SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 2159/2013

Sucre, 21 de noviembre de 2013

SALA TERCERA
Magistrado Relator: Tata Gualberto Cusi Mamani
Acción de amparo constitucional

Expediente: 04203-2013-09-AAC
Departamento: Chuquisaca

En revisión la Resolución 52/2013 de 18 de julio, cursante de fs. 113 a 118

vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta
por Mary Ruth Guerra Martínez contra Mirko Julio Guerra Tito,
Secretario de la Sala Disciplinaria del Consejo de la Magistratura del
departamento de Chuquisaca y José Luis Lima Guerra, Jefe de
Recursos Humanos del Consejo de la Magistratura del departamento
de Santa Cruz.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 3 y 8 de julio de 2013, cursantes de fs. 36 a 44;

y, 52, la accionante expone los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Fue procesada por la Unidad de Régimen Disciplinario del Consejo de la

Judicatura, cuando ejercía las funciones de Secretaria abogada del Tribunal
Octavo de Sentencia Penal del departamento de Santa Cruz, en la que se dictó
la Resolución 07/2010 de 16 de septiembre; contra la cual planteó recurso de
apelación, y por, fue suspendida de sus funciones por cuatro meses, siendo
notificada con dicha Resolución el 29 de agosto de 2012, después de un año de
haber sido emitida dicha Resolución, cuando ya cumplía funciones de Jueza
Primera de Instrucción Mixta de Puerto Suarez.
Después de un año y medio de haber sido sancionada con la suspensión de
funciones, el 18 de febrero de 2013, por “CITE Of. SSD-CM No. 200/2013”,
Mirko Julio Guerra Tito, Secretario de la Sala del Consejo de la Magistratura,
hizo conocer a la Encargada Departamental del Consejo de la Magistratura a.i.
del departamento de Santa Cruz, cuatro resoluciones de segunda instancia, que
fueron remitidas para su ejecución, entre ellas, la correspondiente a su caso;
motivo por el cual el responsable de Recursos Humanos del Consejo de la
Magistratura de Santa Cruz, el 6 de mayo del citado año, ejecutó la sanción y
fue suspendida, no como Secretaria sino en su calidad de Jueza, no obstante
que, percibe una remuneración salarial diferente al que tuvo cuando ejercía la
función de Secretaria abogada.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La accionante estima lesionados sus derechos al debido proceso, al trabajo, y el

principio de legalidad e irretroactividad; citando al efecto los arts. 46.I, 117,
120.I, 256 y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE); 8.1, 9 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, disponiendo: a) Se le restituya inmediatamente a

sus funciones de Jueza Primera de Instrucción Mixta de Puerto Suarez del
departamento de Santa Cruz; b) Se le paguen todos los haberes que estaría en
suspenso; y, c) Se condene en costas, daños y perjuicios a las autoridades
demandadas.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 18 de julio de 2013, según consta en el acta

cursante de fs. 106 a 112 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La accionante, por intermedio de su abogado, ratificó los términos de la acción

de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de los funcionarios demandados

Mirko Julio Guerra Tito a través de su abogado, en forma escrita informó lo

siguiente: 1) Por Acuerdo 28/2012 de 30 de enero, emitido por el Pleno del
Consejo de la Magistratura, se creó la Secretaría de Sala Disciplinaria, para la
atención, recepción y remisión de procesos disciplinarios en liquidación, en el
marco de la Ley de Transición; 2) No existe legitimación pasiva, por cuanto al
ser Secretario de la Sala Disciplinaria solamente operativiza los acuerdos y
resoluciones de la referida Sala y del Pleno del Consejo de la Magistratura en su
instancia Disciplinaria de Liquidación, ya que no firmó la Resolución de segunda
instancia 230/2011, que impone la sanción disciplinaria de suspensión de sus
funciones por cuatro meses sin goce de haberes a la ahora accionante; y, 3)
Del formulario de notificaciones, la Jueza Segunda de Instrucción Mixta de
Puerto Suarez, fue notificada el 29 de agosto de 2012, y a la presentación de la
acción de amparo constitucional el 3 de julio de 2013, habrían transcurrido diez
meses y cuatro días, dejando de esa manera precluir su derecho de accionar,
siendo que tenía sólo seis meses para interponer la acción tutelar, conforme al
art. 55 del Código Procesal Constitucional (CPCo) y la SC 1056/2011-R de 4 de
junio.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

José Antonio Aramayo Salinas, presentándose como apoderado de los

Consejeros, en audiencia y por escrito, cursante de fs. 75 a 77 vta., señaló que:
la accionante fue notificada en su condición de Jueza el 29 de agosto de 2012,
a horas 08:30 y hasta el 3 de julio de 2013, fecha en la que presentó su acción
de amparo constitucional, ya habían transcurrido más de diez meses, por ello
caducó la presentación de esta acción de defensa y, además, existiría actos
consentidos, por lo que correspondería declarar su improcedencia.

En audiencia alegó que: i) La Ley de Transición (Ley 212) señala que, los
procesos disciplinarios en liquidación debieron ser concluidos de conformidad a
la Ley del Consejo de la Judicatura (1817), y por la instancia de liquidación que
se creó, de la cual es miembro Mirko Julio Guerra Tito; ii) La accionante
acomodó su conducta a las faltas disciplinarias o contravenciones
administrativas como establece el art. 6 y 7 del Reglamento de Régimen
Disciplinario aprobado mediante acuerdo “329/2006”; iii) No existe lesión a
derechos, porque la sanción no ha prescrito y, por lo tanto, debe cumplirse; y,
iv) Tampoco se ha vulnerado el derecho al trabajo, porque dicha sanción no
fue establecida discrecionalmente, sino producto de un proceso disciplinario.

Por otra parte, Iveth del Rosario Mendoza Torres, Directora General de la
Dirección Administrativa y Financiera del Órgano Judicial, por escrito de fs. 79 a
80 vta., señaló que, el art. 33 del Acuerdo 329/2006, sostiene que la renuncia o
el cambio de funciones no extingue la acción disciplinaria, por lo que se debe
continuar el trámite de acuerdo a procedimiento hasta dictar Resolución.
Asimismo, José Luis Lima Guerra, Jefe de Recursos Humanos del Consejo de la
Magistratura del departamento de Santa Cruz, pese a su legal notificación (fs.
86) no presentó informe oral ni escrito.

I.2.4. Resolución

La Sala Civil de turno por Vacación Judicial del Tribunal Departamental de

Justicia de Chuquisaca, constituida en Tribunal de garantías, pronunció la
Resolución 52/2013 de 18 de julio, cursante de fs. 113 a 118 vta., por la que
concedió parcialmente la tutela, disponiendo dejar sin efecto las solicitudes
de ejecución efectuada por las autoridades demandadas, y su inmediata
restitución al cargo de Jueza que venía ejerciendo al momento de su
suspensión, quedando la sanción impuesta sólo con fines de registro, con los
siguientes fundamentos: a) La Convención de Derechos Humanos busca el
respeto de los derechos humanos y el principio “pro actione”, que es el límite
de la actividad estatal, vale para todo órgano o funcionario, y cuando el
Estado ejerce su poder sancionatorio debe realizarlo con apego al orden
jurídico, y con las garantías mínimas del debido proceso; b) El Derecho
Administrativo Disciplinario para imponer sanciones se rige bajo los principios
insertos en los convenios, así, se debe asegurar el debido proceso y, en el caso,
la sanción impuesta a la actual accionante debió ser ejecutada en su debido
momento, en tiempo razonable, de conformidad al art. 115.II de la CPE, que
garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa a una justicia plural,
pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones y a no apartarse de los
términos de la Sentencia; c) La potestad sancionadora del Estado, permite a la
administración pública imponer sanción a los servidores públicos, para
garantizar que se cumplan los fines y funciones del Estado previstos en el art. 9
de la Ley Fundamental, pero esta potestad sancionatoria está subordinada y
limitado al respeto de las garantías mínimas del debido proceso, para evitar una
actividad arbitraria de la administración pública, que puede convertirse en
ilícita, y se materialicen los valores en los que se sustenta el Estado
Constitucional de Derecho Plurinacional Comunitario e Intercultural (art. 8.II de
la CPE); d) La Resolución debió haber sido ejecutada en su debido momento,
en tiempo razonable ante la falta de término específico, y al no hacerlo se
lesionó el debido proceso debido a que no se ejecutó en tiempo y términos
oportunos conforme al art. 115.II de la CPE; y, e) El fallo debe ser cumplida en
los términos que fue resuelta y si durante la sustanciación del procedimiento
sancionador se produjo la pérdida de la condición de funcionaria como
Secretaria del Juzgado, las autoridades demandadas debieron informarse y
obrar conforme a derecho, al no hacerlo así, ejecutaron una sanción que no
concuerda con el acuerdo del plenario aludido por los demandados, menos con
el principio “pro homine” favorable a la accionante.
 II. CONCLUSIONES

De la atenta revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados,

se establece lo siguiente:

II.1. El 16 de septiembre de 2010, se dictó la Resolución Disciplinaria

07/2010, habiéndose declarado probada la acusación contra Mary
Ruth Guerra Martínez, Secretaria del Tribunal Octavo de
Sentencia, sancionándola con seis meses de suspensión del
ejercicio de sus funciones, sin goce de haberes, disponiéndose que
una vez ejecutoriada dicha Resolución “…en cumplimiento de lo
estipulado por los Arts. 30, 31 y 32 del Reglamento de Procesos
Disciplinarios del poder Judicial, a los fines de su registro,
seguimiento y control respectivo, remítase la presente sentencia a
conocimiento de la Gerencia de Régimen Disciplinario, Recursos
Humanos, Dirección Distrital del Consejo de la Judicatura” (sic) (fs. 7);
en apelación, se dictó la Resolución 230/2011 de 11 de octubre, por los
Consejeros de la Judicatura Fredy Torrico Zambrana, Said Enrique
Cortez Romero y Amalia Morales Rondo, confirmando parcialmente la
Sentencia apelada, imponiendo la sanción de cuatro meses de
suspensión de funciones, sin goce de haberes, y ordenando que, “para
el cumplimiento de dicha Resolución, se notifique
expresamente a Gerencia de Régimen Disciplinario…”,
Gerencia de Recursos Humanos, Escalafón Judicial, y al
Representante Distrital del Consejo de la Judicatura en Santa
Cruz, Régimen Disciplinario, de Recursos Humanos, Escalafón
Judicial, y al Representante Distrital del Consejo de la
Judicatura de Santa Cruz (fs. 8 a 12).

II.2. Mediante memorándum de 5 de marzo de 2012, Sonia Ramírez Limachi,

Directora de Recursos Humanos a.i. del Consejo de la Magistratura hizo
conocer a la accionante que el Pleno del Consejo de la Magistratura
determinó designarla en el cargo de Jueza Primera de Instrucción Mixta
de Puerto Suarez del departamento de Santa Cruz (fs. 18), cursando el
acta de juramento y posesión en el cargo de 29 de marzo de 2012 (fs.
19).

II.3. El 29 de agosto de 2012, se notificó a la ahora accionante, Mary Ruth

Guerra Martínez, en su cargo de Jueza Primera de Instrucción Mixta de
Puerto Suarez, (la notificación refiere Juzgado Segundo), con la
Resolución 230/2011 de 11 de octubre (fs. 74).

II.4. Mediante oficio de 18 de febrero de 2013, Mirko Julio Guerra Tito,

 Secretario de la Sala Disciplinaria del Consejo de la Magistratura,
remitió cuatro Resoluciones, entre ellas, la correspondiente al proceso
seguido contra Mary Ruth Martínez, Secretaria del Tribunal Octavo de
Sentencia del departamento de Santa Cruz, por la que se la sanciona
con cuatro meses de suspensión sin goce de haberes; señalando en la
última parte del oficio: “Debiendo en consecuencia su autoridad, hacer
cumplir y ejecutar las sanciones impuestas en las resoluciones de
referencia”, documento dirigido a Justina Vásquez Padilla, Encargada
Departamental del Consejo de la Magistratura a.i.de Santa Cruz (fs. 14).

II.5. Por oficio de 6 de mayo de 2013, firmado por José Luis Lima Guerra,
responsable de Recursos Humanos del Consejo de la Magistratura, se
hizo conocer a Teresa Lourdes Ardaya Pérez, Decana en ejercicio de la
Presidencia del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, que
dio cumplimiento a la Resolución 230/2011, de suspensión de la
accionante (fs. 15). El mismo día y año, la referida Decana, nombró en
suplencia legal al Juez Segundo de Instrucción Mixto de Puerto Suarez
del Departamento de Santa Cruz (fs. 17).

II.6. Mediante oficio de 10 de mayo de 2013, dirigido a Roxana Orellana

Mercado, Encargada Departamental del Consejo de la Magistratura de
Santa Cruz, la accionante hizo conocer la vulneración a su derecho al
trabajo y solicitó que sea restituida en el ejercicio de sus funciones.
Por Auto de 20 de mayo del mismo año, la Encargada Departamental
sostuvo que carecería de facultad para decidir sobre la petición, que no
le correspondía pronunciarse sobre los solicitado y que debía estar a lo
dispuesto en el oficio 200/2013 de 18 de febrero (fs. 20 a 23).

II.7. Por Memorial de 10 de junio de 2013, dirigido a los miembros del

pleno del Consejo de la Magistratura, la accionante solicitó certificación
sobre la existencia o no de un acuerdo o resolución del pleno del
Consejo de la Magistratura que disponga la ejecución de la Resolución
230/2011, solicitando, en su caso, una copia legalizada de la misma,
empero, solamente le otorgaron la fotocopia de la Resolución 230/2011,
firmada por los miembros del Consejo de la Judicatura (fs. 25 a 32).

II.8. Por Acuerdo 28/2012 de 30 de enero, se creó la Secretaria de la Sala

Disciplinaria, encargada de la recepción, sorteo y devolución de
expedientes remitidos en grado de apelación al Consejo de la
Magistratura, con relación a los procesos disciplinarios en liquidación.
Dicho Acuerdo fue firmado por el pleno del Consejo de la Magistratura
(fs. 60).
 II.9. Cursan papeletas de pago de la accionante, donde consta que como
Secretaria de Juzgado ganaba un total de Bs. 3.400 (tres mil
cuatrocientos bolivianos). También cursa otra papeleta de pago de la
misma persona, pero esta vez en el cargo de Jueza de Instrucción del
Órgano judicial, de abril de 2013, donde consta que percibía el sueldo
de Bs.10 323,93 (diez mil trescientos veinte tres 93/100 Bolivianos) (fs.
1).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante alega que los ahora demandados, vulneraron sus derechos al

debido proceso, al trabajo, y al principio de legalidad e irretroactividad, toda
vez que la Resolución 230/2011 de 11 de octubre, que suspende de sus
funciones sin goce de haberes, impuesta dentro de un proceso disciplinario
seguido en su contra, cuando ejercía las funciones de Secretaria del Tribunal
Octavo de Sentencia Penal, fue ejecutada recién el 6 de mayo de 2013, cuando
ya ocupaba el Cargo de Jueza Primera de Instrucción Mixta de Puerto Suarez
del departamento de Santa Cruz. Por lo que, corresponde en revisión verificar si
los actos denunciados son evidentes a objeto de conceder o denegar la tutela
solicitada.

III.1. Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional

La acción de amparo constitucional está prevista en el art. 128 de la

CPE, instituida como una acción de defensa, contra los actos u
omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona
individual o colectiva, que restrinjan, supriman, o amenacen restringir o
suprimir los derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado
y la ley, a través de un procedimiento judicial, sencillo, rápido y
expedito.

La acción de amparo constitucional se constituye en un medio de tutela

de carácter extraordinario, regido por los principios de subsidiariedad e
inmediatez; el primero, entendido como el agotamiento previo de los
medios ordinarios de defensa, sean en la vía judicial o administrativa, a
efecto de que las lesiones denunciadas se reparen en la misma
instancia en la que se suscitaron los supuestos actos ilegales; y el
segundo, con una doble dimensión; por un lado supone que la acción
de amparo constitucional es la vía jurisdiccional para la protección
inmediata, efectiva y oportuna de los derechos fundamentales
vulnerados de manera ilegal e indebida; y, por otra significa que esta
acción debe ser planteada inmediatamente después de agotar las vías
legales ordinarias; a ese efecto, el art. 129.II de la CPE, ha establecido
 el plazo de seis meses para activar la acción, que se computa a partir
de la comisión del acto ilegal u omisión indebida o de notificada la
última decisión judicial o administrativa.

III.2.La potestad administrativa sancionadora en el marco de

nuestro modelo de Estado

En virtud a nuestro modelo de Estado Unitario Social de Derecho

Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático,
intercultural, descentralizado y con autonomías, la potestad
sancionadora del Estado se encuentra limitada por los principios
valores, derechos y garantías previstos en la Constitución Política del
Estado y en los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos.

Efectivamente, debe considerarse que nuestro modelo de Estado tiene,

además de características propias como la plurinacionalidad, la
interculturalidad y la descolonización, elementos que lo inscriben dentro
del marco de los Estados Constitucionales actuales, en los que se
apuesta por Constituciones plurales, garantizadas y normativas, con un
amplio catálogo de principios, valores, derechos y garantías
fundamentales, que se encuentran dotadas de garantías específicas de
interpretación, que hacen que la parte axiológica y dogmática de la
Constitución Política del Estado tenga un peso decisivo no sólo en
cuanto a su aplicación directa, sino también porque se constituyen en
fundamento y límites de las diferentes funciones del poder público.

Así, respecto a la facultad sancionadora del Estado, constituida no sólo

por el derecho penal, sino también por el derecho administrativo
sancionador, es evidente que, en virtud al principio de
constitucionalidad (art. 410 de la CPE), las normas sustantivas y
procesales que se crean para el efecto, deben estar enmarcadas en las
normas constitucionales, donde tiene un rol fundamental la parte
dogmática de la Constitución Política del Estado, pero también en las
normas que forman parte del bloque de constitucionalidad.

Entonces, la actividad sancionadora, tanto penal como administrativa,

debe respetar el sustento axiológico y dogmático de la Constitución
Política del Estado, en especial los derechos y garantías de las personas
que se constituyen en el fundamento y límite del poder sancionador del
Estado. En ese sentido, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
Plurinacional contenida en la SCP 0142/2012 de 14 de mayo, estableció
que, en virtud a nuestro modelo de Estado, tanto el razonamiento de
las juezas y los jueces, como de las servidoras y los servidores públicos
 del Estado del nivel central y de las entidades territoriales autónomas,
cuando ejerzan potestades administrativas, entre ellas, las potestades
sancionadoras de la administración pública del nivel central y de las
entidades territoriales autónomas, “debe partir de la Constitución, de
sus normas constitucionales-principios atendiendo las características del
nuevo modelo de Estado que los sustentan”; normas constitucionales,
principios que, de acuerdo a la SCP 0112/2012, “(…)son la pluralidad de
valores, principios, derechos fundamentales no sólo individuales
(liberales y sociales) sino un amplio catálogo de derechos y garantías,
principios y valores plurales y colectivos que la constitución representa
como un pacto de postulados distintos y hasta veces contradictorios,
pero que al final deben coexistir”.

Conforme a ello, respecto al valor normativo de la Constitución, la

jerarquía de las normas constitucionales y su obligatoriedad, precisó
que: “…las normas constitucionales-principios, establecidos en el texto
constitucional tienen validez normativa, prelación jerárquica y son
obligatorias respecto a las normas constitucionales-reglas y con mayor
con relación respecto a las normas legales-reglas (contenidas en las
leyes en sentido general sustantivas o procesales) por el sólo hecho de
estar inscritas en la Constitución, una Constitución ideada dentro del
modelo de Estado Constitucional, con todo lo que ello implica”.

A partir de dichos razonamientos, las SSCCPP 140/2012 y 142/2012

hicieron referencia a los límites del ejercicio de la potestad
sancionadora del Estado, que: “encuentran una barra de
contención en el respeto de garantías mínimas, siendo una de
ellas, el debido proceso”, que de acuerdo a las mismas sentencias,
“…controla y limita el campo de acción de la potestad sancionadora del
Estado, a efectos de evitar una actividad arbitraria de la administración
pública que se torne en ilícita. Ello en aras de la búsqueda de la
materialización de los valores, en los que se sustenta el Estado
Constitucional de Derecho Plurinacional Comunitario e Intercultural (art.
8.II de la CPE), que en lo conducente, al ámbito sancionador
disciplinario, principalmente son el de justicia y armonía”.

III.3. El debido proceso en la Constitución Política del Estado y su

aplicación a todo el ámbito sancionador del Estado

La jurisprudencia constitucional ha señalado que el Estado, en

determinados supuestos, otorga a la Administración Pública la potestad
sancionadora, cuyas normas que la regulan constituyen el llamado
Derecho Administrativo Sancionador.
En ese ámbito, de acuerdo a lo señalado en el Fundamento Jurídico
III.3 de la presente Resolución y siguiendo el entendimiento contenido
en la SC 0035/2005 de 15 de junio, cuando el legislador atribuye a la
administración facultades sancionadoras, ésta debe observar las
garantías básicas de orden material y formal para que su actuación sea
conforme a la Constitución Política del Estado.

Conforme a ello, la jurisprudencia constitucional ha sido uniforme en

establecer que el debido proceso debe ser observado no sólo en la vía
judicial, sino en toda la esfera administrativa sancionadora (SSCC
787/2000-R, 953/2000-R, 820/2001-R, 0685/2012-R 757/2003-R, entre
muchas otras). Así, la SC 685/2002-R, ha establecido que los derechos
a la seguridad, a la petición, a la defensa y a la garantía del debido
proceso, "[...] son aplicables no sólo al ámbito judicial sino también al
administrativo cuando se tenga que someter a una persona a un
procedimiento en el que deberá determinarse una responsabilidad; por
lo mismo, todo proceso de la naturaleza que fuere deberá ser
sustanciado con absoluto resguardo y respeto de los derechos y
garantías del procesado”.

En similar sentido, la SC 0042/2004 de 22 de abril señaló que:

“…toda actividad sancionadora del Estado, sea en el ámbito

jurisdiccional o administrativo, debe ser impuesta previo proceso, en el
que se respeten todos los derechos inherentes a la garantía del debido
proceso, entre los cuales se encuentra el derecho a la defensa, que
implica a su vez, entre otros elementos, la notificación legal con el
hecho que se le imputa al afectado, y con todas las actuaciones y
resoluciones posteriores, la contradicción y presentación de pruebas
tendentes a desvirtuar la acusación, la asistencia de un defensor, el
derecho pro actione ó a la impugnación; asimismo, el derecho a la
defensa, se relaciona directamente con los derechos a la igualdad de las
partes ante la ley y ante su juzgador, al juez natural y a la seguridad” .

Por su parte, la SC 0287/2011-R de 29 de marzo, estableció que: “El

debido proceso, es el derecho de toda persona a un proceso justo, ante
el juez natural previamente determinado, proceso que deberá ser
llevado a cabo sin dilaciones de una manera equitativa a procesos
instaurados a sus pares, dentro del cual se garantice al administrado o
procesado la certeza de una notificación con la totalidad de la
sindicación a efectos de una defensa efectiva, permitiendo ser
escuchado, presentar pruebas, impugnar, el derecho a la doble
instancia, presentar las excepciones que correspondan a criterio suyo,
sobre las cuales en todos los casos deberá existir pronunciamiento
expreso del Tribunal o autoridad a cargo del proceso disciplinario”.
El contenido jurisprudencial anotado, fue reiterado por las SSCCPP
0140/2012, 0143/2012, 0169/2012 y 0851/2012, entre muchas otras.

Así, la SCP 0140/2012, a partir de las normas de la Constitución Política

del Estado, la Convención Americana de Derechos Humanos y la
jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, tuvo
el siguiente razonamiento respecto al debido proceso en el ejercicio de
la actividad sancionadora del Estado:

“i) El debido proceso, está reconocido como derecho fundamental,

garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en
los arts. 115.II y 117.I de la CPE, 8 de la Convención Americana de
Derechos Humanos (CADH) y 14 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos (PIDCP).

El art. 115.II de la CPE, reconoce que: 'El Estado garantiza el

derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural,
pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones'.

A su vez, el art. 117.I de la CPE, consagra: 'Ninguna persona puede ser

condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido
proceso. Nadie sufrirá sanción penal que no haya sido impuesta por
autoridad judicial competente en sentencia ejecutoriada'.

(…).

ii) La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

(CIDH), -que forma parte del bloque de constitucionalidad según la SC
0110/2010-R de 10 de mayo-, interpretando el art. 8 de la
Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) ha
entendido que el respeto y protección del debido proceso es
también aplicable en el ámbito de la potestad sancionadora de
la Administración Pública.

Así en el caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá (Sentencia de 2 de

febrero de 2001, Fondo, Reparaciones y Costas) entendió que: '…
cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un
proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar
el debido proceso legal”, derecho que '… es un derecho humano el
obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiones justas, no
estando la administración excluida de cumplir con este deber. Las
garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo
y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los
derechos de las personas' (párrafos 124 y 127).

El mismo órgano interamericano de protección derechos humanos, en el

caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú (Sentencia de 31 de enero de
2001, Fondo, Reparaciones y Costas) a partir de la interpretación del
art. 8 de la CADH, señaló:

'El respeto a los derechos humanos constituye un límite a la actividad

estatal, lo cual vale para todo órgano o funcionario que se encuentre en
una situación de poder, en razón de su carácter oficial, respecto de las
demás personas. Es, así, ilícita, toda forma de ejercicio del poder
público que viole los derechos reconocidos por la Convención. Esto es
aún más importante cuando el Estado ejerce su poder sancionatorio,
pues éste no sólo presupone la actuación de las autoridades con un
total apego al orden jurídico, sino implica además la concesión de las
garantías mínimas del debido proceso a todas las personas que se
encuentran sujetas a su jurisdicción, bajo las exigencias establecidas en
la Convención' (párrafo 68).

'Si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula 'Garantías

Judiciales', su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido
estricto, “sino el conjunto de requisitos que deben observarse en las
instancias procesales” a efecto de que las personas puedan defenderse
adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que
pueda afectar sus derechos' (párrafo 69).

'Ya la Corte ha dejado establecido que a pesar de que el citado no

especifica garantías mínimas en materias que conciernen a la
determinación de los derechos y obligaciones de orden civil, laboral,
fiscal o de cualquier otro carácter, el elenco de garantías mínimas
establecido en el numeral 2 del mismo precepto se aplica también a
esos órdenes y, por ende, en ese tipo de materias el individuo tiene
también el derecho, en general, al debido proceso que se aplica en
materia penal' (párrafo 70).

'De conformidad con la separación de los poderes públicos que existe

en el Estado de Derecho, si bien la función jurisdiccional compete
eminentemente al Poder Judicial, otros órganos o autoridades públicas
pueden ejercer funciones del mismo tipo. Es decir, que cuando la
Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un
 'juez o tribunal competente' para la 'determinación de sus derechos',
esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea
administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones
determine derechos y obligaciones de las personas. Por la razón
mencionada, esta Corte considera que cualquier órgano del Estado que
ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, tiene la
obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido
proceso legal en los términos del artículo 8 de la Convención
Americana'” (párrafo 71).

La Sentencia glosada, concluyó que: “El Tribunal Constitucional aplicó

este entendimiento a infinidad de casos que fueron resueltos en su
jurisdicción entendiendo que todos los principios y garantías propias del
derecho penal se aplican también extensivamente en el ámbito
administrativo sancionador”.

Conforme a la jurisprudencia señalada, toda resolución sancionatoria,

judicial o administrativa, debe ser el resultado de un debido proceso, en
el que se respete su contenido esencial, garantizando el derecho a la
defensa del administrado, para que éste, una vez conocido el cargo por
el que se le acusa, tenga la posibilidad de presentar las pruebas que
desvirtúen la acusación, así como la posibilidad de impugnar la
resolución sancionatoria aplicada contra él.

Pero además, las sanciones deben ser ejecutadas en los términos

contenidos en la Resolución sancionatoria; pues, de no ser así, se
lesionaría el debido proceso y el derecho a la defensa, por cuanto se
impondría una sanción diferente, que no emergió de un debido
proceso y que, además, deja en indefensión a la persona sancionada.

III.4. La configuración del principio y garantía de legalidad e

irretroactividad de la ley

El principio de legalidad, desde una definición básica, implica el

sometimiento de gobernantes y gobernados a Ley; sin embargo, a la
luz de nuestro modelo constitucional debe entenderse que el principio
supone, fundamentalmente, el sometimiento a la Constitución Política
del Estado, y la interpretación de las normas desde y conforme a la
Constitución Política del Estado.

Efectivamente, nuestra Ley Fundamental no sólo debe ser concebida

como reguladora de fuentes del derecho ni como norma que distribuye
las competencias y el ejercicio del poder ente los órganos del Estado,
sino como la norma suprema que contiene los valores, principios,
derechos y garantías que son la base de la creación normativa pero
también de su interpretación. Así, entonces, las normas son válidas no
sólo por la forma de su producción, sino también y, fundamentalmente,
por la coherencia de sus contenidos con La Ley Fundamental; siendo
ese uno de los elementos sustanciales que distinguen el Estado
legislado de Derecho del Estado constitucional; pues éste, como afirma
Prieto Sanchis, representa una fórmula mejorada del Estado de
Derecho, pues se busca no sólo el sometimiento a la ley, sino a la
Constitución.

El principio de legalidad cobra singular importancia en materia

sancionadora, pues se constituye en una garantía del individuo que
limita la actuación punitiva del Estado, sea en el ámbito del derecho
penal o en el ámbito disciplinario o administrativo sancionador. De
acuerdo a la jurisprudencia constitucional contenida en la SC
0034/2006, el fundamento del principio de legalidad se sustenta en la
necesidad de certeza de las normas jurídicas, con la finalidad que el
individuo conozca aquellas conductas permitidas y aquellas otras que se
encuentran proscritas, eliminando de esta manera la arbitrariedad
estatal en la persecución de los delitos, así como en la imposición de las
penas; en consecuencia, el principio se asienta en la seguridad jurídica,
no sólo en la medida en que el individuo puede prever sus actos y las
consecuencias jurídicas de los mismos, sino también en cuanto sólo el
Estado, a través del Órgano Legislativo, tiene el monopolio en la
creación de las normas penales.

El principio, también se fundamenta en el principio democrático que

hace referencia -como sostiene la SC 0034/2006- “a la participación de
los ciudadanos en la conducción de la comunidad a la que pertenecen,
y en tal sentido, a la necesidad de que las conductas a ser consideradas
delictivas por esa comunidad, tengan que estar definidas por los
representantes del pueblo a través de una ley en sentido estricto, es
decir en una ley formal, emanada del Órgano Legislativo; órgano que,
de acuerdo a los arts. 2 y 4 de la CPE, ejerce la soberanía popular”.

Ahora bien, de acuerdo a la SC 440/2003-R, 8 de abril, si bien el

principio de legalidad significaba, en su configuración primigenia, “una
garantía mediante la cual ningún hecho podía ser considerado delictivo
si una ley no lo hubiera declarado así con anterioridad a su
perpetración, ni podía imponerse pena alguna que no estuviese
previamente establecida por la ley (…) sin embargo, debe precisarse
que el contenido del principio, en su moderna configuración, que es la
que expresa el art. 16.IV CPE , no se agota en la garantía penal
descrita, sino que abarca otras dos garantías, a saber:

a. Garantía jurisdiccional (nullapoena sine juditio); conforme a la cual,

nadie será condenado a sanción alguna sin haber sido oído y juzgado
conforme a las reglas del procedimiento penal y en virtud de sentencia
firme pronunciada por autoridad competente. Garantía ésta que
conforme a la jurisprudencia de este Tribunal es aplicable tanto al
ámbito judicial como al administrativo (así, SSCC 128/2001-R,
347/2001-R y 378/2002-R, entre otros).

b. Garantía de ejecución; conforme a la cual, la sanción penal

(pena y/o medida de seguridad), debe cumplirse conforme al
título ejecutivo de condena, dictado dentro del marco de una
legislación determinada (ley y reglamentos); esas son las reglas que
informan ese título ejecutivo y ese es el marco en el que se tiene que
ejecutar la sanción penal; lo que significa que toda modificación en el
quantum, modo o forma de cumplimiento de la pena que suponga
agravación o restricción de derechos del condenado, es ilegal (…)”.

El principio de legalidad se encuentra previsto en el art. 116.II de la

CPE cuando determina que “Cualquier sanción debe fundarse en una
ley anterior al hecho punible”, y en el art. 117.I, en su vertiente
procesal, que determina que “ninguna persona puede ser condenada
sin haber sido oída y juzgada en un debido proceso. Nadie sufrirá
sanción penal que no haya sido impuesta por autoridad judicial
competente en sentencia ejecutoriada”.

Ahora bien, de acuerdo a la SC 0034/2006, el principio de legalidad no

se agota en el aforismo no hay crimen, no hay pena sin una ley (Nullum
crimen, nulla poena sine lege), sino que, entre otras exigencias, la ley
tiene que ser previa, de donde deriva el principio de irretroactividad de
la ley penal desfavorable, en virtud del cual, la ley debe ser previa a la
comisión del hecho; aclarándose, sin embargo, que la retroactividad es
permitida cuando sea favorable al reo, conforme lo entendió la
Sentencia citada, así como la SCP 0770/2012, entre otras.

El principio de irretroactividad de la ley penal, se encuentra previsto,

por una parte, en el art. 116.II de la CPE, que determina que:
“cualquier sanción debe fundarse en una ley anterior al hecho punible”;
por otra, en el art. 123 de la Norma Suprema, que señala: “La ley sólo
dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en
materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las
 trabajadoras y de los trabajadores; en materia penal, cuando beneficie
a la imputado o al imputado; en materia de corrupción, para investigar,
procesar y sancionar los delitos cometidos por los servidores públicos
contra los intereses del Estado, y en el resto de los casos señalados por
la Constitución”; última norma que, conforme se analizará, fue
interpretada por la SCP 0770/2012.

III.5. Análisis del caso concreto

De la documentación que cursa en los antecedentes del expediente, se

evidencia que la accionante fue procesada disciplinariamente,
dictándose la Resolución 07/2010 el 16 de septiembre, por la cual se
declaró probada la acusación contra la accionante, en su calidad de
Secretaria del Tribunal Octavo de Sentencia, sancionándola con seis
meses de suspensión del ejercicio de sus funciones, sin goce de
haberes, disponiéndose que una vez ejecutoriada la sentencia “…en
cumplimiento de lo estipulado por los Arts. 30, 31 y 32 del Reglamento
de Procesos Disciplinarios del poder Judicial, a los fines de su registro,
seguimiento y control respectivo…” se remita la Sentencia a
conocimiento de la Gerencia del Régimen Disciplinario, Recursos
Humanos y Dirección Distrital del Consejo de la Judicatura.

En apelación, se dictó la Resolución 230/2011 de 11 de octubre por la

que se confirmó parcialmente la Sentencia apelada, imponiendo la
sanción de cuatro meses de suspensión de funciones, sin goce de
haberes, disponiendo que, para el cumplimiento de dicha
Resolución, se notifique expresamente a Gerencia de Régimen
Disciplinario, Gerencia de Recursos Humanos, Escalafón
Judicial, y al Representante Distrital del Consejo de la
Judicatura en Santa Cruz.

No obstante lo señalado, en la Resolución antes anotada -que disponía

su cumplimiento y la notificación a las diferentes Gerencias y
representación distrital- la misma fue notificada a la actual accionante
recién el 29 de agosto de 2012, cuando ejercía las funciones de Jueza
Primera de Instrucción Mixta de Puerto Suárez, y fue posteriormente,
por oficio de 18 de febrero de 2013, que el Secretario de la Sala
Disciplinaria del Consejo de la Magistratura, ahora demandado, remitió
a la Encargada Departamental de dicha Institución en Santa Cruz, la
Resolución 230/2011, para que la misma se cumplida y ejecutada.
En mérito a ello, el responsable de Recursos Humanos del Consejo de la
Magistratura, por oficio de 6 de mayo de 2013, hizo conocer a
Teresa Lourdes Ardaya Pérez, Decana en ejercicio de la Presidencia del
Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, que se dio
cumplimiento a la Resolución 230/2011, de suspensión de Mary Ruth
Guerra Martínez, Jueza Primera de Instrucción Mixta de Puerto Suarez
del departamento de Santa Cruz, por lo que el mismo día y año, la
Decana en ejercicio de la Presidencia del Tribunal Departamental de
Justicia de Santa Cruz nombró en suplencia legal al Juez Segundo de
Instrucción Mixto de Puerto Suarez del Departamento de Santa Cruz.

Ahora bien, corresponde aclarar que la accionante, en la acción de

amparo constitucional, no alega que la sanción que se le impuso
cuando ejercía las funciones de Secretaria abogada del Tribunal Octavo
de Sentencia Penal (su anterior cargo), hubiera vulnerado sus derechos,
sino su ejecución, por cuanto la suspendieron de sus funciones sin
goce de haberes en su actual cargo como Jueza Primera Mixta de
Instrucción Mixta de Puerto Suarez y no así, como correspondía, en su
anterior cargo de Secretaria abogada. En ese sentido, se debe precisar
que el plazo de caducidad para la presentación de esta acción tutelar,
previsto en el art. 129.II de la CPE, no se encuentra cumplido, pues el
mismo debe ser computado desde el momento en que se ejecutó la
sanción; es decir, de 6 de mayo de 2013; en consecuencia, al haber
sido presentada esta acción el 3 de julio del citado año, corresponde
ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada por la
accionante.

Ahora bien, del análisis de la Resolución 230/2011 de 11 de octubre, se

tiene que la accionante fue sancionada disciplinariamente por el
Consejo de la Judicatura -ahora Magistratura- con la suspensión de
cuatro meses sin goce de haberes en su condición de Secretaria
abogada del Tribunal Octavo de Sentencia Penal; sin embargo, dicha
Resolución no fue ejecutada inmediatamente, y tampoco cuando le fue
notificada a la accionante el 29 de agosto de 2012, fecha en la cual,
además, ya ejercía las funciones de Jueza Primera de Instrucción Mixta
de Puerto Suárez.
Fue recién, como se tiene dicho, el 6 de mayo de 2013, después de
haber transcurrido más de un año y seis meses, que se ejecutó la
sanción, suspendiendo a la ahora accionante de sus funciones de Jueza
Primera de Instrucción Mixta de Puerto Suárez, sin que en ningún
momento hubiera sido procesada disciplinariamente en esa condición;
lo que evidentemente resulta lesivo al derecho-garantía-principio del
debido proceso; toda vez que, como se tiene dicho en el Fundamento
Jurídico III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, las
resoluciones deben ser cumplidas en los términos contenidos en la
Resolución sancionatoria; pues, de no ser así, se ejecuta una sanción
diferente a la impuesta, sin que hubiere emergido de un debido
proceso, provocando indefensión a la persona demandada.

En el caso analizado, la suspensión de funciones ordenada tanto en la

Resolución de primera instancia como en la Resolución 230/2011,
estaba vinculada con el ejercicio de sus funciones como Secretaria del
Tribunal Octavo de Sentencia Penal y no como Jueza; por lo que, en los
hechos, al ejecutar la indicada Resolución, se modificó la sanción
impuesta; pues, la actual accionante, dejó de ejercer funciones no
como Secretaria, sino como Jueza; última condición en la que nunca fue
juzgada.

En igual sentido, en virtud al principio de legalidad, que alcanza

inclusive a la ejecución de las resoluciones judiciales o administrativas,
conforme se explicó en el Fundamento Jurídico III.4 de esta Sentencia
Constitucional Plurinacional, las sanciones deben cumplirse de acuerdo
al contenido de las resoluciones sancionatorias y, por lo mismo, toda
modificación en el modo y forma de ejecución o cumplimiento que
suponga agravación de derechos resulta contraria a dicho principio que,
como se ha visto, constituye una garantía jurisdiccional.

En el caso analizado, es evidente que se lesionó el principio de legalidad

respecto a la garantía de la ejecución de las resoluciones
sancionatorias; pues, como se tiene dicho, en los hechos se ejecutó una
sanción diferente a la contenida en la Resolución 230/2011, que
además agrava la situación de la accionante, pues la suspensión de
funciones le fue impuesta en su condición de Jueza y no de Secretaria,
que era lo que correspondía de acuerdo a las resoluciones
sancionatorias.

Como consecuencia de la lesión al principio, derecho y garantía del

debido proceso y del principio de legalidad, se vulneró el derecho al
trabajo de la accionante, reconocido en el art. 46.I de la CPE; pues, con
la ilegal ejecución de la Resolución 230/2011, que ha sido antes
descrita, se le privó de ejercer sus funciones como Jueza Primera de
Instrucción Mixta de Puerto Suarez del departamento de Santa Cruz.

Ahora bien, el demandado Mirko Julio Guerra Tito, Secretario de la Sala

Disciplinaria del Consejo de la Magistratura, sostiene que carece de
legitimación pasiva, porque simplemente ostenta la calidad de
Secretario que únicamente operativiza los acuerdos y resoluciones de la
Sala Disciplinaria y del Pleno del Consejo de la Magistratura; sin
embargo, de los antecedentes que cursan en obrados, se tiene que el
funcionario demandado remitió la Resolución de la accionante para su
ejecución, señalando en el oficio de remisión que se debe “hacer
cumplir y ejecutar las sanciones impuestas en las Resoluciones de
referencia”. Dicho oficio efectivamente no establece si existió una orden
superior que dispuso la remisión y, es más, no obstante que la
accionante solicitó al Pleno del Consejo de la Magistratura que le
certifiquen si ellos dispusieron la ejecución de la Resolución 230/2011;
no mereció respuesta alguna y únicamente le otorgaron una fotocopia
de dicha Resolución.

De lo señalado se concluye que, si bien el Secretario de la Sala

Disciplinaria del Consejo de la Magistratura se constituye en un
funcionario que efectivamente operativiza los acuerdos y resoluciones;
sin embargo, es evidente que la orden para el cumplimiento de la
sanción impuesta a la accionante, en sí misma se constituye en lesiva al
derecho-garantía-principio del debido proceso y el principio de
legalidad, conforme se ha explicado y, por ende, el funcionario
demandado debe asumir las responsabilidad de dicha determinación,
más aún cuando no existe una orden que hubiera emanado de la Sala
Disciplinaria y del Pleno del Consejo de la Judicatura, por lo que, en
consecuencia, ostenta legitimación pasiva en la presente acción.

Similar razonamiento debe ser aplicado al codemandado, José Luis Lima

Guerra, Jefe de Recursos Humanos del Consejo de la Magistratura del
departamento de Santa Cruz, pues estaba en el deber de observar la
irregularidad en la ejecución de la sanción impuesta, representando
esta situación de manera oportuna, evitando que se consume la lesión
a los derechos y garantías de la accionante; empero, al contrario, el 6
de mayo de 2013, después de más de un año y medio, ejecutó la
Resolución, suspendiendo a la ahora accionante de sus funciones como
Jueza; informando este hecho, posteriormente, a la Decana en Ejercicio
de la Presidencia del Tribunal Departamental de Justicia.

Debe aclararse que, a objeto de no lesionar derechos y garantías

constitucionales, la sanción disciplinaria dispuesta en la Resolución
230/2011 de 11 de octubre, debió ser ejecutada inmediatamente en un
tiempo prudente y razonable, materializando así, el mandato
constitucional contenido en el art. 115. II de la CPE, que establece que
el Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una
justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin
dilaciones; garantía que, conforme se ha concluido en los
fundamentos precedentes, no sólo es aplicable en el ámbito
jurisdiccional, sino también administrativo. En el presente caso, dicha
 garantía fue precisamente vulnerada, ocasionando, además que, por la
dilación en el tiempo de la ejecución de la sanción, se lesionara el
debido proceso, el derecho al trabajo y el principio de legalidad,
conforme se tiene ampliamente explicado.

Consecuentemente, al haberse demostrado que efectivamente se

lesionaron los derechos y garantías de la accionante y que la ejecución
de la Resolución fue ilegal, corresponde aprobar la concesión de la
tutela dispuesta por el tribunal de garantías que dispuso la restitución
inmediata de la accionante en sus funciones; sin embargo, también es
necesario disponer que se cancelen los haberes que le fueron
ilegalmente suspendidos; así como la calificación de daños y perjuicios,
en aplicación del art. 39.I del CPCo.

Por todo lo expuesto, el Tribunal de garantías al conceder parcialmente la

tutela solicitada, efectuó y compulsó en forma parcial los antecedentes del
caso, y de los alcances de esta acción de defensa.

POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la
autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de
Bolivia y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en
revisión, resuelve:

1° REVOCAR en parte la Resolución de 52/2013 de 18 de julio, cursante de

fs. 113 a 118 vta., pronunciada por la Sala Civil de Turno por vacación
judicial del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca; y en
consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada.

2° Disponer el pago de los haberes retenidos a la accionante, y sea por el

departamento que corresponda del Consejo de la Magistratura; así como la
calificación da daños y perjuicios, de conformidad al art. 39.I del CPCo.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional

Plurinacional.

Fdo. Tata Gualberto Cusi Mamani

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

MAGISTRADA