MANUAL DE PLANEAMIENTO ESTRATEGICO 

PRESENTACION

Esta guía está dirigida a los niveles directivos de todos los servicios públicos como un apoyo
básico para el desarrollo de un plan estratégico, y tiene los siguientes propósitos:

• Sistematizar los principales conceptos involucrados en un proceso de planificación

estratégica orientado a las entidades y empresas del sector público.

• Familiarizar a los responsables con los procedimientos y los pasos metodológicos para la
implementación de un Plan Estratégico en sus respectivas entidades y homogeneizar
conceptos y criterios para aquellas entidades que ya cuenten con un Plan Estratégico.

Desde esta perspectiva la OIOE busca hacer una contribución real para mejorar la Gestión Pública,
de las instituciones y organizaciones estatales, incorporando en ellas más calidad, eficiencia y
eficacia, a la vez que un estilo de servicio público fuertemente comprometido con su quehacer
desde una perspectiva moderna y colaborando activamente en el desarrollo del país. Con este
propósito la OIOE tiene previsto establecer Convenios de Gestión con cada una de las entidades
para el Ejercicio de 1999.

En este contexto los desafíos que debemos abordar en el ámbito de la Gestión Pública, incluyen
entre otros:

 La necesidad de desarrollar una visión clara de las tareas fundamentales que deben
desempeñar los distintas entidades y organismos del Estado, en función de los propósitos
para los que fueron creados.
 Elevar la calidad de los servicios brindados y aumentar el nivel de satisfacción de los
usuarios,
 Mejorar los niveles de información y la eficiencia en el uso de los recursos públicos,
 Generar incentivos para mejorar la gestión técnica, administrativa y financiera de las
entidades,
 Mejorar el clima laboral
 Trabajar por resultados y evaluar el desempeño de las instituciones entre otros.

Estos desafíos facilitarán orientar nuestros esfuerzos hacia un fin común que nos permitirá
contribuir activamente a imprimir un nuevo estilo de gestión estatal.

1      ¿QUÉ SE ENTIENDE POR PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO?

La Planificación Estratégica es un esfuerzo organizacional, definido y disciplinado que

busca que las instituciones definan con la mayor claridad posible su misión y la visión que
tienen de esta en el mediano y largo plazo. Constituyéndose en una herramienta poderosa
que posibilita la adaptación de la organización a medios exigentes, cambiantes y dinámicos
logrando el máximo de eficiencia, eficacia y calidad en la prestación de sus servicios.

¿ Que es la Planificación?

Planificar es prever y decidir hoy las acciones que nos pueden Ilevar desde el presente
hasta un futuro deseable. No se trata de hacer predicciones acerca del futuro sino de tomar
las decisiones pertinentes para que ese futuro ocurra.
La planificación estratégica debe ser entendida como un proceso participativo, que da
coherencia, unidad e integridad a las decisiones de las organizaciones e instituciones. No
puede resolver todas las incertidumbres, pero permite trazar una línea de propósitos para
actuar en entornos dinámicos y cambiantes, permitiendo tomar las medidas y correcciones
necesarias para alcanzar los objetivos que se ha trazado la institución. La convicción en
torno a que el futuro deseado es posible, permite Ia construcción de una comunidad de
intereses entre todos los involucrados en el proceso de cambio, lo que resulta ser un
requisito básico para alcanzar las metas propuestas.

El proceso de planificación así entendido, debe comprometer a Ia mayoría de los miembros

de una organización, ya que su legitimidad y el grado de adhesión que concite en el
conjunto de los actores dependerán en gran medida del nivel de participación con que se
implemente.

 ¿Qué es una Estrategia?

El concepto de estrategia vinculado a la planificación, considera varias dimensiones que

resultan clave. Estas son:

o Determinar y revelar el propósito organizacional en términos de objetivos a largo

plazo, programas de acción y prioridades en la asignación de recursos;
o Establecer un patrón de decisiones coherente, unificador e integrador;
o Buscar una ventaja sostenible a largo plazo en las áreas claves del servicio,
respondiendo adecuadamente ante las amenazas y oportunidades en el medio
ambiente del servicio, y las fortalezas y debilidades de la institución;
o Definir la naturaleza de las contribuciones económicas y no económicas que se
propone hacer en sus usuarios;
o Seleccionar los programas, proyectos y actividades que la institución desarrollará ó
aquellos que considera pertinentes desarrollar en el mediano plazo.

Así por ejemplo, la definición de los objetivos y sus correspondientes estrategias permitirá
seleccionar las actividades prioritarias para el mejoramiento del servicio u organización y
aprovechar las ventajas que aparezcan relacionadas con su actividad.

¿Qué es entonces el Planeamiento Estratégico?

El Planeamiento Estratégico es un proceso que desarrolla y agudiza la capacidad de las

organizaciones e instituciones para observar y anticiparse a los desafíos y oportunidades
que se generan, tanto de las condiciones externas de la organización, como de su realidad
interna. Como ambas fuentes de cambio son dinámicas, este proceso es también
dinámico.

El Planeamiento Estratégico no es una enumeración de acciones y programas detallados

en costos y tiempos, sino que involucra la capacidad de determinar un objetivo, asociar
recursos y acciones destinados a acercarse a él y examinar los resultados y las
consecuencias de esas decisiones, teniendo como referencia el logro de metas
predefinidas.


De acuerdo al esquema precedente podemos definir la planificación estratégica como un

proceso y un instrumento. Proceso, en cuanto plantea distintas etapas con un conjunto de
acciones y tareas que involucran a los miembros de la organización en la búsqueda de
claridades respecto al que hacer y estrategias adecuadas para su perfeccionamiento.
Instrumento, en cuanto constituye un marco conceptual que orienta la toma de decisiones
encaminadas a implementar los cambios que se hagan necesarios.

En ningún caso es un recetario, ni constituye la solución a todos los problemas o

preocupaciones de una institución. Sin embargo permite el desarrollo de una visión
compartida del camino que debe seguir la institución para alcanzar las metas que se ha
 propuesto y ello posibilita concentrar los esfuerzos y la creatividad de los miembros de la
organización en alcanzar dichas metas. En principio esta, visión de futuro debe contemplar
dos aspectos:

 Describir lo que la organización debería ser en el futuro, usualmente dentro de los

próximos 2 a 3 años. Esto implica identificar cuál es la misión, el tipo de
administración ideal, los recursos necesarios, etc.
 Determinar cómo se logrará que la organización alcance ese futuro deseado.

La planificación estratégica se convierte, de este modo, en una carta de

navegación sobre el curso que se estime más apropiado para la institución.

Una de las funciones instrumentales de la planificación estratégica es hacer un

balance entre tres tipos de fuerzas, que responden a su vez a distintas preguntas:

• La misión de Ia organización:

¿Cuál es el sentido de la entidad o empresa?

• Las oportunidades y amenazas que enfrenta Ia organización y que

provienen del medio externo:

¿Cuáles serán las demandas que nos planteará el entorno? ¿Qué tipo de
dificultades y obstáculos pueden entorpecer nuestra capacidad de respuesta?

• Las fortalezas y debilidades del ambiente interno de Ia organización:

¿Qué es lo que somos capaces de hacer? ¿Qué elementos de nuestra estructura

interna podrían mostrarse inadecuados a la hora de una mayor exigencia
productiva?

Si no hay suficiente coincidencia entre la misión de la organización, sus

capacidades y las demandas del entorno, entonces estaremos frente a una
organización que desconoce su real utilidad. Por el contrario un claro sentido de lo
que es la misión permite guiar las decisiones sobre qué oportunidades y amenazas
considerar, y cuáles desechar.

Un efectivo plan estratégico ayuda a balancear estas tres fuerzas, a reconocer

potencialidades y limitaciones, a aprovechar los desafíos y a encarar los riesgos.

2.     ¿POR QUÉ DESARROLLAR UN PLAN ESTRATEGICO?

El desarrollo de un plan estratégico produce beneficios relacionados con la capacidad de

realizar una gestión más eficiente, liberando recursos humanos y materiales, lo que
redunda en eficiencia productiva y en una mejor calidad de vida y trabajo para los
miembros de la organización.

Podemos decir que en líneas generales el Planeamiento Estratégico:



El Planeamiento Estratégico mejora el desempeño de la institución.

Muchos estudios han demostrado consistentemente que establecer una visión, definir la
misión, planificar y determinar objetivos, influye positivamente en el desempeño de una
institución. La historia y los grandes líderes nos han enseñado que una visión atractiva
sobre el futuro puede tener un efecto muy estimulante en las personas. También se ha
recogido alguna evidencia en torno a que las organizaciones que han desarrollado un plan
estratégico, sean ellas grandes o pequeñas, tienen un mejor desempeño que las que no lo
han hecho.

El planeamiento estratégico permite pensar en el futuro, visualizar nuevas oportunidades y

amenazas, enfocar la misión de la organización y orientar de manera efectiva el rumbo de
una organización, facilitando una acción innovativa de dirección y liderazgo. 

Permite enfrentar los principales problemas de las organizaciones.

Las instituciones públicas enfrentan una variedad de problemas que resultan difíciles de
resolver por separado. Entre otros, están generalmente sujetas a restricciones
presupuestarias, lo que implica tomar decisiones para privilegiar unas líneas de acción
sobre otras, buscar formas de financiamiento anexo, reducir gastos, reordenar procesos, y
otros.

La planificación estratégica es una manera intencional y coordinada de enfrentar la

mayoría de esos problemas críticos, intentando resolverlos en su conjunto y
proporcionando un marco útil para afrontar decisiones, anticipando e identificando nuevas
demandas.

Introduce una forma moderna de gestionar las instituciones públicas

Una buena planificación exige conocer más la organización, mejorar la comunicación y

coordinación entre los distintos niveles y programas, mejorar las habilidades de
administración, entre otras.

En la actualidad, es fácil ver que en los países desarrollados, y también en el Perú,

muchos servicios públicos tienden a desarrollar normalmente planes estratégicos, lo que
poco a poco se constituye en la forma habitual de identificar el futuro deseado, emprender
acciones, monitorear el progreso y tomar medidas basadas en las condiciones cambiantes.
 Muchas organizaciones constituyen equipos para desarrollar sus planes estratégicos. El
equipo de trabajo es un espacio que permite generar y maximizar las competencias
funcionarias, la colaboración y el respeto así como las normas que se desea promover en
la organización.

La planificación estratégica genera fuerzas de cambio que evitan que, por el contrario, las
instituciones se dejen llevar por los cambios. Es indudable que existen presiones sobre los
servicios públicos, Io que provoca en muchos casos, que éstos actúen automáticamente
sin tener espacios de reflexión. La planificación estratégica ayuda a las organizaciones a
tomar el control sobre sí mismas y no sólo a reaccionar frente a reglas y estímulos
externos. 

3.     LAS ETAPAS DE UN PLAN ESTRATÉGICO

Enfocar la planificación en los factores críticos que determinan el éxito o fracaso de una
organización y diseñar un proceso realista, son los aspectos claves a considerar para
desarrollar la planificación estratégica.

El proceso de planeamiento estratégico debe adaptarse a la organización. Cuando se

aplican sin ninguna mediación metodologías usadas en otros contextos, aparecen
inevitablemente los problemas. Las metodologías que tienen éxito en algunas
organizaciones pueden no funcionar bien en otras. El ideal entonces, es escoger y adaptar
a la organización los diversos modelos que están disponibles.

Hay dos aspectos claves a considerar para desarrollar un proceso de planificación

estratégica:

• Enfocar Ia Planificación en los factores críticos que determinan el éxito o fracaso

de una organización. Los factores críticos varían de una organización a otra y pueden ser
tan diversos como el abastecimiento de la institución o la cantidad de funcionarios en las
horas de mayor demanda.

• Diseñar un proceso de Planificación que sea realista, Es preciso evaluar la

experiencia y capacidad técnica que se tiene en planificación y eventualmente pedir
asesoría; evaluar el tiempo disponible para realizar el proceso; evaluar la disposición y
compromiso de directivos y funcionarios; evaluar los posibles problemas políticos y
organizacionales que pueden aparecer

Más allá de la selección del modelo a utilizar, una efectiva planificación estratégica debe
incluir algunos elementos claves, aunque el orden en que se los enumera no implica
necesariamente una sucesión temporal. De hecho la práctica enseña que lo óptimo es
trabajar "de ida y vuelta", en aproximaciones sucesivas. Así por ejemplo, una visión de las
debilidades puede afectar la definición de la misión y, a su vez, la definición de la misión
puede facilitar la percepción de nuevas debilidades o fortalezas. 

3.1.  La Definición de la Misión/Visión: Etapa Filosófica

La visión es la declaración más importante de los valores, aspiraciones y metas

por alcanzar al interior de cada una de las instancias de la organización, es la
fuente de autoridad y poder de los directivos a cargo de la gestión pública y el
instrumento que imprime la características del liderazgo y la mística con que la
organización lleva adelante las acciones para cumplir con su misión de servicio
público.
 La visión es el eje que debe establecer las estrategias definidas por la
organización para lograr un cambio cualitativo que permita el logro pleno de la
misión.

Resulta clave que la visión sea compartida por todos los miembros de la
organización y para ello debe reunir las siguientes características:

  

Además, la visión conlleva un conjunto de valores, que reflejan los ideales que la
instancia de gestión pública sustenta con la finalidad de lograr eficiencia, eficacia y
calidad en su funcionamiento.

Por otra parte, la misión refleja el sentido de nuestro accionar, el mandato que
sustenta nuestra creación como instituciones públicas, por lo tanto, una vez
establecida no debe ser objeto de cambios sustanciales, pero si debe estar sujeta
a una evaluación constante.

La misión debe reflejar lo que somos ahora como instancias de la gestión pública,
nuestras principales capacidades y nuestras aspiraciones.

En los servicios públicos se asocia con frecuencia a los contenidos de su ley

orgánica, lo que, dadas las características de la función pública, es
indudablemente importante en términos de la definición de un marco general, sin
embargo habitualmente es insuficiente como orientación para la acción.

En muchos casos la antigüedad relativa de tales leyes y los cambios acelerados

del entorno pueden hacer que los propósitos que ellas establecen estén
desfasados con los del resto de la administración pública o con las demandas de la
sociedad en su conjunto, por lo que se hace necesario reinterpretar sus
disposiciones para adecuarlas a un nuevo contexto.

La formulación de la misión es determinante para el futuro del proceso de

planeamiento estratégico ya que tendrá consecuencias en:

o la estructura de la organización,
o los criterios de asignación de recursos,
o las posibilidades de desarrollo de las personas,
o en el medio externo y en el conjunto de la sociedad.

Además, la misión de la organización va a condicionar posteriormente el análisis

de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas, por lo que es relevante
lograr su adecuada definición.
 Como mecanismo de definición, en lugar de buscar la respuesta a una pregunta
única, conviene explorar un conjunto de preguntas que dan cuenta de diversos
aspectos. El proceso puede comprender una primera "vuelta" a cada, una de ellas
y, luego, una segunda aproximación en que serán examinadas con más detalle en
fases posteriores.

La siguiente es una muestra de las preguntas a responder:

 ¿Para qué existe el servicio?

 ¿Cuáles son los principales productos y servicios que genera?
 ¿Quiénes son los clientes?
 ¿Pueden otros ofrecer los mismos productos? Y si así es ¿Cuál es la especificidad
de este servicio? Y ¿Cuáles son las ventajas comparativas?
 ¿Qué opinan los clientes acerca de la calidad del servicio?
 ¿Cuál es la población objetivo y cual es la cobertura actual?
 ¿Cuál es la percepción del equipo directivo, y cuál la de sus funcionarios en torno
a la situación del servicio?
 ¿Qué piensan los funcionarios con respecto a su propio rol o función?
 ¿Coincide la percepción de la jefatura con la de los funcionarios?

Obviamente no existirá una respuesta única y correcta a cada pregunta, sino una
que será más eficaz dado el marco de referencia en el que se desenvuelve la
institución. Por lo tanto, aunque no es posible reformular la misión
permanentemente, tampoco ella deberá ser considerada absoluta y estática. Lo
que sí es determinante es que mientras mejor lograda sea la declaración de la
misión, mayores serán sus potencialidades, el trazado hacia el futuro será más
efectivo y las probabilidades de mejorar la gestión serán crecientes.

Por otra parte, la definición de la misión de un servicio, en la medida en que se

construya en un clima organizacional adecuado, debería tener un efecto
cohesionador en el conjunto de sus funcionarios puesto que clarifica un norte
común con el que todos pueden sentirse comprometidos.

Una ventaja adicional es la de imponer una frontera a su accionar, vale decir,

hacer explícito para todos los involucrados, tanto internos como externos, aquello
que la institución no debe hacer. De hecho, la mayor parte de las empresas
privadas y muchos servicios públicos se ven obligados a destinar grandes recursos
a actividades que no están comprendidas entre sus objetivos institucionales, como
por ejemplo el desarrollo de sistemas de información, la provisión de servicios de
mantenimiento, aseo, transporte o vigilancia, los que en ocasiones serían más
baratos y eficientes si fuesen contratados externamente.

La correcta definición de la misión de un servicio o institución podría llevar a tomar

decisiones que hagan mucho más expedita y eficiente la consecución de sus
objetivos más propios e indelegables.

Las interrelaciones que necesariamente se deben dar entre la visión, los valores y
la misión se expresan de manera operativa en la definición de las metas de la
organización, las que fijan la dirección corporativa en el mediano y largo plazo.
 

Ejemplos de Misión:

. ENACO S.A. Satisfacer la demanda de consumo tradicional e industrial de la hoja

de coca a través de su comercialización interna y externa.

. SUNASS. Garantizar que la prestación de servicios de saneamiento se brinde en

condiciones de calidad adecuadas, contribuyendo a la salud de la población y a la
preservación del ambiente. Para ello, hace uso de sus facultades normativas, de
fiscalización y sanción. 

. INDECOPI. Ser el facilitador de la leal y honesta competencia en el Perú.

. CONAM. Promover el desarrollo sostenible propiciando un equilibrio entre el

desarrollo socioeconómico, la utilización de los recursos naturales y la
conservación del ambiente. 

3.2   Análisis FODA: Etapa Analítica

El análisis FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas) es un

proceso que busca determinar de manera clara, amplia y objetiva el presente de la
entidad, tomando como base el entorno y el medio interno de la misma.

  Análisis del Medio Interno Análisis del Medio Externo

Ambito Positivo FORTALEZAS OPORTUNIDADES

(+)
Ambito Negativo DEBILIDADES AMENAZAS

(-)
 El análisis externo: El entorno

Se refiere a la identificación de los elementos que se encuentran fuera de la organización y

que normalmente no son controlables desde la gestión gerencial, y pueden condicionar su
desempeño, tanto en sus aspectos positivos apoyando los resultados (oportunidades), o
negativos frenando la consecución de los objetivos (amenazas).

En este análisis se puede reconocer como áreas relevantes:

• la evolución económica del país, sus condiciones de crecimiento y desarrollo, los aspectos
económicos de las relaciones internacionales, los tratados de comercio,
• los cambios demográficos y culturales que alteran los niveles de demanda,
• la emergencia de recursos tecnológicos y avances científicos que el servicio debería conocer y
eventualmente adoptar,
• los cambios que experimente el conjunto de las necesidades ciudadanas en materia de
transportes, comunicaciones, información y participación,
• las políticas públicas y las prioridades que se han definido para el sector al que pertenece el
servicio,
• el riesgo de factores naturales estacionales o accidentales (clima, terremotos, inundaciones,
sequía) y los planes de contingencia que correspondan al servicio,
• la competencia privada y de servicios análogos y el desempeño privado en áreas comparables,
• los mandatos legales atingentes al servicio,
• las condiciones presupuestarias del sector.

El análisis de ese contexto se orienta y ordena principalmente hacia la identificación de las

amenazas y oportunidades que el ambiente externo genera para el funcionamiento y
operación de la organización.

Por supuesto es preciso entender que ni las unas ni las otras son estáticas ni definitivas.
Las oportunidades no son permanentes ni en el tiempo ni para cada servicio, y se podría
afirmar que las amenazas son tales sólo hasta que son identificadas, ya que desde ese
mismo momento, bien manejadas, pueden transformarse en excelentes oportunidades
para la acción.

Ejemplos de Amenazas:

 Las demandas del sector privado por personal calificado técnica y profesionalmente,
formado en la administración pública y prestando actualmente sus servicios en ella,
pueden provocar un éxodo que afectará el cumplimiento de las metas.
 Aumento explosivo de la demanda por servicios de calidad por parte del público usuario.

Ejemplos de Oportunidades:

 La ciudadanía reconoce ampliamente la competencia técnica y la legitimidad de la

institución para intervenir en el área.  

El análisis interno

El análisis interno es el análisis de todos los elementos bajo el control de la gestión

gerencial que se encuentran presentes en el día a día de la organización. De su
análisis se obtienen fortalezas y/o debilidades que facilitan y/o frenan
respectivamente los resultados esperados en relación con la misión.
Este análisis comprende aspectos de la organización, tales como sus leyes orgánicas, los recursos
humanos que dispone, la tecnología a su alcance, su estructura formal, sus redes de comunicación
formales e informales, su capacidad financiera, el clima laboral, el estilo de liderazgo, entre otros.

Es preciso ser cuidadoso en la realización de este escrutinio interno, ya que si sus propósitos no
son bien expuestos, puede ser vivido por los miembros de la organización como una forma de
control. Es válido reiterar que un ambiente participativo e informado facilita la introducción de
cambios que, entre otras cosas, deben propiciar una mayor realización personal y profesional de
todos los implicados y por lo tanto una mayor satisfacción en el trabajo.

Una debilidad frecuente en las instituciones del Estado está en su relativa rigidez para adaptarse a
nuevos desafíos. Una de las áreas en que esta condición se hace presente es en la relación entre
los procesos administrativos y la informática. La incorporación de nueva tecnología computacional
por ejemplo, suele generar cambios frecuentemente mal asumidos, así como la subutilización de
los equipos, producto tal vez de no considerar las debilidades de la organización tales como la
estructura de relaciones y las dificultades que ella impone para absorber nuevas prácticas de
trabajo derivadas del cambio tecnológico.

Se trata de identificar dónde están realmente las ventajas relativas en un contexto de cambio
acelerado, en el que la tradición es un valor rescatable, en tanto se le dé espacio a la creatividad.

Ejemplos de Fortalezas:

 La institución cuenta con especialistas altamente calificados a nivel nacional e

internacional.
 La capacidad instalada con que cuenta la institución y la calidad de sus recursos humanos,
le permitirán participar con ventajas en ciertos mercados de servicios a la par con entidades
del sector privado.

Ejemplos de Debilidades:

 La organización no percibe con suficiente claridad la importancia de la

capacitación, lo que produce escasas oportunidades de desarrollo técnico y
profesional para el personal.
 Las comunicaciones con los usuarios son insuficientes para dar cuenta de las
mejorías en oportunidad y disponibilidad de los servicios.

Para realizar el análisis FODA se utilizan las "matrices de comparación",

que permiten la formulación de distintas estrategias:

Estrategia Desarrollo

FO Uso de las fortalezas internas de una organización con el

objeto de aprovechar las oportunidades externas.

DO Mejora de las debilidades internas, valiéndose de las

oportunidades externas.

FA Uso de las fortalezas de la organización para evitar o reducir

el impacto de las amenazas externas.
 DA Eliminar las debilidades internas y eludir las amenazas
ambientales.

Para realizar la comparación entre los elementos se debe elaborar una

representación gráfica de los mismos, tal como se indica a
continuación: 

  Hacer una lista de las oportunidades de la

OPORTUNIDADES (O) organización y priorizar aquellas que sean clave.
Análisis del AMENAZAS (A) Hacer una lista de las amenazas de la
Medio Externo organización y priorizar aquellas que sean clave.

Análisis del FORTALEZAS (F) Hacer una lista de las fortalezas de la

Medio Interno organización y priorizar aquellas que sean clave.

DEBILIDADES (D) Hacer una lista de las debilidades de la

organización y priorizar aquellas que sean clave.

 Para construir la matriz FODA, una vez que se han elaborado los listados con las
fortalezas, oportunidades, amenazas y debilidades clave se procede a:

 Comparar las fortalezas internas con las oportunidades externas y registrar

la estrategia FO resultante en la casilla apropiada.
 Comparar las debilidades internas con las oportunidades externas y
registrar la estrategia DO resultante.
 Comparar las fortalezas internas con las amenazas externas y registrar las
estrategias FA resultantes.
 Comparar las debilidades internas con las amenazas externas y registrar
las estrategias DA resultantes.

El objetivo de esta comparación es generar estrategias alternativas

factibles, no seleccionar o determinar las mejores estrategias.

Dado que este análisis requiere un análisis más complejo y estratégico se

requiere la participación de la Alta Dirección.

 3.3  Determinación de los objetivos estratégicos de la institución: Etapa

Operativa

Los objetivos estratégicos son la expresión de los logros que la

organización quiere alcanzar en un plazo determinado, y deben guardar
coherencia con la misión y con el análisis externo e interno.

Una vez iniciado el proceso de definición de la misión y en el momento de

determinar los objetivos estratégicos de la organización, es útil volver
sobre el diagnóstico con el propósito de apreciar exactamente cuáles son
los espacios de maniobra que existen evitando riesgos, superando
 limitaciones, enfrentando los desafíos y aprovechando las potencialidades
que aparecen de dicho análisis.

Si se ha logrado un buen listado de las debilidades y fortalezas de la

institución, junto con las oportunidades y amenazas que presenta el
entorno, el análisis de la Matriz FODA, puede entregar un adecuado
panorama dentro del cual determinar los objetivos estratégicos:

 
Oportunidades Amenazas
Potencialidades Riesgos
Fortalezas
(FO) (FA)
Desafíos Limitaciones
Debilidades
(DO) (DA)

La identificación de las distintas combinaciones es clave para el proceso, ya que permite

determinar lo objetivos de la organización y definir los proyectos que pondrán en marcha
todo el proceso.

Las potencialidades, surgidas de la combinación de fortalezas con oportunidades,

señalan evidentemente las más prometedoras líneas de acción para la organización. Por el
contrario, Ias limitaciones, determinadas por una combinación de debilidades y
amenazas, colocan una seria advertencia, mientras que los riesgos y los desafíos,
determinados por su correspondiente combinación de factores, exigirán probablemente de
una cuidadosa consideración a la hora de marcar el rumbo que la organización deberá
asumir hacia el futuro deseable.

Habitualmente existe una diferencia entre el estado presente y el estado deseado de la

organización o institución, así Ia determinación de los objetivos va a implicar cambios y
transformaciones para algunas de sus áreas, y estabilización o consolidación para otras.

Los objetivos estratégicos surgen como respuesta a una pregunta esencial:

Los objetivos tienen que ser relevantes con la misión del servicio, ya sea por su impacto al interior
de Ia organización -reestructuración, planificación, procesos productivos -, o hacia el exterior --
mayor cobertura, calidad u oportunidad del servicio-. Deben ser especificados en resultados,
productos o metas cuyo logro sea constatable; deben ser traducidos en tareas asignables a
personas o equipos y deben ser factibles de realizar en plazos determinados con los recursos
disponibles.
Muchas veces las organizaciones se fijan objetivos lejanos en el tiempo o que requieren de
mayores recursos que los que están o estarán efectivamente disponibles, por lo que
inevitablemente se dificulta su logro. La frustración asociada a la dificultad de lograr los objetivos
deseados en un plazo determinado, puede ser el peor enemigo en la implementación de un plan
estratégico. Por lo tanto, resulta imprescindible que las metas que se definan sean la expresión del
estado de avance previsto, para un determinado período de tiempo, de los logros esperados en
relación a los objetivos asociados a la planificación y al estado de la gestión de una institución.

En el diseño de objetivos estratégicos se pueden identificar algunos énfasis que van a condicionar
las definiciones que se alcanzan:

• La orientación estratégica, que da cuenta de los distintos énfasis que pueden

tener las propuestas de transformación, por ejemplo: hacia los intereses de los
usuarios, a mejorar la imagen corporativa, a adicionar recursos, a mejorar la
gestión, a aumentar el control interno u otros.

• Las actitudes hacia el cambio, considerando como parte del proceso el tipo de
reformas que impongan los cambios en el entorno o, por el contrario, el
afianzamiento de la situación presente. En este caso Influyen también las
experiencias previas de la organización en torno al cambio, o lo que podríamos
llamar su "condición cultural" con respecto al cambio.

• La amplitud estratégica, referida a la variedad de intereses o elementos a

considerar en el proceso. En algunos casos se puede centrar la atención en un
aspecto que se estime más significativo, como la introducción de nuevas
tecnologías o la capacitación del personal, lo que permitiría mayor profundidad en
su intervención. Una opción opuesta a la anterior puede ser la de considerar una
diversidad de aspectos o intereses, lo que tal vez determine acciones más leves en
cada una de ellas.

Ejemplos de objetivos estratégicos

1. Aumentar el aporte privado en actividades de promoción externa.

2. Mejorar la eficiencia y productividad en el quehacer permanente de la
institución.
3. Promover el desarrollo personal y profesional de los funcionarios, su
motivación y adhesión hacia el servicio.
4. Mejorar la atención del usuario, reduciendo los tiempos de espera de
tramitación y otorgamiento de beneficios.
5. Cautelar la equidad y exactitud jurídica en la aplicación de las
disposiciones legales y reglamentarias que regulan las prestaciones del
servicio a sus usuarios.  

4.     DETERMINAR LAS METAS Y LOS PROYECTOS

Las Metas de Producción son la expresión de lo que se quiere alcanzar en términos de

productos o servicios. Las Metas de Gestión hacen referencia a la calidad del proceso que
da lugar a la obtención de dichos productos. Los Proyectos son los mecanismos
destinados a alcanzar las metas. 

4.1.   Las Metas de Producción

Las metas de producción contienen una declaración explícita del tipo de productos,
de los niveles de actividad o estándares de productividad y se refieren
 generalmente, a las preguntas ¿Qué? y ¿Cuándo?. A diferencia de los objetivos,
se proyectan a plazos más cortos, por lo general un año.

No son necesariamente de tipo cuantitativo; pueden también ser cualitativas, como

por ejemplo cuando hacen referencia a acciones no cuantificables, como es el
caso de la regulación de mercados, la formulación de políticas o las relaciones
exteriores, o cuando responden a objetivos de tipo normativo, cuya finalidad es dar
un marco ético - político a la acción de la institución .

En el caso de las empresas estatales esta distinción reviste particular interés, ya

que los indicadores cuantitativos habitualmente dan cuenta de la gestión de éstas
en términos de rentabilidad, es decir, de su actuación desde un punto de vista
netamente económico; en tanto que los indicadores cualitativos representan la
misión estatal que los ha definido y que muchas veces comporta un rol estatal de
carácter subsidiario. Como ejemplo podemos citar la actuación del Estado como
empresa de puertos aéreos, lo más probable es que en la capital nacional y en las
capitales regionales más importantes pueda evaluar su desempeño desde un
punto de vista cuantitativo haciendo referencia a su rentabilidad, ya que los flujos
aéreos y de pasajeros alcanzan volúmenes que lo permiten, en tanto que estos
mismos indicadores podrían no ser indicados en puertos aéreos de regiones muy
pequeñas donde el flujo de vuelos y el volumen de pasajeros es mínimo, pero
donde al Estado le interesa tener presencia por ejemplo por razones de seguridad
nacional, defensa e integración territorial, en estos casos los indicadores a utilizar
responden básicamente a indicadores de tipo cualitativo que den cuenta del rol
subsidiario que allí debe jugar el Estado

4.2.   Las Metas de Gestión

Las metas de gestión tienen una característica fundamental y es que hacen

referencia al ¿Cómo?, esto es, a la calidad del proceso que da lugar a la obtención
de dicho producto.

De lo anterior se desprende que una meta de gestión:

o Debe contener el propósito de mejorar los procesos institucionales en

alguna de sus dimensiones: calidad, costo, cobertura ,eficacia o
eficiencia.
o Debe ser un compromiso, cuyo cumplimiento dependa básicamente de Ia
acción interna de la organización y no de las decisiones de otros servicios
públicos o de factores exógenos, como el nivel de actividad económica; las
decisiones que tomen agentes privados, los cambios bruscos en la
demanda por prestaciones, etc.

4.3.   Los Proyectos

Los proyectos son actividades a realizar en un determinado plazo y expresan una

combinación de tiempo y recursos físicos, humanos y financieros, orientados a
producir un cambio en la gestión que permita alcanzar uno o más de los objetivos
formulados.

La ejecución de un proyecto no sólo está determinada por la comunión de recursos

en pos de un objetivo, sino que está condicionada principalmente por la capacidad
de ejecución de las personas involucradas en el proyecto.
 En los proyectos, en tanto mayor sea el énfasis que se ponga en cambiar
componentes de tipo estructural, organizativo y/o de prácticas de trabajo, se hace
más perentoria la existencia de un liderazgo en la organización, que estimule los
procesos de participación que impulsen y sostengan el desarrollo del proyecto.

El éxito de un proyecto radica tanto en el adecuado análisis previo de las variables

críticas, como en la capacidad de ejecución del mismo.

El logro de las metas puede retroalimentar el proceso permitiendo redefinir los

objetivos, rediseñar los proyectos, acelerar o retardar su ejecución si fuese
necesario, y recurrentemente medir su impacto.

Así, se puede afirmar que la implementación del plan estratégico se compone de

cuatro fases que pueden funcionar de un modo cíclico:

• la identificación de los objetivos y estrategias institucionales,

• la definición de las metas de producción y gestión.

• el diseño de los proyectos necesarios para su logro, y

• la constatación del logro de las metas propuestas.

4.4   El control de gestión

El control de la gestión supone la capacidad de medir y evaluar como se esta en

relación a las metas que se busca alcanzar.

La medición de gestión aparece como la culminación de un proceso de

planificación estratégica. Obviamente esta interpretación es válida, pero no es la
única, ya que es posible construir indicadores sin una planificación estratégica
previa.

Lo que ocurre habitualmente es que si no se percibe la necesidad de constatar el

logro de las metas de producción y la calidad de la gestión, no se prestará
suficiente atención a los sistemas de información apropiados. La planificación
estratégica, como base para la medición de resultados, se justifica en tanto permite
identificar cuáles son las áreas o actividades centrales de un servicio y determinar
dónde vale la pena hacer esfuerzos de transformación y cambios que
eventualmente puedan medirse o apreciarse cualitativamente .

5.     ALGUNAS LIMITACIONES Y RECOMENDACIONES

Albert Einstein escribió "Yo creo en la intuición y en la inspiración.... a veces siento que
estoy en lo correcto sin saber por qué. La imaginación es más importante que el
conocimiento. El conocimiento es limitado, en tanto la imaginación abarca el mundo entero,
estimulando el progreso, y dando nacimiento a la evolución".

Es evidente que el proceso de planificación estratégica va a ser distinto en cada entidad,

debido a que se trata de realidades diversas, con labores, usuarios y funcionarios de
características particulares. Sin embargo existe una serie de elementos que pueden ser
comunes, cualquiera sea la institución de que se trate, los que pueden fácilmente ser
traducidos en recomendaciones.
Por otra parte todo proceso de planificación puede tener limitaciones que es importante
tener en cuenta para evitar frustraciones y malas experiencias:

Sus costos pueden ser mayores que sus beneficios.

La planificación estratégica consume tiempo y dinero, recursos que de no ser utilizados

adecuadamente podrían ser gastados más productivamente en otros objetivos. Antes de
involucrarse en un proceso de planificación estratégica es bueno preguntarse:

Si los costos parecen mayores que los beneficios, sería recomendable postergar el
proceso o resolver los problemas que involucran costos al realizar una planificación.

La Planificación Estratégica no es una herramienta de manejo de crisis.

La planificación estratégica está generalmente asociada con los procesos de desarrollo

institucional a mediano y largo plazo, por lo que en principio se podría afirmar que las
organizaciones en crisis deberían primero resolver sus problemas y amenazas, antes de
involucrarse en un proceso de planificación. Frecuentemente se escucha, por ejemplo, que
una organización con problemas presupuestarios debe enfrentar prioritariamente esa
situación y no percibir la planificación como un "salvavidas".

Es un hecho que muchas organizaciones que implementaron eficaces procesos de

planificación en sus buenas épocas estuvieron en mejores condiciones para enfrentar
momentos de crisis que las afectaron posteriormente, que otras que carecieron de tal
ayuda.

La restricción más grande de la planificación estratégica se produce cuando los propios

directivos de la institución no están comprometidos o no están dispuestos a actuar sobre lo
que se planifica.

Los críticos de la planificación estratégica han hecho notar que hay muchas organizaciones
que desarrollan planes deficientes, planes basados en supuestos falsos sobre lo que
ocurrirá en el futuro u organizaciones que no cuentan con funcionarios capacitados para
desarrollar la planificación. Si se estima que la planificación es o va a ser improductiva será
preferible reorientar los grupos de trabajo hacia otras actividades o pedir ayuda a
consultores especializados: buenas planificaciones requieren de un buen nivel de
implementación .

No hay que sobredimensionar Ia literatura ni el rol del consultor.

Por supuesto que es importante consultar la literatura especializada. Sin embargo, no es

aconsejable copiar los sistemas sugeridos en esas publicaciones sin ninguna mediación.
La literatura y los sistemas han sido desarrollados en circunstancias particulares, en su
mayor parte orientados hacia organizaciones del sector privado.

En este sentido se recomienda buscar textos especializados en la problemática del sector

público o mirar directamente experiencias exitosas de planificación de otros servicios.
 Aunque es evidente que no se puede copiar al detalle, siempre es posible buscar
inspiración para decidir el curso de acción propio. Llegado el momento de escoger, es
preferible un modelo sencillo a uno que aparentemente ofrece mejores soluciones a una
multiplicidad de problemas. La experiencia indica que las organizaciones empiezan a
modificar y agregar elementos desde el segundo o tercer período de planificación, después
de haberse familiarizado con un modelo básico.

Se recomienda no sobrevaluar el rol del asesor externo, quien puede, sin duda, resolver
una serie de dificultades; pero si su rol se limita a un trabajo de gabinete, sin verdadera
interacción con el conjunto de la institución, se corre el riesgo de obtener un bonito
documento que no aporte mucho al desarrollo de la organización.

En la mayor parte de los casos los que saben mejor lo que se debe hacer son los propios
miembros de la organización, siempre que se dé un ambiente propicio para analizar los
problemas. En este sentido, un consultor puede desempeñar adecuadamente el rol de un
animador o facilitador del proceso, pero no el de quien está a cargo del desarrollo del plan.

6.    ¿COMO EMPEZAR?

Si bien los pasos de una planificación estratégica son en principio secuenciales, admiten
siempre un tratamiento reiterativo, puesto que cada nuevo avance puede demandar
ajustes a lo ya hecho. Junto con esto, el Plan debe ser discutido y revisado por los distintos
estamentos de la organización, en una serie de ciclos desde el nivel directivo hacia los
niveles operativos, en un movimiento de ida y vuelta.

6.1.   Conformar un Equipo de Planificación

El grupo responsable de la planificación estratégica, sea que cuente o no con la

asesoría de un consultor externo, puede estar formado por unas cinco a diez
personas adecuando su tamaño y características a las de la institución y cuidando
que exista suficiente unidad en el grupo como para conformar equipo, a la vez que
suficiente capacidad de iniciativa como para que exista sinergia.

No existen normas o condiciones estrictas en torno a quiénes deben conformar un

equipo para conducir este proceso. Evidentemente ello dependerá en gran medida
de la naturaleza y tamaño de la institución y del estilo de gestión entre otros
factores. Sin embargo hay que tener en cuenta que la planificación estratégica es
esencialmente una tarea colectiva, por lo que no es posible encomendar su
realización a un equipo externo o a un grupo conformado sólo por los jefes
institucionales.

Al respecto, es preciso contar con la presencia de los ejecutivos o directivos de la

institución o servicio, las jefaturas en sus distintos niveles, los representantes de
las organizaciones laborales Iigadas a la institución o servicio y los Iíderes
naturales que suelen tener un mayor conocimiento de los diversos niveles de la
organización, de sus operaciones y de sus aspectos más críticos. 

Algunas de Ias características de un equipo de planeación efectivo son las

siguientes:

o Objetivos y metas claras, entendidas y aceptadas por todos, con un calendario de

reuniones y tareas efectivas, en un clima de trabajo relajado pero dinámico.
 o Todos los miembros del equipo son escuchados y sus ideas expuestas al grupo.
Como norma, las decisiones no se deberían someter a votación, sino ser objeto de
reflexión y profundización en busca del consenso.
o Las decisiones que se tomen deben ser claras, aceptadas por todos y consignadas
por escrito junto a su fecha y otros datos relevantes para su control. Las
controversias o desacuerdos no deben detener el trabajo del grupo, para lo cual
podrían convenir consignarlas por escrito y retomarlas más adelante.
o El equipo debe estar en permanente contacto y debe recibir constante
retroalimentación, tanto de Ios niveles jerárquicos como de los miembros de la
organización.
o El coordinador o líder del equipo de planificación acepta su responsabilidad como
tal, pero no es su función la de tomar todas las decisiones, establecer controles o
imponer criterios, sino la de estimular y ordenar la discusión y proponer los medios
para que el trabajo se realice.
o Los miembros del equipo, en cuanto tales, no están subordinados a la persona del
coordinador, por lo que deben sentirse libres de expresar opiniones, defenderlas
con todos los argumentos a su alcance y proponer las medidas que estimen
convenientes, reconociendo y aceptando que en última instancia será el grupo el
que decida la validez de tales sugerencias en función de las necesidades de la
organización y no a favor o en contra de su persona o de sus ideas.

6.2.   Acordar algunas modalidades de trabajo

Un equipo muy numeroso puede resultar inefectivo si no se adoptan algunas

estrategias modalidades de trabajo para garantizar la participación y la eficiencia
del grupo.

Incluso grupos pequeños pueden ver entorpecida su marcha si en su interior

prevalecen relaciones jerárquicas o características personales muy diferenciadas.

Una forma simple de superar estas naturales limitaciones está por ejemplo, en la
propuesta de poner sobre la mesa una pregunta o un tema y pedir en primer lugar
a cada uno de los participantes escribir una propuesta o respuesta relativa al tema.
De este modo se compromete un aporte específico de opiniones o ideas que, en
un segundo momento, pueden ser expuestas en común dentro del grupo,
discutidas y analizadas una por una, hasta llegar a alguna conclusión o propuesta
acordada por el conjunto.

Aun más, si el equipo de trabajo está compuesto por más de ocho, diez o doce
personas, puede ser conveniente considerar una etapa intermedia que consistiría
en que subgrupos de dos, tres, o cuatro personas, estudien las propuestas o ideas
individuales y lleguen a una propuesta grupal, la que finalmente se confronta con
las propuestas de los otros subgrupos para terminar acordando una de conjunto...

Estas y otras técnicas pueden y deben ser utilizadas, no sólo al interior del equipo
de planificación, sino también en sus contactos con otros miembros de la
organización, cuando corresponda por ejemplo, desarrollar entrevistas colectivas o
talleres en que se analicen y discutan las diferentes partes del plan con el conjunto
de los funcionarios del servicio. 

6.3.   Profundizar en el tema de la Participación.

Entender la planificación estratégica como un proceso participativo exige que el

equipo central reflexione abierta y explícitamente en torno al tema y establezca sus
 límites y características ideales puesto que evidentemente es un tema rodeado de
mitos, temores y expectativas. Habitualmente se resalta la importancia de la
participación a todo nivel, sin embargo la mayoría de nosotros actuamos pensando
que en la práctica ella es imposible o excesivamente engorrosa y paralizante.

Al respecto podríamos caracterizar (o caricaturizar) algunas tendencias

perfectamente discernibles en la vida diaria, acerca de cómo asumimos la
participación en el trabajo. En un extremo podríamos poner la tendencia autoritario
- eficientista, que parece postular que las cosas se hacen más rápido y mejor si el
que decide asume su responsabilidad, comunica sus determinaciones a los demás
y exige y controla el cumplimiento de su plan.

Cercana a esta postura estaría la tecnocrático - autoritario, que implica afirmar que
toda gestión de recursos humanos, entre ellas la planificación, constituye un
problema técnico que sólo los expertos pueden manejar, con lo que se descalifican
de una plumada todas las opiniones no avaladas por un título profesional o por una
experiencia específica. Siendo ésta una parte de la verdad, ya que efectivamente
planificar requiere de capacidades, experiencias y habilidades determinadas, no es
posible, humanamente hablando, generar un equipo productivo o llevar adelante
una empresa ni mucho menos una institución u organización, sin contar con la
adhesión y el compromiso de un grupo de personas convencidas de la validez de
los objetivos colectivos; capaces de interactuar y cooperar, poniendo cada uno de
sus miembros lo mejor de sí para el logro de las metas que se hayan establecido.

Tal vez en el otro extremo podríamos colocar la postura democrático -

participativista, que parecería postular que todo debe consultarse con todos, a todo
nivel, siempre -camino que suele transformarse en una permanente manipulación
de la voluntad de las personas y los grupos -.

Un equipo de planificación bien constituido debe considerar con apertura de miras

éstas y otras posibilidades de concebir la participación, buscando un justo medio
en el que todos los miembros de la organización se sientan formando parte del
proceso, y no al margen de él -que ésta es la clave -, pero al mismo tiempo
entendiendo que el propio equipo, desde su posición privilegiada, será el único que
tenga una visión de conjunto y, por lo tanto, estará en mejores condiciones de
tomar las determinaciones que conduzcan a la organización hacia sus nuevas
posiciones.

Un error común que se ha cometido al desarrollar una planificación estratégica ha

sido el de encomendar la tarea a un equipo de personas, que luego proceden a
implementar procesos de Difusión del Plan Estratégico, con el evidente propósito
de captar adhesiones y hacer aceptable al conjunto un camino ya decidido
autoritariamente desde la partida.

Un equipo de planificación que se aísla del conjunto y decide desde las alturas
estará condenado a ir acumulando resistencias a lo largo del camino, pero, por
otra parte, un equipo excesivamente adherido al formulismo participativo resultará
inoperante en el mediano plazo e igualmente frustrante para los miembros de la
organización.

6.4.  Establecer un Cronograma de Trabajo

Una primera demarcación que puede darse el equipo de planificación es la de

establecer plazos para el desarrollo de cada una de las fases o etapas del
proceso: el diagnóstico o análisis de la situación con su correspondiente Matriz
FODA, la determinación de la misión del servicio u organización, Ia definición de
sus objetivos estratégicos y sus correspondientes procesos de consulta y
participación.

Igualmente alguna determinación de las características que tomará el trabajo de

recopilación y análisis de datos, la frecuencia, lugar y horario de reuniones del
equipo, junto a algunas de las reglas del juego que serían aplicables a tales
reuniones: duración, nombre o forma de rotación de un secretario de actas y la
forma en que éstas deben ser tomadas, compromiso de asistencia y/o formas de
compensar ausencias.

Dado que una de las primeras tareas -tal vez la más intensa y que marcará desde
un comienzo la calidad de todo el proceso- será el análisis de las condiciones
externas e internas de la institución, el equipo de planificación podrá desde ya
establecer algunos criterios para su desarrollo.

Algunas de las preguntas a responder al respecto son:

o ¿A quiénes consultar, hasta qué niveles, cómo, cuándo?

o ¿Qué forma pueden tomar las consultas: reuniones, entrevistas
individuales, formulario escrito, talleres de tipo participativo?
o ¿Quién o quiénes llevan a cabo las consultas?
o ¿Quién o quienes procesan la información?
o ¿Qué tipo de documentos recopilar?
o ¿Con qué frecuencia y por qué medios se comunica al conjunto el camino
ya recorrido?
o ¿Cómo se recogen y procesan los aportes, comentarios o sugerencias de
los participantes en tales ocasiones ?
o ¿Quiénes, cómo y cuándo se toman las decisiones claves sobre las que ya
no se volverá atrás?
o ¿A través de qué mecanismos y con cuánta premura y oportunidad esas
decisiones serán comunicadas al conjunto