Construyendo

Construyendo
gobiernos efectivos
Logros y retos de la gestión pública para
resultados en América Latina y el Caribe
EDITORES
Jorge Kaufmann, Mario Sanginés
y Mauricio García Moreno
Construyendo
gobiernos efectivos
Logros y retos de la gestión pública para
resultados en América Latina y el Caribe
Jorge Kaufmann, Mario Sanginés y

Mauricio García Moreno
Editores
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

Sector de Instituciones para el Desarrollo
División de Capacidad Institucional del Estado
CAPÍTULO 4
Presupuesto por resultados

Marcos Makón y Marco Varea
Introducción
El concepto de presupuesto por resultados (PpR) ha ido evolucionando a tra-

vés del tiempo. De una visión que sobrestimaba su utilidad, asimilándolo a
un nuevo modelo administrativo de gestión para resultados limitado, ya que
solo priorizaba el uso de indicadores físicos sin vinculación con los recursos
financieros, se ha pasado a considerar que el objetivo básico de esta herra-
mienta es la necesidad de vincular la asignación de recursos a los resultados
de la gestión pública.
Entre la práctica y la literatura sobre presupuestos, se pueden distinguir
distintos tipos de PpR. El más común e inicial —aunque no por ello me-
nos complejo—, por el que se podría decir que empieza el camino del PpR,
es el presupuesto por programas. Luego, existen diferencias y matices en-
tre el presupuesto por resultados y el presupuesto basado en desempeño
(PbD). En el PpR se examinan los resultados obtenidos por los programas
y se los utiliza como insumo para priorizar la asignación de recursos en la
programación del siguiente ejercicio fiscal. El PbD usa la información sobre
el desempeño de los programas para informar a los encargados de la toma
de decisiones en los poderes Ejecutivo y Legislativo qué programas priorizar
durante el ejercicio de programación. Por ejemplo, ¿cómo podría un minis-
terio reducir los costos de capacitación, sin disminuir su efectividad? Si bien
podría parecer que la diferencia es sutil, el uso de información de desempeño
constituye un salto cualitativo muy grande.
A su vez, una efectiva instrumentación del PpR se sustenta en cuatro
aspectos básicos que hay que considerar: i) la existencia de sistemas de in-
formación de desempeño; ii) la información de desempeño utilizable para la
82 Construyendo gobiernos efectivos
asignación y el uso de recursos financieros en el presupuesto; iii) la aplicación

de mecanismos de motivación para obtener resultados efectivos de la ges-
tión, como los incentivos institucionales y personales; iv) el fortalecimiento
de la capacidad de las instituciones ejecutoras y la consiguiente descentrali-
zación de los mecanismos de administración de recursos reales y financieros
(Marcel, Guzmán y Sanginés, 2014).
De acuerdo con lo anterior, para evaluar el grado de aplicación del PpR,
el Sistema de Evaluación PRODEV (SEP) toma en cuenta la aplicación efecti-
va de los siguientes cinco componentes y sus marcos normativos:
•• Clasificación del presupuesto por programas y, por tanto, asignación

de recursos y producción a ese nivel.
•• Presupuestos de mediano plazo que orienten y enmarquen la presu-
puestación anual.
•• Mecanismos para evaluar la efectividad del gasto.
•• Incentivos institucionales y personales para promover la efectividad
de la gestión.
•• Difusión de información acerca de la gestión pública.
Todos los elementos citados han implicado que los ministerios a cargo de
la presupuestación demanden recursos de asistencia técnica para implementar
el PpR bajo cualquiera de sus modalidades, ajustándolos a su propia realidad.
Esto le ha impreso un carácter inusualmente dinámico al proceso de progra-
mación presupuestaria, ya que agregó nuevas variables que tradicionalmente
no estaban consideradas bajo el presupuesto lineal o incremental, con todos
los esfuerzos de coordinación vertical (con los ministerios sectoriales) que el
proceso implica. Con estos elementos, ha surgido una nueva oferta de servi-
cios de formación y capacitación, sobre todo de carácter virtual, que afirman la
tendencia del PpR. En efecto, existe una proliferación de sitios web, de redes,
de blogs, que comercializan y difunden programas de capacitación en PpR y
vinculación plan-presupuesto para gobiernos centrales, federales y locales.1
1
Como ejemplos se pueden citar: ICMA Latinoamérica: www.icma.org, que ofrece un
software para administrar el presupuesto basado en resultados (PbR). También cabe
mencionar al Center for Priority Based Budgeting: http://www.pbbcenter.org; la Interna-
tional Budget Partnership: http://internationalbudget.org/, y Neubrain.com: www.neu-
brain.com, entre otros. Como redes, se puede citar la Red de Directores de Presupues-
to de la OCDE; la de la CoPLAC-GpRD (http://coplac-gprd.org), y la de la ASIP, entre las
principales. Entre los blogs, figuran http://blog-pfm.imf.org y http://siaflac.bligoo.cl, que
son de gestión financiera pública y, como tales, contienen elementos de presupuesto.
El blog más especializado en temas presupuestarios es http://blog.pfmresults.com.
Presupuesto por resultados 83
Tendencias mundiales y buenas prácticas desde la perspectiva

de la GpRD en torno al presupuesto por resultados
Desde hace dos décadas los países desarrollados y en desarrollo se han pre-
ocupado por mejorar todas las fases del proceso presupuestario. Esto ha
implicado, en varios casos, cambios de los marcos legales y transferencias
de conocimiento entre países, y ritmos distintos, que han definido las fases
con sus respectivos objetivos. Como bien lo señala Curristine (2005), “Nue-
va Zelanda fue uno de los primeros en comenzar la ronda actual de gestión
y/o el presupuesto por resultados a finales de 1980, seguido en la primera
mitad de la década de 1990 por Canadá, Dinamarca, Finlandia, los Países
Bajos, Suecia, el Reino Unido y los Estados Unidos. Una nueva fase se inició
a finales 1990 y principios de 2000 (Austria, Alemania y Suiza)”. Hace poco,
Turquía inauguró una fase piloto de elaboración de presupuestos y de ges-
tión del desempeño. El enfoque de un país en la gestión del desempeño
está constantemente en evolución. Por ejemplo, Nueva Zelanda comenzó
concentrándose en productos y ahora pasó a un enfoque de los resultados.
Dinamarca está cambiando su contabilidad y sus sistemas de presupues-
tación para centrarse en los resultados. Francia acaba de aprobar una ley
que requiere la incorporación de productos y resultados en el presupuesto.
En esta sección se examinan las características y tendencias comunes
de estos procesos, así como los aspectos más relevantes y avances sobre
PpR en Australia, Canadá, Corea del Sur, Estados Unidos y Francia. Se selec-
cionaron estos países porque se considera que son los que más han avanza-
do en materia de PpR, con características diferentes en cada caso, pero con
un punto en común. Se trata de países con una alta institucionalidad pública
y, por tanto, sus políticas y normas administrativas ostentan gran previsibili-
dad y permanencia en el tiempo.
Duración de la instrumentación
En general, los procesos para instrumentar los presupuestos por desempeño
han tenido carácter progresivo y su duración no ha sido inferior a los 20 años
en los países más avanzados en esta materia (Australia, Estados Unidos).
Enfoque utilizado
En algunos países el PpR forma parte de un nuevo modelo de gestión administra-
tiva orientada a resultados, por ejemplo: en Australia. En otros casos, la estrate-
gia de reforma se ha concentrado solo en el presupuesto orientado a resultados
(Francia). Por último, hay naciones donde la reforma se focalizó en priorizar la
instrumentación de los sistemas de seguimiento y evaluación y de rendición de

cuentas, como Canadá. Una versión mixta es la de Estados Unidos, que si bien
se enfoca en el diseño de programas presupuestarios basados en el desempe-
ño, también incorpora elementos de planificación estratégica y de evaluación
y rendición de cuentas. En todos los casos, el PpR se ha considerado la herra-
mienta esencial de un nuevo modelo de relación del Estado con la sociedad.
Prioridad para generar información

Con particularidades, en las primeras etapas de implementación del PpR se
priorizó la generación de información, con un doble objetivo: por un lado, me-
jorar el proceso de toma de decisiones, y por otro, informar a la ciudadanía.
Descentralización en ministerios y entidades ejecutoras

Se puso énfasis en fortalecer la gestión ministerial, otorgándoles a los minis-
terios facultades para la programación y ejecución del presupuesto.
RECUADRO 4.1 | El PpR en Australia
La experiencia australiana en materia de PpR se inserta dentro de un modelo de GpR, y la situación

actual es el resultado de un proceso sistemático de reformas iniciadas hace más de tres décadas. Los
aspectos más destacados son los siguientes:
a. Se distingue claramente entre los productos como base para la programación financiera y los
resultados como expresión de cumplimiento de políticas.
b. Se ha introducido el gasto devengado como base para la programación financiera del presupuesto.
c. Se han instituido contratos por desempeño entre los ministros y las más altas autoridades de las
agencias.
d. El órgano rector de las finanzas públicas participa en la determinación de los resultados y en
la asignación global de los recursos institucionales. Los ministerios y agencias se encargan de
programar la producción y los recursos asignados.
El modelo presupuestario actual contempla la incorporación de resultados, productos y gastos

de acuerdo con ciertas características. Por una parte, la determinación de los productos es responsa-
bilidad de cada institución, pero los resultados y el financiamiento requerido deben ser consensuados
con el Ministerio de Hacienda. Por otra parte, en el interior de cada institución se establecen acuerdos
de desempeño entre los ministros y las máximas autoridades de las agencias. Por último, toda soli-
citud de recursos, o de modificaciones de los recursos aprobados, está sujeta a los reportes que se
presenten sobre producción y resultados.
La información de desempeño debe exponerse ante la Comisión Mixta de Cuentas Públicas y
Auditoría (JCPAA, por sus siglas en inglés) y el Comité Permanente de Finanzas y la Administración
Pública del Senado (SCFPA, por sus siglas en inglés).
Fuente: Hawke (2007).

Vinculación entre resultados y producción pública

En todos los casos, se observaron dificultades en la vinculación de resultados
con productos y, por tanto, con la asignación de recursos financieros en el
presupuesto. Esto ha sido consecuencia de que la relación productos-resul-
tados es multicausal. Un producto puede contribuir a varios resultados, y un
resultado obtenerse a través de varios productos.
RECUADRO 4.2 | La implementación del PpR en Corea del Sura
La experiencia de implementación del PpR en Corea del Sur puede ser provechosa para los países
interesados en procesos similares, por varios motivos: i) durante los años noventa, hubo varios intentos
fracasados, hasta que en 2003 el gobierno introdujo un amplio paquete de reformas de gestión finan-
ciera pública que incorporó la gestión de desempeño en el proceso presupuestario, y contempló la des-
centralización en la formulación y ejecución del presupuesto, entre otros aspectos; ii) se han alegado
errores en cuanto al modelo institucional, ya que la propuesta inicial consistió en instrumentar el PpR
en un determinado número de ministerios y agencias, pero no tuvo éxito debido a la falta de liderazgo
y de empoderamiento de los cuadros directivos en los ministerios sectoriales, y iii) destaca la combi-
nación de capacidad analítica, tecnológica, administrativa y liderazgo del Ministerio de Planificación y
Presupuesto (MPP) para poner en marcha incentivos institucionales y metodologías de asignación de
recursos, basados en autoevaluaciones de programas (Park, 2013).
Como al inicio hubo discrepancias entre el MPP y la Oficina del Primer Ministro, una vez alinea-
dos los incentivos, el modelo se implementó en varios ministerios de manera urgente, para reproducir
el modelo nacional de vinculación entre los planes y el presupuesto, administrados por un solo minis-
terio, a nivel sectorial. Ahora se cuenta con un marco de gasto de mediano plazo, y en el presupuesto
se enfatiza la definición de productos y resultados como base para la asignación de recursos.
El modelo coreano de PpR tiene tres características propias, que se van instrumentando
paulatinamente:
a. Un sistema de gestión de metas de desempeño (Performance Goal Management System), que

funciona con alertas para llamar la atención de los programas que no cumplen sus metas.
b. Un sistema de revisión estratégico, que constituye una etapa intermedia de la evaluación de los
programas presupuestarios: la más usada para la toma de decisiones (Park, 2013), porque consis-
te en una lista de verificación, desarrollada por la dirección de presupuesto del MPP. Esta revisión
estratégica se aplica a un tercio de los programas (en 2012, abarcó más de 1.400 subprogramas).
c. Una evaluación minuciosa de los programas, que busca medir la relevancia, eficacia y efectividad.
Cada año se evalúa alrededor del 10% de los programas, creando paneles de evaluación, cuyos
miembros son seleccionados de institutos de investigación de política pública y universidades,
según su experiencia especializada.
Según Park (2013), el principal factor de éxito de esta experiencia, a lo largo de la primera
década del milenio, ha sido el liderazgo durante el cambio. Se argumenta que los cuadros directivos
de los entes rectores y de los ministerios de línea entendieron la importancia de combinar habilidades
analíticas con administrativas, para llevar adelante la reforma.
a
Comunidad de Asia y el Pacífico de prácticas sobre la gestión para resultados en el desarrollo 2011.
Ámbito de aplicación
Se considera que los indicadores de producto y resultados se aplican más fá-
cilmente a instituciones productoras de bienes y servicios que a instituciones
formuladoras de políticas.
Vinculación de la evaluación con la asignación de recursos en el

presupuesto
Salvo en el caso de Canadá, la evaluación de programas no ha sido suficien-
temente utilizada para definir prioridades en la asignación de los recursos en
el proceso de formulación presupuestaria. En su aplicación prevaleció la ins-
trumentación de mejoras y revisiones de los procesos de gestión (Robinson,
2014).
Experiencias piloto o aplicación generalizada

En general, la estrategia asumida fue la de realizar experiencias piloto y pro-
gresivamente ampliar su cobertura.
Avances y desafíos para implementar el presupuesto por

resultados en ALC
El pilar de PpR del SEP tiene cinco componentes: i) estructuración del presu-
puesto de gastos por programas, ii) perspectiva presupuestaria de mediano
plazo, iii) evaluación de la efectividad del gasto, iv) incentivos para la efecti-
vidad de la gestión, y v) difusión de la información. Estos componentes se
desagregan en indicadores y estos, a su vez, en 25 requisitos que miden el
grado de instrumentación del PpR.
Durante el período 2007–2013, el índice agregado del pilar de PpR evo-
lucionó de 1,5 a 1,9 puntos sobre un máximo de 5, lo que refleja que se han
logrado algunos avances, pero que no han sido sustanciales, si se toma en
cuenta el tiempo transcurrido.
De acuerdo con el gráfico 4.1, los componentes que más crecieron en el
período 2007–2013 fueron el de estructuración del presupuesto sobre la base
de programas y el de perspectiva de mediano plazo, que registran 0,6 puntos.
En cuanto a la relación de cada componente con respecto al óptimo de
5, cabe señalar que el de difusión de la información alcanzó un 60%, mien-
tras que la estructuración del presupuesto de gastos con base en programas
representa el 58% del óptimo y el de perspectiva presupuestaria de mediano
plazo, el 52%. Por último, el componente evaluación de la efectividad del
gasto tiene un índice que asciende al 26%, y el de incentivos alcanza el 20%
GRÁFICO 4.1 | Puntaje de los componentes del pilar de presupuesto por

resultados
4
2,9 3,0
3 2,6 2,7
2,3
2,1
2
1,3
0,9 1,0
1 0,6
0
Estructuración del Perspectiva Evaluación de la Incentivos Difusión de
presupuesto presupuestaria efectividad para la efectividad la información
sobre la base de de mediano plazo del gasto en la gestión
programas
2007 2013
CUADRO 4.1. | Puntaje de los componentes del pilar de presupuesto por

resultados, 2007–2013
2007 2013 Var.

II. Presupuesto por resultados 1,5 1,9 0,4
Estructuración del presupuesto basado en programas 2,3 2,9 0,6
Perspectiva presupuestaria de mediano plazo 2,1 2,6 0,6
Evaluación de la efectividad del gasto 0,9 1,3 0,4
Incentivos para la efectividad en la gestión 0,6 1,0 0,4
Difusión de la información 2,7 3,0 0,4
Nota: Para facilitar la lectura se redondearon las centésimas al decimal.
del óptimo. Esto demuestra la necesidad de que en el futuro el centro de

atención para mejorar este pilar se centre en destinar recursos para instru-
mentar sistemas de seguimiento y evaluación del gasto público, e introducir
incentivos y motivación para los funcionarios públicos. En la sección de con-
clusiones de capítulo se abordará con mayor profundidad este tema.
En el gráfico 4.2 se consigna el nivel de desarrollo y la variación de pun-
tajes por país del pilar de PpR en el período considerado. Los resultados
muestran diferencias entre los países de la región. Para el análisis se los
ha agregado en tres grupos, según el puntaje del pilar de PpR obtenido. El
primer grupo (nivel alto) está conformado por los países que obtuvieron un
puntaje de 3 o superior; el segundo (nivel medio), por los países que obtuvie-
ron puntajes entre 1,5 y 3, y el tercero (nivel bajo), por países que obtuvieron
puntajes inferiores a 1,5.
Al comparar la división entre las categorías de países por niveles de de-
sarrollo (alto, medio y bajo) del PpR, se observa un avance general. En 2013,
en el nivel medio se concentraba la mayor cantidad de países (12 de 24),
mientras que en 2007 la mayor concentración se encontraba en el nivel bajo
(15 de 24). Dos países, México y Perú, pasaron del nivel medio en 2007 al
nivel alto en 2013. (Este salto cualitativo se describe con más detalle en la
sección que sigue.)
GRÁFICO 4.2 | Índice del pilar de presupuesto por resultados por país en
2013 y cambios ocurridos desde 2007
Chile 0,3 4,7

México 1,4 3,9
Brasil 0,0 3,8
Perú 0,4 3,0
Uruguay 1,1 2,9
Argentina 0,5 2,5
Ecuador 0,7 2,3
Honduras 1,0 2,1
Guyana 0,5 2,0
PROMEDIO 0,4 1,9
Colombia 0,1 1,8
Nicaragua 0,5 1,8
Guatemala 0,4 1,7
Rep. Dominicana 0,7 1,7
Costa Rica 0,2 1,7
Paraguay 0,6 1,7
Barbados 0,4 1,5
Panamá 0,1 1,4
Jamaica 0,3 1,1
Trinidad y Tobago 0,4 1,0
El Salvador 0,3 0,8
Belice 0,5 0,7
Haití 0,2 0,7
Suriname 0,1 0,6
Bahamas 0,1 0,3
0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 5,0
Puntaje 2013 Cambio
CUADRO 4. 2 | Clasificación de los países según el puntaje obtenido en el

pilar de presupuesto por resultados
Puntaje del pilar 2007 2013

Nivel alto (2 países) (4 países)
Puntaje Brasil, Chile Brasil, Chile, México, Perú
≥3
Nivel medio (7 países) (12 países)
Puntaje Argentina, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Argentina, Barbados,
<3 México, Perú, Uruguay Colombia, Costa Rica, Ecuador,
≥ 1,5 Guatemala, Guyana, Honduras,
Nicaragua, Paraguay, República
Dominicana, Uruguay
Nivel bajo (15 países) (8 países)
Puntaje Bahamas, Barbados, Belice, El Salvador, Bahamas, Belice, El Salvador,
< 1,5 Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, Haití, Jamaica, Panamá,
Nicaragua, Panamá, Paraguay, República Suriname, Trinidad y Tobago
Dominicana, Suriname, Trinidad y Tobago
Los países que pasaron del nivel bajo al medio son: Barbados, Guatema-
la, Guyana, Honduras, Nicaragua, Paraguay y República Dominicana. El deno-
minador común entre Guatemala y Paraguay es haber introducido normas y
guías de indicadores de desempeño, como primeros pasos para implementar
un PpR. Por su parte, Honduras y Nicaragua han avanzado sustancialmente en
la calidad de la estructura de los programas presupuestarios. Ambos países
han realizado experiencias piloto en varios ministerios, para introducir los con-
ceptos de la cadena de resultados en sus programas, variable determinante
para la coordinación y alineación del plan de desarrollo con el presupuesto.
Un caso interesante que vale la pena mencionar es el de El Salvador, por-
que si bien entre los dos períodos de evaluación el país no cambió de nivel de
desarrollo, se ha puesto en marcha un proceso de modernización de la gestión
administrativa financiera del sector público, que contempla transitar de la téc-
nica de presupuesto por áreas de gestión al presupuesto por programas e in-
corporar paulatinamente indicadores de desempeño. El presupuesto nacional
se elabora por áreas de gestión, pues la legislación actual de El Salvador define
esa estructura y no permite que se realice por programas. Es significativo el
avance que se ha logrado al contar con una política presupuestaria que otorga
prioridad a la presupuestación sobre la base del plan quinquenal de desarrollo.2
2
Se ha formado un comité con participantes de la Dirección Nacional de Inversión
y Crédito Público, del Ministerio de Hacienda, y sus miembros se reúnen cada mes
CUADRO 4.3 | Clasificación de los países según su nivel de avance en el

pilar de presupuesto por resultados
Avance sustancial (10 países)

Cambio en puntaje Barbados, Belice, Ecuador, Guyana, Honduras, México, Nicaragua,
≥ 0,5 Paraguay, República Dominicana, Uruguay
Avance regular (12 países)
Cambio en puntaje Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Haití,
< 0,5 Jamaica, Panamá, Perú, Suriname, Trinidad y Tobago
>0
Cambio nulo o negativo (2 países)
Cambio en Puntaje Bahamas, Brasil
≤0
Por otro lado, también se ha analizado el cambio de los puntajes del

pilar de PpR en el período observado, para lo cual se ha clasificado a los
países en tres grupos. El primer grupo (avance sustancial) está conformado
por los países que obtuvieron un cambio positivo en su puntaje: de 0,5 o
superior; al segundo (avance regular), lo integran los países que eviden-
ciaron cambios en su puntaje de entre 0 y 0,5, y el tercero (cambio nulo o
negativo) se compone de países cuyos cambios en los puntajes han sido
iguales o inferiores a 0. En el primer grupo se encuentran 10 países, en el
segundo 12 y en el tercero dos, lo cual indica un movimiento generalizado
hacia la implementación del PpR, como se verá a continuación al examinar
los distintos elementos que influyen en este proceso.
Marco legal e institucional del PpR
Marco legal de los presupuestos en ALC
El marco legal de los presupuestos en ALC tiene características diversas,

pues responde a las realidades legal e institucional propias de cada país. En
algunos casos, la normativa legal es una Ley Orgánica de Presupuesto, ins-
trumento jurídico que guía todas las fases del presupuesto y determina las
responsabilidades de los diferentes actores en cada una de esas fases. Ejem-
plos de ello son México y República Dominicana.
con los ministerios sectoriales para evaluar los niveles de ejecución e ir incorporando
progresivamente indicadores de desempeño al análisis.
En otros casos, si bien se la denomina Ley Orgánica de Presupuesto, en

ella se incluyen también aspectos vinculados con los sistemas de contabili-
dad, tesorería, crédito público, inversiones, y control interno y externo, por lo
que en los hechos se trata de leyes de administración financiera del Estado
(este es, por ejemplo, el caso de Honduras).
La situación más generalizada consiste en incluir disposiciones en ma-
teria presupuestaria dentro del marco de las leyes de reforma de la adminis-
tración financiera pública. Entre otras naciones, esto sucede en Argentina,
Costa Rica, Guatemala, Nicaragua, Perú y Venezuela.
En todos los países la iniciativa presupuestaria corresponde al Poder Eje-
cutivo, y su aprobación es responsabilidad del Poder Legislativo. Salvo en
Uruguay, donde la Constitución de la República establece que el presupuesto
es válido para todo el período de gobierno (cinco años), y se lo revisa anual-
mente, en el resto de los países rige para un solo año.
Varias naciones han aprovechado los avances en materia de finanzas
públicas hacia normas más rigurosas de control del gasto, para dictar normas
relacionadas con mejoras en la formulación presupuestaria. Este es el caso
de países como Jamaica, que han utilizado una norma de responsabilidad
fiscal para tal propósito.
En cuanto a los avances logrados en los marcos normativos para via-
bilizar la implementación del PpR basado en programas, en las leyes no
suele haber disposiciones que establezcan metodologías de estructuración
de programas presupuestarios, sino que se definen criterios generales, por
ejemplo: que en los presupuestos se deben utilizar técnicas que posibiliten
vincular la producción pública con los recursos financieros requeridos, o que
los presupuestos deben elaborarse con base en las políticas, las metas y los
objetivos previstos en los planes. En algunos países, como Argentina, Hon-
duras, México, Nicaragua y República Dominicana, el tipo y las características
de la técnica presupuestaria a utilizarse se especifican en decretos reglamen-
tarios o en guías metodológicas. En otros países, como México y Perú, la ley
sí define el concepto de estructura programática y de programa.
Los casos de Guatemala y Uruguay son muy particulares, ya que en sus
respectivos textos constitucionales se establece que los presupuestos se de-
ben estructurar por programas. La Constitución de Guatemala, en su artículo
237, determina que el presupuesto debe organizarse a través de estructuras
programáticas. A su vez, la Constitución de Uruguay, en su artículo 214, indi-
ca que el presupuesto se elaborará y aprobará por programas.
De lo anterior se puede concluir que no existe un marco jurídico unifor-
me sobre los criterios para definir un programa presupuestario ni sobre la
RECUADRO 4.3 | La Ley de Presupuesto de Perú y el PpR
En 2009 Perú introdujo el capítulo IV que regula el presupuesto por resultados en la Ley General del
Sistema Nacional de Presupuesto 28.411 que indica los conceptos, instrumentos y procedimientos que
deben guiar su implementación. De acuerdo con esta ley, el presupuesto por resultados “se implementa
progresivamente a través de los programas presupuestales, las acciones de seguimiento del desempeño
sobre la base de indicadores, las evaluaciones y los incentivos a la gestión, entre otros instrumentos que
determine el Ministerio de Economía y Finanzas”. Además, la ley establece que los programas presu-
puestales “se diseñan para enfrentar un problema nacional, cuya resolución está a cargo de una o más
entidades del sector público, en los diferentes niveles de gobierno. Las entidades del Gobierno Nacional
que deseen formular y proponer programas estratégicos deberán seguir la metodología y las pautas es-
tablecidas por el Ministerio de Economía y Finanzas, cuidando en todos los casos que esta metodología
establezca una adecuada coordinación intergubernamental e intersectorial, así como la necesaria vincu-
lación entre el diseño de los programas presupuestales estratégicos y el presupuesto público a través de
la Estructura Funcional Programática”. Además, la ley indica que “el Centro Nacional de Planeamiento
Estratégico (Ceplan) incorpora el instrumento de Programas Presupuestarios Estratégicos, y el enfoque y
los principios de la gestión por resultados en su proceso de planeamiento estratégico”.
forma de estructurar el presupuesto basado en programas. A efectos de que

el presupuesto por resultados tenga una real vigencia y permanencia en el
tiempo, se considera recomendable que las leyes incorporen mandatos es-
pecíficos para estructurar los presupuestos por programas con mediciones
de producción y de recursos relacionados, así como también indicadores de
resultados.
Marco institucional de los presupuestos
Para la organización institucional de la función presupuestaria se utilizan bási-

camente tres modelos, los cuales se detallan a continuación.
•• De acuerdo con el primer modelo, la elaboración de planes y pre-

supuestos está centralizada en una misma institución. Los casos
más relevantes son los de Brasil (con el Ministerio de Planificación
y Presupuesto) y Uruguay (con la Oficina Nacional de Planeamiento
y Presupuesto, OPP).
•• De acuerdo con el segundo modelo, que es usado por Colombia y
parcialmente por República Dominicana, la entidad encargada de la
planificación, independientemente de su responsabilidad primaria,
asume competencias en la asignación presupuestaria sobre el gasto
de inversión de las instituciones ejecutoras, mientras que el Ministe-
rio de Hacienda tiene la responsabilidad del gasto corriente.
•• Para finalizar, el tercer modelo, que es el más común en la región, con-

templa las funciones de planificación y presupuesto en instituciones
diferentes, de modo que esta última les compete a los ministerios de
Hacienda o Finanzas. Un caso particular ha sido el de Honduras en
la gestión de gobierno que finalizó en 2013. Si bien las funciones de
planificación y presupuesto estaban separadas, se le asignó al órgano
rector del sistema de planificación la responsabilidad de certificar que
el proyecto de presupuesto que se presentaría al Congreso Nacional
respondiera a los objetivos y políticas de los planes. El gobierno que
asumió en enero de 2014 creó la Dirección de Planificación, Presu-
puesto e Inversión Pública como órgano dependiente de la Presiden-
cia, es decir: adoptó el modelo seguido por Uruguay.
En este punto, sería conveniente evaluar en qué medida la separación

institucional de las funciones de planificación y presupuesto ha sido una de
las causas de la débil vinculación entre los planes y el presupuesto.
Análisis de los componentes del PpR
Estructura del presupuesto de gasto basado en programas
Para poder realizar un análisis adecuado de este componente, es necesario

precisar previamente lo que constituye un programa presupuestario. Para tal
efecto, a continuación se expone una base conceptual que unifica los crite-
rios de Arrieche, Makón y Matus (1979) con los de Robinson (2011).
De acuerdo con esta aproximación, los programas deben cumplir con cier-
tas características básicas que permitan su implementación y seguimiento:
•• Deben expresar el incremento de valor que se produce en la socie-

dad como consecuencia de la gestión presupuestaria pública. Por lo
tanto, es necesario utilizar la cadena de valor (o de resultados) como
metodología de programación y análisis, capaz de representar, de
manera sencilla y comprehensiva, la actividad del sector público,
identificando los resultados que se procuran obtener, así como
también los productos, procesos y recursos que se disponen con
este propósito. En este marco, la técnica presupuestaria a utilizar-
se debe posibilitar que se expresen los distintos tipos de bienes y
servicios que se producen (terminales e intermedios) en el ámbito
de las instituciones públicas, sus vinculaciones con los indicadores
de resultado e impacto (véase más adelante su definición), y sus

relaciones con los insumos que se requieren para producir cada uno
de los bienes y servicios.
•• Sobre la base de dicho criterio, solo deben considerarse como pro-
gramas presupuestarios aquellos que cuenten con una estructura
lógica en función de la cual se detallen, como mínimo, los productos
que originan, los insumos o recursos reales y financieros que utili-
zan, y las unidades ejecutoras responsables de los respectivos pro-
cesos productivos. Asimismo, deben expresar la contribución que
realizan para la obtención de los resultados previstos en los planes
y políticas. En algunos países avanzados se incluyen los impactos
esperados como consecuencia de los resultados alcanzados.
A continuación, se describen algunos de los elementos más importantes

de la estructura lógica de resultados.
•• Los productos terminales son los bienes y servicios que produce

o presta una institución, que no sufren nuevos procesos de trans-
formación y que contribuyen directamente al logro de los resulta-
dos previstos (por ejemplo: enseñanza primaria, construcción de
carreteras). Los productos intermedios son los bienes y servicios
que producen las instituciones y que son requisitos necesarios
para llegar a la producción terminal (dictado de horas de clase, ser-
vicios administrativos de apoyo). Las relaciones entre la produc-
ción terminal e intermedia de una institución constituyen la red de
producción.
•• Los insumos son los servicios de recursos humanos, servicios no
personales, materiales y maquinaria y equipo necesarios para pro-
ducir bienes y servicios. Las relaciones insumo-producto implican
la asignación de los recursos reales (humanos y materiales) que re-
quiere cada producto y, por tanto, es la base para la asignación de
gastos en el presupuesto público.
•• Los resultados son los efectos directos de un programa, que se
alcanzan a través de la producción terminal (por ejemplo: acceso
universal a la educación básica o incrementos en el transporte de
bienes y personas a través de carreteras).
•• Los impactos son efectos de mayor magnitud, que están directa-
mente vinculados a los objetivos del plan nacional o sectorial (en
caso de haberlo).
En función de las consideraciones conceptuales que ya se han expuesto,

a continuación se presenta el análisis del componente de estructura del pre-
supuesto de gasto basado en programas.
El aumento de este componente se ubicó por sobre el nivel del pro-
medio del pilar, ya que pasó de 2,3 a 2,9 puntos. El requisito que ostentó
mayor crecimiento (0,6) fue el que señala si los programas presupuestarios
incluyen información sobre objetivos y metas. Otro elemento que tuvo un
avance significativo fue el que indica que el porcentaje del presupuesto
está estructurado por programas (0,5), el cual pasó en promedio de un
nivel de desarrollo medio (2,6) a un nivel de desarrollo alto (3,2). En el caso
de este requisito, en 2007 se evidenció que cinco de los 24 países analiza-
dos tenían más del 80% de su presupuesto estructurado por programas,
mientras que para el mismo requisito en 2013 el número de países ascen-
dió a nueve de 24.
Con respecto al desarrollo de este componente en los países, los princi-
pales aumentos en puntaje, ordenados de mayor a menor avance, ocurrieron
en: Honduras, República Dominicana, Uruguay, Guyana y Belice. Honduras
ha sido el país que más ha avanzado, ya que en el marco del nuevo sistema
de planificación, instrumentado a partir de 2010, se encaró una profunda
revisión de las estructuras programáticas y se incorporaron a las categorías
programáticas del presupuesto las mediciones de la producción. Por otro
lado, se vinculó la clave presupuestaria con la estructura de clasificación de
los planes.
En el caso de República Dominicana, en el Ministerio de Economía, Pla-
nificación y Desarrollo se puso en marcha una aplicación informática que,
CUADRO 4.4 | Puntaje de los indicadores del componente de

estructuración del presupuesto basado en programas,
2007–2013
2007 2013 Var.

Estructuración del presupuesto basado en programas 2,3 2,9 0,6
1. Porcentaje del presupuesto estructurado por programas 2,6 3,2 0,5
2. Correspondencia entre programas presupuestarios y programas 2,1 2,6 0,5
del plan (nacional/sectorial)
3. Los programas presupuestarios incluyen información sobre 2,1 2,8 0,6
objetivos y metas
RECUADRO 4.4 | Dos aproximaciones a los programas presupuestarios
Existen dos casos claramente diferenciados respecto de la definición de programas presupuestarios.

Uno de ellos es el de Argentina, Brasil y México, donde el programa contiene elementos de la cadena
de resultados. El otro es el de países como Colombia y Panamá, en los que se introduce el concepto
de programa, pero en realidad se trata de una línea de gasto, ya sea corriente o de inversión. Para ver
la diferencia, en este recuadro se transcriben los casos de Argentina y Panamá.
El caso argentino
El Decreto 1.344/07, que reglamenta la Ley 24.156, establece en su artículo 14 la estructuración del
presupuesto de gastos de cada una de las jurisdicciones y entidades de la Administración Nacional
según programas.
Por su parte, El sistema presupuestario en la Administración Nacional de la República
Argentina, manual elaborado por la Oficina Nacional de Presupuesto, en su página 65 provee
una definición de programa: “Se denomina «programa» a la categoría programática que expresa
un proceso de producción o de provisión de uno o más productos terminales, contenidos en una
dada red de acciones presupuestarias de una jurisdicción o entidad”. Este tiene las siguientes
características:
• “Es la categoría programática de mayor nivel en el proceso de presupuestación”.

• “Refleja un propósito esencial de la red de acciones presupuestarias que ejecuta una jurisdicción
o entidad, expresado como contribución al logro de los objetivos de la política pública, a través de
la producción terminal o de la provisión de bienes y servicios”.
• “Debido a lo anterior, se ubica como el nudo final de la red de categorías programáticas de la
jurisdicción o entidad”.
• “Se conforma por la agregación de categorías programáticas de menor nivel, las que indican las
acciones presupuestarias que participan en su proceso de producción o provisión, excepto cuando
no puedan identificarse centros de gestión en su interior”.
Como refuerzo del Decreto 1.344 de 2007, la Oficina Nacional de Presupuesto aporta una clara
definición de “programa” en su manual sobre el sistema presupuestario.
El caso panameño
Programas de funcionamiento u operación. Estos comprenden las actividades necesarias para
producir bienes o servicios públicos. Pueden requerir bienes de capital, complementarios en la activi-
dad productiva de que se trate, pero ello no los transforma en ningún caso en actividades productoras
de bienes cuyo objetivo es incrementar el capital nacional. Se trata de un instrumento destinado a
cumplir las funciones del Estado dentro de un sector de actividad, mediante el cual se establecen
objetivos o metas cuantificables o no que apuntan a un resultado final de corto plazo, que se logra
a través de la administración de los recursos humanos, materiales, financieros y tecnológicos a él
asignados, con un costo global determinado y de cuya ejecución está encargada una unidad adminis-
trativa de alto nivel del gobierno.
Programas de inversión. Estos programas presupuestarios están concebidos como un instrumento

destinado a producir bienes que incrementan el capital nacional. La diferencia conceptual con un pro-
grama de operación estriba en el producto o resultado final que cada uno de ellos persigue, pudiendo
ser bastante similares en su estructura interna.
utilizando la cadena de valor público, captura información de producción pú-

blica que se incorpora en el presupuesto, y se han llevado adelante iniciativas
para vincular las categorías de la Estrategia Nacional de Desarrollo y del Plan
Plurianual del Sector Público con las categorías programáticas del presupues-
to. En este punto los mayores avances se lograron en materia del plan de
inversiones, ya que los proyectos de inversión se reflejan en las categorías
programáticas del presupuesto de acuerdo con el tipo de proyecto de que
se trate, para lo cual se desarrolló una interfaz que transfiere los datos en
forma automática. Asimismo, se han efectuado revisiones de las estructuras
programáticas en organismos piloto.
En Uruguay el mejoramiento del componente se debe a la incorporación
de objetivos y metas en el presupuesto. En 2011 entró en vigencia el nuevo
esquema de formulación presupuestal, que profundiza la política de estruc-
turación presupuestal por programas. El Presupuesto Nacional 2010–2014
presenta una redefinición de los programas presupuestales con el objetivo de
que estos adquieran sentido programático y sea posible vincular los recursos
presupuestales con los objetivos. También se definen las áreas programá-
ticas que reflejan funciones transversales del gobierno, áreas a las cuales
contribuyen distintos programas.
En Guyana el presupuesto de egresos ha adoptado una clasificación pro-
gramática y para cada programa se definen objetivos, estrategias, impactos
e indicadores. Sin embargo, los impactos no están explícitamente articulados
con los objetivos del Plan Nacional, lo cual dificulta el seguimiento de los
gastos asociados con la Estrategia de Reducción de la Pobreza (PRSP, por
sus siglas en inglés).
En el caso de Belice, es necesario destacar que durante el período
2007–2013 se incorporaron por primera vez objetivos y metas en el presu-
puesto, y se iniciaron acciones para vincular los programas con el presupuesto.
Por último, cabe señalar que la medición de la calidad de la programación
presupuestaria no está sustentada exclusivamente en el hecho de que los pre-
supuestos se estructuren por programas, de que haya correspondencia entre
los programas presupuestarios y los del plan, ni de que existan indicadores de
producción. Estas son condiciones necesarias pero no suficientes. Además, se
requiere que los programas se estructuren a partir de una asignación de recur-
sos basada en productos, y que exista una clara distinción entre la producción
terminal, que contribuye al logro de los resultados contenidos en los planes, y
la producción intermedia, que viabiliza el logro de la producción terminal.
Si bien no ha sido objeto del SEP evaluar este último aspecto, se consi-
dera que el proceso de mejorar la calidad de la programación tiene un largo
camino por recorrer en la mayoría de los países latinoamericanos, a través de

las variables mencionadas en el párrafo anterior.
Perspectiva presupuestaria de mediano plazo
Este componente tuvo un crecimiento promedio de 0,6 puntos, mientras que

el indicador sobre el marco fiscal de mediano plazo creció 0,6 puntos y el
relacionado con la ley de responsabilidad fiscal 0,5. Con respecto al indicador
de marco fiscal de mediano plazo, en 2007, 11 de 24 países tenían un nivel
de desarrollo medio, mientras que en 2013, esta cantidad ascendió a 14 de
los 24 países analizados, lo cual indica que ha habido un importante progre-
so. Por otro lado, en el indicador de ley de responsabilidad fiscal, también se
observó un avance en los niveles de desarrollo medio, ya que en 2007 se
contabilizaron dos países, cifra que ascendió a seis en 2013. Cabe destacar
los casos de Guatemala y Paraguay, donde no se han dictado normas como
las leyes de responsabilidad, pero se encararon acciones en materia de pro-
gramación de mediano plazo.
CUADRO 4.5 | Puntaje de los indicadores del componente de perspectiva

presupuestaria de mediano plazo, 2007–2013
2007 2013 Var.

Perspectiva presupuestaria de mediano plazo 2,1 2,6 0,6
Marco fiscal de mediano plazo 2,3 2,9 0,6
1. Se prepara un marco fiscal de mediano plazo acorde con el 2,7 3,5 0,8
programa de gobierno
2. El marco fiscal se actualiza anualmente 2,7 3,5 0,8
3. El marco fiscal incluye categorías de clasificación económica y 2,1 2,5 0,4
administrativa
4. El marco fiscal incluye categorías de clasificación funcional o 1,5 1,7 0,2
programática
5. El presupuesto anual esta articulado al marco fiscal 2,2 2,8 0,6
Ley de responsabilidad fiscal 1,7 2,2 0,5
1. Existe una ley de responsabilidad fiscal 1,8 2,3 0,5
2. La ley especifica metas cuantitativas para el manejo fiscal 1,8 2,0 0,3
3. La ley se cumple o existen otros mecanismos que fomentan la 1,6 2,3 0,6
disciplina fiscal
Además de la dispersión en los avances por indicadores y requisitos,

también se observan diferencias en los progresos de los países. Con respec-
to al desarrollo de este componente en particular, los principales aumentos
en puntajes se presentaron en Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Jamaica y
Trinidad y Tobago.
El marco fiscal de mediano plazo

El PpR debe concebirse dentro de un horizonte temporal que trascienda el
presupuesto anual. Esto se realiza mediante la proyección de los ingresos,
los gastos y la deuda pública para un período de tres años o más, dentro
de un modelo explícito de programación financiera, que se denomina marco
presupuestario de mediano plazo (MPMP). El MPMP debe cubrir la totalidad
del gobierno central, estar articulado con el plan de mediano plazo y servir de
base para la elaboración del presupuesto anual. En la medida en que el ám-
bito de aprobación del presupuesto incluya a instituciones descentralizadas,
el MPMP debe incorporar las proyecciones plurianuales de dichas institucio-
nes, actualizándolas cada año.
La utilidad del MPMP está relacionada con el nivel de desagregación que
tengan las proyecciones realizadas (a mayor nivel de desagregación mayor
será su utilidad) y su solidez depende de los fundamentos y supuestos que
sustentan las proyecciones. Pero en ningún caso las desagregaciones deben
llegar al nivel del presupuesto anual. La literatura especializada desagrega los
instrumentos de la forma que se expone en el cuadro 4.6.
Los avances de este indicador en los países de la región han sido más
homogéneos y sostenidos, a diferencia de lo sucedido con los indicadores
de leyes de responsabilidad fiscal. De los 24 países evaluados en 2013, so-
lamente cuatro carecen de políticas y prácticas implementadas y/o conso-
lidadas de elaboración de un marco fiscal de mediano plazo (Belice, Haití,
República Dominicana y Suriname). El resto de los países ha progresado, bajo
la reserva de ciertos matices. Hay países como Argentina, Brasil, Colombia,
Nicaragua y México, que tienen un elevado nivel de desagregación de los
instrumentos de mediano plazo.
No obstante todo lo dicho, no queda claro si, en todos los casos, el
MPMP se utiliza como marco de referencia para la elaboración del presupues-
to anual y, a la vez, es el vínculo con la planificación de mediano plazo. Los
ministerios los han implementado, pero habría que analizar si esto obedece a
una moda burocrática, o si son realmente de utilidad como instrumentos de
planificación fiscal y de apoyo para la viabilidad financiera de las estrategias
propuestas en el plan de desarrollo. En varios países el MPMP se presenta al
CUADRO 4.6 | Tipos de marcos fiscales de mediano plazo
MGMP MPMP MFMP Proyecciones Descripción

✓ ✖ ♦ Proyecciones de PIB Se limita a establecer objetivos
de política fiscal y presentar
✓ ✖ ♦ Proyecciones de inflación
un conjunto de proyecciones y
✓ ✖ ♦ Proyecciones de gasto agregado metas integrales que cubren los
aspectos macroeconómicos y
✓ ✖ ♦ Proyecciones de ingresos fiscales (deuda, PIB, etc.).
agregados
✓ ✖ Proyecciones de gasto por Agrega estimaciones de gasto
unidad administrativa de mediano plazo para diversas
unidades administrativas
✓ ✖ Proyecciones de gasto por función
(clasificación de gastos por
✓ ✖ Proyecciones de ingresos finalidad-función, sector o
desagregados ministerio).
✓ Proyecciones de gasto por Agrega al marco anterior
programa elementos de presupuesto por
programa y resultados.
✓ Proyecciones de resultados
Fuente: Filc y Scartascini (2008).
MGMP: Marco de gasto de mediano plazo.
MPMP: Marco presupuestario de mediano plazo.
MFMP: Marco fiscal de mediano plazo.
Congreso juntamente con el proyecto de ley de presupuesto anual, pero no

es objeto de evaluación por parte del mismo.
Las leyes de responsabilidad fiscal

La estabilidad fiscal es un factor importante para la implementación del PpR
porque mitiga las fluctuaciones del ciclo económico y genera previsibilidad en
los ingresos y gastos. Las leyes de responsabilidad fiscal normalmente con-
templan en su normativa el diseño de marcos de mediano plazo y en algunos
casos incluyen reglas cuantitativas.
Las reglas cuantitativas de responsabilidad fiscal prevén generar confian-
za entre los agentes económicos, ya que los indicadores y metas que se busca
alcanzar son consistentes con la sostenibilidad fiscal de mediano plazo, y por
tanto generan certidumbre para la toma de decisiones de inversión por parte
de los encargados de dichas decisiones. Lo que se busca controlar es la ten-
dencia al crecimiento de variables como el nivel de endeudamiento, el gasto
corriente o el gasto de funcionamiento del gasto público, ya sea en cifras abso-
lutas, o como porcentaje de alguna otra variable macroeconómica (por ejem-
plo, el producto interno bruto o PIB). Por otra parte, al buscar sostenibilidad
CUADRO 4.7 | Leyes de responsabilidad fiscal y mecanismos de política

contracíclica por países
Países con ley de Argentina, Belice, Brasil, Chile, Colombia, Jamaica, México,
responsabilidad fiscal Panamá
Países con mecanismos de Nicaragua, Perú, Suriname, Trinidad y Tobago
política contracíclica
Países sin ley ni Bahamas, Barbados, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
mecanismos de política Guyana, Haití, Honduras, Paraguay, República Dominicana
contracíclica
fiscal, estas reglas también proporcionan herramientas para adoptar políticas

contracíclicas. Esta sería la versión más simple de la responsabilidad fiscal, que
consiste en imponer límites cuantitativos. Una versión más avanzada es, por
ejemplo, la regla del balance estructural que se emplea en Chile.
Además, es importante que las leyes de responsabilidad fiscal incluyan
reglas de contención y de suspensión temporal (exit rules) de los límites
cuantitativos, ya que este tipo de reglas brinda al país un margen de gestión
en casos de problemas imprevistos, posibilitando así el cumplimiento de la
ley y brindando mayor credibilidad.
Cabe señalar que algunos países, a pesar de no tener una ley de respon-
sabilidad fiscal, desarrollaron o pusieron en práctica mecanismos de política
contracíclica, por ejemplo: Trinidad y Tobago, con el manejo de varios fondos
extra presupuestarios, como el Heritage and Stabilization Fund,3 o en su de-
fecto leyes de deuda pública, como la Ley 477 de Deuda Pública de Nicaragua.
A partir de la aplicación del SEP, se puede observar que, a pesar de las
vulnerabilidades a las que están expuestos los países de la región, no existe
homogeneidad en la materia. Hay países que han consolidado sus normas de
responsabilidad fiscal, como Brasil, Chile, Colombia, México y Panamá; un
país que derogó su ley de responsabilidad fiscal (o aumentó su vulnerabilidad
fiscal), y otros que no cuentan con una ley de responsabilidad fiscal o un me-
canismo de política contracíclica.
Evaluación de la efectividad del gasto
La evaluación de la efectividad del gasto, o información de desempeño

del gasto, es lo que diferencia el PpR del presupuesto tradicional, lineal o
3
Para más detalles, véase el enlace http://www.finance.gov.tt/legislation.php?mid=6#hsf.
incremental. Dicha evaluación consiste en analizar el desempeño de las insti-

tuciones, los programas y los proyectos en el uso de los recursos públicos; es
decir: examinar y evaluar los resultados que se obtuvieron y tomar decisiones
sobre la base de dicho análisis.
Para evaluar la efectividad del gasto se requiere disponer de un sistema
de seguimiento y de evaluación basado en dos elementos: i) un sistema de
seguimiento físico y financiero de la ejecución del presupuesto y de resulta-
dos e impactos de la gestión presupuestaria pública, y ii) estudios evaluativos
que permitan identificar y explicar los resultados de la acción gubernamental.
Cabe distinguir dos casos de uso de la información de resultados en el
proceso presupuestario: i) casos en los que se presenta información con el
único objetivo de transparentar la gestión, mas no de vincular los resulta-
dos a la toma de decisiones y ii) casos en los que los resultados son efecti-
vamente utilizados, junto con información complementaria, para decidir las
asignaciones presupuestarias. A fin de que se lleve adelante esto último, es
necesario contar con procedimientos formalmente establecidos para el uso
de la información, definir responsabilidades institucionales vinculadas al in-
cumplimiento de objetivos, y asegurarse de que la información que se utiliza
CUADRO 4.8 | Puntaje de los indicadores del componente de evaluación

de la efectividad del gasto, 2007–2013
2007 2013 Var.

Evaluación de la efectividad del gasto 0,9 1,3 0,4
1. Existe una ley sobre evaluación de los resultados del gasto y fomenta la 2,3 2,5 0,3
calidad del gasto
2. Existe un sistema de indicadores de desempeño para medir los resultados 1,4 1,9 0,5
del gasto
3. Cobertura de los indicadores de desempeño 1,1 1,5 0,5
4. Los indicadores fueron elaborados conjuntamente con los ministerios/ 1,5 2,0 0,5
secretarías
5. Se han realizado autoevaluaciones al sistema de indicadores de desempeño 0,8 1,1 0,3
6. Se han realizado evaluaciones externas al sistema de indicadores de 0,5 0,7 0,3
desempeño
7. Las decisiones se realizan tomando en cuenta los indicadores de desempeño 0,8 1,1 0,3
8. Porcentaje de los programas que cumple con sus objetivos 0,4 0,7 0,3
satisfactoriamente
sea relevante para la asignación presupuestaria (Marcel, Guzmán y Sanginés,

2014:162; Robinson, 2011).
Algunas organizaciones le han dado el nombre de “Presupuesto con
presentación de resultados” al primer caso y “Presupuesto sobre la base de
información de resultados o presupuesto basado en desempeño” al segundo
(Marcel, Guzmán y Sanginés, 2014). El primer tipo de presupuesto es “infor-
mativo”, ya que no hay nexo entre la información sobre el desempeño y la
asignación de recursos; en cambio, el segundo es “sustentado”, ya que hay
un nexo indirecto entre ambos elementos. Existe también un tercer caso,
que tiene lugar cuando la asignación de recursos se basa exclusivamente en
la información del desempeño pasado. A este se le denomina “Presupuesto
para resultados según fórmulas”, ya que hay un nexo directo entre la informa-
ción sobre el desempeño y la asignación de los recursos. Este último tipo se
ha utilizado solamente en sectores o programas específicos de educación y
salud, en Corea del Sur.
Este componente experimentó un leve crecimiento promedio de 0,4
puntos, pues pasó de 0,9 a 1,3. La tímida evolución del mismo entre 2007 y
2013 explica el escaso avance que ha tenido el presupuesto por resultados
Aunque varios países contemplan normas sobre la obligatoriedad de realizar
una evaluación del desempeño del gasto, la realidad evidencia que en la prác-
tica esto no se cumple en todos los casos.
Los requisitos que muestran un mayor nivel de crecimiento (0,5) han sido
los que señalan que existe un sistema de indicadores de desempeño para medir
los resultados del gasto y que los indicadores fueron elaborados conjuntamente
con los ministerios/secretarías. Apenas tres de los 24 países analizados exhiben
un nivel de desarrollo alto en 2013, mientras que en 2007 esta cifra alcanzaba
a dos de los 24 países. Las naciones que más han avanzado en este campo
durante el período son: Argentina, Honduras, México, Paraguay y Uruguay.
Incentivos para la efectividad de la gestión
El SEP indica que los incentivos son una parte importante del PpR y de la
gestión para resultados en el desarrollo (GpRD), pues contribuyen a la crea-
ción de una cultura basada en la obtención de resultados. Esta cultura se
crea mediante la introducción de reglas del juego que guían a las personas
y a las instituciones para que actúen en función del logro de los objetivos
institucionales. Los mecanismos de incentivos se pueden clasificar según
el número de receptores (individuales o colectivos) y según el tipo de in-
centivo (monetario o no monetario). La diversificación de incentivos y la
RECUADRO 4.5 | Mejores prácticas en la evaluación de la efectividad

del gasto en ALC: los casos de Chile y México
El caso más relevante, pese a que tuvo un avance regular (0,5) en el período 2007–2013, es el de
Chile, que desde 1997 incorpora anualmente en la Ley de Presupuesto la obligatoriedad de evaluar
los programas presupuestarios públicos. Para esto, la Dirección de Presupuestos (DIPRES) se apoya
en el Sistema de Evaluación y Control de Gestión (SECG), instrumento con el que se desmarca del
resto de PpR en la región. También existen disposiciones legales que se orientan a mejorar la calidad
del gasto, incluyendo indicadores de desempeño. El sistema de estos indicadores se aplica al 93%
del gasto total. Cabe destacar que el número de servicios públicos ha subido de 139 en 2007 a 154 en
2012, incremento que equivale a aproximadamente un 10%.
Entre los avances que se realizaron en los últimos años, se destacan los siguientes: i) se
ha modificado el foco de las evaluaciones para abordar con mayor profundidad el análisis de los
resultados; ii) se ha modificado la clasificación de los programas, para incluir categorías más
asociadas a los resultados de la evaluación que a las implicancias de esta última, con el objeto
de hacer más explícito su nivel de desempeño, lo que permite vincular mejor las decisiones de
asignación de recursos en términos de eficacia y eficiencia; y iii) se ha rediseñado el proceso de
seguimiento de compromisos; de esta forma, si se califica a un programa como de “desempeño
insuficiente”, este debe someterse a una evaluación ex ante, procedimiento con el cual se
mejora el ciclo evaluativo.
El otro caso a destacar es el de México. Este país ha logrado progresos importantes en los
últimos cinco años, tanto en la gestión para resultados, como en el PpR. Entre los avances en PpR
se destacan el refuerzo de las evaluaciones de la efectividad del gasto, a través de la aplicación
de autoevaluaciones de las Matrices de Indicadores de Resultados (MIR) por parte de las depen-
dencias y entidades de la Administración Pública Federal (APF), y la instrumentación del Programa
Anual de Evaluación, los Lineamientos Generales de Evaluación de Programas Federales de la APF,
y el acuerdo por el que se establecen las disposiciones generales del Sistema de Evaluación de
Desempeño (SED).
Para entender el modelo mexicano, hay que considerar que la base del funcionamiento del
SED la constituyen los indicadores de desempeño, que forman parte de las MIR, las cuales miden
el funcionamiento de las unidades responsables en las instituciones respectivas, ya se trate de las
secretarías (ministerios) o de entidades federales (Takahashi-Iturriaga, 2013).
Si se desagrega el análisis, se observa que más del 80% del presupuesto federal está es-
tructurado por programas, y articulado en función de los objetivos y metas del PND y los programas
sectoriales. Actualmente, el sistema de indicadores para resultados es aplicable a todo el gasto,
incluido el servicio de la deuda. Además, se vienen realizando acciones de mejora en los indica-
dores. Por ejemplo, en 2011, como parte del “Programa para Fortalecer la Revisión, Depuración
e Integración de Indicadores para el Ejercicio Fiscal 2011”, la Unidad de Evaluación, junto con los
órganos internos de control, llevó a cabo la revisión de las MIR de 107 programas presupuestarios,
correspondientes a 51 instituciones.
A diferencia de 2007, cuando a los indicadores los definía la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (SHCP), desde 2012 dichos indicadores de desempeño son elaborados conjuntamente entre
la SHCP y las dependencias y entidades de la APF. Mediante la construcción de las MIR, los ejecuto-
res del gasto que utilizan recursos públicos federales deben alinear los programas presupuestarios
con la planificación nacional, de conformidad con el artículo 27 de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria (LFPRH).
combinación entre ellos posibilitan una mayor alineación de los funcionarios

públicos con los objetivos institucionales y nacionales.
A continuación se detallan los principales tipos de incentivos que exa-
mina el SEP.
•• Incentivos monetarios individuales: estos mecanismos consisten en

reconocimientos económicos personales ligados directamente a la
consecución de objetivos. Los reconocimientos se pueden presentar
en forma de ascensos, salarios diferenciados, bonos anuales, etcétera.
•• Incentivos monetarios colectivos: estos mecanismos consisten
en reconocimientos económicos a las instituciones, ligados direc-
tamente a la consecución de objetivos. Los reconocimientos se
pueden presentar en forma de fondos concursables entre institu-
ciones, financiamiento de proyectos institucionales, fondos adicio-
nales, etcétera.
•• Incentivos no monetarios individuales: estos mecanismos consisten
en reconocimientos no económicos personales, ligados directamen-
te a la consecución de objetivos. Los reconocimientos se pueden
presentar en forma de reconocimiento público (dentro de la institu-
ción) de los logros individuales, por ejemplo.
•• Incentivos no monetarios colectivos: estos mecanismos consisten
en reconocimientos no económicos a las instituciones, ligados di-
rectamente a la consecución de objetivos. Los reconocimientos se
pueden presentar en forma de reconocimiento público de los logros
de las instituciones, traspaso de responsabilidades adicionales para
las instituciones con buen desempeño, etcétera.
Este componente es el que tiene el menor nivel de desarrollo en el pi-

lar de PpR. Se evidencia un ligero avance en el período 2007–2013, ya que
pasó de 0,6 a 1,0 puntos. Del análisis de la aplicación del SEP, se colige que
solamente dos países, Brasil y Chile, han introducido los incentivos descritos
de manera efectiva y sostenible. México ha dado pasos significativos, pero
todavía debe mejorar. Luego, Ecuador, Perú y Uruguay han dado pasos sig-
nificativos en la misma dirección. El resto de los países prácticamente no ha
avanzado, por dos razones básicas: i) falta de voluntad y decisión política y
ii) la idea de que la administración pública no precisa incentivos para cumplir
con las responsabilidades políticas, legales y administrativas asignadas.
En varios casos, se detectó que los más reacios a introducir incenti-
vos son los funcionarios responsables de la administración de las finanzas
CUADRO 4.9 | Puntaje de los indicadores del componente de incentivos

para la efectividad de la gestión, 2007–2013
2007 2013 Var.

Incentivos para la efectividad en la gestión 0,6 1,0 0,4
1. Mecanismos que incentivan la eficiencia y eficacia en la gestión de las 0,8 1,2 0,4
instituciones
2. Porcentaje del presupuesto total (inversión y corriente) que aplican 0,5 0,9 0,4
esos mecanismos
públicas, por el temor de que dichos estímulos puedan generar incrementos

puntuales del gasto público que se transformen en aumentos permanentes
y recurrentes. En este sentido, se mencionan especialmente los incentivos
monetarios, tanto individuales como colectivos. La tendencia incrementa-
lista de los presupuestos, y la consiguiente “tradición” de que todo nuevo
gasto se transforme en un gasto permanente en el futuro, ha sido una de
las causas del poco interés que los responsables de los órganos rectores
del presupuesto manifiestan con respecto a la incorporación de incentivos
monetarios.
Difusión de la información de presupuesto
La ciudadanía debe ser informada oportunamente sobre el presupuesto en

sus distintas fases: desde la preparación de la propuesta presupuestaria, su
aprobación, ejecución y evaluación, hasta el dictamen de la auditoría externa.
Esto permite: i) transparentar el uso de los recursos públicos, informando a la
ciudadanía de su uso y de los resultados alcanzados con los mismos, ii) me-
jorar la participación de las organizaciones de la sociedad civil en la gestión
estatal, gracias a un mejor conocimiento del funcionamiento del presupuesto
público, y iii) empoderar a la ciudadanía para que pueda incidir en políticas y
programas, y darles debido seguimiento con una clara comprensión del fun-
cionamiento real de la administración pública.
Dada la naturaleza técnica de este tipo de discusiones, es necesario que
los documentos sobre el presupuesto a disposición del público vayan acom-
pañados de esquemas, resúmenes y guías que faciliten su lectura y análisis.
Los requisitos utilizados en el SEP en este campo implican observar si la in-
formación que se produce en las diversas etapas del proceso presupuestario
está a disposición de la ciudadanía en forma clara y oportuna, permitiendo

vincular los gastos con los objetivos y políticas contemplados en los planes.
Este componente es el que ha alcanzado el mayor desarrollo en el pilar
de PpR. Se evidencia un ligero avance, de 2,7 a 3,0 puntos, en el período
analizado. Se destaca el requisito con mayor avance del componente (0,7):
la información sobre el presupuesto está a disposición de la ciudadanía. Sin
embargo, los demás han progresado en forma modesta o poco significativa.
Del análisis se puede inferir que se ha evolucionado en la publicación de los
presupuestos a través de medios masivos, como Internet, pero no se ha
logrado esto en la misma medida en la calidad de la información publicada,
ni en su simplificación para que la ciudadanía pueda entenderla.
Los resultados muestran que, al año 2013, doce de los 24 países anali-
zados ostentaban un alto grado de desarrollo en este componente. La utiliza-
ción de la tecnología ha favorecido esta práctica con la creación de portales
de transparencia presupuestaria o fiscal. Según el Banco Mundial (2013), en
buena parte de los países de la región se observan buenas prácticas de in-
formación financiera y presupuesto, lo cual corrobora lo detallado en el SEP.
Se podría afirmar que existe una práctica consolidada, dado que al ana-
lizar el requisito que sostiene que la información sobre el presupuesto está a
disposición de la ciudadanía, se observa en 2013 que en 21 de los 24 países
estudiados la tarea de hacer pública la información del presupuesto tiene cier-
to nivel de desarrollo, implementación o consolidación. Lo que suele hacerse
es difundir el proyecto de presupuesto, así como también el presupuesto
aprobado, a través de los sitios de Internet de los respectivos ministerios.
Del mismo modo, se publican los informes de ejecución del presupuesto y la
CUADRO 4.10 | Puntaje de los indicadores del componente de difusión de

la información del presupuesto, 2007–2013
2007 2013 Var.

Difusión de la información 2,7 3,0 0,4
1. La información sobre el presupuesto está a disposición de la ciudadanía 3,3 4,0 0,7
2. La información permite identificar categorías acordes con los objetivos 2,3 2,7 0,3
del gobierno
3. Los estados financieros están a disposición de la ciudadanía 3,0 3,2 0,2
4. La información permite identificar el gasto según categorías y 2,0 2,2 0,2
prioridades del plan
última etapa, menos regular y pública, que se refiere a los informes de audi-
toría posteriores a la ejecución, y está a cargo de las respectivas contralorías.
Finalmente, de los 24 países analizados en 2013, cinco no producen estados
financieros del Estado, mientras que en la primera evaluación de 2007 eran
seis los que no lo hacían.
Conclusiones y retos para el futuro
A efectos de reafirmar las ideas que se presentan en este capítulo sobre las
acciones a llevar a cabo para una mejor instrumentación del PpR, a continua-
ción se exponen unas conclusiones básicas que les sirven de sustento. Cabe
aclarar en todo caso que este pilar no puede desarrollarse independiente-
mente de los demás, ya que todos ellos forman parte de los macroprocesos
que conforman el modelo de gestión pública orientado a resultados y, por lo
tanto, están estrechamente interrelacionados.
Conclusiones
Una primera conclusión es que la evolución de este pilar en los países duran-
te el período 2007–2013 ha sido lenta, tanto desde un punto de vista general
como de cada uno de sus componentes. Cabe destacar los casos de Hondu-
ras, México y Uruguay, cuyo crecimiento fue igual o superior a 1 punto. Méxi-
co y Perú, pasaron a integrar el grupo de los países más avanzados, mientras
que Honduras pasó del nivel bajo al nivel intermedio. En el caso de Honduras
el crecimiento tuvo lugar, básicamente, gracias a una más amplia aplicación
de la presupuestación por programas, mientras que en México y Uruguay
el incremento del indicador global se explica por la introducción de incenti-
vos y el progreso realizado en la evaluación de la efectividad (ámbito en el
que superó un poco al resto de los países). Luego de las dos evaluaciones
efectuadas con el SEP, se evidencia que el 83% de los 24 países evaluados
todavía está en un estado menos desarrollado de implementación del PpR, a
excepción de Brasil, Chile, México y Perú.
Una segunda conclusión es que el lento avance de este pilar, esencial
en un modelo de GpRD, tiene explicaciones que se originan en los niveles
de logro de sus componentes, así como en el impacto de los avances conse-
guidos en otros pilares. En el caso de sus componentes, el escaso progreso
se explica en parte por el hecho de contar con sistemas de seguimiento y
evaluación poco desarrollados y por la débil instrumentación de la asignación
de recursos basados en programas.
A ello debe agregarse el grado de evolución de la planificación estratégi-

ca, que condiciona la fijación de objetivos y metas presupuestarias; la debili-
dad de los sistemas de seguimiento y evaluación, y la gran centralización de
los procedimientos de ejecución presupuestaria, que le restan capacidad de
gestión a los responsables de los programas. Entre dichos procedimientos,
cabe señalar las escasas facultades que se les otorgan a los niveles políticos
y gerenciales institucionales para aprobar modificaciones presupuestarias e
intervenir en los procesos de contrataciones de bienes y servicios. La figura
del gerente de programa como centro de decisiones en la programación y
administración de su gestión —en el marco de las políticas definidas— no
está aún suficientemente desarrollada en la mayoría de los países.
Una tercera conclusión es que el grado de implementación del PpR está
estrechamente relacionado con el nivel de madurez alcanzado por las insti-
tuciones del país para consensuar políticas, acuerdos y proyectos basados
en indicadores y que tengan permanencia en el tiempo. Como se ha seña-
lado reiteradamente en varios artículos especializados, tanto el presupuesto
como la cultura de la gestión para resultados, implica un cambio cultural, un
cambio de formas y procesos de tomar decisiones. Cabe hacer la misma
pregunta que hace Besrest (2012): ¿se trata de una evolución cultural, o de
una revolución cultural?
Por último, y parafraseando a Marcel (2009), ante la pregunta de si el
PpR es una moda burocrática o un nuevo paradigma de la gestión pública,
los resultados de las evaluaciones evidencian que, salvo cinco países, la res-
puesta para el resto posiblemente constituya una combinación de las dos.
No obstante, las direcciones nacionales de presupuesto requieren que se
fortalezca la gestión de cambio para asimilar que se trata de procesos que
implican liderazgo, persistencia y consistencia, para romper las asignacio-
nes inerciales que financian lo que las instituciones hacen y necesitan para
seguir haciendo. Bajo el “nuevo paradigma”, el PpR introduce elementos
para combinar incentivos tanto de origen técnico como político, ya que fu-
sionaría las asignaciones inerciales con las incrementales, que se deciden
políticamente.
Retos a tener en cuenta
Vinculación planificación-presupuesto
Este es un tema recurrente en América Latina y el camino por recorrer es
largo. Ningún país ha alcanzado el óptimo de 5 y el promedio apenas as-
ciende a un 52% de dicho óptimo. Sin agotar los diversos aspectos que han
obstaculizado la vinculación plan-presupuesto, cabe señalar las siguientes

áreas de divergencias que requieren ser tratadas.
Desde el punto de vista metodológico, se presentan dos situaciones
que es necesario resolver. En primer lugar, las categorías que se utilizan en
los planes no son compatibles con las categorías en que se estructuran los
presupuestos, lo que dificulta expresar en estos últimos las políticas y prio-
ridades de los planes. Ello no implica que la estructura de programas presu-
puestarios deba ser idéntica a la estructura de los programas de los planes,
pero deben definirse criterios para vincular ambos tipos de programas.
En segundo lugar, si bien la producción pública es el punto de vincula-
ción operativa entre los presupuestos y los planes, dicha vinculación no es,
en todos los casos, de carácter lineal. Un mismo producto puede contribuir
al logro de varios resultados y un mismo resultado puede alcanzarse a través
de varios productos. Así, por ejemplo, el producto asistencia sanitaria animal
puede contribuir a la obtención de resultados vinculados con las exportacio-
nes ganaderas, así como también a la disminución de las tasas de morbilidad
y mortalidad humanas. A su vez, el resultado de reducir la tasa de deserción
escolar puede estar vinculado con la magnitud de la capacidad de atención
educativa, y al mismo tiempo con los productos de vacunación y alimentación
escolar, y con el seguimiento de los padres a las tareas de los hijos. Es de-
cir: las relaciones productos-resultados pueden ser multicausales, mientras
que las relaciones insumo-producto contempladas en los presupuestos son
causales, ya que si se utiliza una combinación de insumos en determinada
cantidad y calidad se sabe con certeza que se obtendrá el producto previsto,
tanto en cantidad como en calidad. Estos aspectos deben ser considerados
al momento de evaluar, tanto ex ante como ex post, el cumplimiento de resul-
tados y sus vinculaciones con la producción pública y los recursos financieros
asignados.
Respecto de los plazos, hay elementos de carácter operativo que conspi-
ran contra la vinculación entre los dos instrumentos, como el hecho de que los
planes de desarrollo son de carácter plurianual, mientras que el presupuesto
es anual. La introducción de los marcos fiscales de mediano plazo posibilitará
la vinculación entre la planificación de mediano plazo y el presupuesto anual
en la medida en que dichos marcos cuenten con una desagregación a nivel
de los programas prioritarios que sean la base para la formulación presupues-
taria y su posterior tratamiento en el Poder Legislativo.
Los arreglos institucionales son otro aspecto que interviene en la ar-
ticulación entre el plan y el presupuesto. En la mayoría de los países de
América Latina las instituciones de planificación y presupuesto han sido
y son espacios de poder competitivo; ambos espacios son hoy en día el

resultado de procesos colectivos en los que varios actores tienden a inducir
sus intereses, por encima de los de la colectividad. A ello se debe sumar
que en el ejercicio presupuestario también participan otros actores, como
el Poder Legislativo, que en cada negociación introduce más elementos de
conflicto que de convergencia, dado que “los actores involucrados en las
negociaciones del presupuesto cuentan con puntos de vista propios acerca
de las necesidades de la sociedad y de los beneficios y costos de deter-
minadas políticas. Pueden además tener incentivos para apoyar distintos
programas según sus aspiraciones y su proceso político” (Hallerberg, Scar-
tascini y Stein, 2010:1).
La definición de la ubicación institucional de los órganos rectores de los
sistemas de planificación y presupuesto y sus interrelaciones es un tema
que debería ser objeto de discusión. No existen “recetas” administrativas
sobre cómo encarar esta definición. Dependen de la realidad y la voluntad
política de cada país. Sin embargo, un modelo a analizar podría ser el de Bra-
sil, país que lidera el proceso de vinculación plan-presupuesto en América
Latina.
Roles de los poderes legislativos y de los órganos de control

El PpR requiere una profunda revisión del funcionamiento actual de los po-
deres legislativos y de los órganos de control externos. En materia de apro-
bación del presupuesto por parte del Poder Legislativo, es necesario pasar
del criterio tradicional de analizar y aprobar un “conjunto de autorizaciones
máximas para gastar” (tal como está establecido en gran parte de la le-
gislación presupuestaria vigente) y en cambio concentrar los análisis en las
variaciones financieras históricas, a una aprobación de “lo que el Estado ha
de realizar con los recursos previstos”. Ello implica que en el tratamiento
legislativo se debería priorizar la evaluación de los bienes y servicios que
han de producir las instituciones públicas y su relación con las demandas de
la sociedad y, en función de ello, definir los niveles de gastos requeridos. A
su vez, esto también supone que las rendiciones de cuentas de la gestión
presupuestaria al Poder Legislativo se basen en la producción y en los re-
sultados obtenidos y los recursos efectivamente utilizados para ello. Para tal
fin, debe efectuarse un proceso de tecnificación de dicho poder, creando
oficinas de presupuesto —al estilo de la Congressional Budget Office de Es-
tados Unidos (CBO)— que den sustento y soporte técnico a las decisiones
de los legisladores. Estas oficinas “ofrecen una alternativa para fortalecer las
capacidades técnicas e institucionales de los Parlamentos, para que estos
puedan desempeñar sus responsabilidades fiscales de manera más efec-

tiva y responsable” (Santiso y Varea, 2013). En algunos países de América
Latina, existe este tipo de oficina y están prestando un gran servicio: cabe
destacar los casos de Brasil, Honduras y México, así como la experiencia
que tuvo lugar durante unos años en República Dominicana y las que se
vienen encarando en Chile, Costa Rica y El Salvador. A efectos de darle sos-
tenibilidad en el tiempo al proceso de tecnificación del Poder Legislativo y,
en especial, a la generalización de oficinas técnicas, es necesario concentrar
en él acciones de asistencia técnica.4
En lo que se refiere a los órganos de control, la existencia de un PpR
implica redefinir el rol de aquellos. Si bien deben continuar con sus tareas
de auditar los estados contables y verificar el uso honesto de los recursos
públicos, es necesario que prioricen la evaluación del cumplimiento de la pro-
ducción pública programada y el efectivo logro de los resultados e impactos
previstos en el presupuesto. Para ello, a las normas y pautas tradicionales
de controles formales basados en documentación, deben agregar auditorías
operacionales, así como también estudios y encuestas sobre los resultados
e impactos que la gestión pública ha tenido en la población.
Aspectos de la técnica presupuestaria

Desde el punto de vista de la técnica presupuestaria, hay tres pasos para
destacar.
El primero es desarrollar un modelo conceptual para presupuestar por
programas, que pueda incorporarse al Manual de Estadísticas de las Finanzas
Públicas del Fondo Monetario Internacional (FMI). Como un aporte para ello,
se considera que los elementos básicos de dicha técnica deben posibilitar la
identificación de la producción de bienes y servicios, y su vinculación con los
resultados y los recursos requeridos (Arrieche, Makón y Matus, 1979; Robin-
son, 2011, 2014; Marcel, Guzmán y Sanginés, 2014).
Para lograrlo, es necesario fortalecer y generalizar el uso de la cadena
de valor público, distinguiendo claramente las características de las relacio-
nes causales insumo-productos y de las relaciones multicausales produc-
tos-resultados-impactos, tal como se analizó anteriormente. Todo ello, sin
desmedro del uso del marco lógico como herramienta de programación de
proyectos.
Un segundo paso, una vez que el programa esté bien definido y con-
ceptualizado, es posicionarlo como elemento básico de programación
4
Para ampliar esta discusión, véase Santiso y Varea (2013).
presupuestaria, del modo en que lo están haciendo Argentina, Costa Rica,

Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Perú.
Finalmente, el tercer paso, y que representa un salto cualitativo signifi-
cativo, es el de implementar instrumentos (matrices) de indicadores de se-
guimiento del gasto de los programas. De nuevo, esto requiere un esfuerzo
conjunto, primero a nivel del ente rector presupuestario, para luego decantar
a nivel sectorial. Para ello, es esencial que, en el marco de la reforma de
los sistemas de administración financiera, se registre el gasto devengado
como variable fundamental para medir los avances financieros en la ejecu-
ción presupuestaria y, a la vez, que sea la base para determinar los costos
por productos.
Una vez instrumentadas estas tres fases, las etapas ulteriores consisti-
rían en la inclusión de políticas, metodologías e instrumentos de evaluación.
Más adelante, habrá que enfocarse en distintos tipos de evaluación, que al
final se encaminen con procesos de fortalecimiento institucional.
Marco legal
Si bien todos los países tienen disposiciones legales en materia presupues-
taria, son pocos los casos en los que existen normas en materia de presu-
puesto basado en resultados en general y de programas presupuestarios en
particular.
Para darles respaldo normativo a los procesos de instrumentación de
la gestión para resultados es conveniente que se dicten normas legales que
incluyan disposiciones en materia de presupuesto basado en resultados y, en
especial, normas que regulen los contratos por desempeño y la generaliza-
ción de incentivos monetarios y no monetarios.
La figura de los contratos por desempeño posibilita definir los compro-
misos que asumen las instituciones públicas en materia de cumplimiento de
políticas, objetivos, metas de producción y resultados, con los recursos asig-
nados y los incentivos que han de recibir en la medida en que cumplan con
los compromisos adquiridos. Por tanto, es una herramienta esencial en los
procesos de formulación y evaluación de la ejecución presupuestaria. Como
complemento de ello, es necesario generalizar la utilización de incentivos. No
es posible plantearse mejoras en la gestión presupuestaria si se les otorgan tra-
tamientos administrativos similares a todos los organismos públicos, actúen o
no de forma eficiente y eficaz, cumplan o no con los objetivos y políticas que les
han sido asignados. Igual situación se presenta en el caso de los funcionarios y
empleados públicos; es necesario motivar y estimular al funcionario y empleado
eficiente y eficaz en su gestión, y que así se lo distinga del que no lo es.
Institucionalización de la evaluación de la efectividad del gasto

Del análisis realizado, se aprecia que solamente tres países, Brasil, Chile y
México, han implementado políticas de evaluación de la efectividad del gas-
to, utilizando instrumentos y metodologías de evaluación, y en este campo
están pues bastante más avanzados que el resto de los países, que todavía
no han llegado a la mitad de camino.
Es más, la literatura del presupuesto ha empezado a poner alguna aten-
ción a la fase de evaluación desde hace muy poco, en parte porque esta
fase está asociada a la planificación (y a sus programas de inversión pública)
más que al presupuesto. Por tanto, la incorporación de metodologías de
evaluación como herramienta multipropósito, es decir, de uso para varias
fases del presupuesto, constituye un reto de envergadura institucional para
los países, porque para instrumentarlos se requiere que los funcionarios
cuenten con elevados niveles de capacitación, que los encargados de la
toma de decisiones desarrollen un sentido de apropiación, y que haya per-
sonal con habilidades técnicas específicas. Luego, hay que tener en cuenta
que los resultados que arroje la evaluación no necesariamente tendrán re-
conocimiento político.
En cualquier caso, está probado que la aplicación de políticas sanas de
seguimiento y evaluación del gasto conducen a operativizar la teoría de la
calidad del gasto para hacerlo más efectivo y eficiente.
La institucionalización de una unidad de seguimiento y evaluación del
gasto contribuiría de forma sustancial a la puesta en ejecución de un PpR.
Evaluación de la fragmentación, duplicación y superposición de programas

de gasto público
La evaluación de la efectividad del gasto implica también justipreciar los nive-
les de fragmentación, duplicación y superposición o traslape del gasto públi-
co.5 Las políticas y los proyectos de los gobiernos de la región están plagados
de ejemplos de duplicación o superposición; sin embargo, no se les ha dado
la importancia que merecen porque afectan intereses. Si bien este es un tema
de reforma administrativa, no deja de ser un problema clave que impacta en
la eficiencia y efectividad del gasto público. Un caso típico en varios países es
el de la atención a los problemas de salud, en cuyo caso programas similares
son encarados tanto por los ministerios respectivos como por las institucio-
nes de la seguridad social en los mismos espacios geográficos.
En Estados Unidos las evaluaciones de duplicación, fragmentación y su-
perposición del gasto público son realizadas anualmente por la Oficina de Ren-
dición de Cuentas (GAO, por sus siglas en inglés), que tiene reglas propias de
independencia. Las conclusiones y recomendaciones son instrumentadas a

lo largo de las instituciones identificadas en proyectos duplicados, para salva-
guardar el buen uso de los recursos de los contribuyentes estadounidenses.
Como se pudo apreciar anteriormente, en el caso chileno también reali-
zan una evaluación institucional, para observar los niveles de consistencia en
la aplicación de políticas y programas entre instituciones. De todos modos,
dicha evaluación no abarca lo indicado aquí, al menos no de la forma en que
lo diferencia la GAO.
Estas evaluaciones deberían ser realizadas por los órganos rectores del
sistema presupuestario, en estrecha coordinación con los órganos rectores
de la administración o de la reforma administrativa del sector público.
Se considera que estos estudios atacan de raíz el problema de la eficien-
cia y efectividad del gasto público, y constituyen un reto mayor en la institu-
cionalidad del presupuesto.
Rigidez en la administración presupuestaria

Un obstáculo que tienen los presupuestos es la alta rigidez que presenta
la ejecución y administración de los mismos. Cuanto más centralizada sea
la administración presupuestaria, mayores serán los niveles de agregación
de los datos que se presentan en la formulación presupuestaria, a efectos
de “escapar” a esas rigideces. A las instituciones se les exige que cumplan
objetivos y metas, pero la administración de los recursos se centraliza en los
órganos rectores.
El gerente del programa, responsable ante la sociedad de producir bie-
nes y prestar servicios con la mayor calidad posible, no está facultado, en
la mayoría de los países, para administrar sus presupuestos. En el ámbito
presupuestario propiamente dicho la aprobación de modificaciones a las
asignaciones financieras y la de cuotas periódicas de gastos se encuentran
centralizadas. Pero la rigidez no solo se expresa en el ámbito presupuestario.
5
La fragmentación tiene lugar cuando más de una institución de gobierno (ministerio,
secretaría o departamento, o más de una institución) están involucradas en una misma
área o sector con necesidades nacionales, y existen oportunidades para mejorar la
prestación de servicios. La superposición o el traslape ocurren cuando varias institucio-
nes o programas de gobierno (ministerios, secretarías o departamentos) tienen objeti-
vos y beneficiarios similares, y participan en actividades parecidas o estratégicas para
cumplir los objetivos propuestos. Por último, la duplicación se presenta cuando dos o
más instituciones o programas de gobierno (ministerios, secretarías o departamentos)
participan en las mismas actividades o proveen los mismos servicios a los mismos
beneficiarios (GAO, 2013, 2014).
Los procesos de contratación y adquisición de recursos reales (humanos y

materiales) están excesivamente normados y orientados casi exclusivamen-
te a efectuar controles del uso honesto de los recursos. Sin desmedro de
los controles necesarios en los procesos de contratación y adquisición de
recursos reales, es necesario encarar procesos de descentralización que im-
pliquen revalorizar el rol de los gerentes de programas.
En síntesis, la descentralización de los aspectos vinculados con la admi-
nistración presupuestaria y la revalorización de los roles de los gerentes de
programas coadyuvará a mejorar sustancialmente la calidad de la programa-
ción presupuestaria basada en resultados.
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CAPÍTULO 6
Gestión de programas y proyectos
E
n este capítulo se presenta el pilar de gestión de programas y proyec-
tos, el cual se enfoca en la producción de bienes y servicios para los
ciudadanos. Ya que este pilar es el que genera valor público, constituye
el centro del interés de la gestión para resultados en el desarrollo (GpRD). El
pilar analiza dos aspectos relacionados, aunque diferentes, de la gestión pú-
blica: i) la evaluación ex ante y priorización de proyectos de inversión pública y
ii) la gestión de bienes y servicios. Este capítulo se divide en dos partes, cada
una de ellas dedicada al estudio de uno de estos aspectos.
I. EVALUACIÓN EX ANTE Y PRIORIZACIÓN DE PROYECTOS DE

INVERSIÓN PÚBLICA
Marcos Makón y Marco Varea
La inversión pública desempeña un rol central en el crecimiento económico

de los países, y también lo tiene en los procesos de ajuste. Es clave que las
decisiones de inversión se equilibren para no afectar el crecimiento, así como
también para no afectar la gobernabilidad.
De acuerdo con la concepción tradicional, el ciclo de vida de los proyec-
tos de inversión se compone de cuatro etapas: i) preinversión, ii) inversión,
iii) operación y mantenimiento, iv) seguimiento y evaluación. A su vez, la pre-
inversión o evaluación ex ante está integrada por los siguientes procesos:
i) identificación, ii) perfil, iii) prefactibilidad y iv) factibilidad.
La asignación de recursos financieros en el presupuesto tiene lugar para
financiar tanto la preinversión como la inversión, y la operación y el manteni-
miento del proyecto, una vez finalizada su ejecución. Por otro lado, el contar
con una sólida evaluación ex ante es una condición necesaria para garantizar
el éxito de la ejecución del proyecto y de su posterior puesta en marcha.
Si bien el desarrollo conceptual y metodológico de la preinversión ha

sido abundantemente tratado, se puede afirmar que, en general, el enfoque
de su estudio se orientó básicamente al campo microeconómico, con una
visión productivista y eficientista, la mayoría de las veces alejada de las prio-
ridades políticas contempladas en los planes de desarrollo, considerándose
cada proyecto en forma aislada (Cuadros y Pacheco, 2010).
La evaluación ex ante o preinversión es un requisito para que se aprue-
be la ejecución de un proyecto y se realice la consiguiente asignación de
recursos en el presupuesto, aunque dicha aprobación no necesariamente
requiere que se cumplan todos los procesos de la preinversión. En general,
se excluyen de cumplir con algunos de dichos procesos los proyectos de
inversión física que no alcancen un monto determinado y aquellos proyectos
de formación de capital humano que estén sujetos a evaluaciones de tipo
sociopolítico.
Por otro lado, la evaluación ex ante de proyectos es una condición ne-
cesaria pero no suficiente para priorizar la asignación de recursos en el pre-
supuesto. Se requiere considerar la viabilidad política y la vinculación con las
prioridades de desarrollo. La evaluación técnica ex ante debe ser considerada
como una contribución a la toma de decisiones políticas, pero en ningún caso
debe pretender reemplazar a dichas decisiones.
La reinstalación de los sistemas de planificación en América Latina, y
el hecho de considerar a la planificación de la inversión pública como parte
indisoluble de los mismos, ha llevado a que el análisis ex ante de los proyec-
tos de inversión dejase de tener una orientación exclusivamente microeco-
nómica para tomar en consideración también las prioridades y políticas de
desarrollo.
En los últimos 50 años, los sistemas nacionales de inversión pública (SNIP)
en América Latina y el Caribe (ALC) han evolucionado, siguiendo de cerca el
desarrollo de los sistemas de planificación. En esta primera parte del capítulo 6
se analizarán las tendencias mundiales y buenas prácticas, se presentarán los
avances y desafíos de la región en esta materia, y finalmente se expondrán los
retos para el futuro y las recomendaciones para mejorar los SNIP.
Tendencias mundiales y buenas prácticas
Hasta mediados de los años ochenta los SNIP formaban parte de los siste-
mas de planificación, tanto desde el punto de vista conceptual y metodológi-
co como institucional, y su ámbito abarcaba los proyectos de inversión física
según lo contemplado por el Sistema de Cuentas Nacionales de los años
Gestión de programas y proyectos 157
sesenta, con lo cual el concepto de proyecto en los sistemas de presupuesto

y de inversiones eran similares.
Con la decadencia y desaparición de los sistemas de planificación en nu-
merosos países, a finales de los años ochenta y durante la década de 1990,
los SNIP se transformaron en la única referencia de planificación, y el con-
cepto de inversión se amplió más allá del de “formación bruta de capital fijo”
como respuesta a la carencia de marcos de referencia de las prioridades de
mediano y largo plazo, y con base en las nuevas concepciones de inversión
pública, que incluyen también la formación de capital humano. Por otro lado,
se acentuó el uso de criterios de evaluación microeconómica de proyectos de
inversión como elemento básico para priorizar y asignar recursos en los pro-
yectos de inversión. Chile, Colombia y México fueron los países que, en ese
período, conservaron sus órganos rectores de planificación y mantuvieron la
conducción de los sistemas de inversiones en dicho ámbito. En la mayoría de
los países los órganos rectores de los sistemas de inversiones pasaron a los
ministerios de Hacienda o Economía.
En estas dos primeras etapas el desarrollo metodológico de los SNIP se
concentró, básicamente, en la formulación y evaluación ex ante de proyectos
de inversión, sin que se les diera un tratamiento adecuado al seguimiento ni a
la evaluación de la ejecución, así como tampoco a la evaluación ex post. La re-
novación de los sistemas de planificación en América Latina, fenómeno que se
ha venido produciendo en los últimos años, implica la necesidad de reevaluar el
rol de los SNIP como herramientas esenciales de los sistemas de planificación
y como base para la asignación de recursos en el presupuesto destinados a la
inversión. Esto implica, como mínimo, considerar las siguientes pautas:
i. Al priorizar proyectos de inversión, deberían contemplarse, además

de la evaluación microeconómica, las prioridades nacionales, el mar-
co de referencia de la programación macroeconómica y la viabilidad
sociopolítica.
ii. Los mecanismos de seguimiento y evaluación de la inversión pública
deben estar interrelacionados con los que se utilicen en los sistemas de
planificación y de presupuesto, como parte de un sistema integral de
seguimiento y evaluación de la gestión pública.
iii. Desde el punto de vista metodológico es necesario compatibilizar el con-
cepto ampliado de proyectos de inversión del sistema de inversión públi-
ca con el concepto de proyecto de inversión del sistema presupuestario,
que se corresponde con el de gastos de capital establecido en el Siste-
ma de Cuentas Nacionales 2008 (UNSTATS, 2009). Esto último debe
hacerse con el objeto de evitar que se “capitalicen” en el presupuesto

y, por tanto, en la contabilidad pública, gastos en proyectos de inversión
que se corresponden con gastos corrientes.
A diferencia de lo que se ha venido implementando en ALC como es-

tructura institucional de la inversión pública, en los SNIP de los países desa-
rrollados se impulsan los sistemas de gestión de desempeño de la inversión
pública (PIMP, por sus siglas en inglés), que incluye la inversión del gobierno
central, más la inversión de las empresas de propiedad del Estado. Aquí, se
puede observar una primera diferencia con ALC, donde los SNIP no abarcan
la inversión de las empresas públicas.
Análisis recientes evidencian que la evaluación de los PIMP podría ser
más refinada que la de los SNIP, ya que al introducir la variable de desempeño,
se busca maximizar la eficiencia de los recursos, particularmente en épocas
de depresión económica, mientras que en condiciones similares en países
emergentes, los recortes presupuestarios suelen ser transversales. Por otra
parte, también se hacen análisis de fragmentación, eficiencia y efectividad,
para salvaguardar a los sectores menos protegidos, y estudios para acelerar
los procesos entre las diferentes fases, en particular entre la concepción y la
puesta en marcha (Banco Mundial, 2009).
A diferencia de lo que se observa en los SNIP de ALC, los de los países
de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)
desempeñan otros roles, ya que los primeros se han centrado principalmente
en consideraciones microeconómicas, relativas a la eficiencia, los costos y
beneficios de los proyectos individuales. En cambio, los SNIP de los países
desarrollados incorporan la dimensión macroeconómica, es decir: se centran
en el nivel agregado de inversión pública, midiendo el efecto a corto plazo
sobre la economía y de largo plazo en la sostenibilidad de las finanzas públi-
cas. En esta misma línea, otros rasgos distintivos son los vínculos con los
marcos fiscales de mediano plazo, los marcos sectoriales y, por otro lado, la
consideración de las asociaciones público-privadas (APP) como mecanismos
para mejorar la eficiencia y lograr una distribución más equitativa de riesgos
entre el sector público y el privado.
Avances y desafíos de las evaluaciones ex ante de los proyectos

de inversión en ALC
Para efectuar el diagnóstico de la capacidad para realizar evaluaciones ex

ante, se consideraron los siguientes criterios: i) normativa e institucionalidad;
ii) cobertura de la evaluaciones ex ante, y iii) uso y difusión de las evaluaciones

mencionadas.
El promedio del componente de evaluación ex ante y priorización de pro-
yectos de inversión para todos los países de la región tuvo una evolución positi-
va de solo 0,4 puntos en el período 2007–2013, pasando de 2,1 a 2,5 puntos, es
decir: en 2013 había alcanzado el 50% del óptimo. El estancamiento que se pre-
senta en materia de cobertura de la evaluación ex ante es preocupante en cuan-
to al uso efectivo de esta metodología como base para la asignación de recursos
para inversión en los presupuestos, tomando también en cuenta las prioridades
de los planes de desarrollo. Si bien el crecimiento de la normatividad e institucio-
nalidad y de la difusión de la información en materia de inversiones es positivo
en términos de sostenibilidad y transparencia del proceso de inversión, encierra
por otra parte un alto grado de formalidad, y no posibilita per se una mejora de
los procesos de asignación de recursos con base en evaluaciones técnicas.
Los resultados muestran diferencias entre los países de la región. Para
el análisis se los ha agregado en tres grupos, según el puntaje obtenido en el
componente. El primer grupo (nivel alto) está conformado por los países que
obtuvieron un puntaje de 3 o superior; el segundo (nivel medio), por los paí-
ses que obtuvieron puntajes entre 1,5 y 3, y el tercero (nivel bajo), por países
que obtuvieron puntajes menores a 1,5.
En el cuadro 6.2 se observa que varios países han avanzado del nivel
bajo al nivel medio. A diferencia de 2007, cuando la mayor cantidad de países
mostraba un desarrollo bajo (10 de 24), en 2013 la mayoría de los países se
concentra en el nivel alto (nueve de 24).
GRÁFICO 6.1 | Puntaje de los indicadores del componente evaluación

ex ante de proyectos de inversión pública
4
3,1
3 2,7
2,0 2,1
1,9
2 1,7
0
Normas e instituciones Cobertura de las Uso y difusión
de evaluación ex ante evaluaciones ex ante de la información
2007 2013
CUADRO 6.1 | Puntaje de los indicadores del componente de evaluación

ex ante de proyectos de inversión pública, 2007–2013
2007 2013 Var.

Evaluación ex ante y priorización de proyectos de inversión 2,1 2,5 0,4
Normas e instituciones de evaluación ex ante 2,7 3,1 0,4
Cobertura de las evaluaciones ex ante 1,9 2,0 0,1
Uso y difusión de la información 1,7 2,1 0,4
Por otro lado, también se ha analizado el cambio de los puntajes del

componente de evaluación ex ante y priorización de proyectos de inversión
pública en el período observado, para lo cual se ha clasificado a las naciones
en tres grupos. El primer grupo (avance sustancial) está conformado por los
países que obtuvieron un cambio positivo, de 0,5 puntos o superior; el segun-
do (avance regular), por los países que evidenciaron cambios de entre 0 y 0,5
puntos, y el tercero (cambio nulo o negativo), por los que exhibieron cambios
iguales o menores a 0 puntos.
Costa Rica aumentó su puntaje respecto de la primera evaluación de 2007,
gracias a que en 2010 se creó el Sistema Nacional de Inversión Pública, bajo la
administración de la Unidad de Inversiones Públicas del Ministerio de Planifica-
ción Nacional y Política Económica (Mideplan). Una vez constituida, esta Unidad
CUADRO 6.2 | Clasificación de los países según el puntaje obtenido en el

componente de evaluación ex ante
Puntaje del componente 2007 2013

Nivel alto (9 países) (9 países)
Puntaje Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Chile, Colombia, Ecuador,
≥3 El Salvador, Guatemala, Honduras, El Salvador, Guatemala, Honduras,
México, Perú México, Nicaragua, Perú
Nivel medio (5 países) (7 países)
Puntaje Argentina, Nicaragua, Panamá, Argentina, Brasil, Costa
<3 República Dominicana, Trinidad y Rica, Paraguay, República
≥ 1,5 Tobago Dominicana, Trinidad y Tobago,
Uruguay
Nivel bajo (10 países) (8 países)
Puntaje Bahamas, Barbados, Belice, Costa Bahamas, Barbados, Belice,
< 1,5 Rica, Guyana, Haití, Jamaica, Guyana, Haití, Jamaica,
Paraguay, Suriname, Uruguay Panamá, Suriname
CUADRO 6.3 | Clasificación de los países según su nivel de avance en el

componente de evaluación ex ante
Avance sustancial (9 países)

Cambio en puntaje Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Paraguay,
≥ 0,5 República Dominicana, Suriname, Uruguay
Avance regular (7 países)
Cambio en puntaje Argentina, Barbados, Belice, Chile, Colombia, México, Trinidad y Tobago
< 0,5
>0
Cambio nulo o (8 países)
negativo Bahamas, Brasil, Guatemala, Guyana, Haití, Jamaica, Panamá, Perú
Cambio en puntaje
≤0
elaboró la “Guía metodológica general para la identificación, formulación y eva-

luación de proyectos de inversión pública”, que presenta lineamientos genera-
les del contenido del proyecto de inversión y de los insumos que se requieren
para realizar la evaluación ex ante de proyectos, y enuncia la necesidad de con-
tar con precios sociales para la evaluación económica. No obstante, todavía no
se ha incorporado un catálogo de precios sociales, ni tampoco se establece una
diferenciación por el tamaño o la escala del proyecto. Un punto de considerable
mejora lo constituye el hecho de haber puesto a disposición de la ciudadanía,
a través de Internet, los resultados de las evaluaciones. De todos modos, una
debilidad de la que adolece el sistema costarricense, y que se mantiene desde
la primera evaluación, es que se evalúa el 100% de los proyectos de inversión
que requieren financiamiento interno o externo, pero si dichos proyectos son
financiados con fondos del presupuesto institucional no se evalúan.
Paraguay y Nicaragua también incrementaron sus puntajes. Hoy en día, el
primero cuenta con un marco normativo e institucional adecuado para el sis-
tema de inversión pública, con una unidad responsable que tiene autonomía
técnica, con normas y metodologías que diferencian los tipos de evaluaciones
ex ante en función de la escala del proyecto. No obstante, el SNIP, como
sistema, todavía se encuentra en su etapa inicial de implementación. Por otro
lado, Nicaragua avanzó en la creación de instrumentos para evaluar proyectos
y en la cobertura de la evaluación ex ante, de manera que actualmente este
tipo de análisis se aplica a un mayor porcentaje de propuestas de proyectos.
Un caso especial que cabe mencionar es el de Colombia, donde la eva-
luación ex ante de los proyectos de inversión está en manos del Departa-
mento Nacional de Planeación (DNP). El DNP ha venido fortaleciendo su
RECUADRO 6.1 | Buenas prácticas para el análisis de propuestas de

políticas, programas y proyectos: el Libro Verde del
Ministerio de Finanzas del Reino Unido
The Green Book. Appraisal and Evaluation in Central Government fue elaborado por el Ministerio de
Finanzas del Reino Unido (HM Treasury) con el fin de precautelar el interés público y asegurar que no se
adopte ninguna política, programa o proyecto sin responder a las siguientes preguntas: ¿Hay mejores
maneras para lograr el objetivo que se busca? ¿Se pueden usar estos recursos de mejor forma? El Libro
Verde presenta las técnicas que deben aplicarse y los aspectos que deben considerarse para llevar a
cabo el análisis de las propuestas de políticas, programas y proyectos, sean de inversión pública, regu-
latorias o de ingresos. El Libro establece la forma en que debe realizarse el análisis combinado de los
aspectos económicos, financieros, sociales y ambientales de tales propuestas. Es una guía de buenas
prácticas para todas las entidades del gobierno central, que cubre proyectos de todo tipo y tamaño. El
documento se complementa con una serie de guías para el análisis de propuestas sobre aspectos tan
diversos como la calidad del aire, la seguridad ciudadana, la salud, el transporte, etcétera.
Fuente: Véase el enlace https://www.gov.uk/government/publications/the-green-book-appraisal-and-

evaluation-in-central-governent.
capacidad institucional en esta área desde hace más de dos décadas. Cuenta
con un banco de proyectos (BPIN) y con una normativa que lo rige, un instru-
mental para operarlo y sistemas tecnológicos y de información que permiten
su gestión. A partir de su reestructuración en 2012, la unidad encargada de
la inversión pública ha pasado a ser la Dirección de Inversiones y Finanzas
Públicas (DIFP), lo cual ha mejorado el marco institucional para el desempeño
de sus funciones, pues anteriormente estaba a cargo de una unidad con me-
nor rango e institucionalidad. Otro avance significativo reciente ha sido el
afianzamiento de sus instrumentos y metodologías para identificar, preparar
y evaluar proyectos de inversión a través de la Metodología General para la
Formulación de Proyectos de Inversión Pública (MGA), que incluye un soft-
ware que funciona a través de Internet y que está conectado a otros sistemas
que sirven para la gestión de la inversión pública. No obstante, uno de los
aspectos en los que se requiere avanzar es en la publicación de los resulta-
dos de las evaluaciones ex ante, así como también en la estandarización de
los procedimientos y sistemas de la evaluación ex ante de los proyectos de
inversión formulados por los gobiernos subnacionales.
Normas e instituciones de evaluación ex ante
El crecimiento de este indicador estuvo al nivel del promedio del componen-

te, ya que aumentó en 0,4 puntos. En 2007 se evidenció que 11 de los 24
países analizados tenían un nivel de desarrollo alto en este indicador, mien-

tras que en 2013 el número de países ascendió a 14 de 24.
En materia de institucionalidad y normatividad de la evaluación ex ante,
cabe señalar que Chile sigue siendo el país más avanzado, ya que su in-
dicador se corresponde con el óptimo. Además, México, Nicaragua y Perú
mantuvieron en 2013 el alto nivel del indicador alcanzado en 2007, lo que de-
muestra que la institucionalidad y la normatividad del sistema de inversiones
se encuentran consolidadas allí.
Los países que muestran un mayor incremento en el puntaje son: Costa
Rica, El Salvador, Paraguay, República Dominicana y Suriname. En Paraguay
se dictó la Ley 4.394 de 2011, de acuerdo con la cual la conducción técnica del
sistema de inversión pública se le asigna a la Dirección del Sistema de Inver-
sión Pública del Ministerio de Hacienda en coordinación con la Secretaría de
Planificación. En el marco de dicha ley se emitió el decreto reglamentario y se
elaboraron normas técnicas que tienen como objetivo dotar al país de herra-
mientas metodológicas orientadas a garantizar que los proyectos de inversión
estén enmarcados en las políticas de desarrollo. Así, a partir de 2011 Paraguay
comenzó un proceso de instrumentación del sistema de inversiones públicas.
En el caso de Suriname, en 2007 carecía totalmente de normatividad e
institucionalidad en materia de inversión pública, pero para 2013 ya había in-
corporado normas metodológicas para la formulación y selección de proyec-
tos de inversión. También creó una incipiente Unidad de Inversión Pública en
el ámbito del Ministerio de Hacienda, pero no tiene todavía un sólido marco
legal que oriente y enmarque dicho sistema.
CUADRO 6.4 | Puntaje del indicador de normas e instituciones de

evaluación ex ante, 2007–2013
2007 2013 Var.

Normas e instituciones de evaluación ex ante 2,7 3,1 0,4
1. Existe un SIP o entidad gubernamental que realiza evaluaciones ex ante de 3,0 3,3 0,3
inversiones
2. El SIP o la entidad funciona bajo el mandato de una ley que establece 2,8 3,1 0,3
funciones, responsabilidades y recursos
3. El SIP o la entidad tiene normas técnicas y metodologías de trabajo 2,6 3,0 0,4
establecidas formalmente
4. El SIP o la entidad tiene como criterio básico la contribucion a la 2,5 2,9 0,4
consecucion y metas de gobierno
La institucionalidad y normatividad constituyen un primer paso para con-

textualizar la evaluación de proyectos, pero no garantiza que se aumente la
cantidad de proyectos a los cuales se les asignan recursos para inversión en
los presupuestos, tomando en consideración criterios técnicos de evaluación
ex ante, como se aprecia a continuación.
Cobertura de las evaluaciones ex ante
El crecimiento de este indicador fue casi nulo, de apenas 0,1 puntos, y se

evidenció que en 2007 seis de los 24 países analizados tenían un nivel de
desarrollo alto (alta cobertura de las evaluaciones ex ante), mientras que para
el mismo indicador en 2013 el número de países ascendió a nueve. Además,
en 2013 la mayoría de los países (10) exhibía un nivel de desarrollo bajo.
Los principales aumentos de puntaje tuvieron lugar en: Costa Rica, Ecua-
dor, El Salvador, Honduras y México. En Costa Rica y Ecuador el incremento
de cobertura se produjo en el ámbito del gobierno central, mientras que en
otros países se concentró en los gobiernos subnacionales.
En el caso de Ecuador, el sustancial aumento del indicador se debe a
que la cobertura abarcó el 100% de los proyectos del gobierno central, con
lo cual este país se posicionó en el mismo nivel de Colombia, El Salvador,
Honduras, México y Perú. Las nuevas Directrices para la Elaboración del Plan
Anual y Plurianual de Inversiones de Ecuador, elaboradas en 2010 y dictadas
en el marco del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (Co-
plafip), establecen que, para incluir un proyecto de inversión pública en el
presupuesto, es necesario contar con una evaluación ex ante favorable. Para
ello, se dispone de la Metodología de Priorización de Proyectos de Inversión
Pública, que utiliza un Índice de Prioridad de la Inversión (IPI) para evaluar los
proyectos a ser incluidos en el Programa Anual de Inversión.
CUADRO 6.5 | Puntaje del indicador de cobertura de las evaluaciones

ex ante, 2007–2013
2007 2013 Var.

Cobertura de las evaluaciones ex ante 1,9 2,0 0,1
1. Se realizan evaluaciones ex ante al porcentaje de los proyectos del gobierno 2,4 2,5 0,1
central
2. Se realizan evaluaciones ex ante al porcentaje de los proyectos de los 1,3 1,5 0,2
gobiernos subnacionales
En cuanto a la ampliación de la cobertura de la evaluación ex ante en

los gobiernos subnacionales, cabe señalar el caso de México. El reglamento
interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) establece que
todos los proyectos de inversión financiados por el gobierno federal deben
ser evaluados por la Unidad de Inversiones de la SHCP, y además estar regis-
trados en la Cartera de Programas y Proyectos de Inversión. Esto es aplicable
a los proyectos ejecutados por los gobiernos estaduales, financiados total o
parcialmente por el gobierno federal. Por tratarse de un país federal, al igual
que Argentina y Brasil, los proyectos que cuentan solo con recursos de los
gobiernos subnacionales se priorizan y evalúan de acuerdo con la normativi-
dad de cada uno de esos gobiernos.
Uso y difusión de la información
El crecimiento de este indicador estuvo al nivel del promedio del componente,

ya que creció en 0,4 puntos. Se registró un mayor crecimiento en el requisito
de difusión de información (“la información sobre las evaluaciones está a dis-
posición de la ciudadanía en Internet”) que en el de uso de la información (“los
resultados de las evaluaciones se usan durante la programación presupues-
taria”). En 2007 se evidenció que siete de los 24 países analizados tenían un
nivel de desarrollo alto, mientras que en 2013 dicha cifra ascendió a nueve. Sin
embargo, queda mucho por mejorar en el uso y la difusión de la información
sobre inversión pública, ya que en 2013 la mayoría de los países (11) ostentaba
un nivel de desarrollo bajo.
Los principales aumentos en puntaje, se observaron en: Chile, Costa
Rica, Honduras, Nicaragua y Paraguay. Cabe señalar que 13 de los 24 países
analizados no han mejorado sus indicadores, y dos países han disminuido su
CUADRO 6.6 | Puntaje del indicador de uso y difusión de la

información sobre evaluaciones ex ante, 2007–2013
2007 2013 Var.
Uso y difusión de la información 1,7 2,1 0,4
1. Los resultados de las evaluaciones se usan durante la 2,0 2,4 0,4
programación presupuestaria
2. La información sobre las evaluaciones está a disposición de la 0,9 1,5 0,5
ciudadanía en Internet
puntaje. Asimismo, hay países como Perú, cuyos valores en este campo no
aumentaron porque en 2007 ya habían alcanzado un puntaje alto.
Cabe resaltar los casos de Costa Rica y Nicaragua, países que en 2008
no cumplían con los requisitos planteados en este indicador, y registraron un
avance significativo en el período. En el caso de Costa Rica, el dictado de la
Ley 9.097 posibilita el acceso de cualquier ciudadano a evaluaciones de pro-
gramas. Por su parte, en Nicaragua el uso de evaluaciones de proyectos para
la programación presupuestaria (85% de los proyectos incorporados al presu-
puesto), y el desarrollo de la página web del sistema de inversiones públicas
han hecho que esta nación se sume a los pocos países latinoamericanos que
más utilizan y difunden las evaluaciones ex ante de proyectos de inversión.
En Honduras la publicación semanal de los informes de programas y
proyectos con evaluación ex ante representa un avance sustancial.
República Dominicana busca garantizar que los proyectos aprobados por
el órgano rector del sistema de inversiones se incorporen al presupuesto
anual. En este país, al igual que en muchos otros, se asigna un código SNIP
a cada proyecto. Sobre la base de este factor, se definió una interfaz entre
los sistemas informáticos de inversiones y de administración financiera que
impide que se pueda incluir en el presupuesto anual un proyecto que no haya
sido aprobado previamente por el órgano rector del sistema de inversiones y
cuente con un código SNIP.
Entonces, a excepción de algunos países del Caribe inglés, el resto de las
naciones de la región ha avanzado en varios frentes, entre los que sobresalen,
por un lado, la incorporación de la capacitación como elemento integrante de
los SNIP, para difundir metodologías, procesos y políticas, y por otro lado, la
posibilidad de contar con bancos de proyectos que establecen criterios de
prelación en los espacios fiscales que otorga el presupuesto anual.
Conclusiones y retos para el futuro
Conclusiones
i. Los países que en 2007 lideraban en el componente de evaluación ex

ante de los proyectos de inversión (Chile, Colombia, México y Perú) con-
servan su puesto, lo que refleja continuidad y solidez en la aplicación de
sus políticas en esta materia, y la madurez institucional de los distintos
gobiernos.
ii. En lo que se refiere al uso y a la difusión de la información sobre inversión
pública, si bien el indicador también refleja un crecimiento, cabe señalar
la distancia existente entre el uso que se da a la evaluación en la asigna-

ción de recursos financieros en el presupuesto y la divulgación de dichas
evaluaciones a la sociedad a través de Internet. Mientras que el indicador
del uso representa el 50% del óptimo, la divulgación alcanza solo el 28%.
Esta situación es prácticamente similar a la existente en 2007 y revela
que —en promedio— las políticas de información y transparencia en esta
materia no han evolucionado significativamente en el período analizado.
iii. Lo que se reitera como preocupante es el estancamiento en que se en-
cuentra la ampliación de la cobertura de las evaluaciones ex ante. Habría
que indagar las causas de esta situación, ya que avanzar en esta materia
garantizaría una mayor calidad en los procesos de priorización de las in-
versiones y de asignación de recursos para las mismas en el presupues-
to. Entre los factores que habría que investigar se pueden mencionar los
siguientes: i) utilidad y oportunidad de las evaluaciones ex ante para los
distintos actores que toman las decisiones, ii) distancia entre la comple-
jidad técnica de las evaluaciones y la capacitación de los funcionarios
encargados de ellas, iii) aplicación de las evaluaciones ex ante, utilizando
todos los procesos de la preinversión, a los proyectos de bajo monto o
que por su naturaleza (proyectos sociales) no les son aplicables.
Retos a tener en cuenta
Integrar la planificación de las inversiones a la planificación del desarrollo y

a la planificación fiscal
La corriente actual de reforzar o reinstalar la planificación hace necesario que
la planificación de las inversiones públicas forme parte integral de los sis-
temas de planificación. Para ello, las evaluaciones ex ante representan un
aporte esencial, ya que, compatibilizadas con las prioridades del desarrollo,
posibilitan definir claramente los proyectos de inversión que formarán parte
de los planes de mediano plazo. Ello significará, probablemente, revisar o
complementar las actuales metodologías utilizadas.
Por otro lado, la instrumentación que se viene realizando de la progra-
mación presupuestaria plurianual requiere que la planificación de las inversio-
nes de mediano plazo esté incorporada e identificada claramente en dichos
presupuestos. Una ayuda en ese camino la proporciona la existencia de una
norma en los presupuestos anuales que apruebe la iniciación y continuación
de proyectos de inversión cuya ejecución sobrepase el ejercicio presupues-
tario. Esta disposición está incluida en las normas básicas de presupuesto en
diversos países de ALC, como Argentina, Honduras, Nicaragua y República
Dominicana, las cuales permiten simplificar los trámites de contratación de

los proyectos y darle un mayor horizonte de previsibilidad a su ejecución.
Vincular los SNIP con los SIAF o sistemas similares

La vinculación entre los SNIP y los Sistemas Integrados de Administración
Financiera (SIAF) es esencial, ya que, a través de interfaces entre ambos
sistemas, permite que la programación y ejecución de los proyectos de in-
versión se enmarquen en las políticas y prioridades definidas en el plan de
inversiones, y que haya una traducción automática entre los conceptos de
proyectos de inversión definidos en los sistemas de inversiones y los de pre-
supuesto que se corresponden con las cuentas nacionales.
Ampliar la cobertura
Los retos antes mencionados solo se podrán alcanzar en la medida que se
logre una mayor cobertura de los proyectos de inversión sujetos a evaluación
ex ante. La ampliación de la cobertura tiene características que difieren se-
gún el gobierno sea nacional o subnacional. En el caso de los gobiernos na-
cionales, la ampliación de la evaluación ex ante está sujeta a la decisión de las
autoridades políticas y la instrumentación de los funcionarios técnicos, que
se concentran en una sola organización institucional con grados de autoridad
perfectamente establecidos.
En el caso de los gobiernos subnacionales, la autonomía constitucional
que tienen en la mayoría de los países hace más dificultoso alcanzar dicha
ampliación, pues se trata de distintas organizaciones institucionales con au-
toridades políticas y niveles técnicos diversos. Esta problemática es aún más
relevante para los países federales con tres niveles de gobierno, nacional,
provincial o estadual y municipal, como son los casos de Argentina, Brasil
y México. La ampliación de la cobertura en los gobiernos subnacionales se
debería concentrar, en una primera etapa, en los proyectos de inversión fi-
nanciados por los gobiernos nacionales. Para el resto de los proyectos finan-
ciados con recursos propios, en el caso de los gobiernos municipales, sería
importante considerar el uso de metodologías muy simples de evaluación ex
ante. Del mismo modo, para los gobiernos provinciales y estaduales deberían
desarrollarse metodologías que, sin ser tan simples como las municipales,
sean menos complejas que las utilizadas a nivel nacional.
Referencias
Banco Mundial. 2009. Review of Public Investment Management

Performance (PIMP) in an Economic Crisis. GET Briefs Public Investment
Management Performance (PIMP) in an Economic Crisis. Washington
D.C.: Banco Mundial.
Cuadros, J. y J. F. Pacheco. 2010. Sistemas Nacionales de Inversión Pública.
Santiago de Chile: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación
Económica y Social (ILPES).
UNSTATS (División de Estadística de las Naciones Unidas). 2009. System of
National Accounts 2008. Nueva York: Comunidad Europea, FMI, OCDE,
Naciones Unidas y Banco Mundial. Disponible en http://unstats.un.org/
unsd/nationalaccount/docs/SNA2008.pdf.
Glosario
Análisis del riesgo fiscal: Examen de los eventos inevitables que podrían
ocurrir en el futuro y que acarrearían una tensión financiera. Los riesgos pue-
den relacionarse con el pago de obligaciones directas (deuda externa, emi-
sión de bonos o compromisos de largo plazo, como el pago de pensiones) o
de obligaciones contingentes (garantías del gobierno central a préstamos de
gobiernos subnacionales, pasivos actuariales o fallos judiciales que conlleven
pagos) y ocurrencia de desastres naturales.
Auditoría: Actividad de control independiente y objetiva que tiene como fin

añadir valor y mejorar las operaciones de una organización. Ayuda a la organi-
zación a lograr sus objetivos aportando un enfoque sistemático y disciplinado
para evaluar y mejorar la eficacia de la gestión de riesgos, el control y los
procesos de dirección. Se debe distinguir entre la auditoría de regularidad
(financiera), que se centra en el cumplimiento de las normas y regulaciones,
y la auditoría de resultados, que se ocupa de la pertinencia, la economía, la
eficiencia y la eficacia. La auditoría interna constituye una evaluación de los
controles internos realizados por una unidad que rinde cuentas a la dirección,
en tanto que la auditoría externa es realizada por una entidad independiente
(OCDE, 2002).
Contratos de gestión: Convenios entre instituciones en los que se esta-

blecen los resultados que se obtendrán, los ámbitos de competencia en la
ejecución, las condiciones de su cumplimiento y los montos de los recursos
asignados.
Desempeño: Medida en que una intervención para el desarrollo o una enti-

dad que se ocupa de fomentar el desarrollo actúa conforme a criterios/nor-
mas/directrices específicos u obtiene resultados de conformidad con metas
o planes establecidos (OCDE, 2002).
Efecto: Cambio intencional o no intencional producido a una intervención de

manera directa o indirecta (OCDE, 2002).
Efecto directo: Representa el conjunto de resultados a corto y mediano pla-

zo probables o logrados por los productos de una intervención (OCDE, 2002).
Eficacia: Medida en que se lograron o se espera lograr los objetivos de la

intervención para el desarrollo, tomando en cuenta su importancia relativa
(OCDE, 2002).
Eficiencia: Medida en que los recursos/insumos (fondos, tiempo, etc.) se

han convertido económicamente en resultados (OCDE, 2002).
Estándares de calidad: Atributos básicos que deben tener los bienes y

servicios.
Evaluación: Estudios que permiten la apreciación sistemática y objetiva de

un proyecto, programa o política en curso o concluido, de su diseño, su pues-
ta en práctica y sus resultados. La finalidad es determinar la pertinencia y
el logro de los objetivos, así como la eficiencia, la eficacia, el impacto y la
sostenibilidad para el desarrollo (OCDE, 2002).
Evaluación ex ante: Determinación general de la pertinencia, la factibilidad

y la sostenibilidad potencial de una intervención para el desarrollo antes de
tomar la decisión de otorgar financiamiento (OCDE, 2002).
Gestión para resultados: Es un marco de referencia cuya función es facilitar

a las organizaciones públicas la dirección efectiva e integrada de su proceso
de creación de valor público (resultados) a fin de optimizarlo, asegurando la
máxima eficacia y eficiencia de su desempeño, la consecución de los objeti-
vos de gobierno y la mejora continua de sus instituciones (BID y CLAD, 2007).
Gobierno central: Se extiende a todo el territorio del país. El gobierno cen-

tral puede aplicar impuestos sobre todas las unidades institucionales residen-
tes y sobre las unidades no residentes que realizan actividades económicas
dentro del país. El gobierno central suele encargarse de prestar servicios
colectivos en beneficio de la comunidad en conjunto, como defensa nacio-
nal, relaciones con otros países, seguridad y orden público, y funcionamiento
eficiente del sistema socioeconómico del país (FMI, 2001).
Glosario 251
Gobierno estatal: Es el nivel de gobierno que ejerce poder sobre un estado,

una región o una provincia (según sea el nombre de la mayor zona geográfica en
la que puede dividirse un país con fines políticos o administrativos) (FMI, 2001).
Impacto: Efectos de largo plazo, positivos y negativos, primarios y secun-

darios, producidos directa o indirectamente, de manera intencional o no, por
una intervención para el desarrollo (OCDE, 2002).
Incentivos: Conjunto de normas de gestión que tienen el propósito de esti-

mular, a través de recompensas, la consecución de los objetivos y metas por
parte de los equipos de trabajo de las unidades institucionales.
Indicador del desempeño (o de los resultados): Variable que permite ve-

rificar cambios debidos a la intervención para el desarrollo o que muestra
resultados en relación con lo que se ha planificado (OCDE, 2002).
Insumos: Recursos financieros, humanos y materiales empleados en una

intervención para el desarrollo (OCDE, 2002).
Marco fiscal de mediano plazo: Instrumento orientado a extender el hori-

zonte de la política fiscal más allá del calendario presupuestal anual, mediante
una proyección de ingresos y gastos para un período de tres años o más que
se actualiza anualmente. Durante el primer año, las proyecciones del marco
fiscal guardan estricta correspondencia con el presupuesto.
Marco lógico: Herramienta que se utiliza para mejorar el diseño de las inter-
venciones, más frecuentemente a nivel del proyecto. Comprende la identifi-
cación de elementos estratégicos (insumos, productos, efectos, impacto) y
sus relaciones causales, indicadores y los supuestos o riesgos que pueden
influir en el éxito o el fracaso. De esa manera facilita la planificación, la eje-
cución y la evaluación de una intervención para el desarrollo (OCDE, 2002).
Ministerios de línea o sectoriales: Son los ministerios encargados de

determinadas áreas de actividades, proyectos o programas para la provisión
de bienes y servicios. Ejemplos: Educación, Salud, Desarrollo Social, Trans-
porte, Obras Públicas.
Plan nacional de mediano plazo: Análisis de la situación del país y definición

de objetivos prioritarios a mediano plazo con sus correspondientes programas,
metas e indicadores. Los programas deben contar con un marco de resultados,

es decir, con una lógica que explique la forma en que deberá lograrse el objetivo
de desarrollo, que incluye las relaciones causales y los supuestos subyacentes.
Presupuesto con estructura programática: El objetivo medular de la pre-

supuestación por programas consiste en mejorar la priorización del gasto.
Esto significa que los escasos recursos gubernamentales se asignan a los
programas que brinden el mayor provecho a la comunidad con respecto al
dinero erogado. Al proporcionar información sobre los costos y beneficios
de las alternativas de los programas, un sistema de presupuestos basado en
programas facilita las decisiones con respecto a qué áreas del gasto recortar
y a cuáles incrementar con el fin de satisfacer mejor las necesidades comu-
nitarias. Por el contrario, un presupuesto tradicional, en el cual los fondos se
asignan principalmente por rubro contable, tiene un valor limitado para decidir
sobre las prioridades del gasto (Robinson, 2015).
Presupuesto de gasto programable: Corresponde al presupuesto de gasto

total menos el servicio de la deuda.
Presupuesto por resultados o basado en el desempeño: Proceso pre-

supuestal (programación, aprobación, ejecución y rendición de cuentas) que
incorpora el análisis de los resultados producidos por las acciones del sector
público y cuya previsión de gastos se clasifica de acuerdo con los programas
establecidos en el plan estratégico de mediano plazo. El análisis de los resul-
tados se basa en indicadores de desempeño y en evaluaciones.
Producto: Comprende los productos, los bienes de capital y los servicios

que resultan de una intervención para el desarrollo; puede incluir también los
cambios resultantes de la intervención que son pertinentes para el logro de
los efectos directos (OCDE, 2002).
Programa: Instrumento de política compuesto de múltiples intervenciones

individuales similares (cada una podría ser un proyecto) (Aldunate y Córdoba,
2011).
Rendición de cuentas: Informes periódicos de las autoridades sobre los

resultados obtenidos con respecto a lo programado. Incluyen los exámenes
de auditoría interna y externa. Esta información debe estar a disposición de
los ciudadanos a través de Internet.
Glosario 253
Seguimiento: Función continua que utiliza una recopilación sistemática de

datos sobre indicadores especificados para proporcionar, a los administrado-
res y a las partes interesadas principales de una intervención para el desarro-
llo, indicaciones sobre el avance y el logro de los objetivos, así como también
sobre la utilización de los fondos asignados (OCDE, 2002).
Sistema de adquisiciones públicas: Marco institucional y normativo que

promueve la competencia y la transparencia de las adquisiciones públicas y
que se ejecuta mediante un sistema electrónico transaccional en Internet.
Sistema Integrado de Administración Financiera: Sistema de informa-

ción que integra las normas y los datos de las siguientes áreas de la adminis-
tración del Estado: Contabilidad, Ejecución del Presupuesto, Administración
Tributaria, Crédito Público, Tesorería.
Referencias
Aldunate, E. y J. Córdoba. 2011. Formulación de programas con la metodología

de marco lógico. Santiago de Chile: Instituto Latinoamericano y del
Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES).
BID (Banco Interamericano de Desarrollo) y CLAD (Centro Latinoamericano
de Administración para el Desarrollo). 2007. Modelo Abierto de Gestión
para Resultados en el Sector Público. Washington, D.C.: BID.
FMI (Fondo Monetario Internacional). 2001. Manual de estadísticas de
finanzas públicas. Washington, D.C.: FMI.
OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos). 2002.
Glosario de los principales términos sobre evaluación y gestión basada
en resultados. París: OCDE.
Robinson, M. 2015. Clasificación de programas para presupuestación basada
en resultados: cómo estructurar los presupuestos para permitir el uso de
evidencia. México, DF: CIDE/CLEAR.
EFECTIVIDAD EN EL DESARROLLO
Mejorar los servicios públicos, usar de manera eficiente los recursos

y gestionar de forma efectiva las instituciones del Estado ha sido una
preocupación constante de los gobiernos de América Latina y el Caribe
(ALC) desde principios de este siglo. Las autoridades ahora prestan
especial atención a los resultados que logran sus administraciones;
paralelamente, los ciudadanos ya no solo demandan universalidad, sino
calidad de los servicios que provee el Estado: escuelas, hospitales,
unidades de administración de justicia que funcionen cada día mejor.
Para atender esta creciente exigencia al sector público, los gobiernos
han formulado nuevas leyes, se han creado o modificado instituciones
y se han puesto en marcha instrumentos y metodologías de gestión
innovadoras. Sobre la base de datos recopilados en 24 países, este
libro analiza la situación actual, los avances y los retos que enfrentan los
gobiernos de la región para lograr mayor efectividad en la actuación de
las administraciones públicas.

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Jorge Kaufmann, Mario Sanginés y

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GRÁFICO 4.1 | Puntaje de los componentes del pilar de presupuesto por

CUADRO 4.1. | Puntaje de los componentes del pilar de presupuesto por

2007 2013 Var.

del óptimo. Esto demuestra la necesidad de que en el futuro el centro de

Chile 0,3 4,7

CUADRO 4. 2 | Clasificación de los países según el puntaje obtenido en el

Puntaje del pilar 2007 2013

CUADRO 4.3 | Clasificación de los países según su nivel de avance en el

Avance sustancial (10 países)

Por otro lado, también se ha analizado el cambio de los puntajes del

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El marco legal de los presupuestos en ALC tiene características diversas,

En otros casos, si bien se la denomina Ley Orgánica de Presupuesto, en

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forma de estructurar el presupuesto basado en programas. A efectos de que

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•• Para finalizar, el tercer modelo, que es el más común en la región, con-

En este punto, sería conveniente evaluar en qué medida la separación

Análisis de los componentes del PpR

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Para poder realizar un análisis adecuado de este componente, es necesario

•• Deben expresar el incremento de valor que se produce en la socie-

de resultado e impacto (véase más adelante su definición), y sus

A continuación, se describen algunos de los elementos más importantes

•• Los productos terminales son los bienes y servicios que produce

En función de las consideraciones conceptuales que ya se han expuesto,

CUADRO 4.4 | Puntaje de los indicadores del componente de

2007 2013 Var.

RECUADRO 4.4 | Dos aproximaciones a los programas presupuestarios

Existen dos casos claramente diferenciados respecto de la definición de programas presupuestarios.

• “Es la categoría programática de mayor nivel en el proceso de presupuestación”.

Programas de inversión. Estos programas presupuestarios están concebidos como un instrumento

utilizando la cadena de valor público, captura información de producción pú-

camino por recorrer en la mayoría de los países latinoamericanos, a través de

GRÁFICO 4.1 | Puntaje de los componentes del pilar de presupuesto por

CUADRO 4.1. | Puntaje de los componentes del pilar de presupuesto por

CUADRO 4. 2 | Clasificación de los países según el puntaje obtenido en el

CUADRO 4.3 | Clasificación de los países según su nivel de avance en el

CUADRO 4.4 | Puntaje de los indicadores del componente de

CUADRO 4.5 | Puntaje de los indicadores del componente de perspectiva

CUADRO 4.7 | Leyes de responsabilidad fiscal y mecanismos de política

CUADRO 4.8 | Puntaje de los indicadores del componente de evaluación

RECUADRO 4.5 | Mejores prácticas en la evaluación de la efectividad

CUADRO 4.9 | Puntaje de los indicadores del componente de incentivos

CUADRO 4.10 | Puntaje de los indicadores del componente de difusión de

I. EVALUACIÓN EX ANTE Y PRIORIZACIÓN DE PROYECTOS DE

GRÁFICO 6.1 | Puntaje de los indicadores del componente evaluación

CUADRO 6.1 | Puntaje de los indicadores del componente de evaluación

CUADRO 6.2 | Clasificación de los países según el puntaje obtenido en el

CUADRO 6.3 | Clasificación de los países según su nivel de avance en el

RECUADRO 6.1 | Buenas prácticas para el análisis de propuestas de