Novapolis 10

Edición No.
10 Agosto / Diciembre 2005
Actualidad del problema

del acceso a la tierra en la
sociedad paraguaya
NovaPolis Edición No.10 - Agosto / Diciembre 2005
NovaPolis
Edición No. 10 de Agosto - Diciembre 2005
Revista editada por

ParaguayGlobal.com
Gabinete de Estudios de Opinión - GEO
Director: José Nicolás Morinigo
Consejo Editorial:
Carlos Martini
Luis Galeano
Myriam Yore
Edwin Brítez
Camilo Soares
Marcello Lachi
Thomas Otter
Actualidad del problema del acceso a la tierra en la sociedad paraguaya 2

Sumario
Tema:
Actualidad del problema del acceso
a la tierra en la sociedad paraguaya
José Nicolás Morínigo

La matriz histórica del problema de la tierra
en la sociedad paraguaya ............................................. pág. 4
Digno Britez
La ley, su aplicación y la realidad del proceso
de acceso a la tierra .................................................... pág. 13
Jorge Galeano
Análisis del problema agrario
y escenarios futuros ..................................................... pág. 21
Ramón Fogel
La guerra de la soja contra
los campesinos en Tekojoja ......................................... pág. 26
Actualidad:
Emilio Camacho
La reforma constitucional.
Su oportunidad y capítulos que deben abordarse......... pág. 35
Diego Moreno
Escepticismo, sentido común,
y reforma constitucional .............................................. pág. 44
Roberto L. Céspedes R.
Déficit en el Derecho a la
Identidad de la Niñez (1992-2002) ............................... pág. 70

LA MATRIZ HISTÓRICA
DEL PROBLEMA DE LA TIERRA
EN LA SOCIEDAD PARAGUAYA
José Nicolás Morínigo, Abogado por la Universidad Católica Nuestra Señora de la Asunción,
Master en Ciencias Políticas por la Universidad Rodrigo Fascio de Costa Rica.
Profesor en el Departamento de Ciencias de la Comunicación de la Facultad de Filosofía y
Ciencias Humanas de la Universidad Católica, de las siguientes cátedras: Metodología de la
Investigación, Sociología de la comunicación de masas; Profesor en el Departamento de
Ciencias Sociales de la Facultad de Filosofía y Ciencias Humanas de la Universidad Católica
de las cátedras de: Teoría Social II, Teoría social III; Profesor en el Masterado en Educación
de la Facultad de Filosofía y Ciencias Humanas de la Universidad Católica de la cátedra de:
Sociología de la educación.
Director del Gabinete de Estudios de Opinión, GEO. Institución especializada en la área de
estudios de opinión y Analista político del Diario Ultima Hora.
Publicaciones principales: Opiniones y actitudes políticas en el Paraguay, Universidad
Católica. Asunción 1.986; Liderazgos Políticos y Coyuntura electoral, Universidad Católica
1.988; Pobreza y Vivienda, Comité de Iglesias. 1.991; Vocabulario Político, RP Ediciones.
1.996; Marzo de 1.999: huellas, olvidos y urgencias, 1.999.
Desde el 1 de julio de 2003 es Senador de la Nación por el Partido País Solidario
(socialdemócrata).

La matriz histórica del problema de la tierra

en la sociedad paraguaya
EL concepto de matriz, como una totalidad relacionada en donde se originan los hechos
sociales, constituye el punto de partida del análisis. Al mismo tiempo, ninguna matriz social
tiene validez si no se relaciona con el tiempo histórico. Por consiguiente, la matriz histórica
requiere siempre de un corte, en este caso tomamos como punto de punto de partida la
finalización de la guerra del 70 y posteriormente la promulgación de las leyes de venta de las
tierras públicas promulgada en el año 1883 a 1885, en torno al cual se crea la matriz del
problema de la tierra en la sociedad paraguaya actual.
Queremos analizar dónde empieza el problema campesino en el Paraguay, a partir de un

tiempo histórico específico, para lo cual establecemos el siguiente esquema analítico, dividido
en cinco grandes etapas:
1. Primera etapa: Se extiende desde la venta de tierras públicas a través de la ley 1883 y
1885. Terminada la Guerra del 70 el país quedó en la ruina y la población diezmada. El
Estado debilitado y sin recursos para hacer efectiva el reconocimiento de la soberanía y
planear y ejecutar políticas públicas encuentra en la tierra , que seguía siendo en un
gran porcentaje de carácter público, un bien deseable y con demanda sobre todo en
mercado externo. De ahí que la venta de tierras públicas fue la salida más rápida para
planear y ejecutar las políticas públicas del Estado.
2. Segunda etapa: Una vez finalizada la venta de las tierras públicas el Estado debió
afrontar el problema de los campesinos paraguayos que quedaron sin tierras a
disposición. En consecuencia, surgieron propuestas legislativas, cuya discusión se
extendió desde 1910 y finalizó en 1916 con la promulgación de la ley del Homestead
con el objetivo de dotar a aquéllos de la oportunidad de acceder a la pequeña
propiedad.
3. Tercera etapa: Posteriormente a las iniciativas mencionadas, se comprendió la

necesidad de emprender una reforma agraria que constituya una política más integral
dirigida al sector rural. Tal discusión se desarrolló alrededor del año 1936, que culminó
con la llegada del Gral. Alfredo Stroessner, quien vio en el concepto de “reforma
agraria” la presencia de una política de izquierda. En tal sentido, con el objeto de
eliminar de la significación de la acción su carácter innovador de izquierda , denominó
a la entidad encargada de tal problemática como Instituto de Bienestar Rural, en la
actualidad se denomina Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra.(
INDERT)
4. Cuarta etapa: Actual problema de re-latifundización y el peligro inminente del colapso

de la economía campesina.

En cuanto a la primera etapa, las leyes de finales del siglo XIX tuvieron grandes
consecuencias pues los yerbales naturales, que pertenecían al Estado paraguayo, fueron
vendidos en su totalidad con lo que pasaron al dominio privado; específicamente fueron
adquiridos por 45 empresas de capital extranjero. La Industrial Paraguaya compró 85 mil has.
de yerbales naturales y 2.687.000 has. de tierras en la Región Oriental; también el empresario
español Carlos Casado compró 5.625.000 has. en la Región Occidental, que equivalen a la
suma de la superficie de los Departamentos de Concepción, San Pedro, Ñeembucú y
Cordillera, parte de las cuales fueron vendidas a la Secta Moon a finales del siglo XX.
En lo que se denomina la segunda etapa, los campesinos, al percatarse de tal situación

generaron movilizaciones y protestas, como por ejemplo el dirigente José de la Cruz Ayala,
más conocido como Alón, quien promovió la organización campesina. Ante tales
manifestaciones, se generan una serie de propuestas legislativas que tienen como objetivo
solucionar el problema campesino. En primer lugar, se encuentra la promulgación en 1918 de
la Ley del Homestead- de la pequeña propiedad- cuya discusión se inició en el Congreso en el
año 1910, donde senadores y diputados discutieron las ventajas o desventajas de otorgar tierras
al sector campesino.
En segundo lugar, se promulgó la ley que autorizó al Ejecutivo a conceder gratuitamente lotes
de 10 a 20 has. en la Región Oriental y el Chaco, cuyo objetivo fue fomentar la conservación
de la propiedad agropecuaria.
Además, la importancia de la ley 832 de 1926 de Departamentos de Tierras radica en el hecho

de que por primera vez se constituye una institución destinada a responder al problema del
acceso a la tierra a los campesinos, el Instituto de Tierras y Colonias, que fue dirigido por
Carlos Pastore.
Además, como parte de la segunda etapa, a finales de la Guerra del Chaco, en el año 1935 se
sanciona una ley que declara de utilidad pública todas las tierras de dominio privado de más de
1000 has que abrió la posibilidad a realizar expropiaciones de tierras mayores a dicha
dimensión, en el momento en que los combatientes retornaban a sus lugares de origen.
Finalmente, en la tercera etapa se plantea el problema campesino de manera más orgánica.

Por primera vez en el año 1936, en la Revolución de Febrero, se incorpora la expresión
“Reforma Agraria”, concepto que introduce dos elementos fundamentales en relación a la
problemática de la tierra: 1) la necesidad de la reforma agracia, y 2) el principio de que “la
tierra es de quien la trabaja”, lo que se materializó con el Decreto 1060 de Expropiación de
latifundios de extensión mayor a 1200 has. para la formación de colonias. Sin embargo, el
gobierno encabezado por el Coronel Rafael Franco, tuvo una duración de un año y seis meses
dado que surgieron problemas internos, originados por haber congregado en su interior a
fuerzas fascistas, marxistas, liberales y socialistas que lo condujo a la falta de una ideología
unitaria que lo sustentara y por el hecho de haber empezado a tocar los intereses de los
grandes propietarios.
Precisamente, uno de los intereses afectados fue el de Carlos Casado porque lo obligó a pagar
en efectivo – dinero- a sus obreros, eliminándose los bonos, forma de pago que prácticamente

convertía a los obreros del enclave económico en dependientes absolutos de la voluntad de la

empresa. Además otra de las acciones emprendidas por dicha revolución fue eliminar el
permiso que se debía solicitar para llegar hasta Puerto Casado con barcos. El mecanismo
utilizado para el pago de los obreros consistía en la entrega del llamado “vale morotí”, el que
servía para realizar trueques en los almacenes de la empresa.
A la caída del gobierno febrerista, llega al poder en el año 1940 un gobierno liberal de carácter
reformista encabezado por José Félix Estigarribia. Durante este gobierno, el ideólogo de la
Reforma Agraria, es Carlos Pastore, quien impuso tres principios fundamentales:
1°. El dominio eminente del Estado sobre el suelo del territorio nacional, es decir, el dominio
último sobre la tierra no tiene propietario sino el Estado.
2°. La tierra es un instrumento que cumple una función social, en cuanto no solamente sirve
para producir lucro y que ésta no debe beneficiar a un solo grupo de la sociedad.
3°. La propiedad privada puede ser afectada por causa de utilidad pública social, incluso
aquellas racionalmente explotadas cuando se trata de un caso de notoria utilidad social.
A la muerte de Estigarribia, accede al gobierno el General Higinio Morínigo, quien estableció

un mayor control sobre la política de tierras y colonización. Entendió la importancia de
otorgar tierras como mecanismo para captar adherentes a su figura. En consecuencia, la
entrega de las mismas fue “coloradizada”, es decir, estableció como condición al acceso a la
tierra el estar afiliado al Partido Colorado, y se empezó a dar una persecución en el ámbito
rural, dado que se entregaba tierras a los colorados y los campesinos pobres liberales eran
arrebatados de sus pequeñas propiedades. Esta situación generó una fuente de conflictos
permanentes y fue la que dio, en parte, origen a la participación popular en la Revolución del
47.
Si bien la contienda estuvo marcada por la pertenencia a los partidos, en el fondo el conflicto
giró en torno a las posibilidades de acceder a la tierra, dado que si uno poseía conexión con el
gobierno el acceso estaba garantizado. Incluso al interior de las élites existía una crisis entre
militares y terratenientes.
Posteriormente, la orientación de la política agraria en el país vuelve a modificarse con

Alfredo Stroessner a la cabeza. Éste crea el Instituto de Bienestar Rural en el intento de dejar
de lado la idea de “reforma agraria” que él consideraba de izquierda. El instituto estuvo
encargado de la repartición de tierras y el proceso de colonización. En este sentido, se apuntó a
la venta de tierras de acuerdo a las posibilidades de inversión de los compradores y de las
conexiones políticas, cuyo objetivo constituyó la cooptación a favor del gobierno. Por otra
parte, se destinaron tierras para la formación de colonias extranjeras mediante la asignación de
grandes extensiones a empresas de capital extranjero.
Este proceso fue llevado a cabo a través de entrega de tierras que pertenecieron a los grandes
latifundios vendidos en 1883 a la Industrial Paraguaya, abandonadas por los dueños. Esas
tierras fueron expropiadas de la Industrial Paraguaya en la zona de Alto Paraná, Canindeyú y
entregadas a los militares y vendidas a colonos extranjeros. Para el efecto, una oficina de
Venta de Tierras funcionaba en Foz de Yguazú. En un primer momento, llegaron al Paraguay

brasileños pobres dado el bajo precio de la tierra, y al subir los precios los grandes
empresarios buscaron oportunidades en nuestro país.
El proceso de reforma agraria emprendido en aquél momento, según un informe elaborado por
el Diputado Efraín Alegre, con datos proporcionados por el Instituto de Bienestar Rural,
indican que esta institución adjudicó desde sus inicios 11.883.262 has., es decir, el 29% de la
superficie total de nuestro país. Del total de las hectáreas indicadas 2,48% de beneficiados
fueron adjudicados con el 74% de las tierras, y el 97,52% recibió el 26%. Este proceso
produjo lo que podemos denominar la segunda re- latifundización que dio paso al desarrollo
de la economía agroexportadora.
El modelo de producción de granos, fundamentalmente la soja, (soya) a gran escala se funda:

1) En la producción mecanizada con utilización de tecnología adecuada.
2) Uso intensivo de agrotóxicos.
3) Utilización de semillas transgénicas.
4) Uso extensivo de la tierra, es decir, la rentabilidad de la producción de granos requiere
de una extensión de tierras
Este modelo tiene como consecuencia un proceso acelerado de crecimiento de la tenencia de la

tierra destinada a la producción extensiva; al requerirse más tierra para aumentar los niveles de
producción se va estableciendo en el escenario rural una estructura de pequeñas y grandes
propiedades.
CUADRO DE EVOLUCIÓN DE LA PRODUCCIÓN DE SOJA

Evolución del área de siembra
AÑO ÁREA DE SIEMBRA

1996 960 000
1997 1 050 000
1998 1 150 000
1999 1 200 000
2000 1 200 000
2001 1 350 000
2002 1 445 000
2003 1 550 000
Fuente: CAPECO 2003

ESTUDIO DE ÁREA DE SOJA ZAFRA 2003.

En base a Fotos Satelitales
CULTIVO DE SOJA POR HECTÁREAS

Departamento Área Ha. %
Alto Paraná 584 396,06 39,1
Amambay 49 983,93 3,3
Caaguazú 150 572,86 10,1
Caazapá 77 287,29 5,2
Canindeyú 244 236,78 16,3
Concepción 6 993,42 0,5
Guairá 4 353,27 0,3
Itapúa 328 982,19 22,0
Misiones 3 652,49 0,2
San Pedro 43 856,83 2,9
TOTAL 1 494 315,12 100,0
Fuente: Ministerio de Agricultura y Ganadería.
CUADRO DE DISTRIBUCIÓN DE LOTES POR ACTIVIDADES AGROPECUARIAS
CANTIDAD Y SUPERFICIE DE LAS EXPLOTACIONES CON CULTIVO

DE SOJA– REGIÓN ORIENTALAÑO 2002 MUESTRA AGROPECUARIA
(M.A.G.)
Cantidad Superficie
Tamaño F % F %
Menos de 5 has. 1 460 5,3 1 745 0,1
De 5 - de 10 has. 4 050 14,6 10 009 0,8
De 10 a menos de 20 has. 7 550 27,2 36 255 2,8
De 20 a menos de 50 has. 6 105 21,9 85 573 6,7
De 50 a menos de 100 has. 3 834 13,8 193 405 15,1
De 100 a - de 200 has. 2 811 10,1 270 014 21,0
De 200 a - de 500 has. 1 268 4,6 261 408 20,4
De 500 a - de 1000 has. 410 1,5 147 965 11,5
De 1000 a - de 5000 has. 273 0,9 195 605 15,2
De 5000 a - de 10000 has. 30 0,1 54 652 4,3
De 10000 y más has. 15 0,1 26 224 2,0
TOTAL 27 806 100,0 1 282 855 100,0
Los productores de soja han argumentado que con pequeñas fincas es posible hacer rentable el
cultivo de granos. En este sentido, consideran que las protestas campesinas al respecto no son
justificadas. Sin embargo, por un lado constatamos que las fincas que cuentan con menos de
20 hectáreas representan el 47.1% de todas las fincas sojeras, pero solo cubren el 3.7 % ( tres
coma siete por ciento) de toda la producción de soja. Por otro lado, se verifica que las fincas
que poseen de 100 a 200 hectáreas, representan el 10.1 de las fincas pero producen el 21.0 %
de la producción total. Las unidades productivas de 200 a 500 has., de 500 a 1000, de 1000 a

5000 y mas de 5.000 has. son las fincas que aportan el 53.4 % de la producción total, pero solo
representan el 7.2 % del total de fincas.
Los que tienen de 50 hasta 200 has pueden ser considerados como productores tipo farmer, de
estos, los llamados brasiguayos son los mas más numerosos. También son empresarios
terratenientes brasileños en su mayoría, o empresas trasnacionales los que controlan la gran
producción sojera en fincas de mas de 500 has.
Con respecto al sector primario, el crecimiento de la agricultura en el Paraguay y la evolución

del Producto Interno Bruto han aumentado en los últimos 12 años. En 1991, la agricultura
aportaba 1.548 mil millones de guaraníes y creció en un 78%. La ganadería aporta 574 mil
millones. A partir de estos datos podemos percibir que la agricultura genera tres veces más, y
que creció un 44%. El principal sector de la economía en 1991 era el comercio, que constituía
el 21% del Producto Interno Bruto. En el 2003 el principal sector es el de la agricultura con un
18%.
En cuanto a la importancia de la soja en el año 1995, ésta constituía el 39,6% de la producción

total agropecuaria, y actualmente la superficie asciende a 52%; el algodón de 306.000 baja a
240.000 ton. Asimismo, rubros como los del maíz, girasol, mandioca y trigo, han aumentado
en producción de gran escala.
Sin embargo, si estudiamos la evolución de la pobreza según el área vemos que la pobreza
extrema y la pobreza no extrema del área rural constituía en el 1995 el 37% de la población y
en 1997, el 42%. Estas cifras verifican que la agricultura produce cada vez más riqueza, pero
por otro lado es también generadora de pobreza. En consecuencia, el problema de este modelo
de producción no son sus elementos –tractores, semillas de soja, etc.- sino la utilización de
tales elementos dentro del modelo productivo.
En este sentido, se hace urgente la necesidad de pensar en algún modelo alternativo en donde
la producción, la venta y el mejoramiento del ingreso tengo un efecto positivo para la sociedad
en su conjunto. Asimismo, debemos pensar en los efectos que puede ocasionar el fenómeno
del cultivo extensivo de la soja, como es la contaminación de los arroyos, la deforestación, el
agotamiento del suelo, entre otros.
Un caso crítico donde se percibe la lógica de la producción extensiva es el que constituye el

asentamiento de Tekojojá, distrito de Vaquería. En esta localidad del Departamento de
Caaguazú los productores sojeros –que poseen de 100 has. y más- mantienen estrechas
relaciones con las fuerzas policiales, fiscales y judiciales, con las cuales consiguen beneficios.
Finalmente, cabe resaltar el impacto y las consecuencias del modelo productivo vigente sobre
la población. A partir de una investigación realizada con datos proporcionados por los Censos
de Población y Vivienda de 1992 y 2002 se pudo verificar los efectos del modelo de
producción extensiva, es decir, establecer geográficamente los lugares donde se produce soja,
en qué distritos y cómo se relaciona con la población. En este sentido, como ejemplo se toman
los distritos de Saltos del Guairá y Gral. Francisco Álvarez, donde el primero en el año 1992
tenía 11.246 pobladores, y en 2002 1352; y el segundo, 21.644 en 1992 y en 2002, 619.

Ocurre lo mismo en Alto Paraná, Minga Porá donde se pasó de 11.000 pobladores a 9000.
Esta migración se da por la falta de trabajo que enfrentan los jóvenes, hecho que se contrapone
con el argumento de que el modelo productivo de la soja genera empleos. Ante esta
problemática, los jóvenes migran a las ciudades, donde a su vez nuevamente se enfrentan a la
falta de puestos de trabajo.
PRODUCCIÓN DE SOJA Y POBLACIÓN RURAL EN CANINDEYÚ
Habitantes área rural Producción

Sector Este 1.992 2002 2002 Diferen. Soja
previsto real (Has.)
Salto Guairá 11.246 14.732 4.745 59.445
Paloma 2.492 3.265 1.352 33.703
Gral. Francisco 21.644 28.354 6.019 27.229
Nueva - - 6.985 No disp.
Esperanza (*)
Katuete (*) - - 4.042 63.568
Corpus Cristhi 15.492 20.295 11.732 36.378
50.874 66.645 34.875 -31.770 220.322
-47,7%
Sector Oeste
Igatimi 7.079 9.273 15.023 527
Curuguaty 26.638 34.896 48.090 21.482
Yipejhu 2.420 3.170 3.977 1.362
Itanara 1.812 2.374 1.807 543
37.949 49.713 68.897 19.184 23.914
38,6%
(*) Nuevos municipios constituidos después de 1992.
Fuente: Paraguay Total, resultados preliminares Censo 2002, DGEEC,
Asunción, 2003 y datos producción Soja proporcionados por Capeco.
Al contrario, en el sector oeste de la zona de Canindeyú, zona de producción del modelo

campesino, en el año 1992 la población total era de 7079 habitantes, y en el año 2002,
alcanzaba los 15.000. En Curuguaty de 26.000 habitantes pasó a poseer 48.000. La población
aumentó porque el modelo campesino genera arraigo, frente a la expulsión que produce el
modelo de producción extensiva que presiona sobre el modelo campesino, no sólo por tierras
sino a la comunidad campesina, generando un conflicto diferente. La comunidad se ve
amenazada al no poder producir para el autoconsumo, por la contaminación del medio
ambiente, la sequía, el bajo precio del algodón y la falta de asistencia técnica y financiera. En
consecuencia, los campesinos empiezan a organizarse, surgen nuevos dirigentes y se dinamiza
el desarrollo de la conciencia crítica y un fuerte sentido de identidad campesina, impulsado
por la existencia clara de un enemigo visible, el llamado colonizador, que no se integra a la
comunidad y que impone por la fuerza sus intereses, con ayuda de sectores sociales
conservadores y autoridades judiciales y policiales.

DISMINUCIÓN DE LA POBLACIÓN RURAL

EN EL ÁREA SOJERA DE ALTO PARANÁ
Habitantes área rural

Distrito 1.992 2002 2002 Diferencia
previsto real
Minga Pora 11.123 14.794 9.825 -4.969
San Alberto 12.258 16.303 7.331 -8.972
Mbaracayu 10.940 14.550 7.905 -6.645
Yguazu 6.771 9.005 6.055 -2.950
Los Cedrales 8.350 11.106 6.877 -4.229
Mallorquin 9.281 12.344 9.128 -3.216
O'Leary 9.772 12.997 9.567 -3.430
Santa Rosa 10.978 14.601 9.726 -4.875
Santa Rita 5.968 7.937 7.946 9
Domingo M. De Irala 6.807 9.053 5.895 -3.158
Nacunday 10.277 13.668 7.597 -6.071
Iruna - - 4.001 4.001
Naranjal 5.789 7.699 9.984 2.285
San Cristóbal 6.719 8.936 6.948 -1.988
Total 115.033 152.994 108.785 -44.209
Porcentaje -28,9%
Esta problemática se ve agravada por la diferencia que se verifica entre los grandes
productores y los campesinos en cuanto a las respuestas dadas por el Gobierno para la
solución de sus problemas. Los grandes productores de soja son beneficiados con préstamos
proveídos por el Estado, el que no pone obstáculos para la negociación de sus deudas. Sin
embargo, los sectores rurales más pobres no son atendidos y son abandonados.
Finalmente es importante rescatar que la demanda y la conciencia campesinas aumentó y la

situación es preocupante porque el mecanismo al que se recurre para frenar esta demando ha
sido la represión por militares y policías.
El sentido de este Seminario ha sido demostrar que la solución al problema campesino no se

trata de un problema político partidario o de manipulación, se trata de la realidad misma que
exige un tipo de respuesta diferente, para lo cual es necesario fijar líneas sobre la cuestión de
la tierra. .
Es fundamental construir una sociedad diferente sin recurrir a métodos violentos, es decir,
buscar qué solución debemos emplear y en dónde podemos actuar para facilitar el acceso a la
tierra en el Paraguay.
Ponencia presentada durante el Seminario
"Problema Agrario en la sociedad paraguaya, causas y consecuencias
en el movimiento campesino" realizado en la Facultad de Derecho
de la Universidad Católica de Coronel Oviedo en Abril 2005

LA LEY, SU APLICACIÓN
Y LA REALIDAD DEL PROCESO
DE ACCESO A LA TIERRA
Digno Efigenio Brítez Pérez
Digno Efigenio Brítez Pérez, Abogado, graduado en la Facultad de Ciencias Jurídicas y

Diplomáticas de la Universidad Católica "Nuestra Señora de la Asunción".
Fue coordinador de la primera Asociación de Abogados Agraristas, que se reunió en
Encarnación.
Es Abogado del Comité de Iglesias para Ayuda de Emergencias (CIPAE) desde el año 1979,
donde trabaja en la defensa de presos políticos, sociales, en especial de los campesinos sin
tierra. Tuvo a su cargo importantes defensas en postribunales que adquirieron trascendencia
nacional e internacional como el caso del Capitán Napoleón Modesto Ortigoza Gómez a quien
sacó en libertad de la cárcel stronista en menos de un año tras asumir su defensa (Tribunal
Militar y Civil), el caso Remigio Jiménez Gamarra, el caso Caaguazú, el caso BPD y miles de
causas por ocupaciones de tierra entre otros.
Actualmente trabaja con las organizaciones campesinas como especialista de temas agrarios y
campesinos del Área rural del CIPAE.
Es autor del libro "El desalojo en las ocupaciones de tierra, la violencia policial y el sistema
latifundiario vigente en el Paraguay" y el "Estatuto Agrario (Ley 1863/02) comentado",
editado por el CIPAE, año 1996 y 2004.

La ley, su aplicación y la realidad

del proceso de acceso a la tierra
Digno Brítez
Introducción
En la presentación del Senador José Nicolás Morínigo se habló de las características del
modelo productivo vigente y los mecanismos de acceso a la tierra, los cuales no se ajustan a lo
que dicta la ley. Este modelo consiste en que supuestamente ingresa divisas importantes para
el país pero que termina, generalmente, siendo utilizadas por el Estado en gastos corrientes del
gobierno antes más bien que invertirse en los gastos sociales, que es obligación para el Estado
Social de Derecho conforme a la Constitución. Es más, contradictoriamente, la pobreza es una
constante y que, antes de disminuir, aumenta.
Ahora se hará mención a la problemática en relación al marco jurídico vigente en nuestro país,
fundamentalmente, la Constitución Nacional. En este sentido, conocemos lo que expresa
respecto al rol del Estado que, definitivamente, ya no se circunscribe simplemente al rol del
viejo estado liberal sino está obligado a un rol de estado social de derecho.
El Estado Social de Derecho en la Constitución paraguaya
El estado social de derecho es una etapa superior al estado puramente de derecho consagrado
en la Constitución Nacional, art.1, en que el gobierno con sus tres poderes, legislativo,
ejecutivo y judicial, es el administrador.
Dentro de dicho marco jurídico del estado social de derecho, toda su política debe ser social,
basado en la constitución, las leyes agrarias, ambientales, civiles, laborales, administrativas,
penales y demás leyes positivas vigentes en nuestro país.
El estado social de derecho es el modelo más avanzado de estado, en el cual la defensa de la

libertad individual de las personas y otros tipos de defensas y garantías constitucionales
permiten al estado a intervenir en el ámbito social del país en pos de la corrección de las
desigualdades sociales, planificando y dirigiendo políticas de carácter social, desarrollando sus
actividades con servicios públicos que deben dirigirse, predominantemente, al sector social.
Los poderes públicos del estado, en un estado social de derecho a diferencia de un estado
simplemente liberal, auxilian a los ciudadanos en todas las formas posibles en el ámbito de sus
acuciantes necesidades y problemas.
Es decir, el estado debe intervenir en toda la vida social y económica de los ciudadanos más
vulnerables y necesitados dando respuestas sociales y económicas a estos sectores. Este estado
busca el bienestar del pueblo, de aquellos menos protegidos económicamente y menos
favorecidos por las oportunidades, disponiendo que la estructura estatal ofrezca tales
oportunidades que de otra forma no pueden ser alcanzadas por estos sectores. En este sentido,

el estado no puede ser insensible y permanecer impasible ante las causas estructurales que
motivan las reivindicaciones y generan violencia en la mayoría de las veces por la necesidad
que es la causa. Si bien la necesidad no es causa suficiente para violar la ley como no es
tampoco legal que el Estado no cumpla con los preceptos constitucionales sobre la Reforma
Agraria, la función social y económica de la tierra, el desarrollo sostenible, la eliminación
progresiva de los latifundios, la irrenunciabilidad constitucional de la soberanía (sub-suelo y
espacio aereo), incluso su rol mismo de Estado Social entre otros.
Problema Agrario y Legislación
Dentro del marco jurídico constitucional se encuentran otras disposiciones importantes

respecto a la función social, como el régimen inmobiliario rural del art. 109 de la constitución
que habla de la propiedad de la tierra, la cual debe cumplir una función económica y social. Si
la propiedad inmobiliaria rural no cumple con dicha función, entonces no está cumpliendo con
la función que le señala la ley por lo que no puede estar garantizada.
El art. 116 de la máxima ley habla de los latifundios improductivos y señala que “con el
objeto de eliminar progresivamente los latifundios improductivos, la ley atenderá a las
necesidades del sector de población vinculada con la agricultura y a las previsiones
aconsejables para el desarrollo equilibrado de las actividades agrícolas, agropecuarias,
forestales e industriales, así como el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y de
la preservación del equilibrio ecológico.” Quedando claro que las propiedades inmobiliarias
rurales deben estar vinculadas o relacionadas con la satisfacción de las necesidades de las
poblaciones vecinas o circundantes, de las comunidades y poblaciones que la rodean por un
lado, y por otro, adecuarse y respetar el ecosistema, el ambiente, los recursos naturales
invirtiendo en una producción eficiente y racional para ir satisfaciendo las necesidades
sociales.
Actualmente en nuestro país se desarrolla un modelo productivo de soja, de monocultivo con

grandes extensiones de tierras cuya expresión es un latifundio que no cumple con la función
social y económica exigidas por la Constitución Nacional, el Estatuto Agrario y otras leyes
ambientales, relativas al uso de agrotóxicos, entre otras. Por esto el art. 116 sanciona al
latifundio improductivo con la expropiación constitucional con el objeto de ir aniquilándolo de
manera progresiva, precepto que es regulado por el estatuto agrario (ley 1863/02)
especialmente a lo referente al precio fiscal, según el Art. 102 en concepto de indemnización.
A parte de esta sanción constitucional a la propiedad inmobiliaria rural que no cumple con la
función económica y social debemos tener en cuenta algunas ideas en relación a ella, tenemos
entre nosotros al senador quien como parlamentario podría estudiar, profundizar e
implementar un proyecto de ley que modifique y adecue lo relativo a la garantía de la
propiedad de la tierra que cumpla con la función social y económica en nuestro país.
Sería interesante que se incorpore nueva legislación, como por ejemplo la extinción del
dominio. Las ventajas que reportaría su consagración serían múltiples; en lo económico,
obligaría a los propietarios a una explotación racional de sus tierras lo que implicaría un
substancial aumento de la producción agrícola nacional; en lo social, una disponibilidad de

tierras revertidas a favor del estado, permitiría cumplir fácilmente los requerimientos
necesarios para constituir la base fundamental para una reforma agraria satisfaciendo la gran
demanda de tierra que cada año eclosiona en nuestro país y a lo cual no se encuentra una
respuesta para satisfacer tal demanda.
Se otorgaría en esos casos a los propietarios un plazo para que adecuen el uso de sus tierras de
acuerdo a la función social y económica requerida. En el caso que la propiedad no cumpla con
la función mencionada, es decir, que no trabaja la tierra y no cumple con dichos requisitos
establecidos en la constitución se le podrá dar un plazo y, si no cumple de nuevamente,
automáticamente, puede operar la institución de la reversión de la tierra a favor del estado con
intervención judicial de por medio. Esta puede ser una idea que los legisladores pueden
madurar y plantear en su correspondiente cámara legislativa o en su grupo político a fin de que
tengamos otra posibilidad basada en la ley para acceder a un pedazo de tierra.
Esta institución de la extinción de la propiedad inmobiliaria rural y, consecuentemente, la

operación de la reversión de la tierra es un instituto jurídico que tiene plena vigencia dentro
del estatuto agrario, al menos nominalmente en Colombia. En el estatuto agrario se encuentra
legislado el instituto de la reversión de la tierra pero no opera como institución jurídica,
pudiendo a través de la actividad parlamentaria introducir esta modificación a efecto de tener
una posibilidad de sanción legal a quienes no producen la tierra o si la producen carece de la
función social y la tienen solamente a los fines de la especulación y al mero interés lucrativo.
Este planteamiento no perjudica al propietario de la tierra que quiere trabajarla sino al que
tiene mucha tierra y no la hace producir. Además, beneficiará al sector campesino que no tiene
tierra para trabajarla.
Por otra parte, los latifundistas, empresarios de grandes establecimientos ganaderos y sojeros,
hablan y hablan de la garantía de la propiedad privada sin mencionar nunca el taxativo
requisito en dar cumplimiento a la función social y económica de la tierra para poder acogerse
al beneficio constitucional de la garantía de la propiedad inmobiliaria rural.
Dentro del marco jurídico constitucional se puede hacer mención también el art. 114 que
consagra la reforma agraria como factor fundamental del desarrollo económico y social de la
nación. Es más, expresamente señala que se adoptarán sistemas equitativos de distribución de
tierras, propiedad y tenencia de la misma. Establece, entre otras disposiciones, tipos de acceso
y dominio de la tierra, así como de la reorganización del crédito, de la asistencia técnico-
productiva, educacional, sanitaria, entre otros.
Aunque este marco jurídico se adoptó en el encuadre general de un estado social de derecho
sin embargo, hasta el momento no ha habido ningún avance o respuesta social a los diversos
problemas sociales. Esta no es una situación que solamente la genera el gobierno actual, es
responsabilidad y fracaso de la dirigencia política, de gobiernos anteriores, incluyendo a todos
los sectores políticos que están encumbrados y empotrados en el Estado, sin cumplir con lo
que dicta la ley, fundamentalmente la Constitución Nacional. Argumentan los políticos que no
se puede llevar a cabo transformaciones porque las cuestiones estructurales no han cambiado.
Justamente la reforma agraria consiste en reformar las estructuras que postergan las

necesidades reales y concretas de cada familia campesina y que no tienen respuesta dentro del
marco constitucional.
Las demandas sociales ante el incumplimiento de la Ley y las respuestas del Estado
Si bien este planteamiento no resolverá por completo y definitivamente la pobreza puede

contribuir a empezar a trabajar en la solución de esta problemática que cada año se encuentra
más crítica. Considero que la única estrategia es la subordinación del poder político,
económico, financiero a la ley en que esta idénticamente responda al bien común para una
plena vigencia de un estado social de derecho, como lo establece el art. 257 de la Carta
Magna. Ante el incumplimiento de estos preceptos constitucionales concretos, precisos, claros
y categóricos, además de contar con el juicio político, la sociedad se manifiesta con algunas
herramientas como las movilizaciones, las presiones de las huelgas, las ocupaciones de las
tierras improductivas, entre otras medidas.
Frente a las demandas sociales, el estado no se plantea una respuesta social, política,
económica y financiera sino que actúa frente a las situaciones de conflicto con persecución,
amenaza, prisión, asesinato, desalojo y represión violenta por parte de los organismos
públicos. A necesidades sociales, respuesta penal. No cumple con su rol social de derecho.
Se ha señalado en algunos aspectos las responsabilidades que tiene el estado, y

específicamente el Poder Ejecutivo, dentro del marco jurídico legal en relación al
incumplimiento de la reforma agraria expresamente preceptuada en la constitución y en cuanto
a la pobreza generalizada en que se encuentra la mitad de la población paraguaya, de la cual la
mitad cae en la pobreza extrema.
El sector de los sojeros argumenta que genera el ingreso de dólares al país. Sin embargo, el
Presupuesto General de Gastos de la nación destinó cuantiosas sumas para los gastos
corrientes como sueldos y el mantenimiento de la burocracia y del aparato prebendario y
clientelista, corrupto e impune. Es el modelo productivo en complicidad con el estado el que
no cumple con las prescripciones legales, este modelo es el que concentra todo: dinero, tierra,
destrucción, ganancias. Destruye todo a su paso y mata a nuestros compatriotas. Este es el
modelo de producción que el estado respeta y defiende pese a estar en contra de la ley,
fundamentalmente porque no redistribuye las ganancias en las comunidades, en los pueblos ,
en el país y tampoco respeta la ley.
Sin embargo, cuando los campesinos ocupan dichas tierras el Estado, el Poder Ejecutivo en
especial, con el silencio cómplice de los otros poderes, emplea a las Fuerzas Armadas,
irregularmente, a la policía “ecológica” especializada para destruir, reprimir, y asesinar a los
ocupantes, quienes el único “delito” que cometen es buscar acceder a un pedazo de tierra para
obtener alimento con que mantener a su familia. Esta es la respuesta del estado, fanatizado por
el modelo que supuestamente fortalece la economía del país aunque en la realidad dista mucho
de ser así en contravención al mandato expreso de la constitución señalado en el art. 176 y
demás concordantes.

El Estado Social de Derecho no cumple con su rol. Debemos exigir que cumpla, puesto que
para eso lo mantenemos con nuestros impuestos directos o indirectos. ¿Para qué tenemos el
poder judicial, el poder legislativo, el poder ejecutivo, si las leyes sólo se acatan pero no se
cumplen?
El único conducto es la lucha contra ese modelo de supuesto desarrollo que llevan adelante
estos capataces que gobiernan en el estado. ¿Cómo vamos a pretender que salgan estos
administradores del estado a defender los intereses del sector campesino, siendo que están
defendiendo otros intereses, de otros grupos? No podemos ir a exigirles decisión política de
cambio alguno si están defendiendo intereses sectarios; de hacerlo estaríamos cayendo en un
gran contrasentido.
Dado que el Estado se encuentra defendiendo intereses sectarios es que el sector campesina se
encuentra empobrecida y expulsada de sus tierras, sufriendo los efectos del desarraigo. No hay
sanción para los latifundios, no hay expropiaciones. Salvo algunas excepciones, casi todos los
partidos políticos se empecinan en no dar trámite a los proyectos de expropiación en el
parlamento.
Al respecto, nuestro parlamento, con las excepciones del caso, no ha llevado adelante la
expropiación de las 158 mil hectáreas de tierra, de uno de los latifundios más grandes del país
como es el caso de las tierras de la Secta Moon, tierras improductivas, latifundiarias,
solicitadas por la población casadeña.
El modelo de producción sojera y sus efectos
La permisidad del estado para con este modelo de las grandes empresas sojeras y no sojeras
permite que éstas extiendan sus fronteras con tierras que no les corresponde de acuerdo a lo
expresado en la legislación, desalojando a campesinos para la ocupación de colonias y
asentamientos enteros. Los campesinos son forzados a aceptar dinero por su tierra como medio
de salir por un tiempo breve de la pobreza.
El uso de los agrotóxicos de estas empresas están al margen de la ley pero nadie lo denuncia;
existe un solo caso llevado a la justicia, a los niños se los envenenan y el Ministerio de Salud
Pública declara que las características del envenenamiento no son aquellas producidas por
agrotóxicos.
En Paso Yovai, los militares ocuparon un inmueble y la casa de una organización campesina
sin orden judicial, fue una intervención al margen de las leyes, hecha fuera del contexto y
texto constitucional. Sólo un parlamentario, el Senador Morínigo, fue quien estuvo en el lugar.
El Poder Legislativo debería trabajar en la derogación de la ley del vigésimo establecida en el

Código Civil, que es una institución obsoleta, desfasada, desactualizada, anacrónica y que
contradice a cuanto dispone el Estatuto Agrario en relación a la mensura judicial para la
ubicación de excedente fiscal en los inmuebles rurales privados.
La ley 1863/02 trata de la denuncia de excedente fiscal en las propiedades privadas de nuestro
país. Legisla un capítulo donde señala el trámite para denunciar el excedente de tierra fiscal

pero en contraposición el Código Civil legisla desde el art. 747 al 750 sobre la mencionada ley
del vigésimo que debe ser derogada. Esta famosa ley del vigésimo, denominada así por los
topógrafos del Indert, del MOPC y del MAG es una disposición con la que sistematizaron toda
una regla con el objeto de no encontrar, nunca, excedente fiscal en la mensura judicial que
llevan a cabo.
Por otro lado, la función social y económica de la propiedad del inmueble rural no está
establecida en el Código Penal aunque si el Código Civil. Se debe analizar hasta qué punto y
límite puede llegar esa disposición penal en caso que la propiedad del inmueble rural no
cumpla con la prescripción constitucional, porque es esta disposición penal la única que
maneja el Estado para contestar los problemas sociales y antes de dar una respuesta social, da
una respuesta penal.
Los latifundios que no cumplen con la función social como las grandes empresas caen,
idénticamente, dentro del régimen de los latifundios improductivos. A parte, los propietarios
de las empresas latifundiarias que no cumplen con las prescripciones constitucionales tampoco
tienen en cuenta las leyes migratorias, las leyes tributarias, las leyes agrarias, las ambientales.
El problema diario es la destrucción del medio ambiente; nos quedan pocas hectáreas de
bosques y el estado sigue siendo permisivo con este modelo de producción, permitiendo
avanzar hasta donde quieren en perjuicio de su propio patrimonio, es decir, de su propia tierra,
los asentamientos y colonias oficiales, etc.
Esto no puede continuar y se detendrá solamente con la exigencia del sector campesino en la
implementación de la reforma agraria, con el cumplimiento estricto de un estado social de
derecho. Si no se la implementa como exige la ley, se implementará desde abajo, por los
campesinos. No nos olvidemos que la revolución francesa la gestaron los campesinos
franceses entre otros.
En relación a la jurisdicción penal con respecto a las ocupaciones de tierra y a las detenciones
que jueces y fiscales llevan a cabo contra campesinos que ocupan las tierras improductivas, las
mismas van contra claras disposiciones procesales civiles que señala todo un procedimiento de
desalojo contra los ocupantes y no pueden seguir aplicando la ley penal en estos casos.
En la práctica, la aplicación de la ley penal es la regla y por allí comienza el vía crucis de los
campesinos, cuando se les otorga una medida sustitutiva se la llena de requisitos imposibles de
cumplir. Los jueces no se ciñen a la ley procesal que señala la fianza personal para estos casos,
denegándola, etc. Estas son cuestiones que deberían tener en cuenta los legisladores. Por otro
lado es inútil requerir y reclamar a los jueces y fiscales otro proceder porque carecen del más
mínimo sentido de la necesidad social, de los problemas sociales, del contenido social que
conlleva la Constitución nacional. Inclusive los fiscales y jueces pretenden llevar, en estos
procesos sobre invasión de inmueble ajeno, a los campesinos hasta el juicio oral. Lo que según
nosotros pese a considerarlo un absurdo, servirá para denunciar el estado de total necesidad, de
pobreza y de injusticia en que se encuentran estos compatriotas y el criminal accionar del
estado contra ellos.

Finalmente, de manera breve, sobre el derecho de posesión de la tierra. La posesión de la tierra

es un derecho muy anterior al derecho de propiedad. El derecho de posesión viene con la
ocupación de la tierra y la posesión es un derecho que hace y abre la posibilidad de dar
cumplimiento a las exigencias que señala la Constitución Nacional con respecto a la propiedad
privada y la función social de la tierra. La tierra, como indica el Senador Morínigo en su
presentación, es de quien la trabaja. Este es un principio consagrado en la Constitución al
hablar sobre la función social y económica de la tierra y sobre la eliminación del latifundio, es
una cuestión fundamental que se debería tener en cuenta de hoy en más para avanzar al menos
como un primer paso hacia la redistribución de la tierra en forma equitativa, hecho que no se
ha llevado a cabo aún en nuestro país.


ANÁLISIS DEL
PROBLEMA AGRARIO Y
ESCENARIOS FUTUROS
Jorge Galeano
Jorge Galeano, Ha sido Concejal de la Junta Municipal de Yhu en el período 1991-1993 y

Concejal de la Junta Departamental de Caaguazú en el período 1993-1998.
Presidente de la Junta Departamental desde 1995 hasta 1996, ha sido Director de la
Asociación de Juntas Departamentales del Paraguay para el periodo 1996-1997.
Gerente de la Cooperativa Teko Porave Rekavo desde 1998 hasta 1999.
Se desempeña actualmente como Secretario de Relaciones del Movimiento Agrario y Popular
y desde enero de 2006 es Coordinador Nacional del Frente Nacional de Lucha por la
Soberanía y la Vida.

Análisis del problema agrario

y escenarios futuros
Jorge Galeano
A un año de la presencia pública del “Movimiento Agrario y Popular” (MAP), hemos creído
importante compartir con los compañeros campesinos, obreros, desocupados, estudiantes y
ciudadanía en general, un pequeño análisis de la grave situación el sector agrario en el
Paraguay.
Para el MAP, las causas principales de la situación actual son:

I. la expansión de la agricultura empresarial mecanizada sin la aplicación de ninguna
normativa jurídica legal;
II. la introducción ilegal de semillas transgénicas en nuestro país; y
III. la alta cotización de la soja en el mercado internacional a partir del año 2000.
Estos hechos han generado la expansión de la producción extensiva de soja en todo el

territorio nacional, desmantelando los yerbales, cañaverales y la pequeña y mediana ganadería,
y expulsando masivamente a los campesinos de sus tierras, destruyéndose así la base de la
economía nacional.
Lo más grave ha sido la pérdida de gran parte del territorio nacional, que en este momento se
encuentra en poder de extranjeros. La pérdida de soberanía nacional impedirá la defensa futura
de nuestros recursos más estratégicos, como el agua y los minerales.
Sin embargo, para comprender la situación actual de la problemática campesina es importante

indagar el proceso histórico sobre la tenencia de la tierra y la lucha del campesinado en
nuestro país. En tal proceso se encuentra el ejemplo de las Ligas Agrarias Cristianas cuyo
objetivo fue el de luchar por la liberación integral del hombre. Esta experiencia se desarrolló a
través de una lucha por el acceso a la tierra y por la generación del arraigo de las comunidades
campesinas. Primeramente, con el fin de alcanzar sus objetivos, idearon actividades como la
creación de almacenes de consumo, y en un segundo momento, al percibir la necesidad de
revisar los aspectos de formación, pusieron en funcionamiento varias escuelas campesinas.
La población que participó del proceso de las Ligas Agrarias llevó adelante sus actividades
hasta el momento en que se vieron interrumpidas por causa de las sospechas que levantaron
ante el régimen dictatorial, dado que este modelo de desarrollo integral representaba un
desafío de compromiso de liberación de la comunidad campesina y no simplemente la lucha
por la tierra, sin bien incluía ello entre sus objetivos. Cabe agregar, que este proceso tuvo un
importante aporte por parte de la Iglesia Católica.
Asismismo, otro episodio que enfrentaron las organizaciones campesinas durante el régimen
stronista, en la década de 1980, fueron una serie de graves represiones, como las efectuadas en
el Departamento de Caaguazú, donde los campesinos fueron asesinados y desalojados de sus
tierras por parte de las fuerzas militares.

Por otra parte, en el desarrollo de la lucha por el acceso a la tierra en nuestro país, en el sector
rural se constituyeron organizaciones como el Movimiento Campesino Paraguayo, que tuvo su
surgimiento contemporáneamente con la Coordinadora Nacional de Productores Agrícolas. En
el marco de este proceso organizativo, se dio una serie de divisiones dentro de las
organizaciones campesinas, lo que trató de ser revertido en el año 1994 cuando se logra
conformar una entidad de unidad como fue la Mesa Coordinadora Nacional de Organizaciones
Campesinas, la cual tampoco consiguió prolongarse en el tiempo.
Entre los intentos de conformar frentes coordinados de lucha campesina, ya a principios de

este siglo, se encuentra la constitución, en el mes de julio de 2004, del Frente Nacional de
Defensa de la Vida y la Soberanía (FNDVS), que aglutinó a delegados de diferentes
organizaciones campesinas, obreras, estudiantiles, de mujeres, indígenas, y partidos políticos
de izquierda. En este sentido, logró establecer el diálogo e instalar una instancia de unidad de
acción entre organizaciones de gran preponderancia como la Mesa Coordinadora Nacional de
Organizaciones Campesinas (MCNOC), la Organización Nacional Campesina (ONAC) por
una parte, y la Central Nacional de Trabajadores (CNT) y la Central Nacional de Trabajadores
Auténticos (CUT-A). Además, formó parte de la FNDVS, la Plenaria Popular Permanente
(PPP).
El FNDVS, en el mes de noviembre de 2004 llevó a cabo dos acciones de carácter nacional
con movilizaciones de campesinos de los departamentos de San Pedro, Alto Paraná y
Caaguazú con el apoyo de organizaciones sindicales, estudiantes, entre otros, de Asunción,
con las que se inició la discusión sobre la ley 1615 de Privatizaciones. La segunda
convocatoria realizada por el FNDVS en el mes de noviembre, fue denominado “Paro Cívico
Nacional”.
Frente a este intento de confluencia de organizaciones críticas a las acciones del gobierno y a
la política neoliberal actual, otros sectores buscaron debilitar al nuevo movimiento, entre ellos
se encuentra el Gobernador de Caaguazú, Enzo Cardozo Giménez, que primeramente dejó que
se conforme la mencionada unidad campesina para comprobar su capacidad de convocatoria
pero posteriormente llevó adelante acciones represivas de la misma forma en que actuó con la
Federación Nacional Campesina.
En el mes de diciembre de 2004, con el objetivo de desarticular las acciones que buscaban
conseguir el acceso a la tierra, el movimiento campesino se enfrentó al apresamiento de
adherentes suyos, por lo cual las acciones se dirigieron a conseguir su liberación, una
“Navidad sin presos” por lo cual las demandas iniciales fueron cambiadas por ésta última. El
Movimiento Agrario y Popular considera que la situación mencionada se dio por la falta de
planificación de las acciones a desarrollar y de una conducción orgánica que pueda liderar el
trabajo en los diferentes departamentos.
Creemos de fundamental importancia que la población paraguaya comprenda que el problema

agrario no es un problema sólo de campesinos, sino más bien que es un problema de orden
político y económico que afecta a todos los ciudadanos. Actualmente vivimos en una sociedad
en donde todos sus grupos dependen mutuamente. Lastimosamente aquellos que no trabajan la

tierra no consideran que el problema campesino les vaya a afectar, sin embargo, el trabajo del
campo posibilita el abastecimiento de las ciudades.
El MAP insta a que los campesinos luchen por instaurar en el debate nacional la visión de que
el problema agrario en el Paraguay es el generador de los problemas vinculados con la
inseguridad, el bajo ingreso y el subdesarrollo, como consecuencia del modelo de producción
excluyente que se implementa.
El gobierno de Nicanor Duarte Frutos es cómplice de este proceso, por haber planteado los
varios mecanismos perjudiciales al sector campesino.
I) La privatización de la Banca Pública, que representa la eliminación de toda la

posibilidad de financiamiento a los pequeños productores con lo cual irá
desapareciendo en forma acelerada la producción campesina.
II) La titulación rápida de los lotes, planteamiento presentado por el Vicepresidente al

Congreso Nacional. Con esto se pretende facilitar la transferencia de las tierras del
poder del campesino a favor de los empresarios, en su mayoría extranjeros que en
este momento ofrecen una alta cotización por hectárea de tierra.
III) En vez de realizar el planteamiento de la redistribución de la tierra, la que se

encuentra concentrada en manos de unos pocos, pone en vigor el modelo
económico basado en la producción extensiva que sigue expulsando a los pequeños
productores campesinos de sus tierras. Varios indicadores demuestran que esta
situación se irá agravando, como la dolarización en la cotización de la tierra, la
certificación de las semillas transgénicas, la construcción de grandes silos en el
departamento de San Pedro, sin que hasta el momento exista grandes extensiones
de soja., la construcción del asfaltado que llega hasta el Puerto Rosario.
El modelo productivo de soja vigente y avalado por las autoridades de nuestro país posee
herramientas financieras y militares de su lado. Las FF.AA. y la Policía Nacional, pagada con
los impuestos de los paraguayos y cuyo objetivo es resguardar la seguridad de las
comunidades se encuentran actualmente al servicio exclusivo del modelo fiscal que se viene
implementando. En consecuencia, el movimiento campesino se enfrenta a un modelo
productivo que no solamente se impone porque ostenta herramientas productivas tecnológicas,
sino que busca a la fuerza la desaparición de la población campesina en el Paraguay. Estudios
sobre población señalan el incremento en los últimos años de la población urbana por una
parte, y por otra, se verifica un proceso de disminución población en puntos rurales.
En contrapartida, no existe tampoco una política de Estado que busque el arraigo de las
comunidades campesinas y el desarrollo y fortalecimiento de este sector. Actualmente el
campesino se enfrenta a enfermedades por contaminación de los suelos y arroyos con
productos agrotóxicos, no es pagado justamente por sus productos, con lo que es conducido a
vender sus pequeñas propiedades en un momento en que la cotización de la tierra es realizada
en dólares, alrededor de diez millones de guaraníes por hectárea.

La pregunta que nos hacemos ante esta situación es ¿qué pasará si sigue cayendo el precio de
la soja en el mercado internacional?, ¿estamos en condiciones de restituir los recursos
naturales destruidos, la ganadería, los yerbales, los cañaverales desmantelados y redistribuir la
tierra a los campesinos? Para el MAP la respuesta es categórica, es decir, que estamos ante
hechos de impredecibles consecuencias en el Paraguay. En este sentido, como resultado de los
hechos señalados, se verifica la suma de 1.200.000 pobres extremos, número que seguirá
creciendo diariamente en el país si las organizaciones sociales y políticas progresistas no
asumimos un compromiso ante este gran desafío que se nos presenta.
Frente a esta realidad, el Movimiento Agrario propone:
I) La búsqueda de una unidad estratégica entre las organizaciones campesinas,

indígenas, obreras, desocupadas, estudiantes, los partidos progresistas y sectores
populares, que apunte a formular un Proyecto de transformación nacional y evitar
que nuestras organizaciones sigan respondiendo a acciones coyunturales en la
agenda del Gobierno, del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial.
II) Trabajar por el fortalecimiento de las bases de las organizaciones para lograr
obtener una conducción orgánica nacional.
III) Elaborar un Plan nacional de capacitación y de formación de dirigentes para contar

de personas formadas con ideas claras para tener de esta manera representantes que
entiendan y respondan a los intereses y objetivos que se plantea nuestra
organización y preparar un Programa de desarrollo productivo alternativo.
IV) Defender las comunidades y los asentamientos campesinos e indígenas con todos
los medios a nuestro alcance y revertir las tierras públicas mal adjudicadas.
Finalmente, cabe resaltar que es de suma importancia continuar profundizando el debate en

torno a esta problemática y buscar involucrar a la mayoría de los sectores, que no sean
necesariamente del ámbito rural, a sumarse a la lucha campesina que busca la transformación
social de nuestro país.


LA GUERRA DE LA SOJA
CONTRA LOS CAMPESINOS
EN TEKOJOJA
Ramón Fogel
Ramón Bruno Fogel. Philosophy Doctor en Sociología. Universidad de Kansas (USA).

Egresado con promedio A. Master of Philosophy en Sociología. Universidad de Kansas (USA)
Areas de especialización: Comportamiento Colectivo y Sociología del Poder.
Master en Sociología Política, en Facultad de Ciencias Sociales (FLACSO), Santiago de Chile y
Buenos Aires. Doctor en Ciencias Sociales, Universidad Nacional de Asunción
Tiene veinte y un libros escritos sobre temas de su especialidad.
Mención de Honor. Jurado del Premio Nacional de Ciencias. 1996.
Mejor Libro en Economía (Movimientos Campesinos en el Paraguay). Premio el Lector. 1982
Profesor Invitado en la Universidad de Austin (Texas) en 1.990.
Miembro del Consejo Directivo del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO),
en el período 2.000-2003.

La guerra de la soja contra

los campesinos en Tekojoja
Ramón Fogel.
Algunos antecedentes
El enfrentamiento de campesinos paraguayos y sojeros brasileños en la colonia Tekojoja en

Vaquería, comienza tres años atrás y muestra a un actor campesino que a pesar del Estado y de
la hostilidad del empresariado nacional, libra casi solo una guerra contra la expansión ilegal de
los sojeros brasileños. Precisamente teko joja, significa el modo de ser igualitario de los
Guaraní, que rechazan toda forma de arbitrariedad fundada en una pretendida superioridad;
este tronco autóctono ciertamente proviene de una cepa dura a toda forma de dominación, y en
los campesinos movilizados en esta colonia se proyectan esas marcas culturales1. El
enfrentamiento en esta localidad no constituye un hecho aislado sino más bien marca un límite
a esa expansión que ya cubre el nordeste de Vaquería.
En esa guerra los campesinos del Movimiento Agrario y Popular defienden sus territorios, la
soberanía nacional y el derecho a la vida, amenazado por el uso masivo de agrotóxicos en las
colonias nacionales. Entendemos como territorio una forma colectiva de apropiación del
espacio por distintos actores (campesinos, indígenas mbya guaraní, menonitas y brasileños); la
apropiación y uso del territorio, para los campesinos está indisolublemente asociada a la
sobrevivencia y a la reproducción de su cultura, ligada a la pequeña agricultura desarrollada en
el régimen de policultivo; en esa medida el campesino como actor espacial produce y
reproduce el territorio y se reproduce con el. El territorio a su vez supone el control de un
Estado-nación, que ejerce su autoridad sobre el mismo, con sus instituciones y sus leyes; esa
soberanía comprende la capacidad de decisión y de gestión sin afectar a otros Estados.
En la Región Oriental la organización del territorio se altera con la expansión de la soja

transgénica producida en un 80% por brasileños, en el marco de una economía de enclave. Los
departamentos de mayor expansión son los fronterizos, y en ese espacio sojero la gran mayoría
de los propietarios son brasileños, y algunos de ellos poseen grandes propiedades. Este espacio
fronterizo se articula más al Brasil que al Paraguay y en ello predominan marcadamente los
sojeros brasileños que más que integrarse al país vienen a colonizarlo.
1
La colonia Tekojojá, fue habilitada hacia 1976, tenía inicialmente 3.500 has, con 223 lotes, posteriormente
ampliada en 1.997 con 9.065 has más, de las cuales en un solo año compraron 2.600 has. los brasileños, dentro de
la colonia habilitada por el IBR. Eso comprende la colonia Candelaria, Tekojojá I, II, III y Santa Clara,
específicamente, de los cuales, conforme a testimonios de los colonos, un productor brasilero, Tranquilo Favero
habría comprado cerca de la mitad, de la parte de Santa Clara, y Porongo, pasando el Arroyo Guazú. Las
ampliaciones de esas colonias, Porongo y Santa Clara, se dieron hacia el año 1.983 en el actual distrito de
Vaquería.

La expansión de brasileños y brasiguayos en el Departamento de Caaguazú
El antecedente inmediato para los sucesos de Junio pasado en Tekojoja se da en el

Departamento de Caaguazú, y más específicamente en el distrito vecino de Raúl Arsenio
Oviedo, distrito vecino de Vaquería. En el límite de la expansión de sojeros brasileños, Raúl
A. Oviedo, con 28.113 habitantes tiene 127.000 has., de las cuales 24.000 has., todavía
corresponden a productores agrícolas paraguayos, que incluyen a campesinos, lo que equivale
a decir que 103.000 has., lo que representa que poco más del 80 % de la superficie del distrito
ya están en poder de los brasileños, a pesar de disposiciones de la legislación agraria que
impiden esta transferencia de derechos de ocupación antes de transcurrido cierto tiempo de la
titulación de las parcelas, en las colonias nacionales. En este distrito las tierras están
controladas por brasileños, así como los silos - aproximadamente 30 son de ellos --la mayoría
de Tranquilo Favero--, y sus obreros, son igualmente brasileños; estos silos son los que
proveen semillas, agrotóxicos y gasoil a los pequeños productores, que comprometen su
producción, y en no pocos casos acaban transfiriendo sus lotes hipotecados por el crédito2. La
brasileñización es aún más grave en el sector de Toledo, donde se iza la bandera brasileña y el
único idioma es el portugués.
Esta invasión de brasileños y brasiguayos que implica la pérdida de la soberanía, es consentida

por grupos de poder corruptos, sumisos a la expansión del control territorial por parte del
Brasil, que ya llega al Nordeste del Departamento de Caaguazú; en ese espacio el Estado
paraguayo mantiene escasamente su autoridad, según se analizará, y en esa medida sus leyes y
sus instituciones son ignoradas. “Acá el que manda es la plata”, afirman arrogantes estos
brasileños.
En ese avance que parece incontenible, y en el espacio no arrasado, coexisten grupos

culturales marcadamente diferentes. Además de los brasileños, brasiguayos y europeos, están
establecidos los mennonitas, los campesinos paraguayos y los indígenas Mbya guaraní. Los
sojeros paraguayos no campesinos, radicados en su mayoría en centros urbanos vecinos, en
medida importante se constituyen a costa de tierras públicas a las que acceden ilegalmente, y
con frecuencia arriendan a brasileños que trabajan con ellos en sociedad. La tendencia al
nordeste de Vaquería muestra que solo los mennonitas son los que tienden a defender sus
territorios, ante la debilidad relativa de indígenas y campesinos, que son empujados a la
pobreza extrema o a la emigración.
Téngase en cuenta que Raúl Arsenio Oviedo, distrito sojero por excelencia, con cultivos de
esta leguminosa que llegan hasta 50 metros de la escuela del centro urbano, tenía en 2.002 al
36 % de su población en pobreza extrema, mientras en el centro urbano no se nota dinamismo
económico alguno; el distrito expulsa en forma creciente a población paraguaya, a tal punto
que de 60 escuelas que tenía el distrito sólo quedan 303. Informantes de la Municipalidad local
2
Tal como el Agrosilo Santa Catalina (.www.catalina.com.py) y el silo de Pindó donde este productor además de
otro enorme silo, tiene varios lotes adquiridos. Además de insumos los silos proveen crédito en efectivo a los que
ya son clientes; el monto total del crédito es de U$S 700 por cada 10 toneladas, lo en condiciones normales
equivaldría a 5 has. sembradas. El envase de 20 litros de desecante se proporciona a U$S 72.
3
. El uso masivo de agrotóxicos se manifiesta en erupciones en la piel y problemas respiratorios de los niños que
asisten a estas escuela.

indican que solo el 10 % de los brasileños pagan impuestos, y puede afirmarse que la misma
proporción acepta a los paraguayos, en contraste con el 60 % de ellos que no se relacionan con
los compatriotas ni los reciben en sus casas.
Colonias enteras están siendo ocupadas por brasileros que a su vez compran a través de
intermediarios, incluyendo a mennonitas de campo 9. Donde existían colonias nacionales hoy
quedan sojales brasileros: Casilla 2, Banderita, Pindo´i y Guahory. En esta última localidad
solo quedan 3 familias paraguayas y los colores de la bandera nacional solo queda en un
tanque artesiano que fuera instalado por el IBR y hoy queda en un sojal, mientras en Casilla 2
sólo quedan 8 paraguayos y la soja llega hasta el centro urbano, impregnado de agrotóxicos.
En Santa Catalina de 23 alumnos del cuarto grado solo 3 son paraguayos, mientras en Santa
Silvia lo que fue escuela queda en medio del sojal; en Pindoí y Santa Librada, por lo menos la
mitad de la superficie es de brasileros y los campesinos paraguayos que permanecen dependen
crecientemente de aquellos para el uso de tractores y cosechadoras y adquisición de
desecantes; en Banderita, por lo menos el 70% de la superficie ya es de brasileños, en
contraste con San Jorge y Caballería de Tembiaporá donde los sojeros brasileños solo alquilan
parcelas. La expansión de la soja a costa de la producción autoconsumida es, en el caso de las
unidades productivas campesinas, el mecanismo que les obliga luego a transferir sus parcelas.
En Pindó uno de los resultados de la expansión de los sojeros brasileños es la fragmentación
de otras parcelas, en “sitios” de casas que van siendo adquiridos por campesinos que
vendieron sus derechos de ocupación.
Tembiaporá es un territorio delimitado dentro del distrito de Raúl A. Oviedo, y en ella todavía
quedan colonos paraguayos pero los brasileños avanzan comprando ilegalmente parcelas, con
apoyo de agentes ligados al INDERT, y los colonos paraguayos “al acabarse su recurso” el
monte, piensa en transferir sus derechos de ocupación. Las localidades sobrevivientes en la
colonia Tembiaporá incluyen a Ycua pytá, San Jorge, Caballería, Paloma y Capiíatí.
En estas colonias también se da la expansión ilegal con apoyo del sistema judicial y de la
policía que desaloja a campesinos paraguayos, a favor de brasileños que tampoco son
propietarios adjudicatarios. Como resultado las localidades de Santa Clara y Arroyo Jardín de
Tembiaporá ya están totalmente en poder de brasileños, mientras la mitad de Mbocayaí está
cubierta por sojales de brasileños. Como resultado del éxodo de campesinos paraguayos las
escuelas van cerrando o disminuyen sustancialmente la cantidad de matriculados. Así, en
Mbocayaí la escuela que tenía 150 alumnos dos años atrás quedó reducida a 20 alumnos, lo
mismo que otras escuelas de Yby pytá, Porombo, Santa Elena y Nueva Brasilia
No son sólo medianos productores los que van anexando lotes de las colonias nacionales, ya
que en Raúl A. Oviedo operan también grandes productores brasileros que están anexando
pequeñas parcelas y ensanchan las nuevas unidades productivas. Así, conforme al relato de un
dirigente campesino “Favero se va expandiendo en Raúl A. Oviedo hacia Coronel Toledo.
Otros dos compradores importantes son los Hildebrand, también hacia Coronel Toledo, y
Ademar Arcari”. Estos están entre los que más tierras fiscales compraron en Raúl A. Oviedo,
en convivencia con los funcionarios del entonces I.B.R., y que permanecerían en la estructura
actual del INDERT.

Ese mismo proceso comenzó en la vecina colonia Teko Joja ubicada en el límite con Raúl A.
Oviedo, en el distrito de Vaquería; en el 2.002 comenzó esa compra masiva y ese año se
habrían adquirido unos 180 lotes por parte de brasileños, lo que representaría más de 2.000
has. En esas circunstancias campesinos nucleados en el Movimiento Agrario y Popular se
movilizan para resistir es expansión ilegal.
Tercer desalojo y asesinato de dos campesinos
La singular guerra y las alianzas establecidas para extender la soja empresarial en colonias
nacionales, a cualquier costo, queda bien reflejado en el tercer desalojo en Tekojoja, con un
saldo de 2 campesinos muertos el 24 de junio del 2005; se trata del tercer desalojo en el que
los brasileños siguen desconociendo instituciones y leyes nacionales y siguen contando con el
incondicional apoyo de Fiscales y Jueces. Veamos las vicisitudes de estos campesinos.
Los brasileños que adquirieron ilegalmente derechos de ocupación accionan, en el Expediente

“Marcia Inés Rippel y otros c/ Resolución P. Nº 467 /03, de la Presidencia del Instituto de
Bienestar Rural”4; esta Resolución dictada, en fecha 21 de Octubre del 2003, por el
Presidente del IBR, deja sin efecto la adjudicación de 10 lotes de la colonia Teko Joja a
brasileños, que había sido decidida por el Consejo de Administración del IBR . Como
consecuencia de este acto administrativo funcionarios del IBR acompañados del Fiscal
entregan a los campesinos los primeros lotes que el IBR revirtió para el Estado y los recuperó
reincorporándolo a su dominio. Estos lotes entregados a los campesinos son los primeros, ya
que el relevamiento, encarado por el IBR, terminado el 17 de junio del 2003, había
determinado que los brasileños ya tenían en su poder sin base legal, 124 lotes con 1.600 has.
en colonias de Vaquería5.
Una semana después, sin embargo, aparece de nuevo el Fiscal, pero ya acompañado con el
Juez el juez en Primera Instancia en lo Civil, Comercial, y Laboral de Caaguazú, quien
ordena, como medida de urgencia la prohibición de innovar en los inmuebles individualizados
en el “expediente” y establece que los supuestos propietarios pueden realizar “los cuidados
culturales de los rubros agrícolas que cultivan en dichos inmuebles”6. Es uno de los tantos
casos en que se solicita seguridad jurídica en circunstancias en que el acceso a la propiedad
tiene un carácter claramente ilegal, pretendiendo convertir situaciones ilegales en hecho
4
Esta Resolución se toma como parte de actuaciones desarrolladas en el marco del Expediente 2879/02 iniciado a
raíz de la denuncia presentada por el Movimiento Agrario al Presidente del Congreso Nacional el 23 de
Setiembre del 2002.
5
Véase Resolución Nº 375. Acta Nº 13 del Consejo del IBR, de fecha 27 de Mayo de 2003.
6
Ya con anterioridad se había dado un primer desalojo de campesinos asentados por el IBR. En efecto, el 20 de
Junio la Fiscal Fany Villamayor había entregado a campesinos acampados en la Colonia Teko Joja copia de
una Resolución que ordena la custodia permanente de la Policía Nacional de elotes de brasileños que habían
presentado una Acción de Amparo. El 11 de Julio del mismo año colonos brasileños, con el Patrocinio de la
Abogada Blanca Crosta, presentan denuncia en la Fiscalía de Vaquería por “Invasión de inmueble Ajeno” contra
los campesinos sin tierra a los que el IBR había entregado lotes el día anterior en Yataí. En esta escalada inicial
del conflicto, el 17 de Julio del 2003 se produce el primer desalojo a cargo de 100 efectivos de la Policía
Nacional acompañados por la Asistente de la Fiscal Marta Leiva de Vaquería; en esa oportunidad detuvieron a
Benicio Villalba, y llevaron herramientas de trabajo de los campesinos así como 300.000 Gs. del fondo colectivo.
Véanse también A.I. 162 del 15 de Marzo de 2004 del Tribunal de Cuentas Primera Sala, y Diario de Sesiones
del Senado del 6 y del 12 de Noviembre de 2003..

generador de derecho. Como una derivación inmediata de la orden de no innovar los

brasileños, el 12 de junio destruyen los cultivos de los campesinos.
Prosiguiendo con la escalada, con apoyo del sistema judicial y de las fuerzas del orden,los
brasileños insisten en desconocer las adjudicaciones del IBR a campesinos y la ilegalidad de
sus pretensiones, y en fecha 2 de diciembre del 2004, 13 brasileños y brasiguayos promueven
un interdicto de recobrar la posesión (Delmir Karling Bach y otros c/Ramón Martinez y otros
s/Interdicto de Recobrar la Posesión) contra 17 ocupantes paraguayos, indicando que los
demandados entraron en forma clandestina a los lotes de los demandantes, y peticiona la
restitución inmediata de los inmuebles; con esta intervención los brasileños ignoran el A.I. No.
162 del 15 de marzo del 2004 emanado del Tribunal de Cuentas de la Capital Primera Sala.
La demanda en cuestión plantea la reserva expresa de recurrir a la justicia para querellar un

caso de invasión de inmueble, daños entre otros y civilmente solicitar indemnización de daños
y perjuicios.7 En el marco del juicio el 3 de diciembre de 2004 se decreta la prohibición de
innovar para los demandados y se autoriza a los demandantes a realizar el cultivo y cosecha de
los rubros agrícolas a los que se dedican mientras dure la sustentación del juicio, y ordena la
restitución inmediata de los lotes, conforme a la resolución de la abogada Gladys Escobar
Melgarejo, Jueza de Primera Instancia en lo Civil y Comercial de la Circunscripción Judicial
de Caaguazú y San Pedro. El 14 de diciembre del 2004 la Jueza en cuestión ordena el segundo
desalojo de los mismos campesinos asentados y reasentados por el IBR, y la fuerza pública
quema 46 viviendas y destruye 30 has. de cultivos.
Los nuevos atropellos a los campesinos de Teko Joja generan indignación y algunos testigos
piden la intervención de la Corte Suprema de Justicia, y la misma desnuda la estructura de
poder, a juzgar por la reacción de la Jueza, que parece más bien consolidarse en su cargo. En
efecto, en relación a este incidente, el Consejo de Súper Intendencia de la Excelentísima Corte
Suprema de Justicia, con la firma del Ministro Víctor Núñez, entonces Presidente de la Corte,
había solicitado al Juzgado, en fecha 16 de Diciembre, un informe y copia del expediente
caratulado “Maria Inés Rippel sobre Interdicto de Recobrar la Posesión”.
La llamativa respuesta de la Jueza fue el silencio, y en fecha 20 de diciembre el Asistente del

Consejo de la Súper Intendencia de la Corte Suprema de Justicia informa que, “en el día de la
fecha la Jueza de Primera Instancia de lo Civil y Comercial de Caaguazú Abogada Gladys
Escobar Melgarejo procedió a cortar la comunicación telefónica” cuando insistía en su pedido,
consistente en el envió a la Secretaria del Consejo de Súper Intendencia del informe sobre el
expediente asociado al desalojo.
El Asistente en cuestión refiere también que luego de identificarse y pedirle comunicación con
la referida Jueza al funcionario del Juzgado, este le manifestó que “La Jueza estaba en su
despacho a puertas cerradas bajo llave sin atender llamadas ni persona alguna”8.
7
Véase juicio del Delmir Karling Bach, y otros contra Ramón Martínez y otros sobre interdicto de recobrar la
posesión.
8
El informe en cuestión fue recepcionado en Mesa de Entrada de la Corte Suprema de Justicia con el Nº 28961 el
23/12/2004.

Regresando a los últimos episodios de junio último, el primer antecedente es el de una

denuncia ante la Fiscalía General, contra Jorge Galeano y Antonio Galeano, por coacción
grave e invasión de inmueble ajeno; los denunciantes fueron Leoncio Benítez, capataz de los
brasileros, Ademir Opperman y Bienvenido Roa, quienes llegaron a la Fiscalía General con
Alfirio González, Superintendente de Fiscales de Guairá, Caaguazú y Caazapá.
Ante esta denuncia toma intervención el Fiscal General formando un equipo con Alfirio
González, José María Taboada, Nelly Varela y un miembro del Centro de Investigación
Judicial; además solicita 80 policías cascos azules y 40 policías de orden y seguridad, y
solicitan orden judicial al Juez David Escobar, para investigar hechos de coacción grave,
filmar y grabar un eventual enfrentamiento. Debemos recordar que el 24 de Junio la Fiscal
Nelly Varela, afirmando cumplir instrucciones del Fiscal General, ordenó el desalojo de lotes
entregados por IBR a los campesinos – 9 de ellos con medidas de no innovar– sin orden
judicial, y apresó a 29 campesinos, sus mujeres e hijos, incluyendo niños, derivándolos a
Coronel Oviedo9. Una vez que los lotes quedaron sin ocupantes los brasileños con la mirada
complaciente de los policías procedieron a saquear las 53 viviendas campesinas antes de
quemarlas, y destruyeron los cultivos y todo tipo de alimentos que disponían10.
El Fiscal General, al aclarar la actuación referida indicó que no se trató de un desalojo

contemplado en el derecho civil ordinario, y que en realidad la Fiscala Nelly Varela se
constituyó en la colonia para constatar una denuncia formulada por quienes el califica como
propietarios de los inmuebles, que la misma constató la presencia de invasores, y que fueron
aprehendidos en flagrancia los ocupantes, ya que no exhibieron, los títulos respectivos.
Resulta novedosa la manera de concebir la flagrancia en las colonias nacionales, ya que las
autoridades del INDERT, han afirmado en reiteradas ocasiones, que la proporción de parcelas
de colonias nacionales tituladas no llega al 10%. Además el Fiscal General insiste en la
constitución de grupos armados entre los campesinos que atacan a paraguayos o extranjeros,
cuando se ha comprobado que precisamente son los brasileños agresores los que están
armados; en esa comunicación, al presidente de la Cámara de Diputados, el Fiscal General
afirmó que esa Cámara de Diputados – que había deplorado los hechos – manejó información
distorsionada y que se pronunció en un sentido totalmente equivocado.
Al 17 de agosto la Fiscala Lourdes Soto, a cargo de la investigación de la denuncia que

investiga los asesinatos no estuvo aún por la colonia, y los campesinos no tienen abogado. Por
si fuese poco de los 25 imputados, 20 salieron con medidas sustitutivas.
Con el desalojo y destrucción de cultivos se trataba, con apoyo oficial, de desmoralizar a los
ocupantes, que al regresar se encontrarían sin nada, sin posibilidad ni siquiera de alimentarse.
Lo peor sin embargo vino después del destrozo. Los brasileños, incluyendo matones, buscaron
asegurar que los campesinos paraguayos aprendieran la lección, y agrupados en vehículos se
dirigieron a un grupo de campesinos vecinos que concurrieron a ver lo que había ocurrido y a
9
.En el operativo, a cargo de 150 policías cascos azules y la Fiscal, que comenzó cerca de las 5 de la mañana, en
total fueron detenidas 130 personas de las cuales 93 eran niños.
10
Véase Ultima Hora 28/06/2005.

solidarizarse con los afectados; los brasileños avanzaron sobre aquellos, resueltos a matarlos,
como lo hicieron efectivamente con 2 de ellos.
Lo más perverso aparece con el montaje casi perfecto: Aldemir Opperman –uno de los
brasileños que comanda el operativo– muestra a periodistas el impacto de bala en su
camioneta y cuenta que fue emboscado por Jorge Galeano uno de los líderes campesinos ya
querellado anteriormente, y su grupo, y que además se salvó de morir y solo disparó un tiro11.
La versión de los brasileños es asumida por Abc Color que afirman que murieron dos sin
tierras en un enfrentamiento armado12 con propietarios; en esa versión los asesinados eran
invasores. Algunos días después en un programa de Humberto Rubín, la alianza anticampesina
se manifestó y portavoces de los gremios empresariales afirmaron reiteradas veces que los
campesinos estaban armados hasta los dientes ante la ingenuidad de las autoridades.
Un accidente histórico sin embargo derrumbó el montaje, ya que un observador circunstancial

--un antropólogo canadiense-– había registrado con fotos la secuencia de acontecimientos, y
con ese medio se podía comprobar que ningún campesino portaba ningún tipo de armas, y que
al contrario, las armas y los disparos provenían de parte del pelotón de brasileños armados.
Luego de las muertes solo el Obispo Gavilán y el Senador Morínigo, además de líderes de
organizaciones campesinas, expresaron su indignación, mostrando la marcada asimetría entre
los grupos en conflicto, ya que los brasileños que violan leyes agrarias, ambientales,
impositivas y migratorias cuentan con el apoyo de una alianza que incluye a los empresarios
nucleados en gremios de productores agropecuarios, a Fiscales, Jueces y Policías13.
Destruida la perversa estratagema de los sojeros brasileños y sus aliados solo queda la
posibilidad de procesar e investigar a los asesinos, encontrándose en poder de ellos un
pequeño arsenal14, ademas de hallarse que la mitad de los brasileños imputados no tenían
radicación en el país15. El Presidente de la República luego de aclararse los asesinatos
prometió reconstruir las viviendas de los campesinos paraguayos que habían sido desalojados
una vez reincorporados de nuevo a sus lotes, y el Gobierno les asigna víveres16. Los
brasileños y socios paraguayos reaccionan con disparos intimidatorios en la colonia, y afirman
que siguen comprando armas para enfrentar a los campesinos, que según afirman se organizan
para movilizarse “como en Chiapas”17
Parte del conflicto parece tener visos de solución a partir del Acuerdo y Sentencia Nº 80 del 24
de agosto de 2003 del Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, que rechaza la pretensión de los
11
Véase La Nación 26/06/2005. El informe del Senador Morínigo al Senado sobre la causa caratulada “Antonio
Galeano. Jorge Galeano y Pablo Meza / Sobre Homicidio Doloso en Grado de Tentativa” no tiene desperdicios al
referirse al testimonio que involucra a los lideres campesinos: “…Por otra parte ya detenido por la Polocía el
supuesto autor material del hecho Leonor Benítez de 19 años de edad, en la comisaría de Vaquería con la
presencia de 150 efectivos de la FOPE en carácter de refuerzo, “logro huir estando esposado por un horcón por
detrás de la comisaría lado oeste, conforme al original informe policial ”
12
Véase ABC color 25/06/2005
13
Ultima Hora 25 y 26/06/2005.
14
. Véase Ultima Hora 27/062005.
15
. Véase Ultima Hora 29/06/2005.
16
. Véase Última Hora 3 y 7/06/2005 y 23/07/2005.
17
. Véase Última Hora 2/07/2005 y abc 2/07/2005.

brasileños de quedarse con la propiedad de estas parcelas y expulsar a los campesinos

asentados por el INDERT. En la sentencia en cuestión se indican diversas irregularidades de
los brasileños, que puede dar lugar a varios procesos criminales. Así, aparecen brasileños que
en las actuaciones judiciales se presentaron con nacionalidad paraguaya. Aún cuando esta
sentencia no implique repliegue de la expansión de los brasileños en la Colonia Tekojoja, la
misma permite al Ejecutivo la reconstrucción de las viviendas y el apoyo de emergencia en
alimentos, reflejando la fuerza de los reclamos campesinos a pesar de sus escasos aliados, y
de la fuerza de la coalición sojera.
Los episodios de Tekojoja, reflejan un problema mucho mayor y dan visibilidad por una parte
a la pérdida progresiva de soberanía de nuestro Estado – nación sobre sus territorios y por otra
la expansión que parece no tener límites del enclave sojero. El peculiar modelo
agroexportador, antítesis del desarrollo nacional, ciertamente es productor de pobreza. Por otra
parte la alianza anticampesina tiene decida la destrucción del campesinado con la expansión
de la soja transgénica en las colonias. El campesinado compatriota, sin embargo resiste, y nada
puede predecirse sobre el desenlace, que ciertamente dependerá de la lucha social.

LA REFORMA
CONSTITUCIONAL.
SU OPORTUNIDAD Y
CAPÍTULOS QUE DEBEN
ABORDARSE
Emilio Camacho
Emilio Camacho, Abogado UCA 1982; Post-Grado en Derecho en al UCA 1985; Maestría en
Ciencias Políticas y Derecho Constitucional en el Centro de Estudios Constitucionales, Madrid
1987; Doctor en Derecho por la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de
Madrid 1988 (titulo reconocido por la UNA en 1999).
Docente de Derecho Político de la Universidad Católica de Asunción desde el 1992.
Es Miembro del Instituto Paraguayo de Derecho Constitucional.
Ha publicado varios artículos y libros entre los cuales: "Constitución y Estado de Excepción",
"El Poder Ejecutivo el Constitucionalismo Paraguayo, Apuntes para una Historia", "Lecciones
de Derecho Constitucional".
Ha sido Concejal Municipal de Asunción (1991-1995), Convencional Constituyente (1992) y
Subcontralor General de la República (1995-2000). Actualmente es Senador de la Nación
(2003-2008) por el Partido Encuentro Nacional (socialdemócrata).

La reforma constitucional.
Su oportunidad y capítulos que deben abordarse
Emilio Camacho
I. Introducción
La decisión misma de implementar una reforma constitucional es un punto que nos confronta
de lleno con aspectos esenciales del Estado de Derecho y, más puntualmente, con la realidad
misma del Paraguay, como una aspiración que vaya más allá del rígido y a veces vacío
formalismo jurídico. La Constitución es el pacto político por excelencia y de ahí que resulta
importante este tipo de seminarios y encuentros, donde se discuta a profundidad, en los
diferentes grupos sociales, la reforma de nuestra ley fundamental, en primer lugar la
conveniencia o no y luego, los puntos que deben abordarse.
“La reforma es siempre políticamente conveniente cuando es jurídicamente necesaria”1, dice

Pedro de Vega, lo que explica sobre la unión indeleble que debe existir entre una norma
suprema y la realidad política, como requisito incluso para su correcta y eficaz vigencia. Por
eso es muy importante que cualquier evento electoral constituyente esté precedido de una
amplia difusión de las ideas, no solamente en el marco de las organizaciones políticas, sino en
toda la sociedad, cuan amplio sea posible.
“Toda Constitución, por antonomasia, debería ser una norma de consenso, en tanto se
trata de un pacto institucional de carácter supra-gubernamental, ubicado más allá de las
tendencias eventuales de un partido mayoritario o el gobierno de turno. Pero si puede
llamar la atención que sólo algunas Constituciones puedan calificarse como
Constituciones de consenso, es porque hay otras Constituciones que no lo son,
precisamente porque carecen de los requisitos mínimos para considerarlas como tales.
..”2.
1. La reforma como decisión política
Ya Carl Schmitt nos advertía hace casi un siglo en su célebre obra “Teoría de la
Constitución”3, que cuando un pueblo inicia la tarea de dotarse de una ley suprema lo que
realmente hace es tomar una decisión política y la fuerza de esa decisión será la medida
de su vigencia.
Ahora bien, decidir sobre la reforma de la ley suprema del Estado no es tarea sencilla y debe
seguirse un camino que permita las mejores condiciones para alcanzar el objetivo deseado.
.Raymond Aron, en su introducción a la célebre obra de Max Weber El político y el
Científico decía: “Porque la ciencia es limitada, el porvenir imprevisible y los valores a
corto plazo contradictorios, las elecciones a las que efectivamente está condenado el
1
De Vega. Pedro. La constitución española de 1978.-
2
Planas, Pedro. La Constitución peruana de 1993. ¿Es una Constitución de consenso?, p556.-
3
Schmit,Carl. Teoría de la Constitución., p225.-

hombre histórico no son demostrables..”4., conlleva siempre una importante dosis de riesgo,
de margen aleatorio donde las conductas individuales y sociales jugarán u papel decisivo. Por
otra parte, es conveniente recordar que, como bien lo señala Eduardo Espín Templado, “la
vida de las Constituciones oscila siempre entre dos necesidades aparentemente contradictorias,
la necesidad de su adaptación a las inevitables transformaciones de una sociedad y la
conveniencia de su estabilidad...”5, lo que ha llevado a la doctrina y al derecho comparado en
general a esforzarse en buscar las mecanismos ideales para realizar los ajustes necesarios.
En esa perspectiva, debo señalar que aún no es el momento de realizar unas elecciones de
convencionales constituyentes, sí el de iniciar el debate, pero calendarizar ya una reforma
cuando los únicos puntos claros que se desean modificar son: facilitar la reelección
presidencial, el voto de los paraguayos residentes en el extranjero y la segunda vuelta
electoral, es dar la espalda a los grandes problemas sociales y económicos que afligen al país,
es subordinar las necesidades del pueblo a los afanes electorales de los partidos políticos,
como si se cumpliera la tesis de Michels, es imponer la ley de hierro de la oligarquía de los
partidos políticos al resto de la población.
Bien lo dice Daniel Mendonca: “Cada vez que arde Troya, los pueblos intentan reordenar lo
que queda de ellos y de sus instituciones mediante una nueva constitución. Esperanzados al
principio, pronto caen en la cuenta de que ponerse de acuerdo en un texto no es sólo el fin de
la tragedia, sino el principio más o menos auspicioso de una nueva serie de dificultades. ..”6 y
esto es así porque a veces se cree que reformando las leyes se solucionan los problemas,
cuando no es una verdadera manipulación para evadir la discusión real y sincera de los
obstáculos que impiden el progreso y el desarrollo con equidad.
Sin embargo, creo sí llegado el momento de iniciar en todo el país un debate intenso,
apasionado si se quiere, sobre la reforma constitucional, definiendo los grandes problemas del
país: la injusta distribución de la riqueza, la inequidad tributaria, la enorme concentración
de tierra en manos de unos pocos, el deficiente sistema electoral, la administración de justicia
que no ha logrado la ansiada seguridad jurídica y ha sido incapaz de combatir eficazmente la
corrupción. Y sobrevolando todo este panorama, el despliegue ostentoso de las grandes
fortunas, especialmente de funcionarios públicos, fiscales, jueces y políticos que a poco de
asumir sus cargos se convierten en millonarios. Es decir, la impunidad, que puede
significar el fracaso mismo del Estado de Derecho.
Por eso es necesario iniciar el debate sobre la reforma, pero afilando la inteligencia de
manera que llegado el momento, podamos determinar con precisión cuales son los puntos
neurálgicos que necesariamente deben ser mejorados y sobre los cuales habrá que empeñar
todo el esfuerzo para lograr los acuerdos necesarios.
4
Aron, Raymond. En la introducción a El político y el científico, p77.-
5
Espín Tempaldo, Eduardo. Lecciones de Derecho Político, p97.
6
Mendonca, Daniel y Guiburg, R.A. La odisea constitucional, p11.-

II. Constitución rígida y el marco para el debate
Nuestra ley suprema, siguiendo el criterio clasificatorio de James Bryce7, puede ser
considerada rígida, desde el momento que tiene todo un procedimiento especial para su
modificación, a lo que debe agregarse el transcurso de diez años.
“Art. 289. De la reforma. La reforma de esta Constitución solo procederá luego de diez años
de su promulgación. Podrán solicitar la reforma el 25 % de los legisladores de cualquiera de
las Cámaras del Congreso, el Presidente de la República o treinta mil electores, en petición
firmada.
La declaración de la necesidad de la reforma solo será aprobada por mayoría absoluta de dos
tercios de los miembros de cada cámara del Congreso.
Una vez decidida la necesidad de la reforma, el Tribunal Superior de Justina Electoral llamará
a elecciones dentro del plazo de 180 días, en comicios generales que no coincidan con ningún
otro.
El número de miembros de la Convención Nacional Constituyente no podrá exceder del total

de los integrantes del Congreso. Sus condiciones de elegibilidad, así como la determinación
de sus incompatibilidades, serán fijadas por ley.
Los convencionales tendrán las mismas inmunidades establecidas para los miembros del
Congreso.
Sancionada la nueva Constitución por la Convención Nacional Constituyente, quedará

promulgada de pleno derecho”.
Una cuestión muy importante en términos históricos es señalar que con la C92 se ha logrado
consolidar el proceso democrático y estamos viviendo el periodo de vigencia de libertades
públicas más largo desde 1936; resistió varios embates, fue sometida a prueba y no hubo
quiebre institucional. La fuerte legitimidad de la Constitución vigente responde,
probablemente, al marco de libertad en que fue realizado, siendo por su origen la más
legitima de todas las que rigieron el Paraguay8 y de esta manera ha logrado consolidar una
democracia política caracterizada por la vigencia real de las libertades públicas, y esto es
mucho decir en Paraguay. Para que la reforma en ciernes tenga la fuerza necesaria, debemos
instalar una visión de progreso, de permanente superación, pues como dice Haberle “El ideal
del Estado constitucional, basado en principios como la dignidad humana, democracia,
división de poderes, sistema jurídico, social y cultural es una conquista cultural el mundo
occidental, como resultado de procesos culturales evolutivos y manifestación de la
tradición cultural compendiada en el conjunto de normas clásicas y otros textos
normativos. Al mismo tiempo, ese ideal de Estado enfrenta el reclamo de no retroceder
7
Bryce, James. Constituciones rígidas y flexibles.-
8
Camacho, Emilio. Constitución y Estado de Excepción, p 125.-

en el nivel cultural alcanzado que, por el contrario, debe preservar y acrecentar”9.- Una
reforma progresista, que profundice y consolide el Estado Social de Derecho, no una basada
en aspiraciones sectarias, que por egoístas no harán otra cosa que consolidar este injusto
sistema de dominación vigente.
III. Las instituciones que deben reformarse.
Corresponde ahora que nos ocupemos de aquellos puntos que deberían modificarse en el
marco de la convención constituyente, mirando justamente la experiencia vivida en todos estos
años.
1. El Poder Judicial
Probablemente sea en la administración de justicia donde más se haga sentir la necesidad de

introducir importantes ajustes, pudiendo señalarse los siguientes:
1.a. Forma de Selección de ministros de la Corte Suprema de Justicia.
Selección directa, entre el Poder Ejecutivo y el Senado, quedando la propuesta a cargo del
Presidente y el acuerdo en manos de los senadores. En lo que mejor se ajusta a un sistema
presidencialista.
1.b. Forma de selección de jueces y fiscales.-
Introducir en forma clara y expresa la obligación de tomar un examen de conocimiento, con

un porcentaje limitado para la apreciación subjetiva del organismo de selección.
El Consejo de la Magistratura debe tener a su cargo la selección y también la potestad

disciplinaria, concentrando así en un solo organismo lo que hoy está disperso, desapareciendo
el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados., concentrando así el gobierno disciplinario en un
solo organismos y facilitando a los jueces que se dediquen a lo que realmente es su función:
administrar justicia. No es posible que el organismo disciplinario únicamente pueda absolver
o expulsar del cargo al juez o fiscal procesado, sino deben facilitarse darse otras medidas
disciplinarias y correctoras. Debe incorporarse la suspensión, el apercibimiento o la
amonestación para faltas menores.
1.c. Participación de los abogados.
Lograr la norma que permita una mayor participación de los abogados, como operadores
jurídicos que son. Al ser los abogados los que directamente están afectados por la actuación
de los magistrados, merecen una mayor participación en el órgano de selección y control, así
como un mejor trato en una sociedad donde las personas con poder tiene propensión a abusar
en detrimento de los ciudadanos. Es frecuente leer en los medios de prensa las detenciones
9
Haberle, Peter. Normatividad y reformabilidad de la Constitución desde la perspectiva de las ciencias de la
cultura., p387, en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, Edición 1999.-

arbitrarias que sufren colegas en el ejercicio del derecho a la defensa, o directamente la mala
calidad en la atención en los mostradores de los tribunales. Podrá decirse que esto no es
materia de una ley fundamental, pero no está demás señalar que el mismo derecho de acceso a
la justicia está en juego cuando no se dan las garantías necesarias para el ejercicio del derecho
a la defensa y de la misma profesión de abogado.
Es importante lograr una correcta protección de quienes ejercen la difícil tarea de litigar en
los tribunales y principalmente, que los magistrados y funcionarios judiciales en general
comprendan y respeten a todas las personas que se acerquen a los despachos. Después de todo,
esto forma parte de la tutela judicial efectiva y el acceso a la justicia, consagrado como
garantía en nuestra Constitución en su art. 47.1.-
2. Sistema electoral. Facilitar la presentación de candidaturas
Lo primero que debe suprimirse es la obligatoriedad del voto directo en los partidos políticos
y organizaciones intermedias, pues ha desvirtuado completamente el papel intermediador y
educador que deben jugar los partidos. Con la implementación del voto directo, los Congresos
partidarios perdieron importancia y con él los valores y principios políticos imprescindibles
para fortalecer una democracia. Ahora lo que importa exclusivamente es la interna y el dinero
para financiarlas, y no es necesaria casi ninguna vinculación organizacional, bastando con
presentar candidatura y estar afiliado(a veces ni esto).
Muchas veces, y especialmente en política, lo que la teoría recomienda para mejores

resultados no sorprende con un efecto completamente contrario. Así, podemos recordar las
declaraciones de Waldino Ramón Lovera (del sector contestatario del coloradismo) cuando se
aprobaba el voto directo obligatorio en la Cámara de Senadores, en 1990, en segunda vuelta:
“hemos asestado un golpe mortal a las oligarquías partidarias...”. Meses después, en las
elecciones internas de la ANR, su candidatura no llegaba al 2 %, contraste dramático, más
aún si recordamos que en las negociaciones para la primera Junta de Gobierno posterior al
golpe del 89, los disidentes se habían alzado con un quinto de los escaños. Los demás partidos
tampoco están ajenos a esta realidad, donde la importancia del dinero se vuelve superlativa,
reduciendo la fuerza de los liderazgos y los principios. Incluso el llamado sistema de listas
abiertas debe ser cuidadosamente analizado, comparando lo ocurrido en países vecinos y sobre
todo, observando nuestra realidad.
Si bien algunos autores10 sostienen que la Constitución no obliga al voto directo, la

interpretación auténtica del legislador lo entendió de otra forma y hoy día es obligatoria en
todas las instancias políticas y de organizaciones intermedias, por lo tanto, es necesario dejar,
ley mediante, a nivel de los mismos partidos que escojan el tipo de votación que desean
utilizar, preservando la obligatoriedad del voto directo para los cargos nacionales: presidencia,
senado, diputados, intendentes y concejales. Para las autoridades internas lo conveniente y
correcto políticamente es dejar en manos del mismo partido que escoja la forma,
fortaleciendo así la autonomía de las organizaciones.
10
Seall Sasiain,Jorge.

Una fórmula que podría resultar, respetando la autonomía de los partidos y haciéndola
compatible con los reclamos de mayor apertura para acceder a los cargos de decisión sin
someterse necesariamente a las estructuras partidarias es facilitando la presentación de
candidaturas y que finalmente sean los electores los que decidan.
3. Reelección presidencial y de gobernadores
Cuando se dispuso que el presidente de la República no podía ser reelecto, llegando incluso a
restringir hasta la candidatura de parientes del mismo, indudablemente se tenía en mente la
experiencia histórica de nuestro país y también el enorme peso político que acumulaba el
General Andrés Rodríguez. Así, el art. 229, con sentido casi reivindicativo dice: “.....No
podrán ser reelecto en ningún caso. El Vicepresidente sólo podrá ser electo presidente para el
periodo posterior, si hubiese cesado en su cargo seis meses antes de los comicios generales.
Quien haya ejercido la presidencia por más de doce meses no podrá ser electo Vice presidente
de la República” y el art. 235.9 declaraba inhábil para ser candidato a Presidente o Vice a “el
cónyuge o los parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, o segundo de afinidad..”
Muchos cuestionan que se haya impedido totalmente la reelección, pero la historia nos
enseña que en el Paraguay se utilizaron los atajos más rebuscados para satisfacer las ansias
de eternización en el poder: el Congreso de 1816 para establecer la Dictadura Perpetúa11, la
reforma constitucional de 1853 abriendo camino al heredero de Don Carlos, la reforma de
1976 que suprimiendo la frase “y podrá ser reelecto una sola vez”, permitió que Stroessner
siga por trece años más, hasta que las balas del 2 y 3 de febrero lo desalojaron el poder, no sin
antes haber causado un enorme daño al país, y haber sembrado la tortura, la muerte y el exijo
como forma de castigar la disidencia, más la corrupción institucionalizada para asegurar el
poder. . Toda Constitución tienen una innegable carga política, debe intentar reglar y
controlar las fuerzas existentes y en consecuencia no puede desconocer la historia y la realidad
de una sociedad12, fue esta situación la que llevó a poner tanto énfasis en prohibir la
reelección y además cerrar el camino a los parientes de un General victorioso, que hoy puede
parecer un exceso pero que en ese momento era una necesidad si queríamos asegurar una
sucesión civil y no dinástica.
A quince años vista, ya es posible abrir camino a la reelección y que sea el electorado el que se
pronuncie, pero esto no puede ir atado o subordinado a la voluntad unipersonal o grupal de
quienes ejercen el gobierno, sino mirando al futuro, como una respuesta necesaria para
premiar al buen gobierno y no a uno con nombre y apellido en particular. La reelección
debería permitirse una sola vez, pero acompañada de importantes ajustes en el sistema
electoral. .
La decisión de no permitir la reelección tomada por los constituyentes del 92 debe ser tomada
en su verdadero significa, como una afirmación del gobierno de las leyes sobre la voluntad
del monarca, como bien lo señala Bobbio: “es decir del Estado que tiene como principio
inspirador la subordinacion de todo poder al derecho, desde el nivel más bajo hasta el más
11
Marñas Otero, Lis, Las Constituciones el Paraguay. Y Mendonca, Juan Carlos “Las Constituciones del
Paraguay y los proyectos de los partidos políticos”.-
12
Lasalle, Ferdinand. Qué es una Constitución?

alto, mediante el proceso de legitimación de toda acción de gobierno que fue llamada, desde la
primera Constitución escrita de la época moderna, “constitucionalismo”13. Y, esencialmente,
los representantes del pueblo en un acto de afirmación democrática decidieron que no procedía
la reelección, y aunque afectaba directamente a quién había encabezado el golpe militar
contra el dictador Stroessner, se logro imponer y hacer respetar la norma constitucional.
4. Congreso: Presidencia permanente
El Congreso deberá contar con una presidencia más estable, de manera a consolidar la
capacidad institucional del legislativo y protegerlo de los debates que se desatan cada año
con meses de anticipación. Una salida sería que el Vicepresidente de la República presida el
Senado o dividir en periodos de dos años y medio cada presidencia, cerrando así el camino
a inútiles conflictos que se reducen a la frágil ilusión de privilegios por un año, debilitando la
fortaleza del legislativo.
IV. El peligro de una regresión
Donde la sombra ominosa de un retroceso democrático se yergue con fuerza es en el campo de

los derechos sociales, lo que puede comprobarse al leer los principales debates, que se centran
casi exclusivamente en el sistema electoral y en la reelección presidencial, como si ahí
radicarán todos los males del país. En realidad, ahí radica la preocupación de las principales
fuerzas políticas, que no ponen mayor esfuerzo en proponer soluciones a la terrible
desigualdad y pobreza imperante en el Paraguay.
Por ejemplo, si la constituyente reflejara con fidelidad la actual conformación del congreso, es
muy probable que desaparezca la protección a los pueblos indígenas, su derecho ancestral a la
tierra, los principios de la reforma agraria, la expropiación por causa de utilidad social y su
posibilidad de establecer en ley la forma de pago, los principios de orientación
socialdemócrata sufrirían casi con seguridad un fuerte retroceso. De hecho, observando la
evolución de los procesos en todo el cono sur, puede verificarse que el Paraguay marcha con
rezago. Así, la asunción de gobiernos socialdemócratas en Chile, Uruguay, Brasil hace que
despunte un nuevo horizonte, donde se cuestiona duramente las políticas neoliberales de los
noventa y su desastrosa consecuencia14, al mismo tiempo que se busca, con titánico esfuerzo
y en medio de una dura crisis económica producto de los desgobiernos de los noventa,
nuevos modelos de desarrollo.
V. Conclusión
En este momento lo que debe estimularse es el debate sobre la necesidad de la reforma y los
puntos que deben acordarse, pues en caso contrario se estaría cometiendo un grave error
conceptual y político. Probablemente muy poca gente se oponga a una reforma casi
inmediata, y eso porque diferentes sectores tienen cuestionamientos o reclamos puntuales
13
Bobbio, Norberto. El futuro de la democracia, p 172.-
14
Fenómeno que se confirma y ratifica con el triunfo del Frente Amplio en Uruguay.

sobre nuestra ley fundamental, pero eso no significa que la coincidencia se repita en el
momento concreto de cada modificación.
La discusión debe llevarse a todos los ámbitos posibles: la universidad, los partidos políticos,
sindicatos, gremios empresariales, colegios, asociaciones barriales, movimientos organizados,
etc. y así lograr la mayor difusión posible sobe el problema identificar con mayor precisión las
instituciones que requieren ajustes, para luego, con un mayor apoyo social, impulsar los
mecanismos previstos en la Constitución(arts 289 y ss)). De hecho, si los partidos
tradicionales acuerdan la reforma, tienen sobradamente los números para hacerlo, pero
arrastrarían a la sociedad a un acto político esencial por imposición de mayoría y no por
liderazgo persuasivo o convencimiento, y si bien es un camino posible, sería lamentable para
el futuro institucional del país, debilitándose el sentido de pacto de toda constituyente.
No debemos olvidar la brillante reflexión de Bobbio sobre el régimen democrático: “un

conjunto de reglas procesales para la toma de decisiones colectivas en el que está
prevista y propiciada la más amplia participación posible de los interesados”15. Antes de
impulsar la reforma, cumplamos con este requisito democrático inexcusable.
15
Bobbio, Norberto. El futuro de la Democracia, p 206.-

ESCEPTICISMO,
SENTIDO COMÚN,
Y REFORMA
CONSTITUCIONAL
Diego Moreno
Diego Moreno, Abogado, U.C.A., 1998 (egresado con promedio sobresaliente); Master en
Derecho/LL.M., Columbia University, Nueva York, 2001 (con énfasis en filosofía jurídica y
política); Becario Fulbright del Programa para Docentes e Investigadores, 2000-1;
Postgraduado en Derecho Constitucional, Universidad de Salamanca, España, 2003 y 2004.
Actualmente es candidato a Doctor en Derecho por la Universidad de Salamanca e
investigador visitante en la Universidad Autónoma de Madrid.
Recientemente ha recibido el 1er premio en un concurso organizado en España por la revista
Teoría y Realidad Constitucional para artículos científicos de constitucionalistas jóvenes, por
el trabajo "Una aproximación a la concepción deliberativa de la democracia".

Escepticismo, sentido común,

y reforma constitucional
Diego Moreno
“Igual que peligrosa para la fuerza normativa de la

Constitución es la tendencia a la frecuente revisión de la
Constitución so pretexto de necesidades políticas aparentemente
ineluctables…Si tales modificaciones se acumulan en poco
tiempo la consecuencia inevitable será el resquebrajamiento de
la confianza en la inviolabilidad de la Constitución y el
debilitamiento de su fuerza normativa. Condición básica de la
eficacia de la Constitución es que resulte modificada en la
menor medida posible”. (K. Hesse)
I. INTRODUCCIÓN1
La posibilidad de llevar adelante una reforma constitucional en el Paraguay se debate cada

tanto tiempo y en ocasiones parece cobrar fuerza. Independientemente al rigor que puedan
presentar estos debates, es comprensible que la idea de una reforma constitucional genere
sentimientos de adhesión en una buena parte de la ciudadanía. A fin de cuentas, ¿quién podría
animarse a decir que vivimos en el mejor de los mundos posibles? Intuitivamente tendemos a
pensar que si mejoramos la Constitución, que es al fin y al cabo la “Ley Fundamental”,
podríamos encarar mejor los complejos problemas de coordinación que la vida en sociedad
plantea.
Sin embargo, creo que existen algunas razones para poner en entredicho esta intuición. Al
menos eso es lo que pretendo argumentar en las líneas que siguen. Es decir, me propongo
defender la tesis de que una reforma constitucional puede no llegar a tener por sí sola un
impacto significativo en nuestras vidas. Existen, sin embargo, otras estrategias que sí
resultarían mucho más eficaces en este sentido. Estas últimas estrategias pueden ir
acompañadas o no de una reforma constitucional. En este estudio exploraré ambos extremos:
el de las estrategias independientes a la reforma, y de la reforma constitucional, sugiriendo
algunas propuestas concretas para ambos casos.
Existen tres razones por las cuales considero que un estudio enfocado de esta manera puede
resultar útil. En primer lugar, debe tenerse presente que una reforma constitucional supone un
costo político, económico y de tiempo bastante considerable. Si combinamos esto con la
hipótesis de que una reforma constitucional puede no llegar a tener un impacto significativo en
nuestras vidas, entonces tal vez ello nos apunte en otra dirección a la hora de fijar las
1
Agradezco a los profesores Marcello Lachi, Augusto Martín de la Vega, Juan Carlos Mendonca Bonnet y Jorge
Silvero por sus incisivas críticas y útiles comentarios a versiones previas de este trabajo. También formularon
valiosas observaciones Guillermo Domaniczky, Cesáreo Giménez, José Moreno Rodríguez, Roberto Moreno,
Michael Núñez y Víctor Vázquez. Los defectos y errores que permanecen son imputables sólo al autor.

prioridades de nuestra agenda política. En segundo lugar, la decisión de llevar adelante o no

un proceso de reforma constitucional es en última instancia una decisión política, que puede o
no llegar a verificarse, lo cual obliga a encarar las estrategias alternativas a la reforma para el
caso de que ésta finalmente no se produzca. En tercer término, si finalmente se adopta la
decisión de llevar a cabo una reforma, es conveniente formular algunas propuestas que
contribuyan a un mejor diseño institucional para nuestro país, aún cuando el impacto del
mismo podría llegar a ser muy limitado si no se atienden además otro tipo de necesidades.
Dicho esto, paso ahora a explicar a grandes rasgos la estructura de esta investigación. En
primer lugar, paralelamente al concepto de “constitución como texto”, intento introducir el
concepto de “práctica constitucional”, con la finalidad de sugerir que si tomamos en cuenta
este aspecto, quizás ello arroje algunas dudas sobre el impacto que una reforma del texto
constitucional podría llegar tener. A su vez, esto sugiere como alternativa a una reforma del
texto la posibilidad, a mi criterio más prometedora, de reformar la práctica constitucional. A
continuación exploro un aspecto específico de nuestra práctica constitucional, a saber, el que
hace a la práctica de los operadores jurídicos. Pretendo insinuar que debido a una práctica
constitucional deficiente de estos agentes, la Constitución de 1992 sigue siendo en buena
medida un proyecto inacabado, lo cual deja pensar que el texto es sólo una parte del problema
y que si no se atienden otros aspectos que hacen a la práctica constitucional, el impacto que
cabría esperar del texto en la realidad puede llegar a ser muy trivial.
Posteriormente, pretendo utilizar como marco referencial la excelente discusión de uno de

nuestros más destacados politólogos, el Prof. J. N. Moríningo, con la finalidad de evidenciar
que de la misma se desprendería que el problema de la gobernabilidad que el mismo resalta
quizás no pueda o no deba ser combatido a través de una mera reforma constitucional, sino
acudiendo además a estrategias alternativas que apuntan a la cultura política. A continuación
trazaré una distinción entre constitución efímera/administración duradera, que nos indica que
una reforma de la administración puede llegar a ser en este momento prioritaria a una reforma
constitucional.
Finalmente, exploraré algunas cuestiones que hacen al diseño institucional, todo ello
contemplando la posibilidad de que una reforma constitucional sea finalmente llevada a cabo.
En primer lugar discutiré tres problemas constitucionales (el bicameralismo, el problema de
las sentencias con efectos inter partes, y el sistema de selección de jueces), insinuando, con
razones distintas para cada caso, que los mismos tal vez no requieran una reforma
constitucional, aunque si la decisión política de realizar una reforma es adoptada, entonces sí
habría razones para modificar algunos de estos aspectos (no todos). En segundo término,
emplearé algunas ideas de El Federalista para argumentar que si tomamos en serio las
mismas, ello también puede contribuir a generar escepticismo con relación a algunas
propuestas concretas de reforma, como la reelección presidencial. Al mismo tiempo, creo que
esto último aporta además un poco de sentido común al debate.

II. CONSTITUCIÓN Y CULTURA CONSTITUCIONAL
1. ¿Reforma del texto o reforma de la praxis?
¿Cuál es el impacto que cabe esperar de una constitución en un determinado contexto socio-
político? Antes de intentar responder a esta pregunta, quizás resulte útil hacer un brevísimo
repaso de la evolución del concepto de constitución a lo largo de la historia de las ideas
políticas. El concepto moderno queda fijado en la época de las revoluciones francesa y
americana, en la que el término “constitución” aparece ligado a una determinada manera de
estructurar el Estado. Así, el articulo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano de 1789 dirá: “Toda sociedad que no asegura la garantía de los derechos, ni
determina la separación de poderes, no tiene constitución”. Paralelamente se comienza a
identificar el concepto de constitución con un texto, ya que los principios fundamentales de la
vida política se asientan en documentos escritos. Sin embargo, esta forma de concebir la
constitución no siempre fue pacífica. Por citar un ejemplo paradigmático, en el siglo XIX
Ferdinand Lassalle sostuvo, desde premisas marxistas, que la constitución era un mero pedazo
de papel, y que lo que en verdad había que estudiar era la realidad subyacente. Así se
establecía una distinción clara entre “constitución escrita” y “constitución real y efectiva”.
Esta distinción tendrá un enorme impacto a lo largo de la historia del constitucionalismo
moderno, en la que desde corrientes teóricas e ideológicas diversas, se ha insistido en la
distinción entre el concepto “material” de la constitución real y efectiva, en oposición al
concepto “formal” de la constitución como texto. No es menester entrar a profundidad ahora
en este debate, que muchas veces no es en realidad un debate sustantivo, sino más bien un
debate sobre el método adecuado para abordar, desde un punto de vista jurídico, el fenómeno
constitucional. Lo que sugiero es tener presente esta distinción entre texto y realidad, de
manera a determinar si la misma puede sernos útil en nuestro análisis sobre la eficacia de las
constituciones para modelar la realidad.
En este sentido, es evidente que un texto constitucional no puede por sí solo cambiar la
realidad. Sin embargo, la constitución como texto puede contribuir de manera significativa a
fundar una práctica, y en consecuencia, a modelar la realidad social. Ahora bien, el tipo de
práctica a que el texto puede dar lugar resulta condicionado por un cúmulo de factores
socioculturales que no dependen enteramente del texto. A título de ejemplo, piénsese en el
caso argentino, en el que la adopción del modelo constitucional norteamericano dio sin
embargo origen a una práctica bastante distinta a la que se verificó en el contexto
norteamericano. Por lo demás, como lo han demostrado algunos iusfilósofos, el texto no
constriñe de manera absoluta el razonamiento práctico, y no hay razones para suponer que la
fuerza normativa de una constitución esté vinculada solamente a un texto (Nino). Todo esto
demuestra la importancia de concebir a la constitución como una práctica social, en la que
interviene no sólo el texto sino un conjunto de convenciones, actitudes y disposiciones
motivacionales hacia el texto que contribuyen al desarrollo de la práctica constitucional, la
cual termina desbordando el texto, por así decirlo2. Al concebir la constitución no sólo como
2
En palabras de Friedrich, la creación de la Constitución “es sólo el punto de partida para una evolución
constante, en la que los usos y costumbres desempeñan un gran papel”.

un texto sino como una “práctica”, esto nos proporciona un aparato conceptual más adecuado
para abordar la realidad constitucional de un medio determinado.
Este punto de vista que pone énfasis en la praxis hace surgir la pregunta acerca de cómo
describir y evaluar, no ya el texto, sino la práctica constitucional a que el documento de 1992
ha dado lugar en el Paraguay. El problema es muy complejo y no pretendo agotarlo. A
efectos de su análisis, la cuestión podría dividirse en tres partes: a) la práctica desde el punto
de vista de los políticos y de los funcionarios públicos; b) la práctica desde el punto de vista de
los ciudadanos; y c) la práctica desde el punto de vista de los abogados que operan con la
constitución como texto jurídico. A los tres grupos resultaría aplicable el siguiente juicio: en
la medida en que los ciudadanos, políticos y abogados no asuman los valores de la práctica
constitucional, y no intenten hacer de dicha práctica lo mejor que ésta pudiera llegar a ser
desde una determinada interpretación de la práctica, entonces es difícil pensar que la práctica
constitucional paraguaya pueda tener buenos augurios para el futuro. Por ponerlo en términos
rawlsianos, si no logramos construir en base a dicha práctica una “sociedad bien ordenada”,
poco es lo que un texto podrá aportar para solucionar los problemas de coordinación de la vida
social.
El problema que percibo con relación a la coyuntura paraguaya es que (a) los políticos y
funcionarios públicos no han internalizado adecuadamente los valores a los que según el texto
debería responder la práctica constitucional, con lo cual el texto pierde fuerza para modelar
eficazmente la realidad social. En cuanto a (b) los ciudadanos, el problema de la desigualdad,
la pobreza y la exclusión, es decir, los problemas estructurales que aquejan a la sociedad
paraguaya son tan dramáticos que es difícil suponer que pueda construirse en este estado de
cosas una sociedad bien ordenada, con lo cual puede que nos adentremos en un círculo vicioso
(la Constitución no se materializa en una buena práctica ciudadana debido a los problemas
sociales y estos últimos no pueden corregirse porque la Constitución no es un instrumento
apto). Y finalmente, (c) los abogados y jueces que operan con la constitución como texto no
han sabido o no han querido aprovechar todas las enormes potencialidades que encierra el
texto de la Constitución de 1992, por lo cual éstos no han sido plasmados en una práctica
constitucional robusta y floreciente (este tema se analizará más detenidamente en el epígrafe
siguiente). Todo esto sugiere que el problema más bien parece radicar en un cúmulo de
factores ajenos al texto. Si aceptamos la validez de estas proposiciones, deberíamos ser
bastante cautos al considerar la posibilidad de que un texto pueda por sí solo influir en la
realidad de manera relevante3.
3
¿A qué me refiero cuando empleo el término “relevante”? Es evidente que una reforma del texto que suprima,
por ejemplo, la figura de la vice-presidencia, o que reduzca el número de escaños en el Congreso, debería tener
un efecto directo en la realidad. Sin embargo, no es éste el aspecto que aquí me interesa. Una constitución no
sólo crea cargos y establece estructuras políticas sino que pretende además, como dije antes, fundar una práctica.
El aspecto sobre el cual deseo llamar la atención tiene que ver más bien con la calidad de nuestra práctica
constitucional. Los criterios para evaluar esta práctica deben hallarse en el cúmulo de valores que orientan y dan
sentido a una determinada práctica social, en este caso, la práctica constitucional, y que se supone deberían ser
empleados por los participantes inmersos en dicha práctica para justificar y evaluar mutuamente sus acciones.
Por lo demás, como lo demuestra un reciente episodio, aún las disposiciones más tajantes de la Constitución,
como la que exige la ciudadanía natural para acceder al cargo de presidente de la República, pueden dejar de
tener operatividad a falta de una cultura política adecuada.

A mi modo de ver, aquí radica el meollo del problema que aqueja a la coyuntura sociopolítica
paraguaya, y por eso he presentado el argumento escéptico sobre la eficacia que una reforma
del texto constitucional podría llegar a tener sobre la realidad. Si reformamos la Constitución,
pero no reformamos nuestras prácticas constitucionales, intuyo que es poco lo que habría de
ganarse. Si por vía de la reforma constitucional mejoramos, por ejemplo, los mecanismos de
control de la corrupción, pero no desterramos el hábito de la corrupción; si eliminamos el
Senado, pero la Cámara de Diputados continúa dominada por la pobreza del debate, la cultura
de la confrontación facciosa y la pérdida de tiempo en cuestiones inútiles como la elección
anual de autoridades; si mejoramos el sistema de reparto territorial del poder, pero sin
fomentar una cultura del autogobierno comunal; si suprimimos la vice-presidencia de la
república, pero nuestros políticos siguen dedicando la mayor parte de su tiempo a discutir el
reparto de cargos; si se mejoran las condiciones para la participación ciudadana en los asuntos
públicos, pero no se toman los recaudos para combatir la apatía, o para lograr que dicha
participación resulte significativa (educación); si mejoramos los mecanismos de elección de
representantes, pero nuestra democracia continúa siendo en general una “democracia kachiãi”
[tomo la expresión de Helio Vera], traducida en un sinfín de campañas electorales bastante
mediocres pero enormemente onerosas; si otorgamos al ejecutivo un mayor control sobre el
presupuesto general gastos de la nación, pero en general, continuamos administrando
irracionalmente y con fines prebendarios la cosa pública; si permitimos la reelección
presidencial con la supuesta finalidad de facilitar la implementación de un plan de gobierno,
pero a la postre esto sólo sirve para alimentar la cultura del caudillismo, etc., en fin, si a pesar
de todas estas modificaciones en el texto, nuestras prácticas constitucionales no mejoran
cualitativamente, muy poco es el impacto real que cabría esperar de estas modificaciones.
Por el contrario, es mucho lo que podría ganarse si consagramos nuestras energías –por medio
de estrategias concretas como la educación en valores cívicos a distintos niveles–, a fomentar
una praxis constitucional orientada en el texto y que sea capaz de hacer florecer una cultura
política adecuada al constitucionalismo. Es decir, si logramos que nuestra práctica
constitucional refleje una actitud de respeto hacia los derechos y libertades públicas; de
solidaridad hacia el otro (Estado social); de acatamiento a unas reglas de juego comunes donde
los que no respetan estas reglas no puedan salirse con la suya (Estado de derecho); de concebir
la democracia como forma dignificada de autogobierno en la que la acción política debe
apuntar más allá del interés faccioso; de concebir al proceso político como un medio para
definir y justificar públicamente, de conformidad a los valores y principios de una constitución
abierta, un proyecto de vida en común para ciudadanos libres e iguales que conviven en
condiciones de pluralismo razonable; etc., es evidente que estaremos en mejores condiciones
para llevar adelante nuestros proyectos más apremiantes, aún sujetándonos a los
constreñimientos del texto. Recordemos que estamos trabajando bajo la asunción de que el
texto no tiene un poder de constreñimiento absoluto. Si aceptamos la plausibilidad de esta
hipótesis, deberíamos ser cautos y no permitir que la obsesión por el texto nos impida
concentrarnos en lo importante. A final de cuentas, Inglaterra no posee una constitución
escrita, como suele decirse (aunque no con total exactitud), y son pocos los que dudarían que
la práctica constitucional inglesa goza de una excelente reputación.
Veamos ahora una hipotética objeción: “La reforma de la práctica constitucional sería utópica,
y lo cierto es que no vivimos en una sociedad de ángeles. Ojalá podamos cambiar, por

ejemplo, a los políticos (y a nosotros mismos), pero esto es algo difícil de alcanzar. Además,
la apuesta por la educación es algo que sólo a largo plazo puede rendir frutos, y supone costos
y esfuerzos considerables. De modo que quizás convenga concentrarnos en la reforma del
texto, que es algo más fácil y que puede ser llevado a cabo en un plazo relativamente breve”.
La objeción no deja de encerrar su parte de verdad. La estrategia de cambiar nuestros hábitos
y actitudes puede resultar muy difícil, y es probable que los resultados no sean percibidos por
nuestra generación (lo cual por cierto resulta bastante desalentador). Sin embargo, también
pecaríamos de idealistas si pensáramos que con cambiar el texto mejoraríamos nuestras
prácticas constitucionales. Como dice J. N. Morínigo en un esclarecedor pasaje de su obra
citada, “los cambios institucionales normativos operan en el marco de una cultura política y de
liderazgos que le dan contenido a los esquemas normativos con los cuales se mimetizan para
seguir, sin embargo, con las mismas prácticas”. De modo que la objeción traída a colación
termina volviéndose sobre sí misma.
2. Cultura jurídica y eficacia de la constitución: el caso de los derechos socioeconómicos
Hasta ahora he intentado ensayar una defensa de la tesis de la importancia de concebir a la

constitución como práctica social a la hora de evaluar la realidad constitucional, insinuando
que es en el ámbito de la praxis donde deberían concentrarse los escasos recursos, energías y
plazos de que disponemos. En este epígrafe me propongo defender la tesis adicional de que el
texto hasta ahora no ha modelado lo suficiente nuestras vidas, precisamente a causa de una
práctica constitucional que ha sido deficiente. Me refiero específicamente a la parte dogmática
de la Constitución, que en muchos aspectos no pasa de ser, como diría Lassalle, una mera hoja
de papel. En efecto, ¿quién podría sostener que el derecho a la educación integral y
permanente es satisfecho de manera aceptable; o que los indígenas gozan plenamente de sus
derechos; o que ya se han removido todos los obstáculos para suprimir las desigualdades
sociales; o de que habitamos un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado; o que
tenemos asegurado el derecho a recibir asistencia pública para prevenir o tratar enfermedades;
o que se ha asegurado el derecho a la vivienda a todos los habitantes de la República, etc.? En
este sentido, nuestra Constitución sigue siendo “nominal”, según la tipología de Loewenstein,
al menos en lo que hace a varias de las disposiciones de carácter social y económico de la
parte dogmática, es decir, precisamente donde radican las necesidades más apremiantes de la
población. Si se quiere, podemos decir que la Constitución sigue siendo en parte un traje muy
holgado que aguarda en el armario a la espera de que el cuerpo nacional haya crecido
(Loewenstein). Como dije antes, todo esto demuestra que el impacto de un texto resulta
fuertemente condicionado por el tipo de práctica a que el mismo puede dar origen, lo cual
nuevamente nos mueve a considerar la importancia enorme de este aspecto que muchas veces
es soslayado cuando se encara el problema de la reforma del texto constitucional.
Más allá de los condicionamientos materiales propios de nuestro medio, el hecho de que los
derechos socioeconómicos no se hayan materializado en la práctica puede deberse
fundamentalmente a la acción u omisión de dos grupos de actores distintos. En primer lugar,
al legislador y al ejecutivo, a quienes compete el desarrollo de una política legislativa
adecuada en materia de derechos socioeconómicos. No me ocuparé en este estudio de este
primer grupo de actores. Más bien me ocuparé de un segundo grupo, el de los operadores del
derecho (abogados, jueces y juristas) que operan con la Constitución como texto jurídico, a fin

de determinar de qué manera la acción de estos actores contribuye a hacer de la Constitución

un texto eficaz. Como veremos, el problema radica en que la práctica de los operadores
jurídicos ha sido deficiente a la hora de desarrollar técnicas que permitan dar vida a algunos
derechos, especialmente los de carácter socioeconómico. Antes de adentrarnos en el problema
conviene, sin embargo, formular algunas precisiones que hacen a este tipo de derechos.
El constituyente paraguayo ha corrido un riesgo muy grande al diseñar la parte dogmática de

la constitución, sobrecargándola de disposiciones tales como las que consagran derechos de
carácter social y económico, y aún de las que se ocupan de los intereses difusos. Si
tradicionalmente nuestras constituciones carecieron de eficacia por razones de orden político,
ahora se añade el problema de la practicabilidad, por dificultades técnico-jurídicas, de muchas
de sus disposiciones. En Alemania, al adoptarse la Ley Fundamental de Bonn en 1949, los
constituyentes decidieron no incluir derechos de este tipo. Se tomó en cuenta las experiencias
de la Constitución de Weimar, que sí contenía un catálogo de derechos sociales pero que
resultaba en la práctica vaciado de contenido jurídico, lo cual repercutía negativamente en la
percepción pública de la constitución. Otras constituciones del mundo tampoco incluyen
derechos sociales. No voy a juzgar aquí la conveniencia o no de constitucionalizar este tipo de
derechos. Hay argumentos a favor y en contra, muchas veces condicionados por factores
ideológicos. Entre los argumentos en contra, Konrad Hesse sostiene que una sobrecarga de
derechos y de disposiciones amplias e indeterminadas puede terminar por tensar en exceso la
capacidad de la constitución, poniéndose en riesgo su aptitud para servir a los valores que
subyacen al constitucionalismo. Se suele apelar también al argumento economicista de que a
mayor cantidad de derechos, menor valor les corresponderá a cada uno de ellos
(inflación=devaluación). Otro argumento asegura que los tribunales son menos competentes
para lidiar con la satisfacción de los derechos prestacionales, no sólo por razones de orden
técnico-jurídico, sino por razones de una correcta distribución de competencias entre los
diversos órganos del Estado. En este sentido, el parlamento estaría en una mejor posición para
diseñar políticas con relación a estos derechos, dada su mayor legitimidad democrática, y
además, en razón de que el legislador puede sopesar mejor que el juez ciertos factores como la
realidad macroeconómica, la disponibilidad de recursos, etc., teniendo además la posibilidad
de corregir el rumbo según las circunstancias. A favor de la constitucionalización de estos
derechos se suele señalar que sin la satisfacción adecuada de éstos, el ejercicio de todos los
demás derechos carece de sentido.
Independientemente a este debate en abstracto, lo cierto es que nuestra Constitución ha

incorporado una extensa tabla de derechos, muchos de ellos de carácter prestacional y que
plantean, desde el punto de vista técnico-jurídico, serios desafíos para la dogmática jurídica.
Existen varios países latinoamericanos que han lidiado con esta misma experiencia. Los casos
de Colombia y de Costa Rica podrían resultar muy provechosos. Ante esta realidad, la idea
que pretendo defender es la siguiente: si los derechos están en la Constitución, deben tener
fuerza normativa. Aunque parezca una proposición obvia, esto es algo que no siempre se
desprende directamente de la constitución. Esta actitud depende en buena medida de la
cultura jurídica. En España, tras la entrada en vigor de la Constitución de 1978, algunos fallos
iniciales sentenciaron que había normas en la Constitución que eran meramente programáticas,
y que por tanto, carecían de toda virtualidad jurídica hasta que fueran debidamente
reglamentadas. Dado que esto implicaba dejar una buena parte de la Constitución en manos

de la autoridad constituida, muy pronto fue creándose entre los juristas y magistrados
españoles la conciencia de la importancia de concebir a la constitución como un documento
jurídico en el que todas y cada una de sus disposiciones fueran consideradas como normas
jurídicamente vinculantes. Ésta es la tesis que finalmente se impuso. En muchos de los
principales referentes del derecho constitucional europeo, hoy día se ha prácticamente
abandonado la doctrina según la cual si las normas programáticas no son desarrolladas por el
legislador o la administración, entonces no son vinculantes hacia todos los poderes del Estado
y carecen de consecuencias jurídicas4. Esto ha sido posible en gran parte mediante la labor de
la cultura jurídica. Es verdad que existen derechos que no pueden ser satisfechos sin la
intermediación del legislador, y algunos quizás también del ejecutivo. Pero todos los derechos
tienen una cierta fuerza jurídica obligatoria, que siempre encuentra el modo de desplegar su
eficacia, aunque sea por vía interpretativa e indirecta, y aún ante la ausencia de
reglamentación. Por ejemplo, las cláusulas más abstractas de la constitución, como la del
Estado Social, pueden emplearse para determinar en un sentido concreto el resultado de una
interpretación que era inicialmente dudosa. Además, hay formas de dotar de contenido
jurídico a determinados derechos de manera a no hacerlos completamente retóricos. Por
ejemplo, la dogmática de algunos países se ha encargado de señalar que el derecho a la
vivienda, por poner un caso, no supone la concesión de una vivienda a quien carezca de ella e
interponga un amparo. Pero si el Estado no ha logrado instituir un programa nacional
adecuado de la vivienda, allí sí podría producirse alguna consecuencia jurídica importante,
como la obligación de revisar el presupuesto general.
Todos estos son problemas enormemente complejos de dogmática jurídica. Deben ser
estudiados con mucho detenimiento a fin de evitar caer en la formulación de propuestas ligeras
que propicien un activismo judicial de dudosa legitimidad democrática o que generen serias
disfunciones en el sistema político en su conjunto. En efecto, considero que el desarrollo de
estos derechos debe ser objeto de una política en materia de derechos socioeconómicos
ejecutada primordialmente a través de los demás poderes del Estado (legislativo y ejecutivo).
Sin embargo, tampoco debemos caer en el extremo opuesto de pensar que todas estas
disposiciones tienen un carácter meramente retórico ante la ausencia de una política adecuada
implementada desde los demás poderes. En este sentido, considero que la doctrina
constitucional paraguaya, y la jurisprudencia de la Corte Suprema, han hecho muy poco hasta
ahora para dotar de eficacia normativa a esta parte de la Constitución. En otro lugar he
argumentado que esto tiene en parte que ver con un defecto en el diseño de la jurisdicción
constitucional paraguaya (defecto cuya reparación no necesariamente exige una reforma
constitucional, sino meramente legal). Pero lo que más bien deseo resaltar aquí es que se ha
hecho muy poco, desde las universidades y desde el Estado, para incentivar la investigación
científica de manera a posibilitar la construcción de una auténtica doctrina constitucional que
4
Las citas podrían multiplicarse, pero traeré a colación un solo ejemplo: “…en lo referente a la tutela, debe
también rechazarse la afirmación de que, mientras los derechos de libertad se benefician de la protección
otorgada a las normas constitucionales, los derechos sociales no pueden ser objeto inmediato de tutela por su
carácter programático…[L]os derechos sociales positivados en la Constitución son siempre normas jurídicas
inmediatamente aplicables y que hacen inconstitucional cualquier acción contraria a su contenido (en
determinadas ocasiones, pueden determinar también fenómenos de inconstitucionalidad por omisión, en los casos
en que los poderes públicos soslayen o aplacen injustificadamente el cumplimiento de los mandatos
constitucionales encaminados a la realización de estos derechos.)”. (A. E. Pérez Luño, Los derechos
fundamentales, 2ª edic., Tecnos, 1986, pp. 211-2.)

pudiera dotar de contenido a estos derechos a fin de hacerlos operativos, sirviendo además de
guía y parámetro de crítica a los fallos en procesos constitucionales.
Todo esto no es sino un síntoma de un problema más profundo que aqueja al derecho
constitucional paraguayo, es decir, al conjunto de doctrinas jurídicas que deberían servir para
dar sustento y operatividad a la Constitución. Con algunas notables excepciones, y debido a la
falta de un apoyo adecuado, la doctrina constitucional paraguaya actual se construye sobre la
base de un amasijo de libros y artículos bastante heterodoxos, sin que exista una auténtica
comunidad académica capaz de someter a escrutinio mutuo esta doctrina y de alcanzar
acuerdos razonables en torno a cómo debe interpretarse la Constitución y hacer frente a los
múltiples problemas de aplicación que la misma plantea. En cuanto a la jurisprudencia de la
Sala Constitucional y de la Corte Suprema, las bases de datos actualmente disponibles son aún
muy insuficientes como para determinar si existe o no un cuerpo jurisprudencial coherente y
unificado que especifique el modo en que habrá de aplicarse la Constitución en circunstancias
específicas, a la vez de posibilitar que se someta a control y a crítica la actuación de los
Ministros de la Corte Suprema5. En los Estados Unidos, por ejemplo, existen bases de datos,
como las de Westlaw y Lexis, que en pocas horas se encargan de cargar los fallos que se van
dictando en la Web, con el indicativo, además, del status actual de dichos precedentes (es
decir, si son firmes, dudosos, o si ya están desechados). Las precarias bases de datos con que
actualmente contamos están muy lejos de esto. Ante la ausencia de una doctrina y de una
jurisprudencia de calidad que puedan servir de orientación, no es de extrañar que en algunos
fallos se constaten los razonamientos jurídicos más sorprendentes, en virtud de los cuales se
extrae cualquier tipo de consecuencias jurídicas de cualquier precepto de la Constitución. Esto
no hace sino generar una situación en la que pulula la inseguridad jurídica y se pone en
entredicho la capacidad del texto de volverse plenamente operativo. En síntesis, considero
que no hemos logrado construir un derecho constitucional sólido en el que afianzar nuestras
prácticas constitucionales.
¿Cuál ha sido el resultado de todo esto? A mi criterio, la práctica no ha hecho de la parte

dogmática de la Constitución una realidad viviente. La Constitución es, en este aspecto, una
hoja de papel, al menos en buena medida. A diferencia de lo que ocurrió con la reforma penal
en la que su intervención fue decisiva, la comunidad jurídica no ha contribuido casi nada en la
construcción de un estado social mínimamente satisfactorio, y más allá de los derechos de
libertad y de participación política, no se han logrado satisfacer muchos derechos
prestacionales importantes. Éste es, en buena medida, un problema de cultura jurídica
constitucional, no sólo de texto, y lo he traído a colación solamente a efectos de ejemplificar la
importancia de estos conceptos a la hora de evaluar la realidad constitucional. Más arriba dije
que la Constitución de Alemania no incluye un catálogo de derechos socioeconómicos. Al
margen de todas sus dificultades, ¿quién podría, sin embargo, negar el importante desarrollo
del Estado social alemán, quizás uno de los más paradigmáticos del mundo? Esto,
nuevamente, refuerza la tesis de la importancia de concebir a la constitución como una
práctica social.
5
Los propios ministros se beneficiarían con una jurisprudencia y doctrina más fiables, ya que así podrían
desempeñar mejor sus funciones. En el último juicio político a los ministros de la Corte Suprema, muchas de
acusaciones tuvieron que ver con cuestiones que en realidad eran dudosas desde el punto de vista jurídico, y que
con una buena doctrina y con una jurisprudencia coherente, pudieron haber adquirido mayor claridad.

En conclusión, considero que la labor de una doctrina jurídica que contribuya a dotar de
sentido a las distintas disposiciones de la Constitución puede resultar determinante para evitar
su vaciamiento y contribuir a que la misma adquiera vida, al posibilitar un entendimiento más
cabal de las posibilidades de realización que significa el orden abierto que la Constitución
pone a disposición de los ciudadanos. A su vez, una comprensión más acabada de la Carta
Magna podría redundar en favor de la conformación de un conjunto de hábitos y actitudes por
parte de los operadores jurídicos y de la ciudadanía en general al servicio de los valores
asociados al constitucionalismo. Este conjunto de hábitos y actitudes en torno a la praxis
jurídica podría resultar mucho más fructífero para alcanzar ciertos objetivos que la mágica
receta de una reforma constitucional. Y ello es así por la sencilla razón de que una
constitución sin un derecho constitucional que le sirva de soporte tendrá un valor muy
limitado. De modo que es mucho lo que podría ganarse si se diera un respaldo más sólido a la
capacitación de los operadores jurídicos; o bien, a la creación o fortalecimiento de centros de
investigación que contribuyan a la consolidación de una auténtica doctrina constitucional
paraguaya capaz de sostener y dar sentido, coherencia y racionalidad a nuestras prácticas
constitucionales. Sólo así podrá lograrse que el texto resulte en la práctica plenamente
operativo.
III. GOBERNABILIDAD Y REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
En lo que sigue consideraré dos problemas que aquejan a nuestro sistema político,
relacionándolos con el tema de la reforma constitucional. En primer lugar, abordaré el
problema de la falta de condiciones adecuadas de gobernabilidad, intentado mostrar que el
mismo no deriva necesariamente de la Constitución, lo cual sugiere dos cosas: a) que la
necesidad de realizar una reforma constitucional para paliar este problema quizás no sea
demasiado concluyente; y b) que es poco probable que en caso de llevarse adelante una
reforma constitucional, la misma pueda por sí sola corregir el problema de la gobernabilidad.
En segundo lugar, discutiré el problema de la administración pública, cuya necesidad de
reforma sí me parece bastante perentoria, insinuando que la misma quizás tenga un impacto
mucho más profundo y significativo que una reforma constitucional. Esto sugiere que quizás
la agenda pública debería colocar a la reforma del Estado en un orden de prioridad superior a
aquella.
1. El análisis del Prof. Morínigo sobre el problema de la gobernabilidad
En este apartado pretendo basarme en un trabajo reciente del politólogo Prof. J. N. Morínigo,
titulado “Reformas políticas para la gobernabilidad democrática”. Se trata de uno de los
estudios más serios que se han hecho sobre un tema que es sin duda el argumento más fuerte a
favor de la reforma constitucional, a saber, el problema de la gobernabilidad, es decir, el
problema de cómo asegurar un gobierno eficiente capaz de dar respuesta a las demandas
sociales. El diagnóstico de Morínigo de la situación política paraguaya contiene elementos
que apuntan hacia la cultura política (electoralismo mediocre, déficit de cuadros partidarios,
cultura del enfrentamiento faccioso) y elementos que resaltan ciertos defectos en torno al
diseño institucional.

De una atenta lectura al estudio del Prof. Morínigo se desprende, sin embargo, tres cosas: a)
que muchas de sus propuestas para mejorar la gobernabilidad no requieren una reforma
constitucional, como el mismo autor lo deja claro (como por ejemplo, la participación
ciudadana; la mejora del sistema legal de la administración pública; y la reforma del aparato
estatal); b) que existen estrategias alternativas para mejorar la gobernabilidad (la educación
cívica, el mejoramiento de los cuadros partidarios y de la cultura de los partidos, etc., o incluso
algunas estrategias que pueden implementarse a través de meras reformas legales); y c) que
aún las propuestas que sí parecen requerir una reforma constitucional arrojan algunos
elementos que sirven para robustecer la postura escéptica.
Veamos el punto c) con mayor detenimiento. A mi criterio, el aspecto que con mayor peso
ameritaría una reforma constitucional según el análisis en cuestión es el planteamiento general
sobre la relación entre el poder legislativo y el poder ejecutivo (es decir, el modelo del
“presidencialismo atenuado”), junto con el problema de la representación y de los partidos.
Las propuestas del autor para corregir este problema son, como queda dicho, de orden cultural
(por ejemplo, educación cívica), y de orden institucional.
Veamos el aspecto institucional, que es el que aquí nos interesa por su eventual vinculación
con la necesidad de una reforma constitucional. Según el Prof. Morínigo, “[e]l Congreso
centraliza la mayor parte de las atribuciones que permiten el mantenimiento de una
‘gobernabilidad’ en el país”. Sin embargo, dada la crisis y fragmentación del sistema de
partidos, no se consigue mayorías de gobierno, lo cual genera ingobernabilidad. A raíz de esto
se sugiere “replantear los poderes y atribuciones del Congreso y también prever mecanismos
institucionales que permitan una mayor operatividad del mismo y ayuden a formar mayorías
estables de gobierno”.
Éste es sin duda un argumento muy poderoso a favor de la reforma constitucional: debido al
desplazamiento de poder a favor del parlamento y en detrimento del ejecutivo, sumado a la
fragmentación de los partidos que termina por incidir en esta ecuación y que resulta
condicionada por el modelo electoral del voto directo previsto en la Constitución, no hay
condiciones favorables de gobernabilidad. De allí se derivaría la necesidad de encarar una
reforma constitucional, a fin de corregir la situación. Planteado en estos términos, es
indudable que la necesidad de la reforma quedaría justificada, siempre que la misma no resulte
disociada de las demás medidas de orden cultural que el mismo autor sugiere. Sin embargo,
me quedan los siguientes interrogantes.
Como hemos visto, parte del análisis de Morínigo tiene que ver con la cultura de los partidos
políticos. Esta cultura resulta alimentada, según su análisis, por un sistema electoral
determinado que se deriva de la Constitución. Queda por ver si este factor es independiente al
problema de la gobernabilidad que surge del desplazamiento de poder desde el Ejecutivo al
Legislativo. Queda por ver además si muchos de estos problemas podrían ser encarados
mediante una reforma de la Ley Electoral, que no implique una modificación de la
Constitución. Supongamos que tal fuera el caso, es decir, que muchos defectos pudieran
corregirse mediante una modificación de la Ley Electoral. Supongamos también que se logre
mejorar la cultura política que preside la vida de los partidos (algo que desde luego es
quijotesco, como ya he dicho). En este caso, ¿sería necesaria aún una reforma constitucional

para encarar el problema del desplazamiento de poder del ejecutivo al legislativo? Entiendo
que, según el análisis precedente, hay razones para responder afirmativamente a esta pregunta.
De todos modos, hasta ahora la práctica no nos ha permitido corroborar esta hipótesis.
La segunda duda es la siguiente. Supongamos que se encara una reforma constitucional con la
finalidad de mejorar las condiciones de gobernabilidad, corrigiendo, por un lado, la
distribución de poder entre el legislativo y el ejecutivo, replanteando las competencias
respectivas de ambos, etc., y por el otro, sentando las bases para un nuevo sistema electoral
más adecuado. La duda que me queda entonces es la misma de siempre, a saber, si no
terminarán acomodándose en este nuevo diseño los mismos vicios de siempre, como bien lo
deja entrever Morínigo. Como vemos, el problema nuevamente se reconduce al problema del
poder de constreñimiento del texto de cara a las prácticas subyacentes.
2. Las constituciones pasan, la administración queda
Fue en el derecho público francés donde comenzó a advertirse, tras la reforma de la

administración pública llevada a cabo por Napoleón, que las constituciones pasan, pero la
administración permanece, configurando de manera preponderante el perfil del Estado. Como
lo hiciera notar el siempre perspicaz Tocqueville, “desde 1789, la constitución administrativa
va permaneciendo siempre en pie en medio de las ruinas de las constituciones políticas”. Más
allá de los cambios que iban operando en las constituciones políticas, se notó que uno de los
elementos que condicionaba de manera relevante la identidad del Estado era la administración:
“la Administración es para el Estado un espejo que no miente”, por lo que “el Estado no puede
comprenderse de espaldas a la Administración, pues ésta es la que da contenido a aquél” (A.
Nieto). Es decir, más allá de todas las modificaciones constitucionales que se sucedieron en
aquel convulsionado período de la historia, lo cierto es que éstas contrastaban con la
continuidad sin alteraciones del aparato administrativo.
Independientemente al contexto específico en el que éste debate se haya producido

históricamente, y aún concediendo que el perfil de la administración también resulta
condicionado por la constitución, lo cierto es que la idea me parece poderosamente sugestiva
al hilo de nuestra argumentación y que nuevamente nos hace dudar del impacto que una
reforma constitucional pudiera llegar a tener en nuestras vidas. Si cambiamos la Constitución
pero la administración pública y los distintos entes estatales, las empresas públicas, los
ministerios, las distintas reparticiones, etc., permanecen con la misma estructura, y en general,
con las mismas prácticas que caracterizan a la administración, dudo que se produzca algún
cambio significativo. Este factor es tan poderoso que debería movernos a reflexionar. Una
reforma de la administración pública bien hecha quizás pueda resultar mucho más significativa
que una reforma constitucional. Recordemos que la reforma constitucional es un proceso en
que el que se consumen muchas energías, tiempo y recursos, que son escasos y que en política
deben ser empleados adecuadamente. ¿Por qué no emplearlos en la reforma de la
administración pública? Esta estrategia resultaría mucho más eficaz, porque atacaría el
problema real, que es el problema subyacente, el cual, lastimosamente, no siempre salta a la
vista. La Constitución, engañosamente, muchas veces acapara todas las miradas sobre sí, con
lo cual contribuye a ocultar realidades más importantes.

En el análisis de Morínigo ya citado hay pasajes claves que guardan relación con el tema: “La
transformación de la práctica del cuadro administrativo es la primera tarea que debe realizar
para construir un Estado racional que debe tener como principal objetivo la lucha contra la
pobreza social”. “Mientras no se alteren las reglas sobre las que funciona el cuadro
administrativo del Estado, las leyes pueden variar y las prácticas serán las mismas. Este es un
aspecto fundamental que debe incluir una reforma del Estado. La reorganización tiene que
tener como objetivo producir la transformación del sistema de Estado prebendario”. “Hay que
reorganizar la ingeniería organizativa del poder administrador, evitando las duplicaciones
innecesarias de las instituciones y otorgar a cada entidad pública un objetivo específico”.
Finalmente, como último botón de muestra, el autor citado alude a la inadecuación del cuadro
administrativo que forman los partidos para el funcionamiento del aparato estatal. A la hora
de la verdad, los cargos se reparten como recompensa entre amigos y operadores políticos, sin
importar, en absoluto, la formación, y lo que es más grave, si el operador designado tiene o no
alguna idea del tipo de tareas que se supone deberá desempeñar desde el cargo al que accede.
Como he dicho antes, esta brevísima exploración sugiere que quizás la reforma de la
administración pública deba ser prioritaria con relación a la reforma constitucional. A
diferencia de esta última, cuyo impacto como hemos visto puede no ser demasiado
significativo, es mucho lo que puede ganarse reformando un Estado anticuado, ineficiente, y
prebendario, sin dejar de fomentar al mismo tiempo la formación de un cuadro funcionarios
públicos competentes y con vocación de servicio honesto.
IV. ALGUNAS PROPUESTAS (POR SI ACASO)
Como ya había anticipado, en este apartado realizaré algunas sugerencias con relación al
diseño institucional adecuado para nuestro país, para el supuesto de que finalmente la decisión
de llevar adelante la reforma sea adoptada. No obstante, al discutir los problemas de diseño
institucional no debe perderse de vista el alcance limitado que los mismos podrían llegar a
tener si no se mejora al mismo tiempo el problema de la práctica constitucional. En efecto, si
sólo procedemos a una reforma del texto, los problemas de coordinación de la vida social
continuarán esperando las respuestas que una mera reforma del texto no está en condiciones de
aportar.
1. Discusión de algunas propuestas concretas de reforma
El debate sobre las instituciones concretas de la Constitución que habrán de reformarse en

caso de prosperar una moción en este sentido es demasiado amplio como para ser agotado en
este estudio. A continuación me propongo discutir sólo tres problemas –por cierto bastante
importantes– acerca de los cuales varios autores han llamado la atención: a) el bicameralismo;
b) los efectos de las sentencias constitucionales; y c) el sistema de selección de jueces. Como
veremos, el análisis que efectuaré muestra que sólo en los casos b) y c) parecen haber
argumentos de peso para realizar la reforma. En cuanto a b), el mismo puede ser paliado
mediante la labor de la doctrina y de una jurisprudencia seria. El tercero está tan conectado a
los rasgos de la cultura política del sistema en general que no parece que ninguna reforma
institucional pueda por sí misma solucionarlo. De todos modos, intento realizar algunas
contribuciones para el caso de que se decida modificar el actual diseño institucional.

El análisis que efectuaré no debe hacernos perder de vista que existen además otros aspectos
puntuales muy importantes y que también exigen atención. Por ejemplo, el problema del
actual modelo de descentralización, que parece ser poco adecuado; o el de los votos de los
ciudadanos residentes en el extranjero, etc. Todo ello requería, no obstante, un estudio a parte.
a) La supresión del bicameralismo
No pretendo detenerme demasiado en este punto. Mi intención se limita a llamar

someramente la atención sobre algunas cuestiones que creo deberían considerarse a la par que
el problema de lograr un parlamento más expeditivo y eficaz. Algunos políticos suelen decir
que el Senado adquiere su pleno sentido en un sistema federal y en un país extenso y
populoso, lo cual no es del todo exacto (Véase G. Sartori). De todos modos, lo que deseo
destacar es más bien que, dadas ciertas condiciones, un sistema bicameral puede llegar a
desempeñar algunas funciones valiosas. Por ejemplo, como mecanismo que actúa para frenar
las pasiones, forzar a una reflexión más profunda antes de proceder a una toma de decisión, y
en fin, evitar la toma de decisiones apresuradas, fomentando así una deliberación pública de
calidad. Quizás un ejemplo de esto sea el de la Ley No. 1682 “Que reglamenta la información
de carácter privado”. Si mal no recuerdo, el proyecto inicial fue presentado en la Cámara baja,
según se dijo en su momento por algunos diputados que se habían sentido aludidos por su
inclusión como morosos en algunos registros privados. El proyecto inicial, presentado en
estas condiciones tan poco propicias para la reflexión serena y desinteresada, fue notoriamente
mejorado tras su tratamiento por la Cámara alta.
En este sentido, resulta bien conocida la anécdota la siguiente. Cuando Jefferson preguntó a
Washington por qué habían decidido instituir un Senado, éste a su vez le preguntó: “¿Por qué
se vierte el café en la cafetera?” A lo cual Jefferson respondió: “Para enfriarlo”. “Pues
nosotros”, replicó Washington, “vertimos la legislación en la cafetera senatorial para
enfriarla”. Por otro lado, el alegato de Madison sobre el Senado como mecanismo de
protección del pueblo contra sus gobernantes también es digno de ser atendido. En este
sentido, una estrategia de división (“divide y vencerás”) a veces puede ser sensata para evitar
el despotismo legislativo6.
Es obvio que aquí debería procederse al balanceo con las exigencias de la gobernabilidad, la
eficiencia, y la expeditividad, de esto no hay duda. Además, así como funciona nuestro
sistema político actualmente, está claro que estas funciones valiosas no siempre se cumplen.
Sin embargo, por lo menos considero importante que estas cuestiones sean aireadas en el
debate antes de proceder a la supresión del bicameralismo, teniendo presente que, en
circunstancias adecuadas y tomando en cuenta además otros rasgos del sistema bicameral
(composición asimétrica, etc.), una cámara alta podría contribuir a robustecer una genuina
democracia deliberativa, además de reducir ciertos riesgos que pueden amenazar a una
6
Sobre el valor y función del bicameralismo, véase además la discusión obrante en P. Pettit, Republicanismo.
Una teoría sobre la libertad y el gobierno, Paidós, Barcelona/Buenos Aires/Mexico, 1999, pp. 233 y ss., donde el
autor sugiere que el bicameralismo podría resultar atractivo para dispersar el poder y diseñar un gobierno no-
manipulable y capaz de resistir la arbitrariedad estatal. Para otras funciones valiosas (y también disvaliosas) del
bicameralismo, véase esta voz en N. Bobbio y N. Matteucci (dirs.), Diccionario de Política, 2ª edic., Siglo XXI,
Madrid, 1982.

democracia. Menos controvertida me parece la propuesta de reducir el número de escaños en

el Congreso (sobre todo si el argumento es el de reducir costos).
b) Los efectos de las sentencias estimativas de inconstitucionalidad
Algunos autores también han demostrado una cierta inquietud con relación al problema de los
efectos de las sentencias de inconstitucionalidad, inquietud que me parece completamente
legítima. En efecto, en otro lugar he sostenido la tesis de que la opción por el efecto inter
partes se basó en el desconocimiento por parte del constituyente de dos cosas: a) que esta
modalidad, importada de un sistema del common law, no cuajaba bien con un sistema de
derecho civil, como ya lo dejó en evidencia la construcción de Kelsen de un modelo de justicia
constitucional para los sistemas de derecho civil en Europa-continental; y b) que el efecto erga
omnes de las sentencias estimativas no otorgaba más poder a los jueces como pensó el
constituyente. Prueba de lo último es que el problema de la “objeción contramayoritaria” al
control jurisdiccional de la ley ha sido más gravitante en el derecho constitucional
norteamericano (donde rige el efecto inter partes) que en el europeo (donde rige el efecto erga
omnes).
¿Qué hacer si finalmente no se produce la reforma? A mi criterio, el funcionamiento del

sistema podría ser respaldado mediante la labor de una doctrina jurídica adecuada,
complementada además por una jurisprudencia seria y coherente. Si bien en general la
modalidad no encaja bien y puede a veces conducir a resultados absurdos, no es menos cierto
que existen varias técnicas jurídicas para mitigar algunos de los resultados a los que en
ocasiones podría conducir. Estas técnicas son bien conocidas en otros países latinoamericanos
que han seguido el modelo norteamericano. También en el propio modelo americano pueden
hallarse muestras: por ejemplo, las acciones de clase (“class actions”). De modo que creo se
podría profundizar el conocimiento de estas técnicas en nuestro derecho, a fin de determinar la
efectividad que las mismas podrían llegar a tener en distintos supuestos. Si logramos construir
una doctrina constitucional sólida que nos ayude a lidiar con estas situaciones (señalado
incluso algunas circunstancias donde podría excepcionarse el principio), quizás muchos de los
problemas y confusiones que ha suscitado nuestro sistema se disipen.
Otro problema que también ha causado cierta perplejidad en la comunidad jurídica y acerca
del cual también he llamado la atención en otro lugar es el del empleo del término “validez”
en el artículo 137 de la Constitución (“carecen de validez todas las disposiciones o actos de
autoridad opuestos a lo establecido en esta Constitución”), sobre todo cuando lo contrastamos
con el efecto inter partes para las sentencias estimativas de inconstitucionalidad prescrito en el
artículo 260 inc. 1) del mismo cuerpo legal. He sostenido que ésta es sólo una contradicción
aparente, que puede ser solucionada cuando reconocemos que la expresión “validez” reviste
en el lenguaje jurídico más de un significado. Es decir, “validez” no necesariamente equivale
a pertenencia al sistema. El término puede aludir también a la fuerza obligatoria de un
precepto en su relación con la Constitución. Por ejemplo, una ley declarada inconstitucional
no es inválida en el sentido de que resulta expulsada del sistema, sino que es inválida en el
sentido de que carece de fuerza obligatoria para ser aplicada al caso concreto. Para el lector
lego en estos vericuetos legales, este argumento podría sonar a una sospechosa maquinación
jurídica. Sin embargo, el fenómeno tiene una razón de ser que se vincula al sistema del

common law de donde proviene el instituto, y acerca de la cual me remito a lo que ya he dicho
sobre el tema en otro lugar. Además, considero que ésta es la única forma de dar sentido a las
distintas disposiciones constitucionales sobre el tema. Por último, no estoy seguro de que el
sistema de efectos inter partes pueda atentar contra el principio de supremacía constitucional,
sobre todo si admitimos cuanto se acaba de exponer. Quizás una prueba de esto sea que esta
modalidad rige en los Estados Unidos, donde es perfectamente compatible con el citado
principio.
Independientemente a todo lo dicho hasta aquí, si la reforma finalmente se lleva acabo,

considero que sería una buena ocasión para discutir a profundidad el tema, y en su caso,
efectuar las modificaciones necesarias para que el sistema resulte más adecuado.
c) La reforma del sistema de selección de jueces
Otra de las inquietudes que puede legítimamente estar detrás de la intención de promover una
reforma constitucional en nuestro país es la de asegurar mejor la independencia del poder
judicial. Uno de los aspectos de esta independencia radica en el sistema de selección de
jueces. Es evidente que el problema de asegurar la independencia de la justicia con respecto al
poder político es algo sentido como una necesidad por toda la sociedad, sobre todo teniendo
presente que la justicia ha generado muchas dudas y cierta desconfianza por parte de la
ciudadanía. En este sentido, considero que hay razones justificadas para repensar el sistema
de selección de jueces. Sin embargo, abrigo mis dudas sobre si este problema ameritaría por sí
sólo una reforma constitucional, ya que si hay un terreno en el que los hábitos y actitudes
culturales son significativos, éste radica precisamente en el ámbito de la justicia. Mi
impresión general es la de que si se corrigen las patologías que afectan a otras partes del
sistema político, puede que el problema de la justicia se corrija sólo. Por el contrario, si
diseñamos un modelo alternativo en lo que hace, por ejemplo, a la selección de jueces, puede
que los mismos vicios de siempre terminen reproduciéndose en el nuevo modelo.
Dicho esto, considero oportuno hacer unas aclaraciones para el caso de que finalmente se
decida llevar a cabo una reforma constitucional sobre el asunto. En primer lugar, cabe señalar
un problema del que me he ocupado en otro lugar y que no siempre es advertido en razón del
carácter híbrido de nuestro modelo de justicia constitucional. La jurisdicción constitucional,
conformada en nuestro país por la Corte Suprema y la Sala Constitucional, no es (ni teórica ni
políticamente) igual a la jurisdicción ordinaria. Como es sabido, la jurisdicción constitucional
es la encargada de controlar la adecuación constitucional de los actos de poder. A diferencia
de la jurisdicción ordinaria, que cumple una función de estricta sujeción y aplicación de las
leyes, o de carácter predominantemente “técnico” si se quiere, la jurisdicción constitucional
tiene un carácter mixto: comparte elementos jurídicos y también políticos. Si bien emplea el
método jurídico para la resolución de los procesos constitucionales, reviste algunas
peculiaridades específicas: a) en primer lugar, el texto mismo con el que opera, que tiene un
carácter acentuadamente político, y que además, no emana de la autoridad constituida, sino de
la constituyente; y b) también posee una dosis de discrecionalidad interpretativa mayor de la
que cabría aceptar con relación a la jurisdicción ordinaria, acentuada por los rasgos de
amplitud e indeterminación que caracterizan a las normas constitucionales, además de otras
peculiaridades propias del juicio de constitucionalidad de la ley que no viene al caso ahora

profundizar. Lo cierto es que, en función al componente político de la justicia constitucional,

hace ya muchos años, Hans Kelsen, arquitecto del modelo europeo de justicia constitucional,
advirtió la importancia de que los partidos participen abiertamente en la conformación de los
cuadros de la justicia constitucional, en lugar de permitir que los mismos ejerzan su influencia
de manera oculta. Si admitimos que la justicia constitucional es una jurisdicción con un
marcado componente político, entonces deberíamos asegurar una cierta representatividad
política de parte de los órganos que habrán de conformarla. Nada de esto debería
sorprendernos. La práctica es común en Europa (aunque las condiciones no son las mismas,
claro está). El desafío consiste en asegurar la independencia de los jueces una vez elegidos,
evitando su sumisión al poder político. Para ello se suele acudir a dispositivos como la
inamovilidad, cosa que en nuestro medio no sé si resultaría del todo aconsejable, o bien, el
establecimiento de plazos de inamovilidad de duración relativa, etc.
Para recapitular, creo que debemos realizar la siguiente distinción. Aún a riesgo de ir en
contra de la opinión mayoritaria, no me parece adecuado que los candidatos a ministros de la
Corte Suprema de Justicia deban provenir de ternas confeccionadas por el Consejo de la
Magistratura, que es una organismo de baja intensidad democrática. Considero que lo más
adecuado es seguir a Kelsen en esto. Los jueces de la justicia constitucional deberían ser
elegidos, al menos en parte, a través de mecanismos en los que intervengan órganos que
revistan una alta intensidad democrática y representativa. En cuanto a la selección de los
jueces ordinarios, si logramos convertir al Consejo de la Magistratura en un órgano técnico,
que actué en base a criterios objetivos (como los sugeridos por Morínigo en su obra citada),
quizás resultaría justificada su permanencia, en este caso, para la selección de los jueces que
habrán de integrar la jurisdicción ordinaria. Si no termina convirtiéndose en un organismo
técnico, creo que el Consejo de la Magistratura debería ser suprimido (siempre, claro está, que
se decida llevar adelante la reforma), ya que no se ha despolitizado, y en consecuencia, no ha
cumplido adecuadamente con la finalidad para la cual fue creado.
Una última observación. Habida cuenta la diferencia entre jurisdicción constitucional y

jurisdicción ordinaria, considero muy importante, sobre todo a efectos de lo que decíamos más
arriba con relación a la cultura jurídica y a la necesidad de contar con cuadros preparados, que
la Sala Constitucional, por lo menos, esté integrada por uno o dos especialistas en derecho
constitucional. En este sentido, lamento que el último debate parlamentario para la
integración de la Corte Suprema se haya puesto muy poco hincapié en este extremo. Si
tomamos en cuenta el carácter sumamente específico y cuasi-político de esta jurisdicción, es
normal exigir que la misma sea integrada por profesionales que hayan recibido una adecuada
formación en esta materia. Dada su enorme complejidad, los procesos constitucionales
requieren de una pericia adecuada capaz de ponderar un cúmulo de elementos de modo a no
crear disfunciones en el sistema político en su conjunto. Además, sólo mediante la actuación
de magistrados plenamente capacitados podrán desplegarse con toda su fuerza las enormes
potencialidades de todo tipo contenidas en la parte dogmática de la Constitución.

2. El Federalista y el Paraguay
En este epígrafe pretendo presentar otras consideraciones adicionales que creo deberían ser
tomadas en cuenta en el debate sobre los aspectos concretos de la reforma en caso de que la
misma sea finalmente llevada a cabo. Me temo que muchos de los políticos que están
actualmente interesados en la reforma, no lo estarían tanto si la misma se llevase a cabo
ciñéndose a estas prescripciones. Deseo rescatar además con estas líneas algunas de las
funciones más tradicionales de las constituciones. En este sentido, mi propósito es hacer
hincapié en lo siguiente: así como la gobernabilidad no depende sólo de la constitución,
debemos recordar además que las constituciones no se limitan a asegurar la gobernabilidad.
En efecto, las constituciones cumplen además algunas funciones adicionales, como la del
“precompromiso racional”, tendente a evitar que en la práctica surjan algunos problemas que
es probable que ocurran si no se toman de antemano los recaudos adecuados. Las
constituciones a veces se muestran más aptas para cumplir esta finalidad de límite al poder que
para otros fines, y por eso considero que en éste ámbito cobran mayor fuerza las inquietudes
de reforma, aunque repito, no estoy seguro de que ésta sea la inquietud que anima a algunas
propuestas actuales de reforma.
El debate llevado a cabo en el siglo XVIII para la aprobación de la Constitución de los Estados
Unidos sigue siendo un referente importante para la teoría constitucional contemporánea, y en
ese sentido, presenta un marco referencial teórico del cual se pueden aprovechar algunas ideas,
siempre que seamos cautelosos de no desconocer las especificidades y condicionamientos
propios de nuestra realidad. Naturalmente no puedo entrar en los detalles de un debate
riquísimo. Pero tampoco puedo resistir hacer algunas insinuaciones. Más allá de la inquietud
genérica de instaurar un buen gobierno republicano, Madison, Hamilton y Jay, redactores de
El Federalista, compartían un cúmulo de inquietudes y de posturas políticas comunes. En
primer lugar, desconfiaban de la democracia populista, por eso defendieron, en pugna con los
“anti-federalistas”, un modelo con tantos dispositivos antimayoritarios, como el control
judicial de las leyes, el Colegio Electoral, etc. En segundo lugar, querían instaurar una
república deliberativa, es decir, una república en la que la toma de decisiones colectivas habría
de basarse en la razón y no en el ejercicio bruto del poder. Éste era el sentido de varios
dispositivos institucionales, como la separación de poderes, o la bicameralidad del Congreso,
que contribuirían a una mayor deliberación. Pero quizás lo más importante para los efectos de
mi exposición es lo siguiente: los Framers intentaban diseñar un modelo a) que causara el
menor mal posible, es decir, un gobierno limitado; y b) que pudiera reducir el peligro de las
facciones. Muchos dispositivos constitucionales pueden ser leídos en esta clave.
Veamos primero la estrategia del mal menor (gobierno limitado). La misma parte de un temor
en general hacia la conducta de los políticos una vez que estén en el poder. Esto propicia una
forma de democracia “dual”: los políticos no son el pueblo mismo. El pueblo está por un lado,
y los políticos que detentan el poder por el otro. Siendo así las cosas, cabe admitir la
posibilidad de que los políticos que están en el poder puedan atentar contra los intereses del
pueblo. Si aplicamos este modelo a las condiciones de nuestro medio (y creo que existen
buenas razones para ello), entonces deberíamos buscar dispositivos que minimicen la
posibilidad de que los políticos puedan infringir daños a la ciudadanía. Esta línea argumental
puede fácilmente conectarse con el tema de la posibilidad de la reelección presidencial (que

dicho sea de paso, me parece ser la motivación real detrás de la reforma que promueven
ciertos sectores políticos). En Latinoamérica hemos asistido en los años de esta primavera
democrática que vive la región desde los ochenta a escándalos que afectaban a un buen
número de gobernantes salientes. El caso de Menem es paradigmático. Gozaba de una gran
popularidad cuando promovió la reforma constitucional que permitió su reelección, y recién
cuando dejó el poder y se produjo la alternancia pudieron ventilarse algunas de las cosas que
se hacían entre cuatro paredes durante su gobierno. Sugiero al menos como hipótesis que este
patrón se ha reproducido en varios otros países, incluido en el nuestro. Únicamente cuando
los gobernantes dejan del poder, se “destapan las ollas”. (Perú, Costa Rica, Brasil, Bolivia,
Venezuela, Ecuador, El Salvador, etc., ofrecen muestras muy significativas.) Cuanto más
tiempo estén en el poder, más daño podrán hacer, y más tardaremos en enterarnos de las cosas
que se estuvieron haciendo (y quizás por el transcurso del tiempo ni siquiera nos enteraremos
de muchas de ellas).
Asumo que el argumento que vengo exponiendo parte de una visión antropológica negativa,
pero eso sí, realista a la vez. Los dispositivos institucionales de control hasta ahora no han
sido eficaces. Instituciones como la Controlaría se ven impotentes para detectar y controlar la
avalancha de casos de corrupción. El control ciudadano y el de la prensa no siempre
garantizan la adopción de medidas eficaces y tampoco son suficientes para detectar todas las
posibles irregularidades. Por eso considero que la alternancia obligatoria es, hasta ahora,
nuestra mayor herramienta de control, y que quizás sería conveniente extenderla incluso a
otros funcionarios, como los parlamentarios7.
Ahora bien, el esquema del diseño institucional que se corresponde con el argumento del
“menor daño posible” entrañaría también un modelo constitucional minimalista. Para los
7
Suele decirse que no se debería limitar el derecho de la mayoría a reelegir a quien desee. Este argumento
desatiende el hecho de que una de las funciones de las constituciones es precisamente la de establecer que ciertas
cuestiones no podrán ser ya decididas por la regla mayoritaria. Es decir, las constituciones actúan como
mecanismo de bloqueo a las decisiones de la mayoría con respecto a ciertas cuestiones que la autoridad
constituyente ha removido de la agenda política ordinaria (por eso se habla de una relación de tensión entre
constitución y democracia). No podemos elegir a un presidente de 34 años, aún cuando la mayoría así lo quiera,
justamente porque la Constitución lo prohíbe, y sin embargo a nadie se le ocurre decir que esta prohibición atenta
contra el derecho del pueblo a elegir a quien quiera. Tampoco podemos elegir a un presidente sudafricano, si
vamos al caso, ni al vocalista de U2. Además, si nos ceñimos al argumento de que el pueblo debe poder elegir a
quien quiera, ¿por qué deberíamos limitar la reelección a una sola vez? ¿Por que no extenderla indefinidamente?
Evidentemente, el precepto constitucional, más allá de las contingencias específicas que lo motivaron, halla su
razón de ser en ciertas condiciones de nuestra vida política: por ejemplo, la de que el Presidente que tiene a su
disposición el aparato estatal podrá emplearlo para adquirir una enorme ventaja por sobre sus adversarios en una
contienda electoral, y en general, la voluntad del constituyente de establecer un gobierno limitado, habida cuenta
las lecciones de nuestra historia política. Más atendible me parece el argumento de que cinco años no es
suficiente para implementar un plan de gobierno. De todos modos, esta es una cuestión muy dudosa desde un
punto de vista empírico. Es probable que un buen administrador pueda en efecto hacer bastante en dicho plazo,
aunque también puede que el tiempo no le alcance. De todos modos, esto debería movernos a exigir a los
políticos que se centren de una vez por todas en políticas de Estado y de largo plazo, en el entendimiento de que
todos estamos metidos en esto, y de que por tanto, la política debe verse como una actividad de colaboración
entre distintos actores políticos y sociales a través del tiempo. El caso de los parlamentarios quizás amerite un
tratamiento distinto, permitiendo, por ejemplo, la posibilidad de reelección por una sola vez. De este modo, se
contaría con un mecanismo de incentivos que permita a los electores premiar a los parlamentarios que han
desplegado una buena labor.

americanos del siglo XVIII, esto no representaba ningún problema, ya que esta particular
teoría del Estado se complementaba con una teoría de la sociedad y con una determinada ética
(la ética protestante) que parecían favorables a un modelo de constitución minimalista, de
“rules of the game”. Es poco probable que un modelo de constitución minimalista resulte
atractivo para las condiciones en que se desenvuelven las sociedades contemporáneas. Hoy
día en casi todos los países se requiere una importante dosis de intervención estatal en
determinados sectores de la vida social, sin los cuales parecería imposible llevar a cabo tareas
que hoy día se consideran indispensables. Además, la intervención del Estado parece ser en
algunos casos una herramienta imprescindible a la hora de implementar políticas adecuadas
que posibiliten a la población más carenciada salir de su situación de pobreza y de exclusión
social. Por último, las constituciones hoy día ya no responden al paradigma minimalista del
“rules of the game”, sino que se hallan cargadas de contenidos axiológicos y de directivas
hacia las cuales debe tender la sociedad. En otras palabras, se ha desdibujado la separación
tajante entre Estado y sociedad del liberalismo clásico. A la luz de todo lo dicho, la vuelta a
una constitución minimalista debería desecharse. Sin embargo, algunos dispositivos
específicos, como el de la limitación de los mandatos de los funcionarios públicos, podrían ser
rescatados.
Veamos ahora el problema de las facciones. Nuevamente, no pretendo seguir a rajatabla ni los
orígenes del problema en el debate constituyente norteamericano ni tampoco las
prescripciones específicas que allí se extrajeron. Más bien pretendo rescatar algunas nociones
que creo pueden resultar útiles, como la noción de “facción” y el problema del interés general
de cara a los intereses de grupos auto-interesados, sugiriendo que las mismas podrían
incorporarse a una teoría sobre el diseño institucional adecuado para nuestro medio. Cuando
hablo del “interés general” no me refiero a una entidad metafísica o misteriosa que pueda
desembocar en alguna forma de totalitarismo. Me refiero simplemente al ideal que expresa
que la toma de decisiones políticas en una sociedad deba ser justificada sobre la base de
argumentos que aunque no sean efectivamente compartidos por todos, por lo menos puedan
aparecer como razonablemente justificados, en base a ciertos valores públicos, ante los
afectados por la decisión.
Los Framers tenían pavor a las facciones y por eso pretendían limitar su tendencia
autointeresada y contraria a la virtud ciudadana orientada al bien común que debería
caracterizar a una república sana. Se trataba de neutralizar a las facciones políticas que en el
intento de promover sus intereses sectarios podían cometer todo tipo de tropelías contra las
minorías y también contra el pueblo (“the people”), es decir, la masa de ciudadanos que no
detentaban cargos públicos. Como ya he dicho, no me parece descabellado caracterizar a
nuestra cultura política como una cultura facciosa. (Creo que en al análisis de Morínigo hay
varios elementos que corroborarían esta afirmación.) Hace tiempo que las ideologías dejaron
de desempeñar cualquier papel en la política cotidiana paraguaya. Los partidos tradicionales
se desenvuelven de conformidad a una lógica de grupos de interés que son coyunturales y que
no responden a ninguna unidad normativa o ideológica, y donde predomina la figura del líder
carismático, así como los intereses específicos (principalmente económicos) que se generan en
torno a cada grupo. Es más, muchas veces las distintas facciones en el poder se unen en
espíritu corporativista para cometer todo tipo de burlas ante una ciudadanía que debe
resignarse a observar cómo se van desarrollando sucesos que son verdaderamente

escandalosos. Todo ello debería movernos a pensar seriamente en robustecer el modelo de

democracia dual, en el sentido de considerar que quienes gobiernan no son realmente el
pueblo, y pueden, por tanto, atentar contra éste, y en general, demostrar una actitud de
permanente desprecio hacia el interés general. Por tanto, se debería potenciar al máximo todos
los mecanismos de control y sobre todo, establecer plazos limitados que eviten que los
políticos se perpetúen en el poder.
Nada de lo dicho hasta aquí implica que no deban al mismo tiempo mejorarse las instituciones
propias de una democracia representativa, como la situación de los partidos, los sistemas de
elección de representantes, la calidad de la deliberación pública, la búsqueda de mecanismos
eficaces que obliguen a considerar el interés general y que hagan efectiva una political
accountability hacia el electorado por parte de los representantes, así como otros temas
conexos (Seall). En el fondo, también deberíamos preocuparnos de instituir un “buen
gobierno”, no sólo de evitar uno malo. De todos modos, creo que es acorde al sentido común
el intentar tomar algunas precauciones elementales, sobre todo sabiendo como van las cosas
por ahora.
V. CONCLUSIÓN
Decía Stephen Holmes que las constituciones pueden permitirnos dar por sentados ciertos
asuntos y ocuparnos mejor de cuestiones políticas más concretas y apremiantes. Si
permanentemente estamos con la idea del pueblo como legibus solutus, nunca podremos
encarar estas necesidades más inmediatas. A pesar de esta sugestiva proposición de Holmes,
la decisión de llevar adelante una reforma constitucional puede llegar a adoptarse
(¡recordemos que el Paraguay es el cementerio de todas las teorías!) En principio, no existiría
ningún impedimento legal o político para hacerlo. Es más, como bien dijo Jefferson en su
conocido argumento sobre la tiranía del pasado, una constitución no puede atar para siempre a
las generaciones futuras. Aún así, cabe formular las siguientes preguntas. ¿Cuál es el impacto
que podría esperarse de una eventual reforma constitucional? Habida cuenta el alto costo
político, de recursos y de tiempo que implica una reforma constitucional, ¿no existen otros
asuntos que deben ser priorizados? ¿Qué puede hacerse si no se lleva a cabo una reforma
constitucional?
En respuesta a estas preguntas, he intentado poner de relieve algunas cuestiones que subyacen
al texto constitucional a efectos de llamar la atención sobre los mismos, argumentando que
una reforma del texto quizás no produzca ningún impacto significativo en nuestras vidas si no
se atacan otros problemas que a veces no son tan visibles pero que sí tienen una enorme fuerza
para modelar la realidad. He intentado demostrar además que existen muchas estrategias que
podrían llevarse a cabo para mejorar nuestras prácticas constitucionales, y quizás también la
gobernabilidad. Estas estrategias pueden implementarse de manera alternativa o en
conjunción con una reforma constitucional. Y si bien estas estrategias también son costosas,
las mismas podrían resultar mucho más eficaces a la hora de modificar nuestros hábitos y
actitudes políticas y de buscar soluciones a ciertos problemas. Una muestra de esto es la
reforma de la administración pública, para la cual no necesariamente se requiere una reforma
constitucional. He empleado además el caso de los derechos sociales y económicos como
ejemplo. Si logramos construir una doctrina jurídico-constitucional adecuada, es mucho lo

que podría hacerse para dar efectividad a ese modelo de sociedad que se plasma en la parte
dogmática de la Constitución y que aún resulta muy ineficaz. La cultura jurídica podría actuar
así de catalizador que obligue a una clase política indiferente a llevar a cabo determinadas
tareas que la Constitución exige. La pobreza y la escasez de recursos no pueden esgrimirse
como excusas indefinidamente, y en este sentido, el derecho también conoce de recursos para
lidiar con situaciones de escasez. Este modelo de cómo sacarle provecho a la constitución por
distintas vías podría extenderse a otras situaciones. Por ejemplo, si combinamos esta actitud
con una cultura del cooperativismo, que tan buenos resultados ha dado en ciertos lugares y
poblaciones del país, las perspectivas de desarrollo son enormes. Se trata, en definitiva, de no
dejarnos limitar por el texto, sino de intentar ser sacarle el máximo provecho posible: “la
constitución no es un marco, es un horizonte…”, solía decir sabiamente Don Adriano Irala
Burgos.
La propuesta de reforma constitucional, a mi criterio, hasta ahora no sólo no ha sido

adecuadamente justificada, sino que algunas propuestas concretas hasta riñen con el más
elemental sentido común, como es el caso de la reelección. Me resulta paradójico que los
partidos políticos deseen impulsar una reforma de la constitución, cuando que lo primero que
debería reformarse son los partidos mismos, sus prácticas, sus estructuras, sus cuadros
dirigentes, su manera de hacer política, etc. Aún bajo el supuesto de que existan argumentos
de principio que justificarían una reforma, por ejemplo, el de hacer más inclusivo el proceso
político para dar el voto a los paraguayos residentes en el extranjero (algo que dudo sea la
motivación real de los políticos reformistas), considero que es algo contradictorio promover
una reforma constitucional con esta finalidad cuando que hoy día el voto significa poco o nada
para una buena parte de la población residente en el país y que se halla sumida en la más
absoluta miseria e ignorancia.
Al decir de Rawls, la manera en que una sociedad organiza su agenda pública forma parte de
la razón de esa comunidad. De nosotros depende determinar cuáles son las prioridades y
dónde deberíamos invertir tiempo y recursos que en política son limitados. Al hacerlo,
deberíamos ser conscientes de que la concentración de energías en una reforma constitucional
puede suponer una enorme distracción de recursos y de tiempo en detrimento de la atención de
necesidades mucho más apremiantes, o bien, en detrimento de la implementación de
estrategias tendentes a la modificación de hábitos y actitudes muy arraigadas en nuestro medio
y que subyacen al texto constitucional, condicionándolo de manera relevante. Debemos
considerar que no sólo es probable que la reforma resulte finalmente inútil si no se adoptan
otras medidas, conforme he intentado demostrar, sino que además, no podemos asegurar lo
que pueda llegar a ocurrir en un eventual proceso de reforma. Puede que depositemos nuestras
mejores intenciones y esfuerzos con miras a la reforma. Sin embargo, llegado el momento, no
sabemos si realmente se mejorará el problema de la gobernabilidad, o si los actores
involucrados se encargarán de agudizarlo aún más. En otras palabras, puede que “Ulises se
desate” y que no podamos ya controlar el resultado de la reforma.
Si sólo modificamos el texto, es probable que se reproduzca en nuestro país lo que ha ocurrido
en tantos países latinoamericanos. Ante la frustración que resultará de no haber encarado el
problema subyacente, dentro de unos años se plantearán nuevas reformas constitucionales, a

las que de seguro seguirán más y más reformas. La pregunta entonces será: ¿a dónde nos ha
conducido todo esto?
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DÉFICIT EN EL DERECHO
A LA IDENTIDAD DE LA NIÑEZ.
PARAGUAY (1992-2002)
Roberto L. Céspedes R., Sociologo egresado de la Universidad Católica "Ntra. Sra. de la

Asunción", Master of Philosophy, Latin American Development, en la Universidad de Glasgow
(Escocia), Master of Arts, Sociology, en la State University del New Jersey (USA).
Desde 1991 es docente en la Facultad de Filosofía y Ciencias Humanas, de la Universidad
Católica "Ntra. Sra. de la Asunción".
Actualmente es Asistente del Director de la Revista Paraguaya de Sociología, revista paraguaya
de Ciencias sociales para América Latina, publicación cuatrimestral, iniciada en 1964.".
Es autor de varias publicacioens ente las cuales se destacan: Realidad Social del Paraguay con
CABALLERO M., Javier N. (Comp.) de 1998 y “Familias en Paraguay”, en: Familia y pobreza
en el Paraguay de 2004.

Déficit en el derecho a la identidad de la niñez.

Paraguay (1992-2002)
Convención por los Derechos del Niño, Art. 7. 1. El niño será

inscrito inmediatamente después de su nacimiento y tendrá
derecho desde que nace a un nombre, a adquirir una
nacionalidad y, en la medida de lo posible, a conocer a sus
padres y a ser cuidado por ellos. 2. Los Estados Partes velarán
por la aplicación de estos derechos de conformidad con su
legislación nacional y las obligaciones que hayan contraído en
virtud de los instrumentos internacionales pertinentes en esta
esfera, sobre todo cuando el niño resultara de otro modo
apátrida.1
El epígrafe anterior de la Convención por los Derechos del Niño (CDN) y el título de este
artículo indican el objetivo del mismo: demostrar el déficit en el derecho de la identidad de la
niñez. Al respecto, valen las siguientes aclaraciones. Primero, la CDN es la ley paraguaya No.
57 de 1990, promulgada como tal el 20 de septiembre de ese año. Segundo, la CDN es un
ejemplo de la globalización de los derechos humanos que a su vez influye en las instituciones
y en las políticas sociales de cada país.
Tercero, el derecho a la identidad se encuentra entre los derechos civiles que permite el acceso
a los políticos y sociales en la sociedad actual. El conjunto de los mismos constituye el estatus
de o derechos de ciudadanía, concepto construido históricamente, siguiendo el clásico análisis
de T. H. Marshall (2005). Actualmente cabe agregar los derechos culturales.
Cuarto, en el estudio mencionado (Marshall, 2005) se dieron, cronológicamente, los derechos

civiles, los políticos y los sociales; los primeros son típicos del siglo XVIII, los segundos del
siglo XIX y los últimos del siglo XX. Sin embargo, para la niñez en los países occidentales,
Goran Therborn señala: “... se puede afirmar que la historia de los derechos de los menores se
ha desarrollado justo del modo opuesto a la idea de T H Marshall sobre los derechos de
ciudadanía. En relación a los menores, primero se reconocieron los derechos sociales
elementales –de supervivencia, cuidado y educación-, y sólo después les siguieron los
derechos políticos de expresión y el derecho a su propia autonomía.” (citado en Pilotti, 2001:
36).
También en Paraguay los derechos sociales han precedido a los civiles y políticos para la
niñez, en quinto lugar. La niñez siempre recibió atención en salud y educación mientras que la
1
También resulta apropiado señalar: Art. 8. 1. Los Estados Partes se comprometen a respetar el derecho del niño
y preservar su identidad, incluidos la nacionalidad, el nombre y las relaciones familiares de conformidad con la
ley sin injerencias ilícitas. 2. Cuando el niño se privado ilegalmente de alguno de los elementos de su identidad o
de todos ellos, los Estados Partes deberán prestar la asistencia y protección apropiadas con miras a restablecer
rápidamente a su identidad.
Gobernabilidad como instrumento para la reducción de la Pobreza 71

idea de participación (política) de niños, niñas y adolescentes es de las últimas dos décadas.
Sexto, cabe recordar que, los derechos mencionados constituyen la ampliación de los mismos
a sectores de población anteriormente carentes de los mismos. Efectivamente, los niños y
niñas de los sectores altos siempre se registraron civilmente para, por ejemplo, una cuestión
elemental como es la herencia patrimonial. Sin embargo, el derecho a la identidad de niños y
niñas y adolescentes2 es fundamental desde el comienzo de sus vidas y con mayor razón a
medida que se desarrollan, tanto para servicios básicos como educación y salud como para la
misma identidad personal y la participación de todo tipo.
La carencia de identidad en la niñez en muchos casos, especialmente para sectores pobres, se

extiende durante un tiempo prolongado excluyendo a la persona de sus derechos cívicos,
sociales o políticos. El certificado, o Partida, de nacimiento es la base para la obtención de la
Cédula de Identidad que permite la inscripción en el Registro Electoral, por ejemplo. Por esta
razón, en la “caza” de votos de los partidos, éstos en muchos casos deben obtener la Cédula de
Identidad de su futuro votante
A partir del derecho a la identidad de la niñez, esta nota tiene por objeto producir
conocimiento estadístico a aplicarse en las estrategias de registro oportuno de la niñez así
como en la reducción del déficit acumulado por las anotaciones tardías. Esto es, se demostrará
y cuantificará el déficit en el registro de la niñez, a nivel nacional e históricamente entre 1992
y el 20023.
Heterogeneidades estadísticas = inconsistencia de resultados
Las estadísticas usualmente permiten inferencias en la medida que son consistentes y se

pueden utilizar procedimientos lógicos, tanto en su producción como en su utilización. Es más,
lo aplicado a una serie –de una fuente- resulta consistente con otras series de otras fuentes que
tratan sobre el mismo fenómeno. Por otra parte, cuando se des-contextualiza una inferencia
estadística o una estadística y se la exhibe, muchas veces tendenciosamente, como “la” verdad
estadística se puede aplicar aquella expresión de Disraeli de las “mentiras estadísticas”4.
En el Paraguay, se tienen más que inconvenientes con las estadísticas porque éstas no
solamente pueden presentar inconsistencias internas sino sobre todo porque no hay coherencia
entre distintas fuentes que cuantifican el mismo fenómeno. Se encuentra lo que señala, muy
agudamente, Laterza para la investigación histórica. Esto es: Ningún archivo está completo,
ningún documento está íntegro, ningún dato carece de su par contradictorio, los relatos por lo
general divergen y cuando dos testigos están contestes, no debe descartarse que alguno sea
falso. ... (Historia del Municipio de Asunción, Asunción, 1995, p. 2).
2
Según la Ley No. 2169, De la mayoría de edad, promulgada el 15 de julio de 2003, Art. 1º. ... a) Niño: toda
persona humana desde la concepción hasta los trece años de edad, b) Adolescente: toda persona humana desde
los catorce hasta los diecisiete años de edad, y c) Mayor de edad: toda persona humana desde los dieciocho años
de edad.
3
El informe original presenta análisis más extendidos que el presente, útil a los intereses de esta revista
electrónica.
4
El político y estadista inglés Benjamín Disraeli acuñó la expresión: Hay tres tipos de mentiras: mentiras,
malditas mentiras, y mentiras estadísticas.

El registro civil de la niñez, a partir de dos fuentes diferentes aunque supuestamente

coincidentes o con mínimas diferencias, presenta dos cuantificaciones o resultados5. Las
fuentes son a) la DGEEC con la estimación de niños a nacer a partir de las proyecciones
censales y b) la cantidad de inscriptos en el año de su nacimiento en el RECP-MJT. En este
último caso, los insumos estadísticos son proveídos por el RECP-MJT y publicados por la
DGEEC como Estadísticas Vitales; con el fin de evitar confusiones con respecto a las fuentes
se presenta como es, RECP-MJT.
Las estimaciones poblacionales de niños6 a nacer en cada año, o de nacimientos esperados por
año, de la DGEEC son, en principio, la mejor fuente porque no existe subregistro dado que
comprenden a toda la población y son recolectados decenalmente, en base a los Censos
nacionales de población y vivienda. Sin embargo, los recuentos completos, como los de un
censo, tienen la desventaja de ser, en muchos casos, tardíos7.
Finalmente, los nacimientos registrados civilmente, en el RECP-MJT, necesitan un

seguimiento porque nunca se inscriben todos o la mayoría de los que nacen en el año de su
nacimiento. Por consiguiente, siempre es mayor la cantidad de personas registradas civilmente
después del año de su nacimiento. Según lo encontrado, ahora como en la investigación
anterior, siguen inscripciones diez años después de haber nacido8.
Entonces, el informe establece el déficit de identidad registrada civilmente de la niñez a partir

de la confrontación entre los nacimientos estimados por la DGEEC y los nacimientos
registrados en el RECP-MJT. El déficit se detalla tanto a nivel de país y por año9.
Posteriormente, se presentan las conclusiones y, finalmente, los anexos.
Déficit de identidad registrada: nacimientos estimados menos nacimientos registrados
Se obtiene la diferencia o déficit de registro de identidad de la niñez paraguaya a partir de, por
una parte, la sumatoria de los nacimientos estimados o esperados por la DGEEC en el lapso
5
Se utilizan solamente las de la DGEEC y las del RECP-MJT; las del MSPBS corresponden a otra sección del
informe no analizado aquí.
6
En este caso, por economía de lenguaje, se utiliza el término niño como indicador de niñas y niños, a menos que
se especifique otra cosa.
7
Las estimaciones se hacen a partir de los censos; y, a medida que se alejan del ultimo censo tienen menor
exactitud, en primer lugar, como ha ocurrido con las proyecciones 1990-1999. Segundo, los ajustes retrospectivos
con exactitud pueden llevarse a cabo cuando se termina adecuadamente el último censo. Esto es, una estimación
precisa de nacimientos 1992-2002 se tendrá cuando se termine con el censo del 2002 (en principio, para fines de
agosto del 2004, a dos años de su ejecución). Consiguientemente, como han señalado las fuentes de la DGEEC,
hasta la saciedad, las cifras que se tienen hasta ahora son provisionales, tanto las de 1992 como las del 2002.
Pero, entre esperar a finales del 2004 para una estimación definitiva y utilizar ahora las estimaciones provisorias
se ha optado por lo último; además de que tampoco se tendrán diferencias muy significativas. Como siempre, es
preferible accionar con lo real aunque sea provisorio a la inacción cuando se deben tomar decisiones y ejecutar
políticas, programas o proyectos.
8
Lo sorprendente es que, en el cuadro inicial de las Estadísticas vitales sobre nacimientos, se cuantifica a
personas que se registran 20 (veinte) años después del año de su nacimiento; a lo que sigue, ¿cómo pudieron vivir
así? o ¿en cuál mundo vivieron?.
9
En el informe completo se encuentra también el detalle por departamento.

1992-2002, y, por otra, la acumulación de nacimientos registrados por el RECP-MJT, tanto en

el año del nacimiento como en los sucesivos, entre 1992-2002. En estos once años, debieron
nacer 1.713.742 niños, se registraron 1.098.373 y no se registraron 608.120. Esto es, un déficit
acumulado (de los sucesivos años) del 35,9% sobre los nacimientos estimados.
El déficit de registro de la niñez por año de nacimiento aumenta a medida que se aleja de
1992, o se acerca al 2002. Porque quienes nacieron en 1992 y se inscribieron hasta el 2002
(desde el año de su nacimiento y otros diez años) han podido acumular los registros sucesivos
de todos estos once años, por una parte. Mientras que, de los nacidos en el 2002 solamente se
cuenta con el registro de quienes lo han hecho en el año de su nacimiento, por otra.
Consiguientemente resulta consistente que, de los nacidos en 1992 y registrados hasta el 2002
se hayan inscripto 115.568 y falte registrar 34.636, por una parte. Pero, de los nacidos en el
2002, sólo se anotaron civilmente 46.012 y falta inscribir a 115.495, por otra. Estas tendencias
se fundamentan en el Cuadro y gráficos que siguen.
Cuadro No. 01
Niñez registrada y no registrada por año de nacimiento,
y déficit acumulado anualmente.
1992-2002
Año Reg No reg Acum Déf
1992 115,568 34,636 34,636
1993 121,148 30,150 64,786
1994 122,008 30,391 95,177
1995 119,647 33,862 129,039
1996 121,177 33,450 162,489
1997 112,805 42,948 205,437
1998 101,029 55,858 261,295
1999 96,038 61,992 323,287
2000 82,698 76,482 399,769
2001 67,483 92,856 492,625
2002 46,012 115,495 608,120
Niños registrados y no registrados civilmente, 1992-2002

140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Reg No reg

Déficit acumulado de la niñez no registrada

por año de nacimiento, 1992-2002
700.000
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
0
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Conclusiones
1. Mediante el cruzamiento de las estadísticas NE-DGEEC y NR-RECP/MJT, se cuenta con

dos fuentes y dos estimaciones del mismo fenómeno. Se ha optado por considerar las
estadísticas de nacimientos estimados o esperados (NE) y las estadísticas de nacimientos
registrados (NR) como las más sólidas dada su consistencia recíproca y porque, en última
instancia, son los ejes de una estimación del déficit del registro civil de la niñez.
2. Con relación al déficit acumulado del registro civil de la niñez, en el período 1992-2002, se
encontró:
1) un déficit acumulado de registro civil de la niñez de 608.120 personas;
2) el déficit aumenta a medida que se aleja del año base, 1992, porque para el registro
acumulado de los nacidos en este año se ha contado con 11 años –o niños de 0 a 10
años- mientras que, para los nacidos en el último año, 2002, solamente se cuenta con
los registrados en el año de su nacimiento –o niños 0 año o de menos de 1 año-; falta
registrar 34.636 y 115.495 niños, respectivamente, en los mencionados años extremos;
3) en 2002, 608.120 niños no registrados civilmente constituyen 26,8% de la niñez total

(2.265.420 niños) y 35,9% de los nacimientos estimados o esperados para 1992-2002.
Se trata de una proporción importante, por lo menos uno de cada cuatro niños o casi
uno de cada tres niños estimados a nacer en esos once años. Una porción de estos niños
probablemente carecerá de documentación para ejercicio de muchos derechos, como
votar, y estará estructuralmente excluido de su derechos de ciudadanía.
Bibliografía
CÉSPEDES R, Roberto L. 2006 (en prensa). Infancia y Adolescencia. Resultados del Censo
2002. Fernando de la Mora: DGEEC, Monografías censales, 119 p.

2005. Déficit en el registro de la niñez, 1992-2002. Asunción: Plan Internacional-Global

Infancia-Ministerio de Justicia y Trabajo-Dirección de Registro Civil, 91 p.
2002. “Identidad no registrada: niñas y niños en la década de 1990”, en: (revista) Población y
Desarrollo, No. 23. San Lorenzo: FCE-UNA/FNUAP, p. 119-136
DGEEC. Estadísticas vitales (basadas en el RCP-MJT) 2003 y 2002, disponible entre las
publicaciones de la institución en www.dgeec.gov.py.
2001, en www.dgeec.gov.py.
2000, en www.dgeec.gov.py.
2001 (CD). Estadísticas vitales del Paraguay, 1999. Fernando de la Mora, 134 p.
1999. Paraguay, Estadísticas vitales, 1997-1998. Fernando de la Mora, 143 p.
1998. Estadísticas vitales del Paraguay, 1995-1996. Fernando de la Mora, 117 p.
1997. Estadísticas vitales del Paraguay, 1993-1994. Fernando de la Mora, 117 p.
1994. Estadísticas vitales del Paraguay, 1992. Asunción, 59 p.
2004. Tabulados especiales preparados por la sección, a cargo de Nimia Torres.
Marshall, T H y Tom Bottomore. 2005. Ciudadanía y clase social. Buenos Aires: Losada.
Pilotti, Francisco. 2001. Globalización y Convención sobre los Derechos del Niño: el
contexto del texto. Santiago: CEPAL, Serie Políticas Sociales, marzo, www.cepal.cl
Anexo metodológico
El Cuadro contiene los NE y NR por año y sus porcentajes anuales y acumulados. En primer
lugar, se explica el procedimiento de registro de nacimientos y, posteriormente, el mecanismo
de cálculo del déficit de registro.
Para el procedimiento de registro de nacimiento corresponde cuanto sigue. En las filas de la

primera columna se tiene a los años de ocurrencia de los nacimientos; esto es, en qué año
nacieron los niños y va desde los nacidos en 1992 hasta los nacidos en el 2002. Una fila previa
señala la cantidad de nacimientos estimados, o esperados, para cada uno de los años que se
anotan a partir de la segunda columna, desde 1992 hasta el 2002.
A partir de la segunda columna hasta la antepenúltima columna se tiene: a) en la primera fila

los años que van de 1992 hasta el 2002, b) en la segunda fila, la cantidad de nacimientos
estimados para cada año, y c) en la tercera fila y las siguientes (en cada celda), la cantidad de
registrados civilmente en el año de su nacimiento o en posteriores, en cada año.
El registro surge de cruzar (en una celda) el año de ocurrencia del nacimiento con el año de
registro del nacimiento. Por ejemplo, a partir de una fila de la primera columna, se tiene a los
nacidos en 1997 que se debe cruzar (en una celda) con la columna correspondiente a
nacimientos registrados en 1997; las celdas anteriores estarán necesariamente vacías porque
nadie podrá anotarse como naciendo en 1997 e inscribiéndose antes de 1997.

Específicamente, de los Nacidos en 1997 (fila) se registraron en 1997 (columna): 52.219

niños. Siempre en la misma fila, se halla que los Nacidos en 1997 y registrados en 1998
(columna siguiente) son 28.212 niños. Manteniendo a los Nacidos en 1997 (fila) y registrados
en 1999 (columna siguiente) se encuentra a 12.410 niños. Así sucesivamente, nacieron en
1997 y se registraron en el 2000: 6.641 niños, se anotaron en el 2001: 7.095 niños, y se
inscribieron en el 2002: 6.228 niños.
En cada celda se encuentran tres números: una cantidad y dos porcentajes; o tres filas. La
cantidad, en la primera fila de la celda, es el número de registros en cada año (de la columna).
El porcentaje de nacimientos estimados, en la segunda fila, es el resultado de la relación entre
los registrados en un determinado año (columna) y los nacimientos estimados para ese año. El
porcentaje acumulado, en la tercera fila, es el resultado de la acumulación de los porcentajes
de niños registrados para un determinado año.
Otra vez con el ejemplo de 1997, se apunta lo siguiente. De los nacidos en 1997 (fila de la
primera columna), se tiene en la celda correspondiente a 1997 (columna), a 55.219 niños que
nacen en 1997 y se registran en 1997, en la primera fila de la celda. Se encuentra a 33,5%, en
la segunda fila de la celda, porque los 55.219 niños nacidos en 1997 y registrados en 1997
constituyen 33,5% de los 155.753 niños que deberían haber nacido ese año según estimaciones
de la DGEEC (fila de Nacimientos estimados en la columna correspondiente a 1997). Abajo,
se halla nuevamente 33,5%, en la tercera fila de la celda, como porcentaje acumulado, porque
nada se ha acumulado dado que es el primer año en el que se registran los nacidos ese año
(nadie pudo inscribirse en un año anterior al de su propio nacimiento).
Continuando con el ejemplo de 1997, en la siguiente celda correspondiente a nacidos en 1997

pero se registrados en 1998 (columna) se anota lo siguiente. En la primera fila de la celda se
halla a 28.212 niños nacidos en 1997 pero inscriptos al año siguiente al de su nacimiento. En
la segunda fila de la celda, se encuentra 18,1% porque los 28.212 niños representan 18,1% del
total de 155.753 nacimientos estimados para 1997 (fila de Nacimientos estimados en la
columna correspondiente a 1997 que se mantiene por ser éste el año del nacimiento
considerado). En la tercera fila de la celda, se encuentra 51,6% porque se ha acumulado 33,5%
del año anterior con 18,1% del presente año; esto es, se han registrado 51,6% del total de
nacimientos estimados para 1997 (155.753 niños).
Siempre en la fila correspondiente a 1997 (a partir de la primera columna), en la siguiente

celda y en la primera fila de la celda, se halla 12,410 niños nacidos en 1997 pero registrados
en 1999 (columna). Estos 12,410 niños representan 8,0% o porcentaje de nacimientos
estimados, segunda fila de la celda, del total de 155.753 nacimientos estimados para 1997.
Finalmente, en la tercera fila de la celda, se encuentra 59,6% o porcentaje acumulado de
nacimientos estimados para 1997, producto de la acumulación anterior o 51,6% más el
porcentaje actual u 8,0%. Así sucesivamente, las siguientes celdas de la misma fila de Nacidos
en 1997 y registrados en el 2000, 2001 y 2002.
El detallado procedimiento de registro de nacimiento se desarrolla totalmente en el caso de los

nacidos en 1992 y registrados hasta el 2002 y mínimamente en el caso de los nacidos en el
2002 e inscriptos en el 2002. En el primer caso se cuenta con 11 años para el registro de

nacimientos y en el último con solamente uno; obviamente, como la mayoría de los niños se
anotan después del año de ocurrencia de su nacimiento, el déficit de registro de la niñez será
mayor en el 2002 que en 1992.
El mecanismo de cálculo del déficit de registro es como sigue. En la penúltima columna, con
el título de Registro acumulado y Déficit registrado, en cada celda correspondiente a los
Nacidos en cada año, se hallan dos números. El primero corresponde al Registro acumulado de
los sucesivos años de registro de la niñez, y, el segundo refleja el déficit registrado para el año
de nacimiento de los niños obtenido a partir de la diferencia entre los nacimientos estimados
para ese año y el registro acumulado en sucesivos años.
Siguiendo el ejemplo de los Nacidos en 1997 (fila correspondiente en la primera columna), se

encuentra que, 112.805 niños es el registro acumulado desde 1997 hasta el 2002
(52.219+28.212+12.410+6.641+7.095+6.228); y 42.948 es el déficit registrado para el año
1997 hasta el 2002 y que resulta de restar 112.805 niños registrados de los 155.753 niños
estimados a nacer en 1997.
En una última fila, ya fuera del cuadro, se encuentra el déficit total acumulado en el transcurso
de los años que es 608.120 niños, producto de la suma de cada uno los déficit anuales (35.636
correspondiente a 1992 + 30.150 correspondiente a 1993 + 30.391 correspondiente a 1994, y
así sucesivamente).
Finalmente, la última columna, con el Promedio anual de registros, constituye un indicador de

la reducción de registros a medida que el niño se aleja del año de ocurrencia de su nacimiento.
Con un año de registro se tiene a 46.012 niños registrados (anualmente) en el 2002, con dos
años a 33.742 niños registrados (anualmente) entre 2001 y 2002, con tres años a 27.566 niños
registrados (anualmente) entre 2000 y 2002, y así sucesivamente. El promedio menor, como
puede esperarse, corresponde a once años de registro, 10.506 niños registrados (anualmente).
Es por esta razón que se promociona el mayor registro en los primeros años de vida del niño.
El informe original se presentó a fines de Abril del 2004; razón

por la cual se considera a los datos preliminares del Censo
Nacional de Población y Viviendas del 2002, que en la parte
pertinente a población casi no tiene diferencias con los
resultados finales. Este texto es la versión resumida de Déficit
en el registro de la niñez, 1992-2002, presentado el 10 de
agosto de 2005, en el Salón Auditorio Bicameral del Congreso
Nacional, editado por Plan Internacional-Global Infancia-
Ministerio de Justicia y Trabajo-Dirección del Registro Civil,
Asunción, 91 p. La presente nota registra una sección principal
del informe con ligeros cambios en la introducción.

Registro (civil) de niñas y niños, 1992-2002. Nacimientos estimados (DGEEC) y

nacimientos registrados (RECP) por año y sus porcentajes anuales y acumulados
Nacimientos registrados por año
Años de Reg.
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
nacimientos acum.
Défic.
Nacim. estimados 150.204 151.298 152.399 153.509 154.627 155.753 156.887 158.030 159.180 160.339 161.507
reg.
Nacidos en 1992 37.649 33.911 10.939 6.520 4.399 5.038 4.935 5.089 2.455 2.702 1.931 115.568
% de nacim.estim. 25,1% 22,6% 7,3% 4,3% 2,9% 3,4% 3,3% 3,4% 1,6% 1,8% 1,3% 34.636
% acumul 25,1% 47,6% 54,9% 59,3% 62,2% 65,5% 68,8% 72,2% 73,9% 75,7% 76,9%
Nacidos en 1993 48.609 31.016 10.397 5.878 5.221 4.484 5.973 3.873 3.491 2.206 121.148
% de nacim.estim. 32,1% 20,5% 6,9% 3,9% 3,5% 3,0% 3,9% 2,6% 2,3% 1,5% 30.150
% acumul 32,1% 52,6% 59,5% 63,4% 66,8% 69,8% 73,7% 76,3% 78,6% 80,1%
Nacidos en 1994 47.881 31.706 9.777 7.270 4.813 6.161 5.540 5.589 3.271 122.008
% de nacim.estim. 31,4% 20,8% 6,4% 4,8% 3,2% 4,0% 3,6% 3,7% 2,1% 30.391
% acumul 31,4% 52,2% 58,6% 63,4% 66,6% 70,6% 74,2% 77,9% 80,1%
Nacidos en 1995 48.893 28.770 11.490 6.459 6.545 5.410 7.411 4.669 119.647
% de nacim.estim. 31,9% 18,7% 7,5% 4,2% 4,3% 3,5% 4,8% 3,0% 33.862
% acumul 31,9% 50,6% 58,1% 62,3% 66,5% 70,1% 74,9% 77,9%
Nacidos en 1996 50.032 32.645 10.756 8.337 5.365 7.552 6.490 121.177
% de nacim.estim. 32,4% 21,1% 7,0% 5,4% 3,5% 4,9% 4,2% 33.450
% acumul 32,4% 53,5% 60,4% 65,8% 69,3% 74,2% 78,4%
Nacidos en 1997 52.219 28.212 12.410 6.641 7.095 6.228 112.805

% de nacim.estim. 33,5% 18,1% 8,0% 4,3% 4,6% 4,0% 42.948
% acumul 33,5% 51,6% 59,6% 63,9% 68,4% 72,4%
Nacidos en 1998 46.437 30.783 9.781 8.551 5.477 101.029

% de nacim.estim. 29,6% 19,6% 6,2% 5,5% 3,5% 55.858
% acumul 29,6% 49,2% 55,5% 60,9% 64,4%
Nacidos en 1999 52.124 25.062 11.961 6.891 96.038

% de nacim.estim. 33,0% 15,9% 7,6% 4,4% 61.992
% acumul 33,0% 48,8% 56,4% 60,8%
Nacidos en 2000 46.172 26.987 9.539 82.698

% de nacim.estim. 29,0% 17,0% 6,0% 76.482
% acumul 29,0% 46,0% 52,0%
Nacidos en 2001 44.424 23.059 67.483

% de nacim.estim. 27,7% 14,4% 92.856
% acumul 27,7% 42,1%
Nacidos en 2002 46.012 46.012

% de nacim.estim. 28,5% 115.495
% acumul 28,5%
Déficit total
608.120
acumulado

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10 Agosto / Diciembre 2005

Actualidad del problema

Revista editada por

Director: José Nicolás Morinigo

Actualidad del problema del acceso a la tierra en la sociedad paraguaya 2

José Nicolás Morínigo

Actualidad del problema del acceso a la tierra en la sociedad paraguaya 3

José Nicolás Morínigo

Actualidad del problema del acceso a la tierra en la sociedad paraguaya 4

La matriz histórica del problema de la tierra

Queremos analizar dónde empieza el problema campesino en el Paraguay, a partir de un

3. Tercera etapa: Posteriormente a las iniciativas mencionadas, se comprendió la

4. Cuarta etapa: Actual problema de re-latifundización y el peligro inminente del colapso

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En lo que se denomina la segunda etapa, los campesinos, al percatarse de tal situación

Además, la importancia de la ley 832 de 1926 de Departamentos de Tierras radica en el hecho

Finalmente, en la tercera etapa se plantea el problema campesino de manera más orgánica.

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convertía a los obreros del enclave económico en dependientes absolutos de la voluntad de la

A la muerte de Estigarribia, accede al gobierno el General Higinio Morínigo, quien estableció

Posteriormente, la orientación de la política agraria en el país vuelve a modificarse con

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El modelo de producción de granos, fundamentalmente la soja, (soya) a gran escala se funda:

Este modelo tiene como consecuencia un proceso acelerado de crecimiento de la tenencia de la

CUADRO DE EVOLUCIÓN DE LA PRODUCCIÓN DE SOJA

AÑO ÁREA DE SIEMBRA

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ESTUDIO DE ÁREA DE SOJA ZAFRA 2003.

CULTIVO DE SOJA POR HECTÁREAS

CUADRO DE DISTRIBUCIÓN DE LOTES POR ACTIVIDADES AGROPECUARIAS

CANTIDAD Y SUPERFICIE DE LAS EXPLOTACIONES CON CULTIVO

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Con respecto al sector primario, el crecimiento de la agricultura en el Paraguay y la evolución

En cuanto a la importancia de la soja en el año 1995, ésta constituía el 39,6% de la producción

Un caso crítico donde se percibe la lógica de la producción extensiva es el que constituye el

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PRODUCCIÓN DE SOJA Y POBLACIÓN RURAL EN CANINDEYÚ

Habitantes área rural Producción

Al contrario, en el sector oeste de la zona de Canindeyú, zona de producción del modelo

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DISMINUCIÓN DE LA POBLACIÓN RURAL

Habitantes área rural

Finalmente es importante rescatar que la demanda y la conciencia campesinas aumentó y la

El sentido de este Seminario ha sido demostrar que la solución al problema campesino no se

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Digno Efigenio Brítez Pérez

Digno Efigenio Brítez Pérez, Abogado, graduado en la Facultad de Ciencias Jurídicas y

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La ley, su aplicación y la realidad

El Estado Social de Derecho en la Constitución paraguaya

El estado social de derecho es el modelo más avanzado de estado, en el cual la defensa de la

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Problema Agrario y Legislación

Dentro del marco jurídico constitucional se encuentran otras disposiciones importantes

Actualmente en nuestro país se desarrolla un modelo productivo de soja, de monocultivo con

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Esta institución de la extinción de la propiedad inmobiliaria rural y, consecuentemente, la

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