CEPAL – Serie Seminarios y conferencias No 51 Planificar y presupuestar en América Latina

PLANIFICAR Y PRESUPUESTAR EN COSTA RICA

I. Costa Rica

1. Introducción
Un elemento que caracteriza la efectiva gestión financiera de los
recursos públicos en la modernidad lo constituye la adopción de un
marco de políticas públicas proactivas y transparentes que atiendan las
exigencias de entornos macroeconómicos y fiscales dinámicos y
complejos, en escenarios económicos cada vez más globalizados. Las
posibilidades de fortalecer (6)la gobernabilidad en nuestra sociedad
plantea desafíos, como son atender un proyecto país que consiga
responder a las crecientes demandas de la ciudadanía, que
progresivamente pulsa por más y mejores bienes y servicios públicos,
mayor eficacia y eficiencia en sus prestaciones, con una clara exigencia
en materia de transparencia de la gestión y rendición de cuentas. En
este orden de ideas, el presupuesto público juega un papel central, por
cuanto evidencia en forma tangible, las prioridades, objetivos y metas
de las políticas gubernamentales, revelando en última instancia, la
efectividad y calidad del gasto público y su transparencia.
Así, la temática relativa a la transparencia y a la rendición de
cuentas se perfila como un imperativo insoslayable, mediatizando
cualquier proceso de gestión pública, preocupación esta que tiene su
germen en nuestra misma Carta Política, que ya en su artículo 11 exige
sustanciar la adecuada aplicación de los procesos de rendición de

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Síntesis del documento Costa Rica: análisis crítico del proceso presupuestario, Roberto Fallas Mora, Fabián Quiroz Álvarez
(LC/L.2668-P, LC/IP/L.278) No de venta: S.07.II.G.19, 2007.

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cuentas y transparencia en la gestión pública; y de cuya lectura ha sido posible la promulgación de

gran parte de la normativa legal y técnica en el último cuadrienio, marcando con ello un importante
hito en cuanto a la administración financiera de los recursos públicos.
El presente trabajo pretende contribuir al estudio del proceso de modernización de la
administración financiera costarricense llevado a cabo en la última década, desde una perspectiva
crítica, que busca rescatar los principales avances y desafíos del proceso presupuestario en Costa
Rica en los últimos años.

2. El contexto institucional de las reformas presupuestarias

Con poco más de 4 millones de habitantes y un territorio de 51,100 Kms. cuadrados de extensión, la
República de Costa Rica está situada en América Central, estratégicamente localizada como una
unión entre América del Norte y América del Sur. Políticamente dividida en 7 provincias, que a su
vez se dividen en cantones, que en total son 81 y éstos en distritos, que suman 467.
El Gobierno de la República26 tiene un régimen constitucional compuesto por tres poderes:
Legislativo, Ejecutivo y Judicial, bajo el principio de separación de poderes, con las consecuentes
independencias funcionales y administrativas. El Gobierno de la República está conformado por el
Poder Legislativo (Asamblea Legislativa, Contraloría General de la República y la Defensoría de
los Habitantes de la República), el Poder Ejecutivo (conformado por 19 Ministerios), el Poder
Judicial y, un Tribunal Supremo de Elecciones. El Gobierno de la República recibe su
financiamiento a través del Presupuesto Nacional. La preparación del proyecto de ley corresponde al
Poder Ejecutivo y se formula con base en los anteproyectos preparados por entes que conforman el
Gobierno de la República. Su aprobación compete a la Asamblea Legislativa o Poder Legislativo; su
ejecución está desconcentrada y se rige por un cuerpo de normas generales y la normativa técnica
específica que emiten para tal efecto los rectores de los subsistemas del Sistema de Administración
Financiera (SAF).
La administración de los intereses y servicios locales se establece a nivel de cada Cantón y
está a cargo de un Gobierno Municipal. Las corporaciones municipales son autónomas y para
efectos presupuestarios dictan sus presupuestos ordinarios o extraordinarios. Asimismo, las
instituciones autónomas del Estado, cuentan con independencia administrativa y sujeción a la ley en
materia de gobierno.
Corresponde a la Contraloría General de la República, órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa
en su función de fiscalización superior de la hacienda pública, y bajo mandato constitucional, el
examen y aprobación de los presupuestos del sector público descentralizado, así como de los
restantes entes u órganos públicos, estatales o no, así como de las empresas públicas, y otros sujetos
de derecho privado, en cuanto administren o custodien fondos públicos por cualquier título.
Así las cosas, el ciclo presupuestario en Costa Rica, tiene una particularidad respecto a un
amplio grupo de países de la región; está divido en dos procesos. El presupuesto del Gobierno de la
República, sea ordinario o extraordinario, es propuesto por el Poder Ejecutivo quien está facultado
constitucionalmente para estos efectos y es aprobado por la Asamblea Legislativa.
Por su parte, las instituciones autónomas del Estado, cuentan con independencia
administrativa y sujeción a la ley en materia de gobierno, y como se indicó supra, le corresponde a
la Contraloría General de la República, examinar, aprobar o improbar los presupuestos de las
instituciones autónomas y los municipios así como fiscalizar su ejecución y liquidación.
De los gastos totales del sector público, solamente el 50% están sujetos al ejercicio del
control político (aprobados por el parlamento como Ley de la República para el Año Fiscal); el

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Equivalente al Gobierno Central.

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restante 50% es aprobado por el órgano contralor, a quien le corresponde por mandato
Constitucional, realizar el control externo (fiscalización superior) de la hacienda pública. El sector
público costarricense se caracteriza por ser cada vez más complejo y desarticulado en virtud de una
práctica legislativa que data de los últimos dos decenios, la aprobación de leyes que crean órganos
desconcentrados con personalidad jurídica instrumental (autorizados para administrar integralmente
su patrimonio por medio de contratos de fideicomiso), fundaciones de iniciativa pública sujetas
exclusivamente a disposiciones de una Ley de Fundaciones defectuosa, y entes públicos
corporativos no estatales que en realidad son instancias de naturaleza institucional.
Esta dinámica ha generado que en los últimos años se enfrente un esquema jurídico confuso y
una profundización del problema de la falta de uniformidad orgánica de la Administración Pública,
con las implicaciones macroeconómicas y financieras, que resultan de atribuirle a una instancia
pública una denominación jurídica distinta a la que verdaderamente le corresponde, con el objeto de
eximirla de la aplicación de determinadas disposiciones de Derecho Público. La proliferación
desordenada de entes públicos menores dificulta seriamente la articulación de la acción estatal, dado
que la existencia de una pluralidad de instancias, de naturaleza jurídica confusa en algunos casos,
con tareas y objetivos afines, complica la posibilidad de poner en marcha una actuación estatal
coordinada que permita atender de la mejor manera posible los intereses públicos que se persiguen
y la mejor y más adecuada administración de los recursos públicos, en un momento en que en
nuestro país se discute sobre el problema del déficit fiscal y el endeudamiento público.
Solo en el año 2005, la Contraloría General de la República aprobó el presupuesto para 252
instituciones, en las siguientes áreas: servicios municipales; servicios financieros, economía y
comercio; servicios de educación, culturales y deportivos; servicios agropecuarios y medio
ambiente; servicios de salud; servicios sociales; servicios públicos remunerados; servicios de obra
pública y transporte; y servicios gubernamentales.

3. El Programa de Reforma de la Administración Financiera

en Costa Rica
Antes de la aprobación de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos
Públicos (LAFRPP), Ley No. 8131 de 18 de setiembre de 2001, la situación del sistema
presupuestario presentaba una serie de inconvenientes. El mayor de todos era la antigüedad de la
Ley de Administración Financiera vigente en ese momento, que databa de mayo de 1951. Esta ley
dio resultados positivos en los primeros años, en un esquema de Estado pequeño y poco complejo,
pero que al ir creciendo y asumiendo nuevas competencias en sus procesos, paulatinamente fue
quedando desfasada, y en una economía cada vez más globalizada, más abierta al sector externo, y
de cara a las exigencias propias de los escenarios políticos, macroeconómicos y fiscales de finales
del siglo XX, es claro que este marco jurídico ya no respondía a las nuevas, crecientes y más
complejas demandas propias de la coyuntura moderna. Solo a modo de ejemplo considérese que el
Presupuesto de la República se incrementó en el período 1951-2001, en términos nominales,
alrededor de 6.000 veces.
La anterior Ley de Administración Financiera adoleció desde su promulgación, de un
enfoque desarticulado, que no concebía la Administración Financiera como un sistema integral, y se
limitó a crear y encomendar bajo el principio de legalidad, una serie de entes y competencias
desvinculados en sus funciones. Esto se manifestó en serios problemas de integración de las
instancias y procesos participantes en la administración financiera que potenciaron, en gran medida,
esquemas de dilución de la responsabilidad por parte de los gestores, así como incorrectas
aplicaciones de los principios y técnicas generalmente aceptadas en el proceso presupuestario.

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Dentro de los principales problemas que se presentaron, y que resultaron ser una fuente
importante de ineficiencias, que fueron identificados tanto por algunos Organismos Financieros
Internacionales, como por las mismas autoridades y técnicos presupuestales del país, en áreas
normativas, funcionales y de sistemas de información, dentro de los cuales se pueden citar:
 Un modelo organizativo con alta dispersión con gran fragmentación de competencias.
 Escasa coordinación institucionalizada de la política macroeconómica y fiscal.
 Desvinculación entre el Presupuesto Nacional y el proceso de planificación nacional (Plan
Nacional de Desarrollo).
 Escasa o nula coordinación entre el presupuesto y los objetivos fiscales del gobierno.
 Desvinculación entre la programación y la presupuestación.
 Ausencia de presupuestación por programas
 Legislación escasa e indeterminada en materia de evaluación y rendición de cuentas.
 Deficiencias en la presupuestación por programas e incumplimiento de principios
presupuestarios básicos, tales como la anualidad, especialidad cualitativa y cuantitativa,
unidad de caja, entre los más relevantes.
 Falta de implicación de los gestores de los programas en el proceso financiero, y ausencia
de un régimen de responsabilidad en los resultados de sus actuaciones.
 Ausencia de dirección de la política financiera, especialmente en cuanto a endeudamiento
externo.
 Lentitud y fragmentación del proceso de contratación administrativa.
 Duplicidades y descoordinación en el proceso contable y de control interno.
 Exacerbada centralización operativa y sobredimensionamiento de las funciones del
Ministerio de Hacienda en los procesos de ejecución presupuestaria y de contratación
administrativa del presupuesto.
 Carencia de un sistema integrado de información de la administración financiera.
En ese contexto, se presentó a la Asamblea Legislativa de Costa Rica, en octubre de 1994, el
Proyecto de Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, que se tramitó bajo el
expediente 12063, cuyo principal objetivo fue proveer de un marco jurídico moderno que regulara y
permitiera controlar el régimen económico- financiero de los órganos y entes que administran o
custodian fondos públicos.

4. Ley de Administración Financiera de la República

y Presupuestos Públicos
La Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos regula el régimen
económico financiero de los órganos y entes administradores de fondos públicos, de acuerdo con su
artículo primero se aplica a:
a) La Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias.
b) Los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y
órganos auxiliares, sin perjuicio del principio de separación de Poderes estatuido en la
Constitución Política.

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c) La Administración Descentralizada y las empresas públicas del Estado.

d) Las universidades estatales, las municipalidades y la Caja Costarricense de Seguro Social,
únicamente en cuanto al cumplimiento de los principios establecidos en el título II de esta
Ley, en materia de responsabilidades y a proporcionar la información requerida por el
Ministerio de Hacienda para sus estudios. En todo lo demás, se les exceptúa de los alcances
y la aplicación de esta Ley.
También esta Ley se aplica en lo que concierna, a los entes públicos no estatales, las
sociedades con participación minoritaria del sector público y las entidades privadas, en relación con
los recursos de la Hacienda Pública que administren o dispongan, por cualquier título, para
conseguir sus fines y que hayan sido transferidos o puestos a su disposición, mediante partida o
norma presupuestaria, por los órganos y entes referidos en los incisos anteriores o por los
presupuestos institucionales de los bancos del Estado.” (Ley 8131, 2001)
Los principales objetivos de la ley están establecidos en su artículo 3, como sigue:
a) Propiciar que la obtención y aplicación de los recursos públicos se realicen según los
principios de economía, eficiencia y eficacia.
b) Desarrollar sistemas que faciliten información oportuna y confiable sobre el comportamiento
financiero del sector público nacional, como apoyo a los procesos de toma de decisiones y
evaluación de la gestión.
c) Definir el marco de responsabilidad de los participantes en los sistemas aquí regulados.
Esta Ley 8131 representó un viraje fundamental en la forma de planificar, elaborar, ejecutar y
evaluar los presupuestos públicos en Costa Rica. Las principales reformas introducidas por ese
cuerpo normativo son:
 Adecuar todo el antiguo marco jurídico a las nuevas realidades del sector público
costarricense.
 Hacer del Plan Nacional de Desarrollo el marco global de orientación de los planes
operativos institucionales, según el nivel de autonomía establecido por el ordenamiento
jurídico. Estos planes serán de mediano y largo plazo, de modo que se pueda determinar el
posible impacto sobre las finanzas públicas.
 Fortalecer la unidad del proceso de asignación y ejecución presupuestaria. Con la
introducción del enfoque sistémico se concibe al Ministerio de Hacienda como el órgano
rector del sistema de administración financiera, cubriendo todo el proceso presupuestario
y lo organiza por medio de cuatro subsistemas, a saber: Presupuesto, Tesorería, Crédito
Público y Contabilidad. Para cada uno, se definen con precisión los objetivos y
prioridades con el propósito de coordinar los diferentes mecanismos de presupuestación y
evitar la duplicidad de funciones.
 Desarrolla el tema de la gestión de bienes, modificando las funciones de la Proveeduría
Nacional, que pasa a ser la Dirección de Administración de Bienes y Contratación
Administrativa. Se desarrollan sus competencias en materia de control de los bienes
propiedad de la Administración Central. Al efecto, entre otros, se introduce la obligación
de informar al cierre del período presupuestario sobre lo realizado en este campo.
 Otorgar a la Autoridad Presupuestaria la facultad de elaborar la propuesta de lineamientos
generales y específicos de política presupuestaria del siguiente ejercicio económico, que
son de acatamiento obligatorio, para los siguientes órganos y entes: La Administración
Central, los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, sus

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dependencias y órganos auxiliares, así como para la Administración Descentralizada y las

empresas públicas del Estado.
 Promover la formulación de los presupuestos con fundamento en las técnicas y principios
presupuestarios aceptados, teniendo como base -entre otros- los criterios funcionales que
permitan evaluar el cumplimiento de las políticas y planes anuales (atendiéndose
elementos tales como la prestación de servicios, la producción de bienes y las funciones
generales de dirección y apoyo de cada órgano, entidad o institución).
 Obligar a la presentación de informes periódicos y finales de evaluación financiera de la
ejecución de presupuestos, gestión de resultados y rendimiento de cuentas para la
verificación del cumplimiento de metas y objetivos.
 Propiciar que la obtención y aplicación de los recursos públicos se realicen según los
principios de economía, eficiencia y eficacia.
 Desarrollar sistemas que facilitan información oportuna y confiable sobre el
comportamiento financiero del sector público nacional, como apoyo a los procesos de
toma de decisiones y evaluación de la gestión.
 Obligar a que los presupuestos se realicen con base a criterios funcionales, atendiendo
elementos como la prestación de servicios, la producción de bienes, así como las
funciones generales de dirección y apoyo de cada entidad pública.
 Propiciar que, dentro la programación presupuestaria, cada órgano o ente estatal
establezca con claridad las metas y los objetivos que pretende alcanzar con determinada
cantidad de recursos, lo cual permite, no sólo identificar las principales necesidades del
Estado sino el costo de satisfacerlas. En ese sentido, las prioridades pueden ser evaluadas
antes de su ejecución y no después.
 Fortalecer el necesario vínculo entre programación y presupuestación. De manera clara se
establece la programación macroeconómica como marco para el proceso de asignación de
recursos y el establecimiento de planes institucionales como elemento básico.
 Fortalecer el concepto de identificación de metas y resultados así como su evaluación, que
pasan a ser elementos fundamentales del proceso presupuestario. Tanto en los principios
presupuestarios, como en los artículos referidos a la formulación y evaluación
presupuestaria se fortalece la obligatoria inclusión de metas en términos físicos como
elemento propio de la presupuestación.
 Introducir el concepto de programación de la ejecución presupuestaria, a diferencia de la
simple división por partes iguales de todas las partidas presupuestarias. De conformidad
con la legislación anterior se presumía la división en cuotas trimestrales en todas las
partidas presupuestaria como criterio de programación de la ejecución.
 Desarrollar sistemas que faciliten información oportuna y confiable sobre el
comportamiento financiero del sector público nacional, como apoyo a los procesos de
toma de decisiones y evaluación de la gestión.
 Plantear una serie de principios de aplicación general para todos los órganos del sector
público, tales como: la prohibición de financiar gastos corrientes con ingresos de capital,
la sujeción a principios presupuestarios básicos y la obligatoriedad para todos los órganos
cubiertos por la ley de contar con un sistema de control interno y externo, entre otros.
 Establecer un tratamiento particular para cada tipo de entidad u órgano que maneje o
custodie fondos públicos, en razón de que las excepciones del régimen de autonómico

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obligan a cualquier legislación a dar un tratamiento diferenciado entre los diversos

órganos y entidades estatales.
 Introducir todo un régimen de responsabilidad, en el cual se definen tanto los hechos
generadores de responsabilidad como los delitos y sanciones aplicables a cada uno de
estos. De tal forma que se facilite la aplicación de sanciones claras, y fácilmente
aplicables, para aquellos responsables del manejo de los recursos públicos que incumplan
las metas y objetivos propuestos.
 Perfeccionar el fundamento legal para la desconcentración de la ejecución presupuestaria,
con lo que se la dará mayor capacidad de gestión a los ministerios. Se menciona
explícitamente el tema de la desconcentración de la ejecución presupuestaria, con lo cual
se consolida este esquema operativo que, acorde con las tendencias actuales de reforma en
el sector público, pretende dar a los ministerios mayor capacidad de gestión propia.
 Unificar la emisión de normativa básica en materia presupuestaria para todo el sector
público. Como un avance hacia la unificación del proceso presupuestario, se establece la
facultad de la Dirección de Presupuesto Nacional en coordinación con la Contraloría
General de la República para establecer la normativa técnica básica en materia
presupuestaria para el sector público. De esta manera se pretende eliminar las diferencias
existentes entre el proceso presupuestario del Gobierno Central y del sector
descentralizado.
 Introducir el delito informático en materia de sistemas de información de apoyo a la
gestión financiera.
 Fortalecer el régimen sancionatorio en materia de administración financiera. Con la
tipificación de los hechos generadores de responsabilidad y la introducción de nuevas
sanciones, como es el caso de la imposición de multas por parte de la Contraloría General
de la República y la amonestación publicada en el diario oficial.
 Introducir la posibilidad de sustituir los soportes documentales y autorizaciones físicas por
controles automatizados. Se establece el respaldo jurídico para potenciar los sistemas
informáticos, no solo como fuente de información, sino como herramientas para
posibilitar una gestión financiera más eficiente.
 Fortalecer el principio de caja única en la administración de los recursos líquidos. Aunque
en sentido estricto este principio tiene fundamento constitucional, en el proyecto se
desarrolla y fortalece introduciendo elementos para su operación y la derogatoria explícita
de las leyes que lo contrarían.
 Introducir la política de endeudamiento como marco orientador de las gestiones de
endeudamiento externo e interno, con lo cual se pretende ordenar la utilización del crédito
público por parte del sector público.
 Ordenar el tema de los sistemas contables en el sector público. Se establece la función
rectora de la Contabilidad Nacional a los efectos de orientar la gestión contable en el
sector público.
 Introducir, en materia contable, la elaboración de estados financieros agregados para todo
el sector público, función que le corresponderá realizar a la Contabilidad Nacional.
 Eliminar el mecanismo de compromisos, con lo cual el ciclo presupuestario se reduce y se
propicia el perfeccionamiento del proceso presupuestario. Antes de su aprobación el ciclo
presupuestario se prorrogaba durante seis meses del período presupuestario siguiente, con
lo cual se debilitaba el instrumento presupuestario (durante seis meses se ejecutaban
dos

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presupuestos) y se generaban presiones adicionales sobre la caja (se prorroga la ejecución

del gasto independientemente de los ingresos para su financiamiento).
 Introducir mayor flexibilidad en materia de modificaciones presupuestarias. Con el
propósito de facilitar la gestión, se regula con mayor amplitud la materia de las
modificaciones presupuestarias, de manera que se aumenta la facultad del Ejecutivo para
realizar traslados entre partidas presupuestarias.
 Establecer la prohibición de otorgar avales o garantías de operaciones de crédito en favor
de personas físicas o jurídicas de capital enteramente privado, para cualquier órgano o
ente del sector público, salvo las operaciones típicamente bancarias de los bancos estatales
y el Instituto Nacional de Seguros.
 Establecer claramente que la Asamblea Legislativa no podrá aumentar los gastos
propuestos por el Poder Ejecutivo, salvo que fije las nuevas rentas o los ingresos
necesarios a los presupuestados que hayan de cubrirlos, previo informe de la Contraloría
General de la República sobre la efectividad fiscal.
Como se puede advertir, esta Ley es de especial trascendencia, en tanto contiene los
elementos necesarios que sin duda alguna podrán potenciar en el tiempo, la emergencia de una
administración financiera de la República y una cultura orientada a la rendición de cuentas, marcada
por un régimen especial de responsabilidad en la gestión de los recursos públicos; que permita a
través del desarrollo de un sistema integrado de información de la administración financiera, un
mecanismo real, efectivo y pertinente de transparencia. Esto es condición necesaria para un
presupuesto orientado a los resultados, que coadyuve a la gobernabilidad fiscal, legitimando las
políticas públicas y la vida en democracia.
En resumen, estas son las máximas que orientan el espíritu de la LAFRPP, cuyos principios
rectores son por una parte, la desconcentración operativa –en abono a la simplificación- y por otra,
el de centralización normativa; en donde se conceptúa a la Administración Financiera, a partir de un
enfoque sistémico.
En lo referente al subsistema de Presupuesto, el rector es la Dirección General de Presupuesto
Nacional (DGPN), de rango Constitucional, a quien le compete la preparación del proyecto ordinario
y extraordinario de presupuesto y sus modificaciones, y cuyo jefe es de nombramiento del
Presidente de la República, por un período de seis años. Este rector tiene la facultad para reducir o
suprimir cualquiera de las partidas que figuren en los anteproyectos formulados por los Ministros de
Gobierno, Asamblea Legislativa, Corte Suprema de Justicia y Tribunal Supremo de Elecciones.
En su página electrónica (www.hacienda.go.cr/presupuesto) se detallan los aspectos más
relevantes sobre el Subsistema de Presupuesto, tales como la misión, su estructura, así como
información referente a los informes técnicos, normativa, proyectos, modificaciones al presupuesto,
series estadísticas y otra información relevante presentada en forma sencilla, como abono a los
principios de publicidad y transparencia, también estatuidos a lo largo de la LAFRPP.

Misión:
“Ejercer la rectoría del subsistema de presupuesto del Gobierno de la República, a través de
la emisión de normativa técnica y legal, en las etapas de programación, formulación, ejecución,
control y evaluación; para contribuir con el desarrollo económico y social del país”

Visión:
“Consolidar nuestra organización como rectora del subsistema de presupuesto, contando
con un recurso humano altamente capacitado, comprometido, íntegro, y con herramientas
tecnológicas de avanzada, para brindar servicios de excelencia, y orientar la gestión, bajo criterios
de transparencia y de rendición de cuentas”

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Dos elementos introducidos por la LAFRPP marcan sin duda alguna un hito fundamental
como nueva forma de organizar la gestión financiera de los recursos. Por un lado, el enfoque
sistémico que permitirá avances significativos toda vez que se concibe la Administración Financiera
como un sistema integral compuesto por cuatro nodos o subsistemas que aunque tienen rectorías
con relativa independencia, establecen su gestión de manera articulada y unitaria. Por otro, la
posibilidad de sustanciar los principios básicos de centralización normativa y de desconcentración
operativa, con lo que se permiten avances importantes en la medida en que se deslindan las áreas y
competencias de las administraciones activas respecto de las funciones de rectoría en materia de
administración financiera.
Lo anterior, aunado al establecimiento de un Sistema complementario de administración de
bienes y de contratación administrativa, augura importantes avances en la efectividad de la gestión
por parte de los responsables programáticos que insumen recursos del Presupuesto Nacional.
No menos importante es la consideración expresa del papel de los sistemas y tecnologías de
información, aprovechando las plataformas tecnológicas disponibles para el desarrollo de un
sistema de información integrado de la administración financiera que permita los flujos de
información fidedigna, oportuna y confiable para la toma de decisiones y con la que se mejore la
calidad en las estadísticas fiscales, además de las economías que todo ello generarán en tiempo y
recursos.
Pero quizá la finalidad última y más especial alcance de este nuevo marco normativo, resida
en la posibilidad de asignar un régimen de responsabilidad en el uso de los recursos públicos, que
fortalezca los procesos de transparencia en la gestión financiera, y abone a la rendición de cuentas
como elemento clave que propicie una cultura orientada a la rendición de cuentas como eje de las
actuaciones públicas, fortaleciendo por esa vía la gobernabilidad y la democracia del país.
No obstante lo anterior, persisten algunas deficiencias que más adelante serán analizadas en
este trabajo, y que se traducen en algunos problemas que si no son tratados con el rigor del caso,
pueden comprometer tan ambicioso espíritu de la reforma, aspectos en áreas tales como: i) sistemas
de información, ii) funcionales y iii) normativas.
El presupuesto ordinario de la República comprende todos los ingresos probables y todos los
gastos autorizados de la administración pública, para el ejercicio económico que va del 1º de enero
al 31 de diciembre, por mandato Constitucional, y conforme lo dispuesto en el artículo 177 de ese
cuerpo normativo, la preparación del Proyecto de Ley le corresponde al Poder Ejecutivo, a través de
la Dirección General de Presupuesto Nacional, adscrito en la actualidad al Ministerio de Hacienda.
La ley de presupuesto ordinario y extraordinario de la República contiene exclusivamente los
ingresos y gastos para el Gobierno Central,27 que representa aproximadamente un 50% de los gastos
totales del sector público;28 quedando el restante 50% de los mismos, fuera del ámbito de control
político, que como se retomará más adelante, constituye parte de una deficiencia en el proceso de
presupuestación pública que le resta transparencia e integridad.
Los presupuestos de las corporaciones municipales, y el resto de las instituciones autónomas
del sector público, son examinados y aprobados por la Contraloría General de la República,
conforme lo dispuesto en el artículo 184 de la Constitución Política; siendo también fiscalizada su
ejecución y liquidación por ese órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa en la fiscalización de la
hacienda pública.
Otras reglas formales del proceso presupuestario están contenidas en la LAFRPP y su
Reglamento, así como en legislaciones conexas como son la Ley de Planificación Nacional, No.

27
Contentivo de los presupuestos del Poder Ejecutivo (19 ministerios), Poder Legislativo y sus órganos auxiliares (Contraloría General
de la República y Defensoría de los Habitantes de la República), Poder Judicial y Tribunal Supremo de Elecciones.
28
Conciliados y consolidados.

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5525 de 2 de mayo de 1974 y la Ley General de Control Interno, No. 8292 de 18 de julio del 2002,
entre las más relevantes.
El Proceso seguido por el Sistema Presupuestario en Costa Rica es un proceso continuo,
dinámico y flexible mediante el cual se programa, formula, discute y aprueba, ejecuta, controla y
evalúa la actividad del Gobierno Central en sus dimensiones físicas y financieras, cuyas etapas se
definen en este orden:

Planificación y programación
La planificación inicia con la confección del Plan Nacional de Desarrollo, responsabilidad
que de conformidad con el artículo 4 de la Ley de Planificación Nacional recae en el Ministerio de
Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN). Con base en los lineamientos de la
estrategia y las prioridades establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo, todas las instituciones
públicas (órganos, entes públicos y empresas del Estado), deben elaborar, aprobar y adoptar un Plan
Anual Operativo (PAO), el cual debe especificar los planes, políticas, programas y proyectos a su
cargo, sus objetivos, la gestión institucional para desarrollarlos, y los resultados esperados de su
ejecución. Los PAO´s correspondientes al siguiente año, deben ser remitidos antes del 31 de marzo
de cada año a MIDEPLAN y a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP), y
servirán de base para la formulación presupuestaria.29
El PAO es el instrumento de programación institucional anual, formulado en concordancia
con los planes de mediano y largo plazo, en el cual se concreta la política institucional mediante la
definición de acciones estratégicas, cuya responsabilidad recae en la entidad, sus objetivos,
indicadores, metas, responsables de su ejecución y el detalle de los recursos necesarios.

Formulación
Es la etapa que concreta el acto de presupuestar. Como los recursos presupuestarios son
escasos, su asignación responde a directrices generales de política presupuestaria.
La formulación arranca formalmente cuando el Ministerio de Hacienda en conjunto con el
Banco Central y el MIDEPLAN, establecen la programación macroeconómica, ejercicio que parte
de la evaluación y proyección del estado de la economía, con base en el cual posteriormente se
define mediante decreto ejecutivo, el marco cuantitativo a partir del cual se establecen limitaciones
al gasto de las entidades o “techos presupuestarios”, y con base en los cuales se formulan los PAO´s
institucionales, que por disposición expresa de la LAFRPP, deben hacer lectura del Plan Nacional
de Desarrollo y estar alineados con las propuestas presupuestarias que ulteriormente remitirán a la
Dirección General de Presupuesto para que esta última las analice y consolide en el proceso de
presentación del respectivo proyecto de ley de presupuesto de la República que el Ejecutivo debe
someter a discusión de la Asamblea Legislativa para su posterior aprobación.
Con el fin de elaborar una adecuada formulación, cuya responsabilidad recae en la DGPN, se
elaboran proyecciones que permiten estimar los ingresos y egresos correspondientes al proyecto de
ley en elaboración, estos son:
Ingresos. Para tener una idea clara y confiable de los ingresos con que el Gobierno espera
contar para el año siguiente, se elaboran proyecciones de los ingresos tributarios, mediante el uso de
modelos econométricos. Con base en la estimación resultante y la proyección de los gastos, se
determina el déficit presupuestario que deberá financiarse a través de endeudamiento, el cual se
compara con el nivel de endeudamiento deseado, a efecto de determinar el límite de gasto de los
ministerios. De esta forma con la proyección de ingresos se puede tener una idea del tipo de
financiamiento que se tendrá para el siguiente ejercicio económico y las consecuencias
macroeconómicas generadas del mismo.

29
Según lo establecido en los artículos 3, 4 y 5 del Decreto ejecutivo No.24175-MIDEPLAN del 10 de mayo de 1995

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Egresos. Se realiza con el propósito de tener una idea clara acerca del papel que puede jugar
la política fiscal en el gasto público, se elaboran proyecciones que consideran niveles de
crecimiento específico en el corto y mediano plazo, vinculados a variables fijas o flexibles que
deben considerarse al momento de asignar los gastos. La proyección de los egresos resulta de la
proyección global de los gastos de consumo y gastos de inversión; por esta razón, a efecto de poder
alcanzar una meta fiscal acorde con el deseo de las autoridades hacendarias, el entorno económico
del país y del mundo, así como con las conocidas limitaciones del Ministerio de Hacienda para
restringir el gasto público y recaudar eficientemente los tributos, estas proyecciones son realizadas
por una unidad técnica de la Secretaría de la Autoridad Presupuestaria, órgano técnico, de la
Autoridad Presupuestaria.
La presupuestación de egresos se inicia en el nivel de actividad, en forma agregada, hasta
llegar al nivel de programa, que consistirá en determinar, utilizando el clasificador presupuestario
de los egresos, los montos por partida, grupo y subpartida de gasto que se requerirán para obtener
los bienes y servicios que será necesario adquirir durante el periodo que se presupuesta para cumplir
con las metas de gestión y producción estimadas. El presupuesto de egresos se elaborará
considerando las clasificaciones: institucional, objeto de gasto, económica, funcional y fuente de
financiamiento.

Discusión y aprobación
Este proceso se inicia en la Asamblea Legislativa, con el recibo del proyecto de ley de
presupuesto formulado por el Poder Ejecutivo; en las instancias de discusión y aprobación definidas
por ésta, que se desarrollan de la siguiente forma:
Ingresa a la Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios en los primeros días del mes de
setiembre, donde se conforma una Subcomisión de Presupuesto, la cual analiza el Proyecto y le
hace las modificaciones que considera pertinentes, conforme a su propio criterio, tras lo cual brinda
un informe a la Comisión antes del 30 de setiembre.
La Comisión en el mes de octubre inicia la discusión y aprobación del presupuesto y antes
del 30 de dicho mes, debe emitir su dictamen, dándose normalmente un dictamen de mayoría y uno
de minoría.
El dictamen de mayoría pasa el primer día hábil del mes de noviembre al plenario legislativo,
donde se discute y aprueba como ley a más tardar el 30 de ese mes.
Durante este proceso, el ejecutivo, a través de la Dirección General de Presupuesto Nacional,
puede presentar mociones tendientes a corregir o gestionar alguna modificación en el proyecto de
presupuesto presentado, las cuales sólo podrán ser analizadas y aprobadas a nivel de la Subcomisión
y Comisión antes mencionadas.

5. Principales innovaciones en el proceso de

formulación presupuestaria
En el marco del Programa de Reforma de la Administración Financiera en Costa Rica, y como
resultado del proceso de reforma del sistema presupuestario, se han logrado resultados importantes,
destacándose entre ellos:

A. Capacidad de formular y concertar política económica y

aplicación de la técnica del presupuesto por programas
El proceso de modernización de la administración financiera, dentro del cual se enmarca la
importante reforma normativa que culminó con la promulgación de la nueva LAFRPP; ha

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evidenciado la necesidad de contar con un presupuesto público elaborado en estrecha coordinación

con la programación macroeconómica y fiscal.
El Ministerio de Hacienda ha venido fortaleciendo y mejorando la capacidad de formular la
programación macroeconómica como base para la elaboración del presupuesto; de forma tal que,
con base en las proyecciones sobre el comportamiento de las variables macroeconómicas, se puedan
elaborar los escenarios fiscales.
De esta forma, se procura que al elaborar el presupuesto se aplique el concepto de gasto
efectivo, permitiendo de esa forma disminuir la brecha entre la autorización presupuestaria y las
disponibilidades reales de recursos del Gobierno Central.
En la LAFRPP se produce un cambio significativo en cuanto a las competencias en materia
de programación macroeconómica, misma que desde 1951 y hasta a finales del 2001 tuvo asignada
en forma exclusiva el Banco Centra. Ahora el responsable de realizar la misma -que constituye el
marco de referencia para la preparación del presupuesto- es el Ministerio de Hacienda; quien
coordina lo propio con el ente emisor y con el MIDEPLAN, pero es claro que esta competencia está
mejor asignada como responsabilidad exclusiva del rector del Sistema de Administración
Financiera; lo que permitirá en el tiempo, mejorar la capacidad de la Cartera de Finanzas en el
diseño e implementación de la política fiscal.

B. Fortalecimiento y depuración en la aplicación de la técnica

de presupuestación por programas
Con la finalidad de sustanciar el principio de responsabilidad en la gestión financiera de los
recursos públicos, el Ministerio de Hacienda ha venido desarrollando importantes esfuerzos a través
de la Dirección General de Presupuesto Nacional, tendientes a depurar la utilización de la técnica de
presupuestación por programas (PPP), dentro de lo cual en una aplicación del principio de
desconcentración operativa, progresivamente ha trasladado la presupuestación y ejecución de
algunos rubros de gastos otrora concentrados y cargados dentro de su presupuesto, a los distintos
gestores según corresponde.
A partir del año 1996, se empezó a presupuestar en cada Órgano del Gobierno según
corresponde, las partidas de gasto que hasta entonces sólo aparecían reflejadas en el presupuesto del
Ministerio de Hacienda, a pesar de que se empleaban para financiar al resto de entes. Los rubros
presupuestarios que han recibido este tratamiento son: aguinaldo, contribuciones patronales a la
Caja Costarricense del Seguro Social y al Banco Popular y de Desarrollo Comunal, pago de primas
de seguros, cuotas a organismos internacionales, prestaciones, salario escolar y las previsiones por
concepto de reasignaciones o estudios integrales de puestos e incrementos por concepto de costo de
vida.
A partir de 1996, se emplea un nuevo concepto de programa de gasto, eliminando la
separación entre programas de funcionamiento, inversión y transferencias. Adicionalmente, para
cada programa se solicita la identificación e inclusión de elementos de programación
presupuestaria. En este sentido se han venido depurando los instrumentos técnicos y metodológicos
utilizados (guías e instructivos) empleados por los órganos del Gobierno para la elaboración de sus
presupuestos.

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Como producto de la reforma normativa ha sido posible obtener importantes mejoras en la

aplicación de principios presupuestarios de aceptación general, como son el de anualidad
presupuestaria, especialidad cualitativa y cualitativa, de programación y de publicidad, entre los
más relevantes.

C. Revisión de estructuras programáticas de los ministerios

En el año 1999 se efectuó un proceso de revisión de estructuras programáticas en los distintos entes
con cargo al presupuesto Nacional, con el propósito de aplicar adecuadamente la técnica del PPP,
pues un diagnóstico realizado sobre tales estructuras acusaban una estructura programática para el
Gobierno que relacionaba la existencia de programas presupuestarios como reflejo de los
organigramas administrativos para las distintas dependencias, por ejemplo: si en un ministerio
existían 20 departamento o áreas administrativas, se reflejaba y correspondía igual número de
programas presupuestarios, cuyas denominaciones eran consistentes con esa estructura
administrativa.
Lo anterior indudablemente violentaba principios básicos en la técnica del PPP para la
creación de un programa, al tiempo que generaba innumerables problemas como la imposibilidad de
asignar responsabilidades por el logro de resultados, no poder identificar claramente la producción
institucional y programática y obviamente ello incrementaba problemas de despilfarro de recursos y
de dilución de responsabilidad, entre otros.
El proceso de depuración de estructuras programáticas fue complementado con un exitoso
proceso de diseño de una metodología para el fortalecimiento de la programación presupuestaria,
que permitió sentar las bases para una mejor asignación de recursos y el fortalecimiento del
proceso de rendición de cuentas, además de propiciar la depuración en la definición de productos y
metas en las instituciones incluidas en el proceso, lográndose como aspecto relevante orientar la
programación institucional hacia la producción final y no intermedia como se enfocaba
anteriormente.
En la actualidad, se utiliza la técnica de Presupuesto por Programas, la cual establece una
estructura presupuestaria fundamentada en acciones presupuestarias que expresan un proceso de
producción que agrega o combina acciones operacionales - microprocesos productivos - cuyos
insumos y productos son definibles e independientes respecto a los de otros procesos de producción
y están asociados con un centro productivo.
Las categorías utilizadas en la definición de las estructuras programáticas para los distintos
órganos del Gobierno de la República son las de Programa, Subprograma, Proyecto, Obra y
Actividad, siendo esta última la unidad de mínima presupuestación.

D. Perfeccionamiento de la metodología de programación

presupuestaria del Gobierno
En el año 2000, y en el marco del Contrato de Préstamo BID-1030/OC-CR, subcomponente de
Fortalecimiento de la Administración Financiera, el Gobierno contrató una consultoría internacional
con el objetivo de apoyar el desarrollo e implantación de una metodología para la programación y
evaluación física del Presupuesto Nacional. A partir de esta consultoría y del diagnóstico de la
situación actual que la misma generó, se identificó una serie de aspectos que debían ser mejorados
para que el proceso se convierta en un instrumento que apoye la toma de decisiones en el ámbito de
las instituciones y facilite el proceso de asignación de recursos sobre la base de los resultados de la
gestión presupuestaria.

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Esta metodología fue introducida por primera vez como parte de un plan piloto, con un
reducido número de instituciones del Gobierno Central en la programación correspondiente a la
Ley de Presupuesto para el año 2001.
La implementación de esta metodología ha permitido introducir una serie de conceptos
técnicos y herramientas de gestión necesarias para el desarrollo de planes estratégicos y planes de
gestión, articulados con el Plan Nacional de Desarrollo y las prioridades institucionales, así como
también propiciar las herramientas que permitan la adecuada construcción de indicadores de
desempeño, mismos que posteriormente permitirán suministrar información confiable sobre el logro
de las metas de gestión programadas.
Se continuó apoyando el perfeccionamiento de la metodología de programación y
evaluación, aspecto en el cual radica su grado de éxito, siguiendo en el año 2001 con la asesoría
internacional en esta materia, con el apoyo del mismo crédito BID-1030; logrando con ello
profundizar la aplicación de las herramientas de gestión citadas, fortalecer las capacidades técnicas
de los analistas de la Dirección General de Presupuesto Nacional y de los responsables de los
procesos de evaluación a nivel ministerial en materia de programación y evaluación presupuestaria.
En forma combinada, las acciones y medidas descritas han permitido al país avanzar en
forma significativa en la implementación de un modelo presupuestario basado en resultados,
permitiendo a través del perfeccionamiento de la programación presupuestaria del Gobierno,
orientar y mejorar significativamente el proceso de evaluación de la gestión pública, hasta hace
poco desconocido en el país, basado en una programación acorde con las prioridades
gubernamentales e institucionales.

E. Vinculación del presupuesto a la planificación

Quizá uno de los más importantes avances producto de la promulgación de la LAFRPP, lo
constituya la exigencia de vincular el ejercicio de la planificación al presupuesto.
Vale recordar que uno de los problemas que caracterizó la gestión del presupuesto en Costa
Rica, hasta el año 2001, estuvo marcado por un divorcio entre los procesos de planificación y
presupuestación. Y es que en Costa Rica desde el año 1964 se creó la Oficina de Planificación
Nacional (OFIPLAN), con la clara encomienda de establecer los procesos de planificación
económica y social que convirtieran en verdadero derrotero del desarrollo, los Planes Nacionales de
Desarrollo.
Estas máximas sin embargo, quedaron muy lejos de concretarse, en gran medida debido a que
el ejercicio de la planificación se caracterizó desde sus inicios por resultar en formulaciones
abstractas y ejercicios académicos, loables en sus propósitos, pero sin mayores posibilidades de
poder ser traducidos financieramente a través del presupuesto.
Como se ha dicho, este divorcio ya identificado era uno de los principales problemas que
debía abordar la nueva Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos
Públicos.
Ya en la LAFRPP se obliga a sujetar todo presupuesto público a la planificación, tanto
operativa como institucional, y al mismo tiempo deberá responder a las prioridades de políticas,
objetivos y metas establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo vigente; a efecto de coadyuvar a la
consecución de la imagen objetivo de mediano y largo plazo fijada por el Gobierno como derrotero
para el desarrollo económico y social.
Con el propósito de cumplir con lo establecido en la LAFRPP, desde el año 2002 se
conformó una Comisión Interinstitucional constituida por funcionarios de los Ministerios de
Hacienda y MIDEPLAN, así como de la Contraloría General de la República, quienes han venido
trabajado en el desarrollo de una metodología que permita vincular el Presupuesto de la República,
con la Planificación Operativa Institucional y a la vez éstos con el Plan Nacional de Desarrollo.
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No obstante lo anterior, en virtud de disposiciones transitorias contenidas en el cuerpo

normativo, fue en el año 2004 por primera vez que las Instituciones tuvieron que vincular su
programación con el Plan Nacional de Desarrollo (PND), y en el primer ejercicio hubo muchas
dificultades originadas en lo novedoso y complejo del proceso, así como en problemas inherentes a
la estructura misma del Plan Nacional de Desarrollo vigente que serán abordadas más adelante.
A la fecha se ha podido mejorar significativamente el proceso de integración
Plan/presupuesto, como producto de un esfuerzo sostenido por parte de los actores involucrados
(HACIENDA, MIDEPLAN y Contraloría), que se ha concretado la emisión del marco formal y
metodología para la elaboración de la Estructura del Plan Anual Operativo, que es de sujeción para
el conjunto de instituciones del sector público.30
La metodología aplicada para establecer la vinculación con el PND, consiste en que las
instituciones realicen un análisis para vincular la producción final con los objetivos de las acciones
estratégicas contenidas en el PND vigente, para que a través de los objetivos de mejora, que a su
vez reflejan niveles deseados de logros para la gestión operativa, se garantice el cumplimiento de
éstos y se denote además, un planteamiento de mejora para brindar un mejor bien ó servicio.
De esta forma, en el presupuesto es posible asignar una codificación que relaciona los
elementos propios de la programación presupuestaria para las instituciones, con los del Plan
Nacional de Desarrollo vigente.
La normativa vigente establece que los ministerios a más tardar el 15 de junio de cada año
deberán remitir a la Dirección General de Presupuesto Nacional (DGPN), la Estructura del Plan
Anual Operativo junto con un dictamen técnico emitido por el MIDEPLAN sobre la vinculación
con el PND. Con ello la DGPN puede realizar el análisis correspondiente, para reconocer la
vinculación de la programación presupuestaria, con los planes anuales operativos y por lo tanto con
el PND.
El proceso de vinculación Plan-Presupuesto, constituye por su naturaleza y novedad, un gran
reto encomendado por la nueva ley de administración financiera a los entes rectores en la materia,
los esfuerzos que se han venido desarrollando en estas líneas, iniciaron con la formulación del
presupuesto 2004, y no obstante el solo hecho de conformar la Comisión precitada ya constituye un
avance más que satisfactorio en relación con la situación precedente.

F. Haciendo posible la generación de estadísticas fiscales

normalizadas. Emisión e implementación de clasificadores
presupuestarios para el sector público
La anterior y cincuentenaria Ley de la Administración Financiera con que reguló el país hasta fines
del año 2001, la gestión de las finanzas públicas adoleció desde su promulgación, de un enfoque
desarticulado y fragmentado con que se concibió la gestión financiera pública, aspecto al que
probablemente puede atribuirse el igualmente fragmentario y escaso interés de los órganos de
responsabilidad financiera hasta entonces, para desarrollar un sistema normalizado de
clasificaciones presupuestarias del sector público.
Solo el Gobierno Central había establecido dos décadas atrás, a través del Ministerio de
Hacienda, un sistema de clasificadores presupuestarios pero que por competencia legal, solo
regulaba en forma normalizada a los órganos del Gobierno de la República.
Merced al esquema de aprobaciones presupuestarias para el resto del sector público, y a la
ausencia de una dirección en este sentido por parte del ente aprobador, la Contraloría General de la
República; los entes del sector público descentralizado establecieron con base en criterios altamente
arbitrarios, un sinnúmero de clasificaciones y codificaciones particulares para cada entidad, en
donde

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30
Para mayor detalle sobre los instrumentos y metodología, véase Anexo I.

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las imputaciones para los distintos renglones presupuestarios de ingresos y egresos, resultaba
sencillamente imposible de armonizar; siendo doblemente difícil, la consolidación de estadísticas
fiscales agregadas para el sector público que resulten homogéneas, que permitan sistematizar
información estadística, realizar análisis y estudios en materia fiscal para el sector público en forma
confiable y oportuna.
La nueva Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos regula este
tema en un esfuerzo por subsanar la problemática señalada supra; al establecer que las
clasificaciones presupuestaria de ingresos y egresos serían determinadas por el Ministerio de
Hacienda en coordinación con la Contraloría General de la República, y que las mismas serían
únicas para el Sector Público.
Fue así como desde el año 2001, se conformó una Comisión Interinstitucional compuesta por
el Ministerio de Hacienda y la Contraloría General de la República de cuyo seno fue posible emitir
en forma consensuada los Clasificadores Presupuestarios Únicos para el Sector Público que son de
sujeción obligatoria para cualquier ente público.
A la fecha se han publicado los clasificadores siguientes:
 De ingresos.
 De Egresos (gasto objeto).
 Por clasificación funcional.
 Por clasificación económica de los gastos.
 Por clasificación institucional.
 Por fuentes de financiamiento.
Adicionalmente fueron emitidos y publicados los diccionarios de imputaciones
presupuestarias y sus respectivos catálogos de mercancías, así como un decreto conteniendo las
normas y criterios operativos para la aplicación de los Clasificadores mencionados.
No obstante algunas entidades del sector público descentralizado ya han venido aplicando
parcialmente los mismos, la totalidad de entidades del sector público, deberán aplicar
obligatoriamente en el año 2006, todos los clasificadores emitidos; tanto para efectos de la
formulación, como de la ejecución y liquidación de sus presupuestos.
Todos los clasificadores emitidos a la fecha, están disponibles en la página electrónica del
Ministerio de Hacienda y de la Contraloría General de la República, abonando con ello a los
esfuerzos de transparencia y publicidad.
La implantación de clasificaciones presupuestarias únicas, homogéneas, simples y
normalizadas, permitirá avanzar sin duda, en el desarrollo de sistemas de información pertinentes
para la generación de estadísticas fiscales pertinentes, claras y confiables que apoyen el proceso de
administración financiera pública.

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6. Principales desafíos para mejorar el proceso de

formulación presupuestaria
No obstante el balance en torno a los aspectos analizados anteriormente sitúan al país con notables
avances en las áreas propias de programación y formulación presupuestaria, el Gobierno debe
atender algunas debilidades que persisten en el proceso presupuestal, las que adecuadamente
abordadas, podrán trocarse de desafíos a verdaderas fortalezas que optimicen el proceso.
En la actualidad, el Ministerio de Hacienda adolece de una programación macroeconómica de
mediano y largo plazo, limitando con ello el ejercicio de la asignación presupuestaria, a un
horizonte operativo, asignando “techos de gasto” con un fuerte componente inercial, que obedece
mas bien a crecimientos porcentuales con base en las asignaciones del período fiscal precedente,
sobre la base de un determinado porcentaje de inflación esperada; restando con ello la posibilidades
de utilizar el presupuesto como herramienta de política financiera, y poniendo en tela de duda la
capacidad de avanzar hacia una gestión por resultados, en tanto pierde su contenido estratégico al
imposibilitar alinear la asignación de recursos con las estrategias y prioridades gubernamentales. Lo
anterior no significa sin embargo que el Ministerio de Hacienda no esté tomando acciones para
subsanar esta problemática, pues en el último año se está evaluando el diseño de una instancia
especializada para acometer la programación macroeconómica, con plena conciencia de que ello
implicará no solo asignar recursos financieros, sino, y especialmente, fortalecer las competencias
del recurso humano para el desarrollo de la tarea.
La anterior situación se ve profundizada por algunas inflexibilidades en el proceso de
presupuestación, mismas que tienen su origen por una parte, en la existencia de leyes que otorgan
destinos especiales de giro, e incluso otros ingresos afectados de rango constitucional, como son el
financiamiento del sector educación, que no puede tener menos que el 6% del PIB esperado, o bien
el presupuesto destinado al Poder Judicial, que no puede ser menor que el 6% de los ingresos
ordinarios esperados para el ejercicio en cada caso, entre otras rentas de destino específico que le
restan espacio al proceso de asignación presupuestaria.
Los denominados “disparadores del gasto”, profundizan estos problemas en donde el nivel
del pasivo, compuesto especialmente por los gastos asignados al pago de sueldos y salarios del
personal, las pensiones con cargo al presupuesto de la República y las partidas que atienden el
servicio de la deuda pública (interna y externa), mantienen una participación relativa en el orden del
90% del presupuesto del Gobierno Central para el año 2005, porcentaje este último que muestra una
tendencia creciente en el tiempo, restringiendo por esa vía las posibilidades fiscales para privilegiar
gastos de inversión que puedan dinamizar la economía. Esta situación se ve agudizada
indefectiblemente por una coyuntura económica para el país que merced a su elevada dependencia
del sector externo, le imprime aun mayores problemas en virtud de la caída en el crecimiento
económico observado para el último cuadrienio.
Se ha venido avanzando en una mejor aplicación de la técnica de la presupuestación por
programas, depurando las estructuras programáticas para que reflejen verdaderos centros gestores
con producciones finales que amparen la existencia de programas presupuestarios como centros de
asignación de recursos. No obstante se debe seguir capacitando el recurso humano asignado a la
tarea en cada centro gestor.
La evidencia empírica analizada sugiere que el proceso de planificación en el país sigue
siendo muy débil y de muy baja institucionalización técnica y política. Lo anterior requiere
fortalecer las competencias del recurso humano instaladas en el rector del sistema de planificación
nacional (MIDEPLAN); pues algunas dificultades que acusa el Plan Nacional de Desarrollo tienen
que ver más con aspectos de una inadecuada aplicación y escaso conocimiento de metodologías,

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técnicas y herramientas que permitan hacer del Plan Nacional de Desarrollo, una herramienta
traducible de la política económica y social, y por tanto susceptible de concretar en acciones,
objetivos y metas, que luego sean posibles de alinear mediante el presupuesto.
La incorporación excesiva de indicadores dentro del Plan Nacional de Desarrollo entraña
serios problemas operativos para hacer efectivo el proceso de seguimiento y resultados de sus
objetivos y metas, al dificultar una medida pertinente de las prioridades, que quedan diluidas entre
un conjunto de indicadores. Se deben mejorar algunos aspectos, como son el fortalecimiento de las
Unidades de Planificación Institucional y la depuración de los productos finales, para que realmente
representen los bienes y servicios finales que produce cada ente público, a efecto de mejorar la
identificación del quehacer de cada ente y con ello facilitar el proceso de asignación de los recursos
y de vinculación de las propuestas de gasto con los planes operativos y los compromisos y
estrategias gubernamentales contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo.
El trabajo que está desarrollando la Comisión compuesta por el Ministerio de Hacienda,
MIDEPLAN y la Contraloría General de la República, para vincular la planificación al presupuesto,
debe sostenerse y afianzarse para fortalecer el proceso presupuesto – planes anuales operativos;
todo ello dentro del gran marco general denominado Plan Nacional de Desarrollo.
Asimismo, deben mejorarse los niveles de coordinación entre los distintos actores
participantes del proceso plan-presupuesto, y ejercerse una efectiva rectoría por parte del
MIDEPLAN en torno a los tiempos de respuesta sobre modificaciones del PND y su respectiva
actualización utilizando las plataformas tecnológicas disponibles, imprimiéndole al mismo tiempo
una mayor transparencia al proceso, pues no obstante la mayor parte de la información relevante en
este proceso, se encuentra publicada en las páginas electrónicas de los rectores en cada caso, es
claro que su calidad, volumen y otros atributos deben evaluarse bajo criterios de simplificación y
pertinencia.

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