UNIVERSITE D’ANTANANARIVO

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FACULTE DE DROIT, D’ECONOMIE,
DE GESTION ET DE SOCIOLOGIE
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DEPARTEMENT GESTION
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MEMOIRE DE MAITRISE EN GESTION

OPTION : AUDIT ET CONTROLE

ANALYSE DE PROCEDURE D’EXECUTION DES DEPENSES

BUDGETISEES D’UNE INSTITUTION PUBLIQUE
Cas du
Ministère de la Fonction Publique, du Travail et des Lois Sociales

Présenté par : TOTOZARA Geoffroy

Sous l’encadrement de :

Encadreur pédagogique : Madame LEABY Nadia

Enseignant chercheur à l’Université d’Antananarivo

Année Universitaire 2013/2014

Date de soutenance : 09 Septembre 2014
 UNIVERSITE D’ANTANANARIVO
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FACULTE DE DROIT, D’ECONOMIE,
DE GESTION ET DE SOCIOLOGIE
-------------------
DEPARTEMENT GESTION
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MEMOIRE DE MAITRISE EN GESTION

OPTION : AUDIT ET CONTROLE

ANALYSE DE PROCEDURE D’EXECUTION DES DEPENSES

BUDGETISEES D’UNE INSTITUTION PUBLIQUE
Cas du
Ministère de la Fonction Publique, du Travail et des Lois Sociales

Présenté par : TOTOZARA Geoffroy

Sous l’encadrement de :

Encadreur pédagogique : Madame LEABY Nadia

Enseignant chercheur à l’Université d’Antananarivo

Année Universitaire 2013/2014

Date de soutenance : 09 Septembre 2014
 i

REMERCIEMENTS
Avant tout, nous tenons à remercier notre DIEU TOUT PUISSANT qui veille sur
nous chaque jour, et qui nous donne la force et la santé. Sans lui nous n’aurions jamais abouti
au stade actuel.
Ainsi, nous tenons aussi à exprimer ici mes sincères remerciements à :
Monsieur RAMANOELINA Panja Armand René, Professeur titulaire, Président de
l’Université d’Antananarivo pour m’avoir donné l’opportunité de poursuivre mes études ;
 Monsieur RAKOTO David, Maître de conférences. Doyen de la faculté de Droit,
d’Economie, de Gestion et de Sociologie de l’Université d’Antananarivo, pour la qualité de la
formation dont j’ai bénéficié;
 Monsieur ANDRIAMASIMANANA ORIGENE Olivier, Maître de conférences,
Chef de département Gestion pour son dévouement à la bonne direction de ce Département ;
 Madame ANDRIANALY Saholiarimanana, Professeur titulaire actuelle à
l’Université d’Antananarivo, Directeur du Centre d’Etudes et de Recherche en Gestion
(CERG) pour son aide en termes de support et de documentation pour la réalisation de ce
travail.
 Madame LEABY Nadia, Enseignant Chercheur du Département Gestion, notre
Encadreur pédagogique qui a su nous encourager tout au long de l’élaboration du présent
travail, et qui nous a transmis également ses savoirs, malgré ses innombrables occupations.
 Corps enseignant au sein du Département Gestion pour le partage de leurs
connaissances et leurs conseils ;
 Monsieur, RABEMAMORY Adèle Bienheureux, Directeur Administratif et financier
du MFPTLS, de m’avoir donné l’opportunité d’effectuer un stage au sein de son
département ;
 Monsieur RANDRIATSARA Harinoro Edson, Secrétaire chargé d’étude, Responsable
Informatique et Collaborateur dans le cadre de l’exécution budgétaire pour son aide en termes
de documentation, son soutien et ses précieux conseils dans l’élaboration de cet ouvrage ;
 Tout le personnel du MFPTLS, en particulier la Direction Administrative et financière
de nous avoir permis la collecte des informations au sein de cet département ;
 Nous tenons également à adresser nos gratitudes à nos parents, à notre famille, à nos
amis pour leur soutien et leur engagement ainsi, à tous ceux et celles qui de près ou de loin
ont concouru à l’achèvement de cet ouvrage.
Merci à tous !
 ii

AVANT PROPOS
La filière Gestion de la faculté DEGS (Droit, Economie, Gestion et Sociologies) à
l’Université d’Antananarivo est une filière qui forme des cadres gestionnaires spécialisés
selon l’option choisie par l’étudiant (option Finances et comptabilité, option Marketing,
option Organisation, option Audit et contrôle).
En fait, le Département Gestion de la faculté DEGS à l’Université d’Antananarivo
possède trois (3) niveaux ou cycles distincts. Afin d’obtenir le Diplôme de Maîtrise en
Gestion, la fin du deuxième cycle exige la présentation d’un Mémoire de fin d’études. Le
présent mémoire a été réalisé à cet effet.
Ainsi, pour mener à bien le travail, un stage de trois (3) mois est sollicité avant de
présenter le mémoire. Ce stage s’est déroulé au sein du Ministère de la Fonction Publique, du
Travail et des Lois Sociales. Les trois (3) mois ont été passés au sein de la Direction
Administrative et Financière. Et afin de contribuer au développement de l’exécution des
dépenses publiques, une analyse de ses procédures s’impose.
En général, ce sont les acquis théoriques, durant le cursus universitaire, augmentés des
acquis du stage ont abouti à la réalisation de ce Mémoire de Fin d’Etudes.
 iii

SOMMAIRE
LISTE DES TABLEAUX
LISTE DES FIGURES
LISTE DES ABREVIATIONS
INTRODUCTION
PREMIERE PARTIE : MATERIELS ET METHODES
Chapitre I : Matériels
Section 1 : Justification de la zone d’étude
Section 2 : Cadre théorique de l’étude
Chapitre II : Méthodes
Section 1 : Méthodes de collecte des données
Section 2 : Méthodes de traitement des données
Section 3 : Limites de l’étude
DEUXIEME PARTIE : PRESENTATION DES RESULTATS
Chapitre I : Les procédures préalables sur les moyens financiers et d’informatisations
dans l’opération des dépenses publiques
Section 1 : Les crédits accordés au Ministère
Section 2 : Moyen de traitement des opérations de dépense publique
Chapitre II : Les procédures d’exécution des dépenses publiques
Section 1 : Les phases Administratives
Section 2 : Phase comptable
TROISIEME PARTIE : DISCUSSIONS ET RECOMMANDATIONS
Chapitre I : Discussions
Section 1 : Discussions portant sur les résultats
Section 2 : Analyse sur les forces, faiblesses, opportunités et les menaces
Section 3 : Validation des hypothèses
Chapitre II : Recommandations
Section 1 : Au niveau de l’organisation interne
Section 2 : Environnement externe
CONCLUSION
BIBLIOGRAPHIE ET WEBOGRAPHIE
ANNEXES
TABLE DES MATIERES
 iv

LISTE DES TABLEAUX

Tableau n°1 Logique de l’analyse FFOM………………………………………………… 22

Tableau n°2 Evolution par mission du crédit de fonctionnement et d’investissement…… 27

Tableau n°3 Taux de régulation 2014 des dépenses publiques…………………………… 28

Tableau n°4 Structure et lecture du Budget d’exécution dépenses……………………….. 28

Tableau n°4 Taux et montant maximum de paiement par caisse d’avance renouvelable... 43
 v

LISTE DES FIGURES

Figure n°1 Organigramme du Direction Administrative et Financière du MFPTLS...... 11

Figure n°2 Fonctionnement du SIIGFP………………………………………………... 30

Figure n°3 Processus d’exécution des dépenses publiques……………………………. 31

Figure n°4 Processus dans l’engagement des dépenses publiques…………………...... 32

Figure n°5 Processus dans la liquidation des dépenses………………………………... 33

Figure n°6 Processus au niveau de l’ordonnancement………………………………… 34

Figure n°7 Déroulement de paiement………………………………………………..... 35

 vi

LISTE DES ABREVIATIONS

A.E : Autorisation d’Engagement
ARMP : Autorité de régulation des Marchés publics
BAD : Banque Africaine pour le Développement
BC : Bon de Commande
BE : Bordereau d’Emission
BL : Bon de Livraison
C.P : Crédits de Paiement
CAEP : Centres d’Apprentissage à l’Emploi et de Production
CERG : Centre d’Etudes et de Recherche en Gestion
CF : Contrôle Financier
CHED : Contrôle Hiérarchisé des Engagements des Dépenses
CIC : Centre Informatique Central
CIRFP : Centres Informatiques Régional des Finances Publiques
CRROC : Comité de Réforme et de Réflexion sur les Organes du Contrôle
DAF : Direction Administrative et financière
DEF : Demande d’Engagement Financier
DEL : Direction des Etudes et des Législations
DGETLS : Direction Générale de l'Emploi, du Travail et des Lois Sociales
DGFP : Direction Générale de la Fonction Publique
DIANA: Diégo, Ambilobe, Nosy-be, Ambanja
DPSE : Direction de la Programmation, du Suivi et de l'Evaluation
DSI : Direction du Système d'Informations
DTI: Droits et Taxes liés à l’Importation
FCV: Fonds de Contre Valeurs
FFOM : Force, Faiblesse, Opportunité et Menace
FIREF : Fonds d’Insertion et de Réinsertion à l’Emploi Formel
GAC : Gestionnaire d’Activités
IGE : Inspection Générale de l'Etat
IGF : Inspection Générale des Finances
IMMRED : Introduction Matériel Méthodes Résultats Discussions
LOLF : Loi Organique sur les Lois de Finances
MFPTLS : Ministère de la Fonction Publique, du Travail et des Lois Sociales
 vii
NIF : Numéros d’Identification Fiscal
OMEF : Observatoire Malgache de l’Emploi et de la Formation Continue et Entrepreneuriale
OMPE : Office Malagasy de Promotion de l’Emploi pour tous
ORDSEC : Ordonnateur Secondaire
PCOP : Plan Comptable des Opérations Publiques
PGDI : Programme du Gouvernement pour le Développement Institutionnels
PIP : Programme d’Investissement Public
PNUD : Programme des Nations Unies pour le Développement
PREA : Programme de Réforme pour l’Efficacité de l’Administration
PRMP : Personne Responsable des Marchés Public
PV : Procès Verbal
RPI : Ressources Propres Internes
S.A.F : Service administratif et Financier
S.G.R.H : Service de Gestion des Ressources Humaines du Ministère
S.L.P : Service Logistique et du Patrimoine
S.M.S: Service Médico-Sanitaire
SIGMP : Système Informatisé de Gestion des Marchés Publics
SIIGFP : Système Intégré Informatisé des Finances Publiques
SOA : Service Opérationnel d’Activités
NSTAT : Numéro Statistique
SWOT: Strengths Weakness Opportunity Threats
TAA: Taux d’Accroissement Annuel
TEF : Titre d’Engagement Financier
TVA : Taxes sur la Valeur ajoutée
UGPM : Unité de Gestion de la Passation des Marchés
VATSI : Voy Asa TSImialonjafy
 1

INTRODUCTION

« Les finances publiques sont un facteur de puissance pour l’État et ce sont les besoins
financiers qui ont été à l’origine de l’État »1. Ainsi, depuis l’Antiquité, le pouvoir politique
s’est toujours préoccupé de l’organisation de ses finances. L’Empire romain disposait d’un
puissant système fiscal, administrativement unifié et adapté à la diversité et à l’immensité de
son territoire. À partir de la fin du Moyen Âge, en France, un système financier organisé et
performant procure au monarque les ressources stables et dynamiques dont il a besoin pour la
guerre (défendre ou accroître son territoire), ou pour asseoir son pouvoir (financer un appareil
judiciaire se substituant aux justices ecclésiastique et seigneuriale, par exemple).
À partir du XVIIe siècle, le lien entre le système fiscal et l’économie est établi. Les
gouvernants comprennent que la structure de l’impôt peut influencer les décisions des acteurs
économiques. Plus tard au XXe siècle, l’impôt devient également, à travers la redistribution
des revenus qu’il permet, un outil de justice sociale. Leur poids révèle l’importance du rôle de
l’État dans la société. Mais les dépenses publiques n’ont ainsi jamais cessé de croître et
l’action publique couvrant des secteurs de plus en plus nombreux. D’une part, la perception
de l’impôt permet de mettre en place un appareil administratif sur tout le territoire et aussi une
source d’enrichissement. Alors les finances publiques sont un facteur de puissance pour
l’État. D’autre part, « l’organisation des finances publiques permet de prendre en charge des
besoins nouveaux et un indice de la qualité du lien entre le politique et le social. Lorsqu’elle
prévoit des mécanismes de consentement à l’impôt, une transparence des comptes et un
contrôle sur les dépenses par des représentants élus, elle va de pair avec la démocratie »2.
De nos jours, l’Etat à travers les Institutions et Départements ministériels, participe au
développement de l’économie. Le secteur public autant que le secteur privé joue un rôle
important dans le développement économique d’un pays. Les Ministères font parties des
administrations publiques les plus importantes d’une nation donnée. Notre domaine d’analyse
concerne les procédures d’exécution des dépenses budgétaires d’un département public.

1
JOSEPH Schumpeter Economiste Autrichien, Définitions et Histoire de l’analyse économique, Paris,
Gallimard, 1983, Tome 3, p. 589.
2
www.vie.publique.fr/..../cours - Finances publiques : Pourquoi est-il nécessaire d’organiser les finances
publiques ?
 2
A notre connaissance, que les organisations soient publiques ou privées, doivent suivre
les procédures d’exécution de budget que ce soient sur le plan matériel, financier et humaine
afin de pouvoir réaliser leurs objectifs et missions face aux fluctuations de leur environnement
général et de proximité. Ces procédures doivent être adaptées aux fluctuations de
l’environnement.
La procédure est une succession imposée des taches à réaliser. Elle répond en générale
à des impératifs qui ne sont pas discutables par l’operateur qui les applique. Les procédures
d’exécution des recettes et des dépenses publiques obéissent à des règles strictes. Il existe,
pour chacune d’entre elles, une procédure de droit commun et des procédures dérogatoires
visant à faciliter l’exécution budgétaire dans certaines hypothèses particulière surtout, en
vertu du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables publics. Le choix de la
réalisation d’une opération et sa mise en œuvre doivent être effectués par des agents
différents. L’on distingue alors pour la procédure d’exécution des recettes et des dépenses, les
opérations qui relèvent de l’ordonnateur de celles qui relèvent du comptable public. C’est
dans ce contexte que se situe « le budget de l’Etat ».
Le budget d’une famille ou d’un particulier, d’un organisme privé ou public, constitue
un instrument d’encadrement financier qui permet à l’agent qui en est l’auteur, d’établir un
équilibre entre ses revenus et ses dépenses. De tous les budgets, celui de l’Etat, appelé «Loi
de finances», est le plus complexe puisqu’il s’élabore à l’échelle de la nation. Il décrit le
niveau des recettes et des dépenses nécessaires à la réalisation de la politique économique et
sociale de l’Etat.
Avant 2004, les crédits étaient spécialisés par chapitre, en fonction de leur nature.
Depuis la loi Organique N° 2004-007 du 26 juillet 2004 relative aux lois de finances (la
LOLF), ils sont spécialisés par programme, en fonction des objectifs de politique publique
auxquels ils contribuent. Le gouvernement ne peut en principe, sauf de manière limitée et
encadrée, modifier leur destination sans solliciter une décision de l’autorité budgétaire c’est-à-
dire du Parlement. La Loi de Finances est donc un acte par lequel le Parlement donne au
Gouvernement, l’autorisation de percevoir les recettes et de payer les dépenses conformément
à ses prévisions.
Les lois de finances sont des actes juridiques et politiques. Leur contenu ne se réduit
pas à la description du budget de l’Etat. Elles portent sur les emplois, l’information et le
contrôle du Parlement sur les finances publiques. Les lois de finances sont un ensemble de
comptes dont elles décrivent les ressources et les dépenses de l’Etat : Budget général, Budget
annexes et les Comptes spéciaux anciennement du Trésor. Le budget de l’Etat peut être
considérer comme l’un des comptes de la loi de finance. Par définition, le budget de l’Etat est
 3
l’ensemble des documents, votés par le parlement, qui prévoient et autorisent les ressources et
les charges de l’Etat chaque année. C’est donc un acte de prévision et d’autorisation annuelle
de perception des impôts et des dépenses des deniers publics. Ainsi, ce budget suit des règles
précises de présentation et de vote, elles permettent de retracer, de manière lisible et sincère,
l’intégralité des recettes et des charges de l’Etat.
L’exécution du budget implique de prendre la responsabilité d’effectuer certaines
opérations comptables : la mise en place du budget, l’encaissement des ressources
budgétisées, l’engagement et le paiement des dépense budgétisées. Ainsi, suivant la loi de
finance, les quatre étapes de procédure dans l’exécution des dépenses budgétisées sont :
- L’engagement des dépenses
- La liquidation des dépenses
- L’Ordonnancement ou mandatement des dépenses
- Le paiement des dépenses
Mais combien, même ces quatre étapes seraient respectées, il arrive que les dépenses
publiques ne soient pas exécutées correctement. De cette observation que découle la
problématique de notre mémoire : « quelles sont les phases de procédure d’exécution des
dépenses budgétisées ? Comment se déroulent-elles dans l’opération des dépenses
publiques ? ». Pour bien cerner ce problème, nous avons comme thème de cette étude:
« Analyse de procédure d’exécution des dépenses budgétisées dans une institution
publique: cas du Ministère de la Fonction Publique, de Travail et des Lois Sociales
MFPTLS ».

En regardant la problématique et suivant la logique du thème de recherche, il y a deux

hypothèses à vérifier tout au long de ce mémoire. La première hypothèse suppose que la
procédure et l’amélioration au niveau des crédits accordés au service exécutant ainsi qu’au
niveau des moyens de traitement informatique SIGMP, SIIGFP permettent aux utilisateurs de
crédits de réaliser sans retard l’exécution. La deuxième hypothèse quant à elle tente de vérifier
que la procédure et l’amélioration au sein de la phase administrative et la phase comptable
dans l’exécution des dépenses publiques rendent le service responsable de l’exécution plus
efficace.
L’objectif général de ce travail est de contribuer à l’étude de l’amélioration de
l’exécution des dépenses budgétisées par des procédures en vue de faciliter sa réalisation et
de rendre son exécution à temps voulu.
L’objectif spécifique de la présente étude, d’un coté consiste à démontrer par des
théories et les observations personnelles que la majoration des crédits accordés au Ministère
 4
et l’utilisation de réseau haut débit accélèrent la célérité de l’exécution des dépenses
publiques. D’autre coté, l’objectif est de démontrer par des théories et les observations
personnelles que l’allègement des procédures au niveau des phases administrative et
comptable dans l’exécution des dépenses publiques sont des facteurs de bonne marche de
réalisation des dépenses budgétisées.
A titre des résultats attendus la détermination des procédures exactes qu’il fallait
suivre dans la réalisation de l’exécution des dépenses budgétisées au sein d’une institution
publique. Il doit se dégager de l’étude que la procédure est un élément incontournable dans la
bonne marche d’une exécution des dépenses budgétisées de l’Etat.
Quant à la méthodologie de recherche, notre problématique étant étroitement liée à la
démarche méthodologique suivie, ci-après la manière dont le processus de la recherche a été
conduit. D’abord, l’exploitation des acquis durant les années d’études auprès de l’Université
d’Antananarivo. Nous avons pu exploiter les études théoriques concernant les Dépenses
publiques. Ensuite, la recherche documentaire à partir des ouvrages académiques et certains
documents concernant les Finances publiques. Après, la recherche sur internet pour compléter
les informations et les renseignements intéressants. Enfin, au cours des trois derniers mois,
nous avons fait un stage au sein de département du Direction Administrative et Financière du
Ministère de la Fonction Publique, du travail et des Lois Sociales afin de cerner au mieux
notre thème et de relier les connaissances à la pratique. Cette approche nous offre une vue
objective de la matière. Plusieurs démarches constituent dans la dernière étape comme
l’observation directe et l’entretien qui se font avec les responsables ayant des expériences et
des connaissances sur les procédures d’exécution des dépenses publiques du Ministère. Il est à
noter que l’exploration de la littérature, que ce soit par le biais des livres ou des sites-web
nous a beaucoup appris quant au contenu de cet ouvrage.

Notre présent mémoire est rédigé selon la norme internationale IMMRED. Pour mieux
développer et présenter notre étude nous avons adopté les plans ci-après :
Dans la première partie sera consacrée sur la méthodologie d’approche et de recherche
qui désigne les différentes méthodes utilisées pour la réalisation de ce travail. Cette partie est
composée de deux chapitres, à savoir le matériel et les méthodes. Le premier chapitre consiste
à faire une description du cadre général de l’étude, en ce qui concerne son historique, son
organisation, son activité et sa mission. On y parle aussi de la zone d’étude où nous avons
réalisé notre stage. Et le second chapitre visera à développer, d’une part les démarches à
suivre pour la collecte des informations telles que : les entretiens, l’observation directe et les
 5
diverses recherches documentaires, d’autre part les théories générales qui correspondent à
notre thème.
La deuxième partie de cet ouvrage se focalisera sur les résultats obtenus. Elle présente
les données collectées durant le stage, sans analyse ni commentaire. Ces résultats reflètent la
réalité que vit le département, ils ont été rédigés suivant la logique de nos hypothèses posées
au préalable. Cette partie constitue en deux chapitres dont le premier concerne, les résultats
axés sur la procédure préalable de l’exécution sur les crédits accordés à ce Ministère ainsi que
sur les moyens de traitement des opérations de l’exécution. Le second correspond aux
procédures sur l’exécution des dépenses budgétisées proprement dite.
Et la dernière partie sera consacrée sur la discussion et la recommandation. Les
résultats obtenus à partir des travaux pratiques et interview effectués au sein du Ministère
vont être discutés et analysés. Cette analyse sera basée sur la confrontation des faits constatés
auprès de ce département et les théories sur le thème de l’étude. On peut utiliser l’analyse
«FFOM» pour constater les faits. Comme cela l’indique, cette partie se subdivisera aussi en
deux chapitres dont le premier consiste à la discussion qui va décrire les forces et les
faiblesses du système existant et le second se focalise à la recommandation qui consiste à
émettre diverses solutions émanant des points négatifs observés dans la discussion.
 6

PREMIERE PARTIE :
MATERIELS ET METHODES

Cette partie est particulièrement importante car il est primordial que les matériels et
méthodes employés ne puissent être remise en question : sans invalider les résultats eux-
mêmes, cela en diminue la crédibilité de ce mémoire. Il est exposé dans cette première partie
la manière d’attaquer le problème, les méthodes et instruments employés et le traitement subi
aux données recueillies. L’objectif est de décrire en détail les outils et les procédés employés
pour la réalisation de ce travail. Elle divise en deux chapitres : matériels et méthodes. Le
premier chapitre présentera les matériels utilisés tout au long de ce mémoire. Le deuxième
chapitre traitera la méthodologie de recherche dont il réunit les moyens de collecte des
données, la façon de traitement des données et les limites de l’étude.
 7
Chapitre I : MATERIELS
Ce chapitre s’intéresse à la façon dont nous sommes arrivés à obtenir toutes les
données de l’étude. Il décrire les outils utilisés dans la réalisation de ce travail. En général, les
matériels d’études pour accomplir ce mémoire se divisent en trois sections : la justification de
la zone d’étude, les outils théoriques et les outils pratiques.

Section 1 : Justification de la zone d’étude

Cette section va être consacrée à la description et présentation du Ministère de la
Fonction Publique, du Travail et des Lois Sociales ainsi que de la Direction Administrative et
financière. Les missions et attributions des différents responsables de service vont être
développées.

1-1 Présentation générale du MFPTLS

Le MFPTLS a été choisi comme terrain d’étude dans la réalisation de ce mémoire.
Depuis l’indépendance de Madagascar, le Ministère de la Fonction Publique, du Travail et des
Lois Sociales n’a cessé de maintenir une paix sociale durable dans un objectif de productivité
et d’amélioration des conditions de travail en veillant à ce que les règles du marché du travail
favorisent la compétitivité et l’emploi tout en protégeant les droits fondamentaux des
travailleurs et leur sécurité sociale. De ce fait, il déploie constamment ses efforts dans
l’élaboration et la mise en œuvre des programmes de réformes concernant respectivement la
fonction publique, le travail et l’emploi en établissant une stratégie de communication efficace
et efficiente avec les partenaires sociaux.
Pour faire profiter tous les Malgaches de la politique sociale du Gouvernement en
matière de protection des droits fondamentaux des travailleurs et de leur sécurité sociale, le
MFPTLS accède à la décentralisation en tentant d’étendre ses zones d’interventions un peu
partout dans la Grande Ile. La participation de ce Ministère au développement et au
perfectionnement des travailleurs Malgaches se confirme par sa présence géographique dans
diverses régions de Madagascar. Actuellement, dans sa quête de renforcer la qualité des
prestations des services publics inscrit dans la politique générale de l’Etat, le MFPTLS s’est
engagé dans des opérations de proximité auprès de différentes Régions consistant à la
formation des différents responsables régionaux des Ressources Humaines en matière de
traitement des dossiers administratifs ; la régularisation des dossiers présentant des anomalies;
et aux traitements des dossiers en souffrance des agents de l’Etat.
 8
Ces structures décentralisées du Ministère se présentent sous forme de Directions
régionales. A cet effet, de considérables efforts ont permis l’implantation du MFPTLS dans
les régions suivantes : Alaotra mangoro, DIANA, Boeny, Menabe, Haute Matsiatra, Atsimo
Andrefana, Analamanga, Atsinana, Vakinankaratra,Vatovavy Fitoviany et Anôsy.

1-1-1 Mission du MFPTLS

Dans le cadre de la politique générale de l’Etat définie par le gouvernement,
conformément aux dispositifs du décret n° 2010-723 du 13 juillet 2010 modifié par le décret
n°2012-032 fixant les attributions du Ministre de la fonction Publique, du travail et des Lois
Sociales ainsi que l’organisation générale de son Ministère, le Ministre est chargé de la
conception, de la mise en œuvre et du suivi de l’application de la politique du gouvernement
en matière de fonction publique, d’emploi, de formation professionnelle, de travail et des lois
sociales. Le MFPTLS a pour mission de « réduire l’exclusion sociale et de promouvoir un
marché du travail qui favorise la création d’emplois ».

1-1-2 Les objectifs du Ministère

Le Ministère de la Fonction Publique, du Travail des Lois Sociales a plusieurs
objectifs: - Elaborer et mettre en œuvre un programme de reformes de la fonction publique
pour la rendre plus efficace ;
- Assurer que les règles du marché de travail favorisent la compétitivité et l’emploi
tout en protégeant les droits fondamentaux des travailleurs et de leur sécurité sociales ;
- Etablir une stratégie de communication efficace et efficiente avec les partenaires
sociaux afin de maintenir une paix sociale durable dans un objectif de productivité et
d’amélioration des conditions de travail ;

1-2 Organisation interne du Ministère

Le MFPTLS se définit par sa structure organisationnelle pour mener à bien la
réalisation de ses attributions en mobilisant ses moyens au service de ses objectifs. Ainsi,
l’organisation interne du Ministère détermine les éléments clés de sa structure et y permet une
bonne diffusion de l’information.

1-2-1 Organigramme
L’organigramme (1) du MFPTLS est une représentation formelle de la structure, ainsi
que des divers organes existants au niveau du Ministère. Aussi, la structure y afférente
 9
désigne notamment les niveaux de responsabilités et les liaisons hiérarchiques entre les
différents organes.

a- Le Ministre
Un Ministre, nommé par décret est chargé de conduire le Ministère. Il assure la mise
en œuvre et le suivi de la politique du Gouvernement en matière de fonction publique,
d’emploi, de formation professionnelle, de travail et de lois sociales. Il dispose d’un
Secrétariat Particulier, d’une Cellule de Communication et d’une Personne Responsable du
Marché Public (PRMP) ayant rang de directeur de Ministère.

b- Le Cabinet du Ministre
Le Cabinet du Ministre est une instance politique. Le Directeur de Cabinet est le collaborateur
politique du Ministre. Il assure la mission de conseil du Ministre et l’unité de vue du Cabinet.
Il donne, à cet effet, des directives appropriées. Il peut être chargé des missions particulières,
notamment dans les relations avec les autres institutions de l’Etat.

c- Personne Responsable du Marché Public

La Personne Responsables des Marchés Publics est chargée de suivre le processus de
passation des marchés publics avec l’appui de l’Unité de Gestion de la Passation des Marchés
publics (UGPM) en collaboration avec le Gestionnaire d’Activités (GAC), le Service
Opérationnel d’Activité (SOA) et l’Ordonnateur Secondaire (ORDSEC), depuis le choix de la
procédure jusqu’à la désignation du titulaire et l’approbation définitif du marché définitif.

d- Le Secrétariat Général
Le Secrétaire Général seconde le Ministre dans l’exercice de ses attributions. A ce
titre, il a autorité sur les Directeurs généraux (DGFP et DGETLS), sur les Directeurs centraux
(DAF, DSI, DPSE, DEL), sur les Directions régionaux, et sur les Responsables des
organismes rattachés. Il assure la coordination des activités administratives et stratégiques
ainsi que la cohésion stratégique. Il veille à l'obtention systématique des résultats. A ces fins,
le Secrétaire Général assure le rôle de manager général des opérations du Ministère sous
l’autorité du Ministre.

e- Les Organismes rattachés

Le MFPTLS exerce la tutelle directe des établissements publics et organisme dont
l’objet et les activités relèvent de ses missions et ce, nonobstant des dispositions des textes
 10
particuliers les régissant. A ce titre, ils doivent rendre compte de leurs activités au Secrétaire
Général.
Ces établissements publics et organismes sont :
L’Ecole Nationale d’Administration de Madagascar (ENAM),
Le Centre National de Formation Administrative (CNFA),
La Caisse Nationale de Prévoyance Sociale (CNaPs),
L’Institut National du Travail (INTra),
l’Office Malagasy de Promotion de l’Emploi pour tous « Voy Asa TSImialonjafy
» ou en abrégé OMPE «VATSI » comprenant les Centres d’Apprentissage à l’Emploi et de
Production (CAEP) et le Fonds d’Insertion et de Réinsertion à l’Emploi Formel (FIREF),
l’Observatoire Malgache de l’Emploi et de la Formation Continue et
Entrepreneuriale (OMEF).

1-3 Présentation générale de l’organisation du DAF

La Direction Administrative et financière est une institution de rattachement du
Ministère de la Fonction Publique, du Travail et des Lois Sociales. Elle est située à la porte
211, au 2em étage de l’Immeuble du MFPTLS sise aux 67 Ha – Antananarivo 101.

1-3-1 Mission
La direction Administrative et Financière a pour mission sous l’autorité du Secrétaire
Général, d’assurer le rôle du manager des opérations en matière de la bonne marche des
affaires administratives et financières du Ministère ainsi que du soutient logistique aux
directions. Administrativement, cette Direction est chargée d’assurer la gestion des ressources
humaines de ce Ministère, les soins préventifs et curatifs des agents de ce Ministère ainsi que
de leur famille et la gestion du patrimoine de ce Ministère avec efficience suivant les règles de
la bonne gouvernance. Financièrement, elle est chargée d’assurer la diffusion permanente des
informations sur le Système Intégré Informatisé de la Gestion des finances publiques
(SIIGFP), la centralisation de la comptabilité des opérations publiques du Ministère et la
centralisation de la comptabilité matière.

1-3-2 Organisation interne du DAF

Cette Direction dispose quatre services à savoir : le Service de Gestion des Ressources
Humaines du Ministère, le Service Administratif et Financier, le Service Logistique et du
Patrimoine et le Service Médico-Sanitaire. En observant cet organigramme, nous constatons
une structure par fonction où la DAF est divisée en services définis par la nature de leurs
 11
activités. La DAF supervise tous les services se situant à l’étage de la structure
immédiatement inférieure et liée à lui par une relation de dépendance hiérarchique.
Figure n°1 : Organigramme du DAF

D.A.F

S.G.R.H S.A.F S.L.P S.M.S

Source : MFPTLS

S.G.R.H : Service de Gestion des Ressources Humaines du Ministère

S.A.F : Service administratif et Financier
S.L.P : Service Logistique et du Patrimoine
S.M.S: Service Médico-Sanitaire
D.A.F : Direction Administrative et Financière

1-3-3 Description des services

a- Service de la GRH
Le service de la Gestion des Ressources Humaine a pour mission la gestion des
carrières (recrutement, avancement, retraite,…) et des effectifs du personnel du Ministère. Ses
activités principales concernent la gestion des carrières du personnel ; la maintenance de
l’effectif du personnel (réunion de la cellule de la répartition du personnel, transfert du
dossier,…) et la participation aux différentes activités sociales du Ministère (participation à
des réunions d’activité sociale organisées au sein du Ministère, distribution des jouets,…).

b- Service Financier
Pour le Service Financier, il a pour mission d’assurer l’élaboration et le suivi-
évaluation de l’exécution du budget allouée au Ministère. Les activités de ce service
consistent en la mise en place des opérateurs budgétaires (GAC, SOA,…), en la notification
du budget, au rapport de suivi trimestriel, et à l’établissement des documents de performance
et du budget d’exécution d’une année donnée.
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c- Service Logistique et du Patrimoine

Concernant le Service Logistique et du Patrimoine, il est chargé de la gestion, de la
maintenance et du renforcement du patrimoine immobilier, mobilier et matériel. Il a pour
activités la maintenance et la réparation des bâtiments, la gestion et la réparation de mobiliers
et matériels, révisions et réparations des véhicules.

d- Service Médico-Sanitaire
Enfin, pour le Service Médico-Sanitaire, il assure le rôle de médecin des agents du
Ministère. C’est-à-dire ce service est le responsable des soins préventifs et curatifs de tous les
agents de ce Ministère ainsi que de leur famille.

Section 2: Cadre théorique de l’étude

En matière de Finances Publiques et avant d’examiner le processus d’exécution du
budget, il convient de connaitre toutes les dispositions des textes juridiques et règlementaires
régissant l’exécution budgétaire. Ainsi, dans cette section nous allons aborder la loi organique
sur la loi de finances et la loi de finances, le Budget de l’Etat et les principes budgétaires.

2-1 Ouvrages et articles

2-1-1 La Loi Organique sur la Loi de Finances
Comme l’ancienne présentation du budget de l’Etat ne répondait pas correctement aux
objectifs suivants qui sont la recherche de résultats et de performance, la clarté et la
transparence à chaque politique publique, etc. Le Parlement, aidé des administrations
financières, a donc décidé d’adopter la réforme de suivi du budget de l’Etat, en adoptant la
Loi Organique sur la Loi de Finances ou la LOLF comme « constitution financière de l’Etat »
en 2004. La Loi organique n° 2004 – 007 du 26 juillet 2004 relative aux lois de finances (la
LOLF) réforme en profondeur la gestion financière et budgétaire de l’Etat. Elle met en place
une gestion plus démocratique et plus performante, au bénéfice de tous : citoyens, usagers du
service public, contribuables et agents de l’Etat.
La conception et l’élaboration de la LOLF ont été le fruit des travaux du Comité de
Réforme et de Réflexion sur les Organes du Contrôle (CRROC), placé sous l’autorité
hiérarchique du Premier Ministre, Chef du Gouvernement. Elle est entrée en vigueur par
étapes pour toute l’administration au premier janvier 2006.
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a- Objectifs
La LOLF définit les différentes étapes d’exécution du budget allant de la mise en place des
crédits jusqu’à la vérification des comptes des comptables par la juridiction des comptes, en
application des dispositions de la nouvelle règlementation. Elle constitue un manuel de
procédures destiné à guider les différents responsables et à faciliter leurs tâches en raison des
changements intervenus dans la conception du budget pour mieux décider des crédits affectés
à chaque politique publique et pour apporter plus de clarté et de transparence au débat. En
outre, elle offre au Parlement des informations et des pouvoirs étendus (contrôle,
investigation…). Enfin, il a pour but de rechercher des résultats et de la performance.

b- Structure de la LOLF
La loi Organique comprend six grandes parties :
- La première partie est consacrée aux dispositions générales. Il y est donné une définition des
lois de finances suivie d’une énumération des catégories des lois de finances.
- La seconde partie donne une définition des ressources et des charges du budget général de
l’Etat.
- La troisième partie est consacrée à la présentation des projets des lois de finances et précise
que les lois de finances doivent se conformer au principe de sincérité.
- La quatrième partie concerne l’exécution des lois de finances : elle mentionne les conditions
dans lesquelles les décrets de répartition des crédits sont effectués par le
Gouvernement.
- La cinquième partie a fait l’objet d’un soin particulier en raison de son objet : le contrôle qui
comporte un volet politique sur l’exécution du budget, l’obligation de communiquer des
documents économiques et financiers destinés aux commissions de finance, du Parlement. Un
volet administratif traitant des organes permanents de contrôle de finances publiques.
La sixième partie revêt une importance particulière en raison de la mise en place prudente de
dispositions transitoires qui devraient permettre une entrée en vigueur pleinement réussie de
la nouvelle loi organique.

2-1-2 La loi de Finances

La loi de Finances se prépare au niveau le plus fin, celui de l’appréciation des

indicateurs d’activités, de résultat(s), d’objectif(s) retenus dans le budget de programme.
Le Gouvernement a le monopole de la présentation des lois de finances qui ne peuvent
résulter que de l’adoption d’un projet de loi. La loi de finances est l’acte juridique qui prévoit
 14
et autorise le budget de l’Etat. Elle détermine, pour un exercice la nature, le montant et
l’affectation de ressources et des charges de l’Etat, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier
qui en résulte. On distingue trois catégories de lois de finances : la loi de finances initiale ou
loi de l’année, la loi de finances rectificative et la loi de règlement.

a- La loi de finances initiale

C’est une loi de finances qui prévoit et autorise pour chaque année civile selon le
principe de l’annualité budgétaire, l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat. Cette
définition exprime le caractère essentiel de la loi de finances initiale. En effet, la loi de
finances initiale est l’acte par lequel le Parlement donne au Gouvernement l’autorisation de
percevoir les recettes et de payer les dépenses conformément aux prévisions de la loi de
finances. L’ensemble des recettes et des dépenses constitue le Budget de l’Etat. C’est cette
autorisation qui donne à la loi de finances son caractère fondamental.

b- La loi de finances rectificative

C’est une loi de finances qui modifie, en cours d’exercice, certaines dispositions de la
loi de finances initiale. Au moins une loi de finances rectificative serait votée en fin d’année
pour autoriser des mouvements de crédits ou ré-estimer le niveau des recettes. En cas de
changement d’une orientation de la politique gouvernementale, une loi rectificative serait
également discutée.

c- La loi de règlement
C’est une loi qui permet au parlement, après clôture d’une année budgétaire d’exercer
son contrôle sur l’exécution de la loi de finances de l’année, complétée, le cas échéant, par les
lois des finances rectificatives. La loi de règlement constate les résultats financiers de l’année
budgétaire et approuve les différences entre les résultats et les prévisions de la loi de finances
de l’année, complétée, le cas échéant, par les lois de finances rectificatives. Elle approuve les
dépassements de crédit résultant de circonstance de force majeure et autorise le transfert du
résultat de l’année au compte permanent des résultats du Trésor.

2-2 Les outils théoriques

La présentation du budget de l’État doit respecter quatre grands principes du droit
budgétaire classique (annualité, unité, universalité et spécialité), auxquels il convient
d’ajouter le principe de sincérité consacré par la loi organique relative aux lois de finances
(LOLF).
 15

2-2-1 Les principes et les cadres budgétaires

a- Les principes budgétaires
Les principes budgétaires constituent toujours les cadres auxquels toutes les opérations
budgétaires doivent être conformes quelle que soit l’évolution sur les finances publiques. Ces
principes reflètent tous la même préoccupation, mais sous des formes diverses : assurer le
contrôle du Parlement sur les dépenses et les recettes de l’Etat. Selon la LOLF, deux grands
types de principes vont voir le jour et contribueront au même but : le principe de présentation
et le principe d’autorisation.

b- Les principes de présentation

Les principes de présentation sont subdivisés en principe de l’unité et en principe
d’universalité.
D’une part, « le principe de l’unité » signifie que toutes les dépenses de l’Etat doivent
être retracées dans un document unique qui puisse faciliter la lecture de la compréhension des
opérations de manière globale et synthétique. Ce principe concerne plus particulièrement les
budgets annexes et les comptes spéciaux du trésor.
D’autre part, « le principe de l’universalité » se fonde sur l’idée qu’ « il faut
rassembler, sans distinction, toutes les recettes et c’est sur cette masse que l’on va imputer
l’ensemble des dépenses ».Ce principe engendre deux règles distinctes mais complémentaires
: la règle de non compensation entre dépenses et recettes et la règle du non affectation des
recettes :
- Le non compensation signifie que les recettes et les dépenses doivent être inscrites pour leur
montant intégral. C’est la règle du « produit brut » qui s’oppose à celle du « produit net » où
n’apparait que le solde des opérations de recettes et de dépenses.
- La non affectation interdit l’affectation d’une recette particulière à une dépense particulière.
Dans le cadre de la nouvelle loi organique, le principe d’universalité est réaffirmé et
renforcé.

c- Les principes d’autorisation

Les principes d’autorisation sont subdivisés en principe d’annualité, en principe de la
spécialité de crédit et en principe de sincérité.
Primo, « le principe de l’annualité » qui signifie que toute la vie financière de l’Etat
doit se dérouler dans le cadre annuel. A chaque fin d’exercice tant en dépenses qu’en recettes,
on reprend tout à zéro pour l’année suivante. Ce principe découle de l’origine même des
 16
finances publiques : le principe du consentement à l’impôt. Ce consentement du Parlement ne
peut aller au-delà pour ne pas le lier à long terme et pour lui permettre d’assurer un contrôle
sur le Gouvernement dans un intervalle de temps assez court.
Secundo, « la règle de la spécialité de crédit » qui se recoupe largement avec les
principes qui ont été examinés précédemment, mais concerne plus les opérations de dépenses
que des recettes. Elle fixe le niveau de l’autorisation des dépenses que le Parlement donne au
Gouvernement et vise à assurer une information suffisante pour permettre l’exercice d’un
contrôle efficace sur l’exécution du budget de l’État. Son application a été profondément
transformée par la LOLF, qui a considérablement élargi le périmètre des unités de spécialité.
L’unité de spécialisation avec l’affirmation du caractère limitatif de l’autorisation budgétaire
est fixée au niveau de programme.
Et tertio, « le principe de sincérité » qui est nouveau et l’une des innovations de la
nouvelle loi organique. Il implique une évaluation de bonne foi des charges et des ressources
de l’Etat qui doit s’apprécier « compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui
peuvent raisonnablement en découler, plus précisément, de l’exhaustivité, la cohérence et
l’exactitude des informations financières fournies par l’État. Il implique que les évaluations
doivent être réalistes, sans négliger les charges et sans anticiper les produits, sans sous estimer
les dépenses et sans surestimer les recettes, ou encore l’inverse.
Compte tenue de l’augmentation des dépenses publiques, l’impôt n’apparait plus
comme la seule ressource. L’Etat est obligé de recourir à d’autres procédés de financement.
Par conséquent, pour éviter le déséquilibre budgétaire qui est causé par l’existence d’un
déficit budgétaire des dépenses publiques, on a crée le « principe de l’équilibre budgétaire ».

d- Le Budget
 Que-ce que le Budget ?
Le budget de l’Etat suit des règles précises de présentation et de vote. Elles permettent
de retracer, de manière lisible et sincère, l’intégralité des recettes et des charges de l’Etat. Le
budget de l’Etat est l’ensemble des documents, votés par le parlement, qui prévoient et
autorisent les ressources et les charges de l’Etat pour chaque année. Donc c’est un acte de
prévision et d’autorisation annuelle de perception des impôts et de dépense des deniers
publics. Il peut aussi être considéré comme l’un des comptes de la loi de finances. Le budget
est une source d’informations pour les membres de gouvernement, les bailleurs de fonds, les
créanciers, les investisseurs, les opérateurs du secteur privé, les citoyens. Par ailleurs, il est la
référence des ministères et des institutions publiques dans l’accomplissement de leur mission,
de leurs programmes, de leurs activités et l’atteinte de leurs objectifs.
 17
En termes quantitatifs et financiers de la politique à suivre, le budget est un outil :
d’attribution d’objectifs et de moyens, de motivation, de coordination et de communication,
d’optimisation de choix.

 La structure du budget public

Elle est constituée par deux grands éléments :
-d’une part, les recettes publiques, c'est-à-dire l’ensemble des ressources financières de l’Etat
ou des collectivités locales, généralement obtenues par l’impôt, la taxe administrative, le prix
et l’emprunt,
-d’autre part, les dépenses publiques, c'est-à-dire tous les paiements non remboursables,
effectués par les administrations publiques ; qu’il s’agisse d’opérations avec ou sans
contreparties ou de dépenses courantes ou en capital (dépense de fonctionnements et dépenses
d’investissements).
Un déficit budgétaire est la situation dans laquelle les recettes de l’Etat (hors
remboursement emprunt) sont inférieures à ses dépenses (hors emprunt) au cours de l’année.
C’est donc un solde négatif. Il est dit en équilibre si les recettes sont égales aux dépenses et
l’excédent budgétaire est le contraire de déficit budgétaire, c’est-à-dire le solde est positif.

 Les caractéristiques du budget public

Pour bien fonder notre recherche sur le budget public, le budget se caractérise comme
suit :
- Acte de prévision : Le budget est toujours établi avant exécution et se caractère
systématique et obligatoire de la prévision (quelle que soit les difficultés de celles-ci et les
nécessités de les adopter en cours d’exécution) se différencie énormément de celui du budget
privé (les compte d’exploitation des entreprises interviennent en principe à posteriori).
- Acte d’autorisation : L’autorisation préalable, c’est-à-dire l’accord donné au document
prévisionnel par l’organe délibérant de la collectivité ou toute autre personne publique
concernée, est la caractéristique la plus authentique d’un budget public .Celle qui donne sa
valeur, sa force juridique, dont aucun budget ne peut se voir investi.
Ce sera donc bien l’existence d’une autorisation (et sa correspondance avec la
prévision initiale) qui différenciera le budget public d’un simple compte prévisionnel, que ce
dernier apparaisse sous la forme d’un document public où qu’il s’agisse du compte d’une
personne privée.
 18
 les cadres budgétaires
La loi de finances est un ensemble des comptes c’est-à-dire des cadres budgétaires, qui
constituent un mode de présentation des ressources et des charges de l’Etat dans le Tableau
d’équilibre général de la loi de finances. Il y a cinq cadres budgétaires, ce sont : le budget
général de l’Etat ; le Budget annexe ; les comptes particuliers du Trésor ; les Fonds de contre-
valeur et l’opération en capital de la dette publique.
- Le premier cadre dénommé « le Budget Général de l’Etat » retrace les recettes et les
dépenses ordinaires des services publics administratifs. Il est réparti en deux catégories : les
recettes et les dépenses de fonctionnement ou d’investissement.
- Le second cadre « Budget Annexe » retrace, dans les conditions prévues par une loi de
finances, les dépenses et les recettes d’un service de l’Etat non doté de la personnalité morale
dont l’activité tend essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu
à paiement. Exemple : Postes, Direction de l’Imprimerie nationale,…
- Le troisième, « les Comptes Particuliers du Trésor » sont des comptes temporaires ouverts
dans les livres du Trésor. Ils servent à retracer les dépenses et les recettes exécutées en dehors
du budget général de l’Etat entre lesquelles on veut établir un lien, soit que l’on veuille
affecter certaines recettes à la couverture de certaines dépenses, soit que l’on veuille faire
apparaitre un bilan entre des opérations qui sont en étroite corrélation. Ce sont les comptes de
commerce, les comptes d’avances, etc.…
- Le quatrième, « les Fonds de Contre – Valeur » sont générés par les aides financières
extérieures lorsque les aides en nature provenant de l’aide extérieure sont vendues au public et
lorsque les fonds résultant des ventes sont versés dans des comptes appartenant à l’Etat.
- Le dernier cadre, « Les opérations en capital de la Dette Publique » sont divisée en deux
catégories : la dette extérieure et la dette intérieure comme les bons de trésor.

Durant le premier chapitre, on a vu en premier lieu l’identification de la zone d’étude à

travers son historique, son organisation ainsi que sa mission et ses objectifs. En second lieu,
on a parlé de la cadre théorique de l’étude comme ouvrages, articles ainsi que les outils
théoriques et les outils pragmatiques. Si tels sont les matériels, on va voir dans le deuxième
chapitre les méthodologies adoptées.
 19
Chapitre II : METHODES
Ce chapitre consiste à présenter l’ensemble des procédés utilisés dans le but d’obtenir
un certain résultat des recherches. Il s’agit de la phase critique de toute recherche, celle de
l’utilisation des données, des sources collectés et rassemblées pour procéder à la vérification
de l’hypothèse.

Section I : Les méthodes de collecte des données

La méthodologie montre les parcours suivis afin d’arriver à l’aboutissement de cet
ouvrage. Il s’agit ici de l’ensemble des approches et des techniques mises en œuvre qui ont
permis de situer l’étude.

1-1 La recherche documentaire dans les bibliothèques et sur internet

Pour collecter le maximum d’informations sur le thème, il y avait deux techniques de
recherches utilisées : la recherche documentaire dans les bibliothèques et la recherche sur
Internet. A propos de recherche documentaire, plusieurs bibliothèques ont fourni de précieux
ouvrages. Elles sont la bibliothèque universitaire d’Antananarivo et le Centre d’Etude et de
Recherche en Science de Gestion. Au sein de l’organisation, la consultation de la Loi
organique N° 2004-007 sur les Lois de finances, la circulaire d’exécution Budgétaire 2014
(2), des archives du MFPTLS sont faites pour avoir plus d’information.
En ce qui concerne la recherche sur Internet, plusieurs sites Web ont publié des
ouvrages et des articles concernant le thème. Le livre choisi est très reconnu (la Loi de
finances 2014). Il y a aussi des articles publiés concernant le thème et les Finances publiques.
L’intérêt des documents sur internet est son accessibilité. Il est accessible à tout moment et
nous pouvons consulter en cas de besoin. La consultation des sites de recherches, données par
le professeur à l’université durant le cours de Finances publiques, permet de savoir la
politique et le fonctionnement des financements de l’Etat.

1-2 Observation participante et l’enquête

Pour aborder le terrain, le chercheur a plusieurs possibilités. La plus courante, consiste

à participer au plus près possible de la vie locale tout en observant attentivement tout ce qui
s’y passe. Le but de la démarche est de voir, sentir, d’éprouver soi-même ce que les autres
voient, sentent, éprouvent. Cette stratégie a permis de décrire et de comprendre les
comportements, les attitudes, les activités et les manières de faire de notre échantillon.
 20
Concrètement, l’observation s’est faite tout au long du processus de recherche et
durant le stage de 3 mois (15 avril – 15 juillet), effectué au département du Direction
Administrative et Financière. Au cours de ce temps, il y a eu des contacts, des entretiens
formels et informels avec des personnes ressources. L’observation permet de connaitre à fond
le fonctionnement de MFPTLS et tous les dossiers ou des pièces nécessaires ainsi que les
étapes à respecter dans l’exécution budgétaire.
Le terrain d’enquête se passe à Antananarivo, dans le MFPTLS. Assurément,
l’assemblage des données s’accomplira dans cette zone. La population d’enquête se définit
alors par les différents responsables et les employés. Mais puisque il n’y a pas eu d’un
répertoire tout fait, la sélection d’un échantillon jugé symbolique de la population s’impose.
L’enquête comprend :
- Une collecte de données générales dans le département du Direction administrative et
financière : entretien et recherche des données concernant les missions de cet établissement.
- Une descente sur terrain à l’aide d’un stage pendant 3 mois
Les données générales collectées au niveau du DAF visent à identifier la responsabilité
de ce Ministère vis-à-vis de ses parties prenantes (usagers, agents de l’Etat,…). Le choix se
boucle sur une enquête par questionnaire pour la descente en entreprise. Le questionnaire
permet de spécifier l’enquêtée et de caractériser le détail des étapes dans l’exécution
budgétaire. Au fait, cette technique est plus pratique d’autant plus que les questions posées
sont caractérisées et élaborées à partir des hypothèses.
Le questionnaire est composé des questions à choix binaire, de questions fermées à
choix multiples permettant éventuellement au répondant d’expliquer son choix et de questions
ouvertes offrant au répondant la possibilité de s’exprimer librement sur le thème. Notamment,
le questionnaire est disponible en annexe (3).
Par ailleurs, les contacts avec les employés permettent de faire une enquête informelle
(non-directive) sur le fonctionnement de l’exécution des dépenses budgétisées. Il a été
impossible de faire des enquêtes formelles aux employés. Objectivement, l’enquête permet de
savoir le déroulement des procedures d’exécution budgétaire au sein de ce Ministère.

1-3 Les questionnaires

L’élaboration des questionnaires est une des tâches les plus délicates dans la mise en
œuvre de ce travail. Le questionnaire est une série des questions pour une enquête. En outre,
ils permettent de quantifier ou de qualifier l’étude selon la formulation des questions. Alors,
les questionnaires doivent être simples, claire et précise.
 21
Il y a trois catégories des questions pour la recherche d’information dans ce mémoire.
D’abord, les questions fermées qui permettent aux interviewés de répondre par choix
multiple. Elles sont faciles, rapides mais ne sont pas fiables. Les questions portent sur le
fonctionnement des procédures d’exécution budgétaire. Ensuite, les questions ouvertes, les
personnes peuvent donner son avis personnel c’est-à-dire que les réponses sont libres. Elles
sont posées directement aux personnes responsables de l’exécution budgétaire ou aux
employés concernés. Les détails des questionnaires sont dans les annexes.
L’intérêt de ce matériel est qu’il permet de rendre facile la recherche des informations.
Il est un guide pendant l’entretien ou l’enquête. Les informations recueillies sont précises et
fiables. Par ailleurs, le questionnaire permet de savoir les détails concernant le sujet et son
milieu.

Section II : Les méthodes de traitement des données

Le traitement de données recueillies est une étape primordiale à la préparation de
mémoire de fin d’études. A cet effet, cette étape nous permettra de mettre en exergue les
méthodes d’identification recueillies durant toutes les recherches effectuées.
De tout ce qui précède, les données qui proviennent des recherches bibliographiques et
webographiques, de stage et des données de nos recherches personnelles nécessitent une
analyse approfondie en vue d’obtenir des résultats. Ce traitement de données est vraiment
indispensable si nous voulons présenter le résultat des recherches effectuées. Pour faciliter
donc le traitement des données, nous avons eu recours aux outils de Microsoft office et
l’analyse SWOT.

1-1 Le logiciel Microsoft office 2007

Ce travail concerne généralement la saisie des données sur un ordinateur. Il s’est

déroulé juste après la réalisation de l’étude sur terrain et nous avons particulièrement utilisé le
logiciel informatique, appelé : « Microsoft office 2007 » pendant son achèvement. Ce logiciel
comprend plusieurs variantes à son actif mais notre propos a été spécialement traité à partir
des deux formes. Il y a le « Microsoft Word 2007 » qui nous a beaucoup servi des les débuts
de la saisie des données collectées jusqu’à la mise en forme de cet ouvrage.
C’est par sa grâce que nous avons eu aisément les formats et les styles des caractères
de la rédaction ; de même pour les insertions des divers graphiques qui illustrent les résultats
de notre étude; La deuxième forme est le «Microsoft Excel 2007» nous l’avons généralement
utilisé pendant les formalisations des tableaux récapitulatifs des informations collectées.
 22

1-2 Le SWOT ou FFOM

Le diagnostic stratégique permet à l’organisation de dégager les possibilités de

développement interne mais également de rechercher des opportunités de croissance. Cette
méthode FFOM ou SWOT peut être résumée en fonction du tableau ci-après :
Tableau n°1 : Logique de l’analyse FFOM

Cotés
POSITIF NEGATIF
Environnement
INTERNE Forces Faiblesses
EXTERNE Opportunités Menaces
Source : http:// www. Analyse-SWOT.com, Juillet 2014
Ce diagnostic est généralement exprimé, d’une part, par une matrice SWOT qui
synthétise les forces, faiblesses, et d’autre part, les menaces et opportunités. Cette analyse
nous a permis de vérifier les hypothèses suite à la connaissance de l’environnement de la
société.

Section III : Limites de l’étude

Cette étude comme toute œuvre humaine, présente sûrement des limites objectives et
comporte certainement des erreurs, des insuffisances et des incohérences, liées à sa nature
d’étude élaborée par un auditeur débutant et non expérimenté dans le domaine. Bon nombre
de problèmes ont été rencontrés dans la recherche documentaire ainsi que sur la collecte des
données et dans le traitement des données mais sa complexité ont été des facteurs de
motivation forts pour nous pousser à aller jusqu’au bout.

3-1 La recherche documentaire

La première se situe au niveau de la documentation. D’abord, la rareté des ouvrages

concernant l’exécution du budget de l’Etat cohérents à la situation de l’Etat actuel. Certains
ouvrages sont obsolètes et d’autres sont manques de mises à jour. Il n’y a que peu d’ouvrage
relatif à l’exécution budgétaire actuelle de l’Etat dans la bibliothèque. Ensuite, il a été difficile
de consulter les ouvrages dans le CERG parce qu’il n’ouvre que très rarement, deux ou trois
jours seulement durant une semaine. La plupart des ouvrages et des articles sont téléchargés
sur internet. Enfin, il est à souligné que la recherche documentaire occupe beaucoup de temps
dans la réalisation de ce mémoire.
 23

3-2 La collecte des données

La réalisation de l’enquête auprès des employés de ce Ministère a été très difficile.

D’une part, la période de stage coïncide avec la nomination des nouveaux membres du
gouvernement : les Ministres. Ce qui entraine le changement des responsables au niveau
politique ainsi qu’au niveau des postes stratégiques au sein de l’établissement public.
Ces changements engendrent un nouveau mode de travail qui provoque des stresses
aux employés ou une modification des règlements internes dans cette institution publique.
Les employés sont très occupés dans leur travail. Donc, ils n’ont pas trouvé de temps pour
répondre aux questions. Leur priorité est la réalisation de travail, beaucoup d’entre eux ont
oublié de répondre aux questions.
D’autre part, dans ce ministère la plupart des informations qui semblent importantes et
nécessaires sont toutes restées confidentielles. En outre, pendant l’enquête les questions
concernant les données chiffrées, vérifiables et les données détaillées ne sont pas accessibles.
Ainsi, une des raisons de la difficulté de la réalisation de cette enquête puisque toutes les
questions axées sur les informations de base sont toutes restées vides sans réponses.

3-3 Le traitement des données

Il y a eu des obstacles dans le traitement des données recueillies, surtout sur les
réponses ambigües ainsi que dans le temps de sa réalisation.
Tout d’abord, quelques réponses obtenues à l’aide des questionnaires sont incompréhensibles
sa signification et son interprétation. Donc, il a été difficile de traiter ces réponses. Ensuite, il
y a une grande influence de temps sur le traitement des données pour l’élaboration de
l’ouvrage. Toute la journée de lundi au vendredi, nous sommes occupés par le stage et
seulement le soir que nous avons pu faire le traitement de données collectées. Enfin, la
contradiction des réponses et des points de vue des employés enquêtés sur une même question
mais reformulée d’une manière différente. Cette dernière oblige que ces réponses doivent
subir un retraitement et une analyse approfondie pour avoir une information plus crédible et
aussi fiable.
 24

Conclusion partielle
Cette première partie a exposé les matériels et méthodes utilisés pour
l’accomplissement de ce mémoire. Comme matériel, il y a trois types dans la réalisation de ce
travail : d’abord, l’entreprise publique MFPTLS ensuite, des ouvrages et les articles et enfin,
les outils théoriques. Ils ont permis de comprendre le thème, de dégager l’objectif de ce
mémoire, les hypothèses et les résultats attendus. Ainsi, la lecture des articles et des ouvrages
a aidé d’anticiper les discussions et recommandations. En outre, ces matériels sont utilisés
pour la collecte des informations. En ce qui concerne la méthodologie de recherche, il se
divise en trois sections : la méthode de collecte des données, le traitement des données et les
difficultés rencontrées. D’abord, la méthode de collecte des données a exposé le procédé
employé dans la recherche des informations. Par ailleurs, la méthode de traitement des
données est la manipulation des logiciels et l’étude de l’environnement interne, externe de
l’entreprise. Nous avons utilisés les logiciels « Microsoft-office » : Microsoft office Excel
2007, Microsoft office Word 2007 et de l’analyse FFOM. Enfin, les difficultés rencontrées
sont dans la recherche des documents. Les ouvrages et les articles concernant le thème ayant
eu des mises à jour sont rares. En plus les difficultés de la réalisation de l’enquête à cause de
l’indisponibilité des employés et la confidentialité des certaines informations sont parmi les
obstacles rencontrés ainsi que, l’influence de temps dans le traitement des données et dans
l’élaboration de cet ouvrage. Maintenant nous allons entrer dans la partie « Résultats » où
nous exposerons les résultats de nos recherches.
 25

DEUXIEME PARTIE : PRESENTATION

DES RESULTATS

Dans cette seconde partie, nous allons exposer tous les résultats des études théoriques
que pratiques, traversées durant notre travail de recherche. Les résultats nous offrent une
opportunité de justifier l’hypothèse de départ, ils sont les fruits de l’application de la
méthodologie. Comme précisée dans la partie précédente, des travaux pratiques et entretiens
auprès de l’Ordonnateur Secondaire du Ministère et du service Comptable ont été effectués
ainsi que à ceux que nous avons tirés de la synthèse lors de l’utilisation des autres techniques
des collectes de données. Cette partie qui constitue la partie analytique du mémoire est
scindée en deux chapitres, le premier concerne les procédures préalables sur les moyens
financiers et d’informatisations des opérations dans l’exécution des dépenses publiques. Le
second chapitre correspond aux procédures relatives à l’exécution des dépenses publiques.
Nous tenons à noter bien ici que dans cette partie présentation des résultats nous ne pouvons
pas donner un modèle de tableau bien remplit et surtout des données chiffrées fiables pour des
raisons de confidentialité.
 26
Chapitre I : Les procédures préalables sur les moyens financiers
et d’informatisations dans l’opération des dépenses publiques
Comme tout établissement, le MFPTLS a des différentes missions et objectif
particulier pour garantir le bon fonctionnement des services publics. Malgré, ses objectifs ne
seront atteints sans une bonne maitrise de gestion et une meilleure utilisation des ressources à
sa disposition.

Section 1 : Les crédits accordés au Ministère

Les crédits correspondent aux montants pouvant être engagés pour permettre la
réalisation d’une opération. Au sein du Ministère, les crédits se repartissent en deux sous
ensembles correspondant à des natures de dépenses différentes : fonctionnement et
investissement (Programme d’Investissement Public PIP).

1-1 La mise en place de crédit

En matière de dépenses, l’autorisation donnée par le parlement ne vaut pas obligation,

sauf pour certaines dépenses. Le gouvernement est toujours libre de prendre des décrets de
blocage ou des décrets d’économie. Après le vote du budget par le parlement, la Loi de
Finances est promulguée par le Président de la République. Suite à sa promulgation, le
Gouvernement prendra un décret de répartition des crédits conformément au projet de
répartition dans les annexes explicatives.
C’est à partir de la promulgation du décret de répartition des crédits que la phase
d’exécution du budget commence. Tout d’abord, le Ministère chargé des Finances et du
Budget doit prendre un arrêté d’ouverture de crédit pour permettre l’exécution proprement
dite du budget. Conformément à l’article 52 de la LOLF, la mise en place des crédits se fait
par la prise par le Ministre chargé des Finances et du Budget d’un arrêté portant ouverture des
crédits du budget d’exécution et fixant la répartition fine des crédits par programme aux
ordonnateurs de crédits, contrôleurs financiers et aux comptables assignataires.
Le crédit est une autorisation de dépense accordé à un service déterminé pour un objet
déterminé et pour un montant déterminé. Tout crédit porte sur deux éléments : un objet et un
chiffre. Le crédit affecté à un chapitre doivent servir aux dépenses prévues par ce chapitre
(règle de la spécialité) et ne peuvent dépasser le montant du crédit inscrit aux chapitres.
Le tableau ci-après nous montre l’évolution par mission du crédit de fonctionnement et
d’investissement durant les six dernières années (Exercice 2009 - 2014) :
 27
Tableau n°2 : Evolution par mission du crédit de fonctionnement et d’investissement

Années (TAA) Taux

d’Accroissement
2009 2010 2011 2012 2013 2014
Annuel Moyen
Missions (0) (1) (2) (3) (4) (5)
2009/2014 (6)
SOLDE 18,01%

TAA 8,78% 10,33% 31,51% 13,61% 4,18% 9,62%

Mission 310:
Travail et Lois
4,30%
Sociales

TAA 13,94% 783,54% -9,04% -76,42% 4,52% -17,15%

Mission 320:
Fonction
13,55%
Publique

TAA 170,58% 29,54% -9,65% 4,01% -83,56% -11,12%

Mission 321 :
Administration
5,89%
et coordination

TAA 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% -22,86%

Mission 330 :
-19,97%
Emploi

TAA -0,39% -51,26% 17,37% -10,27% -25,79% -17,83

Total MFPTLS
solde non 2,11%
Comprise

TAA 13,12% 51,14% -8,30% -17,05% 0,17% -20,53%

Total MFPTLS
8,75%
solde comprise
TAA 11,35% 34,84% 4,71% -4,47% 2,12% -5,52%

Source : MFPTLS
 28
Ce tableau nous montre le taux d’accroissement annuel moyen des crédits de
fonctionnement et d’investissement durant les six précédentes années. D’après ces six
dernières années, on observe qu’il y a une faible intégration entre le crédit de fonctionnement
et le crédit d’investissement c'est-à-dire, faible lien entre les programmes d’investissement et
de fonctionnement. Le taux d’investissement faible signifie que le Ministère n’a pas beaucoup
de projet à réaliser, c'est-à-dire qu’il y a une sous estimation des objectifs à long terme. Et le
faible taux de fonctionnement indique que la rénovation ou l’amélioration de son patrimoine
n’est pas une prioritaire, ce qui menace l’avenir du Ministère surtout sur le point matériel.

1-2 Ouverture de crédit

La détermination des crédits à ouvrir au titre d’un exercice doit tenir compte d’un
ensemble de règles budgétaires dont notamment celles relatives à la règle de « crédit limitatif
» et « pluri-annualité ». Compte tenu de ces principes précisés, le montant des crédits à ouvrir
au budget d’un exercice d’une unité de recherche correspond au volume de dépenses
annuelles nécessaires à la réalisation des activités, validées par le Ministère support de l’unité.
Pour maintenir l’équilibre entre les recettes et les dépenses de l’Etat, l’engagement des
dépenses du cadre I du Budget General est autorisé suivant le taux présenté par le tableau
suivant :
Tableau n°3 : Taux de régulation des dépenses publiques 2014
1er 2ème 3ème 4ème
Types des dépenses
Trimestre Trimestre Trimestre Trimestre

Catégorie 2- Solde 23% 50% 73% 100%

Catégorie 3- Indemnité Chapitre 60 23% 50% 73% 100%

Ensemble des dépenses de Fonctionnement

(Catégories 3,4) hors rubrique indemnité
(chapitre 60) et des dépenses 4,3% 42,2% 71,4% 100%
d’Investissement sur financement interne
(RPI, TVA, DTI, FCV)
Source : MFPTLS
Ce tableau indique le taux de régulation des dépenses par trimestre de l’année 2014.
C’est-à-dire, tous les engagements de dépense sur chaque trimestre de cette année qui
dépassent les taux de régulations précisés sur ce tableau sont rejetés et ne sont pas autorisés.
 29
1-3 Cas du Budget Général de l’Etat

Les crédits ouverts sur chaque mission sont répartis par programme, chapitre, article et
paragraphe aux ordonnateurs qui les gèrent en fonction de la priorisation des activités prévues
par le Gestionnaire d’Activité (GAC). Les autorisations d’engagement et les crédits de
paiement constituent ces crédits ouverts.
Pour mieux comprendre, le tableau ci-dessous nous montre la structure et la lecture
l’A.E et le C.P dans le Budget d’Exécution Dépenses.

Tableau n°4 : Structure et lecture du Budget d’exécution Dépenses

Ministère (32- Ministère de la Fonction Publique) A.E C.P
Mission (320- Fonction Publique)
Programme (015-Administration et Coordination)
ORDSEC (00-320-1-10101 Premier ORDSEC du BG
de la mission 320 Fonction Publique Région
Analamanga)
Ministère (32- Ministère de la Fonction Publique) A.E C.P

Code Budget (00 Budget General)

SOA (00-32-2-110-10101 DRE Analamanga) GAC TG Dépenses CF

Catégorie d’opérations (3/5)

Section convention (Codée sur 3 chiffres dont 000
pour Fonctionnement)
Compte (PCOP)
Financement/Bailleurs/Agence d’exécution
(RPI/DTI/FCV/SUBVENTION/EMPRUNT/code
bailleurs/code agence d’exécution)
Source : MFPTLS
En regardant ce tableau, les Crédits de Paiement (C.P.) représentent le montant
maximum des dépenses pouvant être exécutées pendant un exercice budgétaire. Ils sont
utilisés lors des opérations d’engagement et de mandatement. Et les Autorisations
d’Engagement (A.E.) constituent la limite supérieure du crédit qui peut être alloué pour
l’exécution d’un projet d’investissement et elles couvrent une ou plusieurs années. Il faut
noter que les A.E. ne sont prévues que pour les opérations d’investissement uniquement.
 30
Section 2 : Moyen de traitement des opérations de dépense publique
Actuellement, le système de traitement comptable du Ministère est informatisé et
aussi, il est en réseau directe au trésor public.

2-1 Système Intégré Informatisé des Finances Publiques (SIIGFP)

Dans le cadre de la déconcentration des responsabilités pour la gestion des données du

SIIGFP, la mise à jour des données (tiers, utilisateurs, modification de code,….) se fera
dorénavant au niveau du Centre Informatique Central (CIC) et des vingt-deux autres Centres
Informatiques Régionaux des Finances Publiques (CIRFP). Les pièces complètes nécessaires
sont à transmettre au CIC ou CIRFP par les ORDSEC des Institutions et Ministères
respectivement au niveau central ou régional.
Dans ce cadre, la responsabilité en matière d’intégration des Numéros d’Identification
Fiscal (NIF) et de Numéro Statistique (STAT) relève du responsable du CIC et des CIRF. La
création d’un tiers prestataire ou fournisseur ne sera plus autorisée par le logiciel sans saisie
des numéros NIF et STAT. L’objet de la dépense doit être rédigé de manière à faire
transparaitre les informations exhaustives sur la dépense. En faite, le schéma ci-dessous nous
montre le fonctionnement de cet outil d’exécution des dépenses publiques :
Figure n°2 : Fonctionnement du SIIGFP

ORDSEC CONTROLEUR
FINANCIER
(Engagement et Ordonnancement)
(Assure le Contrôle)
SIIGFP
D
DEEPPEENNSSE
E
CIIC
((C C oouu C
CIIRRFFPP))
(Suivi de la Dépense)
COMPTABLE
PUBLIC
Source : Auteur, Aout 2014 (Prise en charge Comptable)
D’après ce schéma, le SIIGFP est un logiciel s’inspirant du circuit de la dépense
publique. Les intervenants au sein de ce système sont les ordonnateurs de programme ou les
ORDSEC, les contrôleurs financiers et les comptables publics. Tous les acteurs de la dépense
sont reliés au logiciel SIIGFP par un réseau informatique sécurisé et font leurs opérations
 31
directement dans ce SIIGFP qui retrace en temps réel le niveau des engagements, mandats
visés par les contrôleurs financiers, les ordonnancements et les prises en charge comptable.

2-2 Système Informatisé de Gestion des Marchés Publics (SIGMP)

La mission de l’Autorité de régulation de Marché publics (ARMP) est d’assurer le

rassemblement et l’analyse des données relatives aux aspects économiques de la commande
publique. L’outil de centralisation des informations sur la passation des commandes publiques
est le SIGMP, il est actuellement fonctionnel avec une liaison en temps réel au SIIGFP. Il
constitue une étape obligatoire préalable à la chaine de la dépense publique. La saisie de
toutes les informations relatives aux contrats est assurée par l’UGPM pour les commandes
publiques. Le logiciel SIGMP fonctionne avec le navigateur Mozilla Firefox, utilisant la
même infrastructure que le SIIGFP, en l’occurrence l’intranet de l’Etat, ou avec une
connexion Internet.
Enfin, les PRMP saisissent également dans le SIGMP le cycle de vie d’un marché en
particulier, la date de notification d’un Ordre de Service, le délai d’exécution, la date de
réception provisoire et la date de réception définitive. Ces informations conditionneront les
processus de paiement des contrats. La comptabilité et l’enregistrement se font par le SIIGFP
qui est en liaison directe avec le trésor public.
 32
Chapitre 2 : les procédures sur la réalisation de l’exécution des
dépenses publiques
Dans le cadre de l’exécution des dépenses publiques, les procédures y afférentes sont
très importantes. Après ouverture de crédit par les législatifs, les procedures d’exécution des
dépenses publiques comporte quatre stades : l’engagement, la liquidation, l’ordonnancement
(ou mandatement) et le paiement.
Figure n°3 : Stades de procédure d’exécution des dépenses publiques

ENGAGEMENT
DES DEPENSES
CONTROLE
FINANCIER

LIQUIDATION DES
DEPENSES

CONTROLE
FINANCIER

ORDONNANCEMENT
ou MANDATEMENT

ou

LE PAIEMENT DES
DEPENSES

CONTROLE A POSTERIORI
(Chambre des comptes, IGF, IGE)

Source : Auteur, juillet2014

Une fois les crédits mis en place, le budget peut être exécuté. La réalisation de ces
quatre stades de procédure d’exécution des dépenses publiques se divise en deux phases. Une
première phase dite administrative qui est à la charge des ordonnateurs et une phase
comptable qui est du ressort des comptables publics.
 33

Section I : Les phases Administratives

L’ordonnateur est la seule personne habilitée à procéder à l’exécution administrative
du budget. A cet effet, il prescrit l’exécution des dépenses, il engage, liquide et ordonnance
les opérations de dépense.

1-1 L’engagement
L’engagement est l’acte sur lequel une autorisation publique crée ou constate une
obligation à la charge d’une personne publique (Etat ou une collectivité publique). Il consiste
dans la décision de passer une commande, de nommer un fonctionnaire, d’émettre un
emprunt, …. Il y a toutefois des exceptions. C’est le cas des dettes de la responsabilité qui
naissent en général de faits involontaires (ex : accident provoqué par une voiture
administrative). Si l’administrateur responsable est seul compétent pour décider de
l’engagement d’une dépense, sa décision n’est pourtant pas suffisante. En faite le schéma ci-
dessous nous montre le déroulement de l’engagement des dépenses publiques :
Figure n°4 : Processus dans l’engagement de dépense
FOURNISSEURS
2 Copies de bon de commande,
ORDSEC
1TEF titulaire visé
Saisit dans

SIGMP ORDSEC
Renseignements Porte la date du TEF visé, signe et appose son
sur la procédure cachet, établir les bons de commande
de la passation
des marchés
SIIGFP
Renseignements
ORDSEC
sur le fournisseur, CF
-Elabore 1DEF et
montant et l’objet Faire une vérification,
3TEF
de l’engagement vise le TEF, date et
-Toutes pièces
enregistre les formulaires,
justificatives
Retenir la DEF
nécessaires

Source : Auteur, Aout 2014

En principe, toutes dépenses publiques nécessitent au préalable un acte d’engagement.
C’est l’ensemble des opérations administratives qui concourent à créer une dette à l’encontre
de l’Etat. Il existe deux choses à établir : l’établissement préalable de demande d’engagement
financier (DEF) et l’établissement de titre d’engagement financier (TEF). (Voir annexe 4,5).
 34
En effet, la proposition d’engagement doit être transmise au contrôle financier qui en
examine la régularité et appose son visa s’il estime qu’elle est régulière ou refuse son visa. En
cas de refus de visa, le ministre responsable ne peut rendre définitif l’engagement de la
dépense. S’il estime que le visa a été refusé à tort, il pourra demander l’arbitrage du ministre
des finances.

1-2 La liquidation
Cette opération qui a pour objet de rendre liquide la dette de l’Etat, c'est-à-dire d’en
déterminer le montant chiffré de façon exacte. La liquidation ne peut intervenir qu’une fois
que le service a été fait. Le schéma ci-après nous montre les processus de la liquidation des
dépenses publiques :
Figure n°5 : Processus dans la liquidation des dépenses

FOURNISSEUR ORDSEC
-faire de la livraison avec 2 copies -Vérifier toutes les pièces comptables
du BL -Porter sur le Bordereau des pièces toutes les
-Facture correspondante pièces justificatives
-Remplir et signer l’attestation de -Signer le Bordereau des pièces (Annexe 6)
livraison
-Remplir la partie exécution du BC

GAC
DEPOSITAIRE Signer et porter mention des
« Services faits » sur la facture
COMPTABLE
définitive et de transmettre tous les
-Signer les 2 copies du BL
dossiers comptables nécessaires dans
-Appose son cachet
la liquidation à l ORDSEC

Source : Auteur, Aout 2014

La liquidation consiste ainsi à évaluer exactement son montant après examen de toutes
les pièces justificatives exigées par les règlements de la comptabilité publique. Un dossier de
liquidation doit comprendre : la preuve que l’Etat s’est régulièrement engagé, la preuve que le
créancier a bien rempli ses obligations (règle du service fait, la preuve de ce service fait
résulter par exemple des P.V de réception, enfin La liquidation de la dépense a pour objet de
vérifier et de confirmer la réalité de la dette de la personne publique et d’en arrêter le montant.
 35
1-3 L’Ordonnancement ou Mandatement
L’ordonnancement est l’acte administratif donnant l’ordre de payer la dette de
l’organisme public conformément au résultat de la liquidation. C’est la décision de payer,
c'est-à-dire l’ordre donné par l’administration (ordonnateur) de se dessaisir de ses fonds et de
les remettre au créancier. Comme nous l’avons vu, aucune dépense ne peut être acquittée par
un comptable publique si elle n’a pas préalablement ordonnancée par un ministre ou
mandatée par un ordonnateur secondaire c’est-à-dire un Mandat de paiements(7) en vertu
d’une délégation ministérielle. Le croquis suivant nous montre les processus dans
l’ordonnancement :
Figure n°6 : Déroulement de l’Ordonnancement

ORDSEC
COMPTABLE
-Comparer et vérifier les dossiers de ASSIGNATAIRE
Mandatement
-Signer 2 exemplaires du Bordereau Dossier de
d’Emission parmi les 6 imprimés l’Ordonnancement
-Vérifier le contenu du mandat, après le signer accompagné de 4 ou 5
-Garder 1 exemplaire du Bordereau exemplaires du
d’Emission(8) pour Archive Bordereau d’Emission

Source : Auteur, Aout 2014

D’après ce croquis l’ordonnancement est soumis à des règles très strictes. Il doit :
- Comparer tous les pièces indispensables pour permettre au comptable publique de vérifier
lors du paiement la régularité de la dépense.
- Indiquer l’exercice, le chapitre et éventuellement l’article auquel doit être imputé la dépense.
- Etre soumis préalablement au visa de contrôle financier qui vérifiera la régularité de
l’imputation et ne mêle temps la dotation du chapitre intéressé. Le contrôle financier doit
veiller à ce que l’ordonnancement ne soit émis que dans la limite des crédits régulièrement
engagés.

Section 2 : Phase Comptable

C’est à partir de la promulgation du décret de répartition des crédits que la phase
d’exécution du budget commence. Tout d’abord, le Ministère chargé des Finances et du
Budget doit prendre un arrêté d’ouverture de crédit pour permettre l’exécution proprement
dite du budget.
 36
2-1 Les comptables publics
Dans l’exécution des opérations des dépenses budgétaire: l’engagement, la liquidation
et l’ordonnancement sont des opérations qui appartiennent à l’ordonnateur, tandis que la prise
en charge et le paiement des dépenses sont de la compétence des comptables publics
uniquement. Suivant l’article premier de l’Ordonnance n°62-081 du 29 Septembre 1962
relative au statut des comptables publics dispose que « Est comptable public tout
fonctionnaire ou agent ayant qualité pour exécuter au nom de l’Etat, d’une collectivité
publique ou d’un établissement public, des opérations de recettes, de dépenses ou de
maniement de titres, soit au moyen de fonds ou valeurs dont il a la garde, soit par virement
interne d’écritures, soit par l’intermédiaire d’autres comptables publics ou de comptes
externes de disponibilités dont il ordonne ou surveille les mouvements ». Cet article montre
bien que seuls les comptables ont le droit de manier les deniers publics.

2-2 Le Paiement
La procédure concernant le paiement des dépenses est une des phases importantes de
la procédure d’exécution des dépenses budgétaires. Après avoir vérifié le dossier complet de
la dépense. C’est le comptable qui assure le paiement des dépenses. Ce principe se traduit par
un cloisonnement des tâches.
Le paiement consiste dans la remise des fonds au créancier, c’est-à-dire le paiement et
ne peut être effectuée que par le comptable. Ce dernier doit, avant d’effectuer un paiement,
vérifier la régularité de l’opération de dépense depuis la phase de l’engagement. Il contrôle
ainsi la régularité de l’engagement, de la liquidation et de l’ordonnancement. Si tout lui paraît
régulier, il accorde son visa sur le titre de paiement et effectue celui-ci.
Figure n°7 : Déroulement de Paiement

COMPTABLE
ASSIGNATAIRE PAIEMENT DE LA
DETTE
-Vérifier la régularité des dossiers
de paiement -Par Bon de Caisse(10) ou
-Contrôler la régularité de la dette -Par virement Bancaire ou
depuis l’engagement -Par virement Postal ou
-Accorder le visa et envoyer un avis -Par Opération d’ordre ou
de crédit(9) au fournisseur ou -Par Caisse d’avance
prestataire

Source : Auteur, Aout 2014

 37
Le comptable a non seulement le droit mais le devoir de refuser d’apposer son visa
aux ordonnancements qu’il estime irrégulier. Dans ce cas, il en informe l’ordonnateur. Celui-
ci devra procéder aux régularisations demandées. Toutefois, l’ordonnateur a la possibilité de
requérir par écrit ou sous sa responsabilité, le comptable de payer. Dans ce cas, ce dernier doit
déférer à la réquisition et rendre compte au ministre des finances. Il doit cependant refuser de
payer lorsque la suspension du paiement a été motivé par :
- L’indisponibilité des crédits
- L’absence de justification du service fait
- Le caractère non libératoire du règlement
- L’absence de visa du contrôle financier, lorsque ce visa est obligatoire.
 38

Conclusion partielle
En conclusion, cette deuxième partie nous a montré les résultats collectés lors de
l’application des théories énoncées précédemment. Une des grandes importances de cette
partie est d’avoir permis de constater les réalités concernant l’application des procedures et
les différentes phases de l’exécution des dépenses publiques. Les résultats peuvent être
classés en deux sections bien distinctes à savoir : d’abord, les procédures préalables sur les
crédits et les moyens de traitement des opérations de dépense publique. Ensuite, les
procédures relatives à l’exécution des dépenses publiques. Dans la première, nous avons vu
les procédures à suivre sur les opérations de crédit et sur les moyens de traitement des
opérations de l’exécution des dépenses budgétaires. Et la deuxième, nous a montré la phase
administrative et la phase comptable de la procédure d’exécution des dépenses publiques.
Dans notre cas, c’est auprès du MFPTLS.
Pour rendre plus complète notre ouvrage, passons maintenant à la troisième et de
dernière partie, plus précisément la discussion et proposition de solution.
 39

TROISIEME PARTIE : DISCUSSIONS

ET RECOMMANDATIONS

Dans cette troisième partie et dernière partie, les résultats obtenus à partir des travaux
pratiques et entretiens effectués au sein du Ministère vont être discutés et analysés. Cette
analyse sera basée sur la confrontation des faits constatés auprès de ce département et les
théories concernant le thème de l’étude.
Il nous faut donc une division de cette partie en deux chapitres différents pour avoir
une bonne présentation de notre méthode de travail. Le premier concerne la discussion sur le
résultat et le deuxième se focalise sur les recommandations. Cependant, une des objectifs de
cette analyse est alors de constater les forces, les faiblesses et les menaces ainsi que des
opportunités dans l’application de la procédure de l’exécution des dépenses publiques en
vigueur afin de décider des actions à mettre en œuvre et de proposer des solutions émanant
des points négatifs observés dans la discussion. Pour y parvenir, divers outils de diagnostic
peuvent être utilisés pour analyser les faits. On peut citer entre autre, l’analyse «FFOM».
 40
Chapitre 1 : DISCUSSIONS
Ce premier chapitre porte sur la discussion des faits constatés précédemment. Il sera
subdivisé en trois sections bien distinctes dont la première se focalise à la discussion portant
sur les résultats, ensuite, la deuxième se concentre sur la discussion de l’analyse FFOM et la
dernière concerne la validation des hypothèses maintenues.

Section1 : Discussion portant sur les résultats

Cette section sera divisée en deux sous sections bien distinctes dont la première
concerne la discussion des résultats au niveau de la phase administrative et la seconde se
concentre sur la phase comptable dans l’exécution des dépenses.

1-1 Discussion sur les résultats

1-1-1 Phase administrative

a- L’engagement des dépenses

Avant de procéder à l’engagement, il est important de savoir si le crédit de l’Etat est
ouvert et disponible pour utilisation.
L’engagement des dépenses peut être défini comme tout acte ou toute démarche
rendant l’Etat débiteur (exemples : une commande à un commerçant ; un ordre de commencer
les travaux prévus par un devis, l’estimation du coût de l’équipe d’ouvriers affectée à un
travail).
En premier lieu, la Personne Responsable des Marchés Publics (PRMP) remplit la
formalité d’usages qui est constituée par l’appel d’offre ou la mise en concurrence, la
comparaison des prix et l’évaluation. Ensuite, l’Ordonnateur Secondaire (ORDSEC), prépare
la convention sur le marché qui est caractérisé par la signature du prestataire ; le visa du
Contrôle Financier ; l’approbation du Personnel Responsable du Marché Public (PRMP) ou
autre responsable suivant le montant et l’enregistrement.
Pour mieux analyser l’engagement d’une dépense publique, nous prendrons un
exemple de cas pratique sur un engagement de dépense effectué par un Ministère dépensier.
Exemple : Engagement sur l’acquisition de fourniture de bureaux.
D’abord, l’Ordonnateur Secondaire du Ministère dépensier saisit sur le logiciel
Système Informatisé de la Gestion des Marchés Publics (SIGMP) les renseignements sur la
procédure de passation de marché public concernant l’acquisition des fournitures de bureaux
et sur le logiciel Système Intégré Informatisé de la Gestion des Finances Publiques (SIIGFP)
 41
les renseignements concernant le fournisseur, le montant et l’objet de l’engagement avant de
faire l’impression (1 DEF et 3 TEF : comptable, ordonnateur et titulaire).
Il envoie au Contrôle Financier le DEF avec les pièces justificatives nécessaires.
Les dossiers y afférents sont constitué par : 1 DEF et 3 TEF ; 3 offres de prix après
consultation auprès de divers fournisseurs de fourniture de bureaux, une facture pro-forma de
l’offre retenue avec le montant, la situation fiscale du fournisseur dont la validité ne doit pas
dépasser 3 mois et enfin le tableau comparatif des prix.
Ensuite, le Contrôle Financier ou CF vérifie la DEF, notamment les comparaisons des
prix ou d’appels d’offres et les disponibilités des crédits. Le CF vise, date et enregistre les
formulaires établis par l’ORDSEC (DEF-TEF), retient la DEF et lui retourne le reste. Au
retour des TEF visé par le Contrôle Financier, l’ORDSEC porte la date du visa du Contrôle
Financier en bas à gauche du TEF, signe et appose son cachet. Il établit le Bon de commande
et envoie 2 copies au fournisseur avec le TEF titulaire visé. Après notification du Bon de
Commande, le fournisseur honore la commande et fait la livraison des fournitures de bureau
auprès du Ministère des Finances et du Budget. Après livraison, le fournisseur établit la
facture correspondant et l’ORDSEC procède à la liquidation et à l’ordonnancement
(mandatement) de la dépense.
Quelques fois, des disfonctionnements peuvent subvenir au cours de la pratique de la
procédure d’engagement, conséquence de la longue démarche à faire.
 Manque des dossiers
Au cours de la pratique de la procédure d’engagement des dépenses, certains dossiers
sont perdus en cours de leur exécution. Par cause, l’engagement de la dépense est retardé et
entraine le refus de l’engagement ou même son annulation. Par conséquent, le Ministère qui a
engagé la dépense doit attendre la résolution du problème avant d’effectuer leur tâche.
 Complication de la procédure d’engagement
Au vu de l’exemple analysé ci-dessus, l’engagement des dépenses est difficile à
réaliser. En plus de la longue démarche à faire, il y a aussi le remplissage des formalités par
les intervenants qui nécessitent plusieurs temps à gaspiller. En outre, la procédure
d’engagement traine et quelquefois entraîne la multiplication des pratiques exceptionnelles.
 Refus de l’engagement
L’engagement ne garantit pas que les biens seront livrés ou la prestation de service
assurée. Dans ce cas, le refus de l’engagement peut être effectué à tout moment par le
Ministère dépensier ou par le fournisseur qui a accepté l’engagement d’une dépense. Par
ailleurs, la dépense engagée a été annulée et l’engagement de la dépense n’a été que perte de
temps et n’aura servi à rien.
 42

b- La liquidation des dépenses

Au stade de l’engagement, la dépense n’est pas souvent exactement déterminée, des
variations pouvant intervenir en cours d’exécution. Aussi, il est nécessaire de déterminer son
montant : c’est l’objet de la liquidation.
La liquidation correspond à la nécessité de constater l’exactitude de la dépense et de
s’assurer qu’elle est bien exigible. Par ailleurs, la liquidation est effectuée après « service-fait
», c'est-à-dire qu’elle doit constater qu’un créancier a réellement exécuté les prestations qui
lui incombaient. C’est une règle fondamentale de la dépense publique en vertu de laquelle le
paiement doit être postérieur à l’exécution de travaux ou à la livraison des fournitures.
Les modalités de liquidation sont constituées par le traitement du dossier de
liquidation avec leur certification respective.
Exemple : En reprenant l’exemple sur « l’acquisition des fournitures de bureaux » par un
Ministère dépensier, après l’engagement, les opérations de liquidation se déroulent de la
manière suivante :
Quand le fournisseur livre les fournitures, il doit également apporter les 2 copies du
Bon de Livraison avec la facture correspondante. Ensuite, il remplit la partie exécution du
Bon de Commande, remplit et signe l’attestation de livraison qui se trouve en bas de l’original
du Bon de Commande. Ensuite, le dépositaire comptable signe les 2 copies du Bon de
Livraison et y appose son cachet. Le gestionnaire d’activité signe et porte mention des «
services faits » sur la facture définitive et transmet le Bon de Commande, le Bon de Livraison
signé par le Dépositaire Comptable ainsi que les Procès Verbaux de réception signés par les
membres de la commission de réception à l’ORDSEC.
L’ORDSEC vérifie les pièces comptables se rapportant à la dépense engagée :
- Le TEF visé
- La facture des fournitures de bureau
- Le Bon de Commande
- Le Bon de Livraison et/ou le Procès Verbal de réception
- Le Bordereau des pièces
- Le Projet de Mandat
Il procède à la liquidation qui a pour objet de confirmer la réalité de la dette et
d’arrêter le montant de la dépense. Il porte sur le Bordereau des pièces toutes les pièces
justificatives nécessaires à la liquidation citée ci-dessus, inscrit le montant de la liquidation et
signe le bordereau des pièces.
 43
Comme l’engagement, la liquidation de la dépense a aussi son point faible. Nous
pouvons citer :
 Beaucoup de formalités à remplir
Nous savons que la liquidation consiste à constater l’exactitude de la dépense et
d’assurer qu’elle est bien exigible. Cependant, la constatation de cette exactitude et de cette
exigibilité nécessite beaucoup de formalités à remplir. Par conséquent, il est évident que la
processus budgétaire traine et entraine une perte de temps.
 Mauvaises prestations de service par le fournisseur
Après que l’engagement de la dépense a été fait, la prestation de service doit être
assurée par le fournisseur du bien. En outre, la facture est souvent en retard, cause de la
mauvaise prestation de service par le fournisseur. Or, avant de passer à l’exécution de la
liquidation de la dépense, il faut que les dossiers de liquidation soit effectifs, y compris la
facture et les bons de livraison.

c- L’ordonnancement des dépenses

Après que l’engagement et la liquidation de la dépense est faite, on passe à
l’ordonnancement de la dépense.
L’ordonnancement ou mandatement est l’ordre donné par l’ordonnateur au comptable
public de payer une dépense conformément aux résultats de la liquidation. En continuant et en
analysant l’exemple ci-dessus, durant l’ordonnancement on effectue les opérations suivantes :
L’ORDSEC prépare et vérifie le dossier de mandatement (ordonnancement) qui est
constitué par :
- Le TEF
- Le pro-forma de la facture visée par le Contrôle Financier
- L’original du Bon de Commande
- La facture définitive portant mention des services faits par le GAC
- Le Bon de Livraison signé par le GAC
- Le Bordereau de pièces justificatives de la dépense
- Les 3 imprimés des projets de mandat signé par l’ORDSEC (Mandat de Paiement, Avis de
Crédit, Bon de Caisse)
Il imprime six exemplaires du Bordereau d’Emission dont deux exemplaires sont à
signer. Après vérification du contenu du mandat, il le signe. Ensuite, l’ORDSEC transmet le
dossier de l’ordonnancement accompagné de 4 ou 5 exemplaires du BE au Comptable
Assignataire. Il garde un exemplaire du BE pour le classer dans le chrono (archive).
 44
Les disfonctionnements au cours de l’exécution de l’ordonnancement des dépenses
sont :
 Manque des dossiers
Comme tous les processus budgétaires, l’existence des dossiers manquants sont
souvent source de malversation au cours de l’exécution de la procédure d’engagement des
dépenses. Or, avec des dossiers manquants, on ne peut pas effectuer l’ordonnancement à
terme.
 Existence de plusieurs formalités
L’existence de plusieurs formalités exécutées par les intervenants au cours de
l’exécution de la procédure d’engagement nécessite beaucoup d’attention de leur part.
Cependant, à cause de la longue démarche à faire pour l’application des processus
budgétaires, l’exécution de ces formalités est difficile à réaliser et nécessite plusieurs temps à
gaspiller.

1-1-2 Phase comptable

a- Le paiement des dépenses
Durant la procédure de paiement de la dépense, nous pouvons entamer les phases
suivantes.
Les documents suivants constituent le dossier pour le mandatement ou le paiement des
dépenses : Mandats et titres de règlement, bons de caisse ou avis de crédit, pièces
justificatives des dépenses (factures, marché, convention, état de salaire), bordereau
d’émission récapitulant un à un les mandats.
En pratique, c’est dans cette phase qu’il y a beaucoup de temps à consacrer, le
traitement de dossier effectué par le comptable assignataire peut durer quatre semaines ou
plus selon le cas du dossier à traiter. Avant de procéder au paiement, le comptable assignataire
contrôle la régularité de la dette et vérifie les dossiers de paiement qui se portent sur :
- Les calculs sur la facture
- la moralité des prix
- Les pièces justificatives de la dépense
- L’application des lois et des règlements
- Les titres de paiement, le Bordereau d’Emission, les Mandats…
- les qualités des signataires lors de l’engagement, liquidation et l’ordonnancement
Le comptable assignataire procède au paiement de la dette soit par bon de caisse, soit
par virement bancaire, soit par virement postal, soit par opération d’ordre et enfin par le
paiement par caisse d’avance.
 45
Exemple- Paiement par caisse d’avances :
Il existe deux sortes de caisse d’avances : la caisse d’avance renouvelable et la caisse
d’avance unique et exceptionnelle.
Le paiement par caisse d’avance renouvelable concerne plus particulièrement les
dépenses de fonctionnement et certaines dépenses d’investissement qui sont : les dépenses
d’eau et d’électricité ; les dépenses de télécommunication ; les dépenses de produit
alimentaire et autres combustibles. On peut renouveler la demande de l’avance concernant
l’eau et l’électricité, la télécommunication… . Conformément au besoin du Ministère après
justification de l’avance précédente en totalité ou en partie. C’est pour ça qu’elle a son
caractère « renouvelable ». Le montant maximum des avances renouvelables qui peuvent être
faites au régisseur et le montant détaillé par rubrique avec son taux est fixé comme suit :

Tableau n°5 : Taux et montant maximum de paiement par caisse d’avance renouvelable
Nature des dépenses- Montant crédits ouverts Taux maximum de l’avance
- Eau et électricité, redevance téléphoniques :
 Inférieur ou égal à 5.000.000 Ariary 50% des crédits ouverts
 Supérieur à 5.000.000 Ariary 25% des crédits ouverts

- Autres rubriques : 50% des crédits ouverts

 Inferieur ou égal à 5.000.000 Ariary 25% des crédits ouverts sans dépasser
 Supérieur à 5.000.000 Ariary 15.000.000 Ariary

Source : MFPTLS
Le paiement par Caisse d’avance unique et exceptionnelle est effectué par arrêté
unique pour la création de la régie et la nomination du régisseur mais les procédures et les
autres conditions sont identiques à celles des caisses d’avances renouvelables Exemple :
Crédit du Baccalauréat
Les disfonctionnements qui peuvent exister au cours de la réalisation de la procédure
de paiement de la dépense sont :
 Annulation du processus budgétaire. C’est durant la procédure de paiement de la
dépense que la réalisation du processus budgétaire est souvent annulée. Pour cause, le
montant du crédit est dépassé ou bien les pièces justificatives sont irrégulières ou manquantes.
 Plusieurs pertes de temps. L’existence des pertes de temps est aussi l’une des
disfonctionnements de la procédure de paiement des dépenses. C’est dans cette phase qu’il y a
beaucoup de temps à consacrer. Par conséquent, la réalisation effective du processus
 46
budgétaire traine et entraine plusieurs gaspillages de temps. Par conséquent, des
malversations comme les corruptions peuvent subvenir en cour de la réalisation de la
procédure de paiement cause de la lenteur de l’exécution durant le paiement.

Section 2 : Analyse sur les Forces, faiblesses, opportunités et les

menaces du MFPTLS
L’analyse de ces quatre éléments de la méthode SWOT permet d’améliorer et de
garder la puissance de ce Ministère.

2-1 Forces

L’évolution de la finance publique apporte un grand changement qui génère quelques

avantages au niveau de l’administration pour renforcer la gestion budgétaire du Ministère.
L’analyse des forces permet d’identifier les compétences dont il dispose au sein du
département.

2-1-1 La disposition des Logiciels Informatiques et d’un réseau

intranet
L’utilisation généralisée d’outil informatisé, notamment, informatisé de gestion des
finances publiques (SIIGFP) est une méthode de renforcement de la transparence des
procédures budgétaire. Les systèmes informatiques sont les canaux de transmission, d’analyse
et de stockage de l’information comptable au sein du Ministère.
La Direction Administratives et Financières dispose d’un logiciel spécifique pour le
traitement des informations dont elle a besoin. Il s’agit du Système des Informations de la
Gestion des Finances Publiques (SIIGFP) qui est un moyen rapide et efficace pour traiter les
dossiers .Ce matériel est un réseau direct au Contrôle Financier et au Ministère de Finances et
du Budget. Il y a aussi le réseau intranet .C’est un réseau interne centré par un ordinateur
principal qu’est l’administrateur du réseau. Ce réseau interconnexion peut donc transiter des
informations rapides en temps voulus par les différents Directions et Services du Ministère.
En d’autres termes, l’informatisation du traitement comptable publique prend un rôle
très important sur:
D’abord, les fonctions de soutien technique, par exemple, la fonction « tête de réseau»
pôle de compétences sur l’application de règlementations et de procédures complexe (ex:
règlement sur l’enregistrement des dépenses : montant et sur procédure d’exécution des
dépenses : engagement, ordonnancement, liquidation,…).
 47
Ensuite, les fonctions d’assistance dans la mise en place de la comptabilité d’exercice,
notamment, de conseil des comptables ministériels et des gestionnaires dans l’élaboration des
guides de procédure ;
Enfin, les fonctions de mutualisation. Il pourrait être envisagé de confier à ce
comptable le traitement informatique de l’ensemble des payes des agents relevant des
administrations centrales, ou de lui demander de valider le fichier unique des tiers.

2-1-2 L’application de la loi de finances

C’est une reforme en profondeur et une modernisation de la gestion publique au
moyen :
 d’une budgétisation orientée vers le résultat,
 d’un engagement sur des objectifs et d’une responsabilisation des gestionnaires.

Elle permet de remédier aux insuffisances de l’actuel cadre juridique régulièrement

rencontrés et qui en limitent l’efficacité, notamment :
- le budget est inscrit dans le cadre annuel et aucune évaluation précise et exhaustive,
- la dépense est considérée comme un objectif final,
- le cadre budgétaire, calqué sur l’organisation administrative implique des dotations par
service et non pas par objectif,
- le contrôle d’exécution du budget est purement comptable et juridique.
Le principal instrument utilisé pour la mise en œuvre de la loi Organique des Finances
Publique (LOLF) est le budget de programme qui a pour objet :
- de faciliter l’allocation rationnelle des ressources publiques rares aux différentes actions des
ministères considérés comme les plus prioritaires,
- d’améliorer le suivi du niveau d’activité des services publics, ainsi que leur impact auprès de
la population,
- d’assurer une meilleure cohérence entre les données financières et les objectifs fixés,
- de rendre efficace la gestion et d’améliorer le contrôle des dépensés publiques, car la
technique du budget de programme est fondée sur le rapprochement des moyens avec les
activités (budgétisation) d’une part, les résultats attendus et les objectifs poursuivis d’autre
part et enfin les divers impacts qu’ils permettent d’atteindre.
 48
2-1-3 Détermination préalable des objectifs et du programme
Ici, les objectifs sont considérés comme les programmes sous respect de l’exigence de
la politique des crédits limitatifs. L’étude préalable doit justifier le choix des priorités de
l’action publique sur la base d’un diagnostic d’ensemble de la situation du programme, tenant
compte de ses finalités d’intérêt général, de son environnement, notamment de son
articulation avec les autres programmes de l’organisme, des attentes exprimées, et des moyens
disponibles.

2-1-4 Le respect du nouveau plan comptable (PCOP 2006)

Le cadre conceptuel du Plan Comptable des Opérations Publiques introduit les
concepts qui sont à la base de la préparation et de la présentation des Etats financiers :
conventions comptables de base, caractéristiques qualitatives de l’information financière,
principes comptables fondamentaux. Ce cadre conceptuel constitue une référence
conceptuelle permettant de vérifier la cohérence des différentes règles et normes. Pour ceux
qui établissent les comptes et ceux qui les vérifient, il est un élément de compréhension et
garantissant la fiabilité des informations financières.

2-1-5 Transparence des procédures budgétaires

La présentation préalable du document budgétaire facilite l’analyse et l’identification
des objectifs de la politique budgétaire du Ministère. Ce document budgétaire indique les
modalités des circuits des dépenses ainsi que les principaux risques y afférents aux risques
financières (sous budgétisation ou sur budgétisation), risque matériel (outils
d’opérationnalisation insuffisante).

2-1-6 Au niveau de l’application de la circulaire

La circulaire portant note méthodologique sur la programmation et l'exécution du
budget de programme de l’année 2014 est une présentation détaillée de la méthodologie à
suivre dans le nouveau contexte des budgets de programme au sein du Ministère.
Pour l'exercice 2014, le circulaire d’exécution budgétaire 2014 (annexe n°1) liée à la
préparation du cadre de dépenses à moyen terme et du budget de programmes 2014 est
relativement complète. Cette présente circulaire facilite le travail du gestionnaire à gérer ses
ressources. Elle guide et aide les gestionnaires à mettre en place un système de suivi efficace.
Cette circulaire engendre plusieurs avantages pour le Ministère. D’une part, comme
l’appui sur les travaux effectués en matière de mise en œuvre du dispositif de limitative des
crédits, la nomination de responsabilité des membres des acteurs, la directive des démarches
 49
en cohérence directe avec d’autres outils, déjà adoptés ou en cours de construction, la gestion
budgétaire par programme, et l’élaboration d’un manuel d’audit de la performance. D’autre
part, comme un élément de base du suivi de la performance, à savoir l’indicateur de
performance, en partant des considérations stratégiques et des orientations fixées aux
administrations, pour définir des objectifs auxquels s’associent des indicateurs permettant
d’en exprimer le niveau visé et de mesurer la réalisation correspondante une fois l’année
écoulée. Il propose également une analyse des caractéristiques du système d’information
nécessaire pour nourrir les indicateurs.

2-2 Faiblesses
Durant notre stage au sein du Ministère, on a pu identifier des problèmes qui peuvent
entraver le déroulement de leur travail. Cependant, l’analyse des faiblesses permet de mettre
en évidence les problèmes rencontrés au niveau de réalisation des processus d’exécution des
dépenses budgétaires dans ce Ministère.

2-2-1 Sur le plan humain

a- Problème au niveau de communication
Concernant la communication au sein du MFPTLS: certaines informations sont floues.
Comme le cas de la Direction Administrative et Financière, et même de toutes les autres
Directions au sein de ce Ministère. D’une part, en matière de recrutement de personnel, les
informations sur les concours administratifs ne coulent pas vraiment. Cause, peu de gens sont
au courant de l’existence de ces concours administratifs. D’autre part, les informations sur les
actualités du MFPTLS ne sont pas totalement à la disposition du personnel public.

b- Lacune au niveau de l’utilisation de l’outil de gestion

Le logiciel SIIGFP est installé, mais son usage au sein de l'administration n'est pas
encore suffisamment répandu et sa mise en réseau n'est pas achevée. Au sein du Ministère, les
logiciels SIIGFP et SIIGMP sont utilisés pour la majorité des chaînes de dépenses.
Malheureusement, ces logiciels sont mal maîtrisés par l'administration et la mise en réseau de
tous les matériels est insuffisamment fiable, même à l'intérieur du Ministère. En plus,
l’ouverture des réseaux informatiques internet (ou intranet) exige la maîtrise de certains
risques (falsification des dossiers, des informations, virus). Toutefois, des difficultés
apparaissent également au niveau du bon choix des systèmes d’information et du transfert des
données.
 50
En plus, la formation du personnel n’est pas une priorité de l’Administration. Il est
alors normal que les erreurs ou les fautes surviennent dans le traitement de l’opération ou au
niveau du remplissage des documents administratifs Il y a donc une limite dans
l’élargissement des connaissances du personnel. Il ignore le reste des procédures ainsi que le
déroulement des actions du début jusqu’à la fin.

c- Le non respect des heures de travail

Quand on parle des Ministères, c’est toujours le même bruit qu’on entend : « ce sont
tous des retardataires ». Le non respect des heures de travail entraine beaucoup de gaspillage
de temps et provoquerait les troubles au niveau du travail. Certains employés sont en retard,
d’autres arrivent à l’heure prévue, pourtant ceux qui arrivent plus tôt ne peuvent pas effectuer
leur travail parce qu’il y a par, exemple, des signatures ou des dossiers importants qui
attendent les retardataires. En outre, les usagers, les clients doivent attendre une longue file
d’attente cause du non respect des heures de travail par le personnel public.

d- Problème d’effectif
Les effectifs au niveau de la Direction Administrative et Financière ne sont pas encore
au point. Une tâche qui devrait être faite par une seule personne n’est faite que par deux
personnes ou bien le contraire, deux tâches sont faites par une seule personne. Cela entraîne
un malaise et un trouble au sein du travail.

2-2-2 Sur le plan matériel

On peut dire que les matériels employés au niveau des ministères sont généralement
en mauvais état par rapport à ceux des entreprises privées. Plusieurs critères concernant les
problèmes aux niveaux des matériaux employés par les personnels existent :

a- Outils informatiques
Malgré l’acquisition de quelques matériels informatiques sur les ressources propres
internes ou dotés par les partenaires techniques et financiers, il se trouve que le Ministère
utilise encore des vieux matériels qui datent de mathusalem. D’une part, les matériels de
bureau et les matériels informatiques sont très vieux et dépassés par le temps. Les agents
emploient des ordinateurs et des outils informatiques démodés. D’autre part, les outils
informatiques ne sont pas proportionnels au nombre des employés et entrainent la mauvaise
finition et la mauvaise réalisation du travail au sein de la Direction. Le renouvellement et la
modernisation de ces matériels constitue un facteur de motivation des agents.
 51

b- Manque d’espace
Les espaces ou les bureaux ne sont pas dans la meilleure condition pour effectuer le
travail. Dans un bureau, ils existent trois ou quatre employés, c'est-à-dire qu’il y a un surplus
de nombre. En plus des surplus de nombre dans un bureau, la réalisation du travail est dans de
mauvaise condition parce c’est trop étroit et les usagers ne peuvent pas circuler dans des
meilleurs conditions.

c- Problème de transport
Les moyens de transport pour les personnels n’existent pas et c’est l’une des causes
qui provoquent le retard d’un employé. Arrivé en retard au travail, le fonctionnaire est obligé
de rattraper le temps perdu et en se précipitant, il effectue mal sa tâche et entraine un mauvais
rendement du travail. En outre, les directeurs régionaux des directions régionales
fonctionnelles font preuve de manque de moyen de locomotion. Certains qui en disposent
n’arrivent pas à les entretenir faute de crédits.

d- Manque d’ouvrage
Les ouvrages concernant les finances publiques ne sont pas vraiment à la disposition
du personnel. Seuls, les supérieurs hiérarchiques ont plusieurs ouvrages publics. Les
employés ne sont pas habitués à consulter les documents relatifs à leur fonction. Par
conséquent, ils ne peuvent pas s’informer et s’instruire, d’où certaines fois, la mauvaise
réalisation de leur tâche.

2-2-3 Problèmes sur les formalités d’usage

a- Manque des dossiers
Durant l’exécution des dépenses publiques, on peut constater certaines fois des
dossiers qui sont incomplets alors que l’engagement est déjà en cours. L’existence d’un
dossier manquant est souvent source d’annulation au cours de l’exécution ou de traitement
d’une dépense.

b- Mauvaise gestion du facteur temps

Dans le monde du travail, gérer le temps est souvent difficile à réaliser. Pendant
l’application de la procédure normale d’exécution des dépenses publiques, nous avons
remarqué beaucoup de gaspillage de temps :
 52
 Durant l’engagement, les dossiers sont remis au Contrôle Financier pour l’obtention
d’une « visa » et c’est après trois jours ou bien une semaine qu’ils reviennent.
 Pendant la quatrième phase du processus budgétaire, la vérification d’un dossier par le
comptable assignataire pour pouvoir effectuer un paiement peut prendre un mois et même
plus.

c- La longue marche pour la réalisation des processus

budgétaire
En voyant l’exemple cité au niveau de chaque processus budgétaire, de la phase
d’engagement jusqu’à la phase de paiement, on peut en constater que l’application du
processus budgétaire est difficile et trop long à réaliser.
Il y a aussi les différentes étapes à suivre pour le traitement des dossiers durant chaque
phase du processus budgétaire. Le traitement d’un dossier peut prendre quelques semaines en
suivant à la lettre la procédure normale d’exécution des dépenses publiques. Ayant analysés
les processus budgétaires, nous allons abordés le deuxième chapitre de cette seconde partie : «
Problème au niveau des dépenses publiques ».

2-3 Opportunités
- Volonté des décideurs de mettre en œuvre la politique de modernisation de la Fonction
Publique Malgache ;
- Collaboration avec les partenaires techniques et financiers.
- L’appui des Partenaires Techniques et Financiers comme la Banque Africaine pour le
Développement (BAD) ; le Programme de Réforme pour l’Efficacité de l’Administration
(PREA); le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) et le Programme
du Gouvernement pour le Développement Institutionnels (PGDI) ;
- Sortie imminente des nouveaux cadres de la Fonction Publique pour tenir les postes dans les
Directions Régionales ;
- La reconnaissance internationale de Madagascar et l’ouverture des financements extérieure.

2-4 Menaces
- Manque de moyens financiers permettant de réaliser le projet de reforme de la politique de
modernisation de l’Administration Publique à Madagascar, en vue d’accroître son efficacité et
son l’efficience et d’améliorer la qualité des services rendus aux usagers par la transformation
des structures, du système de gestion et des attitudes et des mentalités
 53
- Non déblocage des financements par les Partenaires Techniques et Financiers ;
- Changement de la politique du Gouvernement en matière de modernisation de la Fonction
Publique;
- Inexistence de terrain titré et borné au nom du Ministère de la Fonction Publique, du Travail
et des Lois Sociales, ou à défaut l’acte de donation de terrain ;
- Les conditionnalités des Partenaires Techniques et Financiers ;

Section 3 : Validation des hypothèses

Dès le début de notre étude, nous avons proposé deux hypothèses dont la première
hypothèse suppose que la procédure et l’amélioration au niveau des crédits accordés au
service exécutant ainsi qu’au niveau des moyens de traitement informatique SIGMP, SIIGFP
permettent aux utilisateurs de crédits de réaliser sans retard l’exécution des dépenses et la
seconde hypothèse quant à elle tente de vérifier que la procédure et l’amélioration au sein de
la phase administrative et la phase comptable dans l’exécution des dépenses publiques rendent
le service responsable de l’exécution plus efficace.

3-1 Premières hypothèses

Nous avons émis comme sous variable de notre première hypothèse. D’abord, la
répartition des crédits affectés à chaque dépense et le fonctionnement de SIIGFP/SIGMP
nécessitent une analyse prévisionnelle des risques financières et des risques comme : le risque
lié au refus de l’engagement, sous budgétisation, au paiement et au ralentissement de
l’exécution de dépense. Elle est aussi un moyen d’estimation préalable des coûts et des choix
des programmes à réaliser ou la fixation des objectifs visés.
Dans le domaine des établissements publics, il y a toujours un problème au niveau des
ressources financières de l’Etat, surtout en matière d’exécution budgétaire. Ces problèmes en
matière financier concernent plus particulièrement le crédit affecté à chaque exécution
budgétaire surtout au niveau de l’engagement.
L’insuffisance de crédits, tant crédits d’investissement que crédits de fonctionnement,
est monnaie courante au Ministère de la Fonction Publique, du Travail et des Lois Sociales.
Les dotations de crédits ne permettent pas aux Services Centraux de fonctionner
normalement, d’acquérir des biens matériels, de construire de nouveaux bâtiments pour les
Directions Régionales et d’entretenir les mobiliers et les bâtiments.
D’abord, lorsque le crédit affecté à la dépense publique n’est pas ouvert (le crédit n’est
pas encore disponible), on ne peut pas faire l’exécution d’une dépense publique. Même s’il y
 54
a besoin urgent pour un Ministère d’effectuer une exécution de dépense, sans crédit il ne peut
rien faire. Ce problème entraine une trouble au niveau de l’exécution des dépenses parce que
d’une part, le responsable doit attendre que le crédit soit ouvert pour exercer son activité au
sein de son département, d’autre part, le travaux au sein du Ministère traine et entraine un
gaspillage de temps.
Ensuite, il se fait aussi que parfois le montant du crédit ouvert ne couvre pas le
montant de la dépense engagée par le Ministère dépensier. Par conséquent, celui-ci est
souvent obligé de retarder l’engagement d’une dépense ou bien de l’annuler.
Exemple : Si un ministère signe au cours de l’année un marché d’un montant de 1000 et que
le crédit ouvert accordé à ce Ministère est de 800, le ministère dépensier doit retarder
l’engagement de ce marché ou bien l’annuler tout de suite parce que le montant de
l’engagement est supérieur au montant du crédit ouvert.
Enfin, l’exécution du budget de dépenses repose sur le logiciel SIIGFP qui à titre de
rappel, s’appuie sur l’ensemble des applications informatiques intégrées au SIIGFP et qui est
un système intégrant la gestion des finances publiques d’où son acronyme. Ce dernier inclus
plusieurs applications connexes :
- Le SIGMP, qui traite les commandes publiques, centralise les données de passation de
marché, et stock les processus de commandes publiques dès l’avis général jusqu’à
l’attribution du marché.
- Au niveau de la gestion de la solde et des Pensions du personnel de l’Etat, il prend en charge
les mouvements (avancement, affectation, admission à la retraite, intégration, décès,
disponibilité) ; traite les soldes et pensions ; édite les différents états liés à la solde et pension.
- Au niveau de la comptabilité des dépenses, il gère les engagements, liquidations et les
ordonnancements.
Dans notre cas, le titulaire du réseau informatique n’est autre que l’Etat, et comme
système d’information : il utilise le SIIGFP. Ce réseau relie le Ministère des Finances et du
Budget avec les autres ministère. L’Intranet est généralement connecté au réseau Internet via
une interface web pour permettre la communication avec le monde extérieur ; pour l’Etat,
l’Intranet utilise le navigateur « Mozilla Firefox ».
Le problème survient du fait que le réseau utilisé pour l’exécution du budget de
dépenses en l’occurrence le SIIGFP, connait fréquemment des problèmes de connexion c'est-
à-dire que les acteurs budgétaires rencontrent souvent des difficultés d’accès en raison de
l’instabilité du SIIGFP ainsi que du SIGMP, ce qui ralentit le rythme d’engagement des
dépenses.
 55
Alors une amélioration est nécessaire au niveau de SIIGFP ainsi que, au niveau de la
répartition des crédits affectés à ce Ministère pour faciliter et accélérer l’exécution des
dépenses publiques dans le temps nécessaire.

3-2 Secondes hypothèses

Nous avons émis comme sous variable de notre seconde hypothèse : la procédure et
l’amélioration au sein de la phase administrative et la phase comptable dans l’exécution des
dépenses publiques rendent le service responsable de l’exécution plus efficace.
D’abord, la lourdeur du contrôle a priori. Il est indispensable de contrôler étroitement
l’exécution du budget. Le budget de dépenses est soumis à différents moyens de contrôle.
Au niveau de l’Administration, il se traduit par un contrôle financier visant à garantir
le respect du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables et à assurer une vision
globale des processus de la dépense et de la situation patrimoniale de chaque ministère. Nous
nous intéresserons sur ce type de contrôle en raison de son impact direct sur l’exécution du
budget de dépenses. Si le contrôle du budget est nécessaire, il ne doit pas pour autant être trop
développé, sinon il risque de retarder ou de paralyser les opérations d’exécution. Comme nous
l’avons explicité durant le précédent chapitre, l’exécution du Budget de dépenses comporte
quatre phases bien distinctes, durant lesquelles intervient le Contrôle Financier pour effectuer
le contrôle interne.
Il s’applique sur le fond et la forme des dossiers (DEF/TEF, pièces justificatives,
projet de mandatement) pouvant se traduire par une acceptation suivie de saisie ou d’un rejet
immédiat et visent à régulariser la gestion du Budget de dépenses. Ce type de contrôle
intervient en cours d’exécution et s’applique sur les ordonnateurs puisque les comptables sont
soumis au contrôle particulier de la Cour des comptes.
Nous constatons que le pouvoir du Contrôle Financier s’exerce bien avant
l’engagement de dépense, se traduisant par un contrôle a priori.
Cependant, pour les dépenses de fonctionnement urgents et fréquemment utilisés par
les services dépensiers, le contrôle a priori contribue à ralentir son engagement et donc
constitue une source de problème pour l’exécution du budget de dépenses.
Ensuite, D’autres problèmes peuvent aussi subsister durant l’application de la
procédure normale d’exécution de la dépense publique dont celui concernant les prestations
de service de chaque acteur ou responsable durant l’engagement d’une dépense et le non
respect de l’engagement. C’est durant l’engagement que l’obligation de payer prend
naissance; or l’existence d’un engagement ne garantit pas que les biens seront livrés
effectivement ou la prestation de service assurée, car le Ministère dépensier peut changer
 56
d’avis ou ne plus être d’accord avec le fournisseur. De ce fait, les fournisseurs ne sont pas
sûrs d’être payés ; par conséquent, certains fournisseurs sont souciant du respect de
l’engagement d’une dépense effectuée par un Ministère dépensier.
Puis, le non respect du client par le fournisseur. Certaines fois, la livraison effectuée
par le fournisseur subit beaucoup de retard (2 ou 3 jours après la date de livraison que le
fournisseur ait livré la marchandise). Même si le Bon de Commande est déjà effectué à
l’avance, certain fournisseur ne respecte pas le client (les Ministères dépensiers) et la livraison
est toujours en retard. D’une part, c’est un facteur de blocage pour la suite des processus
budgétaire et d’autre part, cela va retarder les travaux des usagers au sein du Ministère
dépensier d’où le risque de trouble au niveau du processus budgétaire et la perte de temps.
Enfin, la limitation des crédits affectés à chaque dépense budgétisée. Pendant
l’exécution des dépenses publiques, les problèmes au niveau des ressources financières sont
les plus concernés. La création et la transformation d’emplois ne peuvent résulter que de
dispositions prévues par une loi des Finances.
Toutefois, les transformations d’emplois, ainsi que les avancements et les
modifications de rémunérations, qui ne sont pas de nature à provoquer un dépassement des
crédits préalablement ouverts, peuvent être opérés par décret pris en Conseil des Ministres ou
en Conseil de Gouvernement. Pourtant, les différentes difficultés subsistes dans le processus
d’exécution des dépenses publiques nécessitent une amélioration importante sur l’application
des procédures d’exécution des dépenses en vigueur afin que le Ministère dépensier puisse
exécuter à temps les dépenses. En plus, les fonds affectés à chaque Ministère dépensier sont
limités, par conséquent, les besoins de ces Ministères ne sont pas satisfaits.
 57
Chapitre II : RECOMMANDATIONS
Ce chapitre est spécialisé aux appuis et aux conseils à avancer dans le but de
l’amélioration des certaines défaillances trouvées ainsi que le maintient des atouts remarqués,
tout au long de notre analyse sur terrain. Notre assistance sera donc spécialement amenée, au
niveau de l’organisation interne et l’environnement externe de ce Ministère, et au niveau de
notre thème de recherche.

Section I : Au niveau de l’organisation interne

Dans cette première section, nous allons parler les recommandations prises en compte
pour apporter le bon déroulement du travail au sein du Ministère.

1-1 Sur l’application des procédures normales d’exécution budgétaire

On peut apporter les diverses recommandations citées ci- dessous pour bien effectuer
l’amélioration du processus budgétaire des dépenses publiques :

1-1-1 Amélioration de l’utilisation du Système Intégré Informatisé

de la Gestion des Finances Publiques (SIIGFP)
Le SIIGFP est le logiciel utilisé dans la comptabilité des dépenses publiques. Seuls le
Centre Informatique Central au MFPTLS et les Centres Informatiques Régionaux peuvent
créer les tiers (prestataires de service, bénéficiaires,..). Pour améliorer les dispositions du
SIIGFP, deux nouvelles règles de gestion s’inscrivent dans le cadre du SIIGFP, ce sont : la
modification du DEF et le processus rendu obligatoire pour le suivi de la performance au
niveau de chaque acteur de la dépense.

1-1-2 Ajuster les dépenses le plus tôt possible

De ce fait, l’objectif devrait être d’influer sur les grandes masses du budget au stade de
la préparation budgétaire, c'est-à-dire, au moment où les politiques existantes en matière de
dépense sont reconduites et où de nouvelles politiques sont adoptées.

1-1-3 Restreindre les processus de dépense

La complexité du processus de dépense est devenue si grande qu’elle incite fortement
à le court-circuiter en recourant à « des pratiques exceptionnelles ». Le processus devrait être
défini dans les textes législatifs et règlementaires. Les inspections et les audits devraient être
 58
opportuns et complets et les infractions sanctionnées, de manière visible, en application des
dispositions disciplinaires prévues.

1-2 Sur le plan matériel et humain

Ici, nous allons voir les différentes solutions proposées sur le plan humain ainsi que
sur le plan matériel au sein de ce Ministère dans l’accomplissement de son travail.

1-2-1 Sur le plan matériel

Concernant les moyens matériels, nous pouvons considérer les diverses recommandations ci-
dessous:
a- Amélioration et augmentation des outils informatiques
D’une part, un employé doit au moins avoir son propre matériel informatique pour sa
tâche au sein de la Direction quelles que soient ses activités et d’autre part, il faut changer les
outils informatiques qui ne sont plus à la norme. Comparés au personnel des entreprises
privées, les fonctionnaires ne sont pas vraiment dans de bon terme. Entre autre, il convient
mieux d’affecter à chaque fonctionnaire des matériels et des équipements sophistiqués pour
les aider à mieux exercer leur travail.

b- Rénovation du bâtiment
Il est important que les travailleurs au sein de DAF et même au sein du MFPTLS
puissent accomplir leur tâche avec efficacité. Pour que cette efficacité se réalise, d’abord
mieux vaut améliorer les bureaux et les espaces pour ne pas se sentir trop étroit dans un
bureau. Par conséquent, au minimum un travailleur et au maximum deux travailleurs par
bureau. Ensuite, il est nécessaire de faire l’inventaire des matériels utilisés par les personnels
tous les ans pour permettre de bien entretenir les matériels au sein de chaque direction et pour
permettre à chaque employé de bien maintenir leurs matériels. En contrepartie, le personnel
va prendre soin des matériels et améliorer leur travail en prenant soin des outils mis à leur
disposition.

c- Constitution d’un transport du personnel

La création d’un transport du personnel au niveau du MFPTLS est utile pour éradiquer
les retards dans le travail. En arrivant à l’heure prévue au travail, les fonctionnaires peuvent
effectuer leur tâche sans précipitation et en bonne usage. Par ailleurs, les usagers au sein de
 59
chaque Direction ne seront plus obligés d’attendre dans une longue file d’attente les
fonctionnaires.

d- Mise à disposition du personnel des ouvrages en Finances

Publiques
La lecture des ouvrages en Finances Publiques est indispensable pour mieux effectuer
les tâches au sein de chaque direction. Par ailleurs les employés quel que soit leur grade
doivent avoir le droit de consulter les livres comme leurs supérieurs hiérarchiques.

1-2-2 Sur le plan humain

Plusieurs solutions peuvent améliorer les prestations du personnel au sein du
Ministère :
a- Améliorer les communications sur la politique de
recrutement
Pour avoir des meilleurs candidats, il faut que les publics aient connaissance du test
prévu et ce dans un délai bien déterminé avant les épreuves. Et pour avoir un bon candidat, il
faut bien analyser et bien évaluer le candidat correspondant le mieux au poste exigé. En
observant et analysant son organigramme, on peut bien analyser et évaluer chaque candidat
lors d’un recrutement toute en obtenant les meilleures et les bons candidats.

b- Création de formations supplémentaires

Pour aider les travailleurs au sein de chaque Direction à avoir plus d’efficacité dans
leur travail, il est important d’augmenter leur performance en leur donnant des formations
adéquates sur leur travail. Cette formation doit correspondre à la catégorie de classe du
travailleur. En bénéficiant de cette formation, le travailleur peut être plus motivé et plus
efficace dans son travail.

c- Eviter les pertes de temps inutilement et augmenter les

effectifs
Le gaspillage de temps est l’un des facteurs qui entraine le travailleur de mal effectuer
sa tâche. Pour ne pas perdre plus de temps, il est vraiment important que chaque usager
prenne soin de son temps durant le travail comme la présentation à temps des dossiers à son
supérieur, le travail d’équipe en cas d’absence d’un de son partenaire,… . Avec un bureau
 60
amélioré et un effectif assez nombreux, le travail au sein de chaque direction et même au sein
de chaque service peut être effectivement fait avec rapidité et efficacité.

Section 2 : Environnement externe

Economique : Il faut savoir gérer les risques, ne pas mettre ainsi tous les œufs dans un
même panier. De ce fait, le MFPTLS se doit alors d’entretenir plusieurs partenaires
techniques et financiers, que ce soit avec des fournisseurs ou des créditeurs. La multiplication
des partenariats financiers, comme bailleur de fond et des investisseurs étrangers permet une
large option de réaliser dans la pratique des activités. Cette recommandation touchant
l’économie sert à minimiser les risques de non réalisation d’une partie d’activité, s’il survient
une rupture de partenariat.

2-1 Accélération des nominations des responsables

Pour pouvoir effectuer une continuité et éviter les malversations durant l’exécution du
budget, il faut en cas de changement du régime gouvernemental accélérer la nomination des
responsables à chaque poste de commandement. De ce fait, la continuité du travail reste
efficace et contribue à l’atteinte d’un bon résultat.

2-2 Renforcement de l’utilisation du Contrôle Hiérarchisé des Engagements

des Dépenses (CHED)
Le CHED est conçu en application du Décret n°2008-1247 du 19 Décembre 2008
portant la simplification du contrôle à priori, l’efficacité exercée par le Contrôle Financier et
l’amélioration de la responsabilité de l’ORDSEC.
Cette disposition a pour objet d’accélérer l’exécution des dépenses publiques, de définir les
critères de modulation du CHED, et les modalités pratiques des engagements appliqués au
CHED et non soumis au visa du Contrôle Financier, ainsi que les attributions et les
responsabilités des acteurs du circuit de la dépense publique. Pour mieux renforcer ce CHED,
la mise en place du système de contrôle Interne périodique puis les dispositifs de contrôle
dans chaque Institution responsable exécution de dépense sont nécessaires.

2-3 Recommandation relative aux crédits limitatifs

La rigidité de règle d’exécution des crédits constitue l’un des difficultés du
gestionnaire pour la mise en place du budget programme. L’allègement ou la simplification
des procédures ou des règles budgétaires sont des solutions possibles pour améliorer la
 61
gestion des crédits. Cette amélioration consiste d’une part, la liberté du gestionnaire de crédits
pour gérer son crédit dans la mise en œuvre des programmes dont ils ont la charge.
D’autre part, l’amélioration du cadre technique en matière d’exécution budgétaire
comme les modifications ou les mouvements des crédits en cours pour les programmes peu
efficace. Mais, cette modification ou ce mouvement des crédits doit être soumis à des
conditions plus strictes (conformément aussi à l’article 11 de la LOLF), bien justifié et
explicité et aussi, accompagnant d’un compte rendu spécial et des rapports établissent par les
gestionnaires de crédit et les gestionnaires de programmes. L’objectif de cette solution est de
pouvoir financer convenablement les dépenses réelles en comblant les sous-estimations et en
supprimant les reliquats résultant de surestimation.
C’est une politique qui convient de rechercher les points d’équilibre entre les sous et
sur estimation.
 62

Conclusion partielle

La troisième partie du mémoire a été basée sur les discussions et recommandations des
résultats obtenus lors de notre recherche. Le chapitre premier nous a montré les discussions
sur le résultat et la vérification des hypothèses par les outils d’analyse utilisés qui sont toutes
confirmées. Le deuxième chapitre à son tour nous a proposé les recommandations qui sont les
suivies de l’analyse de l’environnement interne et externe de ce Ministère selon l’analyse
SWOT. Ainsi, les solutions proposées sont portées sur les faiblesses et les menaces constatées
au cours de l’analyse des résultats obtenus. Ces recommandations sont faites de nos analyses
personnelles grâce à des connaissances acquises durant toute notre étude.
 63

CONCLUSION GENERALE
Le stage de trois mois que nous avons effectué au sein du Ministère de la Fonction
Publique, de Travail et des Lois Sociales nous a permis de faire connaître en profondeur la
pratique des processus d’exécution des dépenses au sein d’une institution publique.
Notre thème de ce présent ouvrage est « L’analyse des procédures d’exécution des
dépenses budgétisées ». Ce travail a été établi pour pouvoir améliorer l’exécution des
dépenses budgétisées par des procédures adaptées avec le changement de l’environnement en
vue de faciliter sa réalisation et la rapidité de son exécution. En extrapolant cette étude, nous
avons été dirigés par quelques sous objectifs à savoir :
La majoration des crédits accordés au Ministère et l’utilisation de réseau haut débit
accélèrent la célérité de l’exécution des dépenses au niveau des phases administrative et
comptable dans l’exécution des dépenses publiques. Ce sont des facteurs de bonne marche de
réalisation des dépenses budgétisées.
Et nous avons pris comme hypothèses de travail : la procédure et l’amélioration au
niveau des crédits accordés au service exécutant ainsi qu’au niveau des moyens de traitement
informatique SIGMP, SIIGFP permettent aux utilisateurs de crédits de réaliser sans retard
l’exécution des dépenses, ainsi que la procédure et l’amélioration au sein de la phase
administrative et la phase comptable dans l’exécution des dépenses publiques rendent le
service responsable de l’exécution plus efficace.
Comme nous avons évoqué précédemment, ce présent ouvrage est rédigé selon la
norme IMMRED et scindé en trois parties différentes. La première partie énumère les
différents matériels et méthodes de recherche utilisés par l’impétrant, on y parle de la
description générale de la zone d’étude, les démarches à suivre pour la collecte et le
traitement des informations et enfin, la théorie générale qui correspond à notre thème. La
deuxième partie se concentre sur les résultats de la recherche et de l’investigation chez le
Ministère, on y trouve les procédures préalables sur les crédits et les moyens de traitement des
opérations de dépenses et aussi les procédures de l’exécution des dépenses dans la phase
administrative ainsi que dans la phase opérationnelle. Et la dernière partie, regroupe les
analyses déduites de la comparaison des procedures d’exécution de la dépense publique
théorique avec celui constaté en réalité, la réponse aux hypothèses de l’étude, l’analyse
FFOM et la recommandation avancée par l’impétrant.
D’après ce que nous avons vu dans la première partie, le budget de l’Etat est
l’ensemble des documents, votés par le parlement, qui prévoient et autorisent les ressources et
 64
les charges de l’Etat chaque année. C’est donc un acte de prévision et d’autorisation annuelle
de perception des impôts et des dépenses des deniers publics. Ainsi, ce budget suit des règles
précises de présentation et de vote, elles permettent de retracer, de manière lisible et sincère,
l’intégralité des recettes et des charges de l’Etat. Les procédures d’exécution des recettes et
des dépenses publiques obéissent à des règles strictes. Il existe, pour chacune d’entre elles,
une procédure de droit commun et des procédures dérogatoires visant à faciliter l’exécution
budgétaire dans certaines hypothèses particulière surtout, en vertu du principe de séparation
des ordonnateurs et des comptables publics. De tous les budgets, celui de l’Etat, appelé «Loi
de finances», est le plus complexe puisqu’il s’élabore à l’échelle de la nation. Il décrit le
niveau des recettes et des dépenses nécessaires à la réalisation de la politique économique et
sociale de l’Etat.
Depuis 2004, la procédure de l’ouverture des crédits a été initiée par une réforme. La
principale innovation de cette procédure se réside par la spécialisation des crédits par
programme, en fonction des objectifs de politique publique auxquels ils contribuent. Cette
politique indique que le gouvernement ne peut en principe, sauf de manière limitée et
encadrée, modifier leur destination sans solliciter une décision de l’autorité budgétaire c’est-à-
dire du Parlement. La Loi de Finances est donc un acte par lequel le Parlement donne au
Gouvernement, l’autorisation de percevoir les recettes et de payer les dépenses conformément
à ses prévisions.
Les lois de finances sont des actes juridiques et politiques. Leur contenu ne se réduit
pas à la description du budget de l’Etat. Elles portent sur les emplois, l’information et le
contrôle du Parlement sur les finances publiques. Elles sont un ensemble de comptes dont
elles décrivent les ressources et les dépenses de l’Etat : Budget général, Budget annexes et les
Comptes spéciaux anciennement du Trésor.
Ces diverses théories font l’objet d’une comparaison avec l’application pratique des
procédures d’exécution des dépenses en vigueur que nous avons présenté dans la deuxième
partie. Mais pour y parvenir, nous avons utilisé plusieurs méthodes et techniques pour
recueillir des informations se rapportant à notre thème. Dans la méthodologie d’approche, on
a fait recours à divers méthodes de collectes des données qui commencent par la consultation
des différents ouvrages, pour suivre l’évolution des réalités en suivant la mise en œuvre de
quelque technique tels que l’observation participante, l’entretient et la recherche
documentaire.
Concernant l’entretien, il a été effectué auprès de l’ORDSEC ainsi que ses assistants et
aussi auprès du SAF. Des questionnaires ont conduit l’enquêté. Pour cela, les questions des
guides sont concentrées, d’une part sur l’évolution méthodique et fonctionnelle du processus
 65
d’exécution de dépense publique comme le manuel de procédure d’exécution budgétaire, le
système de traitement, le système de contrôle et d’autre part son évolution organisationnelle
comme l’évolution administrative et opérationnelle.
La recherche webographique nous a permis ainsi de recueillir beaucoup
d’informations. Nous avons obtenus tous les renseignements complémentaires concernant le
Ministère à travers la visite des sites web. Tous cela ont alors une importance significative
surtout pour l’obtention des données et informations à exploiter. Ces diverses méthodes nous
ont permis d’obtenir le résultat raconté dans la deuxième partie de ce devoir ; c’est-à-dire, le
résultat concernant le déroulement des procedures d’exécution des dépenses au sein du
Ministère.
A l’issu de la présente recherche, nous avons pu déduire que l’importance du chantier
de réforme de la répartition des dépenses de l’Etat réside sans nul doute, dans les crédits
ouverts sur chaque mission sont répartis par programme, chapitre, article et paragraphe aux
ordonnateurs qui les gèrent en fonction de la priorisation des activités prévues par le
Gestionnaire d’Activité (GAC). Les autorisations d’engagement et les crédits de paiement
constituent ces crédits ouverts.
Les Autorisations d’Engagement (A.E.) constituent la limite supérieure du crédit qui
peut être alloué pour l’exécution d’un projet d’investissement et elles couvrent une ou
plusieurs années. Il faut noter que les A.E. ne sont prévues que pour les opérations
d’investissement uniquement.
Les Crédits de Paiement (C.P.) représentent le montant maximum des dépenses
pouvant être exécutées pendant un exercice budgétaire. Ils sont utilisés lors des opérations
d’engagement et de mandatement. Partiellement, l’application de la répartition des crédits
ouverts sur chaque mission par programme est constatée au niveau du département où nous
avons fait de stage.
Suite à notre analyse des procédures d’exécution des dépenses publiques existantes, la
reforme de cette procédure de crédit ouvert offre une meilleure gestion. En fait, elle ne se
limite pas d’améliorer au niveau d’une budgétisation orientée vers le résultat, d’un
engagement sur des objectifs et d’une responsabilisation des gestionnaires, mais permet aussi
de remédier aux insuffisances de l’actuel cadre juridique régulièrement rencontrés et qui en
limitent l’efficacité, notamment : le budget est inscrit dans le cadre annuel et aucune
évaluation précise et exhaustive ; la dépense est considérée comme un objectif final ; le cadre
budgétaire, calqué sur l’organisation administrative implique des dotations par service et non
pas par objectif et le contrôle d’exécution du budget est purement comptable et juridique.
 66
Par contre, quelques défaillances ont été décelées comme le problème sur l’application
des procédures d’exécution des dépenses, le problème matériel et humain, la rigidité des
règles de dépenses et enfin le problème lié à la réalisation des programmes face à la limitation
des crédits. Ces difficultés exigent des solutions appropriées pour permettre d’améliorer les
procédures d’exécution des dépenses existantes afin de réduire les risques dans la réalisation
de sa mission vis-à-vis de l’Etat Malagasy.
Malgré la délicatesse de ce thème, tous les dirigeants sont suggérés d’en tenir compte
en vue d’optimiser la gestion de l’organisation interne et des ressources octroyées par l’Etat.
D’une part, des anomalies constatées au niveau des procédures d’exécution entrainent une
trouble ou non réalisation de l’exécution. La solution que nous avons proposée pour résoudre
ce problème concerne l’ajustement des dépenses le plus tôt possible, l’objectif devrait être
d’influer sur les grandes masses du budget au stade de la préparation budgétaire, c'est-à-dire,
au moment où les politiques existantes en matière de dépense sont reconduites et où de
nouvelles politiques sont adoptées.
Ensuite, la rigidité des règles de dépense est l’une des difficultés du gestionnaire
surtout dans la phase pratique qui se pose dans la mise en œuvre de programme. Cette
difficulté se traduit à l’égard de l’application et du respect du circulaire budgétaire, du PCOP
et aussi au niveau de l’informatisation de procédure. Ces problèmes défavorisent ou
n’encouragent pas la bonne réalisation des objectifs ainsi fixés. Pour pouvoir résoudre ces
problèmes, il est suggéré de renforcer la formation du personnel pour mettre à jour sa
connaissance. De plus, les documents de base doivent être simplifiés pour que les
responsables soient capables de les appliquer et les respecter. Ce guide doit décrire
l'organisation des tâches, des circuits, des méthodes de travail et des contrôles à mettre en
œuvre au sein des services de l'ordonnateur et du gestionnaire. Et aussi, aide le comptable
public pour améliorer les natures des opérations sous respect des principes de régularité, de
sincérité et d’image fidèle.
Au niveau de la réalisation de l’opération, le problème se caractérise par des difficultés
d’accès (des problèmes de connexion) en raison de l’instabilité du SIIGFP et du SIGMP,
l’absence des règles de responsabilité pour le gestionnaire de programme ainsi que la
restriction des crédits au cours de l’exécution budgétaire. Ces problèmes n'encouragent pas la
bonne réalisation des objectifs fixés comme le non atteint des objectifs programmés lors de la
conception budgétaire, mais le budget programme se traduit une obligation de résultat et non
de moyen. Afin d’y parvenir, nous avons proposé au responsable, d’une part, d’augmenter ou
clarifier les rôles du gestionnaire des programmes en terme d’assistance technique,
opérationnelle et méthodologique au stade de la réalisation des programmes, et d’assurer la
 67
suivi-évaluation au jour le jour afin d’apprécier la situation du projet. D’autre part, la mise en
place du système de contrôle interne périodique pour renforcer les contrôles : administratif,
organisationnel, opérationnel et comptable ainsi que la liberté d’accès au réseau SIIGFP de
chaque service responsable exécution pour assurer l’exécution des dépenses publiques dans
le temps prévu.
Toutes ces constatations des avantages, des inconvénients et des solutions proposées
sont issues des analyses que nous avons décrites dans la troisième partie du devoir. Cette
analyse et cette discussion des faits constatés ont été matérialisées par un outil d’analyse qui
explicite les points forts et points faibles. Dans notre cas, l’approche par l’analyse FFOM est
l’outil de diagnostic que nous avons utilisé. Cet outil d’analyse permet de confronter la
description de la situation existante dans la réalisation de l’exécution des dépenses ainsi que
des défaillances rencontrées. On peut constater donc que l’évolution continuelle des
procédures d’exécution budgétaire joue une double incidence sur la vue de l’entité, soit un
avantage soit désavantage.
Autrement dit, la modernisation de la répartition par programme des crédits ouvert sur
chaque mission a sa portée et ses limites. Néanmoins, il est un outil efficace pour maximiser
le montant d’engagement effectuer par l’ORDSEC autorisé dans les conditions où les acteurs
du budget surmontent les forces et les opportunités et entraine une limite dans réalisation des
programmes les faiblesses. Son efficacité dépendra du respect de son application effective et
de mise à jour au moment opportun c’est-à-dire chaque année, compte tenu de l’évolution de
l’organisation et/ou des activités du Ministère.
Toutefois, la Finance Publique est un vaste domaine en étroite évolution avec
l’environnement économique, politique et social. C’est pourquoi, toujours dans le but
d’améliorer la procédure d’exécution du budget de dépenses que ce soit au sein du MFPTLS
ou dans les autres Institutions et Ministères, nous laissons ouverte cette recherche et nous
espérons qu’elle se poursuivra au fil des années à venir.
 VIII

BIBLIOGRAPHIE ET WEBOGRAPHIE
BIBLIOGRAPHIE
 Ouvrages
- BARRY H., Potter, JACK D. (septembre 1999), Guide pour la gestion des dépenses
publiques, p80.
- DUBOIS J. (2000), Larousse, Dictionnaire de la langue française au collège; Maury, p178.
- GILBERT O. (1989), Finance Publique, Publieur, pp. 141 à 260.

 Textes législatifs et réglementaires

- CIRCULAIRE n° 03 - MFB/SG/DGB/DESB/SAIDM portant note méthodologique sur la
programmation et l’exécution du budget de programmes année 2014.
- Décret N° 2004-571 définissant les attributions et la responsabilité de l'ordonnateur dans les
phases d'exécution de la dépense publique.
- Décret N° 2012–032 fixant les attributions du MFPTLS ainsi que l'organisation générale de
son Ministère en date du 08 juillet 2014.
- Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) n°2004-007 du 26 juillet 2004.
- Lois 63 015 du 15 juillet 1963 portant la disposition général sur la Finance Publique

 Cours académique
- Cours de Finance Publique. Faculté DEGS, Département Gestion 4em année, année
Universitaire 2012-2013.
- Cours de GRH 4ème Année, Département Gestion, Fac DEGS, Université d’Antananarivo,
Année Universitaire 2012-2013.
- Cours de Méthodologie. Faculté DEGS, Département Gestion 4em année, année
Universitaire 2012-2013.

WEBOGRAPHIE
- Budget de l’Etat, http://fr.wikipedia.org/wiki/ budget [site consulté 25 Juillet 2014]
- Budget exécution de l’Etat 2014, http://www.mfb.gov.mg [site consulté le 23 juillet 2014]
- Historique du Ministère, http://www. mfptls.gov.mg [site consulté le 19 juin 2014]
- Logique d’analyse FFOM, www.Analyse-SWOT.com, [site consulté 25 Juillet 2014]
- Organisation des finances publiques, www.vie-publique.fr, [site consulté 15 juillet 2014]
- Procédure d’exécution Budgétaire, www.google.fr, [site consulté 11 juin 2014]
 IX

LISTE DES ANNEXES

ANNEXE I : Organigramme du MFPTLS…………………………………………………...X

ANNEXE II : Circulaire d’exécution budgétaire 2014...…………………………………….XI
ANNEXE III : Questionnaires……………………………………………………………….XII
ANNEXE IV : Demande d’engagement financier (DEF)..………………………………...XIV
ANNEXE V : Titre d’engagement financier (TEF)...……………………………………….XV
ANNEXE VI : Bordereau des pièces..……………………………………………………...XVI
ANNEXE VII : Mandat de paiement……………………………………………………...XVII
ANNEXE VIII : Bordereau d’émission…………………………………………………..XVIII
ANNEXE IX : Avis de crédit………………………………………………………………XIX
ANNEXE X : Bon de caisse………………………………………………………………...XX
 X

Annexe I : Organigramme du MFPTLS

Source : Archive du MFPTLS

 XI

Annexe II : CIRCULAIRE D’EXECUTION BUDGETAIRE 2014

Source : Archive du MFPTLS

 XII

Annexe III : QUESTIONNAIRES

Questions posées aux ORDSEC

1. Quels sont les procédures d’élaboration et d’exécution du budget de programme au sein du

Ministère ?
2. Quels sont les organes intervenants dans le processus d’exécution budgétaire ?
3. Quelle est la périodicité retenue pour l’élaboration budgétaire ?
4. Combien de temps dure cette préparation ?
5. Quelles sont les différentes procédures à suivre au stade de l’exécution des dépenses
publiques?
6. Quels sont les documents requis/utilisés ?
7. Comment s’organise l’engagement, l’ordonnancement et les liquidations des dépenses
publiques ?
8. Est-ce que le budget annuel de fonctionnement accordé à chaque service est suffisant ?
9. Le Ministère est-il un système de contrôle budgétaire ?
10. Quelle est votre appréciation concernant les procédures administratives en vigueur au sein
du Ministère ?

Question posées aux responsables exécution budgétaire

1. Quels risques pourraient affecter la mise en œuvre de l’exécution?

2. Quels sont les motifs du rejet plus fréquents dans la demande d’engagement des dépenses?
3. Comment sera traité les dossiers rejetés sur l’engagement des dépenses ?
4. Le Ministère établit-il des situations périodiques indiquant les chiffres comparatifs de la
période précédentes, et les écarts par rapports aux budgets ? Ces écarts sont ils analysés ?
5. Quel est le résultat obtenu par rapport à ce qui a été prévu ?
6. Existe-il un moyen d’enregistrement fiable fixant le taux de réalisation de l’exécution
budgétaire de chaque année?
7. Par rapport aux années antérieures, quelles sont les évolutions constatées?
8. Comment voyez-vous le fonctionnement de l’exécution des dépenses budgétisées ?

Objectif : Saisir les problèmes liés à l’exécution du budget de dépenses.

1. Existe-t-il des problèmes liés à l’exécution du budget de dépenses ?
Oui
Non
 XIII

2. Si oui, au niveau de quelle(s) étape(s) se situent ces problèmes ?

Engagement
Liquidation
Ordonnancement
Paiement
Autre(s) à préciser
3. Sous quels aspects se présentent ces problèmes ?
4. Quelles sont ses répercussions sur la réalisation budgétaires ?
5. Comment percevez-vous les réformes et dispositions engagées au sein de la Finance
publique, notamment celles concernant l’exécution du budget de dépenses ?

Questions posées aux COMPTABLES

1. Existe-t-il un plan comptable interne ?

2. Les modifications apportées à ce plan comptable sont elles soumises à un contrôle
approprié ?
3. Le système comptable en vigueur par le Ministère (matériel, livres…) est il adapté aux
besoins ?
4. Concernant le système informatique comptable, les contrôles sur les aspects suivants sont-
ils suffisants :
a. Installation ?
b. Organisations ?
c. Sauvegarde ?
d. Exploitations ?
e. Sécurité, risque, assurance ?

5. Est-ce que ce système informatique est maîtrisé par chaque utilisateur ?

6. Le système existant arrive-t-il à prévenir les fraudes et erreurs et de maximiser les chances
de les découvrir afin de prendre les mesures correctives ?
7. Faites-vous chaque année un inventaire ?
8. Quels sont les avantages et inconvénients de l’utilisation de ce système ?

Source : Auteur, juillet 2014

 XIV

Annexe IV : DEMANDE D’ENGAGEMENT FINANCIER

Source : MFPTLS
 XV

Annexe V : TITRE D’ENGAGEMENT FINANCIER

Source : MFPTLS
 XVI

Annexe VI : BORDEREAU DES PIECES

Source : MFPTLS
 XVII

Annexe VII : MANDAT DE PAIEMENT

Source : MFPTLS
 XVIII

Annexe VIII : BORDEREAU D’EMISSION

Source : MFPTLS
 XIX

Annexe IX : AVIS DE CREDIT

Source : MFPTLS
 XX

Annexe X : BON DE CAISSE

Source : MFPTLS
 XXI

TABLE DES MATIERES

REMERCIEMENTS ................................................................................................................... i

AVANT PROPOS ...................................................................................................................... ii

SOMMAIRE ............................................................................................................................. iii

LISTE DES TABLEAUX ......................................................................................................... iv

LISTE DES FIGURES ............................................................................................................... v

LISTE DES ABREVIATIONS ................................................................................................. vi

INTRODUCTION ...................................................................................................................... 1

PREMIERE PARTIE : ............................................................................................................... 6

MATERIELS ET METHODES ................................................................................................. 6

Chapitre I : MATERIELS....................................................................................................... 7

Section 1 : Justification de la zone d’étude ......................................................................... 7

1-1 Présentation générale du MFPTLS .......................................................................... 7

1-1-1 Mission du MFPTLS.......................................................................................... 8

1-1-2 Les objectifs du Ministère .................................................................................. 8

1-2 Organisation interne du Ministère ............................................................................ 8

1-2-1 Organigramme ................................................................................................... 8

1-3 Présentation générale de l’organisation du DAF ................................................... 10

1-3-1 Mission ............................................................................................................. 10

1-3-2 Organisation interne du DAF ........................................................................... 10

1-3-3 Description des services ................................................................................... 11

Section 2: Cadre théorique de l’étude ............................................................................... 12

2-1 Ouvrages et articles ................................................................................................ 12

2-1-1 La Loi Organique sur la Loi de Finances ......................................................... 12

2-1-2 La loi de Finances ............................................................................................ 13

2-2 Les outils théoriques ............................................................................................... 14

2-2-1 Les principes et les cadres budgétaires ............................................................ 15

 XXII

Chapitre II : METHODES .................................................................................................... 19

Section I : Les méthodes de collecte des données ............................................................ 19

1-1 La recherche documentaire dans les bibliothèques et sur internet .......................... 19

1-2 Observation participante et l’enquête ..................................................................... 19

1-3 Les questionnaires ................................................................................................... 20

Section II : Les méthodes de traitement des données ....................................................... 21

1-1 Le logiciel Microsoft office 2007 ........................................................................... 21

1-2 Le SWOT ou FFOM ............................................................................................... 22

Section III : Limites de l’étude ......................................................................................... 22

3-1 La recherche documentaire ..................................................................................... 22

3-2 La collecte des données .......................................................................................... 23

3-3 Le traitement des données ....................................................................................... 23

Conclusion partielle.................................................................................................................. 24

DEUXIEME PARTIE : PRESENTATION DES RESULTATS ............................................. 25

Chapitre I : Les procédures préalables sur les moyens financiers et d’informatisations dans
l’opération des dépenses publiques ...................................................................................... 26

Section 1 : Les crédits accordés au Ministère ................................................................... 26

1-1 La mise en place de crédit ....................................................................................... 26

1-2 Ouverture de crédit ................................................................................................. 28

1-3 Cas du Budget Général de l’Etat ............................................................................. 29

Section 2 : Moyen de traitement des opérations de dépense publique ............................. 30

2-1 Système Intégré Informatisé des Finances Publiques (SIIGFP) ............................. 30

2-2 Système Informatisé de Gestion des Marchés Publics (SIGMP) ............................ 31

Chapitre 2 : Les procédures sur la réalisation de l’exécution des dépenses publiques ........ 32

Section I : Les phases Administratives ............................................................................. 33

1-1 L’engagement ........................................................................................................ 33

1-2 La liquidation ......................................................................................................... 34

1-3 L’Ordonnancement ou Mandatement .................................................................... 35

 XXIII

Section 2 : Phase Comptable............................................................................................. 35

2-1 Les comptables publics ........................................................................................... 36

2-2 Le Paiement ............................................................................................................ 36

Conclusion partielle.................................................................................................................. 38

TROISIEME PARTIE : DISCUSSIONS ET RECOMMANDATIONS ................................. 39

Chapitre 1 : DISCUSSIONS................................................................................................. 40

Section1 : Discussion portant sur les résultats .................................................................. 40

1-1 Discussion sur les résultats ..................................................................................... 40

1-1-1 Phase administrative ........................................................................................ 40

1-1-2 Phase comptable............................................................................................... 44

Section 2 : Analyse sur les Forces, faiblesses, opportunités et les menaces du MFPTLS 46

2-1 Forces ...................................................................................................................... 46

2-1-1 La disposition des Logiciels Informatiques et d’un réseau intranet ................ 46

2-1-2 L’application de la loi de finances ................................................................... 47

2-1-3 Détermination préalable des objectifs et du programme ................................. 48

2-1-4 Le respect du nouveau plan comptable (PCOP 2006) ..................................... 48

2-1-5 Transparence des procédures budgétaires ........................................................ 48

2-1-6 Au niveau de l’application de la circulaire ...................................................... 48

2-2 Faiblesses ................................................................................................................ 49

2-2-1 Sur le plan humain .......................................................................................... 49

2-2-2 Sur le plan matériel ......................................................................................... 50

2-2-3 Problèmes sur les formalités d’usage .............................................................. 51

2-3 Opportunités ............................................................................................................ 52

2-4 Menaces .................................................................................................................. 52

Section 3 : Validation des hypothèses .............................................................................. 53

3-1 Premières hypothèses .............................................................................................. 53

3-2 Secondes hypothèses ............................................................................................... 55

Chapitre II : RECOMMANDATIONS................................................................................. 57
 XXIV

Section I : Au niveau de l’organisation interne ................................................................ 57

1-1 Sur l’application des procédures normales d’exécution budgétaire ....................... 57

1-1-1 Amélioration de l’utilisation du Système Intégré Informatisé de la Gestion des

Finances Publiques (SIIGFP) .................................................................................... 57

1-1-2 Ajuster les dépenses le plus tôt possible ......................................................... 57

1-1-3 Restreindre les processus de dépense ............................................................. 57

1-2 Sur le plan matériel et humain ................................................................................ 58

1-2-1 Sur le plan matériel .......................................................................................... 58

1-2-2 Sur le plan humain ........................................................................................... 59

Section 2 : Environnement externe ................................................................................... 60

2-1 Accélération des nominations des responsables ..................................................... 60

2-2 Renforcement de l’utilisation du Contrôle Hiérarchisé des Engagements des

Dépenses (CHED) ......................................................................................................... 60

2-3 Recommandation relative aux crédits limitatifs ..................................................... 60

Conclusion partielle.................................................................................................................. 62

CONCLUSION GENERALE .................................................................................................. 63

BIBLIOGRAPHIE ET WEBOGRAPHIE ............................................................................ VIII

LISTE DES ANNEXES ........................................................................................................... IX

Annexe I : Organigramme du MFPTLS ................................................................................ X

Annexe II : CIRCULAIRE D’EXECUTION BUDGETAIRE 2014 ................................... XI

Annexe III : QUESTIONNAIRES ......................................................................................XII

Annexe IV : DEMANDE D’ENGAGEMENT FINANCIER ........................................... XIV

Annexe V : TITRE D’ENGAGEMENT FINANCIER ...................................................... XV

Annexe VI : BORDEREAU DES PIECES ....................................................................... XVI

Annexe VII : MANDAT DE PAIEMENT ....................................................................... XVII

Annexe VIII : BORDEREAU D’EMISSION ................................................................ XVIII

Annexe IX : AVIS DE CREDIT ....................................................................................... XIX

Annexe X : BON DE CAISSE ........................................................................................... XX

TABLE DES MATIERES .................................................................................................... XXI