión, propondremos algunas lecturas complementarias; actividades de
aprendizaje orientadas hacia la búsqueda de precisión conceptual y finalmente
actividades de evaluación orientadas hacia la apropiación y uso de conceptos.
1.2 OBJETIVOS
• Construir una primera precisión conceptual de los términos Sistema

Político, Estado, Régimen y Gobierno.
• Presentar las diferentes perspectivas para el estudio del gobierno.
• Aplicar al caso colombiano los conceptos estudiados como guías de
acción para la interpretación de asuntos del gobierno y de las
estructuras políticas
• Reconocer y diferenciar elementos del Estado y del Gobierno
colombiano tanto desde una perspectiva histórica como de
comparación con estados europeos.
1.3 CONCEPTOS, DEFINICIONES Y DISTINCIONES
1.3.1 SISTEMA POLÍTICO Y ESTADO
1.3.1.1 Sistema político
¿Qué es el sistema político?

Sistema político es el concepto más amplio y general para referirse a la
organización política de una sociedad. Su origen se enraiza en el enfoque
conductista de análisis político, y de allí ha pasado a formar parte del vocabulario
cotidiano no solo de especialistas sino también de periodistas, políticos,
estudiantes, etc.
El origen en ciencia política de este concepto son los trabajos de David Easton, “El
sistema político” (1953) y “Esquema para el análisis político” (1965).
El sistema político podría definirse como “un subsistema del sistema social,
distinguible analíticamente”. El sistema político aísla algunos aspectos del
comportamiento total de una sociedad. Lo que distingue a las interacciones
políticas de otras interacciones sociales es que se orientan hacia la “asignación
autoritativa de valores” para una sociedad.
Esto significa que en sentido estricto, el sistema político es un conjunto de
conductas sociales, aisladas analíticamente por el observador, que asignan
valores a una sociedad determinada de forma obligatoria.
¿Por qué proponer una definición tan imprecisa? La respuesta es simple, el
objetivo era abarcar a cualquier tipo de conducta política en todo tiempo y lugar, y
15
para comprender tanto a una orden de un jefe tribal como a un Estado moderno
debía abstraerse el elemento común más allá de toda diferencia. En todo tiempo y
lugar ha habido algún tipo de autoridad que imparta algún tipo de orden de
conducta social. El sistema político no se interesa por las formas ni los contenidos
de las autoridades, de los valores o de las interacciones entre éstos y la
comunidad política que debe obedecerlos.
Entre el Estado y el sistema político: un problema teórico
Los trabajos de Easton (y los que continuaron su escuela) postulaban que las
ciencias sociales tenían la dificultad de no poder establecer claramente cuales son
las unidades de análisis en lo social, un equivalente a lo que las partículas de
materia son para las ciencias físicas. Por esa razón el concepto sistema político
debía reemplazar al de Estado que tenía reminicencias jurídicas como unidad de
análisis de la política. En efecto, Gabriel Almond, proponía que "los términos
antiguos, Estado, gobierno, nación, están limitados por significados legales e
institucionales (…) si la ciencia política aspira a abordar eficazmente los
fenómenos políticos en toda clase de sociedades, sin distinción de cultura, grado
de modernización y desarrollo, necesitamos un marco de análisis más amplio (...)
sistema político, todas las actividades políticas de una sociedad".
Si bien esta escuela pretendía hacer desaparecer al Estado como concepto útil
para el análisis político éste convivió con el de sistema político para describir
fenómenos más específicos de la organización política en las sociedades
modernas.
1.3.1.2 Sobre el Estado.
¿Qué es el Estado?
Es un concepto polémico, que ha tenido un desarrollo histórico particular. La

existencia de un Estado no es una constante en la historia de la humanidad sino
que ha sido un resultado particular de los procesos políticos que se han dado en
Europa a partir de los siglos XVI-XVII y en América Latina a partir del siglo XIX.
Teóricamente el Estado puede ser entendido como una forma de organización -

Estado como aparato-, o como una forma de relación social, -Estado como
estructura de dominación-.
Una definición clásica de Estado es la dada por Max Weber sobre la cual ha
trabajado gran parte de la teoría posterior. Según Weber el Estado es una
“estructura de dominación” típicamente moderna, que “ejerce con éxito el
monopolio de la coerción física legítima dentro de un territorio determinado”
16
En complemento con la definición weberiana, las teorías contemporáneas del
Estado han identificado una serie de elementos que caracterizan al Estado: si
existen estos elementos, estaríamos ante la presencia de una forma estatal.
Veamos.
a) Existencia de gobernantes y funcionarios independientes y diferenciados del

cuerpo social o población. Se trata de una especialización o profesionalización de
la actividad política y gubernamental.
b) Existencia de un ejército permanente que se constituye independiente de la

población. No se trata de que la población se agrupe, se arme y vaya a la guerra
para luego disgregarse y volver a sus labores diarias; debe existir una
organización castrense estable y un mínimo de unidades disponibles.
c) El Estado es impositivo por naturaleza. Debe verificarse el pago de impuesto o

de algún tipo de tributos por parte de la población, para el mantenimiento de esa
organización.
d) Dominio sobre un territorio y su población. El Estado es excluyente y no

comparte la simultaneidad del control; el imperium, la soberanía, implican la
facultad de imponer mandatos y disposiciones dentro de un marco espacial al que
están adscritas las personas que viven allí.
e) El concepto de propiedad. La propiedad sobre el territorio deja de ser colectiva

y pasa a ser de titularidad ya estatal (del monarca), ya privada (de cada uno de los
súbditos).
Las sociedades que no tengan estas características se consideran preestatales o

gentilicias y las que sí los tengan ya son formas de propiamente estatales.
En un sentido amplio (lato sensu), el Estado puede ser entendido como una forma
de organización política de un conglomerado social, asentado sobre un territorio y
sometido a una autoridad. Este concepto reúne los requisitos o elementos
indispensables que todo Estado debe tener: 1) Población, 2) Territorio y 3)
Autoridad política; sin embargo, se necesita de un requisito adicional para que un
tipo de organización que tenga los tres elementos anteriores sea considerado
como Estado: tener el reconocimiento internacional; esto se cumple con el hecho
que un Estado ya reconocido reconozca al nuevo, ya sea declarándolo,
estableciendo relaciones diplomáticas o realizando tratados y convenios
internacionales.
En un sentido restringido (strictu sensu), el Estado puede ser entendido como los
órganos que ejercen el poder público. En Inglaterra y Estados Unidos debemos
tener cuidado pues allí usualmente se emplea el término “gobierno” para designar
al Estado en sentido estricto.
17
En un sentido más restringido todavía, se utiliza el término Estado para hacer
referencia al poder central, en oposición al poder autonómico local y regional,
particularmente en Europa continental, puesto que allí la aparición del Estado
moderno se realizó mediante un proceso de centralización y vaciamiento del poder
político que poseían los estamentos feudales, las ciudades y las regiones. A esas
ciudades y regiones se les ha reconocido esa autonomía política anterior al
Estado, la cual no debe confundirse con el poder soberano del Estado (central).
En Colombia, este concepto sobre el Estado correspondería con lo que llamamos
el “nivel central” o la Nación, por contraposición a las entidades territoriales
(municipios, departamentos, distritos).
¿Cómo surge la palabra “Estado”?
De cualquier manera, no siempre se usó la palabra o el término “Estado” para

designar los significados que hoy le asignamos a ese concepto, pues hasta el
renacimiento había prevalecido el uso de términos clásicos tales como “civitas” o
“república”. Se le atribuye a Maquiavelo en 1513 (en “El Príncipe”) el haber
acuñado el término moderno, hoy de uso general, cuando en lengua toscana
utilizó el término “lo stato” para indicar aquella autoridad soberana ejercida sobre
los hombres: “Cuantos Estados y cuantas dominaciones ejercieron y ejercen
todavía una autoridad soberana sobre los hombres, fueron y son principados o
repúblicas” (Maquiavelo, 2007:20). La lengua toscana es una derivación del latín y
en éste último se encuentran referentes de la moderna noción de Estado; así,
encontramos el término status-us, sustantivo que tenía diferentes significados: 1)
Como postura, posición y actitud: status accubitatio (el modo de sentarse en la
mesa); 2) Una forma figurativa que significa posición, situación, estado: Status rei
publicae (situación política, régimen político); 3) Como posición mental o actitud
intelectual. Es posible que la reiteración de status rei publicae como régimen
político, haya sido la razón para que en el renacimiento, Nicolás Maquiavelo
utilizara el término “lo stato” como sinónimo de organización política.
La anterior tesis es sotenida también por Bobbio quien señala el paso del
significado común del término status de “situación” a “Estado” durante los siglos
XV y XVI, a partir del aislamiento del primer término de la expresión clásica status
rei publicae, que señalamos más arriba: “El mismo Maquiavelo no hubiera podido
escribir tal frase precisamente al comienzo de la obra si la palabra en cuestión ho
hubiese sido ya de uso corriente” (Bobbio, 1997: 86).
Existe sin embargo otra interpretación que proviene de la ciencia del Derecho.
Carnelutti al relacionar el derecho y el Estado llega a la conclusión que dado que
el fin del derecho es ordenar la sociedad, darle estabilidad, encuentra que:
“Estable es algo que está. Por eso la sociedad jurídicamente ordenada se llama
Estado... El estado, esto es la estabilidad de la sociedad, es un producto, y hasta
el producto del derecho” (Carnelutti, 1989:63); según esto, la palabra “Estado”, se
convierte en el término para designar a una sociedad estable (organizada
18
mediante el derecho). De esta manera, el termino “Estado” deriva de la aplicación
de la palabra estabilidad o estable sobre un conglomerado social.
El término se impuso en Europa de los siglos XVII y XVIII con los planteamientos
contractualistas sobre el estado de naturaleza (en el cual los hombres viven a su
aire, sin ningún tipo de organización ni autoridad política), frente al estado de
sociedad civil (en el cual los hombres viven como en una civitas, una sociedad
civil; es decir, se organizan como sociedad civilizada, por oposición al uso
indistinto de la fuerza y la arbitrariedad propio de los pueblos bárbaros, superando
de esta manera, el anterior estado de naturaleza. Para lograr este tipo de
organización, los individuos van a tener que entregar parte de sus derechos
personales y reconocer a una autoridad política superior. En estos términos,
“Estado” no significaría otra cosa que sociedad civil políticamente organizada
(valga la redundancia). Pero luego ocurrió que al interior de esa sociedad civil, se
dio una división interna, pues era necesario designar por un lado, a la organización
propiamente política y soberana (las instituciones y autoridades creadas), y por
otro lado, distinguir a la población u organización social que la sustentaba: surge
así la moderna distinción entre Estado y sociedad, y es aquí donde el término
“Estado” se impone definitivamente.
Por lo anterior, existen aún algunas reticencias para aceptar el término, pues
como lo veremos a continuación, los elementos definitorios de lo que hoy se
entiende por “Estado”, van mucho más allá de los meros componentes
relacionados con el aparato público sus instituciones, organizaciones y
autoridades.
Debemos tener presente que en la actualidad, el Estado se ha constitucionalizado,

es decir, es un Estado de derecho, lo cual implica que sus autoridades,
disposiciones y procedimientos están regulados por normas jurídicas tanto al
interior (derecho interno) como al exterior del mismo (derecho internacional).
También significa que dentro de la comunidad internacional, una organización
política social sólo adquiere el carácter de Estado, si cumple con ciertos elementos
y requisitos acordados por esa comunidad internacional.
¿Cuándo surge el Estado?
Las primeras organizaciones políticas o proto-Estados pueden ubicarse en el

momento del paso de las sociedades nómadas a las sedentarias hacia los años
3.000 y 1.000 a. C. En esos años diversas civilizaciones como la China, la egipcia,
la babilónica, la hindú, la asiria, la persa, entre otras, alcanzaron importantes
niveles de organización político-territorial pero de características patrimonialistas.
Estas civilizaciones antiguas serían las “abuelas” de las actuales culturas del
mundo.
19
Pero el Estado Moderno tiene un origen fácilmente identificable en Europa y un
correlato posterior en América Latina (y en otras regiones del mundo) dando lugar
a una organización internacional interestatal.
Los momentos clave que normalmente se toman como punto de inicio de la

formación de Estados Modernos en Europa son: la paz de Augsburgo (1555), que
estableció que los súbditos habrían de seguir la religión de sus príncipes, y la paz
de Westfalia (1648), que introdujo la idea de fronteras nacionales así como la de
reconocimiento internacional de éstas.
En América Latina, en cambio, como en otras regiones que han sufrido la

dominación colonial de Europa, son los procesos de independencias o de
descolonización, el inicio de procesos de formación de Estados nacionales
independientes, por lo tanto éstos han sido organizados más tardíamente que en
Europa y bajo el modelo europeo. Los Estados latinoamericanos se construyen
entonces a partir de la segunda mitad del siglo XIX en base a pactos entre élites
regionales y alrededor de una primera codificación fundacional, las Constituciones.
ACTIVIDAD DE APRENDIZAJE:
Consulte bibliografía adicional y señale
Cuales diferencias se encuentran entre los conceptos de Sistema

Político y Estado?
Señale algunas especificidades de la formación del Estado en América
Latina
Por otro lado, existe cierto consenso en la idea weberiana de que el desarrollo del
Estado Moderno estuvo relacionado con las necesidades del capitalismo. La
expansión de los mercados, la seguridad en la circulación de mercancías, la
existencia de una moneda común, de reglas estables, hizo imprescindible el
abandono del modelo feudal (policéntrico) de organización política.
El primer paso para la formación del Estado fue entonces la concentración de

poderes antes dispersos en diversos cuerpos en la figura del rey. La expropiación
de recursos de poder a los señores feudales, las ciudades libres, la Iglesia, hizo
posible la conformación de un ejercito nacional (monopolio de la coerción) y de un
sistema centralizado de recaudación tributaria.
Este proceso significó la aparición de una organización política con características

novedosas: un aparato jurídico único (derecho sistematizado) ; el poder pasa a
tener un carácter público; concentración de los instrumentos burocráticos,
económicos y militares ; saber especializado (burocracias) ; centralización de
funciones.
20
Es entonces la monarquía absoluta la que permite la unidad política, jurídica y
económica, y constituye la primera forma histórica del Estado Moderno. Este
Estado Absolutista cuenta con algunas características propias:
- fuerte concentración del poder en la persona del monarca

- surge por necesidades militares (seguridad) y económicas (ampliación del
mercado, seguridad jurídica).
- soberanía territorial
- no existen limitaciones externas al poder absoluto del rey
El absolutismo, sin embargo, entra en crisis con las revoluciones liberales

(movimiento cuestionador del poder absoluto y sus pretensiones divinas), dando
paso a los llamados Estados Liberales, con características novedosas. Se
introducen limitaciones al rey y se entiende al Estado como mínimo: guardián del
orden, la seguridad y la propiedad privada (Estado gendarme). Es la idea de un
Estado limitado por los derechos naturales de los individuos. La esfera privada de
abstrae del ámbito público y por lo tanto del alcance del Estado. Esta posición
puede graficarse en la conocida frase de un liberal inglés : «en mi casa entra el sol
pero no entra el rey ».
La ampliación de los derechos de ciudadanía, y más tarde la crisis económica de

1929 que pone en duda la teoría liberal de desarrollo, van a dar lugar a la
aparición de Estados ampliados llamados Estados de Bienestar. Estado de
Bienestar significa que el Estado asume la responsabilidad de proveer asistencia y
apoyo para sanear las fallas del mercado además de proveer y garantizar sus
derechos a todos los ciudadanos. Se trata de una nueva noción de Estado que le
otorga la función de solucionar las contradicciones sociales. Para esto adquiere
nuevas atribuciones en materia de salud, educación, seguridad social y se
posiciona como árbitro entre clases o sectores. Pero además, a partir de la crisis
económica el Estado asume el rol de ser el motor de la economía, a través del
establecimiento de medidas anticíclicas (keynesianismo).
Así en la segunda posguerra, va a presenciarse un auge del Estado-nación. Su

prestigio se debió tanto a la resolución de la crisis del ’30 y la reconstrucción de
las economías nacionales como al éxito de este modelo en la guerra contra los
totalitarismos. No obstante en las décadas de 1970 y 1980 el Estado de Bienestar
entra en crisis. La crisis tiene tres aspectos: fiscal, administrativa y política. El
Estado ampliado empieza a percibirse como costoso e ineficiente, lo que lleva a
un deterioro del apoyo social a éste. En este nuevo contexto va a desarrollarse
una tendencia a la reducción del Estado bajo la influencia de las ideas
neoliberales.
¿Por qué surge el Estado?
Tres son las razones que hacen que el Estado aparezca:

21
a) Necesidad de protección. Obtener seguridad para la vida, la integridad física, la
honra y los bienes de las personas de la comunidad. Un dato curioso, la Polis
griega en sus comienzos significaba “plaza fortificada”; es decir, la ciudad-Estado
griega fue concebida en sus inicios como un lugar seguro para sus habitantes. La
función de seguridad que brinda el Estado, permanece hoy en día como uno de
sus fundamentos básicos.
b) Necesidad de estabilidad. Significa la preservación de un orden estable, para la

paz, la convivencia y prosperidad de los habitantes. Los cambios abruptos, golpes
de Estado, revueltas y revoluciones están aún hoy asociados con distorsiones
negativas para la continuidad del género humano.
c) Necesidad de normatividad. Es decir, regular las relaciones y las conductas de

los miembros de la organización que poco a poco se han ido complejizando. Estas
regulaciones aparecen como una necesidad de: 1) proteger los bienes
(particulares y colectivos), 2) establecer derechos y obligaciones, 3) establecer
sanciones a quien se aparte de esas regulaciones, d) normalizar la dominación.
Se requiere por lo tanto, de una serie de normas imperativas, punitivas y a la vez,
de un aparato coactivo de verificación del cumplimiento y aplicación de la sanción.
¿Qué dicen las teorías sobre el origen del Estado?
Existen diversas explicaciones según la teoría que se utilice. En primera instancia

conviene recordar los planteamientos clásicos, aun si como acabamos de
mencionar, no puede propiamente hablarse de Estado en la antigua Grecia.
a) Teoría naturalista. Proveniente de Grecia entre los siglos VI y V a.C., entre sus
representantes tenemos a los sofistas y más tarde a Platón y Aristóteles. El
planteamiento es que la Polis es una asociación natural, nacida de la necesidad y
de la naturaleza sociable de los hombres; soluciona las necesidades de la vida, se
obtiene para el bien general y su núcleo es la familia. Para Aristóteles, quien vive
por fuera de la Polis o bien es un ser degradado (bárbaro), o es un ser superior
(dioses). Según esto, el origen del Estado resulta de una evolución natural desde
las familias hasta formas más complejas de organización cuya cumbre es la Polis.
Como se ve, el acento sobre las razones que determinan el aparecimiento del
Estado, descansan mucho en el punto b) del ítem anterior (necesidad de
estabilidad).
Ahora bien, en esencia, son dos los tipos de teorías sobre el Estado, cada una de
ellas le dará un énfasis particular a las razones que están en la génesis del
Estado.
b) Teoría contractualista. Se ubica en los siglos XVII y XVIII y tiene como

representantes a nombres muy conocidos como Hobbes, Locke, Rousseau y
Spinoza, cada uno de ellos con enfoques diferentes. El planteamiento común es
bien conocido: los hombres salen del estado de naturaleza y realizan un pacto
22
social donde entregan parte de sus derechos naturales a un ente artificial creado
para el efecto; este pacto es un contrato político, un convenio que establece las
reglas de juego para el ejercicio del poder político. Surge así el Estado (sociedad
civil en un comienzo), el cual se va a encargar brindar seguridad, y prosperidad
para sus asociados. Sin embargo, esta teoría no ofrece respuestas a la pregunta
de cuándo se consumó dicho pacto en cada una de las organizaciones políticas;
la teoría parece que sirvió más bien para justificar y sustentar el movimiento
constitucionalista basado en el concepto de Poder Constituyente (consultar:
CONTRACTUALISMO, PODER CONSTITUYENTE).
c) Teoría materialista. Aparece en el siglo XIX, con los planteamientos de Engels y

Marx. Para las teorías materialistas, el Estado, como dominación de una clase
sobre otra, surge en el momento en que se verifica una división social del trabajo,
surge la propiedad privada y la consecuente división de las sociedades en clases.
Así el Estado aparece cuando en la sociedad se verifican dos cosas: a) una
división social del trabajo (surge la propiedad privada), b) la consecuente división
de las sociedad en clases. El énfasis de las razones se pone en el punto c) del
ítem anterior (necesidad de normativización), pues para ellos el derecho no es otra
cosa que parte de la superestructura que legitima la dominación. En el libro de
Engels: “El origen de la familia, la propiedad privada y el Estado”, hay una
aproximación al momento histórico que pudo dar origen a la aparición del Estado.
LECTURA COMPLEMENTARIA
Guillermo O’Donnell5
Como mínimo, el estado es una entidad que demarca un territorio frente al de otras
entidades semejantes, proclama autoridad sobre la población de ese territorio y es
reconocido como tal estado por diversos actores en el sistema internacional. Los estados
han emergido a raíz de procesos históricos que en América Latina han diferido
significativamente de los países centrales. Asimismo, al interior de América Latina ha
habido y sigue habiendo importantes diferencias. Esas diferencias, tanto generales como
específicas a nuestra región, han marcado profundamente las características de cada
uno de nuestros estados
…
Los estados son entidades permanentemente sujetas a procesos de construcción, de
reconstrucción y, a veces, de destrucción, sujetos a complejas influencias de la sociedad
doméstica y la internacional. Reconocer esto prohíbe recetas simplistas,
generalizaciones aventuradas y transplantes mecánicos de la experiencia de otras
regiones. Por esto se hace necesario ir abriendo camino cuidadosamente. Como primer
paso propongo una definición del estado. Por el mismo entiendo:
Un conjunto de instituciones y de relaciones sociales (la mayor parte de estas
sancionadas y respaldadas por el sistema legal de ese estado) que normalmente
penetra y controla el territorio y los habitantes que ese conjunto pretende delimitar
geográficamente. Esas instituciones tienen como último recurso, para efectivizar las
5
Tomado del documento base de la conferencia dictada por el profesor O’Donnell en la
Universidad Nacional de San Martin, Buenos Aires, Seminario CIEDAL/ EPG, Mayo 9 de 2007.
23
decisiones que toman, la supremacía en el control de medios de coerción física que
algunas agencias especializadas del mismo estado normalmente ejercen sobre aquél
territorio.
Esta definición está enfocada en lo que el estado es, no en la enorme variedad de cosas
que el estado hace o puede hacer. Esta definición, de cuño Weberiano, se aparta de este
autor al no postular como atributo componente del estado que su coerción, o violencia,
deba ser legítima; esta característica conviene considerarla una variable histórica, a lo
largo tanto de países como de diferentes períodos en cada país. Veremos que lo mismo
vale para las otras dimensiones del estado incluidas en la definición que propuse. Otra
característica de esta definición es que ella apunta directamente al tema del poder, en
términos de la gran concentración de poder (o, más precisamente, de poderes)
implicada por el surgimiento y funcionamiento del estado.
De acuerdo con esta definición, el estado incluye al menos cuatro dimensiones. Una, la
más obvia y reconocida casi exclusivamente por la literatura contemporánea, es el
estado como conjunto de burocracias. Estas burocracias, generalmente organizaciones
complejas y jerárquicamente pautadas, tienen legalmente asignadas responsabilidades
apuntadas a lograr o proteger algún aspecto del bien, o interés público, general.
El estado es también un sistema legal, un entramado de reglas que penetran y

co-determinan numerosas relaciones sociales. Actualmente, especialmente en
democracias, la conexión entre las burocracias del estado y el sistema legal es íntima: las
primeras se supone que actúan en términos de facultades y responsabilidades que les
son legalmente asignadas por autoridades pertinentes—el estado se expresa en la
gramática del derecho.
Juntos, las burocracias del estado y el derecho presumen generar, para los habitantes de
su territorio, el gran bien público del orden general y de la previsibilidad de una amplia
gama de relaciones sociales. Al hacer esto, el estado (más precisamente, los funcionarios
que hablan en su nombre) presumen garantizar la continuidad histórica de la unidad
territorial respectiva, usualmente concebida como una nación, o un pueblo. Estas
pretensiones nos llevan a la tercera dimensión del estado: ser un foco de identidad
colectiva para los habitantes de su territorio.
Típicamente, los funcionarios del estado, especialmente los que ocupan posiciones en su
cúpula institucional, afirman que el suyo es un estado-para-la-nación o (sin entrar en
detalles innecesarios en este momento) un estado-para-el-pueblo. Con estas
afirmaciones, repetidas innumerables veces, desde el estado se nos invita al
reconocimiento generalizado de un “nosotros” que apunta a crear una identidad colectiva
(“somos todos argentinos-brasileros-peruanos,” etc.) que, según se postula, estaría por
encima de, o debería prevalecer sobre, los conflictos y clivajes sociales.
Hay aún una cuarta dimensión. El estado es un filtro que trata de regular cuán abiertos o
cerrados están los diversos espacios y fronteras que median entre el “adentro” y el
“afuera” del territorio y la población que delimita. Algunos de estos espacios son
celosamente controlados, otros nunca tuvieron barreras y otros han sido erosionados por
los vientos de la globalización. Pero todo estado intenta, o dice intentar, establecer filtros
para el bienestar de su población y de los agentes económicos que operan en su territorio.
24
He propuesto cuatro dimensiones básicas del estado. Cuando ellas se desempeñan
razonablemente bien, el estado cumple su crucial papel de articulador y ordenador de la
diversidad y pluralidad de las relaciones sociales en su territorio. Tal estado facilita la
organización de los sectores sociales, orienta los conflictos hacia su pacífica resolución,
provee valiosos bienes públicos, y resuelve o ayuda a resolver numerosos problemas de
acción colectiva. Este no es un estado que, como argumentan diversas corrientes
contemporáneas, está en relación de suma cero con la sociedad; al contrario, es un
factor fundamental de su organización y dinamismo.
1.3.2 RÉGIMEN, GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1.3.2.1 Régimen político

El régimen político determina cómo están organizados los gobiernos, la
orientación de las normas y procedimientos que estructuran la comunidad política
y que determinan tanto la forma de elección de las autoridades, como los
mecanismos para la toma de decisiones, y también las formas en que se
relacionan las autoridades entre sí y con la comunidad.
Por lo tanto puede decirse simplificadamente, como lo señala Leonardo Morlino
(1986), que un régimen político está compuesto por:
a) Estructuras de autoridad
b) Reglas de juego, normas y procedimientos
c) Ideologías, valores y creencias institucionalizadas
A diferencia de los conceptos de gobierno o Estado el régimen político implica
además de las autoridades, las reglas de juego formales e informales y un
conjunto de ideologías, valores y creencias cristalizadas en instituciones, que
legitiman un tipo específico de régimen.
Para muchos autores un elemento central del régimen es la relación que los
diferentes actores políticos establecen con las reglas de juego, y los valores que
éstas institucionalizan.
Como un régimen político implica mucho más que un gobierno éste último puede
entrar en crisis sin que por ello el régimen esté en duda. Las crisis de régimen son
más profundas y generalizadas que las coyunturales crisis de gobierno.
Han existido, y existen actualmente varios tipos de régimen político, sin embargo
el más difundido en los últimos treinta años a nivel mundial es el tipo de régimen
democrático su contraparte son los régimenes autoritarios o totalitarios. Todos los
tipos de regímenes sean éstos democráticos, autoritarios, totalitarios, despoticos,
u otro, conllevan una estructura de ideas y creencias que al cristalizar en prácticas
e instituciones le dan su carácter específico.
25
LA DEMOCRACIA.
La democracia arrastra desde la antigüedad un gran ideal: que el gobierno de las

comunidades políticas debe recaer en personas comunes y corrientes, consideradas
ellas en condiciones de plena igualdad y libertad. Adicionalmente, la democracia debe
garantizar un cambio de gobierno civilizado, esto es, impuesto al calor del debate de
las ideas en vez de apelar a la fuerza, la dinastía o el derramamiento de sangre.
Desde el comienzo, el papel asignado al pueblo (demos) para el cabal funcionamiento

de la democracia fue trascendental: se requería casi que una entrega absoluta de los
ciudadanos para los asuntos del Estado (polis). Fue precisamente en este punto, las
entregas lisonjeras del pueblo, lo que llevó a la demokratia ateniense a su propia
perdición, al olvido y a la mala reputación durante la mayor parte de la historia. Algo
similar aconteció con la República romana, donde la convivencia cívica se mantuvo
entre patricios y plebeyos por cerca de 400 años, pero se perdió por la vida fácil y
concupiscible que trajo el Imperio.
Definir la democracia
Desde la antigua Grecia -y más específicamente en Atenas-, la democracia designa a

la vez el ideal del gobierno de los muchos y las instituciones de hecho o de derecho
que se requerían para él. Esta tradición se mantiene hasta hoy, pero lo que ocurre a
menudo es la separación de la idea y la práctica y hasta no hace mucho tiempo las
teorizaciones sobre democracia han privilegiado los aspectos normativos y
prescriptivos sobre la práctica posible y lo que es más injusto: a partir de
elaboraciones normativas extremas evaluar y criticar los fallos de la práctica
democrática en los países que la han adoptado.
De entrada, sabemos que democracia, se refiere a un orden político, a un tipo de

organización política y más específicamente, a una forma de gobierno: pero ¿Cuál?,
¿Qué características posee que permitan diferenciarlo de otro que no sea
democrático?. Podríamos acudir rápidamente a los orígenes etimológicos de la
palabra y dar una respuesta, pero resulta que la democracia en su sentido literal
presenta muchos inconvenientes pues no solamente nuestra realidad es diferente a la
de Atenas, sino que el mismo término y sus componentes (“poder del” “pueblo”) son
muy polémicos y confusos. Un camino para definir la democracia es hacerlo a partir
de su doble significación: prescriptiva y descriptivamente.
Perspectiva normativa.
Desde una perspectiva normativa o prescriptiva, una definición de democracia se

apoya siempre en el significado etimológico del término (gobierno del pueblo o poder
del pueblo). El deber ser de la democracia está soportado en la idea del gobierno de
los muchos. Sin embargo, existen tres enfoques normativos distintos según las
pretensiones de los ideales: a) Normativismo de oposición, como concepto
contradictorio, señala lo que no debe de ser; b) Normativismo realista, apunta a lo que
podría ser la democracia, y c) Normativismo utópico, presenta la imagen de una
democracia perfecta que debe ser.
En el momento del redescubrimiento democrático en la Revolución francesa, pero

26
especialmente en el siglo XIX, es el normativismo de oposición el que primero
aparece para decir no a la desigualdad, la injusticia y la coerción; pero luego de que el
enemigo ha caído surge el problema de determinar lo que es la democracia:
“Enfrentado a este problema, el normativismo democrático se escinde, sea que se
adapte al mundo real, sea que se consolide en un perfeccionismo proyectado hacia el
futuro” (Sartori, 1974: 493). El normativismo realista tiene en cuenta el llamado
principio del “peligro contrario”, es decir que a medida que una democracia real se
maximiza, debe minimizarse su deontología, porque si el deber de la democracia se
mantiene en su forma extrema o inicial, actúa contra el mismo sistema que ha creado
produciendo de esta forma resultados opuestos. El normativismo utópico por su parte,
maximiza los ideales en toda su pureza como anticipación de un futuro en el que el
“debe” se convertirá finalmente en una realidad; esta posición lo lleva a mantener una
actitud de oposición y desconfianza hacia las democracia que son (las democracias
que realmente existen).
Por lo anterior, una definición normativa-realista de la democracia no es fácil, pero

¿Cómo podemos definir la democracia desde una perspectiva normativa realista?.
Consideramos que la definición debe contener tres componentes interdependientes:
de legitimidad, de libertad y de igualdad.
a) Componente de legitimidad; es decir, una forma de gobierno en que el poder

político sólo es legítimo cuando procede de la autorización de quienes están
afectados por él y está basado en su consentimiento. Esta voluntad del pueblo o
soberanía popular ya no constituye un ente en sí mismo, pues en las sociedades
pluralistas y complejas actuales lo constituye la norma de la mayoría, la cual es
cambiante. El componente de legitimidad se manifiesta de manera expresa mediante
elecciones u otros mecanismos decisorios, en los cuales la voluntad popular se
construye a partir de procesos eminentemente deliberativos y argumentativos de
comunicación política, para la formación de opinión pública (consultar:
DEMOCRACIA DELIBERATIVA).
b) Componente de libertad, se refiere al respeto de los derechos humanos en dos

sentidos: por un lado, como garantía de un conjunto de libertades (derechos civiles y
políticos); y por otro lado como control del poder del Estado y otros poderes
potencialmente opresores (iglesias, grandes empresas y organizaciones). Sin
embargo, se dice que los derechos fundamentales en tanto inherentes y
consustanciales a la persona, son independientes de la democracia y además poseen
un estatuto moral y una base ontológica autónoma. Para escritores sobre la
democracia como R. Dahl (1989), esto no es más que un falso contraste dado que el
derecho a autogobernarse constituye en sí mismo uno de los más importantes
derechos fundamentales, tanto que al violarse aquel, sufre todo el conjunto de los
demás derechos; en todo caso, los derechos políticos básicos derivan de él. De este
modo, los derechos políticos primarios o básicos (libertad de opinión, de expresión, de
reunión, derecho al voto, etc.) no están ontológicamente separados del proceso
democrático y forman parte integral de éste; los derechos socioeconómicos son
exteriores al proceso democrático, aunque son necesarios para su adecuado
funcionamiento. Por su parte, Bobbio, quien mejor ha estudiado las relaciones entre
derecho y democracia, considera que los derechos políticos son una condición
necesaria para la democracia. Estos derechos constituyen la base sobre la cual nació
el Estado liberal y se construyó la doctrina del Estado de derecho; por eso para él no
27
hay dudas acerca de que el Estado liberal es el supuesto histórico sino también
jurídico del Estado democrático: “Cualquiera que sea el fundamento filosófico de
estos derechos, ellos son el supuesto necesario del correcto funcionamiento de los
mismos mecanismos fundamentales procesales que caracterizan un régimen
democrático. Las normas constitucionales que atribuyen estos derechos no son
propiamente reglas del juego: son reglas preliminares que permiten el desarrollo del
juego” (1986: 15).
c) Componente de igualdad, los intereses de cada uno de quienes participan en las

decisiones colectivas, deben ser considerados en pie de igualdad con los de los
demás; es el desarrollo del principio de la igualdad intrínseca de la persona que
consiste en la negación de todo privilegio por razones socio-económicas, étnica,
raciales, religiosas, lingüísticas, de género, etáreas e incluso estéticas. Las
implicaciones directas para la democracia efectiva son por ejemplo, la igualdad en el
voto, la igualdad de oportunidades en el acceso al trabajo y a los bienes sociales, el
derecho al trato justo y no discriminatorio, la igualdad ante la ley, la posibilidad de
ejercer acciones judiciales para el logro de estos derechos, etc.
Perspectiva descriptiva.
La complementación de una definición normativa es la definición empírica o

descriptiva, pues de lo que se trata aquí es de establecer cuál es el umbral razonable
a partir del cual se puede juzgar el que un régimen, proceso o gobierno sea
democrático o no.
Por lo tanto, una definición descriptiva de lo que la democracia es en la realidad

raramente o nunca hace referencia a la noción de pueblo, como tampoco lo hace de
los componentes de libertad e igualdad que señalamos más arriba en la definición
normativa. Cuando se llega al cómo de la democracia, se la identifica comúnmente
como un método o un conjunto de reglas y procedimientos que señalan la forma de
selección de los líderes y la manera como el poder político está sometido a frenos y
contrapesos. Consecuentemente, el análisis se centra en los conceptos de
representación política, gobierno de la mayoría y derecho de las minorías, garantías a
la oposición, alternancia en el poder, control político y jurídico, existencia de pluralidad
de medios de comunicación, etc. A su vez, algunos autores equiparan la definición
descriptiva con el concepto de “democracia mínima”; es decir, que describe requisitos,
condiciones e indicadores para saber cuándo un régimen adquiere el apelativo de
democracia y cuando no (consultar: LA POLIARQUÍA, en R. Dahl).
28
A partir de los fundamentos teóricos, se argumenta que la democracia6:

_ supone una idea del ser humano y de la construcción de la ciudadanía;
_ es una forma de organización del poder que implica la existencia y buen
funcionamiento del Estado;
_ implica una ciudadanía integral, esto es, el pleno reconocimiento de la ciudadanía
política, la ciudadanía civil y la ciudadanía social;
_ es una experiencia histórica particular en la región, que debe ser entendida y
evaluada en su especificidad;
_ tiene en el régimen electoral un elemento fundamental, pero no se reduce a las
elecciones.
Paradojas etimológicas sobre la democracia
Una definición literal de democracia como “gobierno del pueblo” o “poder del pueblo”,
aparentemente sencilla y fácil de entender, se complica a la hora de descifrar su
verdadero significado y sus implicaciones. Los primeros interrogantes son por
ejemplo: ¿Quién es el “ pueblo”?, ¿quién lo conforma?, ¿cómo es que el pueblo
ejerce sobre sí mismo el poder?. Hoy en día el significado literal del término responde
poco y mal a su referente, pues presenta muchos inconvenientes a la hora de usarlo;
veamos algunas de éstas “trampas“ etimológicas.
La noción de pueblo.
El término demos en Grecia, tenía inicialmente dos significados: a) demos como todos
los ciudadanos, y b) demos como los ciudadanos pobres (quienes habitaban las
aldeas, precisamente llamadas demoi), por oposición a los propietarios o habitantes
de la polis. La acepción inicial del término se complica cuando se convierte en el latín
populus, y aún más en la elaboración medieval cuando se convierte en un concepto
jurídico y en parte una entidad orgánica (Sartori, 1994). Ya con el aparecimiento de
las llamadas entonces “lenguas vulgares” -que hoy son nuestras lenguas-, el
concepto presenta otra dificultad: ¿es singular o plural?. En el castellano pueblo, en el
francés peuple, en el italiano popolo o en el alemán volk, el concepto es singular; pero
en el inglés people es plural (las gentes, las personas).`”Pueblo” en singular se presta
más para ser entendido como una totalidad orgánica indivisible, mientras que en
plural se comprende como una multiplicidad discreta o un agregado de cada uno: “El
singular lleva a una entificación, el plural la desagrega” (1994: 14). Siguiendo a
Sartori, hoy tenemos seis posibles desarrollos del término: 1) pueblo como
literalmente todos, 2) como el mayor número, los más, 3) acepción despectiva, pueblo
como populacho, 4) como totalidad orgánica e indivisible, 5) como principio de
mayoría absoluta y 6) como principio de mayoría moderada.
La primera acepción se desmorona por el hecho de que al final todos no son

estrictamente todos. El pueblo que puede participar en las decisiones colectivas
descuenta de entrada los menores de edad, los extranjeros y los incapacitados
6
Extracto tomado de PNUD (2003 : 24) « La democracia en América Latina: Hacia una democracia
de ciudadanas y ciudadanos ».
29
mentales o legales. De este modo, los literalmente todos, nunca conformarían una
democracia como tal. La segunda opción no aporta un criterio pues cada vez se debe
establecer “cuántos” conforman el mayor número, o cuál es el mayor número que
vale por todos. La tercera es más cuestionable pues excluye del pueblo a todos
aquellos que no pertenecen a las “clases populares”. La cuarta variante, pueblo como
totalidad orgánica tiene el inconveniente de que disuelve al individuo en el “espíritu
del pueblo”, en el fluir impersonal de la historia: es una voluntad general indivisible
que se convierte en un peligroso legitimante del poder y de sus abusos: “En nombre
de la totalidad y bajo la cubierta de “todos como uno solo”, todos pueden ser
aplastados y oprimidos a la vez” (Sartori, 1994: 15). En la quinta y sexta acepciones,
el pueblo es transformado en una unidad operativa calificada por sus reglas de
decisión; en ambos casos, el pueblo es contabilizado con precisión, pero es una
noción actuante de pueblo, es decir, que al pueblo se le define cuando actúa en la
decisión; veamos esto con más detenimiento.
En una decisión tomada por la mayoría, el pueblo se divide en una mayoría que gana
y una minoría que pierde, pero esto no significa que esta situación se mantenga así
por siempre, pues llegaríamos al absurdo de una mayoría dominante y una minoría
dominada. Las mayorías son cambiantes y, para que esto suceda, deben existir
garantías a las minorías para que tengan la oportunidad de transformarse en
mayorías: es el derecho a la oposición y el disenso, sin el cual el individuo deja de ser
libre y se somete o bien a la mayoría que él mismo votó o bien a la mayoría que se
impuso y de la cual no hacía parte.
Otro de los problemas de la noción de “pueblo”, tiene que ver con las grandes y
profundas transformaciones que han ocurrido en los dos últimos siglos en las
sociedades actuales. No sólo el cambio es de escala y dimensiones al pasar de la
pequeña comunidad para terminar en las megalópolis -hoy vivimos amontonados y a
la vez nos sentimos solos, aislados y despersonalizados en las grandes urbes-, sino
que la velocidad del cambio y la complejidad nos desconciertan: las “crisis” si bien, se
concibieron como momentos pasajeros de pérdida de estabilidad, están aquí para
quedarse. Lo raro es no estar en crisis. La idea de vivir en un permanente “equilibrio
inherentemente inestable”, lo dice todo. Pero a donde queremos llegar es que, en
estas circunstancias, la noción de pueblo se hace más espúrea, irreal o difícil de
atrapar. Es más fácil comprender hoy en día al pueblo como “las masas”: un
conglomerado amorfo, una entidad atomizada, desconectada y fluctuante. Esto es
tanto así que, por ejemplo, Sartori con cierta ironía, se pregunta: ¿democracia o
masacracia?, para referirse a la nueva realidad: “El punto que deseo afirmar es que la
democracia etimológica que se refiere al demos de los griegos, hoy llega a ser un
edificio construido sobre un protagonista que no existe” (1994: 20).
El poder del pueblo.
Las mayores dificultades surgen cuando se une la noción de pueblo con la de poder,
y el problema del poder político no está tanto en su titularidad sino en su ejercicio. El
poder se manifiesta, se hace evidente únicamente cuando se ejerce, por ello siempre
es relacional, o necesita como mínimo de dos sujetos o entidades. Pues bien, ¿cómo
es posible que el pueblo -entendido de cualquier manera- puede ser un detentador
efectivo de aquel poder del que es declarado titular?
30
Sólo en Atenas el demos era el titular del poder -se manifestaba en la Asamblea, el
Consejo de los Quinientos-, pero a la vez ejercía él mismo su poder pues las
magistraturas o cargos públicos se proveían entre los polites (ciudadanos) mediante
sorteo; era casi un perfecto autogobierno, y digo “casi” pues aún allí existían
instituciones de sello aristocrático como el areópago y los arcontes, aunque en el
“Siglo de Pericles” ya estaban debilitadas.
La participación ciudadana no se limitaba, empero, a las reuniones de la

Asamblea: incluía así mismo la administración de la ciudad. Se ha estimado
que en Atenas debían cubrirse más de un millar de cargos públicos (unos
pocos mediante elecciones, el resto echando suertes), casi todos los cuales
eran de un año de duración y sólo podían ocuparse una vez en la vida. Aún en
un demos comparativamente “grande” como el de Atenas, era casi seguro que
todo ciudadano ocuparía algún cargo por un año, y un alto número haría parte
del importantísimo Consejo de los Quinientos, que establecía el temario de la
Asamblea (Dahl, [1989] 1993: 29).
La doctrina medieval trata de construir un puente entre la titularidad y el ejercicio, una

“ficción“ de la representación, pues el representante (príncipe o monarca) no atendía
al hecho de tener algún elector o electores. Era una presunción juris et de jure, sin
probabilidad de prueba en contra. Por esto, no debe sorprender la desconfianza de
Rousseau frente a la delegación del poder por parte de su titular; él sustituye la
anterior representación no elegida (del príncipe) por una elección sin representación:
se eligen magistrados pero sin el carácter representativo y el pueblo no delega ni se
desprende del ejercicio del poder. Esta es sin duda una propuesta inspirada en
Atenas, pero que como el propio Rousseau reconoce, sólo es aplicable a repúblicas
pequeñas y en posteriores escritos a El Contrato termina aceptando la
representación.
El meollo del asunto para los regímenes políticos contemporáneos es que, para
realizar la democracia, se separan la titularidad y el ejercicio del poder, porque cada
vez más una serie de mecanismos de conversión separan el gobernar de los
gobernados. Ahora bien, la definición etimológica nos dice “poder del pueblo”
(titularidad), pero necesariamente ese poder debe ser sobre alguien, sobre él mismo,
entonces tendríamos “poder sobre el pueblo” (ejercicio); pero puede ocurrir que ese
“poder sobre el pueblo”, no tenga nada que ver con el “poder del pueblo” -p.ej. ocurre
en autocracias de tipo bonapartista que dicen encarnar al pueblo-, de esto se deduce
que lo que verdaderamente importa es el proceso de transmisión del poder y el
ejercicio del mismo: en la actualidad las elecciones, la representación, la decisión por
mayoría, son el instrumental sin el cual la democracia no se realiza, y ya vimos que
debe garantizar la libertad, la oposición y el disenso.
Lo que cuenta al final no es tanto la “ida” (titularidad) sino el “regreso” (ejercicio) del
poder. Ante la legitimación de un ejercicio autocrático del poder, la democracia literal
no sabe responder, pues para ella sólo basta que el poder tenga base popular.
Igualmente, puede ocurrir que la democracia liberal-representativa falle -elecciones no
transparentes y por lo tanto una representación viciada-, o que los gobernantes no
tengan receptividad a las demandas de los gobernados; entonces etimológicamente
no hay problemas pues el pueblo los eligió, usando su titularidad (poder del pueblo).
31
Otra paradoja de la definición etimológica es que ésta es buena para asumir una
actitud de oposición, pero no para la proposición. Una teoría basada en el poder
popular sirve eficazmente para combatir el poder autocrático -como ocurrió
inicialmente con el redescubrimiento democrático-, pero una vez derribado el
adversario, la solución no es dar la titularidad del poder al pueblo, sino el problema es
de ejercer poder sobre él.
En rigor, si el poder debe ser verdaderamente del pueblo, cualquier ubicación

del poder que no esté en el pueblo es inadmisible. Una democracia entendida
a la letra, sólo puede ser una sociedad sin Estado, y se entiende, sin sustitutos
o equivalentes del Estado. El poder es del pueblo en cuanto es el pueblo el
que propiamente lo ejerce y, en consecuencia, lo es mientras no sea ejercido
por otros en otro locus imperii. (Sartori, 1994: 23).
La paradoja etimológica señala entonces la imposibilidad de la democracia (no habría

Estado, ni asociación política). Sin embargo, las democracias modernas existen a
pesar de todo, porque se ha comprendido que el pueblo es cada vez un titular y no un
sujeto que ejerce el poder. Hoy en día se conjugan algunos mecanismos de
participación directa del pueblo en el ejercicio del poder político, con la elección de
representantes que deciden en nombre del pueblo.
Beneficio etimológico.
Pese a lo anterior, el significado etimológico sigue teniendo importancia. Si bien no da

cuenta de la realidad de la democracia, establece un criterio fundamental para su
existencia, el cual ya examinamos con anterioridad al hablar del elemento de
legitimidad en la definición normativa, pero que vale la pena volver a él. Al afirmar que
“el poder es del pueblo”, se especifica mucho acerca de las fuentes y la legitimidad
del poder político. Democracia, quiere decir que el poder es legítimo sólo cuando su
investidura viene de abajo, del titular del poder, del pueblo, siempre y cuando esta
investidura haya sido expresa y libremente consentida.
Democracia representativa y democracia directa
Considerada como una forma peligrosa y pervertida de organizar el poder político fue
confinada hasta mediados del siglo XIX, cuando es redescubierta como posibilidad
real –hasta ese momento la fórmula avanzada era anteponer la república a las
monarquías absolutistas-, pero este renacer, este despertar, este nuevo debut, tendrá
un precio que pagar ya que las compuertas democráticas no se abrieron de par en
par para el pueblo, al cual se le dio la titularidad del poder político pero no su ejercicio.
Aparece de este modo, la “democracia representativa” o indirecta, concebida
tímidamente sobre la desconfianza hacia el pueblo raso, pero también propuesta
como posibilidad más adecuada a los nuevos tiempos herederos de la ilustración, la
revolución francesa, el incremento poblacional y el nacimiento del sistema capitalista,
entre otros.
En este tipo de democracia no se hablaba usualmente de pueblo sino de Nación -

unión indisoluble de los ciudadanos-; de esta manera, el poder público, la soberanía
emanaba de una entidad abstracta, donde cada miembro de la gran asociación, no
32
contaba individualmente con una cuota o titularidad del poder político. El papel del
pueblo, su participación, era residual y hasta poco aconsejable: bastaba que de
cuando en vez se manifestara en las elecciones para escoger sus representantes y
líderes políticos quienes llevarían la vocería popular y tomarían decisiones en su
nombre. Se debe recordar que esta forma recortada de participación tuvo otros
mecanismos que la hacían aún más restrictiva como lo era el voto censitario y
capacitario, de tajo, impedía la participación electoral a grandes masas de personas,
entre ellos los más pobres o con bajo nivel educativo.
Pero esta democracia representativa no podía mantenerse por siempre. Desde

mediados del siglo XX debido al avance de las fuerzas progresistas, los actos de
contrición luego de la segunda guerra mundial y el proceso de universalización de los
derechos humanos, entre otras razones, produjeron un cambio de apreciación sobre
el funcionamiento de las democracias y el papel de la ciudadanía.
En primer lugar, se rescata la idea acerca de que es el pueblo (no la Nación) el titular
del poder público, en este sentido, a cada ciudadano le corresponde una cuota de ese
poder, la cual podrá utilizar en ejercicio de sus derechos; en segundo lugar, se le
reconoce un papel positivo, decisivo y protagónico al ciudadano en la vida
democrática mediante su participación individual o colectiva para elegir, vigilar,
planear, cogestionar y decidir sobre diversos aspectos de ámbito público; tercero y
como consecuencia de lo anterior, se introducen mecanismos e instrumentos propios
de la llamada “democracia directa” o participativa tales como los plebiscitos,
referendos, consultas populares, revocatorias del mandato, voto programático,
iniciativa legislativa y normativa, cabildos abiertos, rendición de cuentas, entre otros.
Aunque en un comienzo –años 70´s y 80´s-, se planteaba la dicotomía entre

democracia representativa versus democracia participativa en un estéril debate, la
realidad es que una y otra pueden ser complementarias para el cabal funcionamiento
de las democracias contemporáneas. En efecto, no contamos con un “ciudadano
total”, como parece se requiere en una democracia directa –las cotidianas
ocupaciones de la gente hacen que necesitemos de políticos profesionales-, pero de
otro lado, se debe tener presente que la política es muy importante como para
dejársela toda a los políticos. Tal parece ser el espíritu del constituyente en 1991
cuando expresó: “La soberanía recae en el pueblo, del cual emana el poder público.
El pueblo la ejerce en forma directa o a través de sus representantes, en los términos
que la Constitución establece” (artículo 3, subrayado propio).
En conclusión, la democracia de hoy en cualquiera de sus formas, es una forma de

gobierno el cual el pueblo es el titular del poder público y en algunas ocasiones ejerce
directamente este poder; por ello, las democracias de hoy se sustentan en la
participación de sus ciudadanos. No hay democracia sin ciudadanos, no hay
verdadera democracia sin participación libre y autónoma de sus asociados. Ahora
bien, si el buen funcionamiento de la democracia depende de la participación
ciudadana, entonces la pregunta a plantearnos será ¿Qué se necesita para que
funcione la participación ciudadana?.
1.3.2.2 Sobre el gobierno.

33
¿Dónde se origina el concepto?
El término “gobierno” remite siempre a la idea de dirigir, conducir, liderar. Como

fenómeno, el gobierno ha estado presente a lo largo de la humanidad incluso en
formas pre-estatales como la organización gentilicia -gens, clan, tribu-, pero serán
los griegos quienes acuñarán el término mediante la metáfora del “Kubernaö” -
conducir la nave o el barco-, lo cual implicaba al menos: a) Llevar el timón,
escogiendo la ruta más apropiada para llegar a buen puerto; b) Controlar la
tripulación, impidiendo o manejando los amotinamientos; c) Mantener y preservar
la carga; y d) Tomar las decisiones necesarias para cumplir los anteriores
objetivos7.
Este concepto básico se ha mantenido hasta la actualidad. Con los romanos la

idea persiste pero a cambio se utilizarán preferiblemente los términos de
administrar o regir -administratio, rectio-. Durante la Edad Media, la finalidad del
gobierno se concentrará en lograr la obediencia mediante el dominio sobre el
territorio, las familias y la propiedad feudal.
Ya en la modernidad, las monarquías absolutistas tienden a confundir Estado y

gobierno en la figura del rey: “L’Etat c’est moi” decía Luis XIV, debido a la
concentración del poder en una sola persona.
Quizá sea Jean Bodin en sus “Seis Libros de la República” (1576), el primero en
distinguir el Estado del gobierno a la manera moderna. En efecto, él establece la
diferencia entre las formas de Estado y las formas de gobierno: la forma de
Estado se refire a quíen ostenta la titularidad de la soberanía y son tres formas
puras (Monarquía, aristocracia y democracia); la forma de gobierno por su parte,
hace relación a la manera como se ejerce la soberanía a través de las
magistraturas y los empleos, resultando así que una forma de Estado como la
Monarquía, puede tener a su vez diversas formas de gobierno, según si el
gobierno es encargado a una persona, a un comité de notables o al pueblo en su
conjunto.
Posteriormente con el arribo de la burguesía al poder, las revoluciones inglesa y

francesa, y las independencias en Estados Unidos y América Latina, va aparecer
el Estado de derecho que “constitucionaliza” la tridivisión y las relaciones entre los
poderes8; de esta forma, el gobierno irá a ocupar un lugar dentro de las tres
funciones básicas del Estado constitucional que son: 1) Función legislativa, 2)
Función ejecutiva, y 3) Función judicial.
7
La correspondencia con las funciones del gobierno serían: a) Desarrollo de un proyecto político,
b) Mantener el control sobre funcionarios y lograr el favor del pueblo, c) Velar por los intereses
generales de la polis y d) Conducción política y toma de decisiones fundamentales.
8
No es de extrañar que algunos definan al Derecho Constitucional como “El encuadramiento
jurídico de los fenómenos políticos”.
34
Por lo anterior, la mayoría de países tienen dos grandes magistraturas: El Jefe de

Estado (representa al conjunto del Estado ante la comunidad internacional) y el
Jefe de Gobierno (primera cabeza del gobierno y del ejecutivo). Como se verá
más adelante, en los sistemas Parlamentarios existe una separación entre el Jefe
de Estado (Rey , presidente de la República) y el Jefe de Gobierno (Primer
Ministro, Presidente de Gobierno); mientras que en los sistemas Presidenciales
estos dos cargos se juntan en la misma persona: el Presidente de la República
(caso colombiano).
Perspectivas para el estudio del gobierno
El gobierno tiene una relación directa con la política, en tanto representa el centro
a partir del cual se ejerce el poder. Ahora bien, pese a la diversidad institucional de
la política contemporánea, “pueden faltan los partidos, los parlamentos, las
elecciones, los aparatos burocráticos desarrollados, pero no una estructura de
gobierno” (Orlandi y Zelaznik: 2000)
Pueden considerarse principalmente tres perspectivas sobre el gobierno:
a) desde un punto de vista FUNCIONAL, se define al gobierno por el conjunto de

funciones que le son propias. El gobierno tiene entonces tres funciones:
1) Función política, consiste en la fijación de objetivos a la sociedad mediante

un programa o proyecto político, implica las típicas labores de conducción
política tales como orientar, influir, decidir e intervenir en asuntos públicos y
mediar en la interacción de actores políticos y sociales;
2) Función normativa, comprende tareas tales como: la iniciativa legislativa,
decretos con fuerza de ley, potestad reglamentaria, el control normativo,
etc.;
3) Función administrativa, es el encargado de la actividad práctica y directa
que realiza el Estado para cuidar los intereses y proveer los servicios
públicos necesarios, procesos estos que se concretan en la formulación y
ejecución de políticas públicas.
b) Puede entenderse al gobierno también desde su aspecto INSTITUCIONAL

como el conjunto de instituciones que lo conforman. Desde esta perspectiva el
gobierno es el conjunto de los órganos a los que institucionalmente se les ha
conferido el ejercicio del poder (Bobbio, 1997).
Es importante no confundir el concepto de gobierno con el de sistema político y

régimen político. El gobierno, visto así, constituye un aspecto del Estado. Por lo
tanto, hay que distinguir del conjunto de instituciones estatales que se encargan
de la organización política de una sociedad -régimen político- aquellas encargadas
de la orientación política de la sociedad - gobierno. El gobierno como institución
forma parte de las estructuras de toma de decisiones que posee el régimen
35
político dentro de un sistema político dado. Qué instituciones forman parte del
gobierno depende del tipo de régimen que analicemos. Por ejemplo en Colombia
son instituciones de gobierno a nivel nacional, la Presidencia de la República, los
Ministerios y Departamentos Administrativos, las Superintendencias, los Consejos
Superiores de la Administración (CONPES, Consejo de Seguridad, Consejo de
Política Exterior), entre otros.
c) Desde un punto de vista ORGÁNICO, el gobierno será entonces, la cabeza del

poder ejecutivo, que se concreta en el grupo de personas que ocupan los altos
cargos de la rama ejecutiva -gabinete de gobierno, presidente y secretarios de
Estado, presidente y sus ministros, alcalde y secretarios, gobernador y secretarios,
etc.-. De esta forma, el gobierno es una de las manifestaciones más palpables y
concretas del Estado, mientras que éste es mucho más abstracto e intangible.
¿Cómo se puede definir el gobierno?
Con los elementos anteriores, podemos aventurar al menos dos definiciones:
a) En sentido lato o amplio, el gobierno sería el conjunto de instituciones públicas

que determinan el modo como se obtiene y ejerce el poder así como los medios
de su control.
b) En sentido estricto, el gobierno se refiere a la cabeza del poder ejecutivo:

Consejo de ministros, Presidencia y ministerios, alcalde y secretarios, etc. Se
refiere al grupo de personas que ocupan los altos cargos de la rama ejecutiva, los
cuales en aras de la concreción de un proyecto político, tienen la facultad de
tomar decisiones políticas relevantes para el conjunto de la sociedad. Esta es una
definición de tradición europea continental que está recogida en la Constitución
colombiana en su artículo 115, inciso 2.
Las formas de gobierno
Los gobiernos no son todos iguales, funcionan dentro de marcos institucionales

que varían de un país a otro e incluso dentro de un mismo país de un período a
otro. Obviamente no puede considerarse de la misma manera un gobierno militar
por ejemplo, que un gobierno civil y democrático ya que se trata de regímenes
políticos diferentes que dan como resultado una mayor o menor concentración del
poder, mayor o menor arbitrariedad a los gobernantes, mayor o menor alcance
respecto de las esferas de intervención del poder político. Los gobiernos que
actúan dentro de regímenes democráticos están constreñidos a cumplir la ley y a
garantizar la autonomía individual así como a respetar las instituciones y las
preferencias del electorado.
36
Dentro de los regímenes políticos democráticos9 existen además, diversos
arreglos institucionales que dan como resultado formas de gobierno diferentes.
Estas formas de gobierno pueden dividirse en tres: presidencialismos,
parlamentarismos y mixtas llamadas semiparlamentarismos o
semipresidencialismos.
a) Presidencialismo: el presidencialismo esta caracterizado por el principio de

división de poderes. Los ciudadanos eligen separadamente representantes para el
legislativo y presidente (ejecutivo) lo que brinda legitimidad directa a ambos
poderes. Ambos son elegidos además por un período fijo, previsto por la
constitución y no pueden ser destituidos por causas políticas antes de cumplir su
mandato. Este empate puede llevar al inmovilismo en situaciones de gobierno
dividido, es decir cuando la mayoría legislativa es diferente al partido del
presidente, ya que ambos poderes deben trabajar coordinadamente para la
sanción de leyes (principal herramienta de gobierno). En muchos casos este
problema se sortea gracias a mecanismos extraordinarios de decisión como los
decretos presidenciales con estatus legislativo, si bien la existencia de dichos
mecanismos es contraria al espíritu de la división de poderes desbalanceando a
favor del ejecutivo el precario equilibrio de poder de los presidencialismos.
b) Parlamentarismo: esta forma de gobierno está caracterizada por tener un

ejecutivo colegiado (primer ministro y gabinete, además de un jefe de Estado con
atribuciones simbólicas y ceremoniales) y por la fusión de poderes ya que no
existe independencia entre el ejecutivo y el legislativo, el Parlamento designa al
ejecutivo y éste es responsable ante él. Los ciudadanos votan solamente por
representantes parlamentarios por lo que los legisladores son los únicos que
cuentan con legitimidad popular directa. Esto significa que el Parlamento puede
destituir al gobierno pero el gobierno también puede disolver al Parlamento y
llamar a nuevas elecciones en momentos críticos. No obstante, el gobierno es
fuertemente dependiente de la opinión dominante en el legislativo y esto puede
llevar a la inestabilidad de los gobiernos en contexto multipartidistas donde más de
un partido es necesario para formar gobierno (gobiernos de coalición).
c) Semipresidencialismo: el semipresidencialismo o semiparlamentarismo es una

forma intermedia o mixta, combina una estructura parlamentaria con la elección de
un presidente, votado directamente por la ciudadanía. El presidente ejerce la
función de jefe de Estado (al igual que el rey en algunos parlamentarismos) y
existe a su vez un primer ministro que ejerce la función de jefe de gobierno pero el
presidente tiene constitucionalmente más atribuciones que un jefe de Estado
parlamentario. Existen no obstante diferencias importantes entre los diversos
países que han adoptado esta forma de gobierno, en algunos casos las
prerrogativas constitucionales del presidente son muy limitadas o bien los
9
Por considerarla importante para la discusión sobre gobierno, se introduce esta discusión sobre
los arreglos institucionales democraticos; aun asi, la discusión sobre democracia sera abordada en
detalle en la siguiente seccion.
37
presidentes no hacen uso de ellas, estos gobiernos entonces funcionan en la
práctica como parlamentarismos (Islandia por ejemplo), en otros las atribuciones
presidenciales son importantes y los presidentes hacen uso de ellas (Francia).
Cuando el semipresidencialismo efectivamente se aplica como en Francia la forma
en que funcionan los gobiernos va cambiando de elección en elección de acuerdo
a los resultados electorales ya que los presidentes más poderosos son aquellos
que logran a su vez contar con mayoría legislativa y definir quién ocupa el cargo
de primer ministro. Si no logran contar con mayoría propia en el legislativo
entonces hablamos de cohabitación, es decir, el presidente debe coexistir dentro
del poder ejecutivo con un gobierno (primer ministro y gabinete) de otro color
político.
En las décadas pasadas un largo debate teórico dentro de la ciencia política se

ocupó de definir cual era la mejor forma de gobierno, enfatizando las debilidades
del presidencialismo y del parlamentarismo para lograr estabilidad política.
Muchas propuestas de reforma política han surgido de este debate en América
Latina especialmente tendientes a la introducción de algunos mecanismos
parlamentarios para atenuar los problemas del presidencialismo.
Nuevas perspectivas
Ahora bien, esta tradición ha sido compatible con la idea de un Estado-nación, la

cual en los últimos tiempos se ha visto desafiada por ciertas tendencias como las
siguientes:
1) Tendencia hacia la desnacionalización de la existencia del Estado, la cual se

comprueba en un “vaciamiento” del aparato estatal nacional, en beneficio de los
niveles subnacionales, supranacionales y translocales.
2) Tendencia hacia la desestatización de los regímenes políticos, que significa el

paso del gobierno a la gobernanza: implica un desplazamiento del papel central
de los aparatos estatales oficiales -su hegemonía y estatus central-jerárquico-, en
beneficio de diversas formas de asociación entre organizaciones
gubernamentales, para-gubernamentales y no gubernamentales, donde las
órganos del Estado actúan con los demás en condición de primus Inter pares.
3) Tendencia hacia la internacionalización del Estado nacional y sus subgobiernos,

lo cual se refleja en el intento de combinar el desarrollo económico endógeno, con
estrategias de promoción de exportaciones (Jessop, 1999).
4) Tendencia hacia la performativización en la gestión del Estado, es decir, la

acción del Estado y el gobierno guiados por imperativos de desempeño, eficiencia
y eficacia en la acción: Estado empresario, nueva gestión pública, “menos Estado
38
y más gobierno”; en fin, es el tema de la gobernabilidad10. Con este panorama,
podemos ya, abordar la siguiente temática.
Estas tendencias conforman el contexto de cambio en la acción gubernamental y

en las perspectivas teóricas utilizadas para su análisis; en otras palabras, las
transformaciones del gobierno, que serán objeto de atención en las unidades 3 y
4.
1.3.2.3 Sobre la administración pública11
¿Qué es la administración pública?
La Administración pública puede definirse en dos sentidos:

a) En cuanto a su función: como el proceso de aplicación de reglas; es decir el
proceso mediante el cual las reglas generales se convierten en decisiones
específicas para casos individuales (Almond y Powell: 1978)
b) En tanto estructura: como el conjunto de individuos e instituciones
gubernamentales cuya función es desempeñar las tareas contenidas en 1.
La burocracia por otra parte no debe confundirse con la administración pública ya

que no toda organización pública debe considerarse burocracia. En efecto, las
burocracias suelen definirse a partir del tipo ideal weberiano como “las
organizaciones que tienen una estructura de administración piramidal que aplican
reglas universales e impersonales para mantener la estructura de autoridad y que
subrayan los aspectos no discrecionales de la administración” (Peters: 1999). Para
Weber el burócrata representa el ideal de la legitimidad racional-legal, sine ira et
studio.
No obstante, en la práctica no todos los sectores de la administración cumplen con

las pautas ideales weberianas. Incluso en las sociedades industrializadas las
organizaciones que sirven al poder ejecutivo tienen modelos de autoridad y de
toma de decisiones más similares al patrimonialismo que al modelo racional-legal.
Las burocracias públicas son una de las instituciones políticas más antiguas y se
han vuelto crecientemente poderosas en las últimas décadas, particularmente
desde la segunda posguerra. Este incremento del poder de la burocracia se
manifiesta en la tendencia al aumento del sector público, al gasto gubernamental y
al aumento y la complejización de las funciones de gobierno. Al mismo tiempo,
paradójicamente la imagen de la burocracia en la opinión pública es en ocasiones,
altamente negativa.
10
Para mayor profundidad sobre las aproximaciones sobre gobernabilidad y gobernanza véase el
trabajo de Jiménez, Ramírez y Roncancio ( 2007)
11
En este aparte, la referencia a la administración pública se hace unicamente con el objeto de
establecer una distinción con los terminos estado y gobierno antes tratados.
39
La relación entre política y administración
En algunos viejos enfoques de ciencia política se tendía a separar la

administración pública y lo político, pero desde hace varias décadas los estudiosos
han resaltado la artificialidad de dicha dicotomía. La teoría estructural-funcionalista
destaca la interconexión entre política y administración, y los estudios empíricos
observan que un buen número de decisiones gubernamentales se toman en las
oficinas administrativas.
Los administradores reciben la encomienda de poner en práctica las leyes

decididas por el poder legislativo o por el poder ejecutivo pero la forma en que se
ejecutan esas leyes les confiere su verdadero significado. Los empleados
públicos, y particularmente los estratos inferiores de la administración son actores
cruciales en el proceso de elaboración de políticas públicas (Peters, 1999) y están
dotados de una influencia determinante en la prestación de asistencia a la
población (Almond y Laswell: 1960). Las acciones de los administradores cambian
tanto la llegada de las políticas públicas a los distintos sectores de la población
como la percepción que éstos tienen del gobierno y son el principal contacto
personal entre los ciudadanos y su gobierno.
Por otro lado, ciertas dimensiones de la actividad política se encuentran en manos

de la administración principalmente por dos razones. En primer lugar, los
ministros, normalmente abrumados por sus deberes políticos no tienen el tiempo y
la información suficiente para tomar muchas decisiones relacionadas con las
políticas por lo que tales decisiones se toman mediante consultas con sus
principales oficiales administrativos o mediante delegación de facultades. Por esta
razón la asesoría en materia de políticas se ha convertido en un aspecto central
de la gobernación en las sociedades modernas (Peters, 1999). En segundo lugar,
la administración muchas veces media entre las demandas de los grupos de
presión de una sociedad y los políticos, formando parte de “redes de problemas”.
Las redes que se forman alrededor de cualquier área de políticas están
compuestas tanto por grupos de interés y políticos como por organizaciones
gubernamentales.
Las nuevas tendencias en la administración pública
Desde la década de 1970 ha existido una tendencia a la reducción del tamaño de

la administración y a la reforma del Estado de acuerdo a las pautas del Nuevo
gerencialismo público. En América Latina las reformas administrativas han
adquirido relevancia en la década de 1990 de la mano de recomendaciones y
financiamientos de los organismos internaciones de crédito como el Banco
Mundial y el BID.
Un problema frecuentemente planteado por las nuevas perspectivas de la

administración, muy vinculadas al neoliberalismo, refiere al tamaño del sector
público, esto se debe a que el objetivo mayor está en alcanzar un equilibrio fiscal
40
en contextos de estancamiento o recesión. Si el Estado no puede aumentar su
recaudación (a través del crecimiento económico) debe reducir sus gastos (y por
lo tanto el tamaño de la administración pública) y al mismo tiempo ser más
eficiente, tanto para cumplir las mismas tareas con menos personal como para
aumentar la recaudación impositiva por la vía de la reducción de la evasión.
Una herramienta fundamental de la reducción de la administración pública ha sido

la privatización de servicios públicos y empresas del Estado. No obstante, los
estudios empíricos han demostrado que en la mayor parte de los casos la
administración no se reduce con las privatizaciones sino que cambia de forma, por
la necesidad de regulación de las nuevas empresas privatizadas, particularmente
las de servicios.
Los criterios de eficiencia desde esta perspectiva están vinculados a la posibilidad

de medir logros, es decir resultados. La mejor administración entonces ya no es la
burocracia apolítica que cumple las normas y procedimientos establecidos, sino un
personal comprometido con los objetivos de los programas y que cumple en el
menor tiempo posible y con el menor costo con los objetivos que se le plantean.
Otra área de discusión de la administración pública ha sido la de su necesaria

flexibilización y democratización. Esta tendencia se ha basado en tres criterios:
desconcentración, descentralización y participación. Los problemas que se
vinculan a este tipo de reformas son, por un lado la incapacidad de controlar y
guiar a los nuevos centros de administración descentralizados y por otro, las
fuertes tendencias al aumento de la corrupción que se relacionan con esta
dispersión y multiplicación de actores con poderes de decisión.
LECTURA COMPLEMENTARIA
“Estado y Sociedad en una perspectiva democrática” (Lechner, 1999)
1. Modernización y democratización
América Latina se encuentra inserta en un contexto marcado por dos coordenadas: procesos de
modernización y procesos de democratización. Esbozo someramente estos vectores. Entiendo por
modernización al proceso de racionalización (racionalidad medio-fin) que en su forma actual se
caracteriza por tres rasgos sobresalientes. En primer lugar, la nueva complejidad de la sociedad,
caracterizada por la creciente diferenciación de los diversos campos de la vida social (economía, ciencia,
arte, etc.) según racionalidades y dinámicas relativamente autónomas. Ello ha impulsado, en segundo
lugar, un cambio de la matriz de la organización social. Con el avance de la complejidad social disminuye
la capacidad jerárquica de regulación estatal y se afianzan formas descentralizadas de coordinación
como el mercado. Este cambio se entrelaza con un tercer condicionante: el proceso de globalización.
Este significa no sólo la mundialización de los circuitos económicos, tecnológicos, comunicativos, etc.,
sino también la subordinación de los diversos aspectos de la vida social bajo la racionalidad del
41
mercado. En este sentido, el proceso actual de modernización de América Latina ocurre, a diferencia de
la ola anterior de los años sesenta, bajo el signo de la sociedad de mercado. Por su parte, el proceso de
democratización concretiza el principio de autodeterminación colectiva mediante dos cursos de acción: la
elección libre, competitiva y regular de las autoridades políticas en instituciones representativas y, por
otro lado, la toma de decisión mediante procedimientos legales. Si el primer aspecto sobresale por
contraste con la experiencia autoritaria de la región, el segundo aspecto —la capacidad de las
instituciones democráticas de dirimir conflictos, decidir los desafíos y orientar el desarrollo futuro— se
revela crucial en relación al proceso de modernización.
Modernización y democratización van mano en mano y los países latinoamericanos han de responder
simultáneamente a ambas «lógicas». No pueden renunciar a la modernización sin automarginarse de la
economía mundial; cualquier estrategia de desarrollo pasa en definitiva por un proceso de
modernización. No se trata empero, de un proceso fijo y predeterminado; hay distintas estrategias de
modernización. La determinación de la estrategia específica remite a la política y, en concreto, al
proceso de democratización. La democracia establece los procedimientos que regulan quién vota y
quién gobierna, mas no se limita a la elección de las autoridades. No menos importante es qué se
decide, o sea, qué materias son objeto de la voluntad colectiva. Entonces salta a la vista el dilema:
nuestros países han de obedecer simultáneamente a los «imperativos» de la modernización y a las
exigencias de la democracia, siendo que los dos procesos responden a principios contrapuestos. El
principio democrático de un orden creado deliberadamente acorde a la autodeterminación colectiva es
contradictorio con el principio del mercado en tanto equilibrio no intencional que resulta del libre
intercambio entre individuos. ¿Cómo compatibilizar ambos procesos?
A pesar de las «lógicas» contrapuestas, la pugna entre las dos dinámicas no es enfocada como un
conflicto de principios («uno u otro») sino como un conflicto de distribución («más o menos») que es
negociable.(A. Hirschman) Puestas en la balanza del poder, predominan claramente las exigencias de la
modernización. No me referiré a los poderosos condicionantes externos que, de manera imperiosa o
como «clima mundial», impulsan la estrategia predominante de modernización. Me limito a resaltar la
forma interna en que se manifiesta actualmente la modernización en América Latina: la sociedad de
mercado. Quiero decir, más que una economía capitalista de mercado tenemos una sociedad de
mercado, en que la racionalidad del mercado condiciona las normas, actitudes y expectativas de la
gente. El mercado no sólo regula las relaciones económicas, sino que permea profundamente todas las
relaciones sociales. En pocos años la gente ha interiorizado una conducta conforme al intercambio
mercantil; prevalece una mentalidad de intercambio y un cálculo utilitarista de costo-beneficio en los
diversos ámbitos de la vida social. Surge un nuevo tipo de sociabilidad. El cambio de valores y actitudes
tiene que ver con lo que puede denominarse un «clima posmoderno» de alcance mundial. La
desconfianza de las grandes gestas unida a un afán por un consumo light y fast de todo tipo así como
una estetización generalizada de las relaciones sociales son signos de un proceso de privatización. Esta
sociabilidad de lo privado es impulsada igualmente por la reorganización económica de la sociedad. A
raíz de las políticas neoliberales, se reduce el ámbito de la acción colectiva y se fomentan estrategias
individuales. La maximación de beneficios privados es una estrategia racional acorde a los criterios del
mercado, pero contraria a compromisos colectivos. Predomina un «individualismo negativo» en el doble
sentido de que el individuo recela de la acción colectiva al mismo tiempo que se siente aislado y excluido
del manto protector de la colectividad. Esta situación conlleva dos consecuencias contrapuestas. Por un
lado, se erosiona el animus societatis sobre el cual descansa toda vida de comunidad y, en concreto, el
orden democrático. La política democrática pierde arraigo cuando lo público se desvanece como espacio
de la deliberación ciudadana. Por el otro, genera una actitud ambivalente hacia el mercado; sus criterios
son interiorizados como normas prácticas de la vida cotidiana a la vez que son rechazadas como normas
éticas. Es decir, se hace uso del mercado como instrumento «técnico» sin reconocerle valor normativo.
Ello nos remite al proceso de democratización.
En la medida en que la sociedad de mercado no ofrece una normatividad vinculante, corresponde a la
democracia generar esa normatividad. Pero ésta no puede ser contraria a los «imperativos» de la
42
racionalidad económica vigente. El dilema de la simultaneidad da lugar a una tendencia problemática: la
democracia restringida. Vale decir, las dos caras de la democracia —principio de legitimación y proceso
de conducción— son escindidas, restringiendo la autodeterminación colectiva a un mecanismo
legitimatorio. En los países latinoamericanos (como en otras partes) se tiende a restringir la democracia
electoral (elección de las autoridades políticas y la correspondiente competencia entre los partidos) y
paralelamente fortalecer el poder ejecutivo para que pueda imponer libre de presiones populares los
«imperativos» de la modernización económica.
Una expresión típica de esta democracia restringida es la coexistencia de tecnocracia y populismo. La
mezcla es extraña, pero funcional. Donde la formación democrática de la voluntad colectiva queda
recortada a la elección de autoridades y privada de contenido material, queda entregado a un Estado —
neutralizado políticamente— el manejo tecnocrático de las políticas públicas. El estilo tecnocrático
permite impermeabilizar al gobierno de las reivindicaciones sociales para poder ejecutar las medidas
poco populares de reconversión económica en tanto que el estilo populista permite actualizar la promesa
democrática para movilizar la adhesión popular. De este modo se logra compatibilizar democracia
política con la modernización capitalista.
Otro ejemplo ilustrativo es la paradoja, que la reforma del Estado y el proceso de democratización corran
por caminos paralelos. Observamos avances importantes en la reforma del Estado, pero que tienden a
ignorar la adaptación de las instituciones democráticas, paralelamente, también la democratización
muestra avances significativos, pero sin contemplar precisamente ese ámbito privilegiado de la acción
política que es el Estado. El desconocimiento recíproco puede no ser inocente. Permite enfocar la
reforma del Estado exclusivamente en función de las exigencias del mercado (desregulación,
privatizaciones) a la vez que limitar la democracia a la función legitimatoria, sin capacidad de
conducción. De este modo se pueden cumplir las dos exigencias: tener un régimen democrático y, al
mismo tiempo, despolitizar la economía.
Aparentemente tal división funcional entre un poder ejecutivo que administra con mano experta las
políticas públicas y una democracia electoral que encauza cíclicamente la participación popular opera
bien. Mas esta armonización ficticia no contempla un punto decisivo: la conducción de la transformación
social. La modernización no es un proceso autorregulado que produzca automáticamente los equilibrios
sociales necesarios; por el contrario, conlleva tendencias destructivas y excluyentes que ponen en
peligro la vida social. Requiere pues instancias de coordinación y conducción que orienten y
compatibilicen las dinámicas de la modernización acorde a los valores y las normas de la vida social. El
reduccionismo reinante empero, que subordina la intervención estatal a la racionalidad económica del
mercado (nacional y mundial), priva a la sociedad de su principal instancia de coordinación: el Estado.
Estamos aquí ante la paradoja crucial: el mismo proceso de modernización que exige adaptar el Estado
a las exigencias de la sociedad de mercado a la vez exige un Estado capaz de coordinar y conducir los
procesos de transformación.
2. El nuevo papel del Estado

En los últimos años ha tenido lugar una profunda transformación de las sociedades latinoamericanas,
orientada por una estrategia que, de modo genérico, podemos denominar neoliberal. Situando dichos
cambios en un proceso «de onda larga», parece que las políticas neoliberales no hacen sino sacar a la
luz las consecuencias de una transformación estructural, señalizada por la crisis del Estado Social
Keynesiano, los cambios del modelo «fordista» de producción y el surgimiento de nuevas pautas de
acumulación y competividad en una economía globalizada. Estos cambios remiten a una cuestión de
fondo: los procesos de globalización y de diferenciación funcional han dado lugar a una nueva
complejidad de la sociedad, que ya no puede ser coordinada por una instancia única. En consecuencia,
la centralidad del Estado como instancia privilegiada de representación y coordinación social se
encuentra en entredicho. Es en este contexto que el neoliberalismo aparece como una alternativa
plausible.
En la actualidad, un uso abusivo de la etiqueta «neoliberal» lleva a subsumir todas las medidas de ajuste
43
estructural bajo ese enfoque, desvirtuando el análisis. Para acotar el término, conviene restringir el
neoliberalismo strictu sensu a la pretensión de reemplazar al Estado por el mercado como instancia
fundamental de coordinación de los procesos sociales. Vale decir, la reafirmación neoliberal del mercado
y de la iniciativa privada no concierne solamente a la política económica; apunta a una reorganización
integral de la sociedad. Por consiguiente, el debate no concierne tanto a una u otra medida económica ni
a las ventajas de la gestión privada como a la concepción del orden social. La premisa subyacente al
neoliberalismo (al igual que en la teoría de sistema de Luhmann) es la existencia de un orden auto-
organizado y autorregulado. El principal mecanismo de autorregulación sería, según la concepción
neoliberal, el mercado; la «mano invisible» e impersonal del mercado permitiría un equilibrio espontáneo
entre los intereses en pugna. Dada la creciente complejidad social, habría que entregar al libre
despliegue de las «leyes del mercado» la coordinación de las relaciones sociales. En la medida en que
el orden social sería un resultado no intencional puede prescindirse de la deliberación pública. Como en
sus inicios, el mercado es visualizado como un avance de racionalidad que desplazaría las pasiones
(políticas) por intereses calculables. De haber un ajuste espontáneo entre las preferencias individuales,
la política en tanto ámbito de coordinación deliberada resulta superflua. Si el objetivo explícito del
neoliberalismo es despolitizar la economía, el objetivo implícito es despolitizar la vida social. Se trata no
sólo de suprimir las presiones de los intereses organizados, que distorsionan los equilibrios automáticos
del mercado, sino de limitar al máximo el ejercicio de una voluntad colectiva. En efecto, si el orden social
fuese capaz de autorregularse, la intervención política sería una interferencia indebida o, en todo caso,
ineficaz. Pero tal supuesto no es correcto.
Las recientes experiencias en América Latina como en Europa Central confirman el análisis histórico de
Karl Polanyi: el mercado por sí solo no genera ni sustenta un orden social. El mercado se inserta en
determinada institucionalidad social y política que condiciona su funcionamiento. El buen funcionamiento
requiere calculabilidad y ello supone reglas jurídicas claras, adecuadas normas sociales y, por sobre
todo, un Estado capaz de regular los conflictos y establecer un marco institucional estable. Todo ello es
necesario, pero no suficiente. Conviene recordar la paradoja neoliberal: una estrategia destinada
explícitamente a desmantelar al Estado, sólo tiene éxito en cuanto se apoya sobre una fuerte
intervención política. El caso más ilustrativo es Chile, donde la política neoliberal descansa sobre el
respaldo del régimen militar de Pinochet. Pero el punto central no es la represión militar; siendo un
elemento importante, no es el problema de fondo. Algo similar ocurre en Argentina, México o Perú,
donde un liderazgo democrático-cesarista (Menem, Salinas, Fujimori) impulsa un drástico programa
neoliberal de reconversión económica. En todos estos casos ilustrativos de la «democracia restringida»,
el éxito de las reformas depende de la fuerza del Ejecutivo. El presidencialismo exacerbado, muchas
veces con rasgos plebiscitarios, expresa, aun de manera distorsionada, que la modernización exige una
conducción, o sea, una intervención activa del Estado. En los hechos, el discurso neoliberal del «Estado
subsidiario» o «Estado mínimo» queda desahuciado, dando lugar a una revaloración de la acción estatal.
El mismo avance de la modernización devuelve al Estado un lugar preeminente. No se trata por cierto,
de regresar al anterior «Estado desarrollista». Destacaré dos aspectos que condicionan el nuevo papel
del Estado.
Veamos, en primer lugar, el contexto externo. Su rasgo más notorio son los procesos de globalización.
Es evidente la compresión espacial y la aceleración temporal que significa la globalización. Pero tiene
además otro significado. La globalización representa más que nada la confirmación de las «leyes del
mercado» como racionalidad prevaleciente. La vigencia universal de la «lógica del mercado» relativiza
las particularidades nacionales. Sin embargo, la preeminencia del mercado mundial no elimina los
contextos nacionales; los mercados son instituciones rigurosamente estructuradas, con fuertes anclajes
territoriales. Dada la gravitación de la localización geográfica y de la gestión organizacional en la
dinámica de la economía mundial, cobra gran relevancia la «competividad sistémica» en tanto capacidad
de articular y aprovechar una combinación de múltiples factores. Hoy por hoy, no cuenta tanto la
competividad que una u otra empresa singular pueda tener en el mercado mundial como la competividad
que tenga el conjunto de la sociedad. Tanto para la exportación de bienes y servicios como para la
44
localización de inversiones externas resulta determinante la «calidad del país». La competividad de los
países latinoamericanos depende cada vez menos de las ventajas comparativas de factores aislados
(materias primas, salarios bajos, etc.) como de la organización conjunta de los factores relevantes.
Relevantes son, además de los factores estrictamente económicos, un sinnúmero de elementos desde la
capacitación de la mano de obra y el tipo de regulaciones legales hasta la estabilidad política y una
trama sólida de confianza social. Resulta pues crucial la articulación dinámica de las diversas variables.
Esta es la tarea del Estado, obligado a una intervención activa, muy distinta a la concepción neoliberal.
El nuevo contexto mundial confirma pues la función coordinadora del Estado, aunque de modo diferente.
No desaparece el Estado Nacional, sino que se transforma. Ahora la defensa de la soberanía nacional
responde a agresiones económicas (guerras comerciales o «turbulencias» de los mercados) y depende
del éxito del Estado en articular todos aquellos elementos que condicionan la competividad del país en la
economía mundial. Su papel es el de coordinar y orientar las dinámicas del mercado. Dada la
complejidad de los factores en juego, el Estado ya no puede asumirlos directamente de manera
«dirigista»; se limita a establecer un entorno favorable. Puesto que las dinámicas del mercado conllevan
altas dosis de riesgo e incertidumbre, el entorno debe ofrecer un sólido «clima de confianza», basado en
la vinculación fluida entre los actores. Vale decir, la competividad sistémica exige del Estado la
organización no sólo de factores, sino también de actores. Requiere la creación de un nuevo pacto social
o, más modestamente, una red de acuerdos sectoriales que articule a los distintos actores sociales en
torno a una estrategia compartida. Ello nos remite al contexto interno.
También al interior de nuestros países la modernización supone una intervención activa del Estado. Es
bien sabido que a raíz de las políticas neoliberales no sólo ha aumentado la pobreza, sino que se han
acentuado aún más la desigualdad social y los desequilibrios territoriales. Mas estas formas de exclusión
no son sino el aspecto más visible de una tendencia generalizada a la disgregación social. Basta
recordar la informalización de la economía y, en particular, del empleo, la pérdida de principios
universalistas y de representaciones sociales que servían de anclaje a las identidades colectivas, la
erosión de los lazos familiares; todo ello indica la enorme precariedad de la vida social. En efecto, las
dinámicas de la modernización conllevan una segmentación y fragmentación de la sociedad. A la par con
tales tendencias destructivas, sin embargo, la modernización económica presupone un vigoroso
entramado social. El paradigma de la competividad sistémica exige, como señalara recién, una fuerte
articulación de los actores y procesos sociales. En consecuencia, los fenómenos de desintegración no
pueden ser considerados como costos no intencionales, pero ineludibles de la modernización. Cuando
amplios sectores de la población quedan marginados, los «efectos no deseados» ponen en peligro al
mismo proceso de modernización a la vez que desestabilizan el proceso de democratización. Por eso,
uno y otro proceso plantean la integración social como tarea prioritaria. Para avanzar en la integración
transnacional (incluyendo la integración regional en América Latina) resulta indispensable asegurar tanto
la integración nacional, antes mencionada, como la integración social. Ahora bien, ésta no se logra
regresando a formas y mecanismos anteriores. La cohesión social ha de ser reconstruida a partir de los
procesos en marcha, considerando un contexto de diferenciación funcional y de globalización. Abordar la
integración social implica pues reestructurar el modo de organización de la sociedad. Este es, en el
fondo, el reto de la nueva «agenda social». Tal reforma de la organización social remite al Estado. Es
particularmente a través de las políticas sociales que el Estado impulsa la reestructuración de nuestras
sociedades. Las políticas de empleo, educación y salud han de ser consideradas no como mera
compensación por las disfuncionalidades de una economía de mercado, sino como pilar central y vital en
la reorganización social. Por cierto, la cohesión social y, por ende, las políticas sociales deben ser
adecuadas al nuevo contexto. A la par con la redefinición del Estado nacional tiene lugar una redefinición
del Estado Social. Dadas las dificultades (fiscales y sociales) del Estado de Bienestar de tradición
keynesiana, se hace necesario buscar nuevas fórmulas de solidaridad social. Sin duda, ella ya no puede
descansar exclusivamente sobre la intervención estatal y habrá que buscar una articulación de políticas
públicas e iniciativa privada. Las dificultades están a la vista, pero no es menos evidente que la
intervención estatal sigue ocupando un lugar prioritario.
45
En los años noventa América Latina entra en una «fase post-neoliberal». El neoliberalismo está agotado
como propuesta innovadora, pero sólo será superado efectivamente si encontramos una respuesta
adecuada al problema de fondo. El punto de partida radica, a mi entender, en la creciente complejidad
de la sociedad moderna y el consiguiente debilitamiento del Estado como instancia central de
coordinación, así como, por otra parte, el fracaso del «modelo neoliberal». Tanto las dinámicas externas
de la globalización (competividad sistémica) como las dinámicas internas de la diferenciación
(disgregación social) desbordan a los mecanismos coordinadores del mercado. En resumidas cuentas, el
orden social ya no puede descansar sobre una regulación exclusivamente estatal de la convivencia, pero
tampoco opera como un sistema autorregulado. El problema de fondo consiste pues en replantear la
coordinación social en una sociedad en que el Estado y la política han dejado de ser las principales
instancias de coordinación.
Es en este contexto que, a mi juicio, ha de situarse la discusión acerca de la «cuestión democrática» en
América Latina. Mientras que la tendencia actual apunta a una «democracia electoral», cabe
preguntarse, en cambio, acerca del papel de la democracia como un ámbito privilegiado de coordinación
social. En lugar de restringirla a un principio de legitimación, habría que explorar su potencial como
principio de organización. De hecho, las instituciones y los procedimientos democráticos siempre
tuvieron la función de mediación de intereses y opiniones plurales con el fin de decidir «a dónde vamos».
Ahora bien, la diferenciación funcional que debilita el alcance de la intervención estatal, también afecta al
proceso democrático de toma de decisiones en tanto instancia de coordinación. La autonomía relativa de
las variables macroeconómicas, las «turbulencias» de los mercados financieros internacionales o la falta
de información sobre procesos tecnológicos son sólo algunos ejemplos de cómo cuestiones cruciales del
desarrollo nacional escapan, por diversos motivos, al poder de disposición de las instituciones
democráticas. Ello fomenta una dinámica autorreferencial del sistema político.
Uno de los aspectos más notorios del actual proceso de transformación es precisamente la inercia de las
principales instituciones democráticas. El sistema de partidos y su labor en la deliberación y decisión
parlamentaria han quedado «congelados» en el pasado, sin lograr ajustar sus funciones al nuevo
contexto. En el anterior modo de organización social, centrado en el Estado, los partidos en el
parlamento formaban una instancia privilegiada de mediación, traduciendo las demandas sociales en
agenda política y, por otra parte, llevando las alternativas en pugna al debate público. La actual
reorganización cuestiona no sólo la centralidad del Estado, sino también el papel mediador de los
partidos. Excluidos del proceso efectivo de decisión, los partidos pierden su capacidad creadora de
identidades colectivas. Se diluye entonces el «sujeto» del orden democrático: el «pueblo» o la «nación».
La «comunidad de ciudadanos» (o la «unidad nacional») no es algo establecido de antemano, sino el
resultado de la interacción política. Sin embargo, el sistema de partidos poco aporta a elaborar pautas
interpretativas que permitan estructurar las diferencias de intereses y opiniones en opciones políticas y
voluntades colectivas. Muchas veces suele operar como simple mecanismo electoral y clientelar en
función de la distribución de cargos públicos. Ello incrementa la distancia entre las decisiones políticas y
sus efectos en la vida cotidiana, inhibiendo la participación ciudadana. Los ciudadanos no llegan a
comprender los dilemas y restricciones que condicionan las decisiones políticas y, por ende, tampoco
pueden evaluar adecuadamente el desempeño político. Algo similar ocurre con los parlamentos. De por
sí débiles de cara a un fuerte presidencialismo, la reorganización social debilita aún más la labor
parlamentaria, que demasiadas veces deviene un simulacro del proceso democrático de toma de
decisiones. Falto de identidad, el poder legislativo tiende a ratificar sin más las propuestas
gubernamentales o bien a obstruirlas con igual encono. En ambos casos no se constituye una relación
fundamental del régimen democrático: la relación entre gobierno y oposición. La cooperación acrítica
diluye la función fiscalizadora de la oposición; la confrontación permanente hace de la relación un juego
de suma-cero. En el mejor de los casos, se tiene una política de gobierno, pero no se afianza una
política de Estado, duradera en el tiempo. En resumidas cuentas, instituciones básicas de la democracia
como el sistema de partidos y el parlamento poco contribuyen —en ausencia de una redefinición de su
papel— al manejo político de los cambios sociales. Existe un déficit de conducción democrática que en
46
momentos críticos, según vimos, tiende a ser compensado por un presidencialismo plebiscitario.
Ciertamente, la democracia no se agota en el sistema de partidos y el parlamento. Ella se nutre
igualmente de las asociaciones, los gremios, las organizaciones sociales de base y los medios de
comunicación, o sea de múltiples canales de participación ciudadana que día a día, tema por tema,
alimentan la deliberación ciudadana. Estas instituciones adquieren una gravitación política cada vez
mayor en la medida en que los partidos y el parlamento por sí solos ya no logran representar y coordinar
una sociedad más y más compleja. No sólo se altera el ámbito público; hay más voces y más fuertes
(televisión), pero también mayor mercantilización y estetización de la interacción. Además altera la
frontera habitual entre público y privado. En este contexto la denominada sociedad civil deviene una
realidad política. Pero es una realidad difusa, que exige una lectura atenta.
3. El fortalecimiento de la sociedad civil.

Una paradoja nos sirve nuevamente como punto de partida: hace años vemos crecer una demanda por
fortalecer la sociedad civil, demanda que es levantada en nombre de una ciudadanización de la política.
Después del debate acerca de la relación de Estado y mercado, se ha vuelto a plantear la relación de
Estado y sociedad, pero con un giro significativo: enfocando la sociedad civil como ámbito de una política
cercana al ciudadano. La paradoja consiste en referir la demanda de una mayor y mejor participación
ciudadana ya no al Estado como ámbito privilegiado de la política, sino a la sociedad civil, o sea un
ámbito habitualmente considerado como no-político y que hoy se caracteriza más y más por la
preeminencia del mercado. Cabe interrogarse pues ¿por qué el fortalecimiento de una sociedad civil que
se despliega como sociedad de mercado es visto como o un proceso de ciudadanización de la política?
«Sociedad civil» es, como muchos conceptos venerables, un término ambiguo, de connotaciones muy
diferentes y carácter polémico, que sirve más que nada para señalar una problemática. Precisamente la
ambivalencia del término hace a su eficacia política, pues permite invocarla sin precisar qué se entiende
por sociedad civil. De hecho, su significado deriva del contexto. En América latina hemos de considerar
principalmente dos contextos: la sociedad civil en contraposición al Estado autoritario y la sociedad civil
en referencia a la sociedad de mercado.
La demanda de fortalecer la sociedad civil expresa, en primer lugar, una motivación antiautoritaria. La
invocación surge en los años setenta en el Cono Sur frente a las dictaduras militares. La demanda
expresa una crítica al autoritarismo estatal a la vez que una propuesta alternativa de sociedad. La crítica
conlleva un impulso democratizador en tanto cuestiona estructuras de poder anquilosadas, pero me
parece problemático trasladar la «solución» a la sociedad civil. En la demanda confluyen dos tendencias
opuestas, lo que aumenta la confusión. Por una parte, el redescubrimiento de la «sociedad burguesa» se
nutre del anti-estatismo neoliberal que vislumbra en toda acción estatal una interferencia indebida en el
libre juego de las fuerzas sociales. En este caso, el fortalecimiento de la sociedad civil remite al mercado
como principio de un orden auto-organizado. Por otra parte, la sociedad civil es invocada en oposición al
«Estado burgués» en tanto poder ajeno y hostil que oprime la vida social. En la tradición marxista, el
fortalecimiento de la sociedad civil apunta a la repolitización de una sociedad emancipada de la tutela
estatal.
En ambos casos, la reivindicación resalta los rasgos autoritarios del Estado y el carácter elitista-
oligopólico del régimen democrático a la vez que recuerda las promesas incumplidas de la democracia.
Tal crítica es importante en cuanto denuncia las dinámicas más y más autorreferidas de la política. El
planteo empero es peligroso en tanto contrapone la idea de democracia a las instituciones democráticas.
En muchos países latinoamericanos, donde siguen prevaleciendo actitudes anti-institucionales de todo
tipo, la invocación simplificada de la soberanía popular socava las de por sí débiles instituciones
representativas. La referencia a la sociedad civil tiende a sobregirar la motivación antiautoritaria,
desembocando en un ataque irresponsable a la institucionalidad democrática, especialmente al sistema
de partidos. La saludable toma de conciencia ciudadana se revela como un obstáculo a la
democratización cuando defiende de modo ingenuo (sin mediación institucional) al individuo; fácilmente
el elogio del ciudadano abstracto desemboca en la apología del libre mercado. Ello modifica el sentido
47
de la crítica originaria: si identificamos la sociedad civil con un orden autorregulado, entonces ya no
habría que denunciar la autorreferencia autista de la política; ésta sólo confirmaría que las instituciones
políticas son efectivamente superfluas.
El segundo punto de referencia para la invocación de la sociedad civil es la sociedad de mercado.
También aquí se sobreponen concepciones contradictorias. De acuerdo a la interpretación neoliberal, el
fortalecimiento de la sociedad civil se identifica con el fortalecimiento de la sociedad de mercado. Se
trata de desmontar el tutelaje estatal y de restituir a los individuos —gracias al mercado— la libre
disposición sobre sus acciones. Es decir, la libertad del ciudadano se funda en la libertad del mercado.
En el fondo, se propone despolitizar la vida social; la idea de una «sociedad civil ciudadana»
corresponde a una sociedad de mercado concebida como un orden social autorregulado. Tal concepción
descarta las tendencias destructivas y excluyentes del mercado y, por lo tanto, no se hace responsable
de sus consecuencias. Otra concepción, por el contrario, contrapone el fortalecimiento de la sociedad
civil a la expansión del mercado. Considerando precisamente los efectos disgregadores de la política
neoliberal, la invocación de la sociedad civil apunta a la defensa de las formas de organización social y
de las identidades colectivas amenazadas por la creciente mercantilización de las relaciones sociales.
Pero las formas tradicionales de organización colectiva no son necesariamente formas de
autodeterminación democrática, frecuentemente son relaciones autoritario-clientelísticas, muy distantes
de aquel asociacionismo igualitario que, según Tocqueville, hacía de la sociedad civil el fundamento de
la democracia norteamericana.
Finalmente, cabe mencionar un tercer enfoque que concibe el fortalecimiento de la sociedad civil como
correctivo de la sociedad de mercado. Asumiendo el proceso de modernización en curso, tal concepción
ve en la reorganización de la acción colectiva un antídoto contra sus tendencias desintegradoras.
Efectivamente, el gran desarrollo de organizaciones sociales de base y de ONGs significa abrir
importantes canales de comunicación ciudadana, incorporando nuevos intereses y experiencias a la
agenda pública. De ahí se concluye fácilmente que las organizaciones sociales podrían reemplazar a las
organizaciones políticas (partidos), dando lugar a una ciudadanización de la sociedad civil. Tal
conclusión es apresurada. La sociedad de mercado pone límites a una expansión masiva de la acción
colectiva y además, su organización en torno a temas específicos hace difícil la agregación de intereses
y opiniones.
En suma, las formas actuales de replantear la relación de Estado y sociedad civil tienden a menospreciar
a la sociedad política. En la medida en que la relación es vista como una relación inmediata, sin
mediación institucional, el noble propósito de «ciudadanizar la política» tiene el resultado paradójico de
anular las instituciones democráticas en nombre de la democracia. A mi juicio, la tarea prioritaria en
buena parte de América Latina consiste en fortalecer las instituciones democráticas pues son
precisamente ellas las instancias capaces de traducir los diferentes intereses y opiniones en una
voluntad colectiva vinculante para todos los participantes. Ahora bien, la vida de las instituciones no se
agota en sí misma; así como las instituciones moldean a los procesos sociales, así también ellas son
moldeadas por las estructuras sociales. Vale decir, las instituciones democráticas son construidas bajo
determinadas condiciones histórico-sociales y su consolidación depende de un adecuado entorno social.
En este sentido, la invocación de la sociedad civil hace referencia a un contexto de las condiciones
sociales de la democracia.
En particular, me parece, son una referencia pertinente las condiciones psico-culturales. Considerando la
violencia manifiesta en vastas partes de Colombia, Nicaragua o Perú; las formas agresivas de exclusión
en Brasil o Guatemala; la corrupción en Argentina o México; en fin, considerando el deterioro
generalizado de la convivencia social en buena parte de la región, ¿de qué democracia estamos
hablando? Claus Offe ha hecho notar que la «barbarie» podría ser una posibilidad intrínseca al proceso
de modernización. Podría haber un «exceso» de modernización que genere condiciones sociales
adversas para la democratización. Volvemos sobre la compatibilidad de ambos procesos: mientras la
modernización se apoya en un proceso de diferenciación, la democracia presupone cierta igualdad. La
igualdad exige hacer abstracción de las diferencias, tratándolas como irrelevantes. Ello se logra
48
recurriendo a normas básicas de la convivencia: decencia, tolerancia, respeto, confianza, cierta
sensibilidad moral y disciplina interiorizada. Este tipo de «normas de civilidad» son las que permiten el
acomodo recíproco en la convivencia cotidiana, sobre todo cuando las relaciones más permanentes,
sometidas a pautas estables, son desplazadas cada vez más por interacciones momentáneas y fugaces
entre extraños. Pues bien, estas normas sociales se debilitan a raíz de la modernización. En la medida
en que el proceso de modernización incrementa la diferenciación social y funcional, aumenta la
precariedad de las posiciones adquiridas. La diferenciación y la consiguiente incertidumbre pueden
alcanzar un nivel crítico cuando las aceleradas transformaciones sociales se entremezclan con
situaciones de crisis o de trastorno generalizado. Cuando la violencia urbana, la corrupción impune, la
precarización del empleo son la experiencia cotidiana de la gente, entonces los efectos centrífugos de la
modernización ya no logran ser contrarrestados por la tolerancia, la empatía, la honestidad y otras
normas de trato civilizado. Sin tales normas de reconocimiento y compromiso, la igualdad jurídica y la
igualdad ciudadana pierden validez práctica y el mismo orden democrático termina erosionado. Sabemos
bien cómo las «reglas de juego» democráticas se desvalorizan cuando no están abrigadas por la
decencia, el respeto recíproco y una disposición general a la cooperación. A la inversa, cuando la
democracia pierde la densidad simbólica de una «comunidad» también las normas de convivencia en el
trato diario se debilitan. En este contexto, la invocación de la sociedad civil puede ser entendida como un
llamado de atención sobre la cultura cívica como un criterio esencial de la «calidad de la democracia».
Fortalecer la sociedad civil significaría entonces reforzar las normas de «civilidad».
1.5 ACTIVIDADES DE EVALUACION:
A. En un documento de no más de cinco páginas, precise en relación con el

caso colombiano, las diferencias entre las perspectivas orgánica, funcional
e institucional para el estudio del gobierno.
B. Proponga una reflexión (de no más de 3 páginas) a partir de la siguiente
frase de Lechner y las preguntas expuestas a continuación:
“La paradoja consiste en referir la demanda de una mayor y mejor

participación ciudadana ya no al Estado como ámbito privilegiado de la
política, sino a la sociedad civil, o sea un ámbito habitualmente considerado
como no-político y que hoy se caracteriza más y más por la preeminencia
del mercado. Cabe interrogarse pues ¿por qué el fortalecimiento de una
sociedad civil que se despliega como sociedad de mercado es visto como
un proceso de ciudadanización de la política?”
a. Por qué la demanda de democratización se plantea como una

paradoja?
b. Cuál es la relación entre democratización y reformas de
mercado?
1.6 REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
• BOBBIO, Norberto (1997). La teoría de las formas de gobierno en la historia del

pensamiento político, Bogotá, FCE, primera reimpresión.
• BOBBIO, Norberto. (1996) El futuro de la democracia. Fondo de cultura
economica. Mexico. Capitulo 1: “El futuro de la democracia”.
• CARNELUTTI, Francesco (1989). Cómo Nace el Derecho, Bogotá, Temis S.A.
49
• DAHL, Robert, (1999) “Qué instituciones politicas requiere una democracia a gran
escala”, En “La Democracia. Una guia para los ciudadanos”, Capitulo VIII, Taurus,
España.
• HELLER, Herman (1987) Teoria del Estado. Fondo de Cultura Economica.
“Supuestos historicos del Estado Actual”.
• JIMÉNEZ, W.G., RAMÍREZ, C. y RONCANCIO, P. (2007) Gobernabilidad y
Gobernanza en la Transformación de la Acción Pública, Bogotá, ESAP.
• Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 27, Octubre.
• LECHNER, Norbert (1999) "Estado y sociedad en una perspectiva democrática",
en http://www.revistapolis.cl/6/ind6.htm
• MORLINO, Leonardo (1986) “Cómo cambian los regímenes políticos, instrumentos
de análisis”, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid.
• O´DONNELL, Guillermo (2007) Documento base de la conferencia dictada en la
Universidad Nacional de San Martin, Buenos Aires, Seminario CIEDAL/ EPG,
Mayo 9 de 2007.
• ORLANDI, Hipolito y ZELAZNIK, Javier. (2000) “El gobierno”, En PINTO, Julio
Introduccion a la Ciencia Politica. Editorial Eudeba, Buenos Aires.
• PEGORARO, Mara y ZULCOVSKY, Florencia (2006) “Gobierno” en AZNAR, Luis y
De LUCA, Miguel “Política. Cuestiones y Problemas”, Editorial Ariel, Buenos Aires.
• PETERS, Guy (1999) La política de la burocracia, Editorial FCE, México-
• PETERS, Guy (2003), “La capacidad para gobernar: retrocediendo hacia el
centro?”, En: Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 27.
• PNUD (2003 ) « La democracia en América Latina: Hacia una democracia de
ciudadanas y ciudadanos ».
• SARTORI, Giovanni (1994) ¿Qué es la democracia?, Bogotá, Altamir.
• SARTORI, Giovanni (1974) “Democracia”, en: Enciclopedia Internacional de las
Ciencias Sociales, Tomo 3, Madrid, Aguilar, pp. 489-497
50
U NIDAD II
Las Políticas públicas
Contenidos de la Unidad
En torno a la definición de política pública

Definir las políticas públicas
Actores y Redes de políticas
Son las Cortes Constitucionales, actores en políticas públicas?
Por qué involucrar actores privados en las políticas públicas?
Riesgos del involucramiento privado en las políticas públicas
Problemas y Agendas
Estudio de caso: La génesis de la política de seguridad democrática en el gobierno de
Alvaro Uribe Vélez (2002-2006)
Instrumentos de Política
Estudio de Caso: Instrumentos para políticas de empleo a nivel local
El análisis de las políticas públicas
El ciclo de políticas
Enfoques contemporáneos del análisis
MAPA CONCEPTUAL
51
POLÍTICAS
PÚBLICAS
Comprende Comprende
Comprende
Base ACTORES Y PROBLEMAS,

DEFINICIONES AGENDAS E ANÁLISIS DE
para REDES POLÍTICAS
INSTRUMENTOS
Complemento
Se complemento Comprende Estudio del
clasifican ciclo
Implican La
Tipos de proble- Inscripción Instrumentos Génesis
actores y matiza- en la de políticas
Marco redes ción agenda públicas
normati-
vo Incluye Terminación,
Incluye continuidad
- Centrales y -Políticos Formulación
periféricos - Económicos decisión
- Veto
players
- Normativos
Autoridad -Medios de
-Policy Evaluación
pública comunicación
community
-Policy issue
Implementación
El proceso
ENFOQUES CONTEMPORÁNEOS no es lineal
DE ANÁLISIS
Contribuye
2.1 INTRODUCCIÓN
En una definición muy conocida, propuesta por Thomas Dye, se indica que las
políticas públicas son todo lo que un gobierno decide hacer o no hacer. Quizás su
amplitud la hace poco operativa para el análisis; en efecto no todo lo que hacen
los gobiernos pueda calificarse como una política pública, pero expresa de manera
inequívoca la idea central de esta unidad. Las políticas son el instrumento para la
conducción de las sociedades y su estudio permite observar la forma en que los
gobiernos definen objetivos comunes, disponen de sus recursos asignando
beneficios y costos entre los ciudadanos, y el impacto que estas decisiones tienen
sobre su bienestar.
Tanto la selección de los temas abordados como los contenidos mismos provienen
de la literatura sobre el análisis de políticas públicas; que tras poco más de cinco
décadas se ha convertido en un fértil campo de estudio del que se ocupan
diversas disciplinas. Por tal razón, nos resulta imposible abarcar todos los
enfoques y debates existentes; sin embargo, propondremos una presentación
52
sobre algunos de los temas más relevantes, para facultar al lector en la
comprensión de la problemática desarrollada a lo largo del modulo.
La unidad está dividida en tres partes; la primera de las cuales presenta una
definición y los elementos asociados a la idea de política pública. La segunda
parte está dedicada al análisis de políticas, particularmente a la presentación de
los principales enfoques contemporáneos del análisis. Finalmente, la última parte
propone respuestas a algunas de las preguntas fundamentales en relación con las
políticas: cuál es el rol de los actores en las políticas?; cómo y por qué aparecen
los problemas públicos?; de qué medios se dispone para alcanzar los objetivos
públicos?. Por supuesto, otras preguntas seguramente importantes quedarán sin
respuesta por razones de espacio, pero esperamos despertar el interés de los
estudiantes para investigar más a profundidad sobre el tema.
Para ilustrar estos contenidos, el estudiante encontrará lecturas complementarias

así como algunos estudios de caso que proponen una aplicación del debate
teórico al contexto colombiano.
2.2 OBJETIVOS
• Proponer una definición de política pública y discutir los principales

elementos asociados a ella.
• Presentar desde la Ciencia Política y la Sociología de la Acción Pública, los

enfoques teóricos más relevantes del análisis de políticas públicas,
acompañados de una reflexión sobre sus alcances para el caso
colombiano.
• Presentar, desde el análisis de políticas, el debate en torno a los actores,

los problemas y las agendas, y los instrumentos de política.
2.3 EN TORNO A LA DEFINICIÓN DE POLÍTICA PÚBLICA
Las políticas públicas están directamente relacionadas con el ejercicio del

gobierno en cualquier contexto político. Desde la tradición anglosajona se centra
en la administración, la relación de las políticas públicas con los mecanismos de
toma de decisiones y las cuotas de poder de cada uno de los actores, mientras la
tradición europea, la vincula al concepto de Estado, su funcionamiento interno y
sus relaciones con la Sociedad.
En Europa, como en América Latina, el Estado es la institución que domina la vida

política, da forma y trasciende a la sociedad. Las sociedades son organizadas
desde el Estado. El Estado tiene la función de regular la vida social, y lo hace a
través de la promulgación de textos jurídicos y administrativos, de la creación de
53
organizaciones, la construcción de políticas públicas y de otras formas concretas
en las que se viabilizan las decisiones públicas.
Como indica Roth (2002), el Estado - como otros actores sociales, con los
recursos que tiene a su disposición -, busca incidir o modificar en cierto sentido la
regulación operante en un espacio social preciso. En el marco de un Estado de
Derecho, es la adopción de una reglamentación jurídica que legitima la
implementación de su estrategia. La definición de la estrategia estatal legitima es
el resultado de la movilización de ciertos actores públicos y privados, con intereses
contradictorios. Para este autor, las políticas públicas representan la realización
concreta de decisiones, la actividad concreta de regulación por la cual los Estado
modifican comportamientos sociales mediante el cambio de las reglas de juego
que operan hasta entonces. Estudiar las políticas públicas es, por lo tanto,
comprender al “Estado en Acción”.
Las políticas públicas revelan la evolución en las relaciones Estado/sociedad en

dos sentidos, en primer lugar por las nuevas temáticas que son incorporadas a la
esfera de acción del gobierno o a la inversa las funciones que tradicionalmente
habian sido consideradas como propias de los gobiernos y que ahora son
transferidas a ciertos actores privados; en segundo lugar, por las nuevas formas
en que las tematicas tradicionales o novedosas son tratadas por los gobiernos
(Muller: 2004). Actualmente ha alcanzado cierto consenso la idea de que gobernar
no implica siempre intervenir directamente y con ello, se abre espacio para formas
de colaboración entre los gobiernos y actores societales o transnacionales.
Las políticas públicas son objeto de un amplio debate acerca de sus beneficios o
perjuicios. En sociedades democráticas la fuente de la autoridad política es el
pueblo, y por lo tanto, las políticas son construidas, defendidas y debatidas, en
nombre del “interés del pueblo” o el interés general. La definición de este Pueblo y
sus intereses entonces se presenta con frecuencia como una fuente de
controversias. Las nociones que justifican los cursos de acción de un gobierno
como el interés general o incluso algo mas concreto como problema público, son
definidas en el marco de los procesos políticos y por ello son objeto de debate. De
hecho, aún cuando los actores están más o menos de acuerdo sobre ciertos
problemas que deben ser atendidos, no lo estarán necesariamente acerca de la
forma en que estos deben ser resueltos y en qué orden de prioridad, sobre la
cuota de recursos públicos destinados a cada uno; tampoco, por supuesto, sobre
los impactos de las acciones una vez que estas han sido realizadas, etc.
Los gobiernos a los que elegimos para ocuparse del amplio campo de decisiones
y acciones que requerimos de su acción, traducen su visión política a través del
policy making. Ahora bien, su objetivo no es siempre el introducir cambios en el
mundo real. En ocasiones, con las políticas públicas no se quieren introducir
cambios sino mantener un estado de cosas. Por otra parte, como señala Richard
Wilson (2006), existen diferentes niveles de policy making; en nivel alto los
gobiernos definen sus objetivos y como serán alcanzados, pero a un nivel inferior,
54
existe un conjunto grande de decisiones intermedias de política, acerca de la
interpretación e implementación de las políticas, que constituyen la acción
cotidiana de los gobiernos. A menudo, la relación entre estos niveles de
decisiones es conflictiva, provocando que los objetivos no sean alcanzados.
2.3.1 Definir las políticas públicas
La expresión “política pública” es a menudo utilizada de manera imprecisa,

incluso por aquellos funcionarios gubernamentales encargados de su decisión y
puesta en marcha. Como recuerda Birkland (2005), las políticas son consideradas
como objetivos globales: “queremos acabar con la pobreza”; principios que guían
las acciones: “necesitamos conocer mejor la pobreza y pensar sobre sus causas”,
y como acciones especificas que son realizadas para alcanzar objetivos
específicos: “queremos ampliar el acceso de los habitantes de barrios pobres a la
educación”. Tampoco existe un consenso entre los académicos en torno a una
definición; desde enfoques, momentos y contextos diferentes, cada uno enfatiza
en diversos aspectos ligados a la acción de los gobiernos –por ejemplo, si los
gobiernos realizan las políticas por su cuenta o a través de actores privados-,
como vemos en la tabla siguiente:
Definición Autor
Cualquier cosa que el gobierno escoja hacer o no hacer Thomas Dye (1992)
De forma simple, la política pública es la suma de las B. Guy Peters (1999)
actividades de gobierno, actuando directamente o a través de
sus agentes, mientras tenga influencia en la vida de los
ciudadanos.
Entiendo por política pública el conjunto de decisiones, Raúl Velásquez (2006)
acuerdos y acciones realizadas por un grupo de autoridades
públicas, con o sin la participación de los particulares,
encaminadas a solucionar o evitar un problema definido como
relevante, y a seleccionar, diseñar e implementar los
instrumentos que permitan cumplir sus objetivos. La política
pública hace parte de un ambiente determinado, busca
modificar o mantener ese ambiente, y puede producir o no los
resultados esperados.
Una política pública se puede entender como la orientación William Jiménez (2007)
general que define el marco de actuación de los poderes
públicos en la sociedad, sobre un determinado asunto. De
manera más concreta, la política pública se presenta como un
proceso de decisiones y acciones gubernamentales actuando
directamente o a través de sus agentes, tendiente a resolver un
asunto de interés público
Dispositivos político-administrativos coordinados en principio Pierre Muller e Yves Surel
alrededor de objetivos específicos (1998)
Fuente : Birkland (2005), Velásquez (2006), Jiménez (2007) y Muller y Surel (1998).
Antes de proponer una definición, empecemos por discutir una de las citadas con
mayor frecuencia: las políticas públicas son: “todo lo que un gobierno decide hacer
o no hacer”. Esta definición presenta algunos problemas, principalmente su
énfasis en la racionalidad del actor gubernamental como productor de decisiones
55
públicas, que como veremos se ve relativizada, entre otras cosas, por la
participación de nuevos actores en la construcción de políticas. Por otra parte, es
una definición muy amplia, lo que dificulta su aplicación al análisis de casos
concretos. Por tal razón, parece necesario adoptar una definición más específica,
como algunas de las reseñadas en la tabla anterior, o la que presentamos a
continuación y proponemos adoptar en esta unidad:
“un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados

necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos
parcialmente, por una institución gubernamental con la finalidad de orientar el
comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación
percibida como insatisfactoria o problemática”. (Roth, 2002)
Esta definición nos permite considerar a las políticas públicas como un fenómeno
empírico que puede ser estudiado, sin importar el nivel –nacional, local- o sector
del que nos ocupemos. Sin embargo, es posible especificar aún más la definición
a partir de proponer ciertos elementos comunes para las políticas públicas12.
2.3.1.1 Una política pública define un marco normativo de acción
Esta afirmación significa, en primer lugar, que una política está constituida por un
conjunto de medidas concretas que constituyen su contenido visible: decisiones,
medidas y acciones –planes, proyectos- e instrumentos de acción pública –
normatividad, contratos, subsidios, etc.-. Por ejemplo, en una política educativa
encontraremos un conjunto de medidas orientadas a la construcción de colegios,
procesos de evaluación de estudiantes y docentes, vinculación de docentes,
introducción de nuevas tecnologías de comunicación en el proceso educativo, etc.
Seguramente, encontraremos también diversos medios utilizados por los
gobiernos para alcanzar sus objetivos de política, como por ejemplo, un conjunto
de normas que regula diversos aspectos relacionados con la prestación del
servicio educativo, el presupuesto público asignado o incluso programas de becas
y subsidios para estudiantes de bajos recursos. A estos medios, los llamaremos
instrumentos de acción pública13.
Por lo tanto, las acciones aisladas no constituyen una política pública. No existe
una política de “uso del cinturón de seguridad”; esta medida haría parte de un
marco de acción orientado hacia la seguridad en carreteras, del que también
harían parte por ejemplo, los controles de velocidad y alcoholemia. Los
instrumentos tampoco son las políticas, no existiría entonces una política del
SISBEN, por ejemplo. En otras palabras, una política pública está constituida por
declaraciones, actos, decisiones e instrumentos que no pueden ser considerados
aisladamente. Es por esta razón que Muller y Surel (1998) señalan que una
12
Para ello, retomamos los planteamientos de Muller y Surel (1998), con algunas adaptaciones
útiles para la discusión del caso colombiano.
13
En la parte final de esta unidad, se analizan en detalle los instrumentos de acción pública.
56
política pública es una construcción analítica, es decir que la primera tarea cuando
se emprende un análisis es la reconstrucción del marco de acción definido por la
política estudiada.
Decisión y no decisión: y si una política consiste en no decidir?

Puede considerarse que una política pública consiste en no hacer nada? En ocasiones, no decidir sobre un
tema puede tener efectos políticos y sociales concretos, en la medida en que expresa una posición
gubernamental de abstenerse de actuar en una situación determinada. Para Muller y Surel (1998) existen tres
casos en los que la no decisión puede ser útil para el análisis:
La no decisión intencional. Corresponde a las situaciones en las que puede demostrarse
concretamente que existió voluntad de parte de las autoridades políticas y administrativas de no
decidir.
La no decisión controversial. Correspondiente a una situación en la que el problema es objeto de
una controversia pública demasiado fuerte como para que se pueda tomar una decisión que
aparezca como legítima frente al público.
La no implementación. En algunos casos, una política es decidida en un cierto nivel, pero en niveles
posteriores donde deben producirse decisiones posteriores, estas no se producen y la política no es
efectivamente implementada.
En segundo lugar, como indica Velásquez (2006:9), si bien es posible “que de un

plan de desarrollo se desprendan las políticas de un gobierno, y que de ellas se
deriven programas y proyectos, esta secuencia no es absoluta en la vida real”. En
efecto, no sólo algunas políticas públicas pueden surgir por fuera de los planes de
desarrollo, como resultado por ejemplo de crisis ocasionadas por fenómenos
naturales; sino que además, los programas y proyectos públicos pueden ser
considerados como políticas públicas en la medida que reúnan los elementos de la
definición propuesta.
Por otra parte, recuerda también Velásquez, las políticas públicas pueden
perfectamente hacer parte de políticas públicas mayores que les dan origen y
sustento14. Así, por ejemplo, Jolly (2004: 80) parte de la definición de Salazar
(1999) para definir como megapolítica pública “aquella que corresponde a un
conjunto de políticas públicas ligadas entre si por relaciones funcionales o
intencionales”. Por lo tanto, considera que la megapolítica pública urbana podría a
su vez descomponerse en: política pública “de la casa15”, política pública “del
entorno urbano16” y política pública “del contorno urbano17”.
14
“Para entender esta situación, acudamos a las famosas muñecas rusas o “matrioscas,” y
visualicemos a las políticas públicas, llámense planes, políticas, programas o proyectos, unas
dentro de otras, pero al fin y al cabo todas reuniendo los elementos de la definición de política
pública, es decir conjuntos de decisiones, acuerdos y acciones de autoridades públicas, con o sin
la participación de particulares, que pretenden la solución o prevención de problemas definidos
como relevantes” (Velásquez, 2006: 9).
15
“Que se refiere a todas las disposiciones que se toman en relación con la casa “puertas
adentro”, (incluyendo el suelo urbanizable) sea para construirla o mejorarla”. (Jolly, 2004: 81)
16
“Que tiene que ver con la conexión a los servicios públicos domiciliarios (energía, acueducto,
alcantarillado, telecomunicación básica) y los equipamientos del barrio y de la localidad (vías
locales, parques de barrio, escuelas, centros de salud, canchas deportivas, etc.)”. (Jolly, 2004: 81)
17
“Que se refiere a los equipamientos metropolitanos (parques metropolitanos, sistema de
transporte masivo”. (Jolly, 2004: 81)
57
En tercer lugar, cuando se señala que las políticas definen un marco normativo
de acción, se esta haciendo referencia a que toda política puede definirse en
primera instancia a partir del conjunto de objetivos que pretende alcanzar. Estos
objetivos son en ocasiones indicados de manera explicita en los textos y las
decisiones gubernamentales (planes de desarrollo o documentos de política, p.e.)
o pueden ser implícitos o incluso ambiguos.
Como podemos reconstruir las políticas?

Un problema el que nos enfrentamos en el análisis es a la definición de la sustancia de lo que llamamos política
pública. En la medida en que nuestros Estados están organizados como Estados de derecho, tendemos a
considerar que las políticas son una o un conjunto de leyes o regulaciones que abordan problemáticas o
sectores específicos. No obstante, esta respuesta frecuente es solo parcialmente correcta. Las normas jurídicas
son instrumentos de las políticas que expresan la forma en que en los Estados de Derecho se legitiman las
decisiones tomadas. Por ello, son sólo una parte y no la totalidad del marco de acción de la política estudiada.
Las políticas tampoco están contenidas totalmente en los planes de desarrollo, puesto que los objetivos
definidos allí, así como las acciones propuestas, deben ser puestos en práctica y con frecuencia, son
interpretados y modificados por los actores encargados de aplicarlos. En consecuencia, debemos considerar
que las políticas son reveladas a través de textos, prácticas y discursos –por ejemplo las explicaciones de los
actores sobre las decisiones tomadas y sobre las acciones desarrolladas o no -. En suma, reconstruir y estudiar
las políticas implica observar más allá de la decisión contenida en un acto normativo o formalizada en un plan
de desarrollo.
De lo anteriormente expuesto, se concluye que con frecuencia las políticas

públicas tienen elementos contradictorios. En otras palabras, no siempre se
encuentra una coherencia absoluta entre los diferentes objetivos, acciones e
instrumentos que las componen. De hecho, con frecuencia los decisores se
enfrentan a conseguir objetivos contradictorios, como cuando deben establecer un
balance entre la seguridad y la libertad (Stone, 1998).
2.3.1.2 Una política pública expresa la autoridad pública
Tradicionalmente, desde la definición Weberiana, la especificidad de la acción del

Estado se funda en el hecho de que en la actividad gubernamental se encuentran
elementos de decisión o de asignación de recursos de carácter autoritario –
basados en la autoridad que descansa en la posibilidad última del uso de la fuerza
legítima-. Las políticas públicas hacen parte de la acción del Estado, y en
consecuencia son una expresión de su autoridad, cuyo objetivo es determinar –
constreñir- los comportamientos sociales. Esto implica que una política pública
requiere de la participación de actores gubernamentales aunque sea, en caso
extremo, para ratificar una decisión tomada por actores privados.
No obstante esta dimensión autoritaria está presente en diversos grados en las

políticas públicas. Con la extensión de funciones de los Estados durante el siglo
XX, el espacio para la acción gubernamental se ha expandido y la dimensión
58
coercitiva de las políticas no siempre es un elemento discriminante para identificar
las políticas públicas (Muller y Surel, 1998).
En efecto, en algunas políticas existe un potencial mayor de coerción (defensa y
seguridad, política tributaria, etc); mientras que en otros casos, el uso de la
coerción no esta previsto de manera evidente, como cuando la acción
gubernamental esta orientada a la creación de derechos –reconocimiento de una
pensión de jubilación, por ejemplo-. Aun así, en este ultimo caso, se evidencian las
relaciones asimétricas entre el Estado, que modifica el ambiente jurídico de los
individuos y los ciudadanos, sean estos beneficiarios o victimas de las
reglamentaciones.
La discusión sobre la coerción, nos permite presentar una tipología muy conocida
propuesta por Lowi y Salisbury que se basa en la naturaleza de la coerción
ejercida en el marco de una política pública. Desde este punto de vista, las
políticas se clasifican de acuerdo a si la coerción es ejercida directamente sobre el
sujeto o de una manera indirecta. Y por otra parte, si alcanza al comportamiento
del sujeto (limita su autonomía) o actúa a través de la modificación de su entorno.
Tipología según la coerción
La coerción pública se ejerce
Sobre el entorno Directamente sobre
del comportamiento el comportamiento
de los afectados de los afectados
Políticas Políticas Indirecta, lejana La coerción pública
constitutivas distributivas es
Políticas Políticas Directa, inmediata
redistributivas reglamentarias
Políticas reglamentarias. Acciones en las que se adoptan medidas que

afectan directamente el comportamiento de los subordinados. Es decir, se
afectan de manera directa las libertades individuales de los afectados,
como podría ser la expedición de un código de tránsito.
Existe, no obstante, una excepción en las políticas autoreglamentarias, que
en lugar de limitar las libertades, incrementan los privilegios del público al
que se dirigen. Por ejemplo, las políticas que restringen el acceso a una
profesión, creando opciones de renta para los agentes que pertenecen a
ella.
Políticas distributivas. Acciones mediante las cuales, el gobierno concede
una autorización a casos particulares especialmente designados que
satisfacen ciertas condiciones preestablecidas, como seria el caso de los
permisos otorgados para construir o las licencias de conducción, que son
otorgadas como un derecho, para cada caso en particular.
59
Políticas redistributivas. En este caso, se establecen criterios que dan
acceso a ventajas asignadas no a sujetos designados especialmente, sino
a clases de casos o de sujetos. El Estado designa los criterios generales,
no designa individualmente a los beneficiarios o perjudicados, como en el
acceso a la seguridad social.
• Políticas constitutivas. En las que se tiene como propósito poner en marcha
una modificación sustantiva del aparato institucional o de las reglas de
juego que orientan la intervención del Estado sobre un aspecto sustancial,
lo que implica el ejercicio de la coerción de manera indirecta. Las reformas
del Estado, orientadas a la fusión o supresión de ministerios, podrían ser un
buen ejemplo de este tipo de políticas.
2.3.1.3 En la construcción de políticas públicas participan actores

públicos y privados
Las decisiones sobre políticas públicas son resultado de la interacción –

negociación, cooperación o conflicto- de individuos, grupos u organizaciones,
dentro y fuera del Estado. En efecto, con ocasión de la construcción de toda
política pública, se crea un marco de relaciones sociales y políticas en las cuales
los actores implicados establecen relaciones cooperativas o conflictivas que tienen
por objeto articular sus intereses a las decisiones finalmente adoptadas.
El análisis de las políticas revela que el Estado –y el gobierno- no pueden ser
considerados como un bloque homogéneo y autónomo. En primer lugar, aunque
acabamos de afirmar que en sentido general las decisiones sobre política pública
deben ser consideradas como una expresión de la autoridad pública, no son
espacios cerrados a la influencia de actores privados. En segundo lugar, cuando
observamos de cerca el proceso que conduce a la adopción de una política
pública en particular, encontramos con frecuencia que el análisis de los casos
concretos evidencia no solo la dificultad para establecer fronteras precisas entre el
espacio público y el privado, sino además, que la relación entre actores
gubernamentales –como los ministerios- o entre estos y órganos del poder público
–como el legislativo- puede ir desde la cooperación hasta el conflicto con ocasión
de la construcción de políticas18.
Por lo tanto, para estudiar las políticas públicas, es necesario estudiar los
individuos, grupos u organizaciones cuya posición social es afectada por la acción
del Estado. Por lo tanto es necesario:
Establecer el modo de participación y la intensidad de la participación de los

actores, que puede variar de un espacio a otro, o de un momento a otro.
Conocer los factores que determinan la capacidad de influencia de los
actores. Estos factores pueden ser estructurales (resultado de la
18
La conflictiva relación entre la Corte Constitucional y algunos gobiernos en Colombia constituyen
un buen ejemplo que se comentará en el aparte correspondiente al rol de los actores en política
pública.
60
organización del sector) o pueden depender de la capacidad del grupo para
constituirse como actor colectivo y movilizar recursos útiles.
2.3.1.4 Las políticas y la acción sectorial del Gobierno
Uno de los elementos vinculados estrechamente a la comprensión de las políticas

públicas es la idea de sector, que aparece como una referencia constante en
algunas de sus definiciones: “Una política pública se presenta como un programa
de acción gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico
determinado: la salud, la seguridad, una ciudad, etc” (Meny y Thoenig, 1992).
Para algunos autores, las políticas públicas son, la mayor parte de las veces, no
necesariamente la solución de un problema, sino una forma de institucionalización
del trabajo gubernamental. En otras palabras, cada política tiende a circunscribirse
en un sector de la sociedad: agrícola, salud, educación, etc. Esta forma de
intervención pública sobre “segmentos de la realidad”, permite identificar la
sustancia de los problemas por tratar, la naturaleza de las poblaciones implicadas
y desarrollar conocimiento especializado que sustente la construcción de políticas
públicas (Muller, 2004).
El sector está compuesto por un conjunto de actores públicos y privados con

intereses particulares, así como por una dimensión institucional que expresa la
división del trabajo administrativo traducido en un conjunto de organizaciones, de
ministerios y de agencias, que contribuyen a estructurar la relación entre los
actores del sector.
La noción de sector ha tenido diversos significados: desde una porción de la superficie de un círculo en la
geometría, hasta la referencia de una zona geográfica donde se desarrolla la actividad militar. Solo a
comienzos del siglo XX, se adopta la definición de sectores económicos: primario, secundario y terciario, en
tanto campos de la actividad (Muller, 2004).
Pero la relación entre política pública y acción sectorializada encierra una

paradoja: la sectorialización es necesaria para mantener un conocimiento
especializado que permita orientar una acción pública efectiva, pero al mismo
tiempo, muchos de los problemas que los gobiernos deben afrontar tienen una
naturaleza multiforme, multicausal y remiten a una lógica de causalidad sistémica
que trasciende el conocimiento y la acción especializada.
En otras palabras, cada vez mas los gobiernos reconocen su necesidad de acción
en nuevos campos de intervención que no encajan precisamente en la lógica de
acción sectorial. Los ejemplos no cesan de aparecer: lucha contra el desempleo,
política ambiental, políticas dirigidas a grupos poblaciones: minorías étnicas,
grupos etáreos –la juventud-, políticas de genero, entre otras. Estas políticas no
corresponden a un sector, sino que requieren de un conjunto de acciones que
implican a varios sectores diferentes, lo que puede generar dificultades tanto en la
coherencia interna de la política, como en su puesta en marcha que implicará la
61
participación de diversas agencias gubernamentales o actores privados. Así, en el
caso colombiano por ejemplo, la política nacional para las mujeres 2003-2006
incluía acciones en materia de empleo y desarrollo empresarial de las mujeres;
educación y cultura; salud, salud sexual y reproductiva; violencias contra las
mujeres; participación política, etc.
ACTIVIDAD DE AUTOAPRENDIZAJE:
1. Los planes de desarrollo suelen estar organizados siguiendo una lógica

sectorial. A partir del plan de desarrollo de su ciudad o municipio,
identifique los diferentes sectores.
2. A partir de los elementos propuestos en esta sección, seleccione una
política pública y reconstruya su marco normativo de acción: objetivos de
la política, acciones desarrolladas (planes, programas y/o proyectos) e
instrumentos de política.
2.4 ACTORES Y REDES DE POLÍTICAS
Desde una perspectiva tradicional, gobernar es conducir la sociedad, establecer

objetivos colectivos, construir políticas públicas por parte de autoridades que
desempeñan roles de toma de decisiones al interior del aparato estatal. Desde
esta perspectiva, la acción de gobierno descansa en la legitimidad resultante de
procesos democráticos de selección de autoridades políticas y procesos
meritocráticos de escogencia de cargos técnicos y personal encargado de la
función pública. Los actores en el Estado se relacionan a partir de procedimientos
jurídicos, políticos y administrativos. Los actores fuera del Estado se perciben
como fuente de insumos (apoyos y demandas) para la acción pública.
No obstante, las teorías contemporáneas del gobierno tienden a reconocer la

participación de actores no estatales en la conducción de la sociedad, que para
algunos autores es una responsabilidad compartida y no exclusiva de actores
estatales. La multiplicación de los actores involucrados hace más difícil el análisis
del proceso; particularmente aislar el impacto de cada uno de los actores,
considerado de forma individual, en particular si se trata de actores de la sociedad
civil. El análisis debe en consecuencia, recurrir a diferentes herramientas para
comprender la participación de nuevos actores, la transformación del rol de
actores “tradicionales”, su impacto sobre las políticas públicas y la democracia; así
como las formas de legitimación de estas nuevas formas de acción.
Como podemos, entonces, saber quien hace las políticas públicas?. El término
actor designa a individuos, grupos u organizaciones con autonomía y capacidad
de acción. Para ser considerado como actor en una política pública, es necesario
62

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Análisis de los documentos correspondientes a cada sesión y ampliadas con la

Elaboración de documentos tipo ensayo en los que cada estudiante establezca

Trabajo en Equipo a partir del estudio de casos.

Así mismo, las sesiones presénciales se apoyarán con conversatorios, simposios,

Elementos para el estudio del

Conceptos, definiciones y distinciones

Régimen Estado Administración

En el lenguaje coloquial es corriente escuchar que: “…el gobierno subió los

Sabemos que el Estado es un concepto y una realidad más amplia que el

• Construir una primera precisión conceptual de los términos Sistema

1.3 CONCEPTOS, DEFINICIONES Y DISTINCIONES

1.3.1 SISTEMA POLÍTICO Y ESTADO

1.3.1.1 Sistema político

¿Qué es el sistema político?

Entre el Estado y el sistema político: un problema teórico

1.3.1.2 Sobre el Estado.

Es un concepto polémico, que ha tenido un desarrollo histórico particular. La

Teóricamente el Estado puede ser entendido como una forma de organización -

a) Existencia de gobernantes y funcionarios independientes y diferenciados del

b) Existencia de un ejército permanente que se constituye independiente de la

c) El Estado es impositivo por naturaleza. Debe verificarse el pago de impuesto o

d) Dominio sobre un territorio y su población. El Estado es excluyente y no

e) El concepto de propiedad. La propiedad sobre el territorio deja de ser colectiva

Las sociedades que no tengan estas características se consideran preestatales o

¿Cómo surge la palabra “Estado”?