Teoria e Pratica Dos Conselho

Teoria e Prática dos
Conselhos Tutelares e
Conselhos dos Direitos da
Criança e do Adolescente
Fundação Oswaldo Cruz – Fiocruz
PRESIDENTE
Paulo Ernani Gadelha
VICE-PRESIDENTE DE ENSINO, INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO

Maria do Carmo Leal
Editora Fiocruz Escola Nacional de Saúde Pública Sergio Arouca
DIRETORA DIRETOR
Maria do Carmo Leal Antônio Ivo de Carvalho
EDITOR EXECUTIVO COORDENADORA DA EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA

João Carlos Canossa Mendes Lúcia Maria Dupret
EDITORES CIENTÍFICOS
Nísia Trindade Lima
Ricardo Ventura Santos
CONSELHO EDITORIAL
Ana Lúcia Teles Rabello
Armando de Oliveira Schubach
Carlos E. A. Coimbra Jr.
Gerson Oliveira Penna
Gilberto Hochman
Joseli Lannes Vieira
Lígia Vieira da Silva
Maria Cecília de Souza Minayo
Teoria e Prática dos
Conselhos Tutelares e
Conselhos dos Direitos da
Simone Gonçalves de Assis

Liane Maria Braga da Silveira
Mariana Barcinski
Benedito Rodrigues dos Santos
Organizadores
Copyright © 2009 dos autores
Todos os direitos de edição reservados à Fundação Oswaldo Cruz/Editora e Ensp/EAD
1ª reimpressão – 2010
EDITORA ASSISTENTE DA CO-EDIÇÃO PROJETO GRÁFICO

Christiane Abbade Jonathas Scott
Eliayse Villote
ASSESSORIA PEDAGÓGICA
Henriette Santos ILUSTRAÇÕES
Marcelo Tibúrcio
SUPERVISÃO EDITORIAL
Eduardo Morcillo EDITORAÇÃO ELETRÔNICA
Jonathas Scott E TRATAMENTO DE IMAGEM
Maria Leonor de M. S. Leal Quattri Design
REVISÃO METODOLÓGICA
Henriette Santos
REVISÃO E NORMALIZAÇÃO
Alda Maria Lessa Bastos
Fatima Cristina Lopes dos Santos
Maria José de Sant’Anna
Catalogação na fonte
Instituto de Comunicação e Informação Científica e Tecnológica em Saúde/Fiocruz
Biblioteca de Saúde Pública
T314 Teoria e prática dos conselhos tutelares e conselhos dos direitos

da criança e do adolescente /. Assis, Simone Gonçalves
de (Org.) ... [et al.] – Rio de Janeiro, RJ : Fundação Oswaldo
Cruz; Educação a Distância da Escola Nacional de Saúde
Pública Sergio Arouca, 2009.
292 p. graf.
ISBN: 978-85-61445-41-6
1. Defesa da Criança e do Adolescente. 2. Direitos

Humanos. I. Silveira, Liane Maria Braga da (Org.). II. Barcinski,
Mariana (Org.). III. Santos, Benedito Rodrigues dos (Org.).
IV. Título.
CDD – 362.7
2010
Editora Fiocruz Educação a Distância da Escola Nacional de
Saúde Pública Sergio Arouca
Avenida Brasil, 4036 – Térreo – Sala 112
Manguinhos – Rio de Janeiro – RJ Rua Leopoldo Bulhões, 1480
CEP: 21040-361 Prédio Professor Joaquim Alberto Cardoso de Melo
Tels.: (21) 3882-9039 ou 3882-9041 Manguinhos – Rio de Janeiro – RJ – CEP: 21041-210
Telefax: (21) 3882-9006 Tel.: (21) 2598-2996
www.fiocruz.br/editora www.ead.fiocruz.br
Há um menino, há um moleque
morando sempre no meu coração.
Toda vez que o adulto balança,
ele vem pra me dar a mão.
(...) Há um menino, há um moleque
morando sempre no meu coração.
Toda vez que o adulto fraqueja
ele vem pra me dar a mão.
Milton Nascimento e Fernando Brandt

Autores
Abigail Silvestre Torres
Assistente social; mestre pela PUC/SP e doutoranda em serviço social pela mesma instituição.
Consultora em políticas sociais públicas. Docente de graduação e pós-graduação nas Faculdades
Metropolitanas Unidas (FMU). Pesquisadora do Núcleo de Estudos e Pesquisas em Seguridade e
Assistência Social da PUC/SP. Coordenadora Geral da pós-graduação lato sensu da Universidade
Bandeirante de São Paulo (UNIBAN).
Alexandre Ferreira do Nascimento

Psicólogo; mestre em estudos da subjetividade pela Universidade Federal Fluminense (UFF).
Presidente do I Conselho Tutelar de Niterói por duas gestões (1999 a 2006) e integrante do
processo de organização dos conselhos estaduais e nacional. Atualmente, presta assessoria
técnica em atendimento dos direitos humanos de crianças e adolescentes para organizações
públicas, civis de interesse público e empresariais e atua na área de formação de redes de
proteção social de crianças e adolescentes em situação de violação de direitos.
Ana Cristina de Castro

Mestre em gestão urbana pela Pontifícia Universidade Católica do Paraná. Coordenadora de
Planejamento do Instituto Municipal de Administração Pública (IMAP) da prefeitura de Curitiba.
Integrante da equipe executiva da Unidade de Gestão do Plano de Governo (2009-2012) da
prefeitura de Curitiba.

Doutor em antropologia social pela Universidade da Califórnia – Berkeley; pós-doutor em
antropologia pela Universidade da Califórnia – Los Angeles. Professor e pesquisador da
Universidade Católica de Goiás. Secretário executivo do Conselho Nacional dos Direitos da
Criança e do Adolescente (Conanda) e coordenador do Pró-Conselho Brasil da Secretaria Especial
dos Direitos Humanos da Presidência da República.
Carlos Nicodemos
Advogado; especialista em Direitos Humanos e doutorando em direito penal pela Universidad
Complutense de Madrid/Espanha. Coordenador executivo da Organização de Direitos Humanos –
Projeto Legal. Membro do Conselho Estadual dos Direitos da Criança do Estado do Rio de Janeiro.
Membro da Comissão de Direitos Humanos da OAB/RJ. Professor universitário da Faculdade de
Direito Evandro Lins e Silva/IBMEC nas disciplinas direito penal e criminologia.
Cláudio Augusto Vieira da Silva

Psicólogo; mestrando em políticas públicas na Universidade do Estado do Rio de Janeiro.
Conselheiro dos Direitos da Criança e do Adolescente do Estado do Rio de Janeiro (2007-2009).
Psicólogo da Fundação Centro de Defesa dos Direitos Humanos Bento Rubião.
Cristina de Fátima Guimarães

Assistente social; especialista nos temas de gênero, raça e defesa dos direitos da criança e do
adolescente. Participou do Conselho Nacional da Juventude. É assessora técnica da Secretaria
Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial/Seppir/Presidência da República. Participa
do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente e da Comissão Nacional de
Erradicação do Trabalho Infantil.
Fátima Gonçalves Cavalcante

Psicóloga; pós-doutoranda em saúde pública. Professora adjunta do mestrado em psicanálise,
saúde e sociedade da Universidade Veiga de Almeida e pesquisadora-colaboradora do Centro
Latino-Americano de Estudos de Violência e Saúde Jorge Careli (Claves/Ensp/Fiocruz).
Francisco Sadeck
Economista, formado pela Universidade de Brasília (UnB). Mestrando em políticas públicas e
formação Humana pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Trabalha com orçamento
público, atuando principalmente na área de análise e controle das políticas públicas para crianças
e adolescentes. Trabalhou no Instituto de Estudos Socioeconômicos (INESC), Unicef, Instituto de
Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e Senado Federal. Atualmente, é diretor executivo do Instituto
Caliandra de Estudos, Ação Social e Assistência Cidadã.
Helena Oliveira Silva

Socióloga; especialista em gestão urbana e desenvolvimento. Especialista em segurança pública e
justiça criminal e em proteção dos direitos da criança e do adolescente. Possui larga experiência
em planejamento e gestão de projetos na área de direitos humanos. Atualmente é oficial de
projetos do Unicef na Área de Direitos e Proteção da Criança e do Adolescente.
Levi Marques Pereira

Mestre em antropologia social pela Universidade Estadual de Campinas e doutorado em Ciências
(área de concentração em antropologia social) pela Universidade de São Paulo. Atualmente é
professor adjunto da Universidade Federal da Grande Dourados. Tem experiência na área de
antropologia, com ênfase em etnologia sul-americana, atuando principalmente nos seguintes
temas: parentesco e organização social, educação indígena, antropologia da religião, antropologia
da criança, história indígena, terras indígenas e movimento social.
Marcos Eliezer Cruz Kohls

Graduado em pedagogia pela Universidade Estadual de Campinas e em filosofia pela Universidade
Federal do Paraná. Especialista em proteção integral a crianças e adolescentes pela Pontifícia
Universidade Católica do Paraná e técnico da Secretaria de Estado da Criança e da Juventude
do Paraná. Atualmente é coordenador estadual do Sistema de Informação para Infância e
Adolescência (Sipia).
Maria Cecília de Souza Minayo

Socióloga; antropóloga e doutora em saúde pública. Pesquisadora titular da Fundação Oswaldo
Cruz e coordenadora científica do Centro Latino-Americano de Estudos de Violência e Saúde
Jorge Careli (Claves-Ensp/Fiocruz).
Maria Isabel Garavelo

Assistente social, com especialização em ciências sociais e direitos humanos/mediação de
conflitos. Experiência nas áreas de justiça, saúde, habitação, programas sociais e direitos da
criança e do adolescente. Atuação em sindicato, no Conselho Regional de Serviço Social de São
Paulo. Presidente da Associação dos Conselheiros Tutelares do Estado de São Paulo (1999/2000) e
membro da Articulação Nacional dos Conselheiros Tutelares (2000/2001).
Mariana Barcinski
Psicóloga; professora adjunta da Universidade Federal Fluminense (UFF) e pesquisadora associada
ao Centro Latino-Americano de Estudos de Violência e a Saúde Jorge Careli (Claves); doutora pela
Clark University, desenvolve pesquisa sobre violência e gênero, com foco nas especificidades da
criminalidade feminina.

Médica; pós-doutorada pela Cornell University – EUA; doutora em ciências pela Escola Nacional
de Saúde Pública Sergio Arouca (Ensp/Fiocruz); coordenadora executiva do Centro Latino-
Americano de Estudos de Violência e Saúde Jorge Careli (Claves/Ensp/Fiocruz), atuando na área
da violência e saúde, em especial no que se refere a crianças, adolescentes e jovens em situação
de violência.
Suely Ferreira Deslandes
Socióloga; doutora em Ciências; pesquisadora do Instituto Fernandes Figueira (IFF-Fiocruz) e do
Centro Latino-Americano de Estudos de Violência e Saúde Jorge Careli
(Claves-Ensp/Fiocruz).
Vera Lídia Alves de Oliveira

Odontóloga; mestre em saúde coletiva. Participou da estruturação e da coordenação municipal
da “Rede de Proteção à Criança e ao Adolescente em Situação de Risco para a Violência”
de Curitiba. Atualmente chefia a Coordenação de Vigilância de Doenças e Agravos Não
Transmissíveis – Centro de Epidemiologia – Secretaria municipal de Saúde de Curitiba.
Organizadores
Liane Maria Braga da Silveira

Pesquisadora do Centro Latino-Americano de Estudos de Violência e Saúde Jorge Careli –
Fundação Oswaldo Cruz; mestre em Antropologia Social – PPGAS/Museu Nacional/UFRJ;
doutoranda em antropologia social – PPGAS/Museu Nacional/UFRJ. Atua na área de antropologia,
com ênfase em antropologia urbana e antropologia das sociedades complexas, privilegiando os
estudos sobre juventude, gênero, família e violência.
Mariana Barcinski
9
Sumário
Prefácio ................................................................................................................. 13
Apresentação ........................................................................................................ 15
1. Desenvolvimento de paradigmas de proteção para crianças e adolescentes brasileiros ................. 19

Benedito Rodrigues dos Santos, Abigail Silvestre Torres, Carlos Nicodemos e Suely Ferreira Deslandes
2. Conselhos dos direitos da criança e do adolescente ................................................................... 67

Benedito Rodrigues dos Santos, Cláudio Augusto Vieira da Silva, Maria Cecília de Souza Minayo,
Abigail Silvestre Torres, Helena Oliveira da Silva, Suely Ferreira Deslandes e Mariana Barcinski
3. Conselhos tutelares ................................................................................................................. 1 39

Alexandre Ferreira do Nascimento, Maria Isabel Garavelo, Marcos Eliezer Cruz Kohls,
Fátima Gonçalves Cavalcante, Helena Oliveira Silva, Cristina de Fátima Guimarães,
Simone Gonçalves de Assis e Levi Marques Pereira
4. Comunicação e mobilização dos conselhos com instituições parceiras, redes de serviços e

sociedade civil ..................................................................................................................................... 225
Ana Cristina de Castro e Vera Lídia Alves de Oliveira
5. Orçamento público e fundos dos direitos da criança e do adolescente ........................................... 255

Francisco Sadeck
Siglas .................................................................................................................... 287

Prefácio
Desde a implementação do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA)

em nosso país, uma das prioridades tem sido a constituição da rede de
conselhos dos direitos e tutelares, formando a base do chamado Sistema
de Garantia dos Direitos. Cabe destacar o ineditismo, em âmbito inter-
nacional, da proposta que culminou com a criação dos conselhos dos
direitos e tutelares, instituições voltadas para a defesa dos direitos de
crianças e adolescentes no Brasil. O caráter inovador que marca essas
instituições refere-se à composição de seus membros e ao perfil de sua
atuação. Os conselhos dos direitos prevêem uma composição paritária e
com caráter deliberativo, enquanto os conselheiros tutelares são ouvi-
dorias e têm seus membros eleitos pela própria comunidade.
Decorridos mais de 18 anos da aprovação do ECA são ainda inúmeros os

obstáculos para o melhor funcionamento dos conselhos. Parte das dificul-
dades está relacionada à qualificação dos conselheiros para o exercício de
função tão complexa como a promoção e defesa dos direitos da criança e do
adolescente. No caso brasileiro, são especialmente desafiadores a dimensão
continental do país (com seus 5.564 municípios), o caráter federativo e a
numerosa população infanto-juvenil (superior a 60 milhões de habitantes).
Destacamos ainda como obstáculos a serem observados na defesa dos direi-
tos da criança e do adolescente as desigualdades sociais, regionais e aquelas
decorrentes da condição de gênero, orientação sexual, etnia, raça e deficiên-
cias. Tais especificidades exigem abordagens diferenciadas, a fim de garantir a
necessária eqüidade entre crianças e adolescentes de todo o Brasil.
13
Diante do contexto descrito, o livro Teoria e Prática dos Conselhos Tutelares e
Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente é fruto das novas diretrizes
traçadas pela Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidência
da República (SEDH) nos últimos anos, com o objetivo de fortalecer a
rede dos conselhos no Brasil. Neste sentido, destacamos a necessidade
de fomentar processos de formação continuada dos conselheiros. Desde
a sua concepção, o objetivo do livro, coletivamente produzido por espe-
cialistas da área de defesa dos direitos da criança e do adolescente, era
possibilitar ao conselheiro um diálogo entre a sua prática e a teoria que
deve fundamentar o seu cotidiano de trabalho.
O livro que você, leitor, tem agora em mãos constitui-se um material de

consulta para todos aqueles envolvidos na área de defesa dos direitos da
criança e do adolescente. Na concepção do livro, os autores desenvolve-
ram capítulos que abordam temas voltados especificamente para a área
de atuação dos conselheiros dos direitos e dos conselheiros tutelares, bem
como capítulos que tratam de assuntos pertinentes a esses dois grupos.
Esperamos que este livro possa contribuir para uma reflexão acerca das
políticas, dos agentes e dos mecanismos que compõem o cenário da
defesa dos direitos infanto-juvenis no Brasil. A idéia é que sua leitura se
traduza em uma postura crítica e uma prática que vislumbre a diversi-
dade e as especificidades das crianças e dos adolescentes brasileiros.
Juntos escrevemos o ECA. A sua consolidação, no entanto, exige de

todos nós a escrita do que sabemos e fazemos, bem como das questões
que nos provocam e nos fazem sonhar. Este é o convite que lhe dirigi-
mos com base na leitura deste material. Afinal, como todos nós, você é
parte estruturante desta rede de proteção.
Carmen Silveira de Oliveira

Subscretária de Promoção dos Direitos da Criança e do Adolescente/Secretaria Especial dos
Direitos Humanos da Presidência da República e Presidente do Conselho Nacional dos Direitos
da Criança e do Adolescente (Conanda).
14
Apresentação
O livro Teoria e Prática dos Conselhos Tutelares e Conselhos dos Direitos da Criança
e do Adolescente foi originalmente concebido para conselheiros dos direitos
e tutelares. A publicação contou com o total apoio da Secretaria Especial
dos Direitos Humanos da Presidência da República, que se aliou ao Centro
Latino-Americano de Estudos de Violência e Saúde Jorge Careli (Claves)
e à “Educação a Distância”, setores da Escola Nacional de Saúde Pública
Sergio Arouca (Ensp/Fiocruz) em todas as fases de sua produção.
A idéia de produzir este material partiu da constatação da centralidade

da rede de conselhos para a consolidação do Sistema de Garantias dos
Direitos da Criança e do Adolescente, conforme preconizado pelo Esta-
tuto da Criança e do Adolescente. Este livro é resultado da aprendizagem
crítica de várias décadas de capacitação presencial realizadas por todo o
país. Ele parte de um novo momento, quando buscamos transformar a
capacitação dos operadores de direitos em política pública continuada.
Nesta perspectiva, todos aqueles envolvidos na rede de proteção dos

direitos de crianças e adolescentes podem se beneficiar da sua leitura.
Profissionais da área de saúde, educação, desenvolvimento social e
segurança, por exemplo, têm a oportunidade de conhecer e compreen-
der os desafios e limites da ação dos conselheiros e refletir sobre a
sua própria atuação no Sistema de Garantia dos Direitos. Tal como
os conselheiros, esses profissionais trabalham cotidianamente no
15
enfrentamento de violações de direitos. Cremos que o maior conheci-
mento das atribuições de cada um dos atores que compõem a rede de
proteção poderá propiciar ações verdadeiramente articuladas entre eles.
Com essa perspectiva, ousaremos pensar em uma prática intersetorial
que possibilite um adequado atendimento das situações de violação de
direitos, bem como a diminuição dos conflitos freqüentemente observa-
dos na interlocução entre os diversos atores.
A partir da discussão de casos concretos de violação de direitos, o livro

tem o objetivo de possibilitar a você, leitor, a vinculação entre a sua
experiência cotidiana e a fundamentação teórica formulada por especia-
listas da área. É por meio deste diálogo que procuramos romper a dua-
lidade teoria e prática, entendendo ambas como constituintes de uma
ação qualificada. A idéia é que teoria e prática saiam fortalecidas deste
diálogo constante.
No Capítulo 1, “Desenvolvimento de paradigmas de proteção para crian-

ças e adolescentes brasileiros”, o leitor poderá refletir sobre o surgimento
e a evolução das noções que hoje temos de criança e adolescente ao
longo da nossa história e o desenvolvimento das medidas de proteção a
crianças e adolescentes que já vigoraram no país e que culminaram no
Estatuto da Criança e do Adolescente, o ECA.
A partir de um estudo de caso, no Capítulo 2, “Conselhos dos direitos

da criança e do adolescente”, busca-se discutir a situação dos conselhos
dos direitos da criança e do adolescente no Brasil. O texto inclui uma
discussão acerca das atribuições dos conselheiros, bem como os desafios
comumente encontrados na elaboração de políticas públicas para a área
de defesa e garantia dos direitos de crianças e adolescentes.
No Capítulo 3, “Conselhos tutelares”, o objetivo é discutir a natureza

deste conselho, suas principais funções, sua prática de trabalho coti-
diana, envolvendo: os passos para o atendimento de casos de crianças e
adolescentes com direitos violados (recebimento de notificações, rece-
bimento do caso, avaliação, encaminhamentos e medidas adotadas), as
dificuldades enfrentadas para o gerenciamento desse atendimento e a
fiscalização das entidades voltadas a crianças e adolescentes.
16
A análise da metodologia do atendimento em rede é o tema discutido
no Capítulo 4 “Comunicação e mobilização dos conselhos com institui-
ções parceiras, redes de serviços e sociedade civil”. O texto enfatiza o
potencial do trabalho conjunto entre os conselheiros e os demais atores
ligados à defesa dos direitos das crianças e dos adolescentes e recomenda
que esta prática seja adotada no cotidiano de trabalho desses atores.
Finalmente, no Capítulo 5, “Orçamento público e fundos dos direitos da

criança e do adolescente”, questões relevantes sobre o financiamento
de políticas sociais voltadas para crianças e adolescentes, o orçamento
público e o Fundo da Criança e do Adolescente são discutidas, com a
intenção de explicitar alguns instrumentos disponíveis para aqueles
envolvidos na defesa dos direitos da criança e do adolescente no país.
Esperamos que a leitura deste livro contribua para a construção de uma

prática reflexiva e crítica voltada para a defesa dos direitos de todas as
crianças e adolescentes brasileiros. O conteúdo deste livro busca incor-
porar em sua essência o tema da diversidade, característica das crianças
e adolescentes de várias regiões do país e condição inerente à prática dos
diferentes atores nas diferentes localidades em que atuam. Aliar a diver-
sidade à singularidade de cada criança, adolescente e suas famílias é um
exercício a ser feito por cada um de nós, diariamente, em nosso contato
profissional com esses novos sujeitos de direitos, particularmente aque-
les cujos direitos estão ameaçados ou violados.
Os Organizadores
17
1. Desenvolvimento de paradigmas
de proteção para crianças e
adolescentes brasileiros
Benedito Rodrigues dos Santos, Abigail Silvestre Torres,

Carlos Nicodemos, Suely Ferreira Deslandes
Neste capítulo queremos refletir com você, conselheiro e conselheira,

sobre como surgiram ao longo da história as noções que temos, hoje, de
criança e de adolescente, bem como as medidas de assistência e proteção
a crianças e adolescentes que já vigoraram no país e que culminaram
no Estatuto da Criança e do Adolescente, o ECA. Enfatizamos, ainda, a
importância da mobilização da sociedade frente aos direitos da criança
e do adolescente como uma marca relevante para a definição de novos
caminhos para a infância e juventude do século XXI.
O conceito de infância variou, consideravelmente, ao longo da história

universal. Os significados atribuídos a esta fase da vida foram distintos
no decorrer do tempo e nas diferentes culturas. Conseqüentemente, as
medidas tomadas em relação a este grupo populacional também assu-
miram muitas facetas. Já o conceito de adolescência surgiu apenas no
século XX, denominado como o “século da adolescência” (ARIÈS, 1981).
Por esta razão, a maior parte dos relatos históricos aborda a situação
da infância, desconhecendo a especificidade da adolescência tal qual a
conhecemos hoje. Ao assistir ao filme 300, você
verá como era conduzida a
educação da criança após os
Já foram demasiadamente citados na literatura os exemplos de infan- sete anos de idade, em uma
cidade-estado grega (Esparta).
ticídio relatados na Bíblia e em outros textos oriundos de diferentes Lembre-se: o filme é uma obra
de ficção, mas baseia-se em
culturas. O chamado “poder paterno” era absolutamente inquestionável, dados históricos.
correspondendo a um poder de vida e de morte.
19
TEORIA E PRÁTICA DOS CONSELHOS TUTELARES E CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE
Como nos revela Áries (1981), em seu clássico livro História social da
criança e da família, se na Grécia antiga havia um sentido de mediação
entre a fase infantil e a fase adulta, na Idade Média não se observa mais
esta passagem. Até o fim da Idade Média, os termos designativos de
criança e adolescente eram empregados sem muito critério para meni-
nos e meninas de diferentes idades. Não raro se via em textos da época
rapazes de 18 a 20 anos serem denominados de crianças. Para o autor,
as concepções de criança e adolescência eram amalgamadas ao sentido
de dependência e subalternidade.
A concepção de criança era, portanto, bem diferente da atual. Até mea-

dos do século XII, por exemplo, as crianças eram representadas nas
pinturas e obras de artes como homens em miniatura, com corpos e faces
pouco infantis e musculatura adulta. Durante a Idade Média, a criança,
tão logo não precisasse mais dos cuidados vitais da mãe ou ama, era
Acesse o site Google e procure
o pintor Pieter Bruegel. Busque
incorporada ao universo adulto. Certamente isto não pode ser traduzido
seu famoso quadro Jogos como falta de afeição, mas como uma forma de socialização considerada
Infantis e veja como as crianças
eram retratadas no século XVI. normal para os padrões da época.
Como pontua outro historiador da infância, Heywood (2004), houve

várias “descobertas” sobre a infância que atribuíram um sentido peculiar
a essa fase da vida, como “ondas” de diferenciação social (séculos VI a
VII, XII a XIV, XVII ao XX). No embate entre as concepções religiosas e
laicas ocorridas ao longo desses séculos, a criança ora foi considerada
símbolo da pureza (há um sem-número de representações artísticas nas
quais os anjos são caracterizados como crianças gorduchas e rosadas), ou
considerada naturalmente inocente, ora vista como fruto do pecado ou
potencialmente impura, necessitando ser socializada com rigor e cons-
tantemente vigiada em seu desenvolvimento moral.
Até mesmo o valor de sua vida era relativo. Ao longo de muitos séculos,
e em épocas de altíssima mortalidade infantil, a morte de crianças muito
pequenas não era fato inusitado ou mobilizador. As crianças menores
“não contavam”, isto é, não eram consideradas, devido ao fato de ser
muito provável que morressem.
É apenas a partir do século XVII que, nas famílias abastadas francesas e

em outros países europeus, com a valorização da vida nas cidades e seus
modos corteses, a criança passa a ter um status diferenciado, sendo con-
siderada como “distração” da família. Suas gracinhas, gestos e balbucios
20
Desenvolvimento de paradigmas de proteção para crianças e adolescentes brasileiros
seriam vistos como fonte de entretenimento e valorizados por amas e fami-

liares. Entretanto, esta fase era curta, aproximadamente até entre cinco e
sete anos de idade; logo em seguida, a criança era incorporada ao mundo
adulto. As meninas, por exemplo, tinham pouca ou nenhuma educação
escolar e, desde muito cedo, eram treinadas para serem esposas, casando-se
a partir dos 11 ou 12 anos de idade. Na Idade Média, era comum enviar
crianças após os sete anos para serem aprendizes, quando serviriam em
casas estranhas, realizando tarefas domésticas e demais afazeres.
Figura 1 – Criança na Idade Média

Ilustração: Tibúrcio (2008).
No que diz respeito à infância, o diferenciador da Modernidade foi a reva-

lorização da educação. O projeto escolar se confundia, em boa parte, com
o projeto da reforma religiosa e seus preceitos moralistas. Algumas ordens
católicas passaram, também, a se dedicar exclusivamente à missão do
ensino. A escola, a partir do final do século XVII, incorporou a disciplina
como eixo central da interlocução com os educandos e como mecanismo
de adesão das famílias ao projeto escolar, cujo ciclo envolveria cerca de
quatro anos. Dessa maneira, a infância seria agora prolongada enquanto
durasse tal ciclo. Na Linha do tempo, anexada ao final deste capítulo,
detalhamos, com base na trajetória histórica da criança e do adolescente
no Brasil, os caminhos traçados e as mudanças de paradigmas que hoje se
manifestam na proteção e na garantia dos direitos infanto-juvenis.
21
Não podemos incorrer na “ingênua” idéia de evolução, isto é, na visão de

que quanto mais remotas, mais “atrasadas” e quanto mais próximas do
presente “mais evoluídas” são as concepções relacionadas à infância e à
adolescência.
Como veremos, inegáveis avanços são hoje notados e garantidos em tra-

tados e leis de abrangência internacional. Porém, tais avanços convivem
com inúmeras formas de violação da infância e da adolescência, que são
banalizadas e reproduzidas no cotidiano de muitas sociedades. Portanto,
não podemos pensar no passado como se fosse uma fase superada e
extinta. A depender da cultura ou de determinado grupo social, tradi-
ções seculares são ainda hoje mantidas, mesmo à revelia dos padrões
contemporâneos ocidentais de proteção à infância e à adolescência.
Uma vez que a noção sobre a infância tem variado profundamente ao

longo dos séculos e nas diferentes culturas, e que a concepção de ado-
lescência só foi elaborada mais recentemente, as maneiras de atender às
necessidades e demandas sociais relacionadas a essas fases da vida tam-
bém têm sido variáveis. Para ilustrar esta diversidade, comentaremos a
seguir sobre como a sociedade brasileira concebe a infância e a adoles-
cência e como tem atuado ao longo da história, evidenciando o caminho
percorrido na luta pela aquisição dos direitos. Tentaremos conectar a
realidade da infância e da adolescência em distintas épocas às ações de
proteção legal dos seus direitos.
Para pensar
Philip Veerman (1992), escrevendo sobre a ideologia dos direitos da criança,

ressalta que as concepções de infância produzidas pela sociedade podem ou
não ser expressas diretamente nas leis.
Reflita sobre a visão que a sociedade brasileira construiu sobre a infância e
as medidas legais que foram utilizadas para proteger a infância ao longo do
tempo. Para tal consulte a Linha do tempo ao final deste capítulo.
O que já alcançamos e com quais obstáculos nos deparamos hoje?
22
Três paradigmas de proteção de

crianças e de adolescentes
A Linha do tempo, já citada, apresenta a cronologia histórica das inter-
venções na vida de crianças e adolescentes pobres no Brasil, desenvolvida
com base nas relações entre sociedade civil e Estado, legislação e políticas
sociais, ao longo dos anos. Ela permite identificar três amplos modelos de
proteção jurídico-social voltados para as crianças e adolescentes (SANTOS,
1996; 2004). Esses modelos são apresentados no decorrer deste capítulo.
A soberania paterna associada ao

caritativismo religioso
O modelo de soberania paterna sobre as crianças, associado ao caritati-
vismo religioso, perdurou praticamente durante todo o período do Brasil
Colônia, entre 1500 e meados de 1800. Discutir a sociedade patriarcal,
nos termos de Gilberto Freyre, implica refletir esse conceito como um
sistema econômico, social, político: de produção (a monocultura
latifundiária); de trabalho (a escravidão); de transporte (o car-
ro de boi, o bangüê, a rede, o cavalo); de religião (o catolicismo
de família, com capelão subordinado ao pater famílias, culto dos
mortos etc.); de vida sexual e de família (o patriarcalismo polígamo);
de higiene do corpo e da casa (o “tigre”, a touceira de bananeira, o
banho de rio, o banho de gamela, o banho de assento, o lava-
pés); de política (o compadrismo) (FREYRE, 2005, p. 36).
Ainda que a sociedade patriarcal tenha assumido várias formas em fun-

ção dos diferentes elementos geográficos e econômicos, Bastos afirma
que existia uma “unicidade [...] dada pela sociabilidade orquestrada pela
família” (BASTOS, 2006, p. 105). As crianças e os jovens eram, então,
inteiramente governados pela família e a legislação era fundada sobre a
soberania paterna. Aos pais cabia determinar a profissão e o casamento
para os filhos. As crianças, filhas de escravos, acolhidas nas portas das
casas ou dadas para criação, eram incorporadas a uma família extensa
que geria uma unidade de produção.
Durante esse período, o sistema legal não estava ainda formalizado

(MORRISSEY; MANN, 1985). O incipiente Estado brasileiro parecia
não ver razões para intervir na família, a fim de proteger os interesses
das crianças e dos adolescentes, cuja reação aos freqüentes e imodera-
dos castigos impostos pelos pais e mestres era apenas de duas ordens:
23
de submissão ou de resistência, por meio das fugas de casa. Já no final

desse período (Brasil Colônia), as leis que buscavam coibir a prática
de castigos imoderados começavam a se tornar mais freqüentes. Mais
ao final do período, a imagem emblemática da criança necessitada de
atenção era a do “infante exposto” em instituições de caridade, que
os conservava no anonimato social. A ação caritativa das instituições
fundamentava-se em uma concepção mística de criança; a explicação
para o fenômeno da infância pobre e abandonada baseava-se na reli-
gião e a ação dirigida a elas se configurava como um ato de caridade e
de boa vontade individual. Os agentes se organizavam em irmandades,
congregações religiosas e confrarias de caráter voluntário. A finalidade
da intervenção seria a conversão religiosa, o aprendizado de “bons cos-
tumes” (modos civilizados) e o controle social das condutas desviantes.
Esse sistema de proteção de crianças pobres e vulneráveis, particular-

mente o representado pela “roda dos expostos”, recebeu duras críticas dos
reformadores higienistas, cuja ação, fundamentada na ciência positivista,
produziu alterações substanciais no modelo de proteção à criança “desam-
parada”. Dentre as críticas à “roda dos expostos” estava o fato de o sistema
ter se tornado um destino para os filhos indesejados dos senhores patriarcais;
fomentar o comércio de leite de escravas; servir como mecanismo para
ocultar o infanticídio e ser fonte para adoções ilegais.
O higienismo compreende atitudes e comportamentos individuais e coletivos

(inclusive sociais e morais) que deveriam ser seguidos para se atingir um estado
de saúde. Baseava-se nos conhecimentos sanitários da época, como as teorias
de salubridade (relacionadas à circulação de ares e de luz nos ambientes) e as
concepções de desenvolvimento racial. Teve influência na formação de médicos,
especialmente dos pediatras, e de educadores. A idéia de educação das novas
gerações estava, na época, fortemente associada ao ideário de ordem social,
desenvolvimento e progresso (GONDRA; GARCIA, 2004).
Do estado de bem-estar social

à ação filantrópica
Esse modelo perdurou de 1850 até a década de 1970, aproximadamente,
e ofereceu uma primeira matriz de proteção jurídico-social. A idéia de que
o Estado deve assegurar o bem-estar da criança e do adolescente como
24
indivíduos autônomos das suas famílias surge com a construção do Estado

Moderno (Estado-Nação), que alguns denominam “estado protecionista”
ou “estado intervencionista”, dependendo do papel do Estado na regula-
ção da vida social. Ações como a de regulamentar o sistema da roda dos
expostos tornaram-se mais freqüentes a partir dessa época.
Durante o século XVIII, o Estado passou a regular (e prover pequenos

fundos) as instituições que trabalhavam com populações destituídas, prin-
cipalmente com crianças. Já no final do século XIX, o Estado Moderno
começou a especializar um conjunto de órgãos para prover “cuidado”
às crianças, particularmente nos campos da saúde e da educação. No
século XX já se contava com um complexo aparato destinado à proteção
do bem-estar da criança e do adolescente. Assim, o Estado passava a
normatizar o espaço social, que antes era gerido pela comunidade. Sua
ação reguladora atinge a vida familiar no final do século XIX e, particu-
larmente, no século XX. Desse modo, o Estado começa a normatizar a
vida social e familiar, regulando o relacionamento entre seus membros.
Surgem, no período, regulações estatais normatizando o lidar com crian-

ças, a exemplo das leis que favoreciam os interesses da criança após a
separação dos pais, dos testamentos e casos de adoção, e da definição de
padrões mínimos de cuidados infantis, tais como as obrigações de matri-
cular os filhos na escola, permitir o trabalho infantil somente após os 16
anos de idade e proteger as crianças do abuso e da exploração sexual.
Cada vez mais o Estado assume a soberania sobre a criança, tornando-se
o árbitro do seu melhor interesse e competente para retirar o poder
familiar sobre os filhos.
O processo de normatização da infância da era moderna, pela criação de

normas e leis, começou a ser implementado e justificado pela retórica dos
discursos de igualdade social e da universalização do bem-estar da criança
e do adolescente. Pesquisadores como Morrissey e Mann (1985) inter-
pretam o processo de normatização da infância, no começo do século XX,
na cidade de Nova York, como uma influência da “elite da sociedade
impondo suas visões do modo correto de criar crianças sobre grupos sociais
menos favorecidos – geralmente pobres e imigrantes” (p. 7). Platt (1969),
por sua vez, reconhece nos “salvadores da criança”, reformadores sociais
que se percebiam como altruístas humanitários, dedicados a resgatar
os menos afortunados da sociedade, os responsáveis pela invenção da
25
delinqüência, por meio da normatização de certos modos de criar crian-

ças e da marginalização dos modos de criar das camadas empobrecidas
da sociedade.
O estado de bem-estar brasileiro diferenciava pobres “úteis” e “inúteis”,

especializando dois tipos de instituições distintas: uma para a “criança” e
outra para o “menor”. Com base nessa visão da infância, foi criada a dou-
trina jurídica que passou a fundamentar as políticas de bem-estar social
destinadas a crianças e adolescentes. Trata-se da doutrina da “situação irre-
gular”, segundo a qual o “menor” seria a criança ou o adolescente em situ-
ação irregular, por estar material, moral ou socialmente abandonado. Por
contraste, a “criança”, filha dos segmentos mais favorecidos da sociedade,
encontrava-se em situação regular. Essa visão dicotomizada orientou dife-
rentes tipos de políticas, programas e atitudes sociais em relação à infância
Dicotomizada porque divide um
até os anos 1980, quando os movimentos sociais propuseram a ruptura
conceito em dois outros, no caso, o
da infância: “criança” e “menor”. com a categoria “menor”.
Do final do século XIX até os anos 1970, no século XX, a imagem emblemática
da criança em situação de vulnerabilidade social e necessitada de proteção
social mais efetiva era a do “menor abandonado” e a do “menor delinqüente”,
sendo que a primeira categoria gerava mais apelos de proteção.
No período de 1850 a 1970, o Brasil montou um complexo sistema estatal

e paraestatal a fim de garantir o bem-estar da criança e do adolescente.
O judiciário passou a operar com as varas da família e com o juizado de
menores. Enquanto a vida das crianças era regulada pela legislação da
família, a dos menores passou a ser regulada pelo Código de Menores (a
primeira edição foi em 1927 e a segunda, em 1979). Entre 1940 e 1970,
o Executivo passou a operar com dois órgãos diferenciados: o Departa-
mento Nacional da Criança, vinculado ao Ministério da Saúde, gerindo
as políticas de proteção à maternidade, à infância e à adolescência no país
e o Serviço de Assistência ao Menor (SAM), subordinado ao Ministério
da Justiça, que concebia a infância como uma fase da vida que exigia
cuidados e proteção específicos, cabendo a instituições especializadas a
sua recuperação e formação sadia e moralizada (ALVIM; VALLADARES,
1988). O SAM foi a matriz do sistema de atendimento a menores, con-
solidado 24 anos mais tarde com a criação da Fundação Nacional do
Bem-Estar do Menor (Funabem).
26
Figura 2 – Crianças e pobreza nos centros urbanos

Nesse período, a concepção subjacente à proteção de crianças vulnerá-

veis dos setores pobres da sociedade brasileira era dominada pela filan-
tropia social. Embora o Estado tivesse assumido o papel de executor da
política do bem-estar do menor, grande contingente do serviço ainda era
provido a essa população pelas entidades sociais particulares. A Funabem
e as Fundações Estaduais do Menor (Febems) eram encarregadas da
execução do sistema de justiça do menor (encarceramento de jovens e
sistema de internação).
A corrente filantrópica se diferenciou da caritativa por utilizar explica-

ções científicas para o fenômeno da criança marginalizada e abando-
nada, bem como pelo tratamento a ela destinado. Baseava-se no modelo
médico-legal, com ênfase nos aspectos sanitários. Os desvios de conduta,
abandono e marginalidade eram entendidos como desvios de caráter, de
personalidade individual, para os quais se recomendava o isolamento
social e o tratamento intensivo. Nesse período, não se levava em consi-
deração os condicionantes sociais geradores de tais desvios.
27
Em termos gerais, a corrente filantrópica não representou uma ruptura

com a corrente caritativa, inscrevendo-se na mesma tradição assisten-
cialista e paternalista, embora o caráter científico e a intervenção do
Estado tenham provocado mudanças na concepção e na metodologia
dos programas sociais desenvolvidos entre 1920 e 1970.
Assistencialismo
Houaiss (2001) apresenta duas definições, a saber:

doutrina, sistema ou prática (individual, grupal, estatal, social) que pre-
coniza e/ou organiza e presta assistência a membros carentes ou ne-
cessitados de uma comunidade, nacional ou mesmo internacional, em
detrimento de uma política que os tire da condição de carentes e neces-
sitados; e/ou sistema ou prática que se baseia no aliciamento político das
classes menos privilegiadas através de uma encenação de assistência so-
cial a elas; populismo assistencial.
Direitos da criança associados à ação

emancipatória cidadã
Esse modelo começa a se cristalizar a partir da metade dos anos 1980. A histó-
ria da atenção à infância pobre no Brasil registra, nos anos 1970 e 1980, uma
mudança conceitual importante que passou a influenciar o olhar de educadores,
leigos, técnicos, legisladores, formuladores e gestores de políticas sociais, qual
seja: o rompimento com as categorias “menor carente,” “menor abandonado”
e a constituição do conceito de “crianças e adolescentes sujeitos de direitos”.
A construção dessa nova concepção foi atribuída à emergência de novos ato-
res sociais (os programas alternativos) e à organização de um amplo movi-
mento em defesa dos direitos da criança e do adolescente, no final dos anos
1970 e início dos anos 1980, no contexto de redemocratização do país.
O modelo de proteção de crianças e adolescentes em situação de vulnerabi-

lidade social baseado nos direitos foi precedido pelo movimento das alterna-
tivas comunitárias. A criação de programas alternativos foi uma resposta ao
modo como a sociedade (incluindo os poderes públicos) vinha tratando os
mais visíveis segmentos infantis pobres do país – “os meninos de rua” e os
“menores infratores”. Foi fundamentada em críticas contundentes às precá-
rias condições de atendimento das instituições para crianças e adolescentes,
na gestão da Política e do Sistema Nacional do Bem-Estar do Menor.
28
Dentre os fatores que geraram a construção dessas alternativas, temos

a “presença incômoda” de grande contingente de crianças nas ruas e o
envolvimento crescente de crianças e adolescentes no cometimento de
delitos e no uso de substâncias psicoativas. A fragilidade das respostas
dadas aos problemas tornou-se evidente. Tais respostas eram baseadas
em uma avaliação recorrente de que a família, a comunidade e a escola
estavam falhando na socialização de determinados segmentos da popu-
lação infantil. Além disso, as instituições de bem-estar social, criadas
para a “ressocialização” dos chamados “menores” carentes, abandona-
dos, de rua ou infratores, mostraram-se não somente perversas, como
também ineficientes e ineficazes na reeducação dessas crianças e ado-
lescentes. Essas instituições tornaram-se alvos de contundente crítica
social realizada pelos meios de comunicação de massa, pela academia
e pelos movimentos sociais. Por fim, a “recuperação” dessas crianças e
adolescentes por intermédio do trabalho também fracassava. O sistema
de capacitação profissional organizado por empresários do setor pri-
vado não alcançava essa população excluída. Era evidente que todos
os mecanismos de proteção estavam falhando em relação às crianças
excluídas socialmente.
O movimento das alternativas comunitárias buscou desenvolver um

conjunto de programas de “proteção” aos meninos e meninas de rua,
em contrapartida aos propostos pelo Sistema do Bem-Estar do Menor,
congregando programas executados pelos estados e outros desenvolvi-
dos por entidades sociais particulares tradicionais, ainda remanescen-
tes dos modelos caritativos e filantrópicos. Os programas comunitários
destinavam-se, basicamente, à educação de crianças e adolescentes em
situação de rua (trabalhadoras ou não), à geração alternativa de renda
na rua e nas comunidades de origem e à escolarização alternativa.
Os seus princípios fundamentais eram:
a necessidade de trabalhar com crianças e adolescentes nos contex-

tos em que elas estão inseridas (em contraste à institucionalização, foco
central da política do bem-estar do menor);
a crença de que crianças e adolescentes são sujeitos da história e do
processo pedagógico e de que a comunidade deve participar na geração
de soluções para os problemas sociais. Há, portanto, uma nítida mudança
de paradigma, ou seja, a ação com as crianças e adolescentes deixa de ser
uma questão de caridade e filantropia e transforma-se em uma questão
política e pedagógica.
29
A concepção da criança como sujeito da sua história e do processo peda-

gógico contrapõe-se à de criança-objeto, que justificava a supremacia
do paradigma dos adultos, tanto no desenho de políticas e programas
quanto na prática educativa e assistencial dos serviços destinados às
crianças pobres. A criança e o adolescente devem ter “vez e voz”, devem
ser ouvidos pela sociedade.
Figura 3 – A “vez e a voz” das crianças

Essa é a mensagem dos anos 1980, construída como reação à ideologia
da incapacidade da criança e do adolescente e reconhecendo-os como
seres políticos que podem e devem intervir para mudar a sua condição
social. A idéia de que o homem é sujeito da sua história – recorrente nos
movimentos sociais dos anos 1970 e 1980, e instrumento contra o fata-
lismo econômico e o regime autoritário brasileiro – é também defendida
como princípio pedagógico na intervenção com crianças e adolescentes
marginalizados. São pioneiros na sua adoção segmentos pastorais da
Igreja Católica, sobretudo aqueles adeptos da Teologia da Libertação.
30
Para pensar
Você tem conhecimento sobre as ações dos movimentos sociais que
ocorreram nos anos 1970 e 1980?
Procure identificar programas em seu estado ou município que
exemplifiquem o tipo de atuação ocorrido naquele período.
Converse com outros profissionais que possam auxiliá-lo nessa tarefa.
O exercício de recuperar e analisar experiências passadas ajuda
a compreender melhor o modelo atual de assistência.
O desenvolvimento de uma nova forma de abordagem das questões

relativas a crianças e adolescentes foi o fator que propiciou a ruptura de
uma política centrada na institucionalização. Inicialmente foi apontada
pelos adeptos das abordagens tradicionais como incentivo à permanên-
cia de crianças nas ruas. Posteriormente, recebeu críticas porque sua
metodologia não fazia distinção pedagógica entre o atendimento pres-
tado a crianças recém-chegadas e aquele destinado a outras com longa
permanência nas ruas. Apesar das críticas, a educação de rua sobreviveu
por praticamente três décadas, se atualizou e hoje é um item das políti-
cas públicas destinadas a crianças em situação de rua.
Coube aos militantes dos movimentos sociais, aos formuladores de

políticas públicas, servidores do Estado, promotores e juízes engajados
no movimento de alternativas comunitárias promoverem a ruptura do
paradigma alternativista e construir o paradigma dos direitos da criança
e do adolescente no país. Essa ruptura baseou-se em um balanço crítico
dos programas alternativos comunitários, no final da década de 1980.
Dentre as críticas mais freqüentes a esses programas, podemos citar:
pouco potencial dos mecanismos de proteção informais gerados pela

família e pela comunidade de origem dos meninos e meninas de rua.
São famílias, em geral, socialmente isoladas e o comportamento dessas
crianças e adolescentes implica tensão nas relações com a vizinhança e
a escola;
os programas não se constituíram uma solução efetiva para os pro-
blemas de sobrevivência das crianças, embora tenham auxiliado muitas
delas, prevenido a entrada de outras na criminalidade organizada, for-
mado lideranças para o movimento de crianças e adolescentes e apoiado
a sua mobilidade social;
31
as estratégias de geração de renda utilizadas nos programas alter-

nativos evidenciaram: a) descompasso entre as demandas do mercado
consumidor e o tipo de produtos e serviços escolhido pelos programas;
b) escolhas de atividades manuais que requeriam ensino metódico para
se constituírem uma carreira; c) recebimento de pagamentos simbóli-
cos não suficientes para a sobrevivência ou aquisição de uma noção do
valor econômico do trabalho; e d) formação para a subalternidade e não
para tornar-se um trabalhador-cidadão. Esses programas concebiam o
trabalho como uma forma de “controle social”, transmitindo pouco ou
nenhum aprendizado de participação nos processos de tomada de deci-
são. Também não observavam as normas legais de ingresso no mundo
do trabalho e transmitiam informação assistemática sobre direitos traba-
lhistas e de cidadania;
embora os programas alternativos tivessem contribuído para a sobre-
vivência de algumas crianças e seus grupos familiares (SPINDEL, 1986),
terminaram por produzir uma perversa inversão da lógica da política
social: levar as crianças e adolescentes a ajudarem suas famílias, em vez do
contrário (COSTA, 1990). Para muitos críticos do modelo, esses arranjos
serviram como “amortecedores da pressão” para a melhoria das políticas,
desobrigando o Estado do papel que lhe cabia (OLIVEIRA, 2000);
pouca efetividade dos programas alternativos para impactar as
dimensões estruturais do fenômeno chamado de “meninos e meninas
de rua” ou do trabalho infantil no Brasil. Ao final dos anos 1980, esses
programas não conseguiam oferecer proteção às milhares de crianças
trabalhadoras em situação de risco pessoal e social no país. Dentre suas
fragilidades, destacam-se: dependiam de lideranças carismáticas, ações
constantes de levantamento de fundos e operações personalizadas com
pequenos grupos.
As críticas ao movimento alternativo fizeram com que parte de seus inte-

grantes acreditasse que somente as políticas sociais redistributivas, aque-
las que visam a uma distribuição igualitária de renda, poderiam garantir a
proteção de crianças e de adolescentes, em escala nacional. No entanto, o
caminho para reformular as políticas sociais implicava, necessariamente,
na alteração das leis que normatizavam essas políticas. Foi no processo de
luta pela inclusão dos direitos das crianças e dos adolescentes na Consti-
tuição Federal de 1988 e no Estatuto da Criança e do Adolescente de 1990
que o paradigma dos direitos se consolidou no país.
Instaurou-se, então, uma mudança substancial nas intervenções em favor

de crianças e adolescentes: o esforço passou a ser canalizado na perspectiva
32
de assegurar seus direitos, tanto nas leis quanto na sua efetivação pelas A corrente de cidadania baseia-
se na concepção de que crianças
políticas públicas desenvolvidas por organizações governamentais e não e adolescentes são sujeitos de
governamentais. Buscou-se não mais multiplicar os programas de aten- direitos. Todavia, a realidade é que
muitos são excluídos do processo
dimento às necessidades básicas da infância e adolescência, mas cons- de desenvolvimento social e têm
truir uma política de cidadania para crianças e adolescentes. os direitos básicos de cidadania
negados.
A partir dos anos 1980, vivenciamos os modelos alternativos e de cida-

dania que representaram, conjuntamente, uma ruptura em termos
conceituais com os modelos caritativo e filantrópico. Na perspectiva da
cidadania, finalmente temos os direitos das crianças e dos adolescen-
tes em posição fundamental na sociedade brasileira. No texto a seguir,
você irá conhecer um pouco mais sobre a trajetória histórica dos direitos
humanos, em geral, e da criança e do adolescente, em particular.
Proteção jurídica e social dos direitos humanos das crianças e

dos adolescentes
Saber um pouco sobre o conceito de direitos humanos é importante para enten-

der como ele influenciou as novas abordagens de infância e da adolescência e
as legislações sobre a garantia de seus direitos, que culminaram com a criação
do ECA.
Para falar em direitos humanos, voltamos a 1948, momento em que a huma-
nidade deu um importante passo ao proclamar, no âmbito da Organização
das Nações Unidas (ONU), a Declaração Universal dos Direitos Humanos. Os
direitos humanos, no entanto, fazem parte da história da civilização como um
valor político sempre presente no cotidiano das sociedades, desde muito antes
da proclamação do documento da ONU. A sua afirmação no interior do Estado
Democrático e de Direito é uma exigência cada vez maior para a consolidação
de um mundo mais justo, fraterno e igualitário.
Como importante referência histórica sobre o surgimento dos direitos humanos,
temos, em 1789, na França, a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão.
Por meio dos seus artigos, foram reconhecidos garantias e direitos naturais que
se incorporaram à ordem jurídica de vários países, dentre os quais destacam-se
três importantes fundamentos para o desenvolvimento dos direitos humanos:
a liberdade, a igualdade e a fraternidade.
O grande momento na história dos direitos humanos é a sua internacionaliza-
ção após a Segunda Guerra Mundial. Com a substituição da Liga das Nações
pela ONU, verificou-se a necessidade de se formular um pacto entre os Esta-
dos sobre a importância da proteção universal dos direitos humanos. Surgiu,
então, a Declaração Universal dos Direitos Humanos, que obrigava os Estados
33
a assegurar os direitos e liberdades mínimas para o exercício da dignidade da

pessoa humana. A Declaração inspirou a criação de outros documentos que
viriam a tutelar e proteger jurídica e politicamente as minorias e grupos em
situação de vulnerabilidade, como as crianças e os adolescentes.
Inspiradas pela Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, a liberdade,
a fraternidade e a solidariedade constituem os pilares da primeira geração
dos direitos humanos, que se definem pelos direitos à vida, à liberdade de
escolha, ao voto, o de se reunir pacificamente e ter uma religião, entre outros.
Na segunda geração, temos os direitos sociais, econômicos e culturais, que se
materializam pelo trabalho, pelo lazer, pela saúde e pela educação. A terceira
geração dos direitos humanos se traduz pela solidariedade entre os homens, a
autodeterminação dos povos e o cuidado com o meio ambiente.
Em 1993, a Conferência Mundial sobre Direitos Humanos, ocorrida em Viena,
consolidou a idéia de direitos humanos que conhecemos hoje. Sua declaração
estabelece que
todos os direitos humanos são universais, interdependentes e inter-
relacionados. A comunidade internacional deve tratar os direitos huma-
nos globalmente de forma justa e eqüitativa, em pé de igualdade e com
a mesma ênfase (DECLARAÇÃO..., 1993, art. 5).
Ainda segundo essa declaração, os direitos humanos devem ser acatados inter-
nacionalmente por todos e em qualquer lugar, respeitando-se as peculiaridades
locais de natureza política e cultural.
Historicamente, o debate acerca dos direitos das crianças esteve subordinado
às discussões em torno da família ou dos direitos das mulheres. No Brasil, por
exemplo, a lei do Ventre Livre (1871) estabeleceu, mediante algumas condições,
que os filhos de mulheres escravas que nascessem no Império, a partir daquela
data, seriam considerados livres.
Em 1899, nos Estados Unidos, foi criado o primeiro Tribunal de Menores do
mundo. Pela primeira vez na história, os direitos civis das crianças eram reco-
nhecidos pelo Estado. Com o surgimento desses juizados, consolidou-se a
diferenciação entre crianças e adultos. Como vimos anteriormente, a aborda-
gem das crianças, nessa época, fundamentava-se nos conceitos de carência
(abandono) e criminalidade, não abrangendo a população infantil, de uma
maneira geral.
Em 1924, os direitos infanto-juvenis foram anunciados internacional-
mente pela Declaração de Genebra sobre os Direitos da Criança. Com
base nessa declaração e no reconhecimento dos direitos da criança na
Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948, foi proclamada, em
1959, a Declaração Universal dos Direitos da Criança, ratificada por 191
países. Trata-se do primeiro documento jurídico internacional voltado para
a proteção dos direitos da infância. Nela foi desenvolvido o princípio do
34
“interesse superior da criança”, no qual são destacados cuidados especiais

em decorrência da sua situação peculiar de pessoa em desenvolvimento
(GOMES, 2007).
Em comemoração aos 20 anos da Declaração Universal dos Direitos da
Criança decretou-se 1979 como o ano mundial dos direitos da criança. Com
base no trabalho então iniciado pela Comissão de Direitos Humanos da ONU,
foi promulgada, em 1989, a Convenção Internacional dos Direitos da Infância,
cujas diretrizes já estavam presentes na Declaração de 1959. A Convenção,
assinada pelo Brasil em 1990, instaura o paradigma da proteção integral e
especial de crianças e de adolescentes, importante fundamento para a sua pro-
teção jurídica e social. Uma das suas principais características foi a de afastar
a idéia, introduzida pela doutrina da situação irregular, de que o “menor” era
objeto de uma ação protetora. Com a doutrina da proteção integral, essa coi-
sificação do “menor” deu lugar à criança como sujeito de direitos em peculiar
processo de desenvolvimento.
A doutrina da proteção integral foi introduzida no ordenamento jurídico

brasileiro pelo art. 227 da Constituição Federal de 1988. Destacamos três
aspectos para sua compreensão:
Princípio de cooperação no que se refere à atuação da família, da

sociedade e do Estado na proteção dos direitos das crianças e dos ado-
lescentes. Isso significa que qualquer ameaça ou violação dos direitos
infanto-juvenis coloca a família, a sociedade e o Estado em situação irre-
gular, não mais a criança e o adolescente.
A dignidade das crianças é espelhada pela cidadania. Para tanto, essa
doutrina reúne os direitos civis, tais como a vida e a liberdade, e os direi-
tos sociais, econômicos e culturais, como a saúde, a profissionalização e
a cultura, entre outros.
Absoluta intolerância com todas as formas de vitimização da criança
e do adolescente, tais como negligência, discriminação, exploração,
violência, crueldade e opressão. Tal política fundamenta-se na maneira
pela qual a doutrina compreende a criança: um sujeito de direitos em
peculiar processo de desenvolvimento.
Para pensar
Como você percebe a situação dos direitos humanos em seu município ou
estado? Existem grupos sociais que ainda não gozam dos seus direitos? Quais?
E as crianças e os adolescentes, têm seus direitos respeitados?
35
Mobilização social para a elaboração

e aprovação do Estatuto da Criança e
do Adolescente
É dessa nova fase da história da criança e do adolescente brasileiros que
vamos falar agora. Voltaremos alguns anos, na década de 1980, para
refletir sobre o amplo processo de mobilização da sociedade brasileira
para a elaboração do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA).
O ECA foi elaborado em um contexto que não poderia ser mais signifi-
cativo para a participação social: a intensa mobilização gerada no início
da década de 1980 pela redemocratização do país, com a convocação
de uma Assembléia Constituinte para reelaborar a Constituição Federal
(profundamente marcada pelos quase 25 anos de ditadura militar). Em
meio ao conjunto dos movimentos sociais que lutava pela democratização
do país e por melhores condições de vida, um movimento especifica-
mente voltado para a infância foi gestado no final da década de 1970. Na
sua luta contra a “desumana, bárbara e violenta situação a que estava
submetida a infância pobre no Brasil” (SANTOS, 1996, p. 144), esse
movimento vislumbrou a possibilidade de inscrever na Carta Magna
Brasileira alguns instrumentos jurídicos legais que pudessem ampliar a
defesa dos seus direitos.
Figura 4 – Mobilização social na década de 1980

36
A decisão de participar da Assembléia Constituinte foi tomada após um

longo debate, em que as organizações voltadas para a infância incorpo-
raram a discussão nacional em curso nos movimentos sociais (populares
e sindicais). A discussão envolvia, além de questões como participar
ou não (e com que intensidade) do processo da Constituinte, reflexões
sobre o papel do Direito e da Lei na mudança/transformação social. Esse
debate era particularmente necessário diante da estratégia de produção
das leis brasileiras e das suas formas de aplicação, freqüentemente discri-
minatórias, e a existência de uma verdadeira “cultura da impunidade”,
que se expressava na descrença ou indiferença de setores do movimento
social quanto ao papel desempenhado pela lei no resguardo aos direitos
de cidadania.
A síntese dessa discussão nacional recomendava a participação da socie-

dade no processo de alteração do panorama legal do país, tanto pela
dimensão política do jurídico, quanto pelo valor pedagógico da partici-
pação na Assembléia Constituinte. Essa atuação poderia contribuir para
as mudanças sociais e políticas necessárias para a redemocratização da
sociedade brasileira e para a melhoria das condições de vida da população
em geral, em particular das crianças e dos adolescentes. Essa compreen-
são foi decisiva para levar as organizações voltadas para a infância a se
engajarem e buscarem influir na elaboração da Constituição Brasileira.
Duas campanhas congregaram os esforços dos agentes interessados em

influir nesse processo com o objetivo de assegurar direitos à criança e
ao adolescente: Criança e Constituinte e Criança Prioridade Nacional.
A primeira foi desenvolvida por iniciativa do Ministério da Educação,
em setembro de 1986, e atraiu para o debate outros órgãos de políticas
setoriais do Estado, além de segmentos da sociedade civil voltados para
o atendimento de crianças e adolescentes. A finalidade da campanha era
dar subsídios para a proposição que o Executivo faria à Assembléia Cons-
tituinte, com ênfase, sobretudo, em propostas relacionadas à criança na
faixa etária de 0 a seis anos. A campanha se estruturou na forma de uma
comissão nacional e de comissões estaduais que desenvolveram debates,
estudos e encontros para a elaboração da proposta.
Tensões, conflitos políticos e divergências marcaram as discussões; até

mesmo o ato de entrega da proposta ao dr. Ulysses Guimarães, presi-
dente da Constituinte, foi motivo de desentendimentos. Além dessa
37
proposta, apoiada por várias organizações não governamentais, outras

foram apresentadas por entidades da sociedade civil à Comissão Temática
“Da Família, do Menor e do Idoso”. Esses esforços permitiram a inclusão
de propostas que asseguravam os direitos da criança e do adolescente no
projeto da Constituição Federal, apresentado para debate no Congresso
Nacional, embora seu resultado estivesse muito distante de contemplar
as reivindicações dos agentes sociais e das organizações envolvidas na
campanha. Mais distante ainda encontrava-se o projeto de Constituição
apresentado pela articulação de centro-direita, denominada “centrão”,
que reafirmava propostas de manutenção dos status quo.
Buscando reverter esse quadro, entidades da sociedade civil elabora-

ram a emenda popular Criança Prioridade Nacional, de junho de 1987.
A movimentação em torno dela tornou-se uma verdadeira campanha,
desencadeando uma grande mobilização nacional para a coleta de assi-
naturas. A emenda foi apresentada ao Congresso em abril de 1987, com
250 mil assinaturas de eleitores, número muito maior do que as trinta
mil exigidas pelo Regimento da Constituinte. Juntamente com ela foi
entregue um abaixo-assinado com mais de um milhão de assinaturas,
em grande parte de crianças, adolescentes e jovens.
Figura 5 – A prioridade absoluta da criança
38
O processo desencadeado pela campanha resultou na criação do Fórum

Nacional Permanente de Entidades Não Governamentais de Defesa dos
Direitos da Criança e do Adolescente (DCA), em março de 1988. Ele sur-
giu com o objetivo de propiciar uma articulação permanente entre essas
entidades, com duas finalidades básicas: organizar a participação, ou
seja, o lobby na Assembléia Constituinte, e desenvolver ações conjuntas
no combate à violência contra a infância pobre. O Fórum DCA passou
a ser, a partir desse ano, o principal interlocutor da sociedade civil para
a questão da criança e do adolescente junto ao Congresso Nacional e,
também, o catalisador e dinamizador da ampla mobilização social pela
inclusão da emenda na Constituição Federal.
As campanhas Criança e Constituinte e Criança Prioridade Nacional

foram apoiadas pelo Plenário Pró-Participação Popular na Constituinte
e pelo Fundo das Nações Unidas para Infância (Unicef). Foram ainda
objeto de uma intensa campanha na mídia, desenvolvida pelo Conselho
Nacional de Propaganda (CNP), com a colaboração de agências voluntá-
rias. Reunindo todos esses esforços e contando com a participação deci-
siva de vários parlamentares já comprometidos e sensibilizados com o
que chamavam “causa do menor”, a emenda Criança Prioridade Nacio-
nal foi incluída, quase na íntegra, nos art. 227 e 228 da Constituição
Federal de 1988.
Uma mudança já havia acontecido: essa era a primeira Constituição Brasileira a

assegurar direitos específicos à criança e a considerá-la um ser em desenvolvi-
mento. A partir de agora, a criança teria “prioridade absoluta” no cumprimento
dos seus direitos. Outra mudança também se processara e já estava expressa no
próprio título do Capítulo VII, “Da Família, da Criança, do Adolescente e do Ido-
so”: o termo “menor” foi substituído por “crianças e adolescentes”, universali-
zando os seus direitos independentemente da classe social a que pertençam.
A experiência organizativa acumulada pelo Fórum DCA, em âmbito

nacional, serviu de subsídio aos processos constituintes estaduais. Nos
vários Estados do Brasil, organizaram-se fóruns que contaram, em sua
maioria, com a participação de entidades governamentais e ONGs. Em 25
Estados culminaram com a elaboração das suas respectivas constituições,
contendo artigos que asseguravam direitos à criança e ao adolescente.
39
No processo constituinte dos Estados, a qualidade das conquistas incorpo-

radas às constituições mostrava-se diretamente relacionada à capacidade
de proposição e ao poder de articulação, mobilização, negociação e pressão
das entidades da sociedade civil. Situação similar ocorreu nos municípios,
ao longo do processo de elaboração das suas leis orgânicas. Ainda que não
exista uma avaliação formal dos direitos da criança assegurados em mais
de 4.500 das leis orgânicas municipais, sabe-se que, graças à capilaridade
das redes surgidas nesse processo, atingiu-se muito mais municípios do
que o previsto pelas entidades envolvidas nesse trabalho.
Paralelamente às constituintes estaduais e às leis orgânicas municipais,

desenvolvia-se, em nível nacional, o processo de elaboração de um ante-
projeto de regulamentação dos art. 227 e 228 da Constituição Federal.
Duas iniciativas, uma do Fórum DCA e outra da Coordenação de Cura-
dorias do Menor de São Paulo, simultâneas e articuladas, resultaram no
projeto de lei “Normas Gerais de Proteção à Infância e à Juventude”, apre-
sentado à Câmara dos Deputados em fevereiro de 1989. Este foi um dos
primeiros projetos de regulamentação da Constituição apresentados ao
Congresso Nacional; teve como propósito assegurar o mecanismo regi-
mental de precedência nos trâmites daquela Casa (logo em seguida outros
três foram anexados a ele). Nesse mesmo mês, teve início a elaboração de
um substitutivo a esse projeto, mais exaustivamente discutido.
A essas iniciativas somou-se uma terceira proposta, elaborada e apre-

sentada ao Fórum DCA pela Assessoria Jurídica da Funabem. Em face
da diversidade de propostas e de uma certa unidade nas concepções de
infância e de direito, bem como no conteúdo geral das proposições, deci-
diu-se pela criação de um grupo de trabalho vinculado ao Fórum DCA.
A função desse grupo era sistematizar e compatibilizar as propostas e
reelaborar o projeto de lei apresentado ao Congresso Nacional. O grupo
ficou conhecido como “Grupo de Redação do Estatuto”; reunia repre-
sentantes do movimento social, vinculados ao Fórum DCA, alguns com
prática educativa, juristas atuantes na área da infância (juízes, promo-
tores públicos e advogados) e consultores do Unicef. Contou-se também
com a participação, de forma assistemática, de outros especialistas em
políticas sociais relacionadas à infância. Pelo menos seis versões foram
elaboradas até a apresentação do substitutivo ao Congresso Nacional,
protocolado na Câmara como substitutivo do autor, por Nélson Aguiar,
40
e no Senado como projeto de lei, por Ronan Tito (PMDB), ambos na

mesma data e com o mesmo teor.
A partir desse momento, ampliou-se e intensificou-se o debate nacional.

Entre agosto de 1989 e junho de 1990 foram realizadas várias ações no
país para a aprovação do projeto do ECA, tais como: a) debates e estudos
com diversos públicos-alvo, incluindo crianças e adolescentes; b) mobi-
lização social com adesão formal de centenas de programas de atendi-
mento, fóruns, organizações não governamentais e outras entidades da
sociedade civil de relevância nacional; c) debates realizados com juízes,
promotores públicos e advogados; d) sensibilização e adesão de órgãos
do Poder Executivo, com a adesão da Funabem, do Fórum Nacional dos
Dirigentes de Órgãos de Políticas Públicas para a Infância e Adolescência
(Fonacriad) e de organizações similares dos governos de vários estados
e de centenas de prefeituras; e) trabalho junto às crianças, com pro-
dução de material didático-pedagógico, passeatas e mobilizações, como
a desencadeada pelo II Encontro Nacional de Meninos e Meninas de
Rua, realizado em Brasília, em 1989. Nele, cerca de 750 crianças de rua
de todo o Brasil e de outros dez países latino-americanos ocuparam o
Plenário do Congresso Nacional e realizaram uma votação simbólica de
aprovação do ECA; f) trabalho no Congresso Nacional: lobby cotidiano
no Congresso, ações do tipo “corpo-a-corpo” e envio de cartas, telegra-
mas e dossiê para os deputados; e g) campanha na mídia, com o apoio
do Conselho Nacional de Propaganda (CNP).
Figura 6 – Votação simbólica do ECA

41
Depois de uma série de audiências públicas, o projeto de lei foi votado e

aprovado pelo Senado em 25 de abril de 1990. Recebeu a aprovação da
Câmara em 28 de junho e foi homologado pelo Senado em 29 de junho.
Sancionado pelo presidente da República em 13 de julho, entrou em
vigor em 14 de outubro do mesmo ano de 1990.
Por uma sinergia histórica, o momento de reformulação do panorama

legal brasileiro coincidiu com o processo de discussão, em âmbito inter-
nacional, da Convenção Internacional dos Direitos da Criança, aprovada
em 1989 pelas Nações Unidas. Essa produção histórica e a sintonia do
emergente movimento social brasileiro pró-infância, com a plataforma
dos direitos, concorreram para que o ECA tivesse uma rigorosa consis-
tência em relação às idéias discutidas na Convenção Internacional e se
constituísse, praticamente, na primeira legislação nacional a estar com-
pletamente adequada a ela, sem necessidades de adaptações (COSTA,
1990). Por essas razões, o Brasil foi um dos primeiros países a ratificar a
Convenção Internacional. Embora em concordância com a Convenção,
o ECA guardou, entre suas especificidades, uma noção de cidadania par-
ticipatória ou democracia representativa, gestada pelo movimento social
brasileiro, fortemente influenciada pela Teologia da Libertação e pelos
movimentos socialistas.
Para pensar
Como você avalia a mobilização ocorrida em sua localidade em prol dos
direitos da criança e do adolescente, que culminou com a aprovação do ECA?
Que pessoas e instituições sociais escreveram esse pedaço da história em
sua cidade? Procure investigar. Converse com outros conselheiros e
profissionais que atuam nesse campo.
O ECA e as mudanças sociais, políticas

e administrativas
Detalharemos, a seguir, algumas mudanças ocorridas no Brasil desde
1990, com destaque especial para o paradigma da proteção integral, o
crescimento da noção de cidadania e de instituições com foco nos direi-
tos da criança e do adolescente.
42
Você já pensou nas mudanças trazidas pelo ECA em comparação com o

Código de Menores de 1979? Veja a síntese apresentada no Quadro 1.
Quadro 1 – Comparativo entre o Código de Menores de 1979 e o Estatuto da Criança e do Adolescente

Aspecto considerado Código de Menores Estatuto da Criança e do Adolescente
(Lei n. 6697/79 e (Lei n. 8069/90)
Lei n. 4513/64)
Base doutrinária Direito Tutelar do menor. Os menores eram objeto Proteção integral. A lei assegura direitos para todas
de medidas judiciais quando se encontravam em as crianças e adolescentes sem discriminação de
situação irregular, assim definida legalmente. qualquer tipo.
Visão da criança e do Menor em situação irregular, objeto de medidas Sujeito de direitos e pessoa em condição peculiar de
adolescente judiciais. desenvolvimento.
Concepção político-social Instrumento de controle social da infância e da Instrumento de desenvolvimento social, voltado
implícita adolescência vítima da omissão e transgressão da para o conjunto da população infanto-juvenil do
família, da sociedade e do Estado em seus direitos país, garantindo proteção especial àquele segmento
básicos. considerado de risco social e pessoal.
Objetivo Dispor sobre a assistência a menores entre 0 e 18 Garantia dos direitos pessoais e sociais por meio da
anos em situação irregular, e entre 18 a 21 anos, criação de oportunidades e facilidades, permitindo
nos casos previstos em lei, por meio da aplicação o desenvolvimento físico, mental, moral, espiritual e
de medidas preventivas e terapêuticas. social em condições de liberdade e dignidade.
Efetivação em termos de Medidas restringem-se ao âmbito da Política Políticas sociais básicas; políticas assistenciais (em
política social Nacional de Bem-Estar Social (Funabem e caráter supletivo); serviços de proteção e defesa das
congêneres); segurança pública; justiça de crianças e adolescentes vitimizados; proteção jurídico-
menores. social.
Princípios da política de Políticas sociais compensatórias (assistencialismo) e Municipalização das ações; participação da
atendimento centralizadas. comunidade organizada na formulação das políticas e
no controle das ações.
Estrutura da política de O Código traz como retaguarda dos juízes a Muda a concepção sistêmica de política e estabelece
atendimento aos direitos da Funabem, as Febems e os programas comunitários. o conceito de rede. Cria os conselhos dos direitos,
criança e do adolescente A Segurança Pública também tem papel central, fundos dos direitos da criança e os órgãos executores
além da Justiça de Menores. das políticas básicas, incluindo entre elas os
programas assistenciais.
Funcionamento da política Traçada pela Funabem, executada pelas Febems e O órgão nacional traça as normas gerais e coordena a
congêneres. política no âmbito nacional.
Posição do magistrado Não exige fundamentação das decisões relativas Garante à criança e ao adolescente o direito à ampla
à apreensão e ao confinamento de menores. É defesa. Limita os poderes do juiz.
subjetivo.
Mecanismos de participação Não abre espaços à participação de outros atores Instâncias colegiadas de participação (conselhos
que limitem os poderes da autoridade policial, paritários, Estado-sociedade) nos níveis federal,
judiciária e administrativa. estadual, e municipal.
Vulnerabilidade Menores carentes, abandonados e infratores Situação de risco pessoal e social propicia
socioeconômica devem passar pelas mãos do juiz. atendimento pelo Conselho Tutelar.
43
Quadro 1 – Comparativo entre o Código de Menores de 1979 e o Estatuto da Criança e do Adolescente (cont.)
Aspecto considerado Código de Menores Estatuto da Criança e do Adolescente

(Lei n. 6697/79 e (Lei n. 8069/90)
Lei n. 4513/64)
Caráter social Penaliza a pobreza através de mecanismos como: Falta/insuficiência de recursos deixa de ser motivo
cassação do poder familiar e imposição da medida para perda ou suspensão do poder familiar.
de internamento a crianças e adolescentes pobres. O Conselho Tutelar desjudicionaliza os casos
exclusivamente sociais.
Em relação à apreensão É antijurídico. Preconiza (art. 99 parág. 4) a prisão Restringe a apreensão a: flagrante delito de infração
cautelar, hoje inexistente para adultos. penal; ordem expressa e fundamentada do juiz.
Direito de defesa Menor acusado de infração penal é “defendido” Garante ao adolescente, autor de ato infracional,
pelo curador de menores (promotor público). defesa técnica por profissional habilitado (advogado).
Infração Todos os casos de infração penal passam pelo juiz. Casos de infração que não impliquem grave ameaça
ou violência à pessoa podem sofrer remissão, como
forma de exclusão ou suspensão do processo.
Internação provisória Medida rotineira. Só em caso de crime cometido com grave ameaça ou
violência à pessoa.
Internamento Medida aplicável a crianças e adolescentes pobres, Só aplicável a adolescentes autores de ato infracional
sem tempo e condições determinados. grave, obedecidos os princípios de brevidade,
excepcionalidade e respeito à condição peculiar de
pessoa em desenvolvimento.
Crimes/infrações contra Omisso a respeito. Pune o abuso do poder familiar, das autoridades e
crianças e adolescentes dos responsáveis pelas crianças e adolescentes.
Fiscalização do cumprimento Não há fiscalização do Judiciário por nenhuma Prevê participação ativa da comunidade e, por meio
da lei instância governamental ou não governamental. dos mecanismos de defesa e proteção dos interesses
Órgãos do Executivo não promovem, em geral, coletivos, pode levar as autoridades omissas ou
uma política de participação e transparência. transgressoras ao banco dos réus.
Fonte: Código de Menores (1927), Quadro sinóptico comparativo entre as leis 6.697/79 e 4.513/64 (Código de Menores e Política Nacional do Bem-Estar do Menor) e o projeto ECA – Projeto
de Lei 1.506 (Câmara Federal/dep. Nelson Aguiar) e 193/89 (Senado Federal/sen. Ronan Tito). Quadro elaborado por Costa e reproduzido pelo Fórum Nacional DCA, com acréscimos de Pereira
(1998) e Santos (1997).
Com o ECA inicia-se uma fase transformadora para crianças e adoles-

centes brasileiros, com uma nova configuração do sistema de proteção
no que se refere aos seguintes pontos:
visão social da infância, que rompe com o paradigma de criança-objeto

da intervenção jurídico-estatal e reconhece a especificidade da criança e
do adolescente como pessoas em condição peculiar de desenvolvimento e
com direito à proteção especial devido à sua condição etária;
concepção jurídico-político-social, que institui a doutrina da “pro-
teção integral”, um instrumento de desenvolvimento social voltado
para o conjunto da população e das crianças e dos adolescentes do país,
garantindo proteção especial àquele segmento considerado socialmente
mais sensível. Por intermédio dessa lei, as crianças ganham direito à
44
proteção contra o extermínio, tortura, abuso e exploração sexual, trá-

fico, pornografia, prostituição, maus-tratos, abandono, trabalho penoso,
negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão;
constitucionalização dos direitos da criança na Constituição Fede-
ral de 1988, que explicita os direitos da criança e do adolescente à vida
e à saúde, à liberdade, ao respeito e à dignidade, à convivência familiar
e comunitária, à educação, à cultura, ao esporte e ao lazer e à profissio-
nalização;
políticas sociais municipalizadas: o ECA estabelece as diretrizes de
uma política de atendimento integral aos direitos da criança e do ado-
lescente, a qual constituir-se-á de um “conjunto articulado de ações
governamentais e não governamentais, da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos municípios” (BRASIL, 1990, art. 86). Na Constituição Fede-
ral (BRASIL, 1988, art. 204), as duas diretrizes para a nova política de
assistência social estabelecem a “descentralização político-administrativa
e a participação da população, por meio de organizações representativas,
na formulação das políticas e controle das ações em todos os níveis”.
Para implementar as diretrizes constitucionais, o ECA estabeleceu como dire-

trizes da política de atendimento aos direitos da criança e do adolescente:
a municipalização do atendimento; a criação dos conselhos muni-
cipais, estaduais e nacional dos direitos da criança e do adolescen-
te; a criação e manutenção de fundos nacional, estaduais e muni-
cipais vinculados aos respectivos conselhos dos direitos da criança
e do adolescente; a integração operacional de órgãos do Judiciário,
Ministério Público, Defensoria, Segurança Pública e Assistência
Social para efeito de agilização do atendimento inicial a adolescen-
te a quem se atribua autoria de ato infracional e a mobilização da
opinião pública como forma de incentivar a participação dos diver-
sos segmentos da sociedade (BRASIL, 1991, art. 88).
Para pensar
Com base em dados da sua realidade e da experiência como conselheiro,
reflita sobre as diretrizes da política de atendimento integral aos direitos
da criança e do adolescente. Como elas se concretizam na prática?
Quais as principais dificuldades que você identifica?
Com a Constituição Federal de 1988, o município ganhou o status de ente

federativo. Dessa maneira, municípios e crianças ganham cidadania em
conjunto com os outros entes federados e pessoas adultas (SÊDA, 1991). No
reordenamento dos poderes e competências, a União ficou com o papel de
45
elaborar as normas gerais, cabendo ao Estado federado legislar em caráter

complementar e ao município legislar suplementarmente sobre assuntos
locais, não contradizendo as leis estaduais e federais. Embora as três esfe-
ras do poder tenham responsabilidades com a educação, saúde, habitação,
condições de vida e assistência social, o município torna-se, também, res-
ponsável pela execução das políticas (COELHO, 1990). Nesse espírito, cabe
ao município tomar conhecimento do ECA e criar a política municipal de
atendimento aos direitos da criança e do adolescente, mediante lei apro-
vada na Câmara dos Vereadores. A lei deve estabelecer as diretrizes muni-
cipais de atendimento aos direitos da criança e do adolescente, a criação do
Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, a criação do
Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente e a criação do
Conselho Tutelar.
Figura 7 – Política municipal de atendimento aos direitos da criança e do

adolescente
O Sistema de Garantia de Direitos (SGD) é uma instância de defesa dos

direitos da criança e do adolescente introduzidos pelo ECA; compreende
ações para prevenção, promoção e defesa dos direitos. É o fio condutor
para a realização de uma intervenção pautada no princípio de coope-
ração, cujo objetivo é a proteção integral dos direitos infanto-juvenis,
alçados à condição de prioridade absoluta. O SGD é caracterizado pela
articulação entre a sociedade e o Poder Público, visando ao funciona-
mento dos mecanismos de defesa, à promoção e ao controle social dos
direitos humanos das crianças e dos adolescentes. A competência-fim
do sistema é a efetivação dos direitos civis, políticos, sociais, econômicos
46
e culturais das crianças e dos adolescentes. O SGD está estruturado em

três eixos temáticos:
da defesa dos direitos humanos – visa empregar ações para proteger

os direitos das crianças e dos adolescentes de forma legal, nas hipóteses
de ameaça ou violação;
da promoção dos direitos humanos – realiza-se pelo desenvolvimento
de políticas de atendimento aos direitos da criança e do adolescente, de
forma transversal e intersetorial. Abrange três tipos de política: públi-
cas-sociais, de proteção de direitos humanos e de execução de medidas
socioeducativas. A responsabilidade desse eixo recai sobre os órgãos pú-
blicos encarregados pela Constituição Federal de desenvolver políticas
e programas sociais, de forma descentralizada – política e administrati-
vamente. O desenvolvimento dessas políticas e programas deve ocorrer
com a participação da população, a fim de satisfazer as necessidades
básicas das crianças e dos adolescentes;
do controle da efetivação dos direitos humanos – recai sobre os
órgãos encarregados pela formulação das políticas públicas-sociais, de
proteção e socioeducativas, sendo monitorados, de maneira soberana,
pela sociedade civil. Segundo o ECA, essas políticas públicas deverão,
necessariamente, ser objetos de apreciação e deliberação dos Conse-
lhos dos Direitos da Criança e do Adolescente, dos conselhos setoriais
de formulação de políticas públicas e dos órgãos de controle contábil,
financeiro e orçamentário. Nesse eixo, merece destaque especial o papel
da sociedade civil organizada, notadamente no que se refere às redes,
aos fóruns e aos espaços de articulação política, que devem catalisar as
demandas da sociedade e exigir dos órgãos públicos o compromisso legal
de prioridade absoluta da criança e do adolescente.
Segundo o princípio de cooperação anunciado no art. 227 da Constitui-

ção Federal de 1988, a atuação dos atores envolvidos na proteção dos
direitos das crianças e dos adolescentes deve, necessariamente, atentar
para a lógica do Sistema de Garantia de Direitos, que exige a interação e
integração dos três eixos, para assegurar a proteção integral das crianças
e dos adolescentes.
Assim, os direitos humanos, a proteção integral dos direitos funda- Para saber mais sobre o Sistema de
Garantia de Direitos consulte o site
mentais das crianças e dos adolescentes e o Sistema de Garantia de do Conselho Nacional dos Direitos da
Direitos definem um tripé de valores que devem, articuladamente, asse- Criança e do Adolescente (Conanda),
hospedado no site da Presidência da
gurar a cidadania infanto-juvenil. República Federativa do Brasil.
47
Para pensar
Atualmente, que ações vêm ocorrendo em seu município em relação à
proteção dos direitos das crianças e dos adolescentes? Quais os pontos
positivos e negativos dessas ações?
Qual a sua avaliação sobre o funcionamento do Sistema de Garantia de
Direitos? Que sugestões você apresenta para aperfeiçoar a atuação
do sistema?
Os conselhos nacionais, estaduais e municipais dos direitos das crianças

e dos adolescentes, bem como os conselhos tutelares têm papel funda-
mental no SGD. Os Conselhos Tutelares foram entes criados especi-
ficamente para o atendimento de crianças e adolescentes em situação
de risco, pessoal e/ou social, de ter os direitos identificados pelo ECA
ameaçados ou violados. As Defensorias Públicas da Infância e Ado-
lescência foram especializadas para assegurar o direito universalizado à
defesa jurídica por profissional habilitado (advogado).
Tanto o Ministério Público (MP) quanto o Poder Judiciário fortalece-

ram as especificidades do seu papel voltado para a infância e a adoles-
cência. Ambos passam a ter atribuição e competência para processar e
julgar os atos da Administração Pública relacionados com os chamados
interesses difusos e coletivos, como a educação e a saúde. O Ministé-
rio Público torna-se um importante fiscal do cumprimento do ECA e,
para desenvolver esse papel, criou (ou reestruturou) os chamados Cen-
tros Operacionais das Promotorias da Infância e Juventude. Ao MP foi
delegado o poder de aplicar “remissão” (um perdão formal), já acolhida
habitualmente em muitos sistemas jurídicos e que objetiva atenuar os
efeitos negativos do procedimento jurídico (CURY, 1990).
A Justiça da Infância e da Juventude, a antiga justiça do menor, ganha

com o ECA amplitude para legislar para todas as crianças e adolescen-
tes. São ainda reforçadas as suas atribuições de realização de justiça, no
sentido mais jurídico da palavra. A esse propósito, Cury et al. (1992)
afirmam que o ECA resgata a dignidade da justiça da infância e juven-
tude, retirando dela as atribuições de assistência social e reforçando a
sua natureza processual de órgão de controle jurisdicional.
48
Dentre os novos mecanismos jurídicos disponíveis para a defesa dos

direitos da criança e do adolescente, o ECA inclui instrumentos já dis-
poníveis ao conjunto da população, tais como as ações civis de proteção
judicial dos interesses individuais, difusos e coletivos. A extensão de
direitos às crianças e aos adolescentes é considerada um dos maiores
avanços do Estatuto (CURY et al., 1992).
Outra inovação do ECA são os mecanismos de fiscalização do cumpri-

mento dos direitos e da sanção às suas violações. Tais mecanismos pre-
vêem a possibilidade de fiscalização das entidades não governamentais
e dos órgãos governamentais, cujas obrigações são elencadas de forma
precisa, assim como as medidas aplicáveis em caso de seu descumpri-
mento. O ECA prevê sanções administrativas e penais por ofensa aos
direitos assegurados à criança e ao adolescente, referentes ao não ofere-
cimento ou à sua oferta irregular. Dentre esses direitos, estão: o ensino
obrigatório, o atendimento educacional especializado aos portadores de
deficiência, o atendimento em creche e pré-escolas às crianças de 0 a
6 anos de idade, o ensino noturno regular adequado às condições do
educando, o acesso a ações e serviços de saúde, escolarização e pro-
fissionalização dos adolescentes privados de liberdade, dentre outros
(CURY et al., 1992). O Estatuto também tipifica novos crimes e agrava
penas previstas pelo Código Penal para quem comete crimes contra
crianças e adolescentes (SANTOS, 1993).
A proteção dos adolescentes em conflito com a lei é também reforçada no

ECA na perspectiva dos direitos humanos, com sanções penais e adminis-
trativas prescritas em caso de seu descumprimento (CURY et al., 1992).
Ao final deste capítulo, lembramos que aprender com a história e criar

uma nova história a cada dia é o que você, conselheiro(a), está fazendo
com o seu trabalho cotidiano. O mestre e educador Paulo Freire (1996)
nos lembra que devemos pensar no presente como um presente de pos-
sibilidades e não de limitações. Esse presente de possibilidades depende
de nossa energia para nos capacitar como pessoas e profissionais que
defendem os direitos de crianças e adolescentes e para nos envolver na
defesa e construção de políticas sociais públicas efetivas e eficazes.
49
Leituras complementares sugeridas

ASSIS, S.G. Percurso da violência na história ocidental: infância e saúde. Horizonte, v. 17, p. 11-78, 1999.
ASSIS, S.G. Trajetória sócio-epidemiológica da violência contra crianças e adolescentes: metas de

prevenção e promoção. Tese (Doutorado) - Escola Nacional de Saúde Pública, Fundação Oswaldo
Cruz, 1995.
COSTA, A.C.G. O novo direito da infância e da juventude do Brasil: quinze anos de luta e trabalho.
São Paulo: Fundação BankBoston, 2005.
FALEIROS, V.P. Infância e processo político no Brasil. In: PILOTTI, F.; RIZZINI, I. (orgs.). A arte de
governar crianças. Rio de Janeiro: Instituto Interamericano Del Niño; Editora Universitária Santa
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GONDRA, J. A sementeira do porvir: higiene e infância no século XIX. Educação e Pesquisa, v. 26,
n. 1, p. 99-117, 2000.
JAEGER, W. Paidéia. São Paulo: Martins Fontes, 1995.
LONDOÑO, F.T. A origem do conceito menor. In: PRIORE, M.D. História das crianças no Brasil.
São Paulo: Contexto, 1991.
MOURA, E.B.B. Infância operária e acidente de trabalho em São Paulo. In: PRIORE, M.D. (org.).
História das crianças no Brasil. São Paulo: Contexto, 1991.
PASSETI, E. O menor no Brasil Republicano. In: PRIORE, M.D. História das crianças no Brasil.
São Paulo: Contexto, 1991.
PRIORE, M.D. História das crianças no Brasil. São Paulo: Contexto, 1991.
RIZZINI, I. A assistência à infância na passagem para o século XX: da repressão à reeducação.

Fórum Educação, v. 14, n. 2, p. 77-94, 1990.
RIZZINI, I. Crianças e menores – do pátrio poder ao pátrio dever: um histórico da legislação para
a infância no Brasil. In: PILOTTI, F.; RIZZINI, I. (orgs.). A arte de governar crianças. Rio de Janeiro:
Instituto Interamericano Del Niño; Editora Universitária Santa Úrsula, 1995.
ROCHA, J.M. Introdução à história da puericultura e pediatria no Brasil. Rio de Janeiro: Nestlé, 1947.
SANTOS, B.R. 10 anos de Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua: construindo a

cidadania e a justiça com o sonho e alegria dos meninos e meninas do Brasil. Brasília: MNMMR, 1995.
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America Latina: de las necessidades a los derechos. Argentina: Unicri; Galerna, 1991.
50
SANTOS, B.R. Da “virtude” à violação de direitos: o agendamento contra o trabalho infantil no

Brasil: uma perspectiva histórico-analítica. In: SOUSA, S.M.G. (org.). Infância, adolescência e família.
Goiânia: Cânone Editorial, 2001.
SANTOS, B.R. Mobilização empresarial pela erradicação do trabalho infantil: um estudo das estratégias
desenvolvidas pela Fundação Abrinq pelos Direitos da Criança. São Paulo: Unicef/Abrinq, 1997.
SANTOS, B.R. Trabalho infantil no Brasil: discussão e balanço das principais estratégias de
erradicação. In: BRAZ ARAÚJO, J. (org.). Crianças e adolescentes no Brasil: diagnósticos, políticas e
experiências. São Paulo: Fundação Cargil; MP2 Comunicações e Editora, 1997.
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estatísticas. Rio de Janeiro: Iuperj/Ford, 1988 (Relatório de pesquisa).
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BASTOS, E.R. As criaturas de Prometeu: Gilberto Freyre e a formação da sociedade brasileira.

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BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>.
BRASIL. Lei Federal n. 8.069 de 13 de julho de 1990: dispõe sobre o Estatuto da criança e do
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52
Anexo
Linha do tempo da história da infância

e adolescência no Brasil
A atuação dos conselheiros dos direitos e tutelares brasileiros ganha
importância e significado quando pensamos nas lutas em favor dos
direitos da criança e do adolescente em uma perspectiva histórica.
A existência de conselheiros dos direitos e tutelares para ajudar crianças
e suas famílias a terem direitos garantidos tem uma história recente que
nos remete à aprovação do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA),
em meados do ano de 1990.
Contudo, a história da infância e adolescência no Brasil e no mundo

mostra que as ações de proteção à criança e ao adolescente começa-
ram muito antes e que o ECA foi fruto de um momento histórico sem
precedentes, visto que simboliza uma época em que crianças e adoles-
centes de todo o mundo conquistam o “direito de ter direitos”. Com a
ajuda de uma linha do tempo, vamos evidenciar como a maneira de
“olhar” e “proteger” as crianças e os adolescentes foi se transformando
ao longo dos anos em nosso país. A síntese apresentada a seguir abrange
os séculos XVI até o XXI, destacando a mudança ocorrida na concepção
da infância, que evolui da noção de soberania paterna para os direitos da
criança e do adolescente. Três eixos fundamentam esta síntese histórica:
concepções de infância, legislações e dimensão política-social.
Século XVI (1500-1599) – Atenção

às crianças órfãs do Brasil
Os padres jesuítas, os primeiros agentes a trabalhar com as crianças no
período colonial brasileiro, disseminaram o modelo de infância da “criança
mística” (criança-anjo, criança-Menino-Jesus). Essas visões se misturam
com aquelas do “menino-filho” e da “menina-filha” dos primeiros coloni-
zadores, que viam as crianças como força de trabalho e, ainda, importantes
na “transmissão da propriedade”. As crianças indígenas eram vistas pelos
jesuítas como uma espécie de seres pré-humanos, como “papel branco”,
“massa de modelar” e potenciais cristãos.
53
Essas concepções de infância atravessam séculos, passando por mudanças

expressivas somente no século XVIII.
Política jesuítica – a catequese como instrumento de colonização.

Na segunda metade do século XVI, surgem os primeiros trabalhos com
crianças e adolescentes na perspectiva evangelizadora. Nas chamadas
“casa dos muchachos”, os jesuítas reuniam crianças indígenas, mestiças
e órfãs para alfabetizá-las e ensinar-lhes jogos, brincadeiras e os “bons
costumes” civilizados do Reino. Os culumins (crianças indígenas) eram
educados para servir de exemplo para os seus pais. Desse modo, a criança
trazia ao “caminho do Senhor e dos europeus a gente grande” (FREYRE,
2005, p. 218). Hoje, são recorrentes as interpretações de que o sistema
pedagógico moral-jesuítico servia como uma forma de controle social.
O Brasil nem bem começara a ser colonizado e o Estado Moderno
Português dá sinais de preocupação com as crianças órfãs e desampara-
das na Colônia. Em 1553, um dos primeiros registros históricos de que
se tem notícia é uma carta de D. João III, autorizando as casas dos “ditos
meninos” a resgatarem comida nos portos do Brasil. Contudo, essas
preocupações “caritativas” da Coroa Portuguesa só vão ser transformadas
em legislações e políticas cerca de dois séculos mais tarde.
Século XVII (1600-1699) – A atenção ao infante

exposto (crianças enjeitadas) no Brasil Colônia
A imagem da criança enjeitada (o infante “exposto”) amplia o reper-
tório das visões de infância do século XVI e transforma-se em problema
para os governantes, demandando a ação caritativa dos colonizadores.
As instituições religiosas vão gradualmente assumindo o amparo
às crianças órfãs e enjeitadas, efetivando uma transição das formas de
dispor crianças nas portas de “desconhecidos”, ou de “pessoas de bem”
para as formas modernas de criação de instituições com o propósito de
cuidar das crianças e dos adolescentes desamparados. As Santas Casas
de Misericórdia foram as primeiras instituições devotadas ao amparo de
adultos e crianças pobres, enfermas, órfãs e abandonadas.
No século XVII, as autoridades coloniais manifestam de maneira mais
constante e veemente ao rei de Portugal, Dom Pedro II, a preocupação
com a situação das crianças enjeitadas, particularmente na cidade do Rio de
Janeiro. Em carta de dezembro de 1673, respondendo ao Governador
da Capitania do Rio de Janeiro, Dom Pedro II determina que os oficiais da
Câmara providenciem apoio às crianças órfãs. Contudo, a Câmara, ale-
gando falta de recursos, apela para a Santa Casa de Misericórdia que já
vinha realizando essa acolhida.
54
Século XVIII (1700-1799) – O sistema de atenção

às crianças expostas no Brasil Império
O crescimento vertiginoso de crianças enjeitadas leva as Santas Casas
de Misericórdia (irmandades e ordens religiosas) a se especializarem em
áreas de atendimento a essas crianças. Delineia-se, nesse século, um
verdadeiro sistema de recolhimento das chamadas “crianças expostas”.
Em 1738, é criado o primeiro asilo para crianças enjeitadas, A Roda
e Casa dos Expostos, de tradição portuguesa, na enfermaria da Santa
Casa de Misericórdia do Rio de Janeiro, com recursos de doação de um
rico comerciante e membro da Irmandade.
O Estado Colonial Brasileiro inaugura, nesse século, o seu poder
regulamentador na proteção de crianças. Em 1775, o ministro Sebastião
José de Carvalho e Melo, o Marquês de Pombal, assina alvará regula-
mentando o cuidado das crianças órfãs e enjeitadas, permitindo o seu
acolhimento nas chamadas rodas dos expostos e em casas particulares
de casais “honrados” e de “bons costumes”. Essa foi a mais importante
lei do século XVIII sobre o assunto. Embora creditasse ao nobre Senado
da Câmara a função de dispor da vida das crianças abandonadas, a
legislação colonial praticamente não considerava as responsabilidades
financeiras sistemáticas do Estado no cuidado das crianças. Apenas em
algumas câmaras de municípios da Capitania de Minas Gerais, histo-
riadores encontraram registros de despesas com expostos entregues às
criadeiras ou amas-de-leite, que tinham por obrigação apresentá-los
periodicamente a essas Câmaras.
Século XIX (1800-1899) – Dos destituídos do

Brasil Império aos desvalidos do Brasil República
O sistema institucionalizado de atendimento a crianças órfãs e enjei-
tadas, iniciado no Rio de Janeiro, dissemina-se para várias outras cida-
des do país, na sua principal modalidade de roda e casa dos expostos,
embora fossem permitidos acolhimentos em famílias honradas. Essa
política de proteção a crianças socialmente vulneráveis perdurou por
praticamente dois séculos, da Colônia a Primeira República. A casa dos
expostos da cidade de São Paulo, por exemplo, foi extinta somente por
volta dos anos 1950.
As críticas do movimento denominado child savers (os salvadores de
crianças), em geral filantropros e higienistas que advogavam práticas de
puericultura e higiene familiar baseadas em princípios médico-cientí-
ficos, atingem fortemente as rodas e as casas dos expostos. Segundo as
críticas, a despeito do papel de assistência, essas casas cumpriram outros
55
papéis pouco nobres, tais como: a) desembocadouro para crias inde-

sejadas pelos senhores patriarcais; b) importante suporte no comércio
de leite das escravas; c) fonte para adoções ilegais e, principalmente,
d) mecanismo para ocultar o infanticídio e a mortalidade de crianças e
adolescentes.
Nesse século, o Estado, com seu poder normatizador, amplia conside-
ravelmente sua ação de proteção a crianças e adolescentes em situação
de vulnerabilidade:
• o Código Civil Imperial incluiu punições para os pais que impin-
gissem castigos imoderados a seus filhos. O infanticídio de crianças
foi sancionado com diferentes modalidades de pena. O aborto foi
proibido e o estupro criminalizado;
• as crianças filhas de escravas foram consideradas libertas pela
Lei do Ventre Livre de 1871, antes mesmo que a Lei Áurea de 1888
abolisse qualquer forma de escravidão no país;
• em 1879, foi estabelecida a obrigatoriedade do ensino primário
para crianças de ambos os sexos, de sete a 14 anos, e eliminada a
proibição do acesso de escravos às escolas;
• a utilização da força de trabalho infantil foi regulamentada por
meio de decretos, particularmente com restrições ao trabalho dos
“menores” nas fábricas da capital.
A despeito das leis de proteção, o aumento do número de crian-
ças nas ruas da Capital Federal (Rio de Janeiro) ganha visibilidade e
é denunciado por cronistas de jornais no final da primeira década de
vigência da República.
O Estado Brasileiro Imperial e Republicano utiliza o seu poder nor-
matizador para conter a ação dos “pequenos criminosos”. O Código
Criminal do Império, de 1830, define a responsabilidade penal em três
períodos de idade: os menores de 14 anos não possuem responsabili-
dades penais; os maiores de 14 e menores de 17 anos podem receber, a
critério da autoridade judiciária, penas de cumplicidade e os menores de
21 anos podem receber penas mais drásticas. O Código Penal da Repú-
blica (1890) reduziu para nove anos o limite mínimo da imputabilidade
do agente do delito; permitiu a responsabilização penal de crianças entre
nove e 14 anos que atuassem com discernimento e estabeleceu que eles
fossem submetidos a um regime educativo e disciplinar. A maioria das
crianças, no entanto, continuou sendo enviada para prisões comuns.
O Estado Brasileiro Republicano, por pressão do movimento higie-
nista, começa a assumir diretamente a assistência e a correção de crianças
56
e adolescentes. Em 1899 é criado, no Rio de Janeiro, o Instituto de

Proteção e Assistência à Infância, para proteger crianças pobres, doentes
e moralmente abandonadas e exercer a tutela sobre meninos maltrata-
dos ou em perigo moral.
Século XX (1900-1999) – Do menor ao cidadão

criança, cidadão adolescente
A categoria “menor” vai lentamente sendo construída na virada do
século. O termo “menor”, inicialmente utilizado para designar o ser
humano na faixa etária anterior àquela em que são concedidos os direi-
tos plenos do cidadão (maioridade civil), vai gradualmente se tornando
uma categoria sociológica, estigmatizante de todas as crianças pobres,
em situação de rua ou que transgrediam as leis. A categoria “menor”
gera uma dicotomia ou segmentação de infância: “criança” designa a
infância normativa (geralmente os filhos dos estratos sociais médios
e altos) e “menor” representa a infância “menorizada”, os filhos dos
pobres, chamados de “menor carente”, “menor abandonado”, “menor
infrator” ou “menor delinqüente”.
Da virada do século à década de 1920

Cresce o número de associações religiosas, institutos de proteção e
de assistência à infância, dispensários e patronatos agrícolas. As ações
da iniciativa caritativa e filantrópica, particularmente a religiosa, não só
foram importantes na organização da assistência como também força-
ram o Estado a regular e a disciplinar o espaço social.
A ação higienizadora da “nova ordem e progresso” republicanos
enfatiza, nas leis e nas políticas de bem-estar social, a criação dos refor-
matórios, das colônias correcionais e dos institutos de treinamento pro-
fissional, na perspectiva de transformar os destituídos e desvalidos em
pobres “úteis” à Nação. Em função dessa ênfase, ocorre, em 1902, a
reforma do serviço policial do Distrito Federal, que prevê a criação das
colônias correcionais. Em 1903 são criados a Escola de Prevenção XV de
Novembro e o Departamento Municipal de Assistência Pública do Rio de
Janeiro. Ação semelhante se verificou em São Paulo, com a criação do
Instituto Disciplinar de São Paulo (1902) para crianças abandonadas e
julgadas criminosas.
57
Décadas de 1920 a 1940 – As matrizes da política

nacional do bem-estar do menor
O Poder Judiciário especializa um setor para cuidar dos menores que
transgrediam as leis. Em 1923 é criado o primeiro Juizado de Menores
do Brasil, no Rio de Janeiro. O juiz Mello Mattos cria, também, para
além da alçada jurídica, um conjunto de estabelecimentos oficiais de
proteção aos desamparados e aos delinqüentes.
O Estado Brasileiro cria o Código de Menores de 1927 (Decreto
n. 17.943, de outubro de 1927), que ficou conhecido pelo nome de Código
Mello Mattos em referência ao seu autor e primeiro juiz de menores do
país. Este Código consolida praticamente todas as leis sobre a situação
irregular e a assistência aos menores. Do ponto de vista institucional, é
legalizada a dicotomia das varas de justiça: vara de família para a criança
e adolescente e juizado de menores para as crianças pobres.
A filosofia tutelar do bem-estar da criança chega também ao Legisla-
tivo, com preocupação especial para a proteção das crianças e adolescen-
tes em relação ao trabalho e à idade penal. A Constituição de 1934 proíbe
o trabalho de menores de 14 anos, o trabalho noturno aos menores de 16
anos e, nas indústrias insalubres, aos menores de 18 anos. A maioridade
penal é elevada para os 18 anos pelo Decreto-lei n. 2.848, de dezembro
de 1940. O Código Penal Brasileiro de 1940 estabelece um conjunto de
artigos para a responsabilização de crimes sexuais. A Constituição de 1946
manteve as proibições de trabalho para menores de 14 anos e ampliou
para 18 anos a idade de aptidão para o trabalho noturno.
O Estado amplia sua intervenção com a criação de novas obras sociais
e instituições públicas. É esboçada a articulação entre os programas do
governo e os da iniciativa privada:
• Estado – em 1923, é regulamentado o Serviço de Proteção à
Infância Abandonada e aos Delinqüentes. Em 1940, outro decreto
fixa “as bases da organização da proteção à maternidade, à infân-
cia e à adolescência”, em todo o país. Cria-se, no Ministério da
Saúde, o Departamento Nacional da Criança e no Ministério
da Justiça, o Serviço de Assistência ao Menor (SAM), para o com-
bate à criminalidade e recuperação da delinqüência. O SAM foi
a matriz do Sistema Nacional do Bem-Estar do Menor, instituído
pelo governo militar pós-1964. Em 1942 é criada a Legião Brasi-
leira de Assistência (LBA) para assistir aos filhos dos integrantes
da Força Expedicionária Brasileira, que, depois, tornou-se centro
de assistência a mães e crianças na primeira infância. Em 1946 é
instituída a Lei Orgânica do Ensino Primário, pela qual a União
regulamenta a extensão do ensino público às camadas populares;
58
• setor privado – foram criados o Serviço Nacional de Aprendi-

zagem Industrial (Senai), em 1942, o Serviço Social da Indústria
(Sesi), o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac) e o
Serviço Social do Comércio (Sesc), em 1946;
• organismos internacionais – em 1948 instala-se no Brasil o
Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef), apenas dois
anos após a sua criação em nível internacional. Firmadas a Decla-
ração Universal dos Direitos Humanos (1948) pelas Nações Unidas e
a Declaração dos Direitos do Menor (1949), na 9a Conferência Pan-
Americana da Criança.
Década de 1950 – A industrialização e a crise

urbana brasileira
A situação da infância pobre, da chamada “questão do menor”, agra-
va-se com o processo de modernização e industrialização, que provocou
um crescimento acelerado das cidades, formando as grandes metrópo-
les, concentrando a renda e acentuando os níveis de desigualdades e
pobreza.
Em 1959 a Organização das Nações Unidas (ONU) aprova a Declara-
ção Internacional dos Direitos da Criança.
Década de 1960 – Os “menores” se transformam em

problema de segurança nacional
O governo militar transforma o “problema do menor” em um problema de

segurança nacional. No início dos anos 1960 as duras críticas ao SAM, pro-
venientes de sua forma de atuação, levam o governo militar a extingui-lo
e a criar o Sistema Nacional do Bem-Estar do Menor, conformado pela
Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (Funabem) e pelas Fundações
Estaduais do Bem-Estar do Menor, responsáveis pela normatização e
pela execução da Política Nacional do Bem-Estar do Menor, respecti-
vamente. Esta Lei só será extinta pelo Estatuto da Criança e do Adoles-
cente, em 1990.
A Emenda Constitucional n. 1 de 1969, do governo militar, rebaixa

de 14 para 12 anos a idade para o ingresso no mercado de trabalho e
traz a obrigatoriedade do ensino primário público às crianças entre sete
e 14 anos. Em 1974 o governo militar proíbe a contratação de menor com
salário inferior ao mínimo, exceto na condição de aprendiz. A euforia
do período chamado de “milagre brasileiro” havia passado: era preciso
restringir a oferta de trabalho.
59
Década de 1970 – A emergência das entidades alternativas

comunitárias
Surgem as primeiras entidades de atendimento alternativo, associa-
ções de ex-internos do sistema do bem-estar do menor e organizações de
defesa jurídico-social de “menores infratores” e “meninos de rua”.
As ciências humanas e sociais se envolvem em estudos sistemáticos
sobre o tema. Destacam-se as pesquisas “A criança, o adolescente e a
cidade”, desenvolvida pelo Centro Brasileiro de Análises e Planejamento
(Cebrap), em 1971, com o objetivo de conhecer a situação social do
menor marginalizado em São Paulo e “Meninos de rua, valores e expec-
tativas”, do Centro de Estudos Contemporâneos (Cendec), encomen-
dada pela Comissão de Justiça e Paz da Arquidiocese de São Paulo em
1979.
O Legislativo também busca dimensionar melhor o fenômeno. Em
1976, a Câmara dos Deputados instaura uma Comissão Parlamentar de
Inquérito (conhecida como CPI do Menor), cujos resultados são publi-
cados no documento “A realidade do menor”.
O Ano Internacional da Criança, em 1979, celebra os vinte anos da
Declaração Internacional dos Direitos da Criança.
Nesse mesmo ano, é aprovado, pelo Congresso Nacional, o novo
Código de Menores, elaborado por um pequeno grupo de juízes de
menores, liderados pelo juiz Alyrio Cavaliere. Um paradoxo do novo
código: apesar de ter sido criado no vigésimo ano de vigência da Decla-
ração Internacional dos Direitos da Criança, ele praticamente não trata dos
seus direitos, regulamentando apenas as chamadas “situações irregula-
res” (Lei n. 6.697/79).
Década de 1980 – Instituição em lei do paradigma da criança

sujeito de direitos
Inaugura-se a concepção da criança como sujeito de direitos, rom-
pendo com a categoria “menor” e inserindo a criança pobre na concep-
ção de “infância”, sem os adjetivos pejorativos.
O modelo de assistência convencional, desenvolvido pelo Estado por
intermédio da Funabem e das Febems, é duramente questionado pela
imprensa, por estudiosos e pelos participantes das experiências alterna-
tivas, que expressam suas críticas por meio das ações que desenvolvem.
As críticas refletem, de certo modo, a falência do Sistema Nacional do
Bem-Estar do Menor.
É constituído o Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua
(1985), resultado indireto do Projeto Alternativas Comunitárias de
60
Atendimento a Meninos de Rua (Unicef, SAS e Funabem), implantado

em 1992. Foi o primeiro movimento criado na perspectiva de organi-
zar crianças e adolescentes para a defesa dos seus direitos. Organizações
como a Pastoral do Menor e a Frente Nacional de Defesa de Direitos
da Criança (FNDC), constituída por prefeitos, autoridades municipais
e estaduais e técnicos do Estado, progressistas que defendiam a muni-
cipalização da política infanto-juvenil, articulam-se nacionalmente.
Os filantropos perdem terreno para os novos advogados das crianças: os
ativistas dos direitos da criança e do adolescente.
Em março de 1988 é criado o Fórum Nacional Permanente de Entidades
Não Governamentais de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente, o
Fórum DCA. O Fórum se torna um dos principais interlocutores da socie-
dade civil junto ao Congresso Nacional para o lobby da inclusão dos direitos
de crianças e adolescentes na Constituinte, pós-regime militar.
Entra em vigor a Constituição de 1988, que contém dois artigos (227 e
228) que tratam especificamente dos direitos da criança e do adolescente.
A experiência dos fóruns de defesa dos direitos se dissemina por
vários estados e municípios, organizando os esforços de inclusão dos
direitos de crianças e adolescentes nas constituições de dezenas de esta-
dos e nas leis orgânicas de centenas de municípios.
O Fórum DCA elabora, com a colaboração de um amplo movimento
de defesa da criança, o anteprojeto de lei do Estatuto da Criança e do
Adolescente (ECA) e articula o bem-sucedido lobby pela sua aprovação.
Após amplo movimento de luta, em 13 de julho de 1990, o ECA é san-
cionado pelo presidente da República.
A constituição do Fórum DCA e a instituição do paradigma dos direi-
tos da criança servem de estímulo à criação de novas entidades de defesa
dos direitos, bem como da articulação de redes de organizações por tipo
de atividade desenvolvida. É o caso dos núcleos de estudos, da ação
das universidades e dos Centros de Defesa Jurídico-Social (o primeiro
a se constituir foi o Centro de Defesa do Menor, de Belém, em 1985).
O esforço para articular as lutas nacionais às internacionais ganha,
durante essa década, um instrumento importante: a Defesa da Criança
Internacional (DCI), seção Brasil. Sua criação se deu em junho de 1989,
em Brasília.
Ainda no final de 1980 e início dos anos 1990, outros atores tam-
bém passam a compor o amplo movimento de defesa dos direitos da
criança e do adolescente: as fundações vinculadas a empresários que,
diferenciando-se do antigo perfil caritativo e filantrópico, são orienta-
das pelo paradigma dos direitos da criança e do adolescente, como a
Fundação Abrinq pelos Direitos da Criança e do Adolescente, criada em
1989; as organizações não governamentais, como a Agência de Notícias
61
dos Direitos da Infância (Andi), criada em 1992. A Andi se destaca na

educação social de jornalistas e da mídia em geral, em favor dos direitos
da criança e do adolescente.
Década de 1990 – A construção de novas institucionalidades

e o redesenho de políticas sociais para a infância e
adolescência
Evidenciam-se a construção das novas formas de institucionalidade
estabelecidas pelo ECA (a exemplo dos conselhos dos direitos e tutelares)
e o redesenho das políticas sociais para crianças e adolescentes no país.
O objetivo das intervenções, nesse momento, já não era mais alternar as
políticas de cunho paternalista e repressivo do Estado, mas transformá-
las em políticas públicas de construção da cidadania de crianças e ado-
lescentes.
A implementação do ECA, sobretudo no que tange à constituição
dos conselhos dos direitos e conselhos tutelares, concentra os esforços
no conjunto de movimentos de defesa dos direitos da criança e do ado-
lescente. O Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente
(Conanda) é criado no dia 12 de outubro de 1991, pela Lei Federal
n. 8.242, e instalado no dia 16 de dezembro de 1992, com a posse dos
conselheiros.
A Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (Funabem) é extinta e
cria-se o Centro Brasileiro para Infância e Adolescência (Cbia), na pers-
pectiva de desmontar o antigo Sistema Nacional do Bem-Estar do Menor
e de substituir a Política Nacional do Bem-Estar do Menor (PNBEM) por
uma política traçada de acordo com as diretrizes do ECA.
Em 1995, o Cbia e a Legião Brasileira de Assistência (LBA) são extin-
tos. Esses órgãos foram durante muitos anos os principais executores de
políticas para a infância pobre no país.
Por volta da metade da década de 1990 observa-se uma tendência de
especialização ou de concentração dos esforços coletivos realizados em
âmbito nacional em algumas formas específicas de violação dos direi-
tos da criança: o trabalho infantil, a exploração sexual infanto-juvenil
e o adolescente em conflito com a lei. Concomitantemente, o chamado
“protagonismo infanto-juvenil” entra para agenda do movimento de
defesa dos direitos da criança e do adolescente.
Nessa década verificou-se uma grande mudança de significado do
trabalho infantil no Brasil. Ele passou de “virtude” a “violação de direi-
tos”. Em 1992, a Organização Internacional do Trabalho (OIT) cria, no
Brasil, o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI). Nessa
mesma época, o Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef)
62
também cria um programa com a mesma finalidade. De 1991 a 1994

houve uma multiplicação de campanhas denunciando o trabalho infantil,
desenvolvidas principalmente pelas centrais sindicais e pelos conselhos
dos direitos. Em 1995 é criada uma nova articulação entre organizações
governamentais, não governamentais e internacionais para combater o
problema – o Fórum Nacional de Prevenção e Erradicação do Trabalho
Infantil (FNPETI).
Em 1996 criou-se o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil.
O componente-chave do programa era a “Bolsa Criança Cidadã”, base-
ada no benefício “Bolsa Escola”, implantado em 1995. Originalmente
desenhado como um mecanismo de correção da evasão escolar, mais
tarde a concessão desse benefício passa a ser associada à eliminação do
trabalho infantil.
É também na década de 1990 que as ações de enfrentamento da
exploração sexual ganham espaço na mídia e na agenda de organizações
governamentais e não governamentais. A criação da CPI sobre a Prosti-
tuição Infantil, em abril de 1993, destinada a apurar responsabilidades
pela exploração e prostituição infanto-juvenil, foi um dos pontos mar-
cantes para este agendamento social. Em 1995 foi organizada no estado
da Bahia uma campanha com artistas, buscando conscientizar a popula-
ção sobre a necessidade de se posicionar contra a exploração sexual. Em
1995 o governo federal, por meio da Secretaria de Justiça e Cidadania
do Ministério da Justiça, juntamente com outros órgãos governamen-
tais e com organizações da sociedade civil, abraça a campanha baiana.
O presidente da República, em outubro do mesmo ano, lança a Campa-
nha de Combate à Exploração Sexual Infanto-Juvenil, com a presença
do Centro de Defesa da Criança e do Adolescente Yves de Roussan
(Cedeca-BA), Unicef, Polícia Militar e artistas envolvidos, tendo como
lema “Exploração Sexual Infanto-Juvenil: não dá pra engolir”.
O Brasil sedia, em abril de 1996, o Seminário sobre a Exploração
Sexual de Crianças e Adolescentes nas Américas. O evento foi uma etapa
preparatória para o Congresso Mundial contra a Exploração Sexual, rea-
lizado na Suécia, em agosto de 1996.
Em junho de 2000 o governo federal, organizações não governa-
mentais e organismos internacionais elaboraram o Plano Nacional de
Enfrentamento da Violência Sexual Infanto-Juvenil (PNEVSIJ), com o
firme propósito de conhecer os esforços nacionais e articular as ações de
intervenção nas ocorrências de violência sexual contra crianças e ado-
lescentes. O evento aconteceu em Natal e reuniu mais de cem organi-
zações governamentais e não governamentais. Esse plano foi aprovado
pelo Conanda em julho do mesmo ano e passou a integrar o conjunto
de diretrizes básicas para formulação de políticas públicas para crianças e
63
adolescentes. O governo federal cria o Programa de Combate ao Abuso e

a Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes (o Programa Sentinela),
atribuindo a responsabilidade de sua execução ao Ministério de Assis-
tência e Previdência Social.
É aprovada pelo Congresso Nacional a Lei n. 9970/2000, que institui
o dia 18 de maio como o dia nacional de luta pelo fim da violência
sexual contra crianças e adolescentes.
Século XXI – Da virada do século à década de 2010:

aperfeiçoamento e institucionalidade do ECA
Estabelecida a Política Nacional de Redução da Morbimortalidade
por Acidentes e Violências, do Ministério da Saúde (Portaria MS/GM
n. 737 de 16/5/2001), que define a criança que sofre violência intra e
extra-familiar como alvo da atuação do setor para a promoção da saúde,
prevenção, atendimento e reabilitação de vítimas. O atendimento em
rede intersetorial é colocado como condição essencial.
O fortalecimento dos conselhos dos direitos e tutelares transforma-se
em política pública nacional, com a criação do Programa Pró-Conselho
Brasil, em 2004, na Subsecretaria de Promoção dos Direitos da Criança
e do Adolescente (SPDCA), da Secretaria Especial de Direitos Humanos
da Presidência da República.
Nos anos iniciais da primeira década do século XXI, um movimento
parlamentar e de opinião pública pela redução da maioridade penal
desafia os ativistas que advogam pela não alteração do ECA. Setores
mais progressistas questionam a precariedade da implementação das
medidas socioeducativas para adolescentes em conflito com a lei.
Em 2005, depois de praticamente quatro anos de debates, é aprovado
pelo Conanda o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase),
um guia para a implementação das medidas socioeducativas que estabelece
as competências das unidades federadas na execução das medidas, reafir-
mando o princípio da municipalização das medidas em meio aberto.
Em 2006 o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Ado-
lescente e o Conselho Nacional de Assistência Social aprovam o Plano
Nacional de Promoção, Proteção e Defesa dos Direitos de Crianças e
Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária.
Em julho de 2007 o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do
Adolescente entrega à Presidência da Câmara de Deputados o Projeto
n. 1.627/2007 que normatiza a aplicação das medidas socioeducativas.
64
Inicia-se, na segunda metade da década, o processo de revisão dos

planos Nacional de Direitos Humanos, de Erradicação do Trabalho Infan-
til e de Enfrentamento da Violência Sexual Infanto-Juvenil.
O Brasil sedia o III Congresso Mundial de Enfrentamento da Explo-
ração Sexual contra Crianças e Adolescentes, em novembro de 2008, no
Rio de Janeiro.
Para além do avanço representado pelo ECA em relação ao efetivo cum-

primento dos direitos de crianças e adolescentes brasileiros, novos desa-
fios se colocam para o século XXI, a fim de que os princípios elencados
no Estatuto sejam continuamente aperfeiçoados, vislumbrado a melho-
ria da qualidade de vida de toda a população infanto-juvenil.
65
2. Conselhos dos direitos da
criança e do adolescente
Benedito Rodrigues dos Santos, Cláudio Augusto Vieira da Silva,

Maria Cecília de Souza Minayo, Abigail Silvestre Torres, Helena Oliveira da Silva,
Suely Ferreira Deslandes, Mariana Barcinski
Neste capítulo desejamos que você, conselheiro ou conselheira, leia e

reflita sobre a situação dos conselhos dos direitos da criança e do adoles-
cente em seu município e estado. Para tanto, começamos apresentando
um caso específico sobre evasão escolar, ocorrido no município imaginá-
rio de Santana do Grajaú. O caso, baseado em fatos reais, será retomado
ao longo das discussões aqui realizadas e deverá servir para provocar a
reflexão sobre o exercício de suas atividades como conselheiro(a). Dese-
jamos que você articule os conhecimentos adquiridos ao longo deste
capítulo à realidade de Santana do Grajaú e a sua própria experiência,
em seu estado e município. Acreditamos que a metodologia do estudo
de caso tornará mais fácil a apreensão de conhecimentos teóricos que
poderão auxiliá-lo no seu dia-a-dia como conselheiro.
Destacaremos ao longo do capítulo quatro principais ações realizadas

pelos conselhos dos direitos para discuti-las em maior profundidade:
elaboração do planejamento das ações do conselho; realização do diag-
nóstico situacional da localidade em que se situa o conselho; formulação
da política de atendimento aos direitos da criança e do adolescente; e
monitoramento e avaliação dos programas e das ações desenvolvidas na
política de atendimento aos direitos da criança e do adolescente.
Embora utilizando a metodologia de estudo de caso, muitas vezes o

conteúdo aqui apresentado se refere, de uma maneira geral, a todos
os conselhos dos direitos do Brasil. Sabemos, no entanto, que existem
67
diferenças entre os conselhos de um mesmo estado ou região; há, tam-

bém, singularidades em relação à atuação dos conselhos em virtude do
tamanho de cada município (do número de crianças e adolescentes,
da extensão da rede de atendimento etc.) e das condições de vida em
cada localidade. Gostaríamos que você pudesse trazer, para as reflexões
propostas neste capítulo, a complexidade da dinâmica de trabalho no
conselho do seu município.
Caso – Evasão escolar em

Santana do Grajaú
Santana do Grajaú possui 13.028 habitantes, dos quais 82% residem
na área rural. As principais atividades econômicas são a agricultura e o
comércio local; mais de 40% da renda do município advém das transfe-
rências governamentais. A população é bastante empobrecida; a renda
média per capita é de R$ 30,43. Os indicadores de educação também são
muito preocupantes: 57% da população com mais de 15 anos é analfa-
beta, faixa que amplia para 64% quando consideramos as pessoas com
mais de 25 anos. O conselho municipal dos direitos da criança e do ado-
lescente, criado em 2000, reúne-se mensalmente. Em sua composição,
conta com dez representantes, dos quais cinco representam a sociedade
civil e cinco o Poder Público Municipal. A cidade possui ainda um con-
selho tutelar, criado em 2002.
A mobilização
A rádio difusora de Santana do Grajaú anuncia insistentemente o encon-
tro que ocorrerá no próximo domingo com a participação de Maria Luiza
Barretos, Cícero José (o “Zeca da Feira”) e José Augusto de Souza, can-
didatos à Prefeitura da cidade, e dos conselhos municipais de políticas
Neuropatia óptica hereditária de
sociais e do conselho tutelar. Estamos na última semana de outubro de
Leber é uma doença rara do nervo 2004 e os conselhos dos direitos e tutelar, instituições promotoras do
óptico que provoca cegueira. Deve-
se a um defeito genético transmitido evento, estão em polvorosa com os preparativos.
da mãe para os filhos. Os homens
são mais atingidos pela doença, que
costuma se desenvolver entre os 15 A preocupação dos conselheiros começou há dois anos. O menino
e 35 anos. Os principais sintomas são André, então matriculado no ensino fundamental, começou a perder a
a perda repentina de visão em um
olho, com dificuldade para perceber visão. Em sua família esta tem sido uma preocupação de algumas gera-
as cores e alteração de campo visual.
ções; alguns membros da família têm neuropatia óptica hereditária
A doença atinge o segundo olho
num espaço de semanas ou meses. de Leber.
68
Conselhos dos direitos da criança e do adolescente
Maria Auxiliadora, mãe de André, rapidamente procurou os médicos

que tinham atendido aos seus familiares que sofriam da mesma doença
e se tornaram cegos. Ao mesmo tempo, preocupada com o futuro de
André, procurou o conselho tutelar, ao perceber que a escola não estava
preparada para atender seu filho, chegando inclusive a propor que ele
estudasse em casa. A mãe, no entanto, sentiu que o filho, que gostava
tanto de estudar, perderia o convívio com outras crianças e ficaria na
dependência do envio de material e acompanhamento pedagógico. Com
o avanço da doença, André passou a precisar de material especial: a letra
tinha que ser ampliada em quatro vezes para que ele pudesse enxer-
gar. A Prefeitura alegava que não tinha recursos para produzir apostilas
especiais.
A atuação do conselho tutelar e a luta de dona Maria, nesse caso, duraram

um período muito longo. Após várias reuniões, o problema do André só
foi solucionado quando a dra. Ana Lúcia, promotora de justiça, redigiu
um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), obrigando o município,
por meio da Secretaria de Educação, a disponibilizar apostilas especiais
para o menino, além de mantê-lo na turma regular de ensino. O mate-
rial só ficou pronto em outubro, depois de sete meses de espera.
O caso do André e as várias reuniões realizadas na tentativa de solu-

cioná-lo levaram o conselho tutelar a organizar todas as denúncias de
crianças e adolescentes fora da escola. A partir desse caso, a discussão se
ampliou para o problema da evasão escolar, muito comum no municí-
pio. Os agentes de saúde foram grandes aliados do conselho tutelar nessa
tarefa, uma vez que contribuíram para a realização do mapeamento e
da caracterização dos casos de evasão escolar. Assim, foi possível per-
ceber que havia diferentes motivos e situações impedindo as crianças
de freqüentarem a escola. Tais situações precisariam ser apreciadas e
analisadas com atenção pelos conselheiros tutelares e dos direitos.
Nas reuniões com o conselho municipal dos direitos da criança e do

adolescente decidiu-se que o mapeamento dos casos de evasão escolar
seria apresentado aos candidatos à prefeitura, como forma de pressionar
publicamente os políticos e gestores do município para que a situação
fosse resolvida.
69
O conselho municipal dos direitos conseguiu, então, uma agenda com

os assessores de campanha dos candidatos. Nessa reunião, ficaram acer-
tadas as regras do encontro entre conselheiros e candidatos, dentre elas,
a de que os últimos deveriam se comprometer publicamente com uma
plataforma de ações prioritárias com base nas demandas colocadas pelos
conselheiros. Segundo Ana Amélia, presidente do conselho municipal
dos direitos, após tão longo e exaustivo levantamento de informações,
o trabalho realizado não poderia ser perdido. Portanto, era fundamental
garantir o compromisso público dos candidatos com o problema da eva-
são escolar e assegurar que a promessa fosse cumprida.
Pelo mapeamento realizado pelo conselho dos direitos, as principais

causas da evasão escolar na cidade são: a necessidade de complementa-
ção da renda familiar, uma vez que várias crianças deixam de ir à escola
para ajudar suas famílias na atividade agrícola; a repetência escolar e a
distância da moradia das crianças da área rural em relação às unidades
de ensino. Dentre os casos de repetência, há situações como a do André,
ou a da Luciana, que tem paralisia cerebral e não assiste às aulas como
as outras crianças da cidade. No entanto, a maior parte dos casos é de
crianças que trabalham com suas famílias na lavoura, na feira, na rodo-
viária ou na beira da estrada.
Um grupo bastante animado para o encontro com os candidatos é o

grêmio estudantil da escola do André; o jornal Fala aí, produzido pelo
grupo, procura estimular a participação de crianças e adolescentes de
toda a cidade no evento.
Algum tempo depois, foi realizada uma reunião extraordinária do con-

selho municipal dos direitos da criança e do adolescente para avaliação
do encontro com os candidatos. A reunião estava bem agitada e todas as
pessoas queriam, ao mesmo tempo, trazer suas impressões. Ao término,
chegou-se à conclusão de que o evento havia sido um sucesso em termos
da participação: todos os candidatos compareceram, o auditório estava
lotado, havia vários candidatos a vereador presentes e a promotora de
justiça permaneceu durante todo o tempo.
70
Figura 1 – Reunião do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e dos

Adolescentes de Santana do Grajaú
Outro aspecto relevante foi a riqueza das discussões. Todos ficaram satis-
feitos com a oportunidade de divulgar o levantamento realizado e de
trazer o problema da evasão escolar para o debate durante o processo
da eleição. Infelizmente, percebeu-se que os candidatos não estavam
a par da situação vivida por parte significativa das crianças da cidade,
tampouco estavam sensibilizados da importância de reverter a situação
e alterar os indicadores da educação. Por isso, os conselheiros avaliaram
que essa foi uma estratégia importante, visto que, durante a campanha,
o acesso aos candidatos é mais fácil e eles costumam estar mais propen-
sos a assumirem compromissos com a área social.
Para assegurar que a promessa não ficaria somente no discurso, todos

os candidatos assinaram o compromisso “Criança na Escola”, elaborado
pelo conselho municipal dos direitos da criança e do adolescente, e que
seria publicado na edição semanal do Gazeta do Grajaú. Enfim, a primeira
etapa foi cumprida.
As soluções
Em janeiro de 2005, nos primeiros dias do mandato da prefeita eleita,
Maria Luiza, realizou-se, por solicitação do conselho municipal, uma reu-
nião com o novo secretário de educação, prof. João Silvério. O objetivo
era discutir o plano de ação para combater a evasão escolar, agora tema
prioritário a ser enfrentado pelo município. Nessa reunião definiu-se um
71
cronograma de trabalho para que o conselho municipal dos direitos da

criança e do adolescente, o conselho de educação e de assistência social
acompanhassem e discutissem a elaboração do plano de ação. Além
disso, instituiu-se uma câmara intersetorial, envolvendo representantes
dos conselhos envolvidos e das secretarias municipais para discutir e
avaliar o andamento do trabalho.
O passo seguinte foi a implementação do “plano de ação”, que consistia

em algumas etapas principais:
1. Encontros entre as Secretarias de Educação, Assistência Social e

Saúde, com os seguintes objetivos: a) analisar os dados levantados sobre
a evasão; b) aprofundar os dados com base em estudo social elaborado
pela Secretaria de Assistência Social e no diagnóstico de saúde, trazido
pelo Programa de Saúde da Família; c) definir os procedimentos a serem
adotados pelas demais secretarias, em conformidade com a situação
observada; d) divulgar o projeto político-pedagógico elaborado pela
Secretaria de Educação, com os conselhos de gestão escolar.
2. Implantação do processo de revitalização da rede municipal de ensino,

que incluía: a) ampliação da frota de transporte escolar rural; b) reforma
das unidades de ensino; c) realização de concurso para contratação
de professores; d) reelaboração do cardápio da merenda escolar, entre
outras medidas.
Esse conjunto de iniciativas foi denominado “Nenhum a menos: pro-

grama municipal de combate à evasão escolar de Santana do Grajaú”.
Um grupo de profissionais da educação foi nomeado gestor do programa

de combate à evasão escolar; esses profissionais foram os principais res-
ponsáveis pela orientação de diretores e professores da rede de ensino
quanto à importância das medidas a serem adotadas. Os gestores reali-
zaram visitas às escolas, reuniões com professores, visitas às residências
de alunos com número elevado de faltas, divulgação, na mídia, dos tra-
balhos de combate à evasão escolar e contato permanente com o Poder
Judiciário (Vara da Infância e da Juventude) e com o conselho tutelar.
Além disso, os gestores definiram estratégias para combater a evasão
escolar específicas para cada escola.
Assim, o “Nenhum a menos” foi estruturado com base em duas fren-

tes de ação: uma externa e outra interna. A externa constituiu-se na
72
divulgação do programa e na sensibilização da sociedade com relação

ao problema da evasão escolar. A interna, por sua vez, foi subdividida
em outras duas frentes: uma de contato direto com o aluno evadido
ou em processo de evasão, que envolvia desde a conversa com o próprio
aluno em sua escola até o encaminhamento de determinados casos para
o Conselho Tutelar e para a Vara da Infância e Juventude; a outra frente
compreendia a reestruturação do currículo e do conteúdo das disciplinas
escolares, além da capacitação de professores para lidar, em sala de aula,
com crianças e adolescentes com deficiência.
Ao longo da implementação do programa “Nenhum a menos” algumas

medidas foram adotadas para adaptar a escola à realidade das crianças e
dos adolescentes, tais como: abertura de matrículas em qualquer época
do ano, adaptação do calendário de aulas para atender aos adolescentes
que trabalham na lavoura com suas famílias, cursos supletivos noturnos
e ensino profissionalizante. Estabeleceu-se, ainda, um grupo de edu-
cadores especiais para apoio às crianças que apresentavam defasagem
idade/série e orientadores educacionais nas séries iniciais.
Inserir as famílias em programas de transferência de renda, como o Pro-

grama Bolsa Família, foi também uma medida necessária para combater
a evasão, uma vez que muitas crianças precisavam sair da escola para tra-
balhar. O município passou a complementar o programa de transferência
de renda do Governo Federal, de modo a assegurar a permanência das
crianças na escola. A Secretaria Municipal de Educação também realizou
investimento financeiro em material pedagógico, transporte e merenda.
Ao final de dois anos de implantação do programa “Nenhum a menos”,

Santana do Grajaú comemora a redução da evasão escolar: “Dá gosto ver
o movimento da meninada indo pra escola, parece passarinho cantando
de madrugada” – diz Carlos Miguel, o novo presidente do Conselho dos
Direitos na cidade.
Mas é na escola, na terceira cadeira da fila próxima à janela, que encontra-

mos a pessoa mais feliz por estar naquele lugar. André sabe da importân-
cia do empenho da sua mãe e de todos que se mobilizaram para assegurar
os seus direitos: “Eu já estava constrangido por frequentar as aulas. Tive
vontade de desistir, mas era a minha luta. E a luta da minha mãe”.
73
O que são os conselhos dos direitos

da criança e do adolescente e quais
as suas atribuições
Órgão colegiado é composto por Os Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente, incorporados à
pessoas com distintas representações
e em que as decisões são tomadas estrutura do Estado pelo Estatuto da Criança e do Adolescente (BRASIL,
coletivamente. É uma forma 1990), são órgãos públicos diferenciados pela sua natureza colegiada
de gestão na qual a direção é
compartilhada por um conjunto de entre o governo e a comunidade. Os conselhos são órgãos compostos pari-
pessoas com igual autoridade, que, tariamente por organizações governamentais e não governamentais, que
reunidas, decidem.
possuem o papel de controlar as ações da política de atendimento em todos
Caráter deliberativo porque toma
decisões após discussão e exame da
os níveis. Suas decisões têm caráter deliberativo. Segundo o Conanda,
matéria pelo colegiado. Os Conselhos dos Direitos de Crianças e Adolescentes são ór-
gãos responsáveis pela elaboração das diretrizes da política de
atendimento aos direitos da criança e do adolescente, bem como
pelo acompanhamento, controle e avaliação dos programas e
ações desenvolvidas (CONANDA, 2007).
Antes de iniciarmos a discussão deste tópico, convidamos você a refletir

sobre o papel dos conselhos com base em suas próprias vivências.
Para pensar
Reflita sobre a atuação do conselho dos direitos da criança e do adolescente
do qual você participa, à luz da definição do Conanda.
Que ações já foram implementadas no que se refere à elaboração das
diretrizes para o atendimento de crianças e adolescentes; ao acompanhamento,
controle e à avaliação das atividades realizadas?
Que dificuldades o conselho enfrenta no cumprimento das suas funções?
A constituição jurídica dos conselhos dos direitos está no Livro II – “Parte

Especial”, na seção intitulada “Da Política de Atendimento” –, na qual o
ECA estabelece as disposições gerais, as diretrizes e as linhas de ação da
política de atendimento aos direitos da criança e do adolescente. Embora
o ECA tenha determinado a existência dos conselhos dos direitos em
níveis federal, estadual e municipal, esta Lei Federal estabelece apenas
princípios gerais para a sua criação e funcionamento, delegando a sua
criação, de fato, às leis específicas das três esferas de governo.
74
A criação dos conselhos obedeceu à lógica do princípio federativo que

regeu a elaboração da Constituição Federal de 1988: a descentralização
político-administrativa do governo federal para os municípios (muni-
cipalização), assunto que discutiremos mais adiante, e a participação
popular na formulação das políticas e no controle das ações em todos os
níveis (BRASIL, 1988, art. 204).
O princípio da participação concretiza uma visão de Estado ampliado, com-

posto pela sociedade política (os governantes) e pela sociedade civil organi-
zada. Com base nesse princípio, os governantes passam a compartilhar com
a comunidade uma tarefa que antes era exclusivamente deles: a decisão
sobre as políticas para infância e adolescência e o seu financiamento.
O princípio da paridade visa estabelecer uma composição igualitária

entre governo e sociedade civil, estabelecendo que ambos possuem pode-
res iguais nos processos decisórios de formulação da política de promoção,
proteção, defesa e atendimento dos direitos da criança e do adolescente.
Por fim, o princípio do controle social assegura a participação da

sociedade no controle das ações dos governos e do aparelho de Estado,
visando garantir o cumprimento das leis e a transparência dos atos admi-
nistrativos (particularmente dos gastos orçamentários). Desse modo, a
sociedade e, em particular, as organizações voltadas aos interesses das
crianças e dos adolescentes assumem o papel de agentes fiscalizadores
do cumprimento dos direitos assegurados nas leis e nas políticas para a
infância e a adolescência.
A inobservância de qualquer um dos princípios descritos – participação,

paridade e controle – gera a impossibilidade de ação do conselho, o
desconforto dos seus membros pelo sentimento de inoperância e o des-
crédito do órgão.
Para pensar
Na sua localidade o conselho dos direitos opera segundo os princípios de
participação, paridade e controle? Que tipo de dificuldade tem enfrentado
para atuar segundo esses princípios?
75
O papel dos conselhos dos direitos vem sendo ampliado para além
daquele estabelecido pelo ECA. As leis de criação e seus regimentos
internos terminaram por delegar-lhes outras atribuições, que podem ser
assim resumidas:
acompanhar e participar do processo de elaboração da legislação

municipal, estadual e nacional relacionada à infância e à adolescência;
deliberar sobre a política dos direitos da criança e do adolescente,
incluindo o estabelecimento de prioridades, a aprovação de planos espe-
cíficos e a influência no reordenamento institucional necessário à con-
secução dessa política;
incidir sobre o financiamento das políticas sociais públicas, visando
garantir o princípio da prioridade absoluta para crianças e adolescen-
tes, incluindo a defesa dos seus interesses na elaboração e na aprovação
do orçamento público, bem como na gestão dos fundos dos direitos da
criança e do adolescente;
registrar os programas governamentais e não governamentais da polí-
tica de promoção, proteção, defesa e atendimento aos direitos da criança;
acompanhar e avaliar as ações governamentais e não governamen-
tais destinadas ao atendimento dos direitos da criança e do adolescente,
cobrando mudanças que deixaram de ser executadas;
promover, de forma contínua, atividades de divulgação do ECA;
mobilizar a opinião pública para a indispensável participação dos
diversos segmentos da sociedade (BRASIL, 1990, inciso VI, art. 88).
Você sabia que
no ano de 2005 existiam Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e

do Adolescente (CMDCA) em 92% dos municípios brasileiros (5.103 CMDCA)?
Embora esse dado indique um avanço importante na implantação de conselhos
municipais desde a promulgação do ECA, em 1990, a distribuição dos muni-
cípios nos quais eles não foram ainda criados é desigual: em 2005 as regiões
Sudeste e Sul não apresentavam conselhos em 4% dos seus municípios, percen-
tual que se eleva sucessivamente nas regiões Nordeste (12%), Norte (13%) e
Centro-Oeste (16%). Em 2005, havia 461 municípios brasileiros sem conselho
municipal dos direitos (CEATS; FIA, 2007).
a maioria dos conselhos (57,6%) está em municípios de pequeno porte, com
menos de 6 mil pessoas com 17 anos de idade ou menos?
32,5% dos conselhos estão localizados em municípios de médio porte, com
6.001 a 20 mil pessoas com 17 anos de idade ou menos?
76
apenas 9,8% dos conselhos se situam em municípios de grande porte, com

mais de 20 mil pessoas com 17 anos de idade ou menos? (CEATS; FIA, 2007)
os Conselhos Estaduais dos Direitos da Criança e do Adolescente estão
implantados em todos os 26 estados brasileiros? (CEATS; FIA, 2007)
o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (Conanda),
constituído em 1991, começou a funcionar no início de 1993, e encontra-se vin-
culado à Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidência da República?
Além das atribuições descritas, outro papel foi atribuído aos conselhos
dos direitos, em função da sua prática cotidiana: o de coordenar o pro-
cesso de escolha dos conselheiros tutelares e apoiar o funcionamento
dos conselhos. Embora se constitua um importante papel, tem sido usu-
almente mal interpretado, uma vez que sugere a subordinação do con-
selho tutelar ao conselho dos direitos. Muito esforço tem sido feito para
assegurar que os conselhos dos direitos e tutelares sejam órgãos distintos
e autônomos entre si e em relação a outros órgãos do Estado brasileiro,
sejam eles do Legislativo, do Executivo ou do Judiciário.
Para cumprir o seu papel na formulação das políticas de promoção e Os conselhos têm papel normativo,
porém suas normas não podem
defesa dos direitos da criança e do adolescente, os conselhos dos direitos substituir ou contradizer as normas
tiveram e ainda têm que definir a sua especificidade em relação às com- criadas pelo Legislativo. Seu poder
normativo tem caráter suplementar
petências do Poder Legislativo e, particularmente, do Executivo. ou complementar, tendo em vista
que as políticas estabelecidas pelos
conselhos devem se basear em
Em relação ao caráter normativo do Poder Executivo, a definição das preceitos legais.
competências são supostamente concorrentes e as decisões dos conselhos
deliberativos devem ser acatadas pelas autoridades máximas do Execu-
tivo. Contudo, a questão acerca da existência ou não de uma hierarquia
superior das deliberações dos conselhos dos direitos sobre os atos norma-
tivos do chefe do Executivo é tema algumas vezes debatido, particular-
mente mediante um conflito constituinte. O que parece certo, firmado
na jurisprudência, é que a decisão dos conselhos dos direitos da criança
e do adolescente possui natureza vinculativa, ou seja, a sua decisão em
Jurisprudência refere-se às decisões
relação aos direitos de crianças e adolescentes deve ser adotada por todos de um tribunal em matéria de
os outros segmentos (governo, outros conselhos e sociedade civil). direito.
77
Concebidos na forma de rede, em oposição ao antigo “sistema do bem-estar

do menor”, e seguindo a lógica do novo pacto federativo na formulação
e no controle das políticas, os conselhos nacional, estaduais e municipais
guardam entre si relações de autonomia, concorrência e complementari-
dade no exercício de suas funções.
Compreender o papel dos conselhos municipais dos direitos na formulação

e no controle da política de promoção e defesa dos direitos da criança e
do adolescente significa compreender a relação que eles estabelecem com
os conselhos congêneres. Desse modo, a definição das competências entre
os três níveis de conselhos é similar àquela estabelecida em relação às três
unidades federadas: cada nível de conselho formula e controla as políticas
no seu âmbito da esfera federada. Assim, o conselho nacional formula as
diretrizes para a política nacional de atendimento aos direitos da criança
e do adolescente e controla as ações em seu âmbito da esfera federal; o
conselho estadual formula as diretrizes para a política estadual em cará-
ter suplementar ao federal e o conselho municipal formula, suplementar
e concorrentemente, as diretrizes para a política municipal. Embora a
autonomia político-administrativa do município tenha sido ampliada pela
Constituição Federal de 1988, ainda existe uma hierarquia descendente
de competências entre os níveis federal, estadual e municipal que limita a
autonomia real dos municípios.
Figura 2 – Os três níveis de conselhos dos direitos da criança e do adolescente

78
O papel dessa rede de conselhos dos direitos da criança e do adolescente

só pode ser compreendido em relação ao conjunto de conselhos de dife-
rentes matizes (de políticas setoriais ou conselhos temáticos) nos três
níveis da unidade federada. O Conanda, por exemplo, no exercício de
sua competência deve levar em consideração outros conselhos dos direi-
tos (tais como os de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana e de Combate
à Desigualdade Racial), outros conselhos de políticas para segmentos
etários (como o da Juventude e do Idoso) e demais segmentos da popu-
lação (como o de mulheres e índios) e os conselhos de políticas setoriais,
tais como os da saúde, educação, assistência social, emprego e renda.
Além desses, que são do âmbito das relações do Conanda, existem cerca
de outros 110 conselhos no âmbito do governo federal, como os do meio
ambiente e desenvolvimento econômico.
Embora o papel dos conselhos dos direitos em relação aos conselhos

setoriais e temáticos ainda esteja em processo de definição, o relaciona-
mento entre eles deve ser regido pelo princípio do respeito mútuo e da
complementaridade de ações.
Como se estruturam os conselhos dos

direitos da criança e do adolescente
A organização interna dos conselhos está estabelecida no regimento
interno, no qual se regulam todos os procedimentos que devem ser obser-
vados pelos membros do colegiado e demais participantes que atuam
no órgão como funcionários públicos. Esses procedimentos referem-se,
por exemplo, à periodicidade das reuniões, às formas de deliberação,
à composição das comissões, à organização das pautas e às formas de
participação popular.
Para pensar
Na época da sua criação, como foi estruturado o conselho em que você
atua? Atualmente permanece a mesma estrutura ou ele tem uma nova
forma de organização?
Quais os avanços e as limitações que apresenta, hoje, para a atuação dos
conselheiros e o atendimento das necessidades do município?
79
O regimento estabelece como o conselho vai se organizar para executar a

sua missão. Outros itens que podem constar do regimento interno são:
assembléias gerais (convocação, funcionamento);

assembléias extraordinárias (convocação, funcionamento);
presidência (presidente e vice) – forma de escolha, funções e rodízio
nas funções;
organização da pauta;
quórum mínimo para deliberações;
quórum qualificado – alteração do regimento interno, utilização dos
Fundos dos Direitos da Criança e do Adolescente;
afastamento e substituição de conselheiros(as);
criação e organização das comissões (permanentes, temporárias);
participação de conselheiros(as) titulares e suplentes;
formato das votações;
publicação das deliberações e decisões;
formas de participação popular.
Você sabia que
a dedicação dos conselheiros às atividades do CMDCA em todo o Brasil

é baixa? 69% deles dedicam até 5 horas por mês e 24% têm dedicação de
6 a 20 horas. Em muitos conselhos, as reuniões ocorrem apenas uma vez
por mês;
60% dos conselheiros, no país, são funcionários, empregados ou prestadores
de serviço em órgãos públicos e 18% são colaboradores em organizações não
governamentais de defesa dos diretos ou de atendimento de crianças e
adolescentes?
Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de 2006, referentes a 49% dos conselhos municipais dos direitos.
Para pensar
Como é a composição do CMDCA em sua localidade? Há paridade entre
os representantes dos setores públicos e dos órgãos não governamentais?
Como os representantes desses dois setores atuam e interagem na defesa
dos direitos das crianças e dos adolescentes?
80
O trabalho dos conselheiros costuma se estruturar em comissões temá-

ticas paritárias (CONANDA, 2007). As divisões temáticas das comissões
se baseiam nas atribuições do conselho, previstas na lei municipal de sua
criação, e no seu regimento interno. Esses documentos informam quan-
tas comissões o conselho possui, em quantas um conselheiro pode atuar,
o número de membros de cada comissão e o mandato dos conselheiros
nas comissões.
Em geral, as reuniões das comissões acontecem com uma periodicidade

quinzenal ou semanal. No caso do Conanda, elas são mensais. Caso os
conselheiros sintam necessidade, podem convidar pessoas ou entidades
específicas para as reuniões das comissões, com o objetivo de esclarecer
e facilitar a discussão sobre determinados assuntos.
As comissões podem ser permanentes ou provisórias, dependendo da

demanda do conselho. As comissões intersetoriais podem também ser
criadas dentre os diversos conselhos que englobam as áreas da política
social para crianças e adolescentes, com o objetivo de elaborar, acompa-
nhar e avaliar as políticas. As comissões permanentes têm o seu funciona-
mento continuado sobre temáticas específicas, que necessitam de atenção
constante. Podemos citar, como exemplo, as seguintes comissões:
Comissão de Política de Atendimento dos Direitos – responsável pelo

monitoramento da execução da política da criança e do adolescente no
município.
Comissão de Orçamento e Fundo – responsável pelo monitoramento e
proposição sobre os recursos do orçamento criança/adolescente e do Fundo.
Comissão de Garantia de Direitos e Apoio aos Conselhos – responsá-
vel pelo processo de criação dos conselhos tutelares.
Comissão de Registro, Inscrição e Reavaliação – responsável pelo
registro de programas governamentais e não governamentais de aten-
dimento.
Comissão de Comunicação e Divulgação – responsável pela divulga-
ção dos trabalhos dos conselhos dos direitos e tutelares.
É importante ressaltar que muitos municípios, especialmente os de pequeno

porte, podem ter dificuldades para criar diversas comissões; nesses casos a
lacuna é suprida, na prática, pelo empenho e esforço dos conselheiros.
81
Para pensar
O seu conselho se organiza em comissões?
Nos conselhos que possuem comissões, como você avalia o trabalho delas?
Quando elas funcionam bem, a que você atribui essa atuação? E nas que
funcionam mal, o que explica esse fato?
Um aspecto que dá suporte para a boa estruturação e desempenho das

atribuições dos conselhos é o de possuir uma secretaria-executiva téc-
nica e politicamente competente. Os conselhos dos direitos são órgãos
colegiados formados por pessoas com muitas outras atribuições em suas
instituições, com tempo limitado para o exercício do papel de conse-
lheiro. Por essa razão, precisam do apoio de uma secretaria-executiva,
constituída de uma boa equipe para auxiliar nos trabalhos, chamada,
por alguns, de “equipe técnica”.
Para pensar
É importante definir o perfil da pessoa que se quer como secretário-
executivo. Em alguns conselhos, o secretário-executivo possui papéis
meramente administrativos; em outros, também lhe são delegadas funções
de representação política do conselho. Recentemente, observa-se uma
tendência de se qualificar politicamente a função de secretário- executivo
com a incorporação de ex-conselheiros para assumir esse papel.
Como você avalia essas duas possibilidades de ação do secretário-executivo?
Que conseqüências elas podem trazer para o cotidiano dos conselhos?
Como exemplo do trabalho técnico necessário para assessorar as tarefas

específicas de conselheiros(as), podemos citar: preparação das pautas e
organização das reuniões; elaboração das atas e das resoluções; comu-
nicação entre os conselheiros; manutenção do registro atualizado de
entidades de atendimento; realização de estudos que sirvam de subsídio
para as deliberações do conselho; assessoria na deliberação das políti-
cas e no seu monitoramento e avaliação; e assessoria na elaboração do
orçamento para a criança e gestão dos fundos. Em muitos conselhos, as
pessoas que executam o trabalho técnico exercem, também, o papel de
assessoria jurídica e parlamentar.
82
Você sabia que
no Brasil, a disponibilidade de apoio da equipe técnica aos CMDCA é rela-

tada por 54% dos conselhos? Dentre esses profissionais, 91% são cedidos pelo
Poder Público;
12% dos conselhos que dispõem de apoio técnico contam também com
voluntários?
Em municípios muito pequenos, a equipe técnica que apóia os conse-

lhos costuma ser compartilhada com outros órgãos do Poder Público.
Nas capitais, municípios médios, grandes e de regiões metropolitanas, os
estados e a esfera federal podem estabelecer uma equipe técnica especí-
fica para os conselhos. Mais importante do que definir se a equipe téc-
nica é própria do conselho ou compartilhada com outras instituições, é
garantir aos conselheiros(as), sempre que necessário, o apoio da equipe
para avaliar situações de maior complexidade.
Para pensar
Quais as maiores dificuldades que você enfrenta no cotidiano do seu
trabalho como conselheiro?
Procure identificar os diferentes atores/dimensões envolvidos em suas
dificuldades.
O controle, uma das funções dos conselhos dos direitos, se concretiza na

medida em que a estrutura, a equipe técnica e a organização interna
estiverem em condições de funcionamento.
Dificuldades que podem surgir no cotidiano de um conselho dos

direitos
Ausência de representação pública – o Poder Executivo tem que nomear

os seus representantes no conselho. Caso não o faça, dificultará o seu pleno
funcionamento ao impedir a paridade na sua composição. Em caso de ausência
83
por falta de nomeação, os membros do conselho devem estabelecer contato

direto e oficial junto ao órgão ao qual o conselho está vinculado (Secretaria ou
Gabinete, por exemplo). Persistindo a ausência de representação pública, o fato
deve ser comunicado ao Ministério Público, que intimará o Poder Executivo para
compor o órgão, imediatamente.
Faltas continuadas (e sem justificativas) do (a) conselheiro(a) – tais ausên-
cias devem ser alvo de sanções previstas no regimento interno.
Ausência de contador público – o prefeito deve, obrigatoriamente, nomear
um contador público para o Fundo da Criança e do Adolescente. Os fundos são
públicos, regidos como qualquer rubrica orçamentária pública e submetidos à
legislação própria. Portanto, a nomeação é obrigatória e somente o chefe do
Executivo pode fazê-lo. As organizações da sociedade civil não devem suprir
essa ausência com a contratação de um profissional privado, visto que esse tipo
de ação é ilegal.
Precariedade de funcionamento – o conselheiro tem que contar com uma
estrutura física e pessoal (apoio de uma equipe técnica) adequada para o cum-
primento de suas atribuições específicas.
Figura 3 – O conselho dos direitos
Um último aspecto sobre a estrutura a ser lembrado refere-se às condi-

ções do espaço físico utilizado pelos conselhos dos direitos, como salas,
equipamentos, mobiliário, telefone e acesso a diversos meios de comu-
nicação (telefone, fax, internet, correios e outros).
84
Sobre o espaço físico utilizado pelos conselhos, você sabia que
mesmo sem um local exclusivo, 83% dos CMDCA do país dispõem de espaço
para atuar? A região mais bem servida é a Nordeste, seguida da Sudeste. Na
região Norte, 25% dos conselhos não dispõem de espaço próprio para suas
atividades, configurando a maior parcela entre as regiões;
�os espaços reservados aos CMDCA do país são considerados como de boa
localização (88%), bom tamanho para o funcionamento do conselho (58%),
boa conservação (75%), e apenas 48% com boa privacidade para o trabalho?
Portanto, a falta de privacidade e o tamanho inadequado são problemas que
atingem o maior número de conselhos;
muitos CMDCA no país não dispõem de armário ou estante (47%), arquivo
de documentos (51%), mesas, cadeiras e material de consumo (60%), textos
legais, tais como o ECA (20%), linha fixa de telefone (54%), computador (49%)
e acesso à internet (54%)? Nota-se, portanto, a falta de vários equipamentos
disponíveis para apoio ao trabalho dos CMDCA.
Como planejar as ações do

conselho dos direitos
Para que os conselhos dos direitos possam assumir suas atribuições de
elaborar, monitorar e avaliar as políticas públicas, influenciar na elabo-
ração do orçamento público, gerir o fundo dos direitos da criança e do
adolescente, registrar as entidades, coordenar o processo de escolha dos
conselheiros tutelares e realizar ações de educação em direitos humanos
da criança e do adolescente, é fundamental que os conselheiros saibam
elaborar um plano de ação para estruturar o trabalho a ser desenvolvido.
A construção de um plano de implementação de uma política é um Pragmático é o que está voltado

para ação; suscetível de aplicações
processo pragmático, que, como um empreendimento social, visa solu- práticas.
cionar problemas e atender ao interesse de públicos diversos (ABEGÃO,
2007). Por causa da variedade de assuntos e pessoas que mobiliza e das
decisões que exige, seu sucesso está diretamente relacionado ao envol-
vimento dos potenciais parceiros e beneficiários no processo de planeja-
mento, implantação, acompanhamento e avaliação.
85
Como pré-requisitos para elaboração, um plano de ação participativo

deve ter como base filosófica a construção de consensos e a prática do
diálogo; além disso, precisa incorporar os atores envolvidos com o pro-
blema em foco. Freqüentemente, é possível que determinados objetivos,
metas ou ações propostas atinjam interesses distintos e até concorrentes.
No entanto, nenhum dos potenciais parceiros deve ser descartado; todos
precisam ser colocados em situação adequada para que possam expres-
sar suas opiniões com autenticidade e segurança. Quanto mais pessoas
com objetivos comuns e opiniões divergentes compuserem a criação de
um plano, maior riqueza irá apresentar no que diz respeito à realidade
de um determinado local.
Um plano de ação participativo demanda um processo interativo, em que as

pessoas realizam análises conjuntas para obter o diagnóstico da situação das
crianças e adolescentes e as estratégias de ação. Um planejamento participa-
tivo não se restringe a dados econômicos e sociais do município, mas incorpora
informações de outras fontes, tais como a comunidade e os conselhos. Tem
como vantagem incorporar confiabilidade aos dados obtidos e considerar a
participação da comunidade na busca por soluções próprias. Propicia o pro-
cesso de aprendizado de uma metodologia interdisciplinar, uma vez que incor-
pora diferentes graus de conhecimento e múltiplas perspectivas. Por fim, um
plano de ação participativo permite que os grupos assumam o controle sobre
decisões locais e que as pessoas adquiram interesse em manter as estruturas
e práticas.
A efetividade da construção de um plano depende, também, da compe-

tência técnica de quem coordena o trabalho, da escolha dos métodos e
técnicas participativas e da garantia do diálogo na tomada de decisões.
Para que as decisões sejam coletivas, é preciso que todos os participantes
criem um conhecimento comum sobre o problema e as possíveis solu-
ções, integrando, inclusive, o saber de especialistas.
No caso de haver conflitos de interesses, é necessária uma solução par-

ticipativa e não uma negação das dificuldades. Para garantir a partici-
pação, é preciso que todos os envolvidos se tornem participantes-ativos
(obviamente, cada um colaborando com sua parte específica na constru-
ção do todo).
86
Algumas dificuldades costumam surgir na construção de um plano de Os conflitos fazem parte das
relações sociais. Em geral, a
ação participativo, tais como o “eficientismo” dos técnicos, o predo- existência de conflitos é um fator
mínio da cultura organizacional formal, a tendência à manipulação da positivo, pois indica a existência
de opiniões divergentes sobre as
comunidade, o apego ao “pequeno” poder, a subestimação dos leigos e, questões. Isso é bom, uma vez
sobretudo, dos pobres (KLIKSBERG, 1999). Conhecer esses obstáculos é que a unanimidade sugere falta
de discussão e de problematização
importante para que sejam reforçadas ações que privilegiam o diálogo e das questões. Trabalhar com os
conflitos, buscando consenso ou
a construção de consensos. aceitação das divergências, é atuar
democraticamente. Os conflitos se
transformam em violência quando,
em vez de resolvê-los ou administrá-
Para pensar los, o gestor tenta acabar com eles,
impondo sua própria vontade e seus
Você já realizou um plano de ação participativo? interesses.
Reflita sobre as dificuldades freqüentemente encontradas e as formas de
superá-las, com base na sua própria experiência ou no relato de parceiros
que tenham vivenciado processos semelhantes ao descrito neste tópico.
Para alguns conselheiros, as diretrizes da política de atendimento, as

estratégias para a sua implementação e o plano de ação conformam uma
unidade de planejamento. No entanto, a elaboração das diretrizes da
política pode anteceder a elaboração do plano. O Conanda, por exemplo,
definiu primeiro um conjunto de diretrizes para a política de promoção,
defesa e atendimento dos direitos da criança e do adolescente para o
período de 2002 a 2005; posteriormente, elaborou planos específicos
tais como: Erradicação do Trabalho Infantil, Enfrentamento da Violên-
cia Sexual, Sistema Nacional de Medidas Socioeducativas e Plano de
Convivência Familiar e Comunitária. No momento, o Conanda planeja
consolidar as diretrizes da política e os vários planos específicos em um
único plano decenal.
O Conselho de Santana do Grajaú, por exemplo, estava em funcionamento

há cerca de sete anos e, até o momento da intervenção no caso do André,
não tinha um planejamento de trabalho elaborado. Somente depois da
intervenção e da participação de alguns conselheiros em um curso de capa-
citação promovido pelo Conselho Estadual, tornou-se evidente a neces-
sidade de planejar as ações. Mediante essa constatação, os conselheiros
foram tomando conhecimento de alguns planos de trabalho, inclusive o do
Conanda, que discutimos mais adiante, com maiores detalhes.
87
Para pensar
O seu conselho tem um plano de ação? Quais as dificuldades encontradas
para a sua elaboração?
Um conselho que planeja, implementa o que foi proposto e monitora

o desenvolvimento das ações planejadas tem muito mais chances de
ser pró-ativo e assumir o papel de líder do processo de formulação
das políticas de atendimento aos direitos da criança e do adolescente
no município e no estado. A pesquisa “Bons Conselhos” do Centro de
Empreendedorismo Social e Administração em Terceiro Setor (CEATS;
FIA, 2007) demonstrou que 78% dos conselhos municipais dos direitos
que construíram seus planejamentos conseguiram inserir suas propostas
de políticas e programas de promoção e defesa dos direitos no Plano
Plurianual de Ação Governamental (PPAG) do Poder Público Municipal.
Na esfera estadual, o percentual é de 74% dos conselhos.
você sabia que
apenas 23% dos conselhos municipais dos direitos têm planos de ação sis-
tematizados em forma de documento?
16% dos conselhos têm planos de ação sem registro por escrito?
31% estão em fase de elaboração do plano e 30% dos conselhos municipais
e colegiados não realizaram nenhum tipo de plano de ação?
Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de 2006, referentes a 49% dos conselhos municipais dos direito e 96%
dos conselhos estaduais.
Não planejar as ações a serem desenvolvidas significa deixar que o

processo de formulação de políticas continue a ser realizado da forma
tradicional, ou seja, as políticas são traçadas apenas pelo(a) prefeito(a)
ou governador(a) e, geralmente, com ações que respondem apenas às
demandas imediatas. A ausência de planejamento implica, na maioria
das vezes, que o tempo dos conselheiros seja consumido pelas emergên-
cias e pelos problemas cotidianos de violações dos direitos das crianças
e dos adolescentes.
88
Tendo em vista a relevância desse instrumento, como os conselheiros

podem realizar um plano de ação? Existem vários métodos que podem
ser utilizados, dependendo dos recursos humanos, materiais e financei-
ros disponíveis no município ou no estado.
As empresas, as organizações estatais e não governamentais utilizam

métodos de planejamento similares, porém com objetivos distintos.
Vamos tratar aqui do planejamento estratégico situacional, que vem se
destacando no âmbito das entidades sem fins lucrativos, que atuam em
causas sociais. Trata-se do método utilizado pelo Conanda (parcialmente
apresentado no quadro a seguir) para planejar as suas ações no período
de 2006 a 2008, definir os resultados e produtos almejados, os meios
para obtê-los, os profissionais/instituições responsáveis pelo andamento
das ações e o prazo estimado para sua finalização.
Quadro 1 – Plano de ação da comissão de políticas públicas do Conanda
Resultado Operação Responsável1 Prazo
Política Nacional de Defesa dos Direitos da Provocar a construção da política nacional tendo como Abril/07
Criança e do Adolescente (DCA) elaborada instrumentos iniciais o Plano “Presidente Amigo” Dezembro/08
Produto: Subsídios para elaboração de Atualizar o documento sobre diretrizes básicas de atenção Junho a
uma política nacional de atendimento integral à criança e ao adolescente Dezembro/07
da criança e do adolescente – elaborado
Retomar as deliberações da 6a Conferência Junho/07
Dezembro/07
Monitoramento das ações do Sinase – Garantir a realização do “seminário de sensibilização” com Julho/07 a
realizado Conselhos Estaduais e Conselhos das Capitais para construir Outubro/07
o pacto de acompanhamento do Sinase
Produto: Sistema de monitoramento
do Sinase – viabilizado pelo governo Elaborar resolução de criação e funcionamento das varas, Julho/07 a
delegacias especializadas e defensoria pública Maio/08
Elaborar resoluções em conjunto com os conselhos setoriais Abril/07 a

Dezembro/07
Articular com a SEDH o desenvolvimento de sistema de Abril/07 a

monitoramento e avaliação do Sinase Dezembro/07
Acompanhar o trâmite do Projeto de Lei na Casa Civil/ Abril/07 a

Congresso (via comissão) Dezembro/07
Contribuir para a redução de situação Realizar campanhas, seminários e atividades educativas e de Permanente
de discriminação por raça/etnia, gênero, conscientização
orientação sexual
1
Optamos por omitir, neste quadro, os nomes dos responsáveis por cada operação. Como um modelo de planejamento, no entanto, é fundamental que para cada operação haja um agente
responsável.
89
Quadro 1 – Plano de ação da comissão de políticas públicas do Conanda (cont.)
Resultado Operação Responsável1 Prazo
Monitoramento do “Plano de Revisitar o “Plano de Convivência Familiar” e definir as Abril/07 a

Convivência Familiar” ações prioritárias do Conanda Agosto/07
Apreciação e aprovação dos parâmetros de funcionamento Abril/07 a

dos abrigos Agosto/07
Fortalecer os direitos das crianças Realização da 1ª oficina quilombola Maio/07 a

indígenas, quilombolas, com deficiência Novembro/07
e transtornos mentais
Apoiar curso de formação junto aos conselhos que atuam Permanente
em regiões com população indígena
Articular com o Ministério da Educação (MEC) e SEDH a Permanente

produção e divulgação de material educativo e explicativo com
relação aos DCA com linguagem adequada (conforme etnia)
Retomar a articulação com o Conselho Nacional dos Direitos Junho/07 a

da Pessoa Portadora de Deficiência (Conade) e o Conselho Dezembro/08
Nacional de Saúde (CNS)
Elaborar resolução de defesa dos DCA indígenas Maio/08
Sistema de monitoramento de ações/ Obter informações e se apoderar do sistema que esta sendo Abril a
políticas destinadas à criança e ao criado pela Subsecretaria de Promoção dos Direitos da Maio/07
adolescente – viabilizado pelo governo Criança e do Adolescente (SPDCA)
Produto: Estudo de viabilidade do sistema Dar seqüência à proposta de observatório apresentada pelo Maio/07 a
de monitoramento de ações/políticas Unicef Dezembro/08
destinadas à criança e ao adolescente
Apresentação pelo Instituto de Pesquisa Econômica Julho/07
Aplicada (Ipea) e pela Escola Nacional de Ciências
Estatísticas (Ence), do IBGE, visando conhecer o sistema de
acompanhamento em Direitos Humanos (DH), com ênfase
em criança e adolescente
ECA como tema obrigatório nos currículos Retomar articulação com o Conselho Nacional de Educação Julho/07 a
escolares (CNE/ MEC) (Câmaras Ensino Básico e Superior) Dezembro/07
Revisar material educativo/recreativo para produção sobre Maio/07 a

ECA (gibi etc.) (Plano de comunicação do Conanda) Outubro/07
Acompanhar a tramitação do Projeto de Lei Dezembro/07
Fonte: Conanda (2007).
Dentre as vantagens desse método está o fato de ele prever a ação dos
autores em vários cenários possíveis, e não apenas em um contexto em
que o conselho é o único ator intervindo. Além disso, permite aos con-
selheiros anteverem possíveis reações ou obstáculos às ações planejadas
90
e elaborar, quando necessário, um plano de ação alternativo. Segundo

Matos (1989), o planejamento estratégico situacional deve ser elaborado
em quatro fases distintas e complementares:
momento explicativo – quando se diagnosticam o funcionamento

do conselho ou da política de atendimento dos direitos da criança e do
adolescente e os problemas na organização;
momento normativo – quando se buscam soluções para os proble-
mas enfrentados e se definem as operações a serem realizadas;
momento estratégico – quando se prevê o “como fazer” ou como imple-
mentar as soluções encontradas. Normalmente inclui análises de viabilidade
em três níveis: política, econômica e institucional-organizativa;
momento tático-operacional – quando se decide se o plano deve ser
de curto, médio ou longo prazo e se constrói o cronograma de execução
do trabalho.
Decidir quem fará a coordenação do planejamento é fundamental.

Dependendo da realidade do seu conselho, os conselheiros podem eleger
um de seus membros, um grupo ou ainda uma comissão para coordenar
o trabalho. É importante que haja um mediador que entenda de plane-
jamento. No caso do Conanda, a coordenação foi atribuída a um mem-
bro de cada uma das comissões existentes (políticas públicas, orçamento,
finanças, capacitação e mobilização de conselheiros) e a mediação foi
realizada por um consultor especializado em planejamento.
Como conseguir uma pessoa para mediar o trabalho de

planejamento?
Há várias estratégias para se conseguir uma pessoa para mediar o trabalho

de planejamento. Primeiro, você pode averiguar se no seu município existem
pessoas com formação nessa área. Se essas pessoas não forem identifica-
das, o conselho pode viabilizar a realização de um curso para todos os seus
membros, ampliando, assim, o número de pessoas com domínio da temática.
Outra possibilidade é o conselho viabilizar a participação de seus membros
em cursos de planejamento em outros municípios do estado ou em outros
estados. Alguns conselhos com condições econômicas mais favoráveis podem
contratar um especialista para mediar a ação de planejamento. Contudo, se o
seu conselho não possui as condições ideais, planeje e lute para tê-las num
futuro próximo. Embora os especialistas possam ser de grande valia, lembre-se
de que quem conhece a realidade e planeja, de fato, é você conselheiro(a).
91
Para elaborar um plano de ação, o conselho deve responder às seguintes

perguntas:
O que fazer?
Como fazer?
A quem dirigir a ação?
Quando fazer e até quando?
Quem é responsável por cada uma das ações?
Além de ter respostas para essas perguntas, todo plano precisa de um

cronograma de execução, o que permite ao seu coordenador ou ges-
tor trabalhar com metas plausíveis e esperar determinados resultados.
A seguir, apresentamos uma listagem de tópicos para um plano de ação.
As diferenças entre o conceito

de “diagnóstico situacional” e
o de “análise situacional” serão
Proposta de estrutura para um plano de ação
analisadas mais adiante.
Objetivos gerais e específicos da ação
Definição de termos (conceitos) que norteiam a ação
Diagnóstico situacional apresentado de forma contextualizada
Prioridades pactuadas coletivamente, que devem ser concentradas em alguns
pontos, permitindo avaliação
Metas a serem alcançadas e em que prazos
Nomeação dos responsáveis por cada tarefa a ser executada
Prazos e limites para conclusão das atividades
Dificuldades, limites e obstáculos previstos
Fatores potencializadores e facilitadores
Resultados esperados
Previsão de acompanhamento e avaliação interna (auto-avaliação) e externa
(por meio de consultores)
Recursos orçamentários
Na elaboração do plano, é necessário, ainda, que o conselho defina os

focos de atuação, ou seja, os problemas encontrados no município para
os quais as ações devem ser direcionadas. Os passos seguintes devem
indicar os caminhos necessários para o cumprimento dos objetivos
92
traçados e descrever o que se espera alcançar com cada ação planejada.

Buscar maneiras de monitorar as ações (estabelecendo mecanismos e
indicadores de avaliação das ações previstas) e acompanhar os impactos
ocorridos após as implementações são as etapas subseqüentes.
Para muitos conselheiros(as), o tempo de duração do plano de traba-

lho deve ser orientado pelo período do mandato dos conselheiros da
sociedade civil, em geral dois anos. Para outros, ele deve ser de quatro
anos, para coincidir com o mandato do prefeito ou do governador. Nesse
caso, o plano coincidiria com o processo de planejamento das políticas
públicas efetuado pela prefeitura e pelo estado. Além disso, o tempo
de quatro anos permitiria a revisão e a avaliação (interna e externa)
do plano, bem como a correção de rumos e a definição de uma nova
planilha de continuidade.
Pressupostos para a construção de um plano

A seguir, apresentamos alguns elementos importantes no processo de
construção de um plano de implementação da política de atendimento
aos direitos da criança e do adolescente.
Contatos e parcerias
O ponto inicial de qualquer plano é definir a vontade política de enfren-

tar os problemas que são objetos da ação. Em seguida, deve-se reunir os
atores mais importantes para a viabilização das ações, definindo objeti-
vos comuns e acordos necessários para levar à frente o plano.
Mesmo que o processo seja liderado pelo setor dos direitos humanos ou
da assistência social, um plano de ação para tratar do tema proteção dos
direitos da criança e do adolescente precisa de acordos locais, relativos
aos diversos programas de uma prefeitura, uma vez que os problemas são
intersetoriais. Também devem participar dos acordos juízes da infância
e da adolescência, instituições acadêmicas, representantes dos serviços
de educação e saúde, familiares, representantes do empresariado e de
outros conselhos e associações.
93
Figura 4 – Contatos e parcerias

Dessa primeira etapa são esperados dois produtos: o acordo acerca de uma
linguagem comum de trabalho e a indicação de pessoas para comporem
a equipe de construção do plano, o que deve ser feito pelos representan-
tes institucionais presentes ao encontro. As pessoas indicadas podem ser
técnicos, porém com poder de decisão para construir consensos.
Seminários para a definição do plano de ação, eleição de

prioridades, metas e previsão de resultados
A finalidade do seminário é esclarecer a idéia geral do plano e enfatizar

a importância da construção participativa. Além disso, tem a intenção
de promover a apresentação e a adesão dos membros do grupo, para
aumentar o entrosamento e a motivação tanto na criação quanto no
desenvolvimento do plano.
Devem participar do seminário representantes de instituições e de grupos

locais e outras pessoas com interesse em apoiar o ECA e a solução dos
problemas de violação dos direitos da criança e do adolescente. Quanto
94
maior o número de adeptos na elaboração do plano, maior legitimidade

terá. As seguintes definições devem resultar do seminário:
prioridades – enquanto considerarmos todos os problemas priori-

tários, dificilmente chegaremos a resultados claros sobre as ações que
preconizamos. Para estabelecer prioridades, vários elementos devem ser
levados em conta: a magnitude do problema, as condições objetivas de
atuação e as pessoas ou grupos dispostos a interagir. Definir prioridades
significa, em grande parte, definir a própria política de atendimento aos
direitos da criança e do adolescente;
metas – são resultados parciais a serem alcançados pela implemen-
tação do plano. Geralmente os teóricos do planejamento dizem que elas
devem ser quantificadas. No entanto, entendemos que há várias ações
qualitativas que podem ser previstas como parte do plano de ação;
resultados esperados – devem ser previstos realisticamente, de acordo
com o tempo de duração do plano, os recursos aplicados e a dificuldade
das situações-problema. Tais resultados podem ser diversos: sensibilização
e mobilização, formação de parcerias, formação de pessoas, articulação
intersetorial, implantação de serviços e de redes, mudanças de dispo-
sitivos, mudanças de cultura e, finalmente, redução de violações dos
direitos das crianças e dos adolescentes;
indicadores – um plano deve conter indicadores quantitativos e qua-
litativos que permitam avaliar a eficiência, a eficácia e a efetividade das
ações a que se propõe.
Além da garantia de continuidade, os planos devem ser flexíveis e adap-

táveis à realidade encontrada no momento da sua implementação. Foi
graças a essa característica que o planejamento estratégico do Conse-
lho Municipal de Santana do Grajaú, por exemplo, pôde incorporar
uma operação anteriormente não planejada: estabelecer diretrizes para
solucionar o problema da evasão escolar no município. Por falta de
conhecimento, muitos conselheiros acharam que esta seria uma tarefa
apenas do Conselho Municipal de Educação. A experiência, no caso do
André, levou o Conselho Municipal dos Direitos a compreender que
os(as) conselheiros(as) poderiam estabelecer diretrizes para a política de
atendimento dos direitos da criança e do adolescente em todas as áreas
sociais, inclusive na da educação.
O CMDCA de Santana do Grajaú percebeu que a melhor solução para

o caso de André seria procurar os membros do Conselho Municipal de
Educação para realizar uma ação conjunta, uma vez que, seguramente,
95
possuíam maior experiência nessa área. O resultado foi muito positivo:

os dois conselhos firmaram uma resolução conjunta, estabelecendo dire-
trizes da política de atendimento aos direitos da criança e do adolescente
no enfrentamento da evasão escolar.
Como formular políticas públicas

sociais de proteção para crianças
e adolescentes
Políticas públicas sociais são ações Neste tópico, optamos por incorporar o substantivo “social” à expressão
de responsabilidade do Estado
que visam atender às necessidades “política pública”, para reafirmar a responsabilidade do Estado na aten-
coletivas e assegurar padrões de ção aos direitos sociais. É comum observarmos a utilização de ambas as
dignidade de vida para os cidadãos
de uma determinada localidade. expressões – “políticas públicas” e “políticas sociais”.
Vale ressaltar que, embora as
políticas sejam responsabilidade
pública-estatal, elas não são Um elemento básico para entendermos as políticas públicas sociais é o
realizadas exclusivamente por ações direito, uma vez que a política é a concretização do direito, que, após
governamentais. Políticas podem se
concretizar em ações compartilhadas ser inserido no ordenamento jurídico, requer ações do Estado para
com a sociedade civil, desde que
articuladas com o sistema público.
garanti-lo. Em outras palavras, não é suficiente, por exemplo, declarar
que todas as crianças têm direito à escola. Se não houver definição de
recursos orçamentários para tal ação, se as unidades não forem construídas,
se não houver contratação de profissionais e um currículo definido para
atender às necessidades de aprendizagem dos alunos, o direito à educa-
ção não será exercido pelas crianças.
Para pensar
Alguns autores (BOBBIO, 1994; NOGUEIRA, 2004) apontam que, nos direitos
sociais, é verificado o maior grau de defasagem entre a norma jurídica
e a sua efetiva aplicação.
Diante desse fato, é fundamental reduzir a distância entre o direito
declarado e o acesso a ele, por meio de políticas sociais. Reflita sobre
essa afirmação.
Para entendermos melhor a situação, relembramos o caso do André, de

Santana do Grajaú, que abre este capítulo. A Lei de Diretrizes e Bases
da Educação, aprovada em 1996, estabelece como dever do Estado o
atendimento educacional especializado gratuito aos educandos com
96
necessidades especiais e a obrigação de atender ao educando no ensino

fundamental público, por meio de programas suplementares de material
didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde (BRA-
SIL, 1996, art. 4º). No entanto, a ausência de uma ação específica do
Poder Público Municipal prejudicou, no caso do André, o exercício do
direito, sendo necessária a atuação do Ministério Público para viabilizar
as condições concretas para que ele freqüentasse as aulas junto com as
demais crianças.
Embora a declaração legal seja insuficiente para garantir o exercício do

direito, assegurar a responsabilidade pública na legislação é passo estra-
tégico fundamental. A legislação expressa o pacto e a responsabilidade
do agente público na atenção aos direitos, mas para a implantação do
direito é necessário que haja ação política pressionando.
Se voltarmos à nossa análise, mais uma vez, para o caso de evasão esco-
lar em Santana do Grajaú, podemos melhor perceber essa dinâmica.
Se não houvesse a pressão da mãe do André, do Conselho Tutelar e do
Ministério Público, uma política direcionada para o combate à evasão
escolar provavelmente não teria sido implantada e priorizada naquele
município. Em outras palavras, esse tema não ganharia visibilidade a
ponto de ser pauta prioritária na gestão municipal.
Para garantir essa visibilidade e priorização, foi necessário que vários

atores se mobilizassem simultaneamente, cada um em conformidade
com o seu papel. O Conselho Tutelar não desistiu da questão e bus-
cou entender se o problema do André era um caso isolado ou se
havia outras situações semelhantes. Procurou o apoio dos agentes de
saúde, que visitam periodicamente as famílias por meio do Programa Para saber mais sobre a
de Saúde da Família, e buscou se informar sobre as crianças que esta- complexa e contraditória trama
que envolve a decisão em
vam fora da escola e quais eram os motivos da evasão. Levantou, torno das políticas públicas,
ainda, as denúncias já existentes no conselho, a fim de estabelecer sugerimos as seguintes leituras:
• Evaldo Vieira. Os direitos e
um primeiro diagnóstico do problema. De posse dessa informação,
as políticas sociais. São Paulo,
o Conselho Municipal dos Direitos também assumiu seu papel de Editora Cortez, 2004.
articulador para implantar as políticas públicas e procurou envolver a • Marco Aurélio Nogueira. Um
Estado para a Sociedade Civil:
população e os políticos na busca de soluções para a questão da eva- temas éticos e políticos da
são escolar na cidade. A prefeita eleita incorporou a demanda como gestão democrática. São Paulo,
Editora Cortez, 2004.
prioritária, designou profissionais responsáveis para estabelecer um
97
plano de intervenção, de forma organizada e participativa, e destinou

os recursos necessários para que as ações pudessem ser implemen-
tadas. Por fim, as diferentes secretarias e os conselhos municipais
desenvolveram ações complementares para assegurar o retorno e a
permanência das crianças na escola. Com isso, pretendemos ressal-
tar que, na maioria das vezes, as políticas públicas sociais são fruto
da pressão e do movimento da sociedade, embora o compromisso
de governantes com a cidadania das populações excluídas tenha um
peso fundamental no estabelecimento e na implementação continuada
dessas políticas.
Apesar de ser uma das principais atribuições dos conselhos dos direi-
tos, a formulação de políticas públicas sociais integrais para a infância e
adolescência não tem sido a atividade mais priorizada. A pesquisa “Bons
Conselhos” (CEATS; FIA, 2005) buscou identificar as ações indicadas pelos
conselhos como sendo mais relevantes em sua prática. A criação e o apoio
a entidades, projetos e ações para o atendimento de crianças e adoles-
centes constituem o maior investimento (para 59% dos conselhos). As
áreas de atendimento priorizadas são: atendimento sociofamiliar, aten-
dimento às crianças vítimas de exploração e abuso sexual, e prevenção e
atendimento de crianças e adolescentes usuários de drogas e álcool.
A segunda atividade priorizada, mencionada por 28% dos respondentes

da pesquisa, é relacionada ao Fundo: à sua criação, regulamentação,
adequação da lei, divulgação e captação de recursos. A terceira atividade,
mencionada por 23% dos respondentes, diz respeito ao relacionamento
com o conselho tutelar, por meio da sua criação, estruturação e apoio.
Outras atividades menos freqüentemente mencionadas na pesquisa
estão apresentadas no Gráfico 1.
98
Gráfico 1 – Principais prioridades atuais do CMDCA (Brasil)
Criar e apoiar entidades, projetos e ações destinados ao

59%
atendimento de crianças e adolescentes
Criar, regulamentar ou adequar a legislação do Fundo;

divulgar o Fundo; captar recursos para o Fundo 28%
Criar, estruturar, apoiar o CT. Estreitar vínculos com o CT 23%
Divulgar o ECA, a política de atendimento e/ou valores

que melhorem a condição das crianças e adolescentes. 18%
Divulgar o trabalho do Conselho
Melhorar a infra-estrutura do CMDCA (sede própria, 18%
instalações, pessoal de apoio, recursos materiais etc.)
Capacitar conselheiros (CMDCA e CT) 18%
Cadastrar, acompanhar e/ou fiscalizar as entidades e/ou

17%
programas de atendimento
Elaborar, concluir e/ou implantar o Plano de Ação do

15%
CMDCA e/ou o Plano de Aplicação de Recursos
Garantir os direitos das crianças e adolescentes; enfrentar
violações de direitos (sem especificação de temas ou 14%
públicos-alvos prioritários)
Elaborar diagnóstico local 12%
Outras 10%
Obter maior disposição do poder público para 5%

apoiar o CMDCA
Estabelecer parcerias, trabalhar em cooperação, criar uma 4%

rede com CMDCAs ou outras entidades
Avaliar e/ou monitorar o CT 3%
Adequar a legislação que instituiu o CMDCA e/ou o CT 3%
Criar e/ou promover a realização de conferências ou

2%
fóruns municipais e/ou regionais
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Fonte: Ceats/FIA (2007).
Em relação à prática dos conselhos dos direitos, dois aspectos são pre-
ocupantes: a) a reprodução da prática estatal de considerar política
como sinônimo de programa. Apoiar a criação de programas e proje-
tos não é sinônimo de definir políticas necessárias a cada localidade.
Os programas e projetos são partes da política, porém, um conjunto de
99
Proteção especial social é a programas não necessariamente contempla uma política integral de pro-
modalidade de atendimento
assistencial destinada a famílias moção, defesa e atendimento dos direitos da criança e do adolescente; b)
e indivíduos que se encontram a priorização da proteção especial frente à política integral de promoção
em situação de risco pessoal e
social. Integra o Sistema Único de e defesa dos direitos da criança e do adolescente. A proteção especial
Assistência Social (Suas). de crianças e adolescentes não deve se constituir uma política específica,
mas sim, um foco das várias políticas sociais.
Alguns autores apontam para fases distintas no processo de formulação

de políticas sociais públicas:
observância das normas que concedem direitos aos cidadãos e regem

as políticas de atendimento aos direitos da criança e do adolescente (leis,
resoluções de conselhos, portarias e atos normativos);
análise de situação ou diagnóstico crítico da realidade local e sua
inserção na realidade estadual e nacional, particularmente com ênfase
nos direitos violados ou a serem efetivados;
formulação das diretrizes ou a decisão sobre as prioridades;
formulação do plano de ação da política de promoção e defesa dos
direitos da criança e do adolescente, com ações prioritárias, resultados
esperados, custos para a sua realização e instrumentos/indicadores de
avaliação; e
acompanhamento (ou monitoramento) e avaliação do plano e das
políticas traçadas (resultados alcançados).
Como realizar um diagnóstico situacional

Neste tópico pretendemos discutir a importância de os conselhos realiza-
rem um diagnóstico situacional – ou análise de situação – das condições
em que vivem crianças e adolescentes em cada localidade, assim como
das necessidades existentes nesses locais. O diagnóstico situacional é
uma das primeiras etapas da elaboração da política integral de promo-
ção, defesa e atendimento dos direitos da criança e do adolescente, bem
como dos planos para a sua implementação. Trata-se de uma ferramenta
importante para que os conselheiros obtenham um conhecimento siste-
matizado da realidade do município, dos seus limites e desafios a serem
enfrentados.
O termo análise de situação é concebido como uma versão crítica do

chamado “diagnóstico da realidade”, e deve incluir uma análise das
respostas dadas pela sociedade e das soluções propostas, algo que vai
100
além da tradicional caracterização do fenômeno. A análise de situação

também dá destaque à natureza processual e ao seu caráter dinâmico,
contrariando, assim, a visão tradicional de que “primeiro se diagnostica
para depois intervir”, como se diagnóstico e intervenção fossem eta-
pas independentes. Consideramos neste texto, de forma simplificada,
“diagnóstico situacional” e “análise de situação” como sinônimos, enfa-
tizando a importância da análise crítica, processual e contextualizada da
realidade local como tarefa essencial dos conselheiros.
Embora possamos supor que o investimento dos conselhos munici-

pais dos direitos na criação de programas e projetos seja orientado por
alguma forma de diagnóstico (particularmente um diagnóstico informal,
realizado com base na experiência prática dos conselheiros), o Gráfico 1
mostra que apenas 12% dos conselhos do país estavam realizando ou já
realizaram um diagnóstico local.
Segundo a pesquisa “Bons Conselhos” (CEATS; FIA, 2007), o desco-

nhecimento da realidade de crianças e adolescentes nos municípios bra-
sileiros é um dos principais obstáculos para a formulação de políticas
adequadas. Constatou-se que apenas 20% dos CMDCA do país contam
com diagnóstico documentado sobre a situação da criança e do adoles-
cente; aqueles que não dispõem desse levantamento somam 45%. Em
35% dos conselhos, o diagnóstico está em fase de planejamento.
Você sabia que
tanto os planos de ação como os diagnósticos ainda são pouco realizados

pelos CMDCA do país?
os CMDCA elaboram mais planos de ação para o conselho do que diag-
nósticos sobre as condições em que vivem crianças e adolescentes? 20% dos
conselhos realizam diagnósticos e 39% elaboram planos de ação;
essa situação é similar à observada nos conselhos estaduais?
esses dados revelam certa precariedade no planejamento em muitos conse-
lhos brasileiros, considerando que o diagnóstico situacional deveria ser a base
para a elaboração de um plano de ação consistente?
Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de 2006, referentes a 49% dos conselhos municipais dos direitos da
criança e do adolescente.
101
Uma análise de situação pode ser desenvolvida em várias etapas na tra-

jetória de um conselho municipal. Alguns, por exemplo, realizam uma
ampla análise de situação da infância e adolescência no município, no
momento inicial de sua constituição. Tal análise subsidia o processo de
elaboração das normas gerais da política de atendimento aos direitos da
criança e do adolescente. Esses conselhos seguem as suas atividades rea-
lizando diagnósticos específicos e propondo a reformulação de normas
e diretrizes para solucionar problemas e demandas. Outros iniciam os
seus diagnósticos focando nas violações de direitos mais graves, em seu
município. Com esses dados, ampliam o escopo de ação na perspectiva
de construir uma política integral de atendimento aos direitos de todas
as crianças e de todos os adolescentes.
Seja qual for a estratégia adotada para a realização da análise de situação,

é importante lembrar que a missão dos conselhos dos direitos é a for-
mulação de uma política integral de atendimento aos direitos da criança
e do adolescente. Infelizmente, como demonstra a Pesquisa “Bons Con-
selhos” (CEATS; FIA, 2007), muitos conselhos (privilegiando a estraté-
gia de direcionar as atividades para as violações mais graves) tendem a
focar suas ações nas chamadas políticas de proteção especial, deixando
de cumprir o seu papel de universalizadores de uma política integral de
atendimento aos direitos de crianças e adolescentes do seu município.
Para pensar
Na análise de situação, qual é o foco priorizado pelo seu conselho?
Ele está mais voltado para as políticas de proteção especial ou tem um
foco mais universal?
Algumas definições são importantes para que um conselho dos direitos

da criança e do adolescente realize um diagnóstico situacional na sua
área de abrangência. É recomendável que os conselheiros inicialmente
discutam o formato que desejam para o diagnóstico, uma vez que essas
decisões iniciais interferem no resultado final obtido.
Independentemente da estratégia adotada, algumas etapas, descritas a

seguir, devem ser preenchidas na realização de uma análise de situação.
102
Elaborando o diagnóstico técnico
O diagnóstico técnico demanda a coleta e a análise de dados sociais e

demográficos da população do município, visando dimensionar o uni-
verso a ser atendido e fornecer um parâmetro quantitativo das crian-
ças/adolescentes excluídos das políticas de atendimento que garantem
os seus direitos. Quanto mais detalhados forem os dados (faixa etária,
gênero, diversidade étnica, tipo de família, região geográfica, nível eco-
nômico e escolaridade), maiores serão as possibilidades de análise.
Os municípios precisam, obrigatoriamente, prestar informações ao

Governo Federal, como condição para o recebimento de recursos nas
áreas de educação, saúde e assistência social. O Ministério da Saúde, por
exemplo, possui uma base de dados pública com pelos menos cinqüenta
indicadores de saúde de cada município brasileiro. Assim, a equipe de
diagnóstico do CMDCA pode se apropriar dos dados já existentes para
entender o seu significado no contexto do atendimento aos direitos da
criança e do adolescente de cada município.
Órgãos como os Conselhos Tutelares, com destaque para o Sistema

de Informação para a Infância e a Adolescência (Sipia), as Delegacias
Especializadas em Infância e Juventude, o Ministério Público (particu-
larmente a coordenação dos centros operacionais das promotorias da
infância e juventude) e o Juizado da Infância e Juventude são fontes
importantes para a coleta de informações sobre as situações de violações
dos direitos de crianças e adolescentes, bem como sobre situações de
crianças e adolescentes em conflito com a lei. Alguns desses órgãos pro-
cessam seus dados gerando estatísticas mensais e anuais de atendimento.
No entanto, a maioria não registra ou processa dados, requerendo ajuda
técnica externa para realizar o trabalho.
Os dados oferecidos pela Prefeitura e outros setores sobre a rede de ser-

viços disponíveis à criança e ao adolescente podem ser consolidados e
desenhados no “Mapa do Município”. É importante que, nessa fase do
trabalho, as informações quantitativas sejam complementadas por meio
de entrevistas com representantes dos diferentes setores envolvidos com
a situação da infância e adolescência no município ou estado.
Dependendo dos recursos humanos, materiais e financeiros disponíveis

no conselho dos direitos e da complexidade da rede de atendimento do
103
município, a equipe de diagnóstico do CMDCA pode necessitar do apoio

técnico de outras instituições para obter e discutir as informações.
Empregando a metodologia estratégica e participativa
Destacamos a importância de se adotar a metodologia estratégica e par-

ticipativa na elaboração de uma análise de situação, assim como foi feito
em Santana do Grajaú. Essa metodologia traz ganhos a curto e longo
prazos para os conselhos, pois tem como características:
envolver grupos da comunidade local, as próprias crianças e adoles-

centes e o Poder Público local que atua com essa faixa etária. Todos os
setores devem participar, podendo ser coordenados por um grupo de
trabalho com representantes das comissões do conselho municipal dos
direitos e de outros, ou, ainda, das várias políticas setoriais do Governo
Municipal;
compreender o movimento da sociedade, isto é, a cultura de prote-
ção à criança, as tradições e as relações sociais e econômicas.
A análise estratégica e participativa é produto de um conhecimento

dinâmico e contínuo, construído por aproximações sucessivas de diversos
atores e instituições. Ela começa com dados fornecidos pela Prefeitura e
se completa nas discussões com a população, que compara as informações
estatísticas com a sua vivência cotidiana. Portanto, é preciso buscar os
dados da Prefeitura e da comunidade sobre a realidade local – os equi-
pamentos, as instituições e outras facilidades disponíveis, bem como as
necessidades e as prioridades da localidade. Os dados obtidos devem ser
articulados ao testemunho da população, com o respaldo das informações
estatísticas já existentes ou possíveis de serem coletadas. Dessa forma,
capacita-se a comunidade a participar ativamente na leitura do seu coti-
diano, na definição de políticas e no exercício do controle social.
Outras modalidades de realização do diagnóstico situacional
Alguns conselhos optam por utilizar uma metodologia estritamente acadêmica,

demandando a especialistas e equipes de pesquisa a realização do diagnós-
tico situacional, reduzindo, dessa forma, o potencial político-educativo da
metodologia estratégica e participativa. Outra possibilidade é a de realizar
o diagnóstico situacional por meio do trabalho conjunto de conselheiros dos
104
direitos e tutelares, pesquisadores e outros atores participantes do sistema

de garantia dos direitos, sobretudo quando é necessário auxílio técnico para
a realização da análise de informações demográficas e sociais. Embora essas
duas últimas modalidades possam constituir um instrumento valioso para o
planejamento de políticas públicas, elas implicam custos adicionais.
No caso dos municípios sem condições para realizar o trabalho nos moldes aqui
sugeridos, os conselheiros(as) devem recorrer a parceiros privilegiados como
a escola, os juizados, os movimentos comunitários, dentre outros, buscando
informações que ajudem na construção de um diagnóstico situacional.
Elaborando coletivamente o diagnóstico situacional
Nesta etapa, é importante mobilizar a comunidade para obter informa-

ções acerca dos principais problemas das crianças e adolescentes e avaliar
os serviços existentes no município, a qualidade da prestação desses ser-
viços, as demandas e prioridades definidas pelos grupos comunitários e o
mapeamento dos vazios de cobertura de serviços básicos.
Figura 5 – Elaborando o diagnóstico situacional

Após a exposição do Mapa do Município com os principais proble-

mas destacados (que já se constitui um instrumento visual globa-
lizante do microterritório e dos serviços locais), os participantes
devem fazer uma discussão sobre os serviços reportados: qual o seu
105
desempenho, se atendem a todas as crianças, os adolescentes e suas

famílias, quais os critérios de atendimento, qual o modo de aten-
dimento e a sua relação com a comunidade, bem como as lacunas
deixadas por eles.
Depois da realização das assembléias e reuniões em todas as microrre-

giões do município, deve-se redigir um texto que retrate a realidade
discutida, destacando o que existe em termos de instituições, facilidades
públicas e organizações não governamentais envolvidas com a questão
da infância e da adolescência, bem como os maiores problemas e desa-
fios identificados pelos conselhos.
O documento final do diagnóstico situacional, realizado de forma partici-

pativa e tendo como base os dados quantitativos e qualitativos, deve ser
prático e instrutivo, visando subsidiar a elaboração da política de atendi-
mento aos direitos da criança e do adolescente. Essa análise de situação
das crianças no município geralmente fica sob a responsabilidade de uma
pessoa ou um grupo com capacidade de análise e sistematização.
A análise nunca é uma peça pronta A análise de situação é um instrumento avaliativo (como apresentare-
e acabada, mas um processo que
pode contribuir antes, durante e mos adiante com maior destaque) e que subsidia o processo de formu-
após a formulação das diretrizes que lação de uma política integral de atendimento aos direitos da criança
norteiam as políticas de proteção a
crianças e adolescentes. e do adolescente. Logo, sua estrutura deve ser baseada na verificação
do cumprimento dos direitos dessa população constantes nas leis e nas
políticas apropriadas.
O diagnóstico situacional deve ser uma atividade continuada, ao longo

da própria atuação do conselho dos direitos, e precisa ocorrer de forma
simultânea ao desenvolvimento de outras ações, como aconteceu com
o CMDCA de Santana do Grajaú. Com base na demanda levantada pelo
Conselho Tutelar de Santana do Grajaú, o CMDCA, em conjunto com
o Conselho Municipal de Educação, decidiu que seria fundamental rea-
lizar o mapeamento e a caracterização dos casos de evasão escolar em
todo o município. Esses conselhos firmaram uma resolução conjunta,
demandando da Prefeitura a realização de um diagnóstico. A Prefeitura
acatou a resolução, solicitando à Secretaria Municipal de Educação que
articulasse a realização do mapeamento geral dos casos de evasão esco-
lar. O representante da Secretaria Municipal de Educação no CMDCA já
havia discutido o assunto com a titular da sua Pasta e ambos acordaram
106
que uma resolução conjunta entre o CMDCA e o Conselho Municipal

de Educação seria um instrumento relevante para sinalizar à popula-
ção sobre a importância do problema que, historicamente, desafiava a
cidade. Para realizar a tarefa do mapeamento e caracterização da evasão
escolar, a Secretaria Municipal organizou uma força-tarefa composta
por professores e funcionários da Secretaria de Educação, conselheiros
dos direitos, conselheiros tutelares e agentes de saúde.
Uma coordenação formada por um representante de cada área elaborou

um breve plano de ação, que incluiu requerimento junto às escolas do
município dos dados de crianças que estavam ausentes por mais de 60 dias,
além da elaboração de um pequeno roteiro de visita e entrevista com as
crianças e suas famílias. Foi com base nos resultados desse diagnóstico que
o CMDCA e Conselho Municipal de Educação firmaram uma resolução
conjunta, estabelecendo as diretrizes da política municipal de atendimento
aos direitos da criança e do adolescente no enfrentamento à evasão esco-
lar. Esses dados serviram de base para que os conselheiros sensibilizassem
e mobilizassem os candidatos à Prefeitura a firmarem um compromisso
público com a plataforma estabelecida pelos dois conselhos.
Para pensar
Revisite o caso de André e reflita sobre o processo de diagnóstico crítico
da realidade efetuado naquela ocasião. Faça uma síntese dos pontos que
contribuíram para o êxito do caso.
Após essa experiência, o CMDCA de Santana do Grajaú entendeu que

a formulação de uma política tem, necessariamente, que se basear em
uma leitura aprofundada da realidade. Com esse entendimento, os
conselheiros decidiram realizar uma leitura mais ampla da situação do
município, que incorporava outras questões relativas à infância e à ado-
lescência; portanto, indo além da evasão escolar. Buscaram se informar
sobre como realizar o diagnóstico situacional e constituíram um nova
comissão para aplicar essa metodologia, composta por representantes de
cada comissão.
107
Como formular as diretrizes da Política de

Promoção, Defesa e Atendimento dos Direitos
da Criança e do Adolescente
Um conselho dos direitos com diagnóstico situacional do município já
realizado está em situação privilegiada para formular políticas públicas
de atenção a crianças e adolescentes em determinada localidade.
A definição dos papéis que cabem ao governo e aos conselhos dos direi-
tos na elaboração de políticas públicas precisa ser muito clara, para evi-
tar a superposição de tarefas e o imobilismo de ambos os lados. Por essa
razão, o papel das Conferências e Fóruns dos Direitos das Crianças e dos
Adolescentes e dos Conselhos, como os da Saúde e Assistência Social, é
o de estimular o governo a propor políticas, estabelecer os parâmetros
para a sua elaboração, demandar ao governo que eles sejam ouvidos no
processo de elaboração e, finalmente, deliberar sobre as propostas de
políticas apresentadas pelos governos.
Alguns conselheiros acreditam que eles mesmos devem conduzir todo o

processo de elaboração e deliberação das políticas. As experiências com
esse tipo de atuação, no entanto, não foram bem-sucedidas. Primeiro,
porque essa concepção ignora o princípio de que os governos foram
eleitos para governar e que a sua eleição significa a escolha por certa
plataforma política. Segundo, porque o Estado possui equipe técnica
para desempenhar essa função. Por último, manter a separação entre
os atos de elaborar a proposta e deliberar é importante para que os
conselhos possam exercer mais isenta e qualitativamente o seu papel
na promoção e defesa dos direitos da criança e do adolescente. Por-
tanto, os conselhos devem funcionar, por analogia, como uma mesa
de negociação na qual o interesse da criança e do adolescente oriente
o processo decisório.
Embora não se tenha consenso sobre essas perspectivas, a relação entre

o conselho dos direitos e a administração municipal deve observar o
status de prioridade absoluta de crianças e adolescentes.
108
Estabelecendo diretrizes e definindo prioridades para as

políticas sociais públicas
A Constituição de 1988 determinou significativas mudanças para a

gestão de políticas sociais públicas, o que representou uma verdadeira
revolução em relação aos modelos anteriores. Dentre as transformações
que mais influenciaram as políticas sociais voltadas para as crianças e os
adolescentes, destacamos a descentralização político-administrativa, a
participação social assegurada por meio dos conselhos e a universalidade
do atendimento.
A Constituição de 1988 e as mudanças nas políticas sociais públicas
A Constituição de 1988 surgiu como um marco na história da política social

brasileira, ao ampliar legalmente a proteção social para além da vinculação com
o emprego formal. Trata-se de uma mudança qualitativa na concepção de pro-
teção que vigorava no país até então, uma vez que inseriu, no marco jurídico da
cidadania, os princípios da seguridade social e da garantia de direitos mínimos
e vitais à reprodução social. Com isso, houve uma verdadeira transformação
no status das políticas sociais em comparação com as condições anteriores de
funcionamento. Em primeiro lugar, as novas regras constitucionais romperam
com a necessidade do vínculo empregatício-contributivo na estruturação e
concessão de benefícios previdenciários aos trabalhadores oriundos do mundo
rural. Em segundo lugar, transformaram o conjunto de ações assistencialistas
do passado em um embrião para a construção de uma política de assistência
social amplamente inclusiva. Em terceiro lugar, estabeleceram o marco institu-
cional inicial para a construção de uma estratégia de universalização no que se
refere às políticas de saúde e à educação básica. Além disso, ao propor novas
e amplas fontes de financiamento – alteração esta consagrada na criação do
Orçamento da Seguridade Social – estabeleceu condições materiais objetivas
para a efetivação e a preservação dos novos direitos de cidadania inscritos na
concepção de seguridade e na prática da universalização.
Como uma das principais alterações estabelecidas pela Constituição e

pela legislação posterior que regulamenta seus artigos está o fato de que
a gestão das políticas públicas no Brasil passa a ser de responsabilidade
compartilhada entre a União, os Estados e os Municípios, estabelecendo,
em decorrência, o pacto federativo. De acordo com o pacto, as diferentes
instâncias devem atuar de forma complementar no financiamento, na
execução e na coordenação dos sistemas de políticas públicas sociais.
109
Veja alguns exemplos de legislações que regulamentam artigos da Constituição

de 1988. Observe que os dois números finais da lei após a barra indicam o ano
de sua aprovação:
Lei n. 8.080/90 e n. 8.142/90 que estabelecem o Sistema Único de Saúde;

Lei n. 8.069/90, que institui o Estatuto da Criança e do Adolescente;
Lei n. 8.742/93 que define a Lei Orgânica de Assistência Social/ LOAS;
Lei n. 9.394/96 que estabelece Diretrizes e Bases da Educação Nacional/LDB.
Ao estabelecer responsabilidades compartilhadas, o princípio básico do

pacto federativo é o da cooperação intergovernamental. Significa que
cada instância da federação atua de forma complementar e autônoma,
mas buscando assegurar a atenção universal às necessidades da popu-
lação. Nas políticas sociais, essa forma de atuação compartilhada cons-
Para saber mais sobre
responsabilidade compartilhada
tituiu sistemas com diretrizes e normas para todo o território nacional,
entre as diversas esferas que buscam, ao mesmo tempo, assegurar a padronização da atenção e de
de governo, sugerimos
os trabalhos do professor serviços e a redução das desigualdades territoriais. Nessa lógica, prevê-se
Fernando Abrúcio e da um conjunto articulado de ações governamentais e não governamen-
professora Marta Arretche,
disponíveis em sites como o tais, que se estabelecem de forma complementar, com coordenação e
da Fundação Seade e o da comando do Poder Público em cada esfera, e se organizam para alcançar
Fundação Konrad Adenauer.
objetivos comuns.
A articulação de ações Para ilustrar essa lógica, podemos apontar como exemplo o Sistema
governamentais e não
governamentais, em rede, é Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase). Aprovado em
tratada no Capítulo 4 – junho de 2006, o Sinase, fruto de um intenso debate envolvendo
“Comunicação e mobilização
dos conselhos com instituições diversos setores da sociedade e do Poder Público, constitui uma polí-
parceiras, redes de serviços e tica pública destinada à inclusão social do adolescente autor de ato
sociedade civil”.
infracional. O sistema requer ações articuladas e complementares das
três esferas de governo e das políticas setoriais de educação, saúde e
assistência social.
O Sinase estabelece competências comuns e específicas para as três esfe-

ras, em conformidade com os preceitos Constitucionais e as disposições
do ECA. São exemplos de responsabilidades compartilhadas ou con-
correntes nessas esferas: o financiamento do sistema; a elaboração de
normas específicas por meio de legislação; a garantia de condições para
o funcionamento dos conselhos dos direitos da criança e do adolescente;
110
e a atuação, com transparência, em relação aos atos públicos destinados

à execução das medidas socioeducativas.
Como exemplos de competências específicas da esfera federal, estão:

coordenar o Sinase; formular e executar a política nacional; prestar
assistência técnica aos estados; estabelecer consórcios intermunicipais e
municipais visando à construção e implementação do sistema; e definir
as diretrizes gerais sobre a organização e o funcionamento dos progra-
mas de atendimento.
Quanto às competências específicas da esfera estadual, temos: coorde-

nar o sistema em seu âmbito; prestar assistência técnica aos municípios;
criar, manter e desenvolver os programas de atendimento para a execu-
ção das medidas de semiliberdade e internação (inclusive de internação
provisória); e estabelecer formas de colaboração para o atendimento
socieducativo em meio aberto nos municípios.
O Sinase estabelece também competências específicas para os muni-

cípios, tais como coordenar o Sistema Municipal de Atendimento
Socioeducativo; elaborar o Plano Municipal de Atendimento; criar e
manter os programas de atendimento para a execução das medidas
em meio aberto.
A mesma lógica observada no Sinase é identificada nos demais sistemas

de políticas sociais públicas, tais como a educação, saúde, assistência
social, habitação, entre outras, prevendo algumas competências com-
partilhadas ou concorrentes e outras exclusivas para cada instância.
A gestão compartilhada representou a maior inovação para o âmbito

municipal, uma vez que, com a promulgação da Constituição de 1988,
os municípios passaram a ser reconhecidos como entes da federação. Até
então, eram compreendidos como unidades administrativas do Estado.
Ao serem reconhecidos como tal, os municípios passam a ter autonomia
para formular a legislação própria, definir mecanismos de arrecadação
de tributos e, mais importante, passam a ser os principais responsáveis
pela execução das políticas sociais. Estabeleceu-se, assim, o processo de
descentralização das políticas sociais, mecanismo que tem por objetivo
tornar a decisão e a execução das ações mais próximas dos cidadãos.
Em relação a esse processo, devemos destacar alguns limites à sua
111
implantação, principalmente os relacionados às condições necessárias

para a sua instalação.
A descentralização não é um processo simples e requer, para
avançar com solidez, a observação de algumas condições bá-
sicas: uma política explícita, articulada e contínua dotada de
boa capacidade de coordenação; a adequada simetria entre
descentralização de competências e encargos; a construção de
capacidades administrativas nos níveis descentralizados em
que passam a operar os programas; a introdução de sistemas
ágeis de monitoramento, avaliação e circulação da informação
(KAMEYAMA, 2001, p. 15).
É importante destacar que por “descentralização” entende-se a transfe-

rência do poder decisório sobre determinada questão. Note que é uma
perspectiva distinta da “desconcentração”, cuja característica central é
a transferência de responsabilidades e/ou tarefas, mantendo o poder de
decisão centralizado.
Algumas iniciativas da sociedade Para a efetiva descentralização intergovernamental da União para Esta-
civil e de organismos internacionais
contribuem para o fortalecimento dos e Municípios, além de instituir modelos descentralizados no ordena-
da capacidade dos municípios para mento jurídico, deve-se estabelecer condições para o seu funcionamento,
assumir suas responsabilidades na
atenção aos direitos de crianças tais como ampliar a capacidade técnica e administrativa dos municípios,
e adolescentes e aperfeiçoar as para que possam assumir as funções previstas nos sistemas de políti-
políticas públicas municipais.
Dentre essas iniciativas, destacamos cas sociais. Isto requer mais investimentos financeiros em âmbito local
o “Programa Prefeito Amigo da e maiores incentivos da União e dos Estados. A esse respeito Abrucio;
Criança” da Fundação Abrinq,
e o “Selo Município Aprovado” Couto (1996) afirmam:
do Unicef.
Os municípios enfrentam hoje um duplo desafio: precisam as-
sumir políticas antes a cargo da União ou, secundariamente, dos
estados, tanto para assegurar condições mínimas de bem-estar
social às suas populações como para promover o desenvolvi-
mento econômico com base em ações de âmbito local (p. 40).
Outra característica predominante no modelo de políticas sociais pós-

Constituição de 1988 diz respeito à participação social em todas as eta-
Para saber mais sobre o pas da execução das políticas, desde a sua formulação até a avaliação
“Programa Prefeito Amigo da dos resultados. Os conselhos de políticas setoriais e de defesa dos direitos
Criança” e o “Selo Município
Aprovado”, acesse os sites da adquirem importância especial para assegurar o controle social sobre as
Fundação Abrinq e do Unicef, políticas sociais públicas. O controle social é uma conquista da sociedade
respectivamente.
civil, uma expressão da democracia e da cidadania (POLIS, 2006).
112
Para pensar
Como vem ocorrendo o processo de descentralização e participação no seu
município? Destaque as particularidades desse processo no que se refere à
atenção a crianças e adolescentes.
Que ações devem ser priorizadas em uma política de atenção à infância
e à adolescência para assegurar um padrão de dignidade a toda a população
dessa faixa etária?
Outro aspecto transformador da Constituição de 1988 refere-se à uni-

versalidade do atendimento a crianças e adolescentes, explícita nas
políticas sociais básicas, uma vez que uma série de serviços devem ser
criados para assegurar direitos e não somente para atuar quando tais
direitos forem violados. Em outras palavras, não se trata de atender
exclusivamente às situações de violação de direitos, mas de promover
uma atuação proativa do Poder Público na estruturação de uma rede
de serviços que assegure a atenção a todos os direitos estabelecidos na
Constituição e no ECA. Os municípios têm importante papel na cria-
ção desses serviços de educação, saúde e assistência social, uma vez que
devem ser oferecidos próximos à moradia das crianças, dos adolescentes
e de suas famílias. Tal idéia está diretamente relacionada à lógica da
promoção dos direitos, presente no Sistema de Garantia dos Direitos
da Criança e do Adolescente, que se consolida pela oferta de serviços
continuados para atender às necessidades sociais.
Um exemplo dessa visão universal pode ser verificado na Lei Orgânica

da Assistência Social (Loas) e no Sistema Único de Assistência Social
(Suas) – ambos disponíveis no site do Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome.
A Loas é uma revolução do ponto de vista da assistência social,
assim como o ECA o é na política de proteção e defesa dos di-
reitos da criança e do adolescente. (...) A construção do dese-
nho dessa política social, que teve início na década de 1990,
obedeceu a dois rumos. Um rumo que, a meu juízo, é um rumo
menor, seria aquele de só termos uma perspectiva organizativa
da assistência social sob a ótica da lógica do Estado, da lógica da
gestão. Outro rumo seria o de convalidarmos a assistência social
como política de direitos sociais, o que supõe enraizar essa dis-
cussão no debate da sociedade civil, para que realmente se pos-
sa construir a garantia de padrões de qualidade, de dignidade
ou de mínimos de cidadania a todos (SPOSATI, 1999, p. 123).
113
Ao estabelecer o modo de organização da assistência social no Brasil, o

Suas define que a proteção a ser oferecida se organizará em proteção social
especial e proteção social básica. A proteção social especial contempla as
situações de exclusão social a que estão submetidos diferentes grupos
etários, inclusive e prioritariamente crianças e adolescentes. Explicita-se,
assim, a responsabilidade de uma política organizada em todo o território
nacional que, articulada intersetorialmente, deve enfrentar as situações
de risco pessoal e social. Já a proteção social básica busca prevenir situ-
ações de risco, superando a histórica atenção voltada às situações emer-
genciais. Essas exigiam ações indenizatórias de perdas já instaladas, mais
do que ações asseguradoras de patamares de dignidade e de desenvolvi-
mento integral. Estabelecer esse caráter de política pública para a assis-
tência social requer, dentre outras questões, “superar idéias tutelares e de
subalternidade, que identificam os cidadãos como carentes, necessitados,
pobres, mendigos, discriminando-os e apartando-os do reconhecimento
como sujeitos de direitos” (BRASIL, 2005, p. 25).
A partir da concepção da assistência social como política de proteção social,

são estabelecidas garantias que devem ser ofertadas por essa política, de modo
a combater inseguranças que o cidadão enfrenta ao longo dos seus ciclos de
vida. No caso de crianças e adolescentes, o objetivo é contribuir para o desen-
volvimento e o processo de autonomização dessa população. Assim, a Política
Nacional de Assistência Social afirma que cabe à proteção social garantir a se-
gurança de sobrevivência (de rendimento e autonomia), de acolhida e de con-
vívio ou vivência familiar.
Em seu art. 88, o ECA estabelece as diretrizes da política de atendimento

a crianças e a adolescentes. São elas: municipalização do atendimento;
criação dos conselhos dos direitos; criação e manutenção de programas
específicos; manutenção de fundos vinculados aos conselhos; integração
intersetorial para efeito de agilização do atendimento ao adolescente
autor de ato infracional; mobilização e participação da opinião pública.
A política de atendimento dos direitos estabelecida pelo ECA propõe, no

art. 87, as seguintes linhas de ação: políticas sociais básicas; políticas e
programas de assistência social; serviços especiais para vítimas de vio-
lência; serviços de atenção a desaparecidos e proteção jurídico-social.
114
Os conselheiros dos direitos devem confrontar os dados da realidade

local com os parâmetros contidos nas leis em níveis federal, estadual
e municipal e nas normas estabelecidas pelos conselhos dos direitos e
conselhos setoriais (saúde, educação e assistência social) dos três níveis
federativos. Embora os conselhos municipais devam acatar os parâme-
tros nacional e estadual, eles podem instituir outros direitos para crian-
ças e adolescentes do município, desde que não contradigam aqueles
constantes nas leis federais e estaduais.
Após a comparação entre as leis e a realidade, os conselheiros decidem

se devem propor, de uma só vez, diretrizes de políticas para solucionar os
problemas encontrados na análise de situação, elaborando uma espécie
de plano a longo prazo para a infância e adolescência no município, ou
se devem trabalhar por partes, elaborando um planejamento interno do
conselho dos direitos e prevendo um cronograma de estabelecimento de
diretrizes para cada tipo de situação encontrada ao longo de dois, três,
quatro ou cinco anos. De uma forma ou de outra, a fase de elaboração
das diretrizes e do Plano da Política de Promoção, Defesa e Atendimento
aos Direitos da Criança e do Adolescente pode levar um longo tempo.
O Conanda, por exemplo, levou mais de dois anos preparando a pro-
posta do Sinase.
Outra questão refere-se ao papel e à estratégia do conselho municipal na

formulação de diretrizes para as políticas setoriais para as quais já exis-
tam outros conselhos, como o da saúde, educação e assistência social.
Considerando que o CMDCA é um conselho dos direitos, cuja ação é
transversal a outras políticas, sua resolução deve ser acatada por todas as
instâncias do Poder Público Municipal. Contudo, levando-se em conta
que os conselhos setoriais têm um acúmulo maior de conhecimento em
suas áreas de atuação, o trabalho em rede fortalece a proteção dos direi-
tos da criança e do adolescente e que uma ação conjunta ganha mais
força política para ser acatada e implementada pelo município, é reco-
mendado que o CMDCA defina as diretrizes para as áreas em conjunto
com os conselhos setoriais. O Conanda adotou essa estratégia na elabo-
ração do Sinase e do Plano Nacional de Convivência Familiar e Comu-
nitária, que foram elaborados em conjunto com o Conselho Nacional de
Assistência Social.
115
Elaborar normas e diretrizes de uma política significa definir prioridades.

Essa definição implica a adoção de ações estratégicas visando à alteração
da qualidade de vida da população infanto-juvenil. Ao priorizar, por
exemplo, “a redução da mortalidade infantil”, “o aumento do sucesso
escolar” ou “a municipalização das medidas socioeducativas alternativas
à internação”, o conselho tem que estabelecer metas e prazos a atingir e
articular serviços e ações.
A seguir, apresentamos as diretrizes nacionais preconizadas pelo Conanda

para a organização, o desenvolvimento e a avaliação de programas exe-
cutados pelos órgãos governamentais e pela sociedade civil, na área da
educação.
Diretrizes nacionais na área da educação
O problema
A educação no Brasil ainda é marcada por profundas desigualdades entre
as regiões e entre as áreas rurais e as zonas urbanas de concentração da
pobreza.
Vários anos de deterioração do ensino público levaram a grandes disparidades,
do ponto de vista qualitativo, entre os setores públicos e privados da educação
nacional.
Tendo em vista que o insucesso escolar é considerado uma das principais cau-
sas da ineficiência do sistema público, e que ele é expresso pelos elevados
índices de distorção idade-série, conseqüência da repetência e do abandono, a
atual política educacional está empenhada em apoiar estratégias de correção
do fluxo escolar.
Dados do Censo Escolar de 1998 mostram alguma melhoria, mas os índices
continuam insatisfatórios: cerca de 46,7% dos alunos do ensino fundamental
apresentam distorção idade-série, embora a taxa de reprovação tenha caído
para 11,4% e a taxa de abandono para 11,1%.
Na educação infantil, apenas 33% da população de crianças de 4 a 6 anos
recebem atendimento na pré-escola, e 5% das crianças entre 0 e 3 anos têm
acesso a creches. Estudos já realizados em vários países têm demonstrado que
as crianças que recebem o atendimento adequado na educação infantil apre-
sentam melhores resultados no ensino fundamental, o que ilustra a gravidade
dos dados apresentados.
Constata-se a existência de várias experiências exitosas que introduziram
novos padrões de gestão educacional, associaram a valorização do professor
e a democratização das escolas com a participação da comunidade, em forma
116
colegiada, e proporcionaram mais autonomia para as unidades escolares.

É evidente que a situação da educação no Brasil ainda exige um grande esforço
e investimentos para a superação do baixo nível de ensino e da perversa distri-
buição de escolaridade ainda observada.
Diretriz 1 – Garantir a qualidade do ensino público
Estratégias
1.1 Valorizar o profissional da educação por meio da capacitação continuada e
da justa remuneração;
1.2 Prover a manutenção dos recursos necessários à atividade educacional, tais
como infra-estrutura, equipamentos, salas adequadas, água, luz;
1.3 Investir em material didático-pedagógico adequado ao desenvolvimento do
processo ensino-aprendizagem;
1.4 Cumprir os parâmetros curriculares e os temas transversais propostos pelo MEC;
1.5 Adotar medidas de correção de fluxo escolar para crianças e adolescentes
em defasagem idade-série, propiciando o ensino modular para aqueles que
estão em situação de rua, cumprindo medida socioeducativa de internação, ou
no trabalho;
1.6 Assegurar escolas próximas às residências e, em casos especiais, os meios
de locomoção gratuitos;
1.7 Fornecer, em caráter contínuo, merenda escolar de qualidade, respeitadas
as especificidades culturais e regionais;
1.8 Promover a integração escola-família-comunidade na elaboração, execução
e avaliação do Projeto Político-Pedagógico;
1.9 Estimular a implantação da escola de tempo integral;
1.10 Implantar projeto pedagógico específico para a Educação Infantil;
1.11 Garantir instalações e equipamentos compatíveis com a faixa etária.
Diretriz 2 – Implantar a universalização do ensino público desde a Educa-

ção Infantil até o Ensino Médio, assegurando a Educação Básica para jovens e
adultos
Estratégias
2.1 Assegurar um programa nacional de subsídios financeiros para
as famílias de crianças e adolescentes que se encontram em situação
de vulnerabilidade, estendendo o mesmo benefício ao Ensino Médio;
117
2.2 Redefinir os percentuais dos Fundos da Educação para garantir a univer-

salização da Educação Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Médio, Ensino
Profissionalizante e Educação de Jovens e Adultos, observando o que determina
a LDB para cada esfera de governo;
2.3 Ampliar gradativamente a oferta de creche e pré-escola, de forma a atingir
a universalização da Educação Infantil;
2.4 Assegurar um aumento progressivo dos investimentos em educação, atin-
gindo 10% do PIB, até 2009.
Fonte: Conanda (2000).
Para que cada uma das prioridades seja atingida, de fato, é fundamen-
tal um somatório de ações envolvendo setores como os de nutrição,
assistência social, esporte, lazer, cultura, bem como ações de proteção
especial e outras. Desta maneira, vai-se progressivamente introduzindo
novas ações e medidas, integrando serviços que tradicionalmente atuam
de forma setorizada e isolada. O plano de ação tem, portanto, a missão
de introduzir um novo olhar sobre a criança e o adolescente, alterar a
condução de políticas que têm se mostrado pouco efetivas para a sua
proteção e, acima de tudo, gerar transparência da ação pública, pro-
pondo acompanhamento, avaliação e controle da sua execução.
Para pensar
Que benefícios podem ser oferecidos a crianças e adolescentes por meio
da execução de um plano de ação intersetorial?
A integração de serviços para o atendimento a essa faixa etária já acontece
em seu município? Que serviços essenciais ainda precisam ser mobilizados?
O que deve ser feito para conseguir novas adesões?
Cada governo eleito tem um prazo determinado para elaborar e enviar

às Casas Legislativas o chamado Plano Plurianual, com metas para todas
as áreas de sua competência. No caso da proteção a crianças e adolescen-
tes, esse plano deverá contemplar as diretrizes traçadas pelo conselho.
Recomenda-se, portanto, a elaboração de um plano específico para a
política de atendimento aos direitos das crianças e do adolescente ou, no
mínimo, que esta esfera esteja bem detalhada em planos mais globais.
118
Ao definir prioridades na formulação de políticas sociais públicas, dois

direitos fundamentais precisam ser fortemente considerados: o direito de
uma criança ou adolescente ser criada e educada no seio da sua família
(e, excepcionalmente, em família substituta, assegurada a convivência
familiar e comunitária); e o seu direito à liberdade, ao respeito e à dig-
nidade, de acordo com os Capítulos 2 e 3 do ECA. Ambos os temas são
abordados sucintamente a seguir.
Considerando as famílias na formulação das

políticas sociais de proteção e garantia dos
O direito à convivência familiar e comunitária é fundamental. Da mesma
forma que a criança e o adolescente estão interligados ao núcleo familiar,
suas famílias também estão integradas a uma comunidade. Tal espaço cole-
tivo necessita de investimento do Estado em políticas públicas que garantam
a oferta de serviços essenciais, tais como de atenção às famílias, programas
de complementação de renda e de geração de trabalho (BRASIL, 2006).
Desenvolver políticas nessa direção requer uma mudança de perspectiva

na compreensão e no lidar com as famílias. Esse é um desafio importante,
visto que quando fortalecido o princípio da cidadania infanto-juvenil,
estabelecem-se como agentes responsáveis por assegurar direitos o
Estado, a comunidade e as famílias.
O princípio da convivência familiar e comunitária, garantido no art. 227

da Constituição Federal de 1988 e no art. 4º do ECA, enfatiza a lógica da
não institucionalização da população infanto-juvenil, de modo a facili-
tar e promover o desenvolvimento integral e saudável dessa população.
O convívio é essencial para o desenvolvimento humano, para a realiza-
ção da autonomia e da participação social, visto que é na dinâmica social
que se desenvolve o sentimento de pertença, a construção das iden-
tidades, o estabelecimento de objetivos, crenças e valores, pelos quais
aprendem-se códigos de linguagem e se desenvolvem singularidades.
O convívio e a socialização são essenciais para que as pessoas aprendam
mutuamente e se sintam valorizadas, o que favorecerá sua relação com
outros grupos. As habilidades para o convívio são assimiladas desde os
primeiros anos de vida e constituem-se aprendizado constante ao longo
de toda a existência.
119
O Plano Nacional de Convivência Familiar e Comunitária (PNCFC)

aponta como algumas das habilidades anteriormente mencionadas:
compreender e aceitar regras, perceber os papéis sociais e familiares,
aprender a cooperar e a compartilhar (BRASIL, 2006). Ou seja, o con-
vívio constitui-se um aprendizado constante, que se processa por meio
O Plano Nacional de
Convivência Familiar e
de desafios ao longo de toda a vida, com particularidades importantes
Comunitária (PNCFC) está no período da infância e da adolescência. Assim, favorecer o convívio
disponível para consulta no site
do Conanda. Foi elaborado a requer assegurar a construção de valores, o fortalecimento da auto-
partir de texto produzido pela estima e o combate às desigualdades, de modo que não se introduzam
Comissão Intersetorial para
Promoção, Defesa e Garantia ou se reproduzam relações de subordinação e violência. Implica, ainda,
do Direito de Crianças e promover referências seguras, acolhedoras e favorecedoras do diálogo.
Adolescentes à Convivência
Familiar e Comunitária, (criada
pelo Decreto Presidencial de 19
de outubro de 2004) e recebeu Figura 6 – Convivência familiar
contribuições advindas da
consulta pública. Esteve sob a
responsabilidade do Conselho
Nacional de Assistência Social
(CNAS) e do Conselho Nacional
dos Direitos da Criança e do
Adolescente (Conanda).
Apresentamos, a seguir, um pouco da evolução das famílias na socie-

dade brasileira, para ajudar você, conselheiro, a ter sempre em mente a
importância de se propor políticas públicas que protejam os direitos da
criança e do seu sistema familiar de convivência. Também o fazemos para
lembrar que as visões que se tem sobre as famílias podem influenciar a
atuação dos serviços a elas destinados (com abordagens mais inclusi-
vas ou seletivas), bem como o tipo de suporte oferecido. Podem, ainda,
impedir o reconhecimento de potencialidades, especialmente quando as
famílias são vistas como “desorganizadas” e incapazes de gerir seu futuro
(DESLANDES et al., 2004).
120
A evolução das famílias na sociedade brasileira
Historicamente, no Brasil, quando se falava sobre famílias, eram desta-

cadas as famílias das camadas mais pobres da população (os códigos e
legislações para os “menores” quase sempre se destinavam a esses gru-
pos), que eram vistas como “incapazes” de prover as necessidades da
prole, “irresponsáveis” na sua educação, ou mesmo “desajustadas” aos
parâmetros da boa moral e da inserção social produtiva.
Como se sabe, o modelo idealizado da família ocidental, branca, anglo-

saxã, predominante até as décadas de 1960 e 1970, era o do casamento
monogâmico estável e baseado em papéis sexuais rigorosamente defi-
nidos entre os cônjuges. Esse modelo de família nuclear, na realidade,
nunca foi o mais usual entre as classes populares. Apesar disso, famí-
lias de origens étnicas distintas, com precários recursos financeiros, e
organizadas de outras maneiras que não em unidades nucleares seriam
classificadas como “desestruturadas”.
A ocorrência de vários fatos que contestavam esse modelo nuclear –

queda da taxa de casamentos formais, aumento da coabitação, entrada
maciça da mulher no mercado de trabalho, altos níveis de desemprego
masculino, destituindo muitas vezes o homem do papel de provedor,
entre outros – anunciava ao senso comum e ao debate intelectual que
mudanças profundas estavam em curso.
A família contemporânea é agora reconhecida em suas múltiplas formas

de organização. Parece apresentar um modelo recorrente “com casal
instável, do qual a mãe é o eixo-central, apoiado por uma rede de paren-
tesco alargada, e que se torna mais complexo com as recomposições
familiares” (SEGALEN, 1999, p. 328).
No Brasil, essas múltiplas configurações são notórias. Uma pesquisa no

Estado de Goiás, com 1.272 famílias, identificou 13 tipos de desenhos
familiares, derivados dos tipos nuclear (pai e mãe com filhos), monopa-
rental (apenas um dos pais com filhos) e extensa, que agrega pai, mãe,
filhos e outras pessoas (SOUSA; RIZZINI apud SOUSA; PERES, 2002).
Apesar das evidências cotidianas sobre as mudanças na composição e dinâ-

mica familiar, no imaginário social, a família ocidental ainda é idealizada
a partir do modelo de família nuclear. Assim, torna-se mais do que
121
necessário olhar a família em seu movimento de organização e reor-

ganização, evitando a naturalização de um único modelo e o estigma
em relação às formas e arranjos diferenciados. É preciso considerar as
respostas próprias que os diferentes grupos familiares, dentro da sua cul-
tura, conseguem dar as suas demandas e projetos (CARVALHO, 2002).
O reconhecimento das novas formas de organização familiar, ocorrido

nas últimas décadas, parece já ter sido incorporado ao cotidiano dos
serviços de proteção social. Contudo, a sociedade ainda espera encon-
trar os mesmos papéis sociais outrora definidos (pai provedor e mãe
abnegadamente dedicada, por exemplo). É reconhecido que as formas
de estruturação da família se diversificaram, mas não se admite que os
papéis tenham se modificado entre seus membros, no que diz respeito à
provisão de afeto, subsistência e proteção. Segundo Mioto (2006):
Essa indicação nos leva a supor que o consenso existente sobre
as transformações da família tem se concentrado apenas nos as-
pectos referentes à sua estrutura e composição. O mesmo pare-
ce não acontecer quando se trata das funções familiares. Apesar
das mudanças na estrutura, a expectativa social relacionada às
suas tarefas e obrigações continua preservada. Ou seja, espera-
se um mesmo padrão de funcionalidade, independente do lugar
em que estão localizadas na linha de estratificação social, cal-
cado em postulações culturais tradicionais referentes aos papéis
paterno e, principalmente, materno (p. 53).
Nos anos 1990, toma lugar um discurso sobre a importância dos laços
familiares e da revalorização da família, enfocando seus papéis proteti-
vos e de espaço privilegiado de desenvolvimento de relações interpes-
soais (SEGALEN, 1999). O que se discute a partir dessa década é que
se faz necessário reconhecer as potencialidades protetivas, educativas
e socializadoras da família. Um dos exemplos mais tangíveis é a prática
histórica de ajuda mútua entre as famílias pobres. Essas famílias consti-
tuem redes de suporte essenciais para o enfrentamento das agruras da
pobreza, do desemprego, da doença e do desamparo (MELLO, 2002).
No campo das políticas sociais, a família não pode ser mais vista como
alvo passivo, mas como beneficiária/usuária, parceira e “minipresta-
dora” de serviços de proteção e inclusão (CARVALHO, 2002). Contudo,
esse imenso potencial se faz em estreita aliança com a efetiva atuação
122
das políticas sociais públicas. Em outras palavras, não se trata de dele-

gar à família tal papel, ignorando a responsabilidade de ação do Estado.
A atuação familiar só se dará, em sua amplitude, se potencializada pela
ação pública.
Para pensar
Como tem sido a atuação do conselho em que você trabalha no que diz
respeito ao atendimento às famílias e à consideração do seu potencial?
Torna-se fundamental reconhecer que o “potencial protetor e rela-

cional aportado pela família, em particular daquela em situação de
pobreza e exclusão, só é passível de otimização se ela própria recebe
atenções básicas” (CARVALHO, 2002, p. 19). Algumas estratégias
são importantes para que as famílias se sintam fortalecidas em seu
papel protetivo, tais como serviços de atenção às famílias, com
ênfase em uma escuta de acolhimento; expansão e qualificação de
uma rede de serviços de apoio psicossocial, cultural e jurídico, bem
como a sua inclusão em programas de complementação de renda e
de geração de trabalho.
O que observamos, entretanto, é que as políticas sociais, os serviços

e as propostas de atenção às famílias continuam atuando, majorita-
riamente, em situações-limite (de violência intrafamiliar, trabalho
infantil, exploração sexual etc.) e não no cotidiano das necessidades
e potencialidades da criança e da sua família (MIOTO, 2006). Famílias
em situação de vulnerabilidade social inspiram proteção e cuidados
para que possam ser cuidadoras. Seus arranjos, estratégias e formas
de organização demandam um olhar ampliado, buscando enxergar
seu dinamismo onde outrora se via “desestruturação”. Igualmente,
é importante reconhecer que o papel protetivo da família não é
inato, mas que suas condições de realização são dadas socialmente,
cabendo às políticas públicas se voltarem para tão importante questão
(DESLANDES et al., 2004).
123
Considerando a diversidade na formulação de

políticas sociais de proteção e garantia dos
O tema da diversidade ainda é pouco lembrado ao se formular políticas
sociais públicas. Está fundamentado no art. 2º da Declaração Universal dos
Direitos Humanos que afirma:
todos os seres humanos podem invocar os direitos e as liberda-
des proclamados na presente Declaração, sem distinção alguma,
nomeadamente de raça, de cor, de sexo, de língua, de religião,
de opinião política ou outra, de origem nacional ou social, de
fortuna, de nascimento ou de qualquer outra situação.
O conceito de diversidade nasce no contexto histórico da expansão euro-

péia, entre os séculos XVIII e XIX, e foi utilizado para explicar as dife-
renças culturais verificadas nas civilizações dos continentes descobertos
pelos europeus. Serviu de subsídio para justificar a dominação européia,
ajudando a desenvolver ao longo dos séculos uma idéia de superioridade
e hierarquia de uma cultura sobre outras.
Em 2001, a Conferência Geral da Durante o século XX, o conceito de diversidade ganhou extensão e acom-
Organização das Nações Unidas para
a Educação, a Ciência e a Cultura panhou os novos estudos antropológicos sobre como as civilizações e as
(Unesco) aprovou, por unanimidade, nações se relacionavam entre si. Ou seja, como países, povos e etnias
a Declaração Universal sobre a
Diversidade Cultural, que enfatiza construíam a sua própria imagem e, ao mesmo tempo, a do outro. No
o reconhecimento das diferenças seu sentido mais simples, o conceito de diversidade cultural tinha como
como necessário à realização dos
direitos humanos e às liberdades referência a multiplicidade de culturas ou de identidades culturais. As
fundamentais, para a paz e a definições mais atuais de diversidade apresentam um leque bem mais
segurança. A Declaração, ratificada
pelo Brasil em 2006, define a variado, não apenas relacionado à cultura. Podemos hoje falar de uma
diversidade cultural como patrimônio
comum da humanidade. Ela pode ser
diversidade existente em um mesmo país que, dentro de sua mesma
encontrada no site da Unesco. cultura, pode abrigar diferentes grupos e segmentos que se afirmam
por uma identidade própria. Por exemplo, podemos falar da diversi-
dade dos grupos raciais, de gênero ou étnicos ou, ainda, das especificidades
dos grupos segmentados por idade (crianças, idosos), orientação sexual ou
habilidades físicas. O conceito pode ser ainda mais amplo, se definido em
termos de localização geográfica ou histórias pessoais.
Para que se efetive o potencial da diversidade, é preciso dar valor à dife-

rença. Contudo, diversidade não significa apenas perceber diferenças,
mas conhecer o seu significado e valor histórico para cada sociedade
ou grupo. Trata-se de um valor que nos ensina a olhar para a nossa
124
própria diferença e a reconhecer as nossas próprias práticas cotidianas.

Com esse entendimento, a idéia de diversidade deixaria de ser apenas
uma constatação das diferenças, correndo sempre o risco de hierarquizá-
las, para tornar-se uma ferramenta para o diálogo e o compartilhamento
de valores.
Figura 7 – Diversidades
Como incluir o tema da diversidade na formulação das políticas públicas?

Que diferença faz a inclusão desse tema se a política pública, por prin-
cípio, é igual para todos? O fato é que, na prática, nem sempre a igual-
dade prevista nas leis consegue assegurar direitos para todos. Na história
brasileira, muitas crianças ficaram e têm ficado sistematicamente fora da
política universal de garantia dos direitos. O fato exige alternativas mais
eficazes para incorporá-las em uma política realmente universal.
Quando uma política universal não consegue atingir 100% da população-

alvo, é preciso investigar, de forma mais direcionada, quais as razões desse
fato. Por que alguns grupos são contemplados e incluídos e outros não?
Uma das razões para a exclusão de determinados grupos é certamente
125
a desigualdade econômica e social que, por muitos séculos, foi justifi-

cada pelas diferenças entre sexos, raças, povos, idades e pessoas com
deficiências, dentre outras especificidades humanas. Em nosso modelo
de desenvolvimento social e econômico, pessoas com essas diferenças
eram e continuam a ser menos valorizadas. A desigualdade acabou por
colaborar para a desvalorização da diversidade humana, anulando seus
aspectos positivos e criando as condições para a discriminação e a sepa-
ração social.
Eqüidade configura um princípio de Alguns autores afirmam que para reduzir os efeitos negativos da desigual-
justiça redistributiva proporcional,
pautado mais pelas necessidades dade é preciso promover a eqüidade nas políticas públicas (RAWLS, 2002).
de pessoas e coletivos e por um Ou seja, mediante os princípios da justiça, adaptar a norma universal a
senso reparador de dívidas do que
pela sua igualdade formal diante da um caso específico, visando tornar a norma mais justa e o caso atendido
lei. Representa o aprofundamento no seu direito devido. A eqüidade não corrige o que é justo na lei, mas
do princípio de igualdade formal
de todos diante da lei. Implica que completa o que a justiça não alcança (CARVALHO FILHO, 2003).
pessoas e coletivos que se encontram
em circunstâncias especiais ou que
são diferentes sejam tratados de Dessa forma, aplicando o princípio da eqüidade para reduzir as desigualda-
forma especial ou diferente.
des, conseguiremos desenvolver políticas mais afirmativas e inclusivas que
assegurem os direitos universais à totalidade de crianças e adolescentes.
Contudo, trata-se de um duplo esforço: ao mesmo tempo em que adotamos
o princípio da eqüidade para reduzir desigualdades, devemos promover o
valor e o potencial da riqueza da diversidade entre sociedades e grupos.
Com esse olhar, compreendemos que crianças e adolescentes são muito

diferentes entre si, demandando competência e criatividade dos profissio-
nais na aplicação de medidas adequadas a cada situação específica. Como
exemplos, podemos citar crianças e adolescentes nas seguintes situações:
com deficiência auditiva ou visual, que precisam estar na escola; com uma
opção sexual que os tornam discriminados em sala de aula; discrimina-
dos por serem negros ou por pertencerem a grupos indígenas; portadores
do HIV; vivendo em abrigos; que moram em áreas rurais, em comunida-
des quilombolas ou ribeirinhas. Toda essa diversidade não pode ser alvo
de discriminação, exclusão ou negligência; crianças e adolescentes não
podem crescer achando que ser negro, homossexual, deficiente visual ou
que morar em áreas distantes e pobres seja um defeito.
O conselho dos direitos precisa formular políticas e atuar para garantir

a defesa e a integridade moral, física e psicológica da criança vítima de
preconceito e segregação.
126
Para pensar
Como o conselho em que você atua tem trabalhado com a diversidade?
Reflita sobre situações já vivenciadas, no conselho, em que o tema da
diversidade foi (ou deveria ter sido) abordado.
A pesquisa “Bons Conselhos” (CEATS; FIA, 2007) investigou a forma

como a questão da diversidade dos grupos sociais atendidos pelos con-
selhos dos direitos tem sido tratada. Para tal, examinou a condição de
grupos que se situam longe do acesso a políticas e ações de promoção e
proteção dos direitos, tais como crianças e adolescentes indígenas, mora-
dores de assentamentos e quilombolas.
Segundo o relato dos CMDCA que participaram da pesquisa, esses gru-

pos são inexistentes na maioria dos municípios brasileiros. Conselhos
municipais de todo o país informaram não saber da existência de crian-
ças e adolescentes que vivem em áreas de garimpo (78% dos conselhos),
quilombos (74%), comunidades indígenas (73%), comunidades ribei-
rinhas (63%) e assentamentos (53%). Embora os conselhos avaliem a
qualidade do atendimento prestado a essas minorias como regular, essa
avaliação refere-se a um universo muito pequeno, uma vez que a cober-
tura de atendimento é extremamente precária. Os dados evidenciam a
situação de desproteção das crianças e adolescentes desses grupos, que,
em sua maioria, não dispõem de nenhum tipo de suporte para suas
necessidades específicas.
Os 25 conselhos estaduais investigados confirmam a visão dos conse-

lhos municipais, ilustrando uma vez mais a invisibilidade das crianças
e adolescentes dos grupos minoritários mencionados. Vale destacar que
muitos conselhos estaduais declararam não ter informações sobre a exis-
tência de crianças e adolescentes indígenas, o que não corresponde à
realidade local. Em todas as unidades da federação há tribos indígenas,
o que aponta a necessidade de investimentos e esforços para se obter
uma visão mais ampla da diversidade de crianças e adolescentes que
devem ser alvo das políticas públicas. Esse desconhecimento pode ser
conseqüência das dificuldades desses órgãos em obter informações sobre
as realidades locais, o que sugere certo isolamento das instituições em
relação aos problemas existentes, ou desconforto em transmitir infor-
mações sobre essas populações.
127
Para pensar
Como ocorre o atendimento aos grupos historicamente discriminados no
conselho em que você atua?
Reflita sobre os dados apresentados pela pesquisa “Bons Conselhos”
(CEATS; FIA, 2007), utilizando-os como subsídios para analisar as práticas
desenvolvidas em seu conselho.
O Capítulo 3 amplia a discussão Individualizar o atendimento para atender às necessidades específicas

sobre o tema diversidade, com uma
abordagem voltada especialmente de cada criança ou adolescente se constitui um desafio para os conse-
para o dia-a-dia dos conselhos lhos. Os gestores das políticas públicas precisam prover o atendimento
tutelares.
adequado, por exemplo, para uma criança indígena que sofre de uma
deficiência física, ou para uma menina negra que foge do assentamento
urbano em que vivia, procurando melhores condições de vida em outra
localidade. Entender as diferenças de cada criança, adolescente e família
e o contexto cultural de onde vêm é um passo fundamental na formula-
ção de políticas públicas de qualidade, bem como no monitoramento do
atendimento oferecido.
Como monitorar e avaliar as políticas públicas

No Brasil, ainda há pouca tradição de monitoramento e avaliação de
políticas públicas. Diante desse cenário, vamos discutir, em mais deta-
lhes, as estratégias para monitorar e avaliar o andamento do plano da
Política de Atendimento aos Direitos da Criança e do Adolescente.
Distinguimos o monitoramento da avaliação, ressaltando que o pri-

meiro analisa o projeto (programa ou política) enquanto o mesmo é
executado, incorporando-se ao cotidiano da execução e dando retorno
imediato em relação aos progressos e aos problemas encontrados.
A avaliação, por sua vez, é um tipo de investigação sistemática do mérito,
valor ou da importância de um projeto, serviço ou uma ação. No final
do processo avaliativo, esperamos que seja feito um juízo de valor sobre
o programa, serviço ou ação avaliada (se é útil, efetivo ou eficaz). No
entanto, embora monitoramento e a avaliação sejam processos distintos,
são também complementares: o monitoramento é uma atividade impor-
tante de avaliação.
128
O que observamos, hoje, no desenvolvimento das políticas sociais é que

as etapas de monitoramento e avaliação não têm sido desenvolvidas de
forma articulada e seqüencial. Os processos de planejamento são raros
e o monitoramento e a avaliação quase inexistentes. Há dificuldades
na definição de indicadores que permitam avaliar o real alcance das
ações desenvolvidas e o seu impacto na vida dos cidadãos atendidos dificuldades no monitoramento,
pelas políticas. A dificuldade de monitoramento está presente em todas metodologias utilizadas e
resultados alcançados por
as instâncias e em todos os setores das políticas sociais, tanto no que se algumas políticas públicas
refere à apresentação de resultados para o controle da sociedade, quanto voltadas para crianças e
adolescentes, acesse os sites
ao planejamento interno das ações. da “Rede de Monitoramento
Amiga da Criança” e da “Rede
Sou de Atitude”.
O conselho dos direitos possui um instrumento fundamental para o exercí-
cio do controle social que pode ajudá-lo no monitoramento e na avaliação
das políticas: a competência legal para solicitar dados, informações, proce-
dimentos e resultados de todos os serviços públicos e privados.
O Poder Público tem pouca tradição de monitorar e avaliar suas polí-

ticas, o que torna as demandas dos conselhos um instrumental útil
na mudança da própria prática do aparelho de Estado. Quase sempre
o monitoramento do plano e a sua avaliação têm se constituído uma
atividade secundária ao desenvolvimento da ação, sendo deixada para
o final das atividades e, na maioria das vezes, realizada às pressas e sem
metodologia adequada. As avaliações, quando existentes, são realiza-
das numa modalidade assistemática de avaliação interna, baseada no
modelo contábil (que compara pontos positivos e negativos), basica-
mente centrada em resultados imediatos.
Você sabia que
mesmo sendo função do CMDCA monitorar e avaliar a implementação das

políticas com foco na criança e no adolescente, apenas 17% dos conselhos
municipais têm procedimentos dessa natureza estruturados e 46% não os pos-
suem, estando os demais (37%) em fase de elaboração?
50% dos conselhos estaduais não dispõem de tais procedimentos, enquanto
apenas 13% os têm? E que o restante (38%) encontra-se em fase de elabora-
ção de procedimentos e ferramentas de monitoramento e avaliação?
Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de 2006, referentes a 49% dos conselhos municipais dos direitos e
96% dos conselhos estaduais.
129
Figueiredo e Figueiredo (1986), em estudo do Instituto de Estudos Eco-

nômicos, Sociais e Políticos de São Paulo (Idesp), chamam a atenção
para a falta de uma tradição avaliativa nas políticas sociais. Segundo os
autores: “a pesquisa de avaliação é ainda incipiente no Brasil. A avaliação
de políticas sociais desenvolveu-se apenas nos anos 1980 e, mesmo assim,
de forma desigual entre os diferentes tipos de políticas sociais” (p. 24).
Também as ONGs e os projetos sociais se ressentem da ausência de ava-
liação mais permanente .
Outro problema é a falta de divulgação das pesquisas avaliativas reali-

zadas no país; os poucos estudos publicados preocupam-se mais com a
divulgação de novas teorias e metodologias, apresentando uma discus-
são desvinculada da aplicação prática (BARREIRA, 2000).
Uma avaliação pode combinar métodos qualitativos e quantitativos,

envolvendo processos de medição e mensuração, bem como um pro-
cesso de julgamento de mérito, valor e validade (BARREIRA, 2000).
Considerando o caráter formativo dos conselhos dos direitos e em coe-
rência com a metodologia de análise de situação, apresentamos uma
modalidade de avaliação que nos parece mais apropriada para projetos
sociais. No que diz respeito à procedência dos avaliadores ou à relação
entre avaliadores e avaliados, a avaliação participativa busca minimizar
a distância entre o avaliador e os beneficiários (COHEN; FRANCO, 2004;
BARREIRA, 2000). Nessa modalidade, os participantes diretos (envolvi-
dos na elaboração da Política de Atendimento) e indiretos (participantes
da execução dos programas) participam do processo avaliativo.
Figura 8 – Ouvindo as crianças
130
No que diz respeito ao momento de realização da avaliação, sugere-se que

ela seja realizada em três momentos distintos: antes, durante e depois da
implementação do programa ou da política. A avaliação realizada na fase
anterior ao início tem sido utilizada para denominar aquele tipo de pes-
quisa preliminar, cujo objetivo é mapear as avaliações realizadas em pro-
jetos sociais similares em natureza e escala. Aguilar e Ander-Egg (1994)
referem-se a essa etapa como a de uma avaliação exploratória, realizada
com objetivo de avaliar as possibilidades de empreendimento do programa.
Esse tipo de avaliação é realizado como uma etapa do processo de decisão
sobre a implementação ou não do projeto. A avaliação realizada antes do
início do programa pode ser utilizada também com o objetivo de realizar
uma análise de situação, que servirá como parâmetro para a avaliação do
impacto da Política de Atendimento, depois de finalizada a sua execução.
A avaliação feita durante o andamento do programa ou política é tam-

bém chamada de avaliação de gestão, avaliação contínua, avaliação
concorrente, acompanhamento avaliativo, monitoramento ou avaliação
concomitante da implementação da Política de Atendimento (AGUILAR;
ANDER-EGG, 1994). Ela difere do mero controle operacional do plane-
jamento, uma vez que permite a adoção de três tipos de decisões: decidir
se a ação planejada foi a mais acertada para obter os resultados espera-
dos; decidir sobre a continuidade ou não do programa, da operação ou da
ação; e, ainda, subsidiar modificações para alcançar os resultados espera-
dos (AGUILAR; ANDER-EGG, 1994; PATTON, 1997; BARREIRA, 2000).
Esse tipo de avaliação examina se as ações estão sendo desenvolvidas e se
as metas parciais estão sendo cumpridas.
A avaliação realizada depois do término do programa ou projeto não

ocorre necessariamente logo após concluída a fase de execução; pode
acontecer meses e até anos depois de finalizadas as ações (AGUILAR;
ANDER-EGG, 1994), dando tempo para que os resultados se cristalizem
e possam ser mensurados.
Quanto ao objeto da avaliação, destacamos a avaliação de processo, pro-

duto e impacto (SESSIONS, 2001). A de processo corresponde à avaliação
durante a implementação das ações. Pode ser entendida como um pro-
cesso de acompanhamento ou um exame contínuo ou periódico efetuado
pela administração, em todos os níveis hierárquicos, do modo como uma
atividade está sendo executada (ONU, 1984 apud SILVER, 1992).
131
A avaliação de produto foca-se nos objetivos do plano, buscando veri-

ficar se ele conseguiu produzir os resultados desejados. Normalmente,
compara-se aquilo que foi proposto e o que foi executado, a fim de
verificar se os objetivos foram alcançados ou não, segundo uma aná-
lise geral do desempenho do plano. Cohen e Franco (2004) descrevem
“produtos” como resultados concretos das atividades desenvolvidas a
partir dos insumos disponíveis. Segundo seu caráter de materialidade,
podemos distinguir os bens produzidos (ou resultados materiais) e os
serviços prestados. Esse tipo de avaliação é realizada ao final de cada ano
de vigência do plano e ao final da sua implementação total.
A avaliação de impacto é um dos mais desafiantes aspectos da análise

de um plano ou programa social. Alguns autores fazem a distinção entre
“efeito” e “impacto”. Os efeitos são os resultados dos produtos do pro-
jeto. Embora já se façam notar durante o processo de implementação do
plano, são produzidos com maior intensidade ou em sua totalidade após
o término do projeto. Já os impactos são as conseqüências dos efeitos de
um projeto. Desse modo, representam o grau de alcance das metas esta-
belecidas pelo plano. A avaliação de impacto, portanto, pode ser conside-
rada um balanço geral para verificar se o plano ou programa atingiu suas
finalidades gerais ou para estudar os vários níveis de efeitos do projeto
nas áreas em que se propôs incidir (COHEN; FRANCO, 2004).
Em relação aos agentes que a realizam, a avaliação pode ser classificada

como interna (auto-avaliação) ou externa (por meio de consultores).
A auto-avaliação é aquela em que “as próprias pessoas implicadas na
execução ou realização do programa ou projeto são encarregadas das
atividades avaliativas” (AGUILAR; ANDER-EGG, 1994, p. 45). Dentre
suas vantagens, destacamos o conhecimento e a familiaridade de quem
planeja e executa a ação. Contudo, os defensores da avaliação externa
apresentam suas fragilidades: pelo fato de a avaliação interna ser reali-
zada por pessoas da própria instituição, corre-se o risco de se ter menos
objetividade no processo de análise e os membros terem dificuldade de
distanciamento para mencionar problemas e possíveis fracassos.
Acreditamos que a auto-avaliação e a avaliação externa não são mutua-

mente excludentes e que a auto-avaliação é pedagogicamente funda-
mental para o processo continuado de planejamento. Quanto à questão
da ênfase somente nos aspectos positivos, todos os tipos de avaliação
132
podem incorrer no mesmo risco, uma vez que a publicização de dificul-

dades e erros não é muito estimulada na cultura competitiva moderna.
Vale ressaltar, ainda, que publicizar ou não os erros depende muito mais
de uma postura ética do que metodológica. Tal postura deve favorecer
uma leitura dialética, em que os entraves, dificuldades, problemas e
desafios sejam parte da análise.
A avaliação externa permite um terceiro olhar sobre os problemas, as

estratégias, as dificuldades e a correção de rumos. Esse olhar tem tam-
bém um papel fundamental para o processo de continuidade, de corre-
ção de rumos e de sustentabilidade. De uma avaliação externa de uma
Política de Atendimento aos Direitos devemos esperar pelo menos três
respostas: a compreensão do que contribui para o êxito dos programas,
projetos e serviços; o que possibilita o seu alcance; e como os seus limites
podem ser questionados.
De uma maneira geral, uma boa avaliação de uma Política de Aten-

dimento deve julgar sua utilidade, sua viabilidade do ponto de vista
político, prático e de relação custo-benefício, sua dimensão ética e sua
precisão técnica (PENNA FIRME, 2007; MINAYO, 2005).
Toda avaliação útil, ética e tecnicamente adequada acompanha o desen-

rolar de uma proposta e subsidia a correção de rumos e a reorientação
de estratégias de ação. Seu sentido ético alia o valor técnico e de respon-
sabilidade social.
É importante que a cultura da avaliação cresça no país, por meio de processos

constantes de monitoramento das ações planejadas e da correção de possíveis
desvios de percurso. Para ser aplicada dessa maneira, a avaliação precisa se
transformar em uma ação/atividade sistemática, incorporada ao planejamento
cotidiano do projeto social. Às modalidades tradicionalmente desenvolvidas
no país, deve-se incluir a avaliação de impacto, bem como a avaliação por
agentes externos ao projeto.
É importante, ainda, a criação de mecanismos de avaliação que envol-

vam a população por meio de questionários, depoimentos e debates,
estimulando a publicização e democratização da informação. Para
isso, o conselho dos direitos deve realizar, sistematicamente, reuniões
133
abertas com setores específicos das várias políticas. Nesses encontros,

deve divulgar publicamente a pauta e trazer não só os responsáveis e
executores das ações, mas também outros atores sociais relevantes ao
tema abordado, confrontando interesses e possibilidades de atendimen-
tos. Por serem específicas, tais reuniões podem alcançar um bom nível
de aprofundamento das questões colocadas e incentivar a implementa-
ção do acompanhamento e do debate aberto. O conselho deve, sistema-
ticamente, realizar audiências, assembléias e reuniões de discussão em
comunidades ou bairros, para a análise dos serviços prestados a crianças
e adolescentes em cada localidade. Ao envolver os responsáveis pelos
serviços, os usuários, as famílias e a comunidade em geral, essas reuniões
podem dar uma visão mais clara do que está sendo realizado, bem como
buscar soluções viáveis, com o comprometimento e cooperação de todos.
A continuidade desse procedimento aproximará os serviços da comuni-
dade, tornando-os mais adequados e eficazes à população.
Igualmente as Conferências e Fóruns de Direitos das Crianças e dos Ado-

lescentes são espaços fundamentais para o monitoramento e avaliação
das condições de implementação das políticas públicas.
Ao final deste capítulo, esperamos que você, conselheiro, sinta-se mais

instrumentalizado, teórica e conceitualmente, para lidar com as situações
vivenciadas em seu cotidiano. O objetivo é que você tenha conseguido
pensar em sua prática de forma crítica, aprimorando a sua capacidade
de elaborar o diagnóstico situacional da sua localidade, planejar as ações
definidas com base no diagnóstico, e atuar na formulação e na avaliação
de políticas sociais públicas para crianças e adolescentes.

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138
3. Conselhos tutelares
Alexandre Ferreira do Nascimento, Maria Isabel Garavelo, Marcos Eliezer Cruz Kohls,
Fátima Gonçalves Cavalcante, Helena Oliveira Silva, Cristina de Fátima Guimarães,
Simone Gonçalves de Assis, Levi Marques Pereira
O presente capítulo está estruturado em duas partes distintas. Na pri-

meira, apresentaremos o dia-a-dia de um conselho tutelar, seu papel,
seu potencial de atuação e limites. Discutiremos a natureza dos con-
selhos tutelares, suas principais atribuições, sua prática de trabalho
cotidiana, incluindo os passos para o atendimento de casos de crianças
e adolescentes com direitos violados (recebimento de notificações, aco-
lhimento de caso, avaliação, encaminhamentos e medidas adotadas), as
dificuldades enfrentadas para o gerenciamento desse atendimento e a
fiscalização das entidades voltadas a crianças e adolescentes. Na segunda
parte, abordaremos os desafios mais expressivos à atuação do conselho
tutelar, chamando a atenção para as diversidades dos casos atendidos.
Trataremos, também, de algumas especificidades que devem ser consi-
deradas pelos conselheiros no atendimento a crianças e a adolescentes, a
saber, aquelas relacionadas a raça/etnia, gênero, deficiências, orientação
sexual, dentre outras. Também falaremos um pouco sobre a situação de
vulnerabilidade e de violências que freqüentemente acomete a popula-
ção atendida pelos conselhos tutelares.
Seguindo a metodologia de estudo de caso, apresentaremos, a seguir,

a atuação do conselho tutelar do município de Pirajú para solucionar a
situação de duas crianças indígenas. Desde já assinalamos que os
nomes próprios apresentados no referido caso são fictícios. Esperamos,
assim, que este capítulo possa contribuir para que a sua atuação como
conselheiro(a) seja sempre pautada por uma perspectiva que considere
as especificidades dos diversos grupos atendidos.
139
Caso – O Conselho Tutelar do município

de Pirajú e as ações junto à população
indígena
O município de Pirajú possui uma população de 182.747 habitantes
(IBGE, 2008), ocupando uma área de 4.086,387km² do Estado do Mato
Grosso do Sul. A densidade demográfica é de 44,72 hab./km². O Índice
de Desenvolvimento Humano (IDH) do município é de 0.788, conside-
rado alto dentro do sistema de classificação do governo brasileiro. As
principais atividades econômicas da localidade são agricultura, princi-
palmente soja e milho, pecuária de corte e comércio local. Atualmente,
várias usinas de açúcar e álcool estão sendo implantadas no município
e na região, o que está promovendo uma transformação radical na eco-
nomia do município.
No município existe um único conselho tutelar, que atende também a

população indígena. São cerca de 12 mil indígenas das etnias Kaiowa
(maioria), Ñandeva (regionalmente chamados de Guarani) e Terena. Essa
população vive no espaço reduzido de duas reservas, a primeira com
3.539 hectares e a segunda com 1.240 hectares. Existem, ainda, famílias
indígenas vivendo em dois acampamentos em margens de rodovia, em
um núcleo urbano no bairro Parque das Nações e em diversas moradias
distribuídas pelos bairros da periferia da cidade. A pouca disponibilidade
de terra é apontada pelos pesquisadores como o principal motivo para as
dificuldades enfrentadas pela população indígena, o que se expressa em
inúmeros problemas sociais que atingem todas as faixas etárias, espe-
cialmente a infância e a juventude. O fato de a reserva reunir popu-
lações de várias comunidades suscita o acirramento de conflitos entre
grupos políticos, não sendo raro utilizarem de todos os recursos para
atingir os desafetos, inclusive acusando-os de maus-tratos às crianças.
Recentemente, casos de morte por desnutrição infantil ganharam muito
destaque na imprensa.
Nesse complexo contexto local aconteceu a seguinte situação, vivida por

Ava Poty (de 6 anos) e Kuña Vera (de 7 anos). O caso foi registrado
com base no relato do líder religioso Kaiowa, chefe da família extensa
Ñanderu Oliveira, que vive na aldeia Jaguapiru, na reserva de Pirajú,
que fica no município com o mesmo nome. Ava Poty e Kuña Vera são
crianças Kaiowa que vivem com a mãe e o padrasto. É fato pouco comum
140
Conselhos tutelares
o padrasto criar os filhos do primeiro casamento da mulher; o habitual

naquela cultura seria que eles fossem incorporados a uma das parentelas
do casal que se separou. Mas há exceções, quando o casal e os paren-
tes próximos entendem que a situação não vai configurar um fator de
desarmonia entre os cônjuges.
Ava Poty e Kuña Vera vivem harmonicamente com a mãe e o padrasto,

numa casa construída ao lado da do irmão da mãe, o tio materno das
crianças. As duas famílias dividem o mesmo quintal, já que a distância
entre as casas é de cerca de 15 metros. Na casa do tio materno também
vivem várias crianças, ocorrendo frequente interação entre as crianças
das duas casas, que são primos entre si. Como é costume entre os Kaiowa,
as crianças circulam livremente entre as casas das famílias que compõem
a mesma família extensa, entre as quais existe parentesco sangüíneo
próximo e várias formas de solidariedade política, econômica e ritual.
Os compromissos entre as famílias nucleares que compõem a mesma
família extensa também se estendem aos cuidados com as crianças, prin-
cipalmente no caso das famílias nucleares residirem próximas, como no
caso em discussão.
Em dezembro de 2007, o padrasto de Ava Poty e Kuña Vera convidou a

mulher para passar o Natal na casa de seus parentes, que vivem na reserva
indígena de Samambai, cerca de 130 quilômetros distante da reserva de
Pirajú. A mãe e o padrasto de Ava Poty e Kuña Vera resolveram, por
comodidade e contenção de custos, que o melhor seria deixar as crianças
aos cuidados do tio materno e sua esposa. Também seria constrangedor
para o padrasto visitar seus parentes acompanhado dos filhos do casa-
mento anterior da esposa, pelas razões já apresentadas. O casal viajou
confiante de que as crianças seriam bem cuidadas pelo tio e sua esposa.
Combinaram que Ava Poty e Kuña Vera se alimentariam na casa tio,
juntamente com os primos, o que já faziam com certa freqüência. As
crianças também ficariam livres se quisessem permanecer algum tempo
na própria casa, onde dispunham de roupas e brinquedos.
Certo dia, o agente indígena da Fundação Nacional de Saúde (Funasa)

passou pela casa em visita de rotina e encontrou Ava Poty e Kuña Vera
brincando no quintal. Perguntou para as crianças “vocês estão sozinhos
em casa?”, ao que as crianças responderam que sim. “E onde estão os
pais de vocês?”, insistiu o agente de saúde; “viajaram para a reserva de
141
Samambai”, responderam as crianças com naturalidade. Imbuído de sua

responsabilidade profissional, o agente comunicou a situação para os
superiores da Funasa, que comunicaram ao conselho tutelar, avisando
que naquela casa havia duas crianças abandonadas pelos pais.
Segundo o relato de Ñanderu Oliveira, o líder da aldeia, o agente de

saúde da Funasa não prolongou o diálogo com as crianças e não se
deu ao trabalho de esclarecer com os vizinhos a respeito da ausência
dos pais de Ava Poty e Kuña Vera. Seria fácil consultar o tio materno
e sua esposa, que residem na casa ao lado, mas o agente simplesmente
comunicou seus superiores que levaram o caso ao conselho tutelar de
Pirajú, denunciando o abandono das crianças pelos pais. O agente de
saúde não considerou a organização da família extensa, realizando ape-
nas o controle dos ocupantes da casa (da família nuclear), registrados
em ficha com determinado número. Muitas vezes, ainda, o agente de
saúde de determinado setor mal conhece as famílias que ali vivem e
presta pouca atenção às formas de sociabilidade que desenvolvem. Na
reserva de Pirajú, o agente de saúde é indígena, mas não é escolhido
necessariamente na região onde atua. Isto gera sérias dificuldades, dado
o fato de a reserva comportar cerca de 11 mil pessoas, o que dificulta o
conhecimento entre elas. Outra dificuldade é o cenário multiétnico da
reserva: muitas vezes o agente de saúde pertence a uma etnia (Terena,
por exemplo) e atua junto a famílias Kaiowa, sem ao menos ter o domí-
nio da língua. Algumas mulheres e muitas crianças só se comunicam
com facilidade na língua nativa.
O conselheiro tutelar de plantão foi até a casa de Ava Poty e Kuña Vera,
a fim de dar uma resposta à solicitação encaminhada pela Funasa. Por
precaução, solicitou o acompanhamento de uma viatura da polícia
municipal de Pirajú; devido ao clima de insegurança naquela reserva, o
conselho sempre recorre à proteção policial para realização de suas ações
nesse local. Ao chegar à casa, o conselheiro encontrou as duas crianças
brincando e informou que elas deveriam acompanhá-lo no carro até
a cidade. Segundo informou o líder Ñanderu Oliveira, o tio materno
notou o movimento e tentou impedir que o conselheiro tutelar levasse
as crianças para a cidade, mas foi ameaçado de prisão pela guarda muni-
cipal e recuou. Assim, as crianças foram abrigadas na cidade.
Os conselheiros tutelares de Pirajú não gostam de atuar na reserva; con-

sideram que é difícil e até perigoso trabalhar entre os índios, devido ao
142
Conselhos tutelares
fato de terem organização social e política diferenciada e pelas dificulda-

des de comunicação. Por outro lado, as notícias veiculadas na imprensa
local a respeito das situações de risco enfrentadas pelas crianças na
reserva de Pirajú, especialmente a desnutrição infantil, geram grande
comoção entre os agentes que atuam na rede de proteção à criança no
município. Há um sentimento compartilhado de que algo deve ser feito
para proteger as crianças indígenas. Nesse contexto, a medida de abriga-
mento das crianças foi considerada a mais apropriada pelo conselheiro,
que tomou a decisão sem maior hesitação.
A partir da retirada das crianças, o tio materno ficou desesperado. Resol-

veu procurar Ñanderu, líder com grande trânsito entre as instituições
que atuam junto à população indígena, para que ele indicasse como
poderiam localizar e recuperar as crianças. Iniciaram uma saga pela
Fundação Nacional do Índio (Funai), Funasa, conselho tutelar, procu-
rando chamar a atenção das autoridades para a inadequação da medida
tomada pelo conselheiro que abrigou as crianças. Segundo Ñanderu,
passaram-se 15 dias até que as crianças fossem desabrigadas; quando
isto ocorreu, a mãe e o padrasto já haviam retornado da viagem.
Figura 1 – A população indígena do município de Pirajú

143
Para pensar
No caso das crianças kaiowa, que direitos foram violados? Quais foram os
agentes violadores?
Qual a sua opinião sobre a conduta do agente e do conselheiro tutelar?
Qual foi o impacto das decisões tomadas para as crianças e para a
política de proteção local?
Compreendendo o contexto em que

vivem Ava Poty e Kuña Vera
O modelo de organização social kaiowa permite que crianças como Ava
Poty e Kuña Vera permaneçam com a mãe, mesmo com seu novo casa-
mento, devido, principalmente, à proximidade social da mãe com o tio
materno, o que se reflete na residência em um mesmo aglomerado de
casas. Essa situação possibilitou uma espécie de guarda compartilhada
das crianças entre a mãe biológica e o tio materno. No aglomerado das
casas onde vivem as crianças, o tio materno se apresenta como articu-
lador de parentela emergente, com interesse evidente de ampliar seu
grupo de parentesco, agregando Ava Poty e Kuña Vera. O pai biológico
das crianças pertencia a outro grupo de parentesco, para o qual retornou
após a sua separação. Do seu ponto de vista, o rompimento do laço de
conjugalidade implicou o enfraquecimento ou mesmo a anulação do
laço de paternidade. O pai biológico está fora do grupo de parentesco e
de solidariedade política no qual os filhos estão incluídos. Por sua vez, o
padrasto se reserva ao direito de não assumir integralmente as atribui-
ções de paternidade social dos filhos da esposa, o que abre espaço para
que esta função seja ocupada pelo tio materno.
A difícil situação enfrentada pelas crianças indígenas atraiu, nos últimos

anos, um grande número de iniciativas de atendimento. Hoje existem
vários programas governamentais e de entidades da sociedade civil. As
respostas para as demandas indígenas comumente geram situações de
tensão entre as entidades de atendimento. Em linhas gerais, a Funai e
o Ministério Público Federal (MPF) se empenham em realizar encami-
nhamentos que contemplem as especificidades das culturas indígenas,
enquanto o conselho tutelar, a Funasa, os órgãos municipais de assis-
tência social, a justiça da Infância e da Juventude e várias entidades da
144
Conselhos tutelares
sociedade civil demonstram maiores dificuldade para adequarem suas

práticas às características das culturas indígenas.
Atualmente, pontos de conflito ocorrem devido à prática do abrigamento

de indígenas nos abrigos da cidade, à destituição do poder familiar das
famílias indígenas sobre suas crianças e à adoção de crianças indígenas
por não-indígenas, inclusive estrangeiros. Essas questões têm gerado
manifestações públicas na imprensa, onde representantes de instituições
que compõem a rede de atendimento à criança manifestam posiciona-
mentos opostos.
A experiência de abrigamento para as crianças indígenas é geralmente

traumática. Muitas vezes ela gera a recusa da identidade indígena.
Depois de meses ou anos abrigadas, algumas crianças chegam a dizer
que não são índias e que querem permanecer vivendo na cidade, pintar
o cabelo e apagar tudo o que seja identificado como indígena, refor-
çando a rejeição à cultura indígena que permeia as relações no interior
dos próprios abrigos e na sociedade como um todo. Atos infracionais
cometidos por alguns indígenas costumam ser usados como justificativa
para estigmatizar toda a etnia, que, em geral, é vista, regionalmente,
como composta de bêbados, violentos, estupradores, ladrões, mentiro-
sos, falsos, preguiçosos; enfim, uma série de atributos pejorativos que
conformam a identidade atribuída ao “bugre”.
Outro aspecto preocupante é a existência de uma espécie de consenso

tácito entre parte dos integrantes da rede de proteção à criança da cidade
de Pirajú de que pais e mães indígenas não têm condições morais e eco-
nômicas para cuidar adequadamente das suas crianças. Neste contexto,
as crianças são vistas como vítimas de pais que não proporcionam um
ambiente propício ao seu desenvolvimento, concluindo-se, portanto,
que a criança fica mais protegida no abrigo do que na reserva.
O caso ilustra, também, o quanto a atuação desconsiderou a organização

social dos Kaiowa. A visita do agente de saúde deveria estar a serviço da
proteção e do bem-estar das crianças; entretanto, seu equívoco gerou
sérios prejuízos para elas e sua família. Ao denunciar o suposto aban-
dono das crianças ao conselho tutelar, o agente de saúde acionou a rede
de proteção à criança e, numa inversão de propósitos, a criança acabou
sendo vitimada pela rede.
145
Em Pirajú, a atuação dos agentes é marcada por profundos preconceitos em

relação aos Kaiowa, além da desinformação. Esses preconceitos se mani-
festam, por exemplo, quando agentes tendem a desconsiderar o contexto
histórico de surgimento dos problemas sociais enfrentados pelos índios na
reserva de Pirajú, atribuindo as dificuldades enfrentadas a supostas insufi-
ciências congênitas de suas culturas que, em última instância, atestariam a
inferioridade dos índios.
No Capítulo 4 – “Comunicação e No que diz respeito à articulação entre os diversos atores que atuam na
mobilização dos conselhos com
instituições parceiras, redes de defesa de crianças e adolescentes, no caso em discussão, a Secretaria
serviços e sociedade civil”, tratamos Estadual de Assistência Social do governo de Mato Grosso do Sul e o
especificamente da importância de
se construir um trabalho em rede Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente mantêm
eficiente. convênio com a Escola de Conselhos da Universidade Federal de Mato
Grosso do Sul. O objetivo do convênio é oferecer formação, qualificação
e aperfeiçoamento aos membros dos conselhos tutelares dos municípios,
ampliando o controle social das políticas públicas voltadas ao atendimento
de crianças e adolescentes. Entretanto, ainda existe pouca articulação
entre o Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente, o
Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCA)
e o Conselho Tutelar do município de Pirajú. Também não existe uma
articulação eficaz das outras entidades e instituições que compõem a
rede de atendimento à criança indígena. Há ainda pouca discussão entre
essas instituições, de modo a construir uma orientação comum para as
ações de atendimento às crianças indígenas, muitas vezes gerando dis-
putas e desentendimento entre as próprias instituições.
Para pensar
Como você avalia a postura dos integrantes da rede de proteção à criança
de Pirajú em relação às famílias indígenas?
Os conselheiros tutelares manifestam as dificuldades decorrentes do cenário
multiétnico do município. No seu dia-a-dia como conselheiro tutelar, você
identifica alguma dificuldade advinda da diversidade entre os grupos que
você atende? Como se preparar para situações como essas?
Problemas que atingem crianças e adolescentes indígenas são exemplos

Para saber mais sobre o assunto, leia,
no Capítulo 2, acerca da importância de um tema pouco reconhecido pelos conselhos e pouco incorporado
de se considerar a família e a
diversidade na fase de elaboração de
em sua rotina de trabalho, a despeito da existência dessa população em
políticas públicas. diversas partes do território nacional. O caso de Ava Poty e Kuña Vera
146
Conselhos tutelares
mostra o desconhecimento e o despreparo das instituições públicas que,

pensando numa família nuclear, composta por pai e mãe, assumiram
imediatamente que as crianças estavam abandonadas na comunidade,
sem ao menos se informar sobre a família estendida ou sobre pessoas da
comunidade que pudessem ser responsáveis pelas crianças. Destacamos,
ainda, que, embora o caso aqui apresentado refira-se a crianças indí-
genas, alguns aspectos como as formas de sociabilidade adotadas pela
família de Ava Poty e Kuña Vera nos remetem a situações vividas por
crianças e famílias urbanas. Portanto, apesar de sua especificidade, o
caso nos possibilita também refletir sobre questões mais gerais vivencia-
das pelas famílias urbanas.
Ao longo do capítulo, voltaremos ao caso ocorrido no município de

Pirajú, que aponta para parte das muitas dificuldades que os conselhos
tutelares podem enfrentar em seu cotidiano de atendimento.
O que são os conselhos tutelares: papel,

competências e funcionamento
Como definido no Estatuto da Criança e do Adolescente (BRASIL, 1990),
o conselho tutelar é “órgão permanente e autônomo, não jurisdicional,
encarregado pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos direitos da
criança e do adolescente” (art. 131).
No ano de 2005 existiam 4.880 conselhos tutelares no Brasil, como

podemos ver no Quadro 1. Apesar do fato de a grande maioria dos
municípios brasileiros já possuir conselho tutelar ser motivo para
comemoração, naquele mesmo ano, cerca de 680 municípios ainda não
haviam implantado seus conselhos. Nos municípios onde eram consi-
derados existentes naquele ano, pelo menos 4% dos conselhos esta-
vam inativos. Além disso, a diminuição do ritmo de criação de novos
conselhos tutelares indicava que essa carência não seria suprida em
curto prazo. Considerando a necessidade da existência de pelo menos
um conselho tutelar por município, conforme determina o ECA, a sua
falta significa um impedimento para que o Sistema de Garantia dos
Direitos da Criança e do Adolescente abranja todas as localidades do
país (CEATS; FIA, 2007).
147
Quadro 1 – Conselhos tutelares existentes no Brasil segundo regiões

Regiões Total de Municípios1 Total de conselhos Número de conselhos
tutelares2 tutelares existentes sobre o
número de municípios3
Norte 449 395 88%
Nordeste 1793 1258 70%
Sudeste 1668 1676 100%
Sul 1188 1121 94%
Centro-Oeste 466 430 92%
Brasil 5564 4880 88%
Fonte: IBGE (2005).

1.
Fonte: IBGE (2002) ; Ceats/FIA (2007). Não inclui 103 conselhos tutelares existentes, porém inativos.
2.
Os percentuais descritos na terceira coluna da tabela não se referem à abrangência de conselhos tutelares nos municípios brasileiros,
3.
uma vez que há municípios com mais de um conselho tutelar e municípios sem nenhum. Exemplo: para a região Sudeste, o valor 100%
não significa que todos os municípios tenham conselhos tutelares, mas que o número deles excede o número de municípios da região.
O Conselho Nacional dos Direitos da O ECA, em seu art. 132, estabelece que em cada município deverá haver
Criança e do Adolescente (Conanda),
em sua Resolução n. 75, recomenda pelo menos um conselho tutelar, composto por cinco membros escolhi-
a criação de um conselho tutelar dos pela comunidade local para mandato de três anos, permitida uma
para cada 200 mil habitantes ou
em densidade populacional menor recondução. O art. 134 estabelece que as regras de funcionamento do
quando o município for organizado conselho tutelar (local, dia e horário), bem como a eventual remune-
por Regiões Administrativas, ou
tenha extensão territorial que ração dos conselheiros devem ser regulados por lei municipal. No que
justifique a criação de mais de um
se refere à escolha dos membros, o processo será estabelecido por lei
conselho tutelar por região.
municipal e realizado sob a responsabilidade do Conselho Municipal
dos Direitos da Criança e do Adolescente e a fiscalização do Ministério
Público. Para ser conselheiro tutelar, a pessoa precisa ter reconhecida
idoneidade moral, idade superior a 21 anos e residir no município em
que está instalado o conselho.
Um órgão sui generis

Podemos afirmar que o conselho tutelar é um órgão sui generis; qual-
quer tentativa de compará-lo a outras instituições não captará sua sin-
gularidade. Apesar de estar vinculado administrativamente ao Poder
Executivo Municipal, não é um órgão do governo, mas sim um órgão
do Estado. Em geral, atende à camada da população desassistida pelas
políticas públicas, mas não é um órgão ou setor da assistência social.
É responsável por acompanhar crianças de 0 a 12 anos incompletos,
autoras de ato infracional, mas não é órgão da segurança pública. Apesar
de suas determinações possuírem peso de lei, não é um órgão da justiça.
A condição do conselho tutelar como um órgão permanente expressa a
preocupação da Convenção Internacional da Criança e do Adolescente
148
Conselhos tutelares
da ONU de assegurar aos infanto-juvenis a proteção dos seus direitos de

maneira contínua e ininterrupta.
Figura 2 – Conselho Tutelar: um órgão singular

Desjurisdicionalização
O art. 6º da Resolução n. 75/2001 do Conanda diz que o “conselho tutelar,

enquanto órgão público não-jurisdicional, desempenha funções administrativas
direcionadas ao cumprimento dos direitos da criança e do adolescente, sem
integrar o Poder Judiciário”.
Este é um dos princípios mais importante do ECA: a desjurisdicionalização do
atendimento. O conselho tutelar, quando criado, retirou da Justiça os casos
que chamamos de “sociais”, ou seja, os casos que não exigem, a priori, uma
decisão judicial e que podem ser resolvidos no âmbito das relações comunitá-
rias e administrativas.
O conselho tutelar, juntamente com a Defensoria Pública, polícias

e Ministério Público, entre outros órgãos, situa-se no eixo da defesa
do Sistema de Garantia de Direitos (SGD), o que não significa que sua
atuação esteja restrita a este eixo. Como vimos no Capítulo 1, o SGD
tem uma lógica de funcionamento que interliga seus eixos, exigindo
mobilidade jurídica e política de seus órgãos, no sentido de integrá-los
e articulá-los.
149
No Capítulo 4 – “Comunicação e Ao considerarmos que a formulação da política de atendimento está no

mobilização dos conselhos com
instituições parceiras, redes de eixo da promoção dos direitos humanos e que o conselho tutelar se
serviços e sociedade civil”, ao posiciona no eixo da defesa, evidenciamos a necessidade de interação
abordarmos a necessidade de um
trabalho integrado de proteção, e integração dos atores do SGD para a proteção dos direitos infanto-
tratamos da importância da juvenis.
autonomia de cada ator/instituição
envolvido.
Autonomia
Dos preceitos para o funcionamento do órgão, a autonomia dos conselhos tute-

lares é mais do que uma exigência funcional: trata-se de uma condição política
para a plena participação da sociedade na defesa dos direitos da criança e do
adolescente. Entendemos que ao declarar a condição de autônomo do conselho
tutelar (BRASIL, 1990, art. 131), o legislador concede a este o status jurídico e
político de protagonista na proteção e defesa dos direitos humanos ameaçados
ou violados.
“O Conselho tutelar, enquanto órgão público autônomo, no desempenho de
suas atribuições legais, não se subordina aos Poderes Executivo e Legislativo
Municipais, ao Poder Judiciário ou ao Ministério Público”. É o que diz art. 5º
da Resolução n. 75/2001 do Conanda, que também recomenda que “ele esteja
(para fins meramente administrativo-burocráticos) vinculado à estrutura geral
do Poder Executivo, a exemplo dos demais órgãos do município” (CONANDA,
2001).
É preciso lembrar que, embora sendo um órgão autônomo, as ações dos conse-
lhos tutelares são passiveis de fiscalização pelos órgãos responsáveis por zelar
pelo cumprimento da lei, tais como o MP e a Justiça da Infância e Juventude.
Os conselhos tutelares são obrigados a prestar contas de suas ações e gastos,
como qualquer órgão que compõe o aparelho de Estado.
O ECA não estabelece nenhum vínculo legal entre os conselhos tute-

lares e dos direitos em relação ao princípio da autonomia. Contudo, os
conselhos dos direitos podem propor diretrizes para a criação e o fun-
cionamento dos conselhos tutelares. Além disso, são os conselhos dos
direitos que coordenam o processo de escolha dos conselheiros tutelares
e que, muitas vezes, realizam cursos de capacitação para os mesmos. Os
conselhos municipais dos direitos devem também encaminhar aos con-
selhos tutelares a relação das entidades e programas de atendimentos
registrados pelos mesmos, para fins de fiscalização. Por sua vez, os dados
do atendimento dos conselhos tutelares devem servir de subsídio para
o processo de formulação das políticas municipais de atendimento aos
direitos da criança e do adolescente.
150
Conselhos tutelares
Para pensar
Em seu município, a relação entre os conselhos tutelares e dos direitos tem
sido colaborativa?
Como você avalia os papéis desempenhados por ambos os conselhos?
Como já mencionamos e veremos em mais detalhe ao longo deste capí-

tulo, os conselhos tutelares devem atuar na proteção jurídico-social, não
somente na promoção e aplicação de medidas protetivas especiais do
ECA. Devem atuar, também, na formulação de propostas orçamentárias
para a elaboração e fiscalização de planos e programas de atendimentos
aos direitos da criança e do adolescente.
O funcionamento dos conselhos tutelares

Para efetuar plenamente as suas atribuições, os conselhos tutelares
necessitam de estrutura física e condições de funcionamento, refletidas
na organização adequada do espaço, na provisão de material de trabalho e
na sistematização dos procedimentos dos conselheiros (CONANDA, 2007).
Para o desempenho de suas funções, é fundamental que o conselheiro

tutelar conte com uma estrutura física que inclua:
sala para atendimento individual, que garanta a privacidade do aten-

dimento ao público;
sala adequada para pequenas reuniões de trabalho;
sala adequada ao trabalho administrativo e arquivo;
sanitários para os conselheiros e para o público.
Quanto aos equipamentos e materiais de consumo que devem ser dispo-

nibilizados pelo Poder Executivo para o desenvolvimento das ações dos
conselheiros, podemos destacar:
material permanente para escritório: computador e impressora, tele-

fone, fax, mesas e cadeiras;
material de consumo para escritório;
linhas telefônicas com possibilidades de ligações interurbanas;
serviço postal;
aparelho celular para os plantões;
151
automóvel para locomoção do conselheiro para o atendimento a

denúncias e visitas domiciliares.
Enfatizamos, ainda, a importância de o conselheiro contar com uma

equipe de apoio que se ocupe dos serviços administrativos como: recep-
ção de pessoas, organização de correspondências/arquivos e condução
de veículo do conselho. O apoio dessa equipe permite que o conselheiro
concentre-se em suas atribuições específicas.
Você sabia que
nem todos os conselhos tutelares do país contam com um espaço fixo para
o seu trabalho? Ainda há 12% dos conselhos sem espaço permanente para
atuar;
a localização dos espaços de trabalho foi considerada boa, na avaliação de
80% dos conselhos e que 20% a consideram regular ou ruim?
a disponibilidade de horário dos espaços dos conselhos tutelares também é
majoritariamente bem avaliada pelos conselheiros (por 93% deles)?
a avaliação das condições de privacidade para execução das atividades nos
atuais espaços dos conselhos é pouco otimista: apenas 37% consideram que os
locais proporcionam boa privacidade, enquanto 28% os consideram regulares
e 34%, ruins?
15% dos conselhos não têm mobiliário básico (mesa e cadeira) para o aten-
dimento da população e 24% deles não têm material de consumo, como papel,
envelopes e outros?
Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de 2006, referentes a 71% dos conselhos tutelares.
Além de garantir um espaço devidamente equipado, o conselheiro deve

administrá-lo, repondo material de consumo, cuidando da manutenção
do material permanente, fazendo a distribuição de tarefas das equipes
de apoio e fiscalizando sua execução. Todavia, recomenda-se que não
sejam estabelecidos cargos dentro do conselho, tais como presidente,
secretário etc. O conselho é um órgão colegiado no qual todos têm o
mesmo poder, não havendo razão para o estabelecimento de hierarquias
internas. Os conselheiros podem, no entanto, dividir entre si a respon-
sabilidade por tarefas administrativas inerentes ao bom funcionamento
do conselho.
152
Conselhos tutelares
É fundamental que os conselheiros tutelares mantenham um diálogo

constante com os administradores da Prefeitura, informando-se dos trâ-
mites burocráticos, das datas e dos prazos para solicitação daquilo de que
necessitam para o bom funcionamento do trabalho.
O conselheiro responsabiliza-se, também, pela organização de toda a

documentação, ofícios, relatórios, atas de reuniões, prontuário de acom-
panhamento dos casos, registro dos atendimentos e procedimentos,
estatísticas do atendimento, escalas de plantão e de folga.
Quanto à equipe de apoio, é indispensável que o Poder Público se res-

ponsabilize pelo pessoal administrativo e que dê condições materiais
para que o conselho tutelar possa trabalhar. Também o apoio de equipe
técnica (de psicólogos, assistentes sociais, advogados, pedagogos etc.)
ágil e eficaz na rede de atendimento é aspecto fundamental. Alguns
conselhos contam como uma equipe técnica própria; esta, no entanto,
não deve ocupar nem o papel dos conselheiros, nem o da rede de aten-
dimento local.
Para pensar
No caso do município de Pirajú, você acha que o conselho tutelar poderia
ter acionado algum profissional da equipe técnica para acompanhar o caso
das crianças indígenas?
Qual teria sido a contribuição desses profissionais, discutindo o caso junto
com o conselho?
Com o objetivo de definir as ações dos conselheiros e organizar o fun-

cionamento do conselho, é necessária a criação de um instrumento nor-
mativo, o regimento interno. As regras estabelecidas pelo regimento
devem ser flexíveis e passíveis de mudanças, em função do contexto de
funcionamento do conselho. Além desse instrumento, alguns conselhos
elaboram um manual de procedimentos de atendimento, detalhando
as linhas gerais do regimento. Norteando e organizando as ações dos
conselheiros, esses documentos normativos devem conter regras pré-
estabelecidas acerca de:
Dias e horários de reuniões ordinárias do colegiado. Os conse-

lheiros devem estabelecer um dia e um horário fixos, com intervalos
153
regulares, para discutirem os casos em atendimento, as ações do con-

selho e a divisão de responsabilidades. Recomenda-se que tais reuniões
sejam semanais.
Critérios para a convocação de reuniões extraordinárias. No
desempenho das atribuições do conselho, muitas vezes surgem casos
que exigem o encontro imediato dos conselheiros para a tomada de
decisão. Nessas situações, é necessária uma convocação extraordinária
por iniciativa do responsável pelo caso. Todos os conselheiros devem ser
informados, em tempo hábil, para a viabilização da reunião.
Critérios para a distribuição dos atendimentos de casos. Recomen-
da-se que o usuário dos serviços do conselho estabeleça vínculo com
pelo menos um conselheiro, de forma que possa sentir-se à vontade
para falar de suas particularidades. Não é recomendável que esta pessoa
seja atendida a cada momento por um conselheiro, tendo que se expor
a cada novo atendimento. Portanto, os conselheiros devem agendar
horários de retorno das pessoas envolvidas nos casos que acompanha.
Levando em consideração as especificidades oriundas da realidade na
qual funcionam, recomenda-se que cada conselho busque, se possível,
manter no mínimo dois conselheiros presentes no conselho.
Formas de registro dos casos. Além de fornecer dados que indicam
a necessidade de políticas públicas, o registro dos casos permite que, na
ausência do conselheiro responsável por determinado caso, outro con-
selheiro possa dar continuidade ao atendimento. Para tanto, os registros
devem conter os mesmos indicadores: nome da criança ou adolescente
com direitos violados, endereço, idade, nome dos familiares, data da
ocorrência, registro dos fatos, análise da situação e procedimentos
adotados. Tais dados devem ser atualizados sempre que houver novas
informações. O Sistema de Informação para a Infância e a Adolescência
(Sipia) é um instrumento que visa facilitar o registro dos casos, como
veremos adiante.
Fiscalização das instituições que fazem o atendimento a crianças e
adolescentes. Ao realizar a fiscalização de uma entidade ou serviço de
atendimento, o conselheiro tutelar deve definir o motivo da fiscalização,
aquilo que será observado e as informações que pretende obter. Essas
questões podem orientar a criação de um roteiro a ser utilizado em todas
as visitas, servindo de guia para os conselheiros no ato da fiscalização. Os
dados obtidos na fiscalização devem ser organizados em um relatório e
devem ser tomadas as providências necessárias para garantir a qualidade
do serviço prestado por essas entidades e serviços. Sugerimos que as
fiscalizações sejam feitas em equipe, pelos conselheiros; além de facilitar
154
Conselhos tutelares
as observações, o procedimento inibe possíveis tentativas de intimidação

por membros de entidades e serviços.
Elaboração de estatística dos atendimentos. Define-se como o con-
selheiro deve registrar e organizar os dados, a fim de obter informações
sobre a demanda de crianças e adolescentes na localidade, observar a
incidência e reincidência de casos, realizar encaminhamentos adequa-
dos e identificar a ausência ou insuficiência de políticas sociais.
Estrutura de documentos impressos. A fim de testemunhar sobre
a atuação do conselho, encaminhamentos, requisições, notificações e
toda a ação conselheira devem ser documentados. É importante que
esses documentos tenham uma estrutura comum, um padrão a ser uti-
lizado por todos os conselheiros. A elaboração de um formulário com
as informações referentes aos atendimentos, por exemplo, facilita esta
tarefa de padronização. Novamente o Sipia se coloca como importante
instrumento.
Normas básicas das escalas de plantões. Definem-se as normas que
identificam os conselheiros responsáveis por cada plantão, de forma
que ninguém fique sobrecarregado e que não ocorram falhas no aten-
dimento.
Visitas domiciliares. Estabelecimento de regras para a visita domici-
liar, que é um recurso para o conselheiro em situações de necessidade.
Nessas visitas a intimidade das pessoas deve ser sempre preservada.
Padronização de procedimentos para os casos. Definir, de antemão,
qual o procedimento a ser tomado em determinadas situações especiais,
agilizando o encaminhamento dos casos e padronizando a ação do con-
selheiro.
Ata de reuniões com assinatura dos presentes e ciência dos ausen-
tes. O livro de atas da reunião facilita o acesso à informação dos con-
selheiros que não tenham participado de determinada reunião e repre-
senta um registro histórico do funcionamento do conselho.
A garantia do sigilo dos casos atendidos. Quando o conselheiro
atende um caso, muitas vezes obtém informações que auxiliam na
melhor avaliação e encaminhamento da situação. Essas informações
somente devem ser repassadas a outros profissionais por estrita neces-
sidade da intervenção. Os conselheiros devem preservar ao máximo a
discrição no atendimento e o direito do usuário ao sigilo. Portanto, os
registros sobre o acompanhamento de casos devem ser guardados em
local seguro, onde não possam ser violados.
155
A representação do conselho, por seus membros, em atividades

externas. Freqüentemente os conselheiros são chamados pela comu-
nidade a participar de reuniões e atividades relacionadas à defesa dos
direitos da criança e do adolescente. A participação dos conselheiros
é também importante em encontros de informação e formação, com
troca de experiências e construção de novos saberes na área da defesa
infanto-juvenil. Essa participação deve ser discutida no colegiado, que
tem o objetivo de definir o posicionamento do conselho a ser levado à
atividade externa.
O ECA aponta para uma lógica de intervenção do conselho tutelar vol-

tada para a rede pessoal e institucional de proteção social, tendo como
princípios norteadores o respeito à opinião da criança e do adolescente,
bem como o interesse superior dos mesmos. Apontamos aqui a necessi-
dade de o conselho tutelar atentar para as relações estabelecidas com as
famílias, entidades civis, órgãos e serviços públicos.
Para pensar
No caso do município de Pirajú, de que forma ocorreu a relação entre o
conselho tutelar e a família das crianças?
Na rotina de trabalho de seu conselho, como é feita a escuta da opinião
da criança e do adolescente e a observação do contexto social e familiar?
Essas relações exigem do conselheiro algumas habilidades e posturas não

facilmente desenvolvidas, mas determinantes na resolução dos casos e do
lugar político que o conselho deseja assumir. Tais habilidades envolvem
a maneira como o conselheiro se relaciona com as pessoas, convive com
a comunidade e organiza o seu trabalho. É claro que, no colegiado, cada
conselheiro tem habilidades distintas. Por isso, mais do que um conse-
lheiro desenvolver um conjunto pré-estabelecido de habilidades, é impor-
tante que o colegiado conheça seus limites e potencialidades e utilize os
conselheiros para atuarem nas áreas em que são mais habilitados.
156
Conselhos tutelares
Figura 3 – As ações e relações do conselheiro tutelar

De uma forma geral, o conselheiro deve atentar para o desenvolvimento

de algumas capacidades e recursos gerenciais descritos a seguir:
 Capacidade de escuta e de comunicação – o conselheiro deve pro-

curar ouvir e compreender as demandas, afastando os preconceitos, o
paternalismo e a rotulação dos atendimentos. Com isso, torna-se possí-
vel um atendimento singular à pessoa que recorre ao conselho, respei-
tando-se as especificidades e as diversidades de cada situação. Dentre
as condições necessárias para esse tipo de atendimento, sugerimos ao
conselheiro ouvir, com atenção, a situação apresentada, perguntar, com
objetividade, os detalhes necessários para a compreensão do fato e utili-
zar uma linguagem clara para orientar as pessoas.
 Capacidade de buscar e transmitir informações – o conselheiro deve
procurar obter e transmitir informações confiáveis e úteis para a pro-
moção dos direitos de crianças e adolescentes.
 Capacidade de interlocução e de negociação – para o exercício de
sua função, o conselheiro se relaciona com diversos profissionais e auto-
ridades; portanto, é preciso saber como se aproximar dessas pessoas e
quando ceder ou não diante de determinadas posturas ou argumentos
que surgem nessas relações. Para tanto, sugerimos uma programação
antecipada dessas reuniões, incluindo uma atenção à clareza dos argu-
mentos que serão nelas utilizados. Consideramos importante sublinhar
que a capacidade de administrar o tempo e de realizar reuniões objetivas
e eficazes é fundamental para a produtividade e a qualidade do trabalho
do conselheiro.
157
Capacidade de exercer a autonomia – a autonomia do conselho tute-

lar é imprescindível na prática do conselheiro. Ela é, porém, constan-
temente ameaçada ou violada nas relações de poder estabelecidas com
diferentes instâncias. Para o exercício da autonomia, o conselheiro deve
ter conhecimento, segurança, tranquilidade, firmeza e bom senso no
exercício da sua função. Essas habilidades são importantes para que o
conselheiro não se deixe intimidar em situações que podem acarretar
em crimes de prevaricação (omissão) ou usurpação (exagero) de poder.
Capacidade de articulação – com o objetivo de agregar pessoas, gru-
pos, movimentos, entidades e personalidades importantes em prol da
promoção dos direitos da criança e do adolescente.
Capacidade de trabalhar em equipe – com o objetivo de promover o
diálogo entre o colegiado e a equipe técnica.
Capacidade de elaboração de textos – é fundamental para um conse-
lheiro comunicar-se por escrito com clareza, linguagem correta e obje-
tividade na elaboração de seus relatórios, ofícios, requisições, dentre
outros registros. Sugerimos a realização de um pequeno roteiro para
orientar e organizar o trabalho de escrever e evitar a insuficiência ou o
excesso de informações (CONANDA, 2007).
Para pensar
Analise a sua prática de conselheiro à luz das capacidades recomendadas
para o exercício dessa função.
Quais os limites de ação presentes em seu cotidiano de trabalho no
colegiado?
Atribuições do conselho tutelar

Algumas das atribuições que ora Neste item vamos abordar as atribuições do conselho tutelar, expressas
apresentamos são comentadas,
detalhadamente, mais adiante, nos art. 95 e 136 do ECA, especialmente no que diz respeito ao atendi-
ainda neste capítulo. mento à criança, ao adolescente e à família em situação de ameaça ou
violação dos seus direitos, à fiscalização das entidades de atendimento
de crianças e adolescentes e ao auxílio prestado na elaboração do orça-
mento e na formulação de políticas públicas.
Não cumprir tais atribuições significa descumprir a função pública para

a qual está obrigado por lei, podendo o conselheiro ser acusado de pre-
varicação, segundo previsto no art. 319 do Código Penal Brasileiro. Por
158
Conselhos tutelares
outro lado, ir além das atribuições, desconhecendo os limites de sua

ação, representa abuso de poder, também passível de medidas judiciais.
Embora as atribuições do conselho tutelar estejam definidas na lei, é na

prática do dia-a-dia que o seu papel na defesa dos direitos de crianças e
adolescentes se evidencia. Refletir sobre as atribuições, a sua autonomia,
postura, autoridade e limite de ação é fundamental para dar consistência
às atitudes do conselho e fortalecer o seu papel na comunidade.
Para pensar
Reflita sobre a importância que tem o conselho tutelar e a rede de proteção
em situações ainda pouco reconhecidas pela sociedade e pelos serviços
públicos em geral, como a das crianças indígenas.
Como incluir a preocupação com a especificidade da população indígena
na rotina dos conselhos tutelares?
A competência legal dos conselhos tutelares está diretamente relacio-

nada à aplicação das chamadas medidas de proteção à criança e ao ado-
lescente, sempre que os direitos reconhecidos em lei forem ameaçados
ou violados por ação ou omissão da sociedade ou do Estado, por falta,
omissão ou abuso dos pais ou responsável ou em razão de sua própria
conduta (BRASIL, 1990, art. 98), inclusive nos casos de ato infracional
praticado por criança abaixo de 12 anos (BRASIL, 1990, art. 105).
As atribuições do conselho tutelar podem ser agrupadas em sete catego-

rias, de acordo com o art. 136 do ECA (BRASIL, 1990):
1. Atendimento a crianças e adolescentes cujos direitos estejam

ameaçados ou violados e aplicação das medidas de proteção. Nesses
casos, as medidas previstas na lei são:
I- encaminhamento aos pais ou responsável, mediante termo
de responsabilidade;
II- orientação, apoio e acompanhamento temporários;
III- matrícula e freqüência obrigatórias em estabelecimento ofi-
cial de ensino fundamental;
IV- inclusão em programa comunitário ou oficial de auxílio à
família, à criança e ao adolescente;
V- requisição de tratamento médico, psicológico ou psiquiátri-
co, em regime hospitalar ou ambulatorial;
159
VI- inclusão em programa oficial ou comunitário de auxílio,

orientação e tratamento a alcoólatras e toxicômanos;
VII- abrigo em entidade (medida provisória e excepcional)
(BRASIL, 1990, art. 101).
Dentre as medidas de proteção, encontra-se elencada, no inciso VIII, a

“colocação em família substituta”, que é atribuição exclusiva do juiz da
Infância e Juventude.
As medidas de proteção poderão ser aplicadas isolada ou cumulativa-

mente, substituídas a qualquer tempo, devendo os conselheiros levar
em conta, no momento de sua aplicação, as necessidades pedagógicas
da criança e do adolescente e optar por medidas que visem ao fortale-
cimento dos vínculos familiares e comunitários. É ainda atribuição do
conselho tutelar providenciar medidas de proteção ao adolescente autor
de ato infracional estabelecidas pela autoridade judiciária (BRASIL,
1990, art. 136 inciso VI).
2. Atendimento, aconselhamento e aplicação das medidas de respon-

sabilização aos pais ou responsáveis legais. As medidas são:
I- encaminhamento a programa oficial ou comunitário de pro-
teção à família;
II- inclusão em programa oficial ou comunitário de auxílio,
orientação e tratamento a alcoólatras e toxicômanos;
III- encaminhamento a tratamento psicológico ou psiquiátrico;
IV- obrigação de matricular o filho ou pupilo e acompanhar sua
freqüência e aproveitamento escolar;
VI- obrigação de encaminhar a criança ou o adolescente a tra-
tamento especializado;
VII- advertência (BRASIL, 1990, art. 129).
No art. 129 estão incluídas outras três medidas (incisos VIII, IX e X), cuja
aplicação é de competência exclusiva dos juízes da infância e juventude:
perda da guarda, destituição da tutela e suspensão ou destituição do
pátrio poder (ou poder familiar).
3. Representação em nome da criança ou adolescente ou da família, em

casos de violação dos direitos das mesmas por programas ou progra-
mações de rádio e televisão que contrariem as normas estabelecidas
para a sua produção e apresentação.
160
Conselhos tutelares
4. Representação e encaminhamento ao Ministério Público. Os conse-

lhos tutelares têm o dever de representar ao Ministério Público para efeito
das ações de perda ou suspensão do poder familiar e de encaminhar as
notícias de casos que constituam infração administrativa ou penal contra
os direitos da criança ou do adolescente (BRASIL, 1990, art. 129).
5. Representação e encaminhamento à autoridade judiciária. Os conse-

lhos tutelares têm o dever de representar as autoridades judiciárias nos
casos de descumprimento injustificado de suas deliberações e de encami-
nhar os casos de competência do Judiciário (BRASIL, 1990, art. 129).
6. Assessoramento ao Poder Executivo local na elaboração da proposta

orçamentária. Os conselhos têm a atribuição de assessorar as prefeituras na
elaboração de peças orçamentárias referentes aos planos e programas de aten-
dimento dos direitos da criança e do adolescente (BRASIL, 1990, art. 129).
7. Fiscalização. Finalmente, os conselhos tutelares têm o papel de fiscalizar,

juntamente com o Judiciário e o MP, as entidades governamentais e não-
governamentais responsáveis pelo planejamento e execução de programas
de proteção e medidas socioeducativas (BRASIL, 1990, art. 90 e art. 95).
Para promover a execução de suas decisões, os conselhos tutelares

podem: requisitar serviços públicos nas áreas de saúde, educação, serviço
social, previdência, trabalho e segurança; requisitar certidões de nasci-
mento e de óbito de criança e adolescente, quando necessário; expedir
notificações e representar junto a autoridades constituídas.
Para pensar
Com base na sua experiência, reflita sobre as principais dificuldades encontradas
no desempenho das atribuições descritas.
O Gráfico 1 traz a auto-avaliação de conselheiros tutelares do país sobre

o exercício de suas atribuições básicas. Como vemos, os respondentes
afirmaram que se consideram muito eficientes na maioria dos itens.
A ação na qual se consideram mais eficientes é a de encaminhar à auto-
ridade judiciária os casos de sua competência. Também se consideram
muito eficientes no que diz respeito ao atendimento e aconselhamento de
pais ou responsáveis. Neste aspecto reiteramos aquilo que abordamos no
161
Capítulo 2: a importância de se atender à família da criança/adolescente

com direitos violados, reconhecendo a diversidade de famílias existentes na
sociedade brasileira e as especificidades existentes em cada contexto fami-
liar, agindo sem preconceitos e incluindo-as na rede de atendimento.
Para pensar
Você acredita que a condução do caso das crianças do município de Pirajú
teria sido diferente se houvesse, por parte dos agentes envolvidos, maior
conhecimento da realidade daquela família indígena?
Dentre as funções em que os conselheiros tutelares se consideram menos

eficientes, estão a de fiscalização das entidades de atendimento e a de con-
tribuir, por intermédio dos conselhos municipais dos direitos da criança e
do adolescente, na elaboração da proposta orçamentária municipal.
Gráfico 1 – Índice de avaliação do conselho tutelar sobre a eficiência no exercício de suas atribuições (Brasil)
Encaminhar à autoridade judiciária os casos de sua competência 0,81
Atender e aconselhar os pais ou responsáveis, aplicando as medidas previstas

no art. 129, I a VII 0,79
Promover a execução de suas decisões, requisitando serviços públicos nas áreas

de saúde, educação, serviço social, previdência, trabalho e segurança 0,74
Atender crianças e adolescentes ameaçados ou violados em seus direitos e

aplicar as medidas de proteção 0,74
Requisitar certidões de nascimento e de óbito de criança ou adolescente

0,72
quando necessário (cópias de registros existentes e não sua determinação)
Encaminhar ao Ministério Público notícia que de fato constitua infração

0,70
administrativa ou criminal contra os direitos da criança ou adolescente
Tomar providências para que sejam cumpridas as medidas protetivas aplicadas

pela justiça a adolescentes infratores 0,61
Representar junto à autoridade judiciária os casos de descumprimento

injustificado das deliberações do CT
0,61
Repassar informações sobre ameaças ou violações de direitos ao Conselho Municipal

dos Direitos da Criança e do Adolescente e às instâncias do poder público, de forma a 0,48
contribuir para a qualificação das políticas públicas e dos programas de atendimento.
Fiscalizar as entidades de atendimento governamentais e não-governamentais,
aplicando a medida de advertência e, nos casos de reincidência, representando 0,39
à autoridade judiciária competente
Contribuir, por meio do CMDCA, com o Poder Executivo local na elaboração
0,21
da proposta orçamentária para planos e programas de atendimento dos
0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 1,00
162
Conselhos tutelares
O Gráfico 2 mostra as atribuições reportadas como as de maior dificuldade de

realização por parte dos conselheiros. A principal dificuldade enfrentada pelos
conselhos tutelares no dia-a-dia do seu trabalho é a carência de entidades
especializadas, principalmente para atender à família (pais e responsáveis) e
para receber crianças que necessitam de medidas de proteção. Grande parte
dos municípios brasileiros não dispõe de entidades de atendimento especia-
lizadas, ou as têm em quantidade ou qualidade insuficiente para atender às
necessidades da população-alvo da atuação dos conselhos tutelares.
Dentre aquelas classificadas como de média ou baixa gravidade, vale destacar

a dificuldade de relacionamento com o conselho municipal dos direitos e com
o Poder Executivo. O fato de o Poder Público não reconhecer a autoridade do
conselho tutelar foi considerada uma dificuldade moderada, o que é significa-
tivo se considerarmos a natureza autônoma do conselho tutelar.
Gráfico 2 – Índice de dificuldades sentidas pelo conselho tutelar em seu dia-a-dia (Brasil)
Falta de entidades para receber crianças que precisam ser encaminhadas para 0,77
a aplicação de medidas de proteção
Falta de entidades para atender a família (pais e responsáveis) 0,76
O poder público não reconhece a autoridade do Conselho Tutelar 0,49
Dificuldade dos conselheiros no relacionamento com o Poder Executivo 0,44
Falta de clareza na definição de papéis entre o Conselho Tutelar e outros

0,37
órgãos do Poder Executivo (educação, saúde, assistência etc.)
Dificuldade dos conselheiros no relacionamento com o CMDCA 0,37

Falta de clareza na definição de papéis entre o Conselho Tutelar e o sistema
escolar do município
0,37
Falta de clareza na definição de papéis entre o Conselho Tutelar e os órgãos de

segurança (polícia civil e militar) 0,37
Pouca participação da comunidade nas eleições do Conselho 0,35

O excesso de demandas tem dificultado um atendimento adequado por parte
do Conselho Tutelar. 0,23
Dificuldade para registrar as atividades do Conselho, de forma a preservar a
0,21
memória dos atendimentos de casos encaminhados pelo Conselho
Dificuldade para distribuir adequadamente as tarefas entre todos os
conselheiros e tomar decisões de forma colegiada
0,21
Dificuldades dos conselheiros no relacionamento com o Poder Judiciário (juiz) 0,18
Falta de clareza na definição de papéis entre o Conselho Tutelar e o Poder Judiciário. 0,15
Dificuldades dos conselheiros no relacionamento com o Ministério Público 0,14

Falta de clareza na definição de papéis entre o Conselho Tutelar e o
0,14
Ministério Público
0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 1,00

163
Quando analisamos os dados do gráfico, percebemos que os problemas

apontados como os de maior gravidade são praticamente os mesmos em
todo o país. O mesmo ocorre com os problemas considerados de média e
baixa gravidade, o que expressa certa homogeneidade entre as diversas
regiões em relação aos problemas enfrentados pelos conselhos.
Para pensar
Com base em sua atuação, pense nas atividades mais freqüentemente
desempenhadas, bem como nas maiores dificuldades enfrentadas
pelo seu conselho.
No Capítulo 2 enfatizamos a Para que o conselho tutelar possa realizar de forma eficiente todas as
importância do plano de ação
para os conselhos dos direitos. Você atribuições que lhes são propostas, ele precisa contar não apenas com
pode ler neste capítulo os detalhes uma adequada estrutura física, equipe técnica e organização interna,
técnicos de como elaborar um plano
de ação. mas também ter um plano de ação que defina sua forma de agir.
Como o conselho tutelar é um órgão autônomo, não-jurisdicional, encar-

regado pela sociedade de zelar pelos direitos da criança e do adolescente,
é importante que a cada nova gestão de conselheiros se discuta o lugar
ocupado pelo conselho tutelar no contexto da política de atendimento
municipal. É importante identificar os fatores que facilitam, dificultam
ou impedem o conselho de alcançar os objetivos almejados e discutir o
posicionamento político frente aos demais atores do SGD. Dessa forma,
torna-se mais fácil eleger com clareza as metas, estratégias e resultados
a serem alcançados durante a gestão.
A capacidade do colegiado para a leitura da realidade local e para o

planejamento determina o quanto o órgão se afirma como agente man-
tenedor ou transformador da realidade vivenciada por crianças e adoles-
centes. É comum que o conselho tutelar esgote todo o tempo atendendo
aos casos que chegam, deixando de atuar em todas as suas atribuições.
Diante desse fato, um plano de ação para o triênio ajuda os conselheiros
a se reposicionarem, dividirem o tempo e as forças para alcançarem as
metas inicialmente previstas.
Para a elaboração de um plano de ação (também chamado “plano de

gestão”), os conselhos tutelares devem considerar, pelo menos, três
164
Conselhos tutelares
aspectos fundamentais: a qualidade do atendimento, a mobilização social

e as políticas públicas.
Qualidade do atendimento a crianças, adolescentes e famílias

que recorrem ao conselho, proporcionando um ambiente informativo
e acolhedor. Essa qualidade depende do espaço físico e das condições
estruturais existentes, da agilidade e eficiência do atendimento, do tipo
de escuta e atendimento oferecido, das informações prestadas sobre
direitos e acesso aos serviços públicos, do reconhecimento das especifi-
cidades e diversidades das crianças e adolescentes com direitos violados,
do tipo de registro de atendimento efetuado, da rotina clara de pro-
cedimentos para a condução dos casos e da dinâmica administrativa e
operacional do conselho. Depende, ainda, da presença de profissionais
técnicos e administrativos qualificados e satisfeitos com o trabalho, do
atendimento 24 horas, da formação e assessoria continuada para conse-
lheiros e da fiscalização regular das entidades de atendimento.
Mobilização social. O conselho tem posição ímpar para a formação
da opinião pública em torno da garantia dos direitos da criança e do
adolescente e para o enfrentamento dos fatores que ameaçam ou violam
esses direitos. Necessita, para tanto, estabelecer contínua interlocução
com a comunidade, participar dos fóruns coletivos e conferências locais
e regionais, promovendo e apoiando mobilizações sociais, por meio de
um esforço de divulgação das ações realizadas pelo órgão. As ações de
comunicação e mobilização social também contribuem para a formação
e a organização da comunidade em torno dos direitos infanto-juvenis.
Políticas públicas. O conselho precisa atuar e/ou intervir junto aos
Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário para o (re)ordenamento
da política de atendimento aos direitos da criança e do adolescente no
município. Pode colaborar para a formulação e implementação de polí-
ticas sociais por meio da produção de dados sobre violação dos direitos
de crianças e dos adolescentes, da promoção de ações que contribuam
para a formação de redes de proteção, da representação nos diversos
espaços e instâncias de discussão, deliberação e gestão de políticas públi-
cas e da participação no processo de elaboração e acompanhamento do
orçamento.
Um plano que contemple esses três focos de ação contribui para que os
conselhos tutelares assumam, paulatinamente, papel estratégico de indi-
cador de políticas públicas voltadas à infância e à adolescência, agindo
na prevenção da violação dos direitos, e não exclusivamente nas ações
emergenciais, após o direito ter sido violado.
165
Para pensar
Você acha que o conselho tutelar do município de Pirajú tem um plano
de ação elaborado que contemple toda a população infanto-juvenil
do município, com destaque para as especificidades da população
indígena atendida?
Sistema de informação para a infância e

adolescência: uma importante ferramenta para
o conselheiro tutelar
O Sistema de Informações para a Infância e Adolescência (Sipia) é um
sistema de comunicação informatizado que alimenta um banco de dados
nacional, de responsabilidade da Subsecretaria de Promoção dos Direitos
da Criança e do Adolescente da Secretaria Especial dos Direitos Huma-
nos (SEDH), vinculada à Presidência da República.
O Sipia é uma ferramenta importante de trabalho dos conselhos tutelares

porque contribui para o cumprimento do ECA, na medida em que sua
estrutura está pautada nos conceitos da legislação, servindo, portanto,
de referência para a organização das ações dos conselheiros. O sistema
constitui-se, também, em instrumento de diagnóstico: com base nas
informações registradas, o sistema pode servir de referência na leitura
da situação da infância e da adolescência nos níveis municipal, estadual
e federal. Dessa forma, tais dados têm como principais destinatários os
conselhos dos direitos e os gestores das três esferas, instâncias que deli-
beram sobre as políticas públicas.
O Sipia utiliza o termo “fato” ao O Sipia apresenta quatro módulos, com focos direcionados para várias
tratar de situações de ameaça ou
violação dos direitos da criança e instituições do Sistema de Garantia de Direitos:
do adolescente. Neste capítulo,
optamos, sempre que possível, por Módulo I – monitoramento da aplicação de medidas de proteção
usar os termos “comunicação” e especial à criança e ao adolescente, sob a ótica da violação e ressarci-
“fato” por acreditar que os termos
“denúncia” e “caso” remetem mento dos direitos (conselhos tutelares).
a uma prática policialesca de
tratamento da situação relatada.
Módulo II – monitoramento da aplicação de medidas socioeducativas
a adolescentes em conflito com a lei (justiça da infância e da juventude).
Módulo III – monitoramento dos procedimentos judiciais de coloca-
ção familiar e das adoções nacionais e internacionais (justiça da infância
e da juventude e comissões judiciárias estaduais).
166
Conselhos tutelares
Módulo IV – acompanhamento e cadastramento da implantação e

implementação dos conselhos dos direitos e tutelares e dos fundos para
a infância e adolescência.
Figura 4 – A importância do Sipia para o Sistema de Garantia dos Direitos

Um pouco de história
Nos anos 1990, o Centro Brasileiro para a Infância e Adolescência (Cbia), com o
intuito de pensar e sistematizar a forma de trabalho dos conselheiros tutelares,
propôs a criação de um sistema de informação para a infância e adolescência.
Foram quatro anos de pesquisa em entidades de atendimento a crianças e
adolescentes, compreendendo como se dava a interpretação dos fatos por meio
das entrevistas, relatórios e formulários utilizados por essas entidades e for-
mulando as categorias de violação de direitos. Criou-se, também, um processo
de registro que consistia em três fichas, nas quais os conselheiros tutelares
identificavam a criança pelos seus dados pessoais, descreviam os fatos, apon-
tavam o direito violado e o agente violador, aplicavam a medida pertinente à
criança e/ou ao adolescente, ou aos pais/responsáveis, requisitavam serviços e/
ou encaminhavam para o MP ou para o Poder Judiciário, destacando sempre o
acompanhamento e o encerramento do fato. Desta maneira, foi criado o Núcleo
Básico Brasil (NBB), uma base comum de dados, colhidos e agrupados homo-
geneamente nas diferentes unidades federadas por meio de um instrumento
único de registro.
167
O Sipia I possui campos para o registro dos casos atendidos pelos con-
selhos tutelares, modelos de requisição de serviços, representações ao
MP e ao Poder Judiciário. Embora ainda não esteja implementado em
boa parte dos conselhos tutelares do Brasil, os dados hoje existentes
mostram a importância da implementação do sistema para a garantia
dos direitos das crianças e adolescentes.
Ao longo de quase dez anos, notamos que o direito violado mais fre-
qüentemente registrado é o da convivência familiar e comunitária,
correspondendo a 48,2% dos registros. Em seguida, temos violação do
direito à liberdade, ao respeito e à dignidade, concentrando 24,5% das
ocorrências. A violação do direito à educação, cultura, ao esporte e lazer
vem a seguir (19,1%) e, em seqüência, a violação do direito à vida e à
saúde (5,7%) e à profissionalização/proteção no trabalho (2,5%) (SIPIA,
2008). Dados mais detalhados são apresentados a seguir.
Tipos de violação de direitos
1. Convivência familiar e comunitária – inadequação do convívio familiar

(incluindo as agressões psicológicas, físicas e sexuais), ausência de convívio
familiar, ausência de condições materiais para o convívio familiar, ausência de
infra-estrutura e atos atentatórios ao exercício da cidadania (negação de filia-
ção, por exemplo).
2. Liberdade, respeito e dignidade – atos atentatórios ao exercício da cidada-
nia, violência psicológica, violência física, violência sexual, práticas institucio-
nais irregulares, discriminação e aprisionamento.
3. Vida e saúde – atos atentatórios à vida, não atendimento médico, ação ou
omissão de agentes externos, atendimento médico deficiente, irregularidade na
garantia da alimentação e práticas hospitalares e ambulatoriais irregulares.
4. Educação, cultura, esporte e lazer – impedimento de acesso ao ensino fun-
damental, impedimento de acesso ao ensino médio, impedimento de perma-
nência no sistema educacional, ausência ou impedimento de acesso à creche
ou pré-escola, ausência de condições educacionais adequadas.
5. Profissionalização e proteção no trabalho – exploração do trabalho de crian-
ças e adolescentes, ausência de condições de formação e desenvolvimento, inob-
servância da legislação trabalhista e condições adversas de trabalho.
Fonte: Brasil; Sipia (1999-2008).
168
Conselhos tutelares
Apesar de sua potencial importância, a inserção do Sipia nos conselhos tute-

lares do país é ainda bastante incipiente, com apenas 19% dos conselhos
brasileiros com o sistema instalado e ativo. No restante, o sistema encontra-se
instalado, porém inativo (18%), ou nem ao menos instalado (63%). Ainda
acerca da reduzida utilização do Sipia, vemos no Gráfico 3 que apenas 41%
dos conselhos tutelares no país têm produzido relatórios a partir do sistema;
23% o têm feito de forma parcial e 36% não os têm produzido. Os conse-
lhos tutelares da região Sudeste se destacam por não fazer relatórios (63%)
(CEATS; FIA, 2007).
Gráfico 3 – O conselho tem produzido habitualmente relatórios e análises a

partir dos dados lançados no Sipia? (Regiões e Brasil)
100%
90% 19%
34% 36% 36%

80% 41%
70% 63% 28%
60%
Não
22% 23%
50% 18% Em parte
38%
Sim
40%
30% 15% 53%
41% 42% 41%

20%
28%
23%
10%
0%
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil
Esses dados mostram o quanto ainda há de se fazer no país para conhe-

cer melhor a situação de crianças e adolescentes com direitos violados.
Um banco de dados com abrangência nacional, registrando as violações
contra crianças e adolescentes, com conceitos consolidados, lingua-
gem homogênea e encaminhamentos padronizados é uma ferramenta
169
técnica e gerencial essencial ao funcionamento dos conselhos tutelares e

ao sistema de garantias, de maneira geral.
Outro aspecto para que se alcance Um grande limitador para o uso eficiente do Sipia é a dificuldade de
o uso efetivo e eficiente do Sipia é
o monitoramento e a alimentação garantir a ampla adesão dos municípios ao sistema. Para tal, os gestores
dos dados de forma permanente públicos teriam que empreender esforços a fim de fornecer uma estru-
e regionalizada, com a adesão
dos municípios e seus respectivos tura adequada de funcionamento aos conselhos, com disponibilização de
conselhos tutelares ao Sipia I. equipamentos necessários e a sua devida manutenção. O uso adequado
Para tanto, é indispensável que as
coordenações estaduais possuam a do Sipia depende, ainda, da formação continuada dos conselheiros na
devida estrutura de funcionamento
implementação e no uso do sistema.
para dar suporte aos usuários,
cumprindo seu papel na gestão do
sistema como política de Estado.
Para a disponibilização dos registros
No próximo item, procuramos relacionar algumas ações dos conselhos,
locais no portal, é necessário que, apontando como elas podem ser facilitadas pela utilização de ferramen-
periodicamente, o usuário local,
com cadastro no portal, execute tas do Sipia I, especificamente no que se refere ao registro e à leitura do
o arquivo GERA, que consolida os fato ocorrido com a criança ou o adolescente, à definição das medidas a
dados, atualizando as informações
acumuladas no banco de dados serem adotadas e à realização do diagnóstico de violações vividas pelas
do computador onde o sistema crianças e adolescentes em determinada localidade.
está instalado. Posterior a isso, o
arquivo precisa ser enviado ao portal
para que as informações sejam
publicadas.
O atendimento a crianças, adolescentes e
suas famílias
Recebendo o fato
O conselho tutelar é chamado a agir toda vez que recebe uma comunica-
ção ou toma conhecimento de violação ou ameaça de violação dos direitos
de crianças e adolescentes. A comunicação pode ser feita por denunciante
anônimo, por escrito, por telefone ou pessoalmente. Para que seja consi-
derada consistente, no entanto, deve conter o nome da criança ou adoles-
cente, os direitos violados, o local ou endereço da ameaça ou violação e
qualquer referência que permita a verificação do fato comunicado.
Criança ou adolescente com
direito ameaçado – em risco Ao receber uma comunicação de violação ou de ameaça de violação
iminente de privação de bens
(materiais ou imateriais) ou interesses
dos direitos de crianças ou adolescentes, o conselheiro deve registrá-la
protegidos por lei. e apurá-la imediatamente. A apuração do fato deve ser feita no local
Criança ou adolescente com em que ocorreu a ameaça ou a violação de direitos (escola, domicílio,
direito violado – quando a privação
de bens ou interesses se concretiza. hospital etc), usualmente por meio de visitas de atendimento. Nos casos
Direitos podem ser ameaçados ou mais complexos, ou sempre que o conselheiro achar pertinente, o con-
violados por ação ou omissão da
sociedade ou do Estado, por falta, selho pode solicitar aos órgãos municipais a presença de um técnico
omissão ou abuso do responsável,
ou em razão da própria conduta da
(médico, psicólogo, assistente social) para a realização do atendimento
criança e do adolescente. (CONANDA, 2007). Em caso de não dispor de assessoria técnica, o
170
Conselhos tutelares
conselho deve solicitá-la aos órgãos municipais. Durante a visita, o con-

selheiro deve buscar informações que permitam identificar a criança ou o
adolescente que sofreu uma violação, o tipo de direito violado ou amea-
çado e o agente violador: pais ou responsáveis, o Estado, a sociedade ou
a própria criança ou adolescente.
De maneira geral, quem faz uma comunicação ao conselho tutelar busca

resoluções rápidas e definitivas, o que muitas vezes é também a expec-
tativa do conselheiro que recebe o caso. No entanto, é fundamental que
o conselheiro realize uma análise criteriosa para a apuração de cada fato,
tomando providências administrativas e técnicas para o seu esclarecimento.
Tais providências incluem a convocação dos envolvidos no fato para o for-
necimento de informações, a visita ao local em que se encontra a criança/
adolescente ou em que ocorreu a ameaça/violação, a realização de reuniões
com profissionais de outras instituições que atendem a criança/adolescente
e a requisição de avaliações técnicas de profissionais especializados.
Para pensar
No município de Pirajú, além das crianças indígenas e da família, que pessoas
da comunidade poderiam ter prestado informações relevantes ao conselho
tutelar na condução do caso?
Nos casos de violações de direitos relatados pela própria vítima, o con-

selheiro tutelar deve escutar atentamente a história da criança ou do
adolescente, sem interromper, sem manifestar sua opinião e seus valo-
res, assumindo uma postura acolhedora e lembrando-se de que o sujeito
com seus direitos violados se sente fragilizado.
Na perspectiva de atendimento fundamentada nos direitos humanos,

o conselheiro deve avaliar a posição da criança ou do adolescente que
sofreu uma violação/ameaçado em relação aos seus direitos fundamen-
tais. Essa investigação, realizada com o auxílio de entrevistas, é capaz de
identificar situações inicialmente não sinalizadas de ameaça ou de viola-
ção de direitos. Nessa perspectiva de atendimento, orientar é possibilitar
o acesso à informação qualificada como um direito contemporâneo de
cidadania. Assim como aconselhar é potencializar o sujeito para assumir
o protagonismo de sua própria vida e participar da vida de uma coletivi-
dade. Dessa forma, o próprio ato de escutar e questionar a demanda tra-
171
zida, orientando e aconselhando o sujeito ameaçado ou que sofreu uma

violação, já deve ser considerado como uma forma de intervenção.
Figura 5 – O conselheiro tutelar: capacidade de escuta e de comunicação

A partir da confirmação da violação de direitos (da identificação do
sujeito que sofreu a violação, do direito violado e do agente violador), o
conselho tomará as providências necessárias, podendo requisitar servi-
ços, aplicar medidas de proteção ou encaminhar crianças, adolescentes
e seus pais/responsáveis a serviços e órgãos competentes. Tais provi-
dências visam à restituição do direito violado ou ameaçado; elas são
definidas pelo colegiado de conselheiros, que deve representar junto ao
judiciário as situações de descumprimento injustificado de suas determi-
nações. Portanto, é papel do conselho o acompanhamento da execução
das medidas por ele determinadas, no sentido de restituir os direitos
violados.
É comum que conselhos tutelares assumam casos fora de suas atribui-

ções. A pesquisa “Bons Conselhos” (CEATS; FIA, 2007) mostra que
apenas 8% dos conselhos brasileiros pesquisados nunca realizaram ati-
vidades que fugiam ao escopo de sua função. Os 92% dos conselhos
que já passaram por essa situação informam que foram levados a atuar
em funções de outros profissionais, tais como advogados, promotores e
172
Conselhos tutelares
coordenadores escolares. As razões alegadas variaram desde a falta de

clareza quanto às suas funções, a carência da oferta desses serviços em
suas localidades e a necessidade de dar respostas à população atendida
pelos conselhos tutelares. As atividades mais comumente realizadas ou
demandadas por autoridades públicas, porém não previstas na função de
conselheiro tutelar, são: resolver problemas de disciplina escolar (87%
dos conselhos), fiscalizar sistematicamente bares, restaurantes e boates,
com vistas à identificação de crimes ou infrações contra crianças e ado-
lescentes (70%), emitir registro civil de nascimento ou óbito (58%),
mediar acordos extrajudiciais de pensão alimentícia (42%) e emitir
autorização para crianças e adolescentes viajarem (40%).
Em face da diversidade de questões que envolvem a criança e o adolescente,

o conselheiro deve se munir de informações diversas para avançar na ava-
liação dos fatos recebidos. Ressaltamos a importância de se tomar a pesquisa
como procedimento a ser potencializado, principalmente no que se refere à
disponibilização de fontes e à sistematização constante das informações pes-
quisadas. Um exemplo simples é o atendimento de uma criança que possui
uma doença rara e precisa de tratamento especializado. Uma rápida con-
sulta à internet sobre a doença pode auxiliar o conselheiro na compreensão
da realidade dessa criança e na proposição de medidas. A consulta à equipe
técnica e à rede de atenção é outra forma de aumentar o entendimento do
conselheiro sobre o problema. Dessa forma, a produção e disseminação do
conhecimento potencializam a intervenção proposta pelo conselho.
O Sipia e o registro de violação de direitos
A utilização do Sipia ajuda o trabalho cotidiano dos conselheiros tutelares no

momento do recebimento das crianças, adolescentes e famílias, ao estabelecer
procedimentos de atendimento dos casos de ameaça ou violação de direitos.
O Sipia pode ajudar o conselheiro a sistematizar as seguintes ações:
tomar conhecimento do fato/situação por meio da sua descrição (resumo do
fato, data, local) e da tipificação do solicitante;
tipificar o fato como violação de direito individual e violação de direito cole-
tivo/difuso;
executar, quando necessário, providências/encaminhamentos imediatos;
identificar/cadastrar criança/adolescente (pais/responsável) ou grupo/comu-
nidade atingida;
173
fazer a leitura do fato como violação de direito individual: dados específicos

da criança/adolescente (situação de moradia, situação escolar e de ocupação/
trabalho), especificação do direito violado e especificação do agente violador.
(Manual do Usuário: PROCERGS)
Para que um caso seja registrado pelo conselheiro tutelar no Sipia é necessário que
apresente três condições básicas de uma violação de direito:
Existência da vítima, isto é, de um sujeito de 0 a 18 anos incompletos que
tenha sofrido a violação ou ameaça. A criança ou o adolescente com direito
violado ou ameaçado deve ser identificado e cadastrado no sistema para que
se tenha o histórico de atendimento e a devida documentação do fato apre-
sentado. Essas informações são sigilosas por lei e somente o conselheiro pode
ter acesso a elas. Caso as informações não sejam preservadas, o conselheiro
estará infringindo a lei, tornando-se um violador em relação à criança ou ao
adolescente.
Direito violado ou ausência do mesmo, ou seja, prática de uma ação contrária
ao direito assegurado ou mesmo a ausência da ação necessária ao cumprimento
do direito assegurado na legislação. Tratando-se propriamente do registro do
direito violado no sistema, segue-se uma matriz de categorias de direitos, isto é,
uma tabela de caracterização das violações que está pautada nos cinco direitos
fundamentais. Uma leitura completa e objetiva do caso é fundamental para que
seja identificada a violação e dado o devido encaminhamento para ressarcir o
direito violado.
Agente violador é o responsável pela ação ou pela omissão que resultou
no descumprimento do direito. A violação pode ser responsabilidade de uma
ou várias pessoas, mas pode ser também de uma instituição. O Sipia especifica
cinco tipos de agentes violadores:
1. Pais ou responsáveis – parentes, familiares e pessoas que convivem
com a família do sujeito que sofreu a violação. Estão também incluídas
pessoas que não são estranhas ao ambiente familiar, que têm acesso
aos espaços de convivência da família e que lidam, no dia-a-dia ou fre-
qüentemente, com a criança ou o adolescente. No Sipia há as opções de
resposta: pai, mãe, padrasto, madrasta, irmãos, avós, tio/tia, responsável
e outros. Ressalta-se que é preciso ter cuidado ao acusar a família, nos
casos de violação, para que não lhe sejam demandados recursos e ati-
tudes que ela não tem condições de assumir. Às vezes, a violação, além
de atingir o menor de 18 anos, também afeta a família e a comunidade
com as quais ele convive. Assim ocorre, por exemplo, quando não se tem
transporte para uma escola distante, na área rural, ou quando a família
não tem moradia. Nesses casos, a responsabilidade não pode ser atribuída
aos pais ou ao responsável, cabendo avaliar as falhas e omissões do Estado
e da sociedade.
174
Conselhos tutelares
2. Estado – refere-se a todo o setor público, seja federal, estadual ou municipal.

Pode se tratar de qualquer entidade da esfera pública. Nos casos em que o
violador seja uma pessoa que trabalha em instituição pública e a violação se
dê no exercício de sua profissão, a instituição será considerada a violadora,
dado que é responsável pela atuação profissional de seus funcionários. No
Sipia existem como possibilidades de respostas: posto de assistência social,
escola, posto de saúde, ambulatório, hospital, polícia militar, polícia civil,
creche, Justiça da Infância e da Juventude, Ministério Público, pessoa física,
entidade de atendimento, Defensoria Pública e outros.
3. Sociedade – segmento que não pertence à esfera da família ou do setor
público, ou seja, o setor privado. Quando o violador é uma pessoa física, cabe
diferenciar entre aquela que trabalha em uma instituição ou empresa e a que
individualmente violou um direito. Assim, sociedade é o setor privado, enten-
dido de maneira ampla: tanto pode ser uma instituição, como uma pessoa
isolada ou um grupo de pessoas que toma atitudes por conta própria. No
Sipia existem as seguintes categorias: empresa, estabelecimentos comerciais,
associações religiosas, escola particular, clubes, creches, meios de comuni-
cação, hospital particular, ambulatório particular, entidade de atendimento,
pessoa física e outros, desde que sempre administrados pelo setor privado.
4. A própria criança ou adolescente – trata-se dos casos em que a própria
criança ou adolescente tenha se comportado de maneira a negar os seus
próprios direitos. É o agente violador mais difícil de ser caracterizado, pois
antes de acusar a criança ou o adolescente de ser o próprio agente da vio-
lação de direito, deve-se assegurar que, de fato, a violação não ocorreu pela
intervenção de outros. Em especial, deve-se atentar para as suas condições
de vida. Apenas quando se está certo de que não houve intervenções alheias,
por ato ou omissões, é que se pode afirmar que a criança ou adolescente é
responsável pela violação de direito.
5. Agente violador não identificado – evita-se o registro nessa categoria,
pois devemos buscar efetivamente a identificação do agente violador. Embora
haja a categoria “agente violador não identificado”, a condição básica para
que um fato seja caracterizado como uma violação de direito é a existência de
um responsável. Em alguns casos pode-se utilizar a categoria “outros”, des-
crevendo um tipo não apresentado na lista por grupo de agentes violadores.
Fonte: Sipia (2001, p. 12).
Aplicando medidas protetivas
A decisão do conselho tutelar acerca das medidas protetivas a serem toma-

das para a restituição do direito infanto-juvenil ameaçado ou violado deve
sempre considerar as suas atribuições específicas, bem como os limites da
sua atuação, estabelecidos no ECA. Atuando de maneira articulada com as
175
outras instâncias do sistema de proteção dos direitos da criança e do adoles-

cente, o conselho aplicará as medidas protetivas adequadas a cada situação,
requisitará serviços e atendimentos de outros atores da rede de proteção e
encaminhará ao Poder Público os fatos que demandam a sua intervenção,
ou seja, que fogem da competência exclusiva do conselho tutelar.
Aplicar a medida protetiva adequada exige, em primeiro lugar, a leitura

precisa da situação. Equívocos nessa leitura podem implicar o não ressarci-
mento do direito violado ou mesmo na própria violação de direitos por parte
do conselho tutelar. Para definir qual medida será aplicada, o conselheiro
deve tomar como base a decisão colegiada e a retaguarda de atendimento,
isto é, a rede de serviços local disponível. Durante o acompanhamento
de cada fato, podem ser definidas modificações, inclusões ou retirada de
alguma medida já aplicada, quando necessário (BRASIL, 1990, art. 99).
Para pensar
Identifique situações que geraram a aplicação de medidas protetivas no
conselho em que você atua. Reflita sobre a pertinência das medidas aplicadas
e os seus desdobramentos.
Quais as dificuldades encontradas em seu cotidiano para a aplicação
de medidas protetivas?
O conselho tutelar deve ser capaz de considerar os diversos aspectos

da realidade de vida da criança, do adolescente e de sua família. Com
base em uma proposta de atuação e no conhecimento sobre as suas
limitações institucionais, o conselho deve construir, com os envolvidos
no fato, uma reflexão crítica sobre a condição de sujeitos de direitos e
deveres inseridos numa determinada realidade local, estimulando-os à
responsabilização dos órgãos e das pessoas competentes para promover
o acesso a esses direitos. Para isso, o conselho deve instrumentalizar os
sujeitos para que os mesmos tenham possibilidade de se movimentar
num percurso de busca por seus direitos, empoderando-os dos mecanis-
mos de acesso e exigibilidade dos mesmos.
Cabe ao conselho atender ao adolescente autor de ato infracional, pro-

videnciando as medidas de proteção previstas no art.101, estabelecidas
pela autoridade judiciária ou aplicadas pelo próprio conselho, quando
assim achar pertinente. Esse adolescente deve ser alvo de proteção como
qualquer outra criança ou adolescente atendido no conselho; as ações,
176
Conselhos tutelares
nesse caso, devem visar à eliminação dos motivos que o levaram à prática
infracional. O acompanhamento da família do adolescente em conflito
com a lei é outra ação de extrema importância. As medidas de proteção,
mesmo quando o judiciário não as determina, são fundamentais para
trabalhar na perspectiva de favorecer as condições de retorno do adoles-
cente ao convívio familiar, com as precauções para evitar reincidência.
Singularidades do atendimento ao adolescente autor de

ato infracional
O trabalho do conselheiro tutelar em relação ao adolescente autor de ato

infracional e suas famílias é dificultado porque, usualmente, esses adolescentes
ficam retidos na esfera da justiça, chegando poucas vezes ao conselho tutelar
para que este proponha ou acompanhe as medidas de proteção.
Considerando que as medidas socioeducativas não devem ter caráter punitivo, e
sim o objetivo de preparar o adolescente para o retorno ao convívio social, as enti-
dades de internação precisam estar devidamente estruturadas e capacitadas para
a aplicação de uma ação socioeducativa baseada nos direitos humanos. O papel
do conselheiro de fiscalizar as entidades de internação, assegurando o disposto no
art. 124 do ECA (BRASIL, 1990) e no Sistema Nacional de Atendimento Socioedu-
cativo (Sinase), apresentado no Capítulo 2, é de fundamental importância.
Em algumas situações de ameaça ou violação, apenas uma medida pro-

tetiva poderá solucionar. No entanto, quando houver necessidade, mais
de uma medida poderá ser aplicada. Por exemplo, uma criança pode
necessitar, ao mesmo tempo, de ser encaminhada aos pais ou responsáveis
(mediante termo de responsabilidade); receber orientação, apoio e acom-
panhamento temporários; ser matriculada e ter exigida sua freqüência em
estabelecimento oficial de ensino fundamental; ser incluída em pro-
grama comunitário ou oficial de auxílio à família e à criança; receber
tratamento médico, psicológico ou psiquiátrico, em regime hospitalar
ou ambulatorial; ser incluída em programa oficial ou comunitário de
auxílio, orientação e tratamento a alcoólatras e toxicômanos etc.
177
Ao identificar que a violação de direitos ocorreu por ação ou omissão

dos pais ou responsáveis, o conselheiro deve aplicar as medidas previs-
tas no art. 129 (BRASIL, 1990), encaminhando-os para tratamento psi-
cológico ou psiquiátrico, para cursos/programas de orientação ou para
tratamento especializado. Ao identificar ou suspeitar que uma criança
ou adolescente é vítima de maus-tratos praticados pelos pais ou res-
ponsáveis, o conselheiro tutelar precisa atuar sobre a família e, quando
necessário, colocar a criança a salvo e comunicar o fato à autoridade
competente. Nesses casos, a decisão pelo retorno da criança ou do ado-
lescente ao convívio com os pais ou responsáveis ou pela alteração de
sua guarda será de competência exclusiva do Judiciário.
Em sua rotina de atendimento, o conselho tutelar freqüentemente se

depara com a necessidade de abrigar a criança ou o adolescente por dife-
rentes motivos. Dentre eles estão os casos de abrigamento provisório, em
razão de doença dos responsáveis, por motivos de calamidade pública ou
outros que não colocam em questão o poder familiar. Nesses casos, assim
que cessar o risco, o conselho poderá aplicar nova medida, inclusive enca-
minhar a criança ou adolescente aos pais ou responsáveis.
Ao atuar em conflitos familiares, o conselheiro deve sempre considerar as

especificidades das famílias, as diferenças culturais, pessoais, geracionais,
sociais e raciais, buscando assumir uma postura de mediação entre seus
membros e evitando acirrar as divergências identificadas. Buscando ressaltar
o caráter pedagógico das medidas de proteção aplicadas, sejam às crianças,
aos adolescentes ou aos seus pais/responsáveis, o conselheiro deve privile-
giar aquelas medidas que fortaleçam os vínculos familiares e comunitários.
Figura 6 – O papel mediador do conselho tutelar
178
Conselhos tutelares
As medidas de proteção determinadas pelo conselho tutelar são remetidas

para a rede de serviços do município, responsável por executá-las. O con-
selheiro deve expedir notificações para convocar pessoas ou instituições
que possam garantir a aplicação de medidas de proteção pertinentes ou
para a oficialização de suas decisões. A falta ou irregularidade de cobertura
assistencial da rede de proteção dificulta ou impede a restituição do direito
violado. O trabalho do conselho, portanto, não se restringe ao mero enca-
minhamento: o órgão deve verificar se o mesmo foi atendido e tomar as
providências para sua efetiva execução. De acordo com o art. 136 do ECA
(BRASIL,1990), o conselho possui a prerrogativa de representação junto
ao judiciário por descumprimento injustificado de suas deliberações.
Você sabia que
Embora os conselhos tutelares dos municípios brasileiros considerem o pro-

blema relacionado ao uso de álcool e drogas como muito grave, 48% deles
nunca aplicam medidas de inclusão em programas de auxílio a toxicômanos?
a inclusão em programa de auxílio à família, à criança e ao adolescente é
uma medida determinada com média freqüência, assim como a requisição de
tratamento de saúde (física ou mental)?
as medidas tomadas com alta freqüência pelos conselhos tutelares são:
matrícula e freqüência obrigatória em escola, encaminhamento aos pais e res-
ponsáveis, mediante termo de responsabilidade e orientação, apoio e acompa-
nhamento temporários?
O conselheiro deve documentar os encaminhamentos, requisições, noti-

ficações e todos os seus atos a fim de assegurar a aplicação das medidas
determinadas. Além disso, deve garantir o registro histórico e a avalia-
ção dos resultados obtidos, o que pode promover um avanço no estado
de garantia dos direitos das crianças e dos adolescentes.
O Sipia e a aplicação de medidas, requisições e encaminhamentos
A utilização do Sipia na fase de aplicação de medidas permite:
decidir a ação mais adequada para garantir a restituição do direito

violado – escolher a medida de proteção e verificar a existência de
“programa de atendimento” no município;
179
promover a execução da(s) medida(s) de proteção – determinação do

acompanhamento (tipo e freqüência de relato de atendimento), enca-
minhamento de criança/adolescente e/ou pais para o programa esco-
lhido, notificação da entidade quando do não recebimento do relatório
de acompanhamento estabelecido, representação junto à autoridade
judiciária, em caso de descumprimento;
encaminhar ao Ministério Público/Autoridade Judiciária os casos
previstos em lei;
registrar o término do acompanhamento no encerramento do caso.
O Sipia apresenta a seguinte caracterização para as medidas de proteção

previstas nos art. 101 e 129 do ECA:
encaminhamento aos pais ou responsável mediante termo de respon-

sabilidade;
orientação, apoio e acompanhamento temporário;
matrícula em estabelecimento oficial/comunitário de ensino funda-
mental;
freqüência obrigatória em estabelecimento oficial/comunitário de
ensino fundamental;
inclusão em programa oficial/comunitário de auxílio à criança e ao ado-
lescente;
requisição de tratamento médico em regime hospitalar ou ambulatorial;
requisição de tratamento psicológico em regime hospitalar ou ambu-
latorial;
requisição de tratamento psiquiátrico em regime hospitalar ou ambu-
latorial;
inclusão em programa oficial/comunitário de auxílio, orientação e
tratamento a toxicômano;
abrigo em entidade oficial ou privada;
outra (especificar).
Aos pais e responsáveis estão previstas como medidas de proteção:
encaminhamento da família a programa oficial/comunitário de pro-

teção à família;
tratamento de alcoólatra;
tratamento de toxicômano;
180
Conselhos tutelares
encaminhamento a tratamento psicológico;

encaminhamento a tratamento psiquiátrico;
encaminhamento a cursos ou programas de orientação para o trabalho;
matrícula de filho ou pupilo na escola;
acompanhamento de freqüência e aproveitamento de filho ou pupilo
na escola;
encaminhamento de filho ou pupilo a tratamento especializado;
outra (especificar).
Além das medidas de proteção descritas, o sistema apresenta a seguinte

caracterização para encaminhamentos e requisições:
1. Encaminhamento ao Ministério Público
• encaminhamento de fato que constitua infração administrativa/

penal contra os direitos da criança e do adolescente;
• requisição de certidão de nascimento e de óbito, quando necessário;
• representação em nome da pessoa e da família contra a violação
dos direitos;
• representação para efeito de ações de perda ou suspensão do
poder familiar;
• ações de alimentos, nomeação e remoção de tutores, curadores
e guardiãs;
• especialização, inscrição de hipoteca legal e prestação de conta de
tutores, curadores e quaisquer administradores de bens de criança
e adolescente;
• requisição de informações, exames, perícias e documentos de
autoridades municipais/estaduais/federais, da administração direta
ou indireta, bem como promoção de inspeções de diligências
investigatórias;
• requisição de informações de documentos a particulares e insti-
tuições privadas;
• instauração de sindicância, requisição de diligências investigató-
rias e determinação de inquérito policial para apuração de ilícito
ou infração a normas de proteção à infância e juventude;
• outra (especificar).
181
2. Encaminhamento à Justiça da Infância e da Juventude
• pedidos de adoção e seus incidentes;

• ações decorrentes de irregularidades em entidades de atendi-
mento e aplicação de medidas cabíveis;
• discordância, paterna ou materna, em relação ao exercício do
poder familiar;
• concessão de emancipação, nos termos da lei civil, quando falta-
rem os pais;
• determinação do cancelamento, da retificação e do suprimento
dos registros de nascimento e óbito;
• ausência ou irregularidade de ensino obrigatório;
• ausência ou irregularidade de atendimento educacional especia-
lizado aos portadores de deficiência;
• ausência ou irregularidade de atendimento em creche e pré-
escola às crianças de 0 a 6 anos de idade;
• ausência ou irregularidade de ensino noturno regular, adequado
às condições do educando;
• ausência ou irregularidade de programas suplementares de
oferta de material didático-escolar, transporte e assistência à saúde
do educando do ensino fundamental;
• ausência ou irregularidade de serviço social para proteção à
família, à maternidade, à infância/adolescência;
• ausência ou irregularidade da escolarização e profissionalização
dos adolescentes privados de liberdade;
3. Encaminhamentos especiais
• crianças desaparecidas – encaminhamento à delegacia local,

especializada para notificação e subseqüente investigação;
• crianças indígenas – encaminhamento aos agentes públicos
encarregados da tutela das populações indígenas, de acordo com o
Estatuto do Índio;
• Defensoria Pública – quando os direitos de crianças e suas famí-
lias exigem intervenção de defensor público qualificado.
182
Conselhos tutelares
Outras medidas tomadas pelos conselhos tutelares se referem à requisi-

ção de serviços públicos necessários:
• requisição de serviço de saúde;

• requisição de serviço de educação;
• requisição de serviço social e previdência;
• requisição de serviço para trabalho;
• requisição de serviço na área de segurança pública;
Para que os conselheiros possam aplicar a medida, ela precisa estar

cadastrada no sistema Sipia, de acordo com a categoria de serviço pres-
tado pelas entidades de atendimento. Na instalação do sistema é preciso
registrar, no banco de dados, as entidades de atendimento local para que
se possam requisitar os serviços e/ou dar os encaminhamentos devidos
por meio da emissão de ofícios. Uma vez que a medida não esteja cadas-
trada, ela não estará disponível para aplicação no sistema.
Acompanhando o fato
As medidas protetivas determinadas devem ser continuamente aperfei-

çoadas, dando concretude e formalidade aos atos do conselho tutelar.
O encaminhamento deve ser monitorado, constituindo-se em uma forma
de avaliação da política de atendimento. O acompanhamento poderá ser
apenas do encaminhamento realizado, como também do próprio usuá-
rio que necessita de uma ação mais sistemática, implicando estudos de
caso, entrevistas, visitas, reuniões intersetoriais, dentre outros procedi-
mentos. Sempre que pertinente, o conselheiro que acompanha o caso
deve elaborar pareceres, conclusivos ou não, de modo a permitir uma
avaliação contínua do desenvolvimento do atendimento. A avaliação
deve ser norteada por indicadores previamente estabelecidos; durante o
percurso do atendimento outros indicadores poderão ser criados.
Para pensar
Reflita sobre o acompanhamento dos fatos e/ou casos no conselho em
que você atua. Procure identificar as principais dificuldades e possíveis
alternativas de solução.
183
O registro do atendimento se configura como uma ferramenta de sistema-

tização da história de passagem do usuário pela instituição. Com base nos
dados registrados de cada indivíduo, é capaz de consolidar informações
que indicam uma realidade coletiva de violação sistemática dos direitos
da criança e do adolescente. Nesse sentido, é um retrato de como a nossa
sociedade vem tratando esse segmento. O registro de informações perti-
nentes aos casos propicia a identificação do perfil das crianças/adolescen-
tes e das circunstâncias de violação. Essa informação consolidada continu-
amente nos orienta quanto ao nosso público-alvo, além de nos indicar os
tipos de violação de direito ao qual esse público está submetido.
O acompanhamento proposto pode ser realizado por meio de entrevistas,

visitas domiciliares e institucionais, trabalhos de grupo ou contatos com a
rede externa. Realizar a mediação junto às redes pessoais e institucionais,
identificando-as, fortalecendo-as ou ampliando-as, é o modo privilegiado
de intervenção do conselho tutelar. Esse processo de mediação requer o
reconhecimento dos responsáveis pela garantia dos direitos fundamen-
tais estabelecidos. O ato de intervenção assume, também, um caráter de
responsabilização, seja das instituições ou das autoridades (pelos enca-
minhamentos oficiais), ou mesmo do próprio indivíduo que procura o
conselho (pelos acordos estabelecidos no processo de atendimento).
Outra forma de potencialização do atendimento são as avaliações coletivas –

os estudos de casos –, que se constituem poderoso instrumento de articulação
de informações e de validação de propostas de intervenção. Para a realização
desses estudos coletivos, os encontros de equipe, setores ou organizações
devem ser previstos dentro da sistemática de atendimento do conselho e
reconhecidos como procedimentos metodológicos imprescindíveis.
Realizando o diagnóstico
Para ter uma visão geral de todos os atendimentos realizados, comu-

mente um conselheiro precisa dispender muito tempo levantando as
fichas de cada caso individualmente. O Sipia é muito útil nessa situa-
ção, auxiliando, por exemplo, na rápida realização do diagnóstico de
violações. Pelo sistema o conselheiro pode acompanhar a evolução de um
atendimento ou avaliar e dimensionar o conjunto de atendimentos rea-
lizados ao longo de determinado período.
Os dados coletados pelo sistema podem ser consultados de duas formas:

nos relatórios do banco de dados local do conselho, ou no banco de dados
184
Conselhos tutelares
consolidado, hospedado no site do Ministério da Justiça. Os dados dos rela-

tórios podem ser referentes a fatos encerrados ou ainda em aberto; consi-
dera-se um fato encerrado quando o conselheiro registrar esta informação,
após a aplicação da medida e o acompanhamento de sua execução.
Os dados do Sipia hospedados no site do Ministério da Justiça referem-se

somente aos fatos encerrados e são agrupados por estados e municípios,
considerando as categorias de registro presentes no programa. As for-
mas de consulta, disponíveis a qualquer usuário que acesse o endereço
eletrônico, ocorrem pelas variáveis: geográfico (estados e municípios),
direito violado e agente violador (agrupados por cor, sexo e faixa etá-
ria). A informação dos direitos violados tem sua especificação nos níveis
dos direitos fundamentais e das categorias de direitos. Não estão dispo-
níveis informações sobre o direito específico, grau mais detalhado da
violação de direito presente no Núcleo Básico Brasil (NBB).
Para a emissão de relatórios pelos conselhos tutelares há um leque

maior de possibilidades. Os bancos de dados locais de cada conselho
tutelar podem ser consultados por meio da função “relatórios”, presente
no sistema. A partir dessa ferramenta o conselheiro tutelar pode gerar
relatórios pré-formatados na elaboração do programa. Esses relatórios
estão agrupados em cinco blocos e permitem a combinação de diferentes
informações, contendo a variável referente ao tempo presente em todos
os blocos (como ocorre na consulta ao site do Ministério da Justiça):
perfil das crianças – é possível informar a freqüência da classe de

idade das vítimas por sexo, cor, situação escolar e ocupação;
perfil das violações – são possíveis várias combinações de consultas,
referentes às violações de direito coletivo (praticadas contra grupos de
criança/adolescente ou comunidade/bairro) e às violações de direitos
individuais. Por este agrupamento é possível realizar consultas relativas
ao local das violações (zona rural ou urbana), detalhando até mesmo a
incidência por bairros ou distritos. Também são possíveis relatórios por
grupos etários, considerando os itens já destacados no perfil das crian-
ças: sexo, cor, situação escolar e ocupação. Outra combinação possível
refere-se ao perfil da violação relacionada aos grupos de agente violador:
Estado/setor público, sociedade/setor privado e família. No grupo deno-
minado “perfil das violações” é possível agrupar os dados por direito
fundamental e por categoria de direito; esta última categoria pode
desdobrar-se em informações sobre o direito específico comprometido.
Sublinha-se, no entanto, que a informação detalhada sobre o direito
específico violado não está disponível no site;
185
situação da retaguarda – essa informação permite gerar relatórios

das medidas aplicadas ou dos encaminhamentos realizados referentes
às crianças, aos adolescentes, pais e responsáveis. Os relatórios possí-
veis informam sobre as medidas adequadas, as medidas executadas,
listando-as e quantificando-as por órgão executor: público ou privado.
Outro relatório refere-se às “medidas de encaminhamento”, direciona-
das ao Ministério Público e à Vara da Infância e da Juventude. Há ainda
a possibilidade de se gerar o relatório sobre as medidas não executadas,
registrando as razões pelas quais foram canceladas;
controle de execução – informa sobre as medidas executadas e os
tipos de acompanhamento (relatório escrito, relato por telefone ou
audiência) que são realizados na execução das medidas, bem como a
periodicidade adotada;
relatórios gerenciais – reúnem as informações sobre os fatos aber-
tos e encerrados de determinado período e os encaminhamentos por
entidade. Nesses relatórios, tem-se acesso à lista de medidas que não
possuem retaguarda, aquelas que não foram cadastradas por não serem
ofertadas pelas entidades da rede local. Uma vez presente a opção do
preenchimento de algumas informações utilizando-se o campo “outros”,
é disponibilizado um relatório em que consta a descrição dos direitos
violados e agente violador, por exemplo.
Lendo os dados
Quando lemos os dados do Sipia precisamos lembrar que eles são produto
da alimentação do sistema e dependem, diretamente, da condição de fun-
cionamento do conselho tutelar e da interpretação dos casos de violação
dos direitos realizada pelos conselheiros. No processo de análise dos dados,
é importante perceber a relação deles com o conhecimento do conselheiro
sobre a sua realidade local, valorizando aspectos da sua experiência acumu-
lada pela observação meticulosa/atenta/cuidadosa do cotidiano da sua área
de atuação. Uma situação que podemos tomar como exemplo é o caso de
municípios que apresentam problemas referentes à violência que impac-
tam crianças e adolescentes e que, no entanto, não chegam ao conselho
em virtude da disseminação de uma cultura do silêncio ou do receio em
denunciar. Nesses casos, os dados do Sipia estariam subnotificados.
Outro exemplo, recorrente na zona rural, refere-se às situações em que

crianças/adolescentes trabalham com suas famílias em jornadas diárias
sem serem, por isso, reconhecidas em um quadro de violação de direi-
tos. Com base em aspectos culturais, a prática do trabalho dos filhos de
186
Conselhos tutelares
agricultores não é reconhecida como trabalho infantil, o que se constitui

uma violação do direito na área da infância.
Esses exemplos fazem menção aos possíveis casos existentes que não são
registrados. Mas também precisamos atentar para a leitura do fato que
se apresenta ao conselho após a denúncia. Para que se possa aplicar a
medida adequada é fundamental a análise adequada da situação, iden-
tificando a violação e o agente violador. Como exemplo da importância
de uma análise mais apurada, imaginemos o caso em que uma mãe
não possui condições materiais para garantir a alimentação de um filho
recém-nascido e, mesmo não apresentando indicativos de negligência e
maus-tratos, tenha seu filho afastado do convívio familiar por decisão do
colegiado do conselho tutelar. O registro de um fato com tal leitura irá
indicar a mãe como agente violador do direito à convivência familiar e
comunitária com base na argumentação da falta de condições materiais.
A aplicação desta medida não atende ao preceito determinado no ECA,
uma vez que, nesse contexto, caberia uma medida de encaminhamento
da família aos serviços de assistência do município. No caso, a falta de
condições materiais é uma questão estrutural da sociedade em que vive-
mos e seria incorreto indicar a mãe como agente violador.
Outro aspecto a ser observado na leitura dos dados diz respeito à maneira
de categorizar o direito violado, considerando a classificação do NBB.
É possível que ocorram erros de classificação: no momento do cadastro no
sistema; na seleção de determinado item incorreto ou devido ao entendi-
mento diferente de uma mesma situação. Por exemplo: a violência física
está especificada nos grupos dos direitos fundamentais – Liberdade, Res-
peito e Dignidade e Convivência Familiar e Comunitária, na categoria
Inadequação do Convívio Familiar. Diante de um fato onde haja agressão
por parte de um familiar, a indicação é que o registro seja no grupo da
violação do direito Convivência Familiar e Comunitária. No entanto, pode
ocorrer do mesmo ser erroneamente registrado no grupo Liberdade, Res-
peito e Dignidade. Com base nesse exemplo, para o cálculo dos casos de
violência física será preciso considerar a soma dos registros dos dois grupos
de direito, para que se tenha o quadro total dos casos de violência física.
Em termos gerais, essas situações hipotéticas visam exemplificar a dinâ-

mica de registro do sistema ou sua ausência, implicando a representa-
tividade dos dados do Sipia. Essas situações nos evidenciam a atenção
que se deve dar à leitura/interpretação dos dados e ao conhecimento da
187
lógica de funcionamento dos registros, explicitada nos tópicos sobre os

primeiros objetivos do Sipia I.
Cabe destacar que a leitura dos dados locais permite não só contribuir
para a construção de um diagnóstico que possa subsidiar as políticas
da infância e adolescência, como servir de instrumento na análise das
interpretações dos conselheiros frente aos casos.
Elaborando o diagnóstico
Pela análise do período de ocorrência das violações pode-se, por exemplo,

identificar as incidências ao longo do ano, fazendo-se um quadro comparativo
entre os meses ou entre os anos, pelo acúmulo dos registros. Observando-se as
variações entre os períodos, no que diz respeito à incidência dos casos, tem-se
um indicativo do aumento ou decréscimo das violações. Assim, enfatizamos
que a variação dos números por si só não se constitui um diagnóstico; os dados
que expressam essas variações precisam ser cautelosamente interpretados. O
acúmulo crescente de registros de uma determinada violação não representa,
obrigatoriamente, um aumento real do problema na localidade; mas pode
representar uma atuação mais efetiva do conselho e/ou uma postura mais
participativa da comunidade local, denunciando e tornando conhecidos pro-
blemas existentes. É preciso levar em conta a diferença entre aumento da
freqüência de registros e aumento real das violações.
A incidência em números absolutos das violações permite estabelecer as

demandas específicas por determinados serviços relativos aos direitos vio-
lados. Ao considerar-se que toda violação exige uma medida de proteção,
essa premissa desencadeia a necessidade de estabelecimento de uma rede
de serviços com retaguarda suficiente para atender aos casos. Por meio de
uma análise da incidência em números relativos às categorias de violação,
é possível estabelecer aquele direito que tem uma demanda de reparação
em maior escala. Nessa perspectiva, os dados do Sipia podem contribuir
como um indicador social relevante, sinalizando a incidência das viola-
ções por região e a demanda de serviços para as políticas sociais.
Esses dados não apenas contribuem para um melhor diagnóstico e ação

dos conselhos tutelares, como podem ser utilizados pelos conselhos dos
direitos para formular políticas que atendam à infância e à adolescência
e, ainda, conhecer e acompanhar as demandas de atendimento, iden-
tificando as áreas carentes de intervenção, bem como a adequação dos
programas existentes às reais necessidades.
188
Conselhos tutelares
Para pensar
Relembrando o caso das crianças do município de Pirajú, que dados poderiam
ser extraídos para subsidiar a elaboração de um diagnóstico sobre as
crianças indígenas daquela localidade?
Os conselhos tutelares e a rede de atendimento

Especialmente durante o acompanhamento do fato, é vital que o conse- No Capítulo 4 tratamos
especificamente das ações
lho atue de maneira articulada e integrada como os demais agentes que em rede, fundamentais para a
compõem a rede de proteção a crianças e adolescentes em sua localidade. garantia dos direitos das crianças
e dos adolescentes. Mas, desde já,
O ECA, ao tratar das atribuições exclusivas dos conselhos, enfatiza o seu abordamos aspectos específicos de
papel como membro de um sistema de proteção dos direitos da criança interesse dos conselhos tutelares
como requisitar serviços públicos
e do adolescente. Como tal, o conselho deve agir sempre de maneira nas áreas de saúde, educação,
articulada com instâncias do Poder Público e da sociedade civil. serviço social, previdência, trabalho
e segurança e prerrogativas do
conselheiro tutelar.
O SGD é composto por diferentes profissionais, cada um com um papel
específico a cumprir, com ações articuladas e em complementaridade
com o papel dos demais profissionais. A ação do conselheiro deve provo-
car os profissionais a articularem suas ações, acompanhando o fato até
que o direito violado ou ameaçado seja ressarcido.
Ao conselheiro tutelar não compete o trabalho técnico de psicólogo,

assistente social, advogado ou professor. Também não cabem aos conse-
lheiros ações assistencialistas como distribuir remédios, cestas básicas ou
roupas para a comunidade. O conselho não determina qual será a inter-
venção técnica do profissional que atenderá a criança, o adolescente ou
a família, mas deve assegurar que eles tenham acesso ao atendimento A intersetorialidade é prescrita no
art. 86 do ECA (BRASIL, 1990):
necessário com a devida orientação e acompanhamento. “A política de atendimento dos
far-se-á através de um conjunto
Ao realizar o encaminhamento da criança ou do adolescente, o con- articulado de ações governamentais
e não governamentais, da União,
selheiro deve descrever ao profissional de outras instituições e ser- dos estados, do Distrito Federal e
viços o relato da vítima acerca da violação sofrida, poupando-a do dos municípios”.
constrangimento de repetir os fatos e vivenciar novamente o sofrimento. O art. 136 do ECA (BRASIL, 1990),
que dispõe sobre as atribuições
É importante que todo encaminhamento a outros serviços seja feito por do conselho tutelar, diz que para
escrito, em papel timbrado, com a descrição da situação, a identificação promover a execução de suas
decisões (inciso III), o órgão pode
do direito violado e dos procedimentos adotados pelo conselho. Deve “requisitar serviços públicos nas
conter, ainda, a solicitação de que o interlocutor comunique ao conselho áreas de saúde, educação, serviço
social, previdência, trabalho e
os procedimentos e o acompanhamento do fato. Este somente poderá segurança” (alínea a).
189
ser arquivado pelo conselheiro quando o direito da criança ou do ado-

lescente for restituído.
O poder de requisição atribuído ao conselho tutelar o autoriza a exigir

medidas em nome da lei. A requisição não é um mero encaminhamento
para atendimento em um serviço público; o descumprimento injustifi-
cado da mesma pode implicar representação direta junto à autoridade
judiciária do responsável pelo atendimento à referida requisição do con-
selho tutelar (BRASIL, 1990, art. 136, inciso III, alínea b). O Judiciário,
por sua vez, tem o dever de mandar fazer cumprir a medida aplicada pelo
conselho tutelar, sob pena de descumprimento de mandato judicial.
A relação estabelecida entre os conselhos tutelares e as diversas ins-

tituições que compõem o SGD deve considerar a absoluta prioridade
da efetivação dos direitos da criança e do adolescente, que conforme o
art. 4º do ECA (BRASIL,1990), compreende:
primazia em receber proteção e socorro em quaisquer circunstâncias;

precedência de atendimento nos serviços públicos ou de relevância
pública;
preferência na formulação e na execução das políticas públicas;
destinação privilegiada de recursos nas áreas relacionadas com a pro-
teção à infância e à juventude.
Figura 7 – O conselho tutelar e as instituições que compõem o Sistema de

Garantia dos Direitos
190
Conselhos tutelares
Um dos principais parceiros da rede de proteção é o setor saúde. O con-

selheiro poderá requisitar serviços nessa área, devendo ser atendido com
prioridade em situações de emergência. Caso o município não ofereça
os serviços necessários, o Poder Executivo deverá estabelecer protocolo
para encaminhar a criança ou o adolescente a outro município. Quando
necessário, o conselheiro poderá acompanhar a criança ou o adolescente
em consultas ou exames, inclusive os de perícia, para constatar casos de
violência física. No entanto, a criança ou o adolescente tem o direito de
requisitar a presença de outra pessoa durante esses procedimentos.
Comumente, o conselho tutelar é acionado pelos profissionais de saúde

para intervir em situações de emergência hospitalar. São, em geral, casos
com alto nível de gravidade e complexidade, tais como agressões físicas,
abuso sexual e negligência. Por sua natureza, esses casos sensibilizam os
profissionais, estimulando-os a tomar providências que visam à prote-
ção da criança ou do adolescente.
De acordo com o art. 13 do ECA (BRASIL,1990), o profissional de saúde

tem o dever legal de comunicar oficialmente ao conselho tutelar as situ-
ações de suspeita ou de confirmação de maus-tratos contra crianças e
adolescentes. O médico, enfermeiro ou atendente que deixar de comu-
nicar a suspeita ou a confirmação de maus-tratos estará cometendo
crime de omissão, podendo receber as penalidades previstas no art. 245
do ECA (BRASIL, 1990), ou seja, multa de três a vinte salários de refe-
rência, aplicando-se o dobro em caso de reincidência.
O Ministério da Saúde estabelece uma Ficha de Notificação Compulsória A Ficha de Notificação Compulsória
de maus-tratos fomenta o registro
de maus-tratos, instrumento de formalização da comunicação do fato ao dos casos dessa natureza no
conselho tutelar, estabelecendo uma rotina de procedimentos que orien- setor saúde que, com os dados
gerados pelas notificações,
tam a ação dos profissionais, especialmente os da área da saúde. O con- mune-se de informações para
selho tutelar pode se valer dessa ficha para iniciar os procedimentos de o desenvolvimento de políticas
de saúde de enfrentamento ao
proteção em parceria com os profissionais do serviço de atendimento. fenômeno da violência infanto-
juvenil. Assim, se em seu município
ela ainda não está implantada,
O conselho tutelar é também freqüentemente acionado pelo setor saúde fomentar sua implantação pode ser
para fazer cumprir a exigência de acompanhante da família junto à uma importante ação do conselho
tutelar para a promoção de políticas
criança ou ao adolescente, em casos de internação. A falta de acom- públicas.
panhamento pode ser precipitadamente caracterizada como negligência
por parte da família. O conselheiro deve ser cauteloso em sua avaliação,
procurando conhecer a realidade e verificando se a família tem condições
191
de acompanhar integralmente a criança ou o adolescente no hospital.

São comuns casos de famílias monoparentais em que a genitora cuida
sozinha de muitos filhos; atender integralmente a um deles, portanto,
pode implicar “negligência” em relação aos demais. Considerando a
situação fragilizada de uma pessoa internada, suas necessidades afeti-
vas e de cuidados, o conselho deve acionar a rede de serviços sociais,
para que as necessidades da família sejam atendidas nos seus diferentes
aspectos. Esse trabalho pode ser feito pelos próprios técnicos da unidade
de saúde, caso o conselho não caracterize a situação como de violação
de direitos por parte da família.
Atenção!
Proporcionar condições para a permanência, em tempo integral, dos pais ou

responsáveis nos casos de internação de criança ou adolescente é um direito;
não deve ser utilizado como um dever condicionante do oferecimento do aten-
dimento. É comum isso ser tomado como norma institucional, como forma de
suprir a carência de profissionais da saúde nas unidades de internação, uma
vez que o acompanhante acaba preenchendo uma lacuna no oferecimento de
cuidados ao paciente. Essa situação pode caracterizar uma violação de direito
por parte da unidade de saúde, levando a suspeita de oferecimento irregular
de serviço. Cabe ao conselho tutelar, nesse caso, verificar as condições de aten-
dimento do serviço de saúde, por meio de uma visita à instituição. Em caso de
indícios de violação, o conselho deve noticiar o fato ao Ministério Público para
a tomada de medidas cabíveis.
A interface com a assistência social constitui uma linha de ação da polí-

tica de atendimento aos direitos da criança e do adolescente, através de
políticas e programas de assistência social, em caráter supletivo, para
aqueles que deles necessitem (BRASIL, 1990, art. 87). A vinculação
administrativa do conselho tutelar com a área da assistência social, na
maioria dos municípios, e a vulnerabilidade à violação de direitos da
população elegível dos programas assistenciais estabelecem uma relação
de grande proximidade do conselho com esse setor. Tal proximidade
faz com que o conselho tutelar seja comumente confundido com um
serviço de assistência social. Não são raras as vezes em que vemos o con-
selho tutelar assumir a função de triagem, ou mesmo de atendimento às
demandas por programas assistenciais de crianças e adolescentes. Inde-
pendente da inerente proximidade, o conselho tutelar deve considerar a
192
Conselhos tutelares
assistência social no mesmo patamar dos demais setores, ou seja, atender

às demandas dessa área somente após as mesmas terem sido dificulta-
das ou negadas pelo órgão ou serviço responsável, caracterizando uma
situação de ameaça ou violação de direitos.
A interface com a educação é também muito importante de ser traba-

lhada pelo conselho tutelar. Toda criança e adolescente tem direito à
educação (BRASIL, 1990, art. 53 e art. 54). É dever do Estado assegurar
acesso à educação pública e gratuita, próximo à sua residência, garan-
tindo vagas em creches, pré-escola, ensino fundamental, médio e ensino
noturno regular para adolescentes trabalhadores. Para atender a uma
demanda individual, o conselheiro deve requisitar a vaga em questão.
Porém, é necessário certificar-se de que não se trata de um caso de oferta
insuficiente para atender à demanda. Nesse caso, o caminho poderá ser
uma representação do Executivo junto ao Ministério Público por oferta
irregular de vagas, algo que fere os direitos coletivos.
A escola deverá comunicar ao conselho tutelar os casos de maus-tratos O ECA estabelece que o
conselho tutelar tem o poder
envolvendo seus alunos, de faltas injustificadas e evasão escolar (depois
de requisição do serviço público
de esgotados os recursos da escola), bem como os casos de elevados níveis de de educação, dentre outros
(BRASIL, 1990, art. 136, III, a);
repetência. Os casos referidos devem ser comunicados com relatório das mais especificamente estabelece
ações realizadas e seus resultados, para que o conselho tutelar possa como medida de proteção
a “matrícula e freqüência
aplicar as medidas de proteção adequadas. É vedado à escola expulsar obrigatória em estabelecimento
ou transferir aluno compulsoriamente sob qualquer alegação. O Regi- oficial de ensino fundamental”
(BRASIL,1990, art. 101, III).
mento Escolar não poderá ser contrário ao ECA. A escola, na impossibilidade
de atender à requisição por
falta de vagas, deve justificar
A relação da escola com o conselho tutelar é, em geral, conflituosa. Por formalmente ao conselho.
Nesse caso, o conselho deve se
um lado, temos a escola como a unidade do Estado responsável por
mobilizar, a fim de promover a
oferecer o acesso à educação pública de qualidade. Por outro, temos o ampliação de vagas na região,
indicando-a para o CMDCA e
conselho tutelar como órgão responsável por zelar pela garantia desse ao Poder Executivo ou, ainda,
direito. Considerando a realidade precária da educação pública, esta- notificando ao Ministério Público
a situação de oferta irregular de
belece-se aí uma relação de tensão. O conselho deve ter uma atenção vagas (algo que fere os direitos
especial para o setor educação, posto que a escola é o espaço externo à coletivos). Na situação de não
atendimento injustificado das
família de maior contato com a criança e o adolescente, constituindo-se requisições do conselho, cabe o
espaço privilegiado de conhecimento de suas realidades e histórias de recurso da representação junto
à autoridade judiciária (BRASIL,
vida. A escola, portanto, pode se tornar um importante aliado do conse- 1990, art. 136, III, b).
lho na sua missão de proteção especial nas situações de ameaça ou viola-
ção de direitos. Apesar disso, o conselho deve considerar as situações de
violações perpetradas pelos próprios agentes de educação, que também
demandam a intervenção do conselho.
193
Na relação estabelecida com a escola, a ação do conselho tutelar não

deve se resumir às requisições de vagas. No entanto, o conselho não pode
assumir a função de agente disciplinador de crianças e jovens que trans-
gridem as normas escolares. É comum a escola recorrer à autoridade do
conselho para coagir crianças e famílias que causam problemas ou que
desafiam a autoridade do professor e da escola. As inúmeras situações
que envolvem o conselho e a escola podem gerar expectativas e cobran-
ças mútuas que desconsideram o contexto da educação pública no país,
personalizam os conflitos e impedem uma relação de parceria produtiva.
Devemos sempre lembrar que ambos os órgãos compartilham o objetivo
de promoção e defesa do direito à educação pública e de qualidade, bem
como de proteção do aluno contra qualquer forma de violência.
Assinalamos que os casos de maus-tratos devem ser imediatamente

comunicados pela escola ao conselho tutelar, mesmo as situações não
confirmadas, visto que o conselho deve tomar as providências de veri-
ficação dos casos de suspeita. Para atuar nesse sentido, a parceria com a
escola é fundamental, uma vez que as observações e informações sobre
o aluno são importantes subsídios para a avaliação do fato e a tomada
de providências. Sem essa parceria, o conselho pode dispensar muito
tempo e esforço para chegar ao nível de conhecimento que a escola
detém sobre o fato. Além disso, a escola pode ser uma importante aliada
na intervenção do fato, acompanhando as medidas aplicadas pelo con-
selho e fortalecendo o trabalho junto ao aluno e sua família.
Como já afirmado, as situações de reiteradas faltas injustificadas e de

evasão escolar somente devem ser comunicadas ao conselho tutelar
quando esgotados os recursos da escola. Isso significa que a mesma deve
estabelecer estratégias para averiguação dessas situações. No entanto,
muitas vezes a escola transfere essa responsabilidade de averiguação
para os conselhos, tornando impraticável o atendimento de tamanha
demanda. Situação similar ocorre nos casos de elevados índices de repe-
tência, ainda pouco ou nada notificados pela escola. Essa situação pode
revelar alguma violação ou ameaça que dificulte o desempenho escolar,
sinalizar dificuldades de aprendizagem ou deficiências que requerem
atendimento especializado, ou ainda apontar para dificuldades econô-
micas, sociais e situações de violência experimentadas pelas crianças e
pelos adolescentes. A não observância e atendimento dos fatores que
levam à repetência podem ter conseqüências graves e irreversíveis.
194
Conselhos tutelares
Atuando de maneira integrada com a segurança pública, o conselho

poderá requisitar o acompanhamento e a ação policial, sempre que
necessário para a proteção da criança ou do adolescente ou, ainda, para
preservar a integridade física do conselheiro. Poderá, também, solicitar
ao delegado o flagrante de delito ou a lavratura de boletim de ocorrên-
cia, sempre que encontrar criança ou adolescente em situação de grave
risco, ou quando houver recusa para o cumprimento das suas determi-
nações (BRASIL, 1990, art. 136, III, b).
Em caso de desaparecimento de criança ou de adolescente, deve ser pro-

videnciado o boletim de ocorrência, além de tomadas as providências
junto à delegacia especializada, não sendo necessário aguardar 24 horas
após o ocorrido. A criança ou o adolescente, ao ser localizado, deve ser
encaminhado ao conselho tutelar para aplicação de medidas protetivas.
Qualquer cidadão tem o direito de registrar boletim de ocorrência, sendo
facultativa a presença de um conselheiro.
A criança, de até 11 anos, que pratica ato infracional não deve ser levada
à delegacia, mas ao conselho tutelar, que aplicará as medidas de prote-
ção cabíveis. Quando se tratar de adolescente autor de ato infracional
(de 12 a 18 anos incompletos), ao conselheiro não compete acompanhar
depoimentos, assinar boletim de ocorrência ou localizar familiares.
A delegacia encaminha os casos de adolescentes autores de ato infracio-

nal diretamente ao Ministério Público para julgamento e aplicação de
medida socioeducativa. A família, nesses casos, deve ser encaminhada
ao conselho tutelar para a aplicação de medidas protetivas. A remoção
do adolescente autor de ato infracional é competência do Estado, sem
necessidade de acompanhamento do conselho tutelar, salvo nos casos
em que o próprio conselho entender necessário para a segurança do
adolescente.
A relação do conselho tutelar com o sistema judiciário deve ser de par-

ceria e colaboração, devendo o conselho noticiar ao promotor e ao juiz os
casos de sua competência, repassando-lhes as informações necessárias.
Os casos de destituição do poder familiar, definição de guarda, adoção e
determinação de medidas socioeducativas a adolescentes autores de ato
infracional são de competência do Judiciário. Tais casos devem, portanto,
ser apresentados pelo conselho, por meio de representação, sempre que
195
tiver conhecimento desses tipos de violação. O conselho tutelar não tem

atribuição judiciária, portanto não julga nem aplica penalidades.
Interface dos conselhos tutelares com a justiça
§ 1º. A assistência judiciária gratuita será prestada aos que dela necessi-
tarem, através de defensor público ou advogado nomeado.
§ 2º. As ações judiciais da competência da Justiça da Infância e Juven-
tude são isentas de custas e emolumentos ressalvada a hipótese de liti-
gância de má-fé (BRASIL, 1990, art. 141).
Cabe também citar que à política de atendimento dos direitos da criança e

do adolescente cabe a “proteção jurídico-social por entidades de defesa dos
direitos da criança e do adolescente” (BRASIL, 1990, art. 87, V).
O ECA assegura o acesso à justiça e, em particular, à defesa de crianças e
adolescentes, seja por entidade de defesa jurídico-social, defensoria pública ou
advogado nomeado. Sob nenhuma alegação pode ser aceita a falta de defesa
jurídica, inclusive nos casos em que a criança e o adolescente são considerados
autores de ato infracional.
O conselho tutelar deve informar ao Conselho Municipal dos Direitos da

Criança e do Adolescente (CMDCA) sobre as necessidades e irregulari-
dades das organizações governamentais ou não-governamentais, com o
objetivo de efetuar o controle das entidades de atendimento a crianças
e adolescentes. Deve ainda oferecer, com vistas ao fortalecimento do
sistema de garantia de direitos, as estatísticas do atendimento para sub-
sidiar o CMDCA na definição de políticas, na elaboração do plano e na
destinação dos recursos do Fundo da Infância e Adolescência. O conse-
lho municipal, por sua vez, deve manter o conselho tutelar informado
sobre as suas deliberações e sobre o cadastro de entidades e programas
de atendimento a crianças e adolescentes.
A relação entre conselho tutelar e governo também deve ser de parceria,

reunindo esforços para assegurar a aplicação da lei, cada um cumprindo
seu papel institucional. Nessa relação, o conselho tem a importante tarefa
de informar ao Poder Executivo as necessidades do município, com o
direito e o dever de participar da discussão sobre o orçamento municipal.
Deve ainda registrar e organizar as informações sobre a demanda que
atende, de forma a identificar a ausência ou a insuficiência de políticas
196
Conselhos tutelares
sociais. Uma vez identificada esta ausência ou insuficiência, deve atuar

junto aos movimentos sociais para propor ao Poder Público a elabora-
ção de políticas adequadas às demandas de crianças e adolescentes da
localidade.
Você sabia que
o apoio ou assessoria à disposição do conselho mais requisitado pelos con-

selhos tutelares brasileiros é na área da assistência social: 55% dos responden-
tes afirmam que sempre são atendidos?
assessorias de especialistas em psicologia/psiquiatria e medicina são requisita-
das e sempre atendidas em 51% dos conselhos e assessoria jurídica é requisitada
e sempre atendida em 44% deles?
quanto aos apoios e assessorias especializados que nunca ou raramente são
concedidos, 26% dos conselhos indicaram a necessidade de assessoria peda-
gógica, 19% precisam de secretários ou auxiliares administrativos e 18% de
assessoria jurídica?
Fiscalização de instituições e entidades

Como informa o art. 95 do ECA (BRASIL, 1990), cabe ao conselho tute-
lar, ao Ministério Público e ao Poder Judiciário a fiscalização de institui-
ções e entidades de atendimento a crianças e adolescentes, bem como
dos programas executados por elas.
Não é fácil para a maioria dos conselhos efetuar essa fiscalização de forma
sistemática. Ainda mais complicado é avaliar a eficácia dos programas de
atendimento em execução na localidade. Como já dissemos, boa parte do
tempo e energia dos conselheiros é gasto no atendimento. Quanto maior
a abrangência do município, mais instituições e programas existem. Na
prática, muitos conselhos apenas conseguem acompanhar as instituições
denunciadas por graves violações de direitos. Por essas razões, definir a
esfera da fiscalização como parte importante do plano de ação do conse-
lho implica prever tempo e pessoas disponíveis para essa ação. Significa
atuar preventivamente e não apenas após a notificação de violação ou
ameaça aos direitos ter sido feita.
197
O conselheiro tutelar fiscaliza o funcionamento das entidades de atendi-

mento a crianças e a adolescentes, seja qual for o serviço prestado. Por
não aplicar medidas judiciais, o conselho detecta o problema, noticia o
estabelecimento para o Ministério Público ou representa diretamente
à autoridade judiciária competente para a aplicação das medidas pre-
vistas (BRASIL, 1990, art. 97). Esses órgãos devem tomar providências
cabíveis para a melhoria do atendimento. Os conselhos tutelares devem
ainda noticiar o fato ao Conselho Municipal de Defesa da Criança e do
Adolescente.
No caso específico da fiscalização das unidades e programas oficiais de

atendimento socioeducativo, inclusive de internação e semiliberdade,
a relevância da fiscalização sistemática é crucial por ser este um grupo
de adolescentes que precisa de muita proteção. As condições de aten-
dimento das unidades no país são ainda precárias em muitas localida-
des, demandando atenção especial. Os dirigentes dessas instituições não
podem negar o acesso aos conselheiros.
Como a relação entre o conselho tutelar e demais instituições da rede de

atenção muitas vezes não tem a celeridade necessária e nem a comunica-
ção ideal durante o andamento do processo, é habitual que o conselheiro
se desestimule por não ver resultados concretos em suas atividades de
fiscalização. Nessa situação, o trabalho intersetorial assume novamente
papel de destaque e o conselho precisa, em colegiado, repensar estratégias
e reiterar medidas visando à proteção das crianças e dos adolescentes.
Para pensar
Quais as principais dificuldades encontradas pelo seu conselho ao fiscalizar
instituições e entidades? Quais as alternativas encontradas?
Reflita sobre o trabalho intersetorial como estratégia para a proteção das
crianças e dos adolescentes.
O conselho tutelar não é órgão competente para fiscalizar locais públicos

ou privados onde haja suspeita de violação de direitos, tais como salão de
jogos, bares e casas de prostituição. Apesar de ter autoridade para visitar
qualquer estabelecimento ou local suspeito, ao tomar conhecimento de
irregularidades nesses estabelecimentos, o conselho deve encaminhar a
198
Conselhos tutelares
denúncia às autoridades competentes: Delegacia, Ministério Público ou

órgãos do Poder Público que tenham a incumbência de fiscalizar.
Quando se trata da fiscalização das condições gerais de atendimento das

entidades, a exemplo das condições de salubridade, higiene e segurança, é
ideal que o conselho articule as suas ações com outros setores como Vigilân-
cia Sanitária, Corpo de Bombeiros e Poder Judiciário (CONANDA, 2007).
Apoio à elaboração do orçamento e à

formulação de políticas públicas
O conselho tutelar deve “assessorar o Poder Executivo local na elabora-
ção de propostas orçamentárias para planos e programas de atendimento
dos direitos da criança e do adolescente” (BRASIL, 1990, art. 136, IX).
O conselho tutelar é o órgão mais próximo da comunidade e, portanto,

aquele que mais conhece as necessidades e as deficiências dos servi-
ços públicos. Por esse motivo, uma de suas importantes atribuições é
influenciar na destinação de recursos, seja no orçamento municipal ou
no Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente.
Uma vez que é o representante da comunidade e sabe das necessidades

de crianças e adolescentes, o conselho tutelar deve propor a alocação de
recursos necessários e a definição dos programas que devem ser priori-
zados para a efetivação dos direitos de crianças e adolescentes em seu
município.
Para participar da decisão acerca da destinação de recursos, o conselho

tutelar precisa ter subsídios para afirmar o que é necessário, em termos
de serviços, em uma dada localidade. O registro dos casos atendidos e dos
procedimentos adotados, a identificação do direito violado, do agente
violador, dos encaminhamentos realizados e dos resultados obtidos são
fundamentais para acumular informações e construir a estatística das
demandas que norteará a indicação de políticas sociais, programas e pro-
jetos para cada localidade.
Outra forma de tomar conhecimento da necessidade de serviços na área

da infância e da adolescência é o contato com as comunidades em suas
diferentes formas de organização. É assim que o conselheiro conhece
as dificuldades e potencialidades da comunidade, discute problemas e
199
ouve propostas. Ao participar de eventos realizados na comunidade, por

exemplo, ele conhecerá questões pertinentes às necessidades da mesma,
poderá contribuir com as lutas que os moradores travam por melhores
condições de vida e contar com o apoio da população na busca de solu-
ções para os problemas que envolvem crianças e adolescentes. Portanto,
a aproximação entre conselheiro e comunidade amplia as possibilidades
de atuação, propiciando complementaridade de forças. Em outras pala-
vras, a comunidade respalda a atuação do conselheiro e vice-versa.
Ainda visando à melhor comunicação com a comunidade, recomenda-se

ao conselho tutelar prestar contas de suas ações para a comunidade de
forma periódica. Tal comunicação pode ser feita na forma de palestras
e debates sobre temáticas ligadas à garantia dos direitos das crianças e
dos adolescentes, além de ações na localidade para divulgar os direitos
estabelecidos pelo ECA.
O conselho pode influenciar a alocação de recursos ao perceber as prio-

ridades das variadas áreas que compõem sua localidade. Por exemplo, a
violência sexual é mais corriqueira em um determinado bairro que em
outros; o trabalho infantil incide mais em uma área do município que
em outra. O importante é que o conselho tutelar tenha um papel ativo
na elaboração e na execução do orçamento municipal; não deve esperar
ser chamado, receber um ofício ou aguardar que uma reunião seja agen-
dada. Cabe aos conselheiros tutelares pautar o Poder Executivo de sua
determinação legal e chamá-lo para conversar sobre o orçamento.
Para pensar
Você já utilizou as estatísticas do seu conselho tutelar e a sua experiência
cotidiana na localidade para apontar as áreas onde há maior necessidade de
recursos? Você já discutiu o orçamento da sua localidade com o Poder Executivo?
Em alguns municípios isso acontece! Em Betim, no estado de Minas Gerais,
por exemplo, o prefeito envia ofício para o conselho tutelar marcando
audiência para que este auxilie na elaboração e na execução do orçamento.
Isso ocorreu após anos de pressão política e sensibilização sobre a importância
de incluir os direitos de crianças e adolescentes na agenda governamental.
O papel de assessorar o Executivo é do conselho tutelar. Não espere que ele
solicite a sua assessoria. Faça valer as suas atribuições e zele pelos direitos
das crianças e dos adolescentes do seu município!
200
Conselhos tutelares
Desafios para a atuação dos

conselheiros tutelares
Nesta parte do capítulo, queremos refletir sobre algumas questões que,
embora devam pautar a prática dos conselheiros tutelares, são ainda
pouco observadas pelos profissionais que lidam com crianças e adoles-
centes de uma maneira geral. Trata-se da necessidade de considerarmos
cada criança, adolescente e família que demandam ajuda do conselho
como únicas, peculiares e especiais, devendo ser atendidas no contexto
de suas especificidades. Isso significa para o conselheiro procurar evitar
o uso de rótulos imediatistas, superar visões de terceiros e estabelecer
um conhecimento mais amplo e crítico de cada caso, individualmente.
Atentar para a especificidade de cada caso requer um olhar atento sobre No Capítulo 2 – “Conselhos
dos direitos da criança e do
a diversidade existente entre as pessoas. adolescente”, tratamos da
diversidade e sinalizamos a
importância do reconhecimento das
Destacaremos algumas especificidades e diversidades que fazem parte diferenças como aspecto necessário
do cotidiano dos conselheiros tutelares e que precisam ser percebidas e à realização dos direitos humanos e
das liberdades fundamentais.
avaliadas criticamente no atendimento: faixa etária, gênero, raça/etnia,
sexualidade, presença de deficiências ou necessidades especiais. Com-
preender as diferenças de cada criança, adolescente e família, bem como
o contexto cultural, social e econômico de onde vêm é um passo funda-
mental para o planejamento da atenção oferecida. Trataremos, ainda, do
desafio que é atender crianças e adolescentes que vivenciam violências.
Figura 8 – O atendimento do conselheiro tutelar: respeito às especificidades e

diversidades
Ilustração: Tibúrcio
201
Ainda que didaticamente tratemos isoladamente cada uma das especi-

ficidades mencionadas, não podemos deixar de assinalar que a criança
como sujeito de direitos deve ser a prioridade das ações do conselho.
Isso significa dizer que, independentemente de determinantes de raça,
idade, condição socioeconômica, gênero, orientação sexual ou presença
de deficiências, a condição primeira de ser criança ou adolescente deve
orientar a prática cotidiana dos conselheiros na defesa dos direitos.
A pesquisa “Bons Conselhos” (CEATS; FIA, 2007) indagou sobre a

diversidade de grupos sociais atendidos nos conselhos tutelares do Bra-
sil. Avaliou a condição de crianças e adolescentes que se situam longe
do acesso a políticas e ações de promoção e proteção dos seus direitos,
tais como indígenas, moradores de assentamentos, quilombolas, dentre
outros. A avaliação dos conselhos tutelares do país afirma que esses gru-
pos de crianças pertencentes a minorias são inexistentes na maioria dos
municípios brasileiros:
apenas 9% dos conselhos tutelares brasileiros identificam a existên-

cia de comunidades de garimpos em seu território de atuação;
apenas 10% dos conselhos identificam a existência de crianças qui-
lombolas;
apenas 14% dos conselhos relatam a presença de filhos de imigran-
tes estrangeiros em situação irregular;
embora somente 18% dos conselhos tutelares reconheçam crianças
indígenas em sua área de atuação, em todas as unidades da federação há
tribos indígenas;
30% dos conselhos informam a existência de crianças ribeirinhas;
46% dos conselhos tutelares apontam áreas de assentamento em
seus territórios de atuação.
Como percebemos, é baixa a freqüência com que os conselhos tutela-

res identificam ou recebem denúncias de violação dos direitos de filhos
de imigrantes estrangeiros em situação irregular, quilombolas, indíge-
nas e crianças ou adolescentes que vivem em garimpos. Isso aponta a
necessidade de investimentos e esforços a fim de se alcançar uma visão
mais ampla da diversidade de crianças e adolescentes que devem ser
alvo de políticas públicas. Esse desconhecimento pode ser conseqüência
das dificuldades em se obter informações sobre as realidades locais de
todo o estado e indicar certo isolamento dos conselhos em relação aos
202
Conselhos tutelares
problemas existentes. No âmbito da referida pesquisa, pode ainda indi-

car desconhecimento ou desconforto em transmitir informações sobre
essas populações.
Para pensar
Com base nos resultados da pesquisa “Bons Conselhos” e recordando
o caso do município de Pirajú, que dificuldades o conselho tutelar desse
local enfrentou para conhecer melhor a realidade das crianças indígenas?
Que atitudes poderiam ter sido adotadas para obter esse conhecimento?
Os grupos com maiores freqüências de violação de direitos são as comuni-

dades de áreas de assentamento e comunidades ribeirinhas. Vale lembrar
que assentamentos ocorrem por meio de movimentos sociais ativos e que
seus membros costumam penetrar nos municípios e demandar serviços
públicos, mobilizando de forma mais intensa os conselhos tutelares.
A dificuldade dos conselhos tutelares brasileiros em identificar crianças Grupos minoritários são os grupos
considerados diferentes do grupo
e adolescentes pertencentes a grupos minoritários aumenta ainda mais dominante por características
se pensarmos nas muitas formas de diversidades vivenciadas por esse étnicas, religiosas, de costumes
etc. Por essa razão, não têm a
grupo etário, algumas das quais discutimos a seguir. mesma garantia de direitos ou as
mesmas oportunidades que o grupo
majoritário. Esses grupos usualmente
Idade e desenvolvimento infanto-juvenil sofrem violações de seus direitos
por expressão de preconceitos,
Com a promulgação do ECA passamos a valorizar a condição peculiar da discriminações e hostilidades,
que devem ser denunciadas e
criança e do adolescente como pessoas em desenvolvimento, admitindo encaminhadas ao conselho tutelar.
espaço para as transformações próprias desse período no que se refere ao
desenvolvimento físico, mental, moral, espiritual e social, em condições
de liberdade e de dignidade.
Dar espaço para o desenvolvimento da criança e do adolescente implica

protegê-los e orientá-los para a participação no processo decisório e para
a reivindicação dos seus direitos legais, não apenas vendo-os como meros
objetos da vontade dos adultos ou receptores passivos de informações e
normas. Crianças de qualquer idade devem ter o direito de expressar
suas opiniões e se envolver nas decisões que as afetam, de forma a serem
reconhecidas. Tomadores de decisões, instituições e família, portanto,
devem escutar a criança e o adolescente e considerar as suas opiniões.
Meninos e meninas devem ser encorajados a participar da tomada de
203
decisões dentro da família e em todas as esferas de suas vidas. Para se tor-

narem capazes de tomar decisões, eles devem estar munidos de informa-
ções importantes, transmitidas de forma adequada à sua compreensão.
Desenvolvimento humano
Refere-se às mudanças que ocorrem ao longo do tempo de maneira ordenada
e relativamente duradoura e afetam as estruturas físicas e neurológicas, os
processos de pensamento, as emoções, as formas de interação social e mui-
tos outros comportamentos. Três aspectos são importantes para se entender o
desenvolvimento da criança e do adolescente: a existência de padrões univer-
sais, as diferenças individuais e as influências contextuais.
Protagonismo infanto-juvenil
Busca assegurar o exercício concreto da cidadania nas relações cotidianas,
colaborando efetivamente para a construção de sujeitos de direitos e deveres.
Estimular o protagonismo é atribuir progressivamente à criança e ao adoles-
cente a responsabilidade de autor de seu próprio desenvolvimento. Ao mesmo
tempo em que o sujeito adquire habilidades sociais para transitar em seu meio
com autonomia, ele deve ser capaz de estabelecer relações de cooperação,
participando da vida da comunidade.
Gênero
Os papéis que homens e mulheres exercem na sociedade definem formas
diferentes de se colocar e se relacionar no mundo. Então, quando falamos
de gênero estamos nos referindo às características atribuídas a cada um
dos sexos pela cultura de uma dada sociedade. A diferença entre sexo e
gênero está em que sexo é atribuído biologicamente e gênero é uma cons-
trução que se dá nas relações sociais e culturais entre mulheres e homens.
Em outras palavras, a cultura de uma sociedade tem peso determinante na
definição dos papéis que homens e mulheres vão exercer, influenciando o
desenvolvimento de formas diferenciadas de pensar e de ver o mundo.
As desigualdades estruturais da sociedade brasileira afetam distintamente

homens e mulheres, contribuindo para inscrever, no campo das políticas
públicas, a pertinência das questões de gênero. A violência de gênero,
em seus diferentes formatos (física, sexual, psicológica, patrimonial e
moral), é um dos exemplos em que se percebe a histórica dominação
masculina na sociedade.
204
Conselhos tutelares
Jovem brasileira esteve presa com mais de 20 homens e foi violentada

durante um mês
O caso a seguir conta o drama de uma jovem paraense, que alcançou ampla
divulgação nos meios de comunicação brasileiros em 2007. A adolescente, com
idade entre 15 e 20 anos, foi colocada numa cela prisional com cerca de vinte a
trinta homens no estado do Pará e foi repetidamente violada durante quase um
mês. Ela havia sido presa em flagrante delito de furto e foi para a delegacia de
Abaetetuba, na região metropolitana de Belém, onde ficou na referida cela por
pelo menos 26 dias. O conselho tutelar do município confirmou que a jovem
tem menos de 18 anos e disse ter sido abusada sexualmente pelos colegas de
cela. Um responsável da polícia local justificou a prisão da jovem com outros
homens por ter sido apanhada em flagrante delito e a delegacia ter apenas
uma cela. O policial declarou ainda que, ao ser detida, a jovem afirmou ter 19
anos. Grupos de defesa dos direitos das mulheres dizem não se tratar de um
caso isolado.
Hematomas e queimaduras de cigarros. O conselheiro tutelar afirmou ter
recebido uma denúncia anônima sobre a situação. Segundo ele, a jovem tem
15 anos, conforme certidão de nascimento em poder do órgão. A prisioneira
apresentava hematomas e queimaduras de cigarros pelo corpo, segundo a
mesma fonte. Foi submetida a exame de corpo de delito, mas o relatório não
foi concluído. Os policiais que detiveram a jovem foram afastados das funções
pela direção da Polícia Civil do Pará.
Justiça do Pará estava a par da situação. A Justiça do Pará tinha sido infor-
mada de que havia uma mulher em uma cela com vinte homens, mas não agiu.
O policial responsável disse que as autoridades judiciais foram informadas no
dia imediatamente a seguir em que a jovem foi presa e que a polícia local
não podia tomar outras providências sem a sua autorização. A governadora
do estado do Pará, Ana Júlia Carepa, prometeu um inquérito completo sobre o
caso e se disse chocada com a notícia.
Para pensar
A propósito do caso mencionado, que aspectos relacionados à idade e ao
gênero estão presentes na violação de direitos da jovem paraense? Como
você avalia a estratégia do conselho tutelar nesse caso?
Como o conselho tutelar deve agir em relação à mídia, em casos que ganham
destaque como esse?
205
A Lei Maria da Penha (BRASIL, Grande parte das violências e discriminações sofridas por mulheres,
2006) cria mecanismos para coibir
e prevenir a violência doméstica e sejam elas jovens, idosas ou meninas, é estimulada pela indiferença
familiar contra a mulher. De acordo social ou a tolerância perante essas atitudes. Para tanto, contribuem as
com art. 5o desta lei “violência
doméstica e familiar contra a mulher visões de homens e mulheres adultos, que estimulam a subordinação
é qualquer ação ou omissão baseada entre crianças e adolescentes do sexo feminino, enquanto reforçam a
no gênero que lhe cause morte,
lesão, sofrimento físico, sexual agressividade para aqueles do sexo masculino.
ou psicológico e dano moral ou
patrimonial.”
A tentativa de assegurar a igualdade de direito entre os sexos, superando
as desigualdades das meninas em relação aos meninos, nos leva a desta-
car dois aspectos importantes no dia-a-dia do conselheiro: a exploração
sexual de crianças e adolescentes e o trabalho infantil doméstico.
No que se refere ao fenômeno da exploração sexual de crianças, notamos

o ingresso cada vez mais precoce de meninas em redes ilegais de traba-
lho. A tríade idade/gênero/raça constitui uma dimensão estruturante
na lógica do mercado de sexo no país. Em pesquisa publicada no ano
de 2002 por uma ONG brasileira, identificou-se que as maiores vítimas
do tráfico e exploração sexual no Brasil são jovens em idade entre 15
e 25 anos, afrodescendentes, pobres, com baixa escolaridade e renda e
moradoras das periferias urbanas; muitas delas já são mães e sofreram
algum tipo de violência familiar (LEAL; LEAL, 2002).
Estereótipo é um conjunto Embora em nossa cultura seja muito comum a dominação das mulheres
de traços que supostamente
caracterizam um grupo, deformando
pelos homens, precisamos perceber que há muitas formas de vitimiza-
sua imagem da mesma maneira ção que acometem os homens, problematizando o estereótipo de que
que quando se faz uma caricatura,
com todos os perigos de distorção mulheres são sempre as vítimas e homens são sempre os agressores. Por
e empobrecimento da percepção exemplo, meninos sofrem muitas cobranças e pressões (físicas, psicoló-
social.
gicas e sociais) da sociedade para se mostrarem emocionalmente fortes
e estáveis. As mulheres representam papel importante na socialização
masculina, uma vez que são elas quem usualmente educam seus filhos
com a expectativa da força e da virilidade. Estudos têm mostrado, por-
tanto, que homens e mulheres sofrem violência de gênero (GOMES
et al., 2005), identificando violências cometidas pelos meninos contra
as meninas, dos meninos entre si, das meninas contra os meninos e
das meninas entre si.
206
Conselhos tutelares
Orientação sexual
Conforme a definição descrita no Programa Brasil Sem Homofobia
(BRASIL, 2004), orientação sexual significa:
(...) a atração afetiva e/ou sexual que uma pessoa sente pela ou-
tra. A orientação sexual existe num continuum que varia desde a
homossexualidade exclusiva até a heterossexualidade exclusiva,
passando pelas diversas formas de bissexualidade (p. 29).
Um dos princípios defendidos pelo programa citado reafirma que a Homofobia é o medo, a aversão
ou o ódio aos homossexuais. É a
defesa, garantia e a promoção dos direitos humanos incluem, necessa- causa principal da discriminação e
riamente, o combate a todas as formas de discriminação e de violência. da violência contra homossexuais
(MOTT, 1996).
Portanto, o combate à homofobia e a promoção dos direitos humanos
de homossexuais é um compromisso do Estado e de toda a sociedade
brasileira (BRASIL, 2004, p. 12).
Observamos que o sentimento de homofobia surge em fases da vida

muito precoces. Pesquisa realizada pela Unesco (ABRAMOVAY, 2004)
em 241 escolas públicas e privadas de 14 capitais brasileiras mostrou
que cerca de 40% dos 16.422 adolescentes entrevistados declararam que
não gostariam de ter um homossexual como colega de classe. A mesma
pesquisa revelou, ainda, que pais e professores não apenas tendem a
silenciar frente à homofobia, como, muitas vezes, colaboram ativamente
na reprodução de tal violência.
As expectativas sociais e familiares em relação ao comportamento sexual

tendem a orientar a trajetória de crianças e adolescentes até a idade
adulta. Nesse contexto, o papel do conselheiro tutelar é o de proteger
os direitos da criança e do adolescente, atuando sobre o círculo de con-
vivência desses indivíduos. Preconceitos advindos da família, da escola
ou da comunidade, ou mesmo de agentes públicos e conselheiros pre-
cisam ser identificados e trabalhados, com o objetivo de fornecer apoio
à criança, ao adolescente e à sua família, no que se refere à orientação
sexual assumida ou a possibilidade de livre escolha ao longo do tempo.
Para tal reiteramos o art. 2o da Declaração Universal dos Direitos Humanos
que afirma:
toda pessoa tem capacidade para gozar os direitos e as liberda-
des estabelecidos nesta Declaração, sem distinção de qualquer
espécie, seja de raça, cor, sexo, língua, religião, opinião política
ou de outra natureza, origem nacional ou social, riqueza, nasci-
mento, ou qualquer outra condição.
207
Raça/etnia
Racismo é a convicção de que existe uma relação entre as características
físicas hereditárias, como a cor da pele, e determinados traços de cará-
ter e inteligência ou manifestações culturais. O racismo subentende ou
afirma que existem raças, que algumas são superiores às demais e que
tal superioridade autoriza uma hegemonia política e histórica. Ao longo
da história, a crença na existência de raças superiores e inferiores foi
utilizada para justificar a escravidão e o domínio de determinados povos
por outros.
Raça
Segundo Jacques D’adesky (2001)

existe um consenso na afirmativa de que raça remete, simbolicamente, a
uma origem comum. Seja qual for seu grau de indeterminação, ela evi-
dencia a continuidade das descendências, o parentesco pelo sangue, a
hereditariedade das características fisiológicas, e mesmo das psicológi-
cas e sociais. Mas, do ponto de vista da genética, a idéia de raça é des-
provida de conteúdo de valor científico (p. 44-45).
Todas as pessoas são oriundas de uma mesma raça: a Raça Humana.

Discriminação diz respeito a toda
distinção, exclusão ou restrição com
base em sexo, gênero, raça, cor da
pele, linhagem, origem nacional ou
étnica, orientação sexual, condição A discriminação de pessoas pela raça ou etnia é comum na sociedade
social, religião, idade, deficiência brasileira. Dos 170 milhões de habitantes no Brasil, segundo o Censo
etc., que tenha por objeto ou por
resultado anular ou depreciar o 2000, 68 milhões são crianças e adolescentes entre 0 e 19 anos, dos quais
reconhecimento, gozo ou exercício, 51% são crianças e adolescentes negras e indígenas (UNICEF, 2003).
em condições de igualdade entre
todas e todos, dos direitos humanos Embora a maioria da população infanto-juvenil seja afrodescendente, o
e das liberdades fundamentais, em racismo encontra-se presente de forma evidente em setores-chave das
todas as esferas, incluindo a pública,
privada, política, econômica, cultural políticas de desenvolvimento para a infância e adolescência, tais como:
ou civil.
Etnia: o conteúdo da raça é na educação – na faixa dos sete aos 14 anos, são negras 450 mil
morfobiológico e o da etnia é das 660 mil crianças e adolescentes que estão fora da escola. Até 2005,
sociocultural, histórico e psicológico.
Um conjunto populacional dito raça
eram negros 65% dos 2,6 milhões de adolescentes entre dez e 15 anos
“branca”, “negra” e “amarela” inseridos no trabalho infantil; as meninas negras são maioria entre as
pode conter em seu seio diversas trabalhadoras domésticas infantis (IBGE, 2006);
etnias. Uma etnia é um conjunto
de indivíduos que, histórica ou na saúde – o Plano de Combate ao Racismo Institucional, elaborado
mitologicamente, têm em comum:
ancestral, língua, religião ou
em parceria por diversos órgãos, em 2005, identificou práticas racistas
cosmovisão, cultura e território. no atendimento do SUS em relação às mulheres negras;
208
Conselhos tutelares
na segurança pública – por causa da cor da pele, meninos adoles-

centes são as maiores vítimas de assassinatos nas cidades: são quase
dois adolescentes negros assassinados para cada um branco (RAMOS;
MUSUMECI, 2005).
no trabalho infantil doméstico – do total de crianças trabalhadoras
domésticas, as meninas representam 98% de um contingente de quase
500 mil crianças com idades entre cinco e 17 anos inseridas no serviço
doméstico; 66% deste total refere-se a crianças e adolescentes negros
(93% são meninas negras). As meninas negras que estão no trabalho
doméstico, comparadas às meninas brancas, têm índices educacionais
menores ao longo de pelo menos dez anos (HENRIQUES, 2002).
A Convenção Internacional para a Eliminação de todas as normas de

Discriminação Racial da ONU, em seu artigo primeiro, diz que a discri-
minação racial
significa qualquer distinção, exclusão, restrição ou preferência
baseada na raça, cor, ascendência, origem étnica ou nacional,
com a finalidade ou o efeito de impedir ou dificultar o reco-
nhecimento e/ou exercício, em bases de igualdade, aos direitos
humanos e liberdades fundamentais nos campos político, eco-
nômico, social, cultural ou qualquer outra área da vida pública
(Convenção ratificada pelo Brasil em 27 de março de 1968).
Para pensar
Na função de conselheiro, alguma vez você presenciou discriminações e
estereótipos direcionados a criança ou adolescente sob seus cuidados? Em
que contexto essa situação ocorreu?
Você e os demais colegas do conselho tutelar já discutiram sobre como
identificar situações discriminatórias e a melhor forma de atender crianças
e adolescentes sob essas condições?
Quanto à situação das crianças e adolescentes indígenas, o Brasil possui

uma imensa diversidade étnica e lingüística, estando entre as maiores do
mundo. São cerca de 460 mil indígenas, distribuídos em 215 sociedades
indígenas, falantes de 180 línguas (com uma média de menos de duzentas
pessoas por língua), pertencentes a trinta famílias lingüísticas diferentes,
segundo informações disponíveis no site da Funai. O Conselho Indige-
nista Missionário (Cimi) estima que nos últimos 500 anos mais de 1.470
povos teriam sido extintos nas diferentes regiões do país: 33 no Sul, 143
no Sudeste, 344 no Nordeste, 137 no Centro-Oeste e 820 no Norte.
209
As crianças e os adolescentes indígenas somam 287 mil pessoas em con-

dição peculiar de desenvolvimento. Excluídas, em sua maioria, das polí-
ticas públicas universais, estão em situação de elevada vulnerabilidade,
como atestam os seguintes dados:
em 70,5% dos Distritos Sanitários Especiais Indígenas (DSEIs) do

Mato Grosso do Sul, a taxa de mortalidade infantil é maior que a média
brasileira de 27,5 mortos a cada mil nascidos vivos (UNICEF, 2005);
64,2% de crianças indígenas no Brasil de quatro a seis anos não fre-
qüentam a escola;
27,9% de jovens de 12 a 17 anos não estão na escola;
a taxa de analfabetismo indígena na faixa dos 12 a 17 anos é de
15,2%, com média de 3,8 anos de estudo (UNICEF, 2003; IBGE, 2000).
A falta de apoio em suas terras leva à migração de muitos índios para

as cidades em busca de melhores condições de vida. Na cidade, enfren-
tam graves problemas, como a discriminação e a falta de apoio no aten-
dimento às suas necessidades básicas. Seja nas cidades ou nas terras
indígenas, o enfrentamento das duas culturas é constante. Pouco ainda
temos escrito e divulgado no país sobre os limites a serem enfrentados
em nome da proteção de crianças e adolescentes em situação de grande
diversidade, como é o caso da criança indígena.
Para pensar
De que forma os conselhos tutelares poderiam se preparar para entender
melhor a cultura indígena, especialmente as formas de cuidado existentes
na família e na comunidade?
Como lidar com diferentes poderes existentes nas distintas culturas, como
o dos pais, do xamã, da Funai, do conselho tutelar, do juiz da infância e
juventude etc?
Como agir para disseminar o debate sobre este tema, ainda tão pouco
realizado pela sociedade brasileira?
Deficiências
Em todo o mundo a Organização das Nações Unidas estima a existên-
cia de cerca de 600 milhões de pessoas com deficiência, das quais 80%
concentram-se em países em desenvolvimento. No Brasil, segundo o
210
Conselhos tutelares
Censo Brasileiro de 2000, 24,5 milhões de brasileiros possuem algum

tipo de deficiência, representando 14,5% da população total.
Com base nesses dados oficiais do IBGE, Neri (2003) descreve graus
diferenciados de deficiência e conclui que 2,5% da população brasileira
apresentam incapacidade de ouvir, enxergar ou andar e/ou deficiência
física ou mental. Utilizando-se dos mesmos dados, o Fundo das Nações
Unidas para a Infância realizou um estudo sobre diversidade na infân-
cia e na adolescência, revelando que no Brasil existem 2,9 milhões de
crianças e adolescentes com idade entre 0 a 17 anos que apresentam
pelo menos alguma deficiência, 4,7 % do total de crianças e adolescen-
tes do país. A maior ocorrência segundo o tipo de deficiência registrada
pelo estudo foi a deficiência visual, atingindo 1,6 milhão de crianças e
adolescentes (UNICEF, 2003).
Você sabia que
Cerca de 40% a 60% dos casos de deficiência física, sensorial ou mental

poderiam ser evitados ou minimizados com ações preventivas, melhoria das
condições de vida, programas de informação e esclarecimento da população?
(NERI, 2003).
As deficiências costumam ser classificadas em graus, por meio de medi-

das estatísticas (inteligência, visão, audição, movimento e comporta-
mento), e por medidas pragmáticas e sociais, calculadas com base na
média populacional, de acordo com as expectativas sociais e os valores
culturais. No Quadro 1, a seguir, além do grupo clássico de deficiências
(sensoriais, física, mental e múltipla), destacamos o grupo de transtornos
graves de comportamento (autismo e psicose infantil) e dos dependentes
de tecnologia, ainda pouco conhecidos em nosso país.
211
Quadro 1 – Pessoas com deficiência e com necessidades especiais

Deficiência Caracterização
Deficiência física Caracteriza-se por algum tipo de paralisia, limitações do aparelho

locomotor, amputações e malformações.
Paralisia cerebral Uma ou mais lesões em diferentes áreas do cérebro, com modificações
na fala, visão, audição e organização motora, havendo em muitos casos a
inteligência preservada.
Deficiência visual Perdas visuais, parciais ou totais, após correções óticas ou cirúrgicas, que
limitem o desempenho normal.
Deficiência Perdas auditivas, parciais ou totais, após correções cirúrgicas ou uso de
auditiva aparelho, que limitem o desempenho normal.
Deficiência mental Retardo mental medido por testes ou pelo desempenho funcional,
com rendimento intelectual inferior à média e prejuízos nos padrões
comportamentais esperados para a idade.
Deficiência Agrupa duas ou mais deficiências numa organização evolutiva mais
múltipla complexa pelo efeito interativo de incapacidades e desvantagens.
Autismo Síndrome comportamental dos primeiros anos de vida, caracterizada
por desvios qualitativos na comunicação, interação social e no uso da
imaginação com severos prejuízos sociais, havendo deficiência mental
associada ou inteligência quase normal ou normal.
Psicose infantil Interrupção progressiva ou abrupta do desenvolvimento normal de uma
criança com graves distúrbios de comportamento, havendo parada ou
retrocesso do desenvolvimento.
Dependente de Severa deficiência ou doença crônica, associada à dependência de serviços
tecnologia médicos que compensem funções vitais pelo uso de equipamentos, ou
pela dependência de cuidados permanentes de enfermagem para evitar
a morte ou deficiências futuras. Podem fazer uso da ventilação mecânica,
traqueostomia, terapia do oxigênio, terapia intravenosa ou hemodiálise.
Fonte: Cavalcante (2003); Cavalcante et al. ( 2007a) ; Telford; Sawrey (1988).
Conceitos de deficiência através da história
O modo como fazemos referência às pessoas com deficiência é algo que tem
uma história. É importante termos cuidado com o que falamos, uma vez que a
palavra enunciada pode funcionar como “porta-voz” de preconceitos sem que
percebamos.
Até a década de 1960 prevalecia no Brasil e no mundo o termo “incapacitados”.
Nele estava implícita a idéia de que qualquer deficiência reduzia a capacidade
do indivíduo em todos os aspectos (físico, psicológico, social, profissional, den-
tre outros). Entre os anos 1960 e 1980 se adotou os termos “deficientes” e
“excepcionais”. O primeiro termo traz a desvantagem de generalizar a pessoa
dentro da idéia de deficiência (que atinge “a totalidade do ser”); o segundo
passou a se referir somente aos indivíduos com deficiência intelectual, deixando
de incluir os desviantes da norma na outra ponta da curva da normalidade,
212
Conselhos tutelares
os indivíduos com altas habilidades. De 1981 até 1987, a ONU adotou o termo
“pessoas deficientes”, deixando de utilizar a noção de “indivíduos” e passando
a adotar a noção de “pessoas”, a fim de igualá-las aos demais membros da
sociedade. Algumas organizações contestaram o uso de “pessoa deficiente”,
alegando que isso também apontava para a idéia generalizante de que a pes-
soa “por inteiro” era deficiente.
Em 1988, o ano da nossa Reforma Constitucional, foi adotado o termo “pessoas
portadoras de deficiência”, apenas em países de língua portuguesa. A noção de
“portar uma deficiência” passou a ser um valor agregado à pessoa, ou seja, a
deficiência passou a ser vista como um detalhe da pessoa. Esse termo, que às
vezes é usado de modo abreviado, “portadores de deficiência”, foi adotado na
Constituição Federal e em todas as leis e políticas na área da deficiência.
Em 1990, surge o termo “pessoas com necessidades especiais”, visando subs-
tituir “deficiência” por “necessidades especiais”. Algumas vezes utiliza-se tam-
bém “portadores de necessidades especiais”. Essa concepção amplia a noção
clássica de deficiência com causa orgânica (do tipo sensorial, motora, mental
e múltipla) para agrupar outros tipos com ou sem causa orgânica (como o
distúrbio da linguagem, distúrbio da aprendizagem, transtornos do compor-
tamento, autismo, psicose infantil, entre outros). O termo “pessoas especiais”
é uma forma reduzida de se referir às pessoas com necessidades especiais e,
por isso, surgiram expressões como “crianças especiais”, “alunos especiais” e
“pacientes especiais”.
A Declaração de Salamanca, disponível no site do Ministério da Educação,
preconiza, desde 1994, a educação inclusiva para todas as pessoas, com ou
sem deficiência. Ela adotou o termo “pessoas com deficiência” referindo-se
àquelas com necessidades educacionais especiais. A idéia é a de reconhecer
que as pessoas com deficiência fazem parte de um grande segmento social de
excluídos que devem ser inseridos em cada aspecto da vida social. No século
XXI, eventos mundiais e diversas organizações têm adotado o termo “pessoas
com deficiência”. O termo “portador” tem sido questionado por sua alusão a
idéia de “portar” (levar) uma deficiência, noção imprecisa. Portanto, o termo
“pessoas com deficiência” é o que ganhou maior adesão tendo sido incluído no
texto da Convenção Internacional para Proteção e Promoção dos Direitos e Dig-
nidade das Pessoas com Deficiência/ONU (SASSAKI, 1999; 2003). A Convenção
Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência de 2006, ratificada
pelo Brasil também corrobora o uso do termo “pessoas com deficiência”.
Atualmente, o conceito de deficiência é considerado de acordo com

os critérios adotados pela Classificação Internacional das Deficiências,
Incapacidades e Desvantagens (Cidid) (OMS, 1989). Na verdade, ele
desdobra-se em três conceitos complementares e necessários para se
213
entender a complexidade da dinâmica deficiência-indivíduo-sociedade:

deficiência, incapacidade e desvantagem.
A deficiência representa a exteriorização de um estado patológico

que reflete um distúrbio orgânico ou uma perturbação num órgão.
A deficiência gera uma incapacidade, a vivência de limites físicos,
sensoriais, psicológicos ou múltiplos que impacta a pessoa em seu com-
portamento e em suas atividades diárias.
A deficiência e a incapacidade trazem, como conseqüência, uma des-
vantagem que se reflete no meio social e que limita o desempenho das
habilidades individuais e dos papéis sociais.
Pessoa com deficiência é aquela A pessoa com deficiência enfrenta dois tipos de barreiras: funcio-
incapaz de assegurar por si
mesma, total ou parcialmente, as
nais, decorrentes de sua limitação e sociais, resultantes de impedi-
necessidades de uma vida individual mentos que acentuam as desvantagens (a falta de acesso por condições
ou social normal, em decorrência de arquitetônicas, preconceito, discriminação, mito da ineficiência e falta
uma deficiência em suas capacidades
físicas, sensoriais e/ou mentais. de oportunidades, por exemplo). Crianças e adolescentes que vivenciam
essas barreiras funcionais e sociais e que convivem com diferentes for-
Acessibilidade significa não
apenas permitir que pessoas mas de violência experimentam uma maior sensação de incapacidade e
com deficiências participem de impotência, podendo agravar a deficiência ou ampliar a desvantagem e
atividades que incluem o uso de
produtos, serviços e informação,
a desigualdade social.
mas a inclusão e extensão do
uso destes por todas as parcelas
de uma determinada população.
Na arquitetura e no urbanismo, Para pensar
a acessibilidade tem sido uma
preocupação constante nas últimas Nem sempre a deficiência está associada a uma incapacidade. O diabético
décadas. Atualmente, estão em ou o hemofílico, por exemplo, possuem uma deficiência, mas com
andamento no país obras e serviços acompanhamento clínico podem não desenvolver incapacidades, ainda que
de adequação do espaço urbano
e dos edifícios às necessidades de tenham que lidar com as desvantagens sociais.
inclusão de toda população.
Esta diferenciação influencia a forma como o conselheiro deve lidar com a
criança, o adolescente e suas famílias? Como o seu conselho tutelar enfrenta
as especificidades e diversidades suscitadas pelas crianças e adolescentes
com deficiências?
O caso de Ana e Jane
A história verídica de Ana e Jane (nomes fictícios), ocorrida no Rio de

Janeiro, sinaliza as peculiaridades de um atendimento a uma família
com uma pessoa com deficiência (CAVALCANTE et al., 2007a; 2007b).
Ana é uma mulher de 30 anos que sofre de transtorno mental e tem uma
filha de nove anos, Jane, com paralisia cerebral desde o nascimento.
O pai é usuário de drogas e a mãe usou drogas durante a gravidez.
214
Conselhos tutelares
A infância de Jane foi marcada por negligência desde os quatro anos,

quando a avó paterna deixou de prestar cuidados diretos. Como Ana
tem transtorno bipolar (doença em que há perturbação do afeto, carac-
terizada por alterações do humor que pode oscilar entre uma fase maní-
aca e outra depressiva), as fases depressivas eram ponto nevrálgico do
cuidado de Jane, quando a mãe não tinha ânimo de levantar da cama
e a filha ficava sem alimentação, banho ou cuidados. Nessas ocasiões,
Ana perdia a noção do tempo e necessitava, ela própria, de cuidados.
A medicação era usada de forma descontrolada ou era simplesmente
abandonada, o que deixava Ana muito mal.
Mãe e filha residiam em uma casa de fundos, quarto e sala (sem divisó-
ria), cozinha e banheiro, num local perigoso. O telhado, feito de telha,
tinha um buraco, que demandava o uso de balde em dias de chuva,
e algumas janelas estavam quebradas, sendo fechadas com plástico.
Embora o sogro e o irmão fossem pedreiros, esse problema persistiu por
longo tempo e, simbolicamente, ele parecia refletir a mente “vazada” de
Ana, sem um “telhado” de “contenção emocional” que lhe amparasse e
sem janelas para barrar os ventos e as tempestades interiores. –“Ah, eu
queria tanto que minha mãe cuidasse de mim”– dizia Ana, demandante
de cuidados. Jane é acompanhada com regularidade num Centro de
Reabilitação e Promoção Social.
Para pensar
Como ajudar Jane e Ana, em meio a tantas vulnerabilidades?
Em sua opinião esse caso deveria ser notificado ao conselho tutelar? O que o
conselho poderia (ou deveria) fazer nessa situação?
Com a mãe doente e o pai e a avó ausentes, o ciclo de violência (negli- Ainda neste capítulo apontamos
para o fato de que diversas formas
gência) a que Jane estava submetida precisava ser interrompido. Os de violência são reproduzidas e
fatores de risco combinados violavam os direitos de cuidado e proteção perpetuadas em determinados
grupos familiares.
da criança: a doença da mãe, a falta de apoio da família ampliada, a
desorganização da família, impedindo a regularização da documentação
e dificultando o acesso a benefícios, perpetuando a falta de recursos e a
pobreza. A equipe do Centro de Reabilitação fez várias tentativas para
sensibilizar os demais integrantes da família, conseguindo que o pai
viesse poucas vezes para uma conversa; a avó paterna continuava sem
215
assumir um amparo maior, alegando ter outros netos para cuidar; a avó
materna foi localizada e aparentemente se comprometeu em colaborar.
Na prática, no entanto, essa ajuda não foi adiante. Esgotadas todas as
possibilidades, a equipe fez uma notificação ao conselho tutelar, que
agiu em consonância com as alternativas pensadas pela equipe: acionou
a participação direta do pai e das avós. A avó materna ficou com a res-
ponsabilidade de garantir a continuidade do tratamento de Ana.
Cuidada pela mãe (avó materna de Jane) e tendo permanecido em tra-

tamento regular, Ana estabilizou seu quadro psiquiátrico, conseguiu se
organizar para ter acesso a benefícios sociais, dentre eles o Bolsa Família,
Passe-livre e Vale Gás. Conseguiu, ainda, consertar o telhado e as janelas
de sua casa. Gerenciar essa renda passou a ser uma conquista impor-
tante para Ana. O pai de Jane, vendo a esposa estabilizada, arrumou um
emprego e voltou para casa. A qualidade de vida da família ampliou-se
e Jane passou a ser cuidada de forma segura, retomando o seu nível de
desenvolvimento. Atualmente, Jane participa de terapia ocupacional,
fonoaudiologia, oficina de trabalhos manuais, faz tratamento neuro-
lógico e está em acompanhamento medicamentoso. A melhora de sua
mãe repercutiu positivamente nela. Suas áreas cognitivas e perceptivas
estão avançando e sua linguagem se expandiu.
Para pensar
Que fatores protetores você identifica no caso de Ana e Jane? Será que a
equipe do Centro de Reabilitação demorou a notificar o caso ao conselho
tutelar ou, ao contrário, será que ela agiu corretamente esgotando primeiro
todas as alternativas? Como você avalia a estratégia da equipe e do conselho?
Violências
Além do desafio de identificar e trabalhar com a especificidade e a diver-
sidade de cada criança e adolescente, em sua prática o conselheiro(a)
tutelar deve estar atento às diversas formas de violência a que estão
freqüentemente submetidas crianças, adolescentes e suas famílias. Des-
tacamos o grande número delas que vivem em situação de pobreza e
vulnerabilidade, primariamente devido à violência estrutural a que estão
submetidas, violando seus direitos mais básicos.
216
Conselhos tutelares
Conviver com violências é parte inerente às atividades dos conselhos

tutelares. Saber reconhecê-las e atuar sobre elas é importante, uma
vez que tendem a provocar sérias conseqüências para a vida pessoal e
social. Neste item, gostaríamos de destacar algumas formas de violências
que mais atingem as crianças e os adolescentes e que, muitas vezes, são
naturalizadas pela sociedade e passam despercebidas até mesmo pelos
conselhos tutelares.
Violência estrutural – diferentes formas de manutenção das extre-

mas desigualdades sociais, culturais, de gênero, etárias e étnicas que pro-
duzem a miséria, a fome, e as várias formas de submissão e exploração
de umas pessoas pelas outras. Todos os autores que a estudam mostram
que sua “naturalização” a torna o palco, o chão, o espaço de onde bro-
tam várias outras formas de relação que prejudicam e produzem danos
às pessoas, para toda a vida. Em outras palavras, a violência estrutural
torna crianças, adolescentes e suas famílias vulneráveis a outras formas
de violação de direitos.
Figura 9 – Violência estrutural: famílias vulneráveis à violação de direitos

217
Violência institucional – aquela que ocorre dentro das instituições,

especialmente por suas regras, normas, seu funcionamento e relações
burocráticas e políticas, reproduzindo estruturas sociais injustas. Pode-
mos citar, como exemplo, a forma como são oferecidos, negados ou
negligenciados serviços públicos a determinados grupos populacionais.
Violência interpessoal – forma de relação e de comunicação caracte-
rizada pela prepotência, dominação, intimidação, discriminação, raiva,
vingança e inveja. Costuma produzir danos morais, psicológicos e físi-
cos, inclusive a morte. É a violência que acontece nas relações entre
casais, entre pais e filhos, entre vizinhos, entre chefes e subordinados,
por exemplo. Ocorre quando há incapacidade de resolver os conflitos
por meio da conversa, de pontos de vista diferentes, de compreensão das
razões de cada uma das partes, buscando, pela negociação, uma saída
pacífica para os problemas.
Violência intrafamiliar – é fruto e conseqüência de relações existentes
na família. Muitos a chamam de violência doméstica, que tem como foco da
análise e compreensão o espaço do lar. Ambas dizem respeito aos conflitos
familiares transformados em intolerância, abusos e opressão e constituem
um fenômeno universal, com séculos de história, formando uma cultura
que se expressa em usos, costumes, atitudes, negligências e atos violentos.
Violência auto-infligida – suicídios, tentativas, ideações de se matar
e automutilações.
Violência cultural – todas as formas de violência naturalizadas na
cultura de um povo, de um grupo ou de uma sociedade. A cultura reúne
as formas de pensar, sentir e agir de uma sociedade, por meio da comu-
nicação, da cooperação e da repetição dessas ações. Toda cultura tende a
adotar como certos alguns comportamentos e práticas e rechaçar outros.
A violência cultural se apresenta inicialmente sobre a forma de discrimi-
nações e preconceitos que se transformam em verdadeiros mitos, preju-
dicando, oprimindo e até eliminando os diferentes.
Violência criminal – praticada por meio de agressão às pessoas e aos
seus bens; constitui objeto de prevenção e repressão por parte das forças
de segurança pública: Polícia, Ministério Público e Poder Judiciário.
Outra forma de avaliar a violência que atinge crianças e adolescentes

é mais comumente feita pelos conselhos tutelares, segundo a natureza
dos atos violentos, também denominadas, de uma forma geral, como
abusos ou maus-tratos (BRASIL, 2001):
abuso físico – uso da força para produzir lesões, traumas, feridas,

dores ou incapacidades em outrem;
218
Conselhos tutelares
abuso psicológico – agressões verbais ou gestuais com o objetivo de

aterrorizar, rejeitar, humilhar a vítima, restringir a liberdade ou, ainda,
isolá-la do convívio social. Indica também a rejeição de pessoas na inter-
relação. Essa forma de violência se mostra fundamental para reduzir a
auto-estima e autoconfiança de crianças e adolescentes;
abuso sexual – diz respeito ao ato ou ao jogo sexual que ocorre nas
relações hétero ou homossexual e visa a estimular a criança/adolescente
para obter excitação sexual e práticas eróticas, pornográficas e sexuais,
impostas por meio de aliciamento, violência física ou ameaças. Inclui
uma variada gama de violações: abuso sexual intra e extra-familiar
(especialmente colegas, vizinhos e profissionais de instituições em que a
criança convive); pedofilia; exploração sexual comercial; pornografia
(uso e exposição de imagens eróticas de pessoas, partes do corpo ou
práticas sexuais entre adultos e crianças, outros adultos, animais em
revistas, livros, filmes, internet); turismo sexual e tráfico de crianças/
adolescentes para fins de exploração sexual (sedução, aliciamento,
rapto, intercâmbio, transferência, hospedagem para posterior atuação
das vítimas).
negligências, abandonos e privação de cuidados – são formas de
violência caracterizadas pela ausência, recusa ou a deserção da atenção
necessária à criança e ao adolescente que deveria receber atenção e cui-
dados. Não se pode usar essa definição quando a ausência de cuidados
se deve à absoluta escassez de recursos materiais.
É importante que o conselheiro tutelar tenha sempre em mente que a vio-

lência cometida pelos pais, sofrida por eles, ou nos casos em que um deles
agride o outro, costuma provocar conseqüências negativas para a criança
e o adolescente (STERNBERG et al., 1993; ROGERS; HOLMBECK, 1997).
O papel negativo da violência ocorrida na escola e na comunidade sobre
o crescimento e o desenvolvimento infantil também deve ser observado
(FINKELHOR et al., 2007).
Quando a criança/adolescente vivencia ou presencia algum ato de vio-

lência, tem maior probabilidade de repeti-los ao longo de sua vida. É a
experiência de revitimização ou ciclo da violência, que costuma gerar na
criança uma aculturação que naturaliza os abusos e maus-tratos (ASSIS
et al., 2004; WEISEL, 2005). Hoje, sabe-se da importância de reduzir a
violência que vitimiza crianças e adolescentes, desde os primeiros anos
de vida, quanto está em jogo a apreensão de normas culturais. Os danos
provocados pela violência podem se iniciar já na gestação, acarretando
prematuridade e prejudicando o desenvolvimento físico, psicossocial e
219
cognitivo infantil e, a partir daí, trazendo repercussões para todo o curso

de vida.
Neste capítulo, discutimos de maneira bastante objetiva as atribuições

dos conselheiros e as condições de funcionamento dos conselhos tute-
lares. Tentamos apontar de que forma essas atribuições podem ser mais
facilmente desempenhadas se o conselheiro dispuser de ferramentas
importantes, como o Sipia. Enfatizamos, ainda, que o atendimento
prestado em um conselho deve atentar sempre para a especificidade e a
diversidade das crianças e adolescentes atendidos, considerando e res-
peitando os cenários comunitários e familiares diversos em que vivem.
A atenção à diversidade, no entanto, não diz respeito somente às crian-

ças e aos adolescentes atendidos, mas também às especificidades de cada
localidade e de cada conselho tutelar. Isso significa dizer que a forma
como cada conselho organiza as suas ações e o seu funcionamento, bem
como a relação que estabelece com a rede de proteção local, depende
das características da localidade, da disponibilidade de equipe técnica
especializada e das demandas apresentadas por crianças e adolescentes.
Portanto, a dinâmica de cada conselho tutelar é constituída de aspectos
comuns a todos e de características que respeitam diversidades e espe-
cificidades. Com essa compreensão, procuramos, por meio da discussão
de casos e de textos teóricos, analisar o cotidiano do conselho tutelar,
sugerindo reflexões sobre a necessidade de uniformizar as ações que
configuram a prática do conselheiro e, ao mesmo tempo, respeitar as
diversidades de cada conselho tutelar.

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224
4. Comunicação e mobilização dos
conselhos com instituições parceiras,
redes de serviços e sociedade civil
Ana Cristina de Castro, Vera Lídia Alves de Oliveira
Vários capítulos deste livro enfatizam a importância do trabalho inter-

setorial integrado como potencializador das ações de defesa dos direitos
das crianças e dos adolescentes. As dificuldades decorrentes da ausência
desse tipo de integração afetam o dia-a-dia dos conselhos tutelares e dos
direitos. O trabalho intersetorial constitui, portanto, um desafio para os
conselheiros de todo o país, que convivem cotidianamente com a pre-
cariedade das instituições voltadas para determinados tipos de atenção
(como a de pessoas com problemas de adição às drogas) e com a falta de
articulação entre as instituições de atendimento para crianças, adoles-
centes e suas famílias.
O ECA destaca a importância do trabalho integrado em seu art. 86:

a política de atendimento dos direitos da criança e do adolescente
far-se-á através de um conjunto articulado de ações governa-
mentais e não governamentais, da União, dos estados, do Distri-
to Federal e dos municípios (BRASIL, 1990).
O tema principal deste capítulo é o atendimento em rede, com destaque

para a necessidade do trabalho conjunto dos conselhos dos direitos e
tutelares, e com os demais atores ligados à defesa dos direitos das crian-
ças e dos adolescentes. Enfatizamos, ainda, a importância da atuação da
família e da comunidade como componentes essenciais para a formação
e o fortalecimento da rede de atendimento.
225
O Capítulo 2 apresenta o caso da A ação dos conselhos tutelares e dos direitos no que se refere à evasão
evasão escolar no município de
Santana do Grajaú. Se você ainda escolar em Santana do Grajaú é um bom exemplo de ação articulada.
não o leu, sugerimos que faça uma Contudo, é preciso diferenciar uma eventual ação articulada de uma
leitura atenta do referido caso,
antes de prosseguir o estudo deste atuação de longo prazo em rede. Embora uma eventual ação articulada
capítulo, visto que muitas idéias possa ser o início de um processo de articulação de um atendimento
lá apresentadas vão ajudá-lo a
acompanhar e compreender melhor em rede, neste capítulo trataremos das articulações cotidianas mais a
a análise feita a seguir sobre o
trabalho intersetorial integrado e o
longo prazo.
atendimento em rede, com base em
situações práticas.
O foco deste capítulo é a constituição e atuação de redes locais e micro-
territoriais de programas e serviços da política de promoção, proteção,
defesa e atendimento dos direitos da criança e do adolescente. Ressalta-
mos, porém, que essas redes estão conectadas ou são encontros de outras
redes mais amplas, locais, estaduais e nacionais. Por exemplo, os conse-
lhos dos direitos formam entre si mesmo a sua própria rede em âmbito
local, estadual e nacional. Os conselhos tutelares também formam entre
eles uma rede específica com dimensões local, estadual e nacional. Por
sua vez, é fundamental que os conselhos dos direitos e tutelares atuem
em rede e sejam parte de uma rede mais ampla, chamada Sistema de
Garantia de Direitos. A atuação desses conselhos em relação aos demais
atores ligados à defesa dos direitos das crianças e dos adolescentes – os
centros de defesa, as defensorias públicas, as promotorias da infância e
da juventude e as varas especializadas da infância e juventude – é outro
aspecto fundamental para a existência de uma rede de proteção.
Neste capítulo, pretendemos caracterizar a metodologia de trabalho

essencial ao atendimento em rede, bem como apontar o potencial desse
tipo de trabalho, as estratégias para a sua estruturação e os desafios
da ação em rede. Além disso, apresentamos algumas experiências de
trabalho em rede, em andamento no Brasil, e destacamos o papel dos
conselhos dos direitos e tutelares nesse tipo de ação conjunta. Em nossas
análises, utilizamos alguns casos reais, apresentados com nomes fictícios,
para que você, conselheiro e conselheira, reflita sobre fatos similares
ocorridos em sua própria experiência profissional.
226
Comunicação e mobilização dos conselhos com instituições parceiras, redes de serviços e sociedade civil
Para pensar
O atendimento numa perspectiva de rede exige articulação, integração e
complementaridade das ações de cada órgão ou serviço envolvido. A rede
de atendimento é formada por um conjunto de órgãos e serviços que não
atua, necessariamente, de forma articulada, integrada ou complementar.
Em seu município, certamente existem vários serviços/instituições que atendem
crianças e adolescentes, constituindo uma rede de atendimento. Segundo
seu ponto de vista, essa rede de atendimento oferece atendimento
em rede? Por quê?
Em qualquer ação em rede voltada para a garantia dos direitos das crian-
ças e dos adolescentes, a participação dos conselhos dos diretos e tute-
lares é essencial. Primeiro, por esses conselhos serem fundamentais ao
Sistema de Garantia de Direitos. Segundo, porque possuem atribuições
específicas (essenciais em uma ação intersetorial) que não podem ser
desempenhadas pelos demais componentes da rede.
O conselho dos direitos pode assumir o papel de articulador de uma ação

em rede, considerando a sua estrutura, composição, competências e legi-
timidade. Além disso, exerce outras atribuições que fortalecem a ação
em rede, tais como o estabelecimento de políticas públicas que garantam
os direitos previstos no ECA, a participação na elaboração do orçamento
do município/estado, a gestão do Fundo dos Direitos da Criança e do
Adolescente e a elaboração de planos de ação municipal ou estadual dos
direitos da criança e do adolescente e de aplicação de recursos.
O conselho dos direitos deve, portanto, assumir o papel principal de dina-

mizador da rede de programas e serviços da política de promoção, proteção
e defesa dos direitos da criança e do adolescente. Por sua vez, o conselho
tutelar deve assumir um papel de destaque nessa articulação, uma vez que
a sua intervenção, por meio da aplicação de medidas protetivas a crianças,
adolescentes e suas famílias, assume grande valor quando outras ações pro-
tetivas já tenham sido adotadas por parceiros que acompanham um fato,
sem obter o resultado esperado. Além disso, os conselhos tutelares contri-
buem para o planejamento e a formulação de políticas públicas e planos
municipais de atendimento à criança, ao adolescente e às suas famílias e
acompanham a elaboração do orçamento público municipal/estadual.
227
Figura 1 – O conselho tutelar e o atendimento em rede

A fim de ilustrar a importância do trabalho em rede, apresentamos, a seguir,
a história real da Juliana. Nesse caso, a intervenção do conselho tutelar
não é descrita porque ele começou a funcionar na cidade da menina um
ano após a sua morte. Mesmo assim, a situação ilustra a extrema relevân-
cia de um trabalho integrado entre as instituições públicas e a sociedade
civil, deixando antever o importante papel que os conselhos dos direitos e
tutelares precisam assumir na rede de atendimento.
Caso – Juliana
Nome
Juliana Silva, nascida em 21/12/1990, filha de Rosilda e José Dias, mãe
diarista e pai falecido.
Relatórios do SOS Criança de Curitiba

Juliana (um ano)
Márcia (dois anos)
Elaine (quatro anos)
228
25 de dezembro de 1991
O SOS Criança foi chamado por vizinhos que relataram que as três
crianças, que viviam com a mãe e cujo pai havia falecido, estavam sem
receber cuidados mínimos, inclusive sem alimentação. Na visita foi
observado que a mãe encontrava-se embriagada e, segundo os vizinhos,
havia batido nas crianças por elas terem ido pedir alimento na casa dos
vizinhos. A mãe foi orientada e a família passou a ser acompanhada pelo
SOS Criança.
18 de janeiro de 1992
Após contato do SOS Criança com a unidade de saúde e a creche, a mãe
foi orientada a levar as filhas para consulta médica, visto que apresen-
tavam várias feridas pelo corpo e sinais de desnutrição. Priorizou-se o
ingresso das irmãs na creche do bairro.
11 de fevereiro de 1992
Péssimas condições de higiene. Os vizinhos disseram que a sra. Rosilda
cheirava cola, bebia muito e deixava as crianças sozinhas nos finais de
semana; além disso, estava grávida. Foi constatado que as crianças não
haviam sido levadas à consulta, na unidade de saúde, nem à creche.
06 de março de 1992
As irmãs foram afastadas da mãe pelo Juizado da Infância e da Juven-
tude, permanecendo no educandário até setembro de 1996, quando, por
ordem judicial, foram devolvidas à mãe, agora com um novo compa-
nheiro (sr. Hélio Mariano, mecânico) e dois filhos.
Para pensar
Você pode observar que, apesar do contato do SOS Criança com a unidade
de saúde e a creche, esses serviços não estabeleceram entre si uma
comunicação efetiva, que repercutisse em uma atenção conjunta e resultados
mais favoráveis.
Reflita sobre a perspectiva do atendimento em rede e as ações necessárias
à sua efetivação, com base nesse caso.
229
Outubro de 1996
Na escola – Juliana começou a freqüentar a escola, mas faltava com
muita freqüência e não conseguia acompanhar as outras crianças. Estava
sempre desatenta e dormia durante as aulas. A mãe foi chamada várias
vezes para conversar sobre a criança, sem resultados. Nesse mês, foi cha-
mada novamente para justificar as faltas da Juliana. Compareceu para
informar que a filha havia caído da bicicleta e quebrado a perna, motivo
da sua ausência. Disse, também, que a filha fica freqüentemente doente,
por isso falta às aulas; acrescentou, ainda, que Juliana sempre foi muito
preguiçosa, tem problemas na cabeça e não gosta de estudar.
Na unidade de saúde – a criança apresentava dor intensa na região

da coxa esquerda, não conseguindo caminhar. A mãe disse que a filha
caiu da escada há três dias. Informou que a filha vive se machucando
e fica doente com freqüência, tendo sido hospitalizada duas vezes, uma
por pneumonia e outra por ter quebrado a perna. Relatou que, quando
estava grávida da Juliana, sofreu várias ameaças de aborto. Segundo
ela, “Juliana sempre me deu dor de cabeça”. No exame físico, a menina
pesava 16,5 kg e media 1,10 m, indicando desnutrição grave. Também
apresentava palidez de pele e mucosas, face revelando dor, higiene pre-
cária, hematomas arroxeados na região do dorso e pernas, edema no
terço inferior da coxa esquerda e suspeita de fratura de fêmur. A criança
foi encaminhada para um hospital.
No hospital – constatada fratura do fêmur esquerdo. A criança foi enca-

minhada à unidade de saúde para acompanhamento da desnutrição.
20 de fevereiro de 1997
Juliana foi encontrada na rua, de madrugada, após telefonema anônimo
para a delegacia informando que uma criança havia sido atropelada
naquele local. Foi levada ao hospital, onde faleceu três dias depois.
Necropsia – foram encontradas diversas lesões de pele em vários está-

gios de cicatrização, compatíveis com espancamento. Queimaduras em
braços e coxas, provavelmente por ponta de cigarro; lesões de pele cir-
culares em punhos e tornozelos, demonstrando que a criança havia sido
mantida amarrada. Fratura recente de perna esquerda, além de sinais
de várias fraturas antigas consolidadas, algumas delas sem tratamento.
Morte por traumatismos múltiplos e hemorragia cerebral.
230
Para pensar
Você reparou que Juliana passou por vários serviços (SOS Criança, Juizado
da Infância e da Juventude, escola, unidade de saúde e hospital)? Como
você avalia a conduta dos serviços que atenderam a menina?
Tradicionalmente, a organização das instituições privilegia o traba-

lho setorizado, centralizado, verticalizado e independente. Esse modo
de trabalhar desconsidera, na maioria das vezes, outros setores que
atuam sobre a mesma população ou o mesmo problema, produzindo
ações paralelas, isoladas e desvinculadas. Como fala Kauchakje (2007):
“(...) não raro, usuários são atendidos em serviços e projetos sociais desco-
nexos e descontínuos, que não se potencializam mutuamente” (p. 3).
Diante da urgente demanda referente às questões dos direitos das crianças

e dos adolescentes, com destaque para o fenômeno da violência, a prática
institucional setorizada, centralizada, verticalizada e independente vem
sendo repensada em vários municípios do país, dando lugar ao trabalho
integrado e articulado. A complexidade das questões dos direitos de crian-
ças e adolescentes exige uma abordagem conjunta, entre instituições e
áreas profissionais, e a busca da articulação entre os diversos atores sociais,
o Estado e a sociedade civil. As políticas setorizadas e focais possibilitam a
resolução de problemas isolados. Contudo, problemas sociais complexos
exigem um padrão organizacional pautado na intersetorialidade, no com-
partilhamento e na cooperação (INOJOSA, 2001).
Você sabia que
Em todo o país, 11.938 entidades não governamentais estão registradas pelos

Conselhos Municipais dos Direitos das Crianças e Adolescentes? Os conselhos
possuem o cadastro de 6.508 programas executados por entidades não governa-
mentais e de 4.918 programas realizados por instituições governamentais.
De acordo com Borzel (1997 apud
Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de 2006, referentes a 49% dos conselhos municipais dos direitos. FLEURY, 2002), “uma rede é o
conjunto de relações relativamente
estáveis, de natureza não hierárquica
e independente, entre uma variedade
A noção de “rede” é muito antiga, significando o entrelaçamento de fios, de atores que compartilham objetivos
comuns e somam recursos para
com aberturas regulares, formando uma espécie de tecido. As redes são perseguir o interesse compartilhado,
usadas para a caça, pesca e para o apoio, suporte ou sustentação de coisas admitindo que a cooperação é a
melhor maneira de alcançar esses
ou pessoas, como a rede de dormir. Atualmente, essa palavra é empregada objetivos” (p. 4).
231
em diversas situações nas quais há entrelaçamentos, tais como rede de

esgoto, elétrica, de computadores (internet), entre outras.
No contexto das questões sociais, a rede tem sido vista como a solução
adequada para administrar políticas e projetos nas seguintes situações:
em que os problemas sejam complexos, em que existam múltiplos atores
envolvidos, em que interajam agentes públicos, setores não governa-
mentais, serviços centrais e locais e em que exista uma considerável
demanda por respostas.
Para pensar
O atendimento em rede já existe em seu município? Caso sim, qual é a forma
de inserção dos conselhos dos direitos e tutelares na rede? Se não, que
providências devem ser tomadas para implantar esse tipo de atendimento?
Características da organização piramidal

e da organização em rede
Na estrutura piramidal ou verticalizada, a concentração do poder e do
processo de decisão está no topo (Figura 2). Muitas vezes, o poder é
delegado pelas bases da estrutura. Como exemplo, citamos a função
política partidária, na qual o poder é delegado ao dirigente por intermé-
dio do voto, para que represente politicamente a população. Os espaços
de participação são estabelecidos de forma burocrática.
Figura 2 – Organograma de uma organização piramidal
Fonte: Scherer-Werren (2006).
232
Na estrutura em rede ou horizontal não há concentração de poder. Existe

pouca diferenciação de funções entre seus integrantes e o processo decisório é
pautado na negociação. A democracia tende a ser participativa e direta
(SCHERER-WARREN, 2006). A delegação de representação não é
institucionalizada, responde às necessidades de parcerias representadas em
uma reunião, em um fórum etc. Como exemplo de uma organização em
rede, observe, na Figura 3, como funciona a Rede de Proteção de Curitiba,
estado do Paraná.
Figura 3 – Organograma da Rede de Proteção à Criança e ao Adolescente em

Situação de Risco para Violência de Curitiba
Educação
Saúde Ação Social
Município
Conselho Nucria
Esporte de lazer IML Abastecimento
Educação
ONG
Estado
Cultura Defesa Social Outro
Para pensar
As organizações que você conhece trabalham de forma verticalizada ou
horizontalizada na garantia dos direitos das crianças e dos adolescentes?
Reflita sobre o modo como você trabalha no seu cotidiano. As relações que
você estabelece com as demais instituições são verticalizadas ou em rede?
Características do trabalho em rede

O trabalho em rede pressupõe interação entre os vários atores e as ins-
tituições que comungam objetivos e compromissos comuns. No caso da
233
defesa dos direitos das crianças e dos adolescentes, esse trabalho ocorre
pela construção de vínculos que se complementam e possibilitam o
compartilhamento de responsabilidades.
Apesar da diversidade de características e objetivos específicos de cada

ator/instituição integrante de uma rede, a existência de um objetivo
comum entre todos impulsiona a necessária integração entre as partes.
Por exemplo, apesar de os profissionais das áreas da saúde e da educação
possuírem competências diferentes e específicas ao seu campo de atua-
ção, o fato de terem a defesa dos direitos das crianças e dos adolescentes
como objetivo comum fortalece a integração necessária para uma ação
em rede.
Para organizar e agir em rede, é necessária a incorporação de algumas

características que constituem a base para um trabalho integrado efe-
tivo. A ação em rede exige uma nova maneira de trabalhar; requer uma
dinâmica gerencial compatível e adequada, capaz de viabilizar o objetivo
pretendido e preservar a existência da própria rede. Listamos, a seguir,
algumas características de um trabalho em rede:
Horizontalidade – na estrutura em rede não existe um relaciona-

mento hierárquico entre seus componentes, ou seja, existe a descon-
centração do poder. O processo de decisão está pautado na negociação.
A estrutura horizontal possibilita que a comunicação (conectividade) e
o compartilhamento se estabeleçam no mesmo plano, representado no
organograma pelas linhas que interligam os diferentes atores/institui-
ções (Figura 3).
Descentralização – a conseqüência natural do modo de trabalhar de
forma horizontal e da desconcentração de poder é a descentralização das
decisões e das ações, o que favorece a gestão democrática e contempla a
participação de todos.
Liderança múltipla – a desconcentração do poder favorece a integra-
ção horizontal de todos os participantes, como uma verdadeira malha de
fios intermináveis, predispondo o surgimento de múltiplos líderes, em
contraste com a figura do “chefe”.
Livre circulação de informações – a desconcentração do poder na
organização em rede favorece a livre circulação de informações. Em
uma rede, as informações circulam horizontalmente; os fios que ligam
entre si os nós de uma rede são canais pelos quais se transmitem as
informações. A livre circulação de informação garante a transparência e
alimenta a desconcentração do poder. É importante que todos recebam
todas as informações que circulam na rede.
234
Compartilhamento/cooperação – o trabalho em rede propicia a

aproximação entre os diferentes atores/instituições. Rovere (1998 apud
MIGUELLETO, 2001) propõe uma classificação dos vínculos estabeleci-
dos entre os atores de uma ação em rede e ressalta que esses vínculos
devem ser cuidadosamente construídos. (Quadro 1).
Quadro 1 – Níveis de construção de vínculos

Vínculo Vínculo Valor
Reconhecimento Reconhecer o outro como parceiro e não como adversário, Aceitação

e sua posição na rede
Conhecimento Conhecer o que o outro é e faz Interesse
Colaboração Prestar ajuda esporádica Reciprocidade
Cooperação Compartilhar atividades, conhecimentos e recursos Solidariedade
Associação Sustentar projetos e iniciativas conjuntas Confiança
Fonte: Rovere; Tamargo (2005).
Podemos fazer um paralelo do processo descrito por Rovere e Tamargo (2005)

com as diferentes relações que estabelecemos em nossas vidas. Na construção
de uma amizade, por exemplo, os passos acima citados também parecem acon-
tecer naturalmente. Em um primeiro contato, há uma aproximação que propi-
cia conhecer o outro e o que ele faz. Aos poucos, os vínculos tornam-se mais
estreitos, possibilitando o fortalecimento dos laços de amizade, de confiança,
de cooperação e de troca. A observação desses princípios na construção dos
vínculos entre os participantes da rede de atenção à criança e ao adolescente
potencializa o compartilhamento de recursos, aprendizados e informações, bem
como o fortalecimento das ações, criando uma sinergia entre os envolvidos e
uma maior responsabilidade com a sociedade.
No processo de estruturação de uma ação em rede entre instituições acontece,
de forma paralela, a construção de uma rede entre as pessoas, representantes
das várias instituições, configurando também uma rede interpessoal. A rede
entre as pessoas representa uma das principais conquistas desse processo,
visto que propicia a aproximação e o fortalecimento dos laços de companhei-
rismo, de compartilhamento e de co-responsabilidade, facilitando e agilizando
as ações de proteção.
Confiança – a confiança entre os atores/instituições é fundamental

em um trabalho em rede, a fim de que todos possam compartilhar expe-
riências, tomar decisões sem hierarquia e desenvolver ações e ativida-
des. Como afirma Frey (2004): “Redes sociais podem ser compreendidas
235
como formas independentes de coordenação de interações. Sua marca

central é a cooperação, baseada em confiança entre atores autônomos e
interdependentes” (p. 215).
Autonomia – em uma rede, a autonomia de cada ator/instituição
é respeitada. As características de cada organização em relação à sua
missão, estrutura e às formas de trabalho devem ser conhecidas e aceitas
pelos demais componentes da rede. A responsabilidade que cada organi-
zação assume dentro do processo de trabalho deve ser compatível com
as suas especificidades.
Abertura – a estrutura em rede possui um modelo flexível de orga-
nização, pautado na identificação e na busca de novos parceiros, favo-
recendo a sua integração, ampliando as possibilidades de um trabalho
compartilhado e a adaptação a novos contextos.
Sustentabilidade – é a capacidade de uma ação se manter de forma
permanente e consolidada em uma sociedade. É garantida por diversos
fatores que se complementam: a) pluralidade de atores envolvidos na
rede e maior mobilização de recursos; b) maior compromisso e respon-
sabilidade de seus integrantes com as estratégias e as metas estabelecidas
em conjunto e c) sentimento de pertencimento, comprometimento com
a causa e cooperação entre os membros da rede.
Interdependência – os atores/instituições de uma rede encontram-se
em situação de interdependência, gerada pela necessidade de compar-
tilhar recursos para atingir um objetivo comum. A interdependência é
uma condição na qual cada organização depende da outra, sem que isto
implique uma relação de subordinação. Segundo Castells (1998), na
rede não há um centro e, ainda, uns não podem ser mais importantes
que outros; todos dependem dos demais, uma vez que estão na rede.
Necessidade de um novo “olhar”

Da competição para a cooperação
Do individual para o coletivo
Da centralização para a circulação de poder
Da rigidez para a flexibilidade
Da acumulação para a distribuição
Do autoritarismo para a participação
Do foco institucional/setorial para o comunitário e o humano
Do sucesso individual para o sucesso do grupo
Fonte: Lopes, J. E. et al. (2008).
236
Além das características descritas, merecem destaque: co-responsabi-

lidade ou igual nível de responsabilidade dos atores/instituições em
torno do tema; engajamento consciente e comprometido dos atores;
e transparência, fortalecida pela relação horizontal e pela permanente
comunicação entre os membros da rede.
Para pensar
No caso da Juliana, se existisse, efetivamente, uma atuação em rede, o que
poderia ter sido diferente? Qual seria a atuação do conselho tutelar naquelas
circunstâncias?
Vamos analisar agora o caso de Jorgina.
Caso – Jorgina
A história da Jorgina aconteceu na chegada do século XXI (CAVALCANTI,
2002). Ela mora em um morro do Rio de Janeiro com dois filhos, uma
menina de dois anos e um menino de um ano e três meses. Durante
o dia, deixava-os a sós dentro de casa e saía à procura de trabalho e
comida. O pai do caçula era traficante e estava preso. O pai da menina,
também envolvido com drogas e ex-presidiário, morava no morro com
a mãe e a família.
A supervisão do Programa Médicos de Família recebeu uma denúncia

de negligência e a equipe foi averiguar. A médica encontrou as crianças
sozinhas em casa. Cadastrou a família e relatou a situação à supervisora
do serviço social. Não constataram falta de afeto ou negligência propo-
sital, mas carência social. Mobilizaram a comunidade para que ajudasse
a família. A Associação de Moradores doou um fogão e alimentos. As
crianças continuaram a ficar sozinhas enquanto Jorgina saía à procura
de subsistência e emprego. O conselho tutelar foi imediatamente infor-
mado; fez um relatório e solicitou vagas para as crianças em uma creche.
Dessa forma, a mãe poderia trabalhar enquanto os filhos ficariam assis-
tidos e seguros. Há poucas creches na região; algumas delas são pagas
e nas gratuitas dificilmente encontram-se vagas. Além disso, as creches
só aceitam crianças a partir de quatro anos completos e com a certidão
de nascimento. O conselho tutelar conseguiu as vagas, mas as crianças
237
não eram registradas. Elas só poderiam freqüentar a creche mediante a

apresentação da certidão de nascimento.
A profissional da saúde, preocupada com a demora na execução das

medidas de proteção para as crianças, foi ao conselho tutelar junto com
a mãe pedir ajuda para registrar as crianças de forma mais rápida. Infeliz-
mente, a burocracia emperrou o processo. Passados cerca de três meses,
as duas crianças, que estavam sozinhas em casa, entraram debaixo do
fogão e o fundo caiu sobre elas, matando a menor.
O enterro só foi efetuado após a criança ser registrada (ação até então
obstaculizada), tendo em vista a necessidade do atestado de óbito. Ime-
diatamente a mãe perdeu a guarda da menina, que foi internada em
uma instituição, por ordem judicial.
A médica e a supervisora do serviço social fizeram novo relato ao con-

selho tutelar e ao juiz, explicando que o conselho havia sido informado
das circunstâncias antes do episódio fatal. A mãe estava sofrendo com
a perda do filho e afastá-la da filha seria penalizá-la duplamente. Ela
era uma mulher trabalhadora e uma mãe carinhosa. O juiz se dispôs
a suspender a institucionalização, desde que outro adulto se respon-
sabilizasse pela menina. O pai então recebeu a mãe e a filha em sua
casa, assumindo a guarda da criança. Mais tarde, Jorgina conseguiu
emprego e foi morar em outro local, retornando periodicamente para
visitar a menina.
Para pensar
Como você analisa as ações da rede de instituições envolvidas no apoio a
Jorgina e seus filhos?
Você concorda que essa rede de atendimento não se configurou como um
atendimento em rede? De que forma as instituições poderiam
ter se organizado para oferecer um atendimento eficaz?
Potencial do trabalho em rede

A seguir, listamos algumas potencialidades do trabalho em rede para,
juntos, podermos refletir sobre elas. Antes, porém, pense um pouco
sobre este assunto.
238
Para pensar
Quais as potencialidades do trabalho em rede? Procure levantar algumas com
base em suas experiências.
Potencializa a comunicação entre os diferentes

atores/instituições e a compreensão mútua dos
papéis específicos de cada ator/instituição
O trabalho em rede promove a efetiva comunicação entre os atores/ins-
tituições responsáveis pelas ações destinadas a crianças e adolescentes
(saúde, educação, ação social, órgãos de proteção, entre outras), favore-
cendo o contato necessário para o entendimento das características de
cada ator/instituição: suas competências, sua missão, sua estrutura, seus
processos e procedimentos, seu potencial de ação e suas limitações.
Nessa interação, os membros da rede compartilham as diferentes percep-

ções acerca do problema, bem como os conhecimentos específicos de cada
área. A troca de saberes e experiências funciona como aprendizagem de
práticas democráticas; as diferenças enriquecem o processo e permitem
uma ação potencializada que conta com diversos olhares e abordagens.
A comunicação entre os componentes da rede contribui para o desenvol-

vimento de valores e objetivos comuns, fomentando a interdependência
entre eles e o crescimento da cooperação mútua.
Para pensar
Relembrando a história da Juliana, você reparou que, na escola, a mãe da
criança relatou que a menina havia caído da bicicleta e, na unidade de saúde,
da escada? Se houvesse comunicação efetiva entre a escola e a unidade
de saúde, esse fato representaria, certamente, um sinal de alerta para maus-
tratos e para a adoção de ações de proteção e acompanhamento do caso.
E no caso da Jorgina, você notou a precária comunicação que havia entre
as instituições?
De que forma o conselho tutelar pode melhorar a comunicação entre as
instituições e a atenção à criança e sua família? De que modo pode melhorar
a sua própria atuação?
239
Potencializa as ações de atenção integral,

acompanhamento e prevenção
Freqüentemente, as ações desenvolvidas pelos diferentes setores na
promoção dos direitos das crianças e dos adolescentes acontecem de
forma isolada, por meio de cada política setorial, até quando se dirigem
a um mesmo grupo social. Muitas dessas intervenções têm falhado
por possuírem um foco demasiadamente estreito e funcionarem iso-
ladamente umas das outras. Na verdade, a complexidade das questões
envolvidas com a manutenção dos direitos requer a ação de mais de
uma política e que se considere a população de forma integral. Essa
complexidade impossibilita que qualquer ator consiga, de maneira iso-
lada, abordar e controlar toda a situação. Para alcançar determinado
objetivo, é necessário somar seus recursos aos de outros atores.
A intersetorialidade potencializa os recursos financeiros, tecnológicos,

materiais e humanos disponíveis, favorecendo a complementaridade e
evitando a duplicidade de meios para fins idênticos. Segundo Schlith-
ler (2004), as redes rompem o isolamento das pessoas e organizações,
evitam a duplicação de ações e viabilizam a realização de atividades
integradas, porque atuam de maneira sistêmica e sinérgica.
A articulação entre os vários atores/instituições e a abertura para

a inclusão de novos parceiros ampliam e promovem maior capila-
ridade e raio de alcance às ações de atenção, ao acompanhamento,
à promoção da qualidade de vida ou prevenção da violação dos
direitos humanos. Isso ocorre na medida em que um maior número
de profissionais passa a olhar e acompanhar o mesmo problema. A
maior capilaridade e a descentralização promovem, ainda, o envol-
vimento dos serviços locais (escolas, unidades de saúde, unidades de
ação social etc.) mais próximos ao problema e com maior potencial
de intervenção.
240
Figura 4 – A importância da articulação entre vários atores e instituições

O somar de forças promovido pelo trabalho em rede se reflete, ainda,

na maior cobertura das ações preventivas, que devem se estender não
somente a crianças e adolescentes que têm os seus direitos ameaçados
ou violados e suas famílias, mas para toda a população, incluindo àque-
les que se encontram em situações de risco.
Os olhares multidisciplinares e multisetoriais de profissionais de diversas

áreas potencializam as ações e os saberes que circulam nessa “rede de
conhecimento”. Cada um detém um tipo específico de conhecimento
advindo de sua formação, experiência de trabalho e setor que repre-
senta. Os saberes são colocados à disposição de todos os integrantes que
experimentam os ganhos de uma ação conjunta, fortalecendo o atendi-
mento em rede.
O trabalho conjunto entre diversas áreas que apresentam funções e com-

petências específicas aumenta a capacidade efetiva de enfrentamento
dos problemas relativos à violação dos direitos, por meio da mobiliza-
ção desses recursos em prol de um objetivo comum. Propicia, ainda,
o aumento da oferta da atenção integral, respondendo aos diferentes
aspectos demandados para cada fato.
241
Uma vez que a violação de direitos tem causas múltiplas e várias con-
seqüências, configurando situações que requerem encaminhamentos
e acompanhamentos sistemáticos, o trabalho em rede possibilita uma
combinação de intervenções capaz de promover a atenção integral.
Todas as questões passam a ser acompanhadas por profissionais de várias
áreas ou especialidades, possibilitando que as ações específicas de cada
setor sejam colocadas à disposição para o enfrentamento da questão.
O trabalho em rede amplia a possibilidade de ação e de decisão de cada
um dos componentes e da rede como um todo.
Para pensar
Segundo seu modo de ver, como a sua atuação no conselho poderia
potencializar as ações dos demais atores/instituições integrantes de uma rede
de garantia dos direitos da criança e do adolescente? Como a atuação dessas
instituições poderia potencializar a sua atuação no conselho?
Potencializa o planejamento e a proposição

de ações
Os conselhos dos direitos e os conselhos tutelares têm sob sua respon-
sabilidade a elaboração do plano de ação e de aplicação de recursos,
visando à garantia dos direitos da criança e do adolescente. Eles também
exercem influência no processo decisório acerca das políticas públicas
que garantam os direitos previstos no ECA.
O envolvimento dos potenciais parceiros no processo de planejamento,

implantação, acompanhamento e avaliação de políticas públicas volta-
das para crianças e adolescentes fortalece o atendimento em rede. E à
medida que o trabalho em rede potencializa o conhecimento das reais
necessidades relacionadas à atenção integral das crianças e dos adoles-
centes com seus direitos ameaçados ou violados, contribui para o plane-
jamento de políticas, ações e encaminhamentos práticos mais adequados
a cada realidade. Além disso, existe maior garantia de que as políticas
sejam efetivamente implementadas, visto que são planejadas de forma
conjunta, contando, inclusive, com a participação dos setores responsá-
veis pela sua implementação.
242
Potencializa a construção do diagnóstico da

realidade local e a avaliação e o monitoramento
das políticas existentes
Uma das importantes atribuições dos conselhos dos direitos e tutela-
res é a de acompanhar as ações governamentais e não governamentais
dirigidas ao atendimento dos direitos de crianças e adolescentes. Outra
incumbência é a de elaborar o diagnóstico da realidade local, que cons-
titui parte integrante da construção do seu plano de ação.
Várias atribuições do conselho dos direitos são potencializadas pelo tra-

balho em rede. Alguns exemplos são: proceder ao registro formal das
entidades governamentais e não governamentais vinculadas à defesa
dos direitos, conhecer e acompanhar as demandas de atendimento,
identificando áreas carentes de intervenção e a adequação dos progra-
mas existentes.
A proximidade entre os diferentes atores facilita a tarefa de mapear os

principais problemas apresentados pelas crianças, pelos adolescentes,
bem como os recursos existentes para a atenção a essa demanda. O tra-
balho conjunto possibilita a construção de um processo unificado de
informação (notificação, banco de dados, fluxos etc.) sobre os direitos
ameaçados ou violados. Como exemplo, podemos citar a Rede de Pro- Para saber mais detalhes sobre
a ficha de notificação unificada
teção de Curitiba, que utiliza uma ficha de notificação de uso comum a adotada pela Rede de Proteção
cerca de quatrocentos serviços notificadores, incluindo as unidades de de Curitiba e sua utilização, e
sobre o banco de dados desse
saúde, hospitais, escolas municipais e estaduais, serviços de assistência sistema leia o artigo “Redes
de proteção: novo paradigma
social e de atendimento ao vitimizado (antigo SOS Criança) etc. A comu- de atuação – experiência de
nicação entre os dados da Rede e do Sipia torna possível compreender Curitiba” (OLIVEIRA et al.,
2004).
a realidade vivenciada pelas crianças e pelos adolescentes com direitos
ameaçados ou violados.
Estratégias para a estruturação de um

trabalho em rede
Apresentamos, a seguir, cinco elementos que compõem a estrutura de
uma rede; eles estabelecem entre si uma relação de complementaridade,
ou seja, todos devem ser levados em conta na estruturação da rede:
Atores – são os nós da rede, os sujeitos ativos que interagem, decidem,

se expressam, assumem compromissos e atuam diretamente nos projetos.
243
Percepções – são imagens da realidade, com base nas quais os atores

interpretam e avaliam suas ações e as de outros atores (KLIJN et al.,
1995 apud MIGUELLETO, 2001).
Relações – expressam a trama de vínculos que se forma na rede,
num continuum de possibilidades que vai desde a estranheza à confiança
(ROVERE, 1998 apud MIGUELLETO, 2001).
Recursos – podem ser financeiros, materiais, humanos, tecnológi-
cos, informacionais, entre outros (ALDRICH, 1979 apud MIGUELLETO,
2001). Os recursos de uma rede estão nela depositados, nas pessoas e
nas organizações que a compõem e que os disponibilizam.
Regras – expressam os padrões de comportamento que são criados,
reproduzidos ou transformados durante as interações (KLIJN, 1996 apud
MIGUELLETO, 2001).
Pontuamos, a seguir, de forma didática, alguns passos para a estrutura-

ção do trabalho em rede, ressaltando que eles não acontecem, necessa-
riamente, na ordem proposta.
Figura 5 – A estruturação do trabalho em rede
244
Identificação dos potenciais parceiros

Devem ser mapeados e identificados todas as instituições, projetos e/ou
pessoas existentes na região que trabalham direta ou indiretamente com
crianças e adolescentes, principalmente os operadores do Sistema de
Garantia de Direitos: Defensoria Pública, Delegacia Especial da Criança
e do Adolescente, juízes e promotores da área da infância e da adoles-
cência, conselheiros tutelares e dos direitos da criança e do adolescente,
Polícia Civil, Militar e Comunitária, parlamentares, programas prote-
tivos e socioducativos, lideranças comunitárias, gestores das áreas da
assistência social, educação, cultura, comunicação, saúde e segurança e
organizações não governamentais.
Para pensar
Quais são os atores/instituições que você identifica como potenciais parceiros
no seu estado/município?
Agregação dos atores

Orienta-se a agregação paulatina dos atores, ou seja, em um primeiro
momento devem ser identificados e convidados os atores/instituições
mais diretamente ligados e/ou sensibilizados por essa problemática. No
primeiro encontro, deve ser explicado o motivo pelo qual foram mobi-
lizados. Em seguida, é importante pedir para que cada ator se apresente
e diga o que pensa sobre a questão dos direitos da criança e do adoles-
cente, enfatizando os pontos em que pode contribuir ou apoiar, seja
na condição de cidadão, seja como representante de uma instituição.
O primeiro contato também é o momento de sensibilizar os participantes
para a necessidade de realizar um trabalho integrado, segundo a “meto-
dologia da ação em rede” discutida neste capítulo. Segundo Lopes et al.,
(2008), é importante “ (...) partilhar as perguntas iniciais e a idéia de
construção de uma rede e estar atento aos ecos que provavelmente vão
indicar as pessoas que podem ser bons parceiros iniciais, já que parti-
lham da mesma intuição” (p. 4). Em um segundo momento, os demais
atores/instituições serão integrados à rede.
245
Para pensar
Em seu estado/município, quais são os atores/instituições que você escolheria
para participar dos primeiro e segundo momentos de estruturação da
rede? Por quê?
Definição da agenda
Um calendário deve ser definido em conjunto pelos participantes que se
propõem a formar uma rede. É importante que as instituições presentes
possam pensar e convidar outras pessoas e instituições que sejam poten-
ciais parceiros. Alguns elementos têm que ser previstos na agenda de
reuniões dos integrantes da rede: a) acesso à “metodologia da ação em
rede” (LOPES et al., 2008); b) acesso aos conhecimentos relacionados ao
tema “direitos humanos das crianças e dos adolescentes” e temas corre-
latos (maus-tratos contra essa população, entre outros); c) apresentação
da instituição que representa (missão, valores sobre o problema, alcance
de suas ações, público que atende, formas de encaminhamento, capaci-
dade do serviço e contribuição para a construção da rede); d) estímulo
e garantia de troca de informações, compartilhamento de experiências,
aprendizado conjunto e realização de ações coletivas; e) acesso a infor-
mações sobre a realidade local acerca dos direitos violados.
Construção da missão e dos objetivos da rede

Construir conjuntamente a missão e os objetivos da rede, lembrando
que esses objetivos devem ser comuns a todos os integrantes, favore-
cendo, assim, o sentimento de pertencimento e a co-responsabilização
pelos resultados. Nesse momento, é fundamental a participação dos
conselheiros dos direitos e tutelares, pelo fato de serem os atores que
possuem a clara incumbência de zelar pelos direitos da criança e do ado-
lescente, além de terem uma visão privilegiada dos serviços disponíveis
e das necessidades da localidade.
Capacitação/sensibilização continuada
A capacitação deve envolver profissionais de diferentes áreas, principal-
mente daquelas diretamente ligadas à atenção a crianças e adolescentes
em nível local (escolas, creches, unidades de saúde, hospitais, assistên-
cia social, entre outras), porque possuem maior potencial de percep-
246
ção dos direitos ameaçados ou violados e das intervenções adequadas.

A capacitação deve ter como objetivo possibilitar o encontro dos ato-
res/instituições das diversas áreas, promovendo a integração entre eles.
A participação dos conselheiros na definição dos temas e na apresentação
do atendimento oferecido pelos conselhos é fundamental no processo
de capacitação/sensibilização dos profissionais que compõem a rede.
O caminho inverso também é verdadeiro: conselheiros aprendem muito
nesses momentos sobre as especificidades de outros setores.
A seguir, descrevemos alguns conteúdos a serem abordados em uma

capacitação:
Importância do trabalho em rede – pode ser abordada por meio de

um estudo de caso
Estrutura e características do trabalho em rede
Reconhecimento dos sinais de alerta dos direitos violados da popu-
lação infanto-juvenil
Técnicas de abordagem da criança, do adolescente e da família
Identificação da gravidade do caso
Atendimento à criança, encaminhamentos, orientações e acompa-
nhamentos necessários
Notificação: como fazer, fluxo, dentre outros aspectos
Informações sobre as competências de cada ator/instituição envol-
vido na rede e fluxos de encaminhamento
Desenvolvimento de ações de proteção da criança e do adolescente,
principalmente de ajuda à família para que possa ter condições de cum-
prir o seu papel de criar, educar e proteger seus filhos.
Para pensar
Que outros conteúdos você sugere para a capacitação dos integrantes
de uma rede de defesa dos direitos da criança e do adolescente?
Construir o planejamento da rede e realizar as

ações planejadas
Os membros da rede devem construir, conjuntamente, um planejamento
e uma agenda com as ações concretas a serem implementadas, os com-
promissos e as atividades que desejam desenvolver, zelando para que os
247
interesses de cada participante sejam contemplados. No planejamento

e na agenda devem estar definidas, com clareza, as responsabilidades
específicas de cada instituição, bem como as ações que irá realizar em
conjunto com os demais atores/instituições.
Realizar o acompanhamento e a avaliação

No Capítulo 2, apresentamos mais detalhadamente a importância dos
conselhos dos direitos acompanharem e avaliarem suas ações. Neste
momento, apontamos essa mesma necessidade para a atuação da rede
de atendimento. A própria estrutura da rede deve ser objeto de avalia-
ção e de ajustes, em seus diferentes aspectos (horizontalidade, autono-
Para saber mais sobre a
formação de uma rede, leia:
mia, processo decisório democrático e participativo, participação ativa
• A perspectiva de rede para de todos os integrantes, intercomunicação ampla e transparente etc.),
o enfrentamento da violência incluindo os resultados alcançados como, por exemplo, o número de
contra crianças e adolescentes:
uma abordagem para a realidade parcerias e alianças e o vínculo estabelecido entre seus integrantes.
vivida. (LOPES et al., 2008).
• Redes de desenvolvimento
comunitário: iniciativas para
a transformação social.
Desafios do trabalho em rede
(SCHLITHLER, 2004).
• Como organizar redes de
A estruturação e a manutenção de ações em rede impõem alguns desa-
combate à violência doméstica fios relacionados aos processos de negociação e geração de consensos,
contra crianças e adolescentes?
(GUERRA, 2006). estabelecimentos de atuação e prioridades, manutenção do processo
coletivo de decisão, entre outros. Apresentamos, a seguir, algumas difi-
culdades que podem ocorrer no trabalho; para enfrentá-las é essencial
um diálogo franco que possibilite identificar e superar as barreiras que
possam comprometer a ação coletiva.
A maioria dos integrantes da rede vem de diferentes tipos de orga-

nização. Por esse motivo, todos devem saber que o trabalho para o qual
se propõem a realizar exige permanente construção e implica mudanças
culturais e de hábitos arraigados de atuação setorizada e verticalizada.
Resistências contra esse novo jeito de trabalhar podem se manifestar no
processo de formação de uma rede.
O trabalho em rede não é alheio a conflitos. Muitas vezes, é difícil
conciliar as várias opiniões e interesses particulares e obter consenso
geral. O fato de todos os integrantes da rede terem objetivos ou inte-
resses comuns não significa que, ao integrar a rede, passarão a pensar
e atuar da mesma forma. O conflito é uma conseqüência inevitável da
relação de interdependência; ele deve ser aproveitado em seus aspectos
construtivos por meio de constantes negociações (MANDELL, 1990 apud
248
FLEURY, 2002). É fundamental que todos os integrantes da rede estejam

cientes de que conflitos são constitutivos – e não desvinculadores – de
um trabalho em rede.
A participação permanente dos atores na rede é fundamental, sendo
necessária a sua constante motivação e integração. A perda de interesse
pode afrouxar os laços e nos distanciar da rede. O engajamento, a conso-
lidação de vínculos, o sentimento de pertencimento e a confiança mútua
propiciam o fortalecimento da rede, além do respeito ao outro quanto às
suas limitações e diferenças, em suas diversas áreas de atuação e conhe-
cimento.
Redução do poder das organizações sobre o controle das decisões e
revisão de relações históricas de poder entre as instituições.
Competição entre atores e instituições.
Sobrecarga de trabalho para alguns atores/instituições que compõem
a rede.
Inclusão de órgãos públicos, universidades, associações profissionais.
Você sabia que
embora o papel de articulador e de integrante de ações em rede voltadas

para a defesa dos direitos e o processo de construção e de manutenção dessas
ações sejam atribuições dos conselhos dos direitos e tutelares, os conselhos
municipais dos direitos da criança e do adolescente têm pouco conhecimento
sobre a rede disponível e exercem fraco controle sobre a rede de atendimento
em suas respectivas localidades?
os conselhos enfrentam muitas dificuldades para realizar o registro das enti-
dades e dos programas governamentais e não governamentais, além de não
conhecerem a real abrangência do sistema de entidades em seus municípios?
as dificuldades enfrentadas são reflexos da falta de mobilidade e efetividade
dos conselhos e estão associadas à inexistência de um diagnóstico sobre as
condições locais?
realidade similar é relatada pelos conselhos estaduais, que evidenciam
pouco acesso à rede de atendimento e pouco conhecimento sobre a situação
de crianças e adolescentes em seus estados?
Para saber mais sobre a escassez da rede de atendimento

No Brasil, os conselhos municipais dos direitos da criança e do adolescente
informaram sobre a escassez da rede de atendimento e a necessidade da cria-
ção/integração entre os programas existentes. A situação de escassez é mais
249
grave quando precisam buscar atendimento para crianças e adolescentes nas

seguintes situações: usuários de drogas e álcool (63% dos conselhos municipais
apontaram que o atendimento é inexistente e necessário); profissionalização de
adolescentes (56%); combate à exploração sexual (51%); programas de semi-
liberdade e internação (50%); abrigo (48%); e colocação familiar em famílias
naturais ou substitutas (47%).
Para os conselhos tutelares, a maior carência de atendimento no país refere-se à
oferta de programas de apoio aos dependentes de drogas e álcool (73% dos con-
selhos tutelares declararam não existir atendimento em seu território de atuação).
A oferta desse tipo de atendimento existe, de forma adequada, em apenas 5%
dos municípios do país. De forma similar aos conselheiros dos direitos, destacam,
ainda: escassez de programas profissionalizantes de preparação de adolescentes
para o mercado de trabalho; oferta de abrigos; programas de semiliberdade e
internação; programas de combate ao abuso e à exploração sexual.
Criar os programas necessários e integrá-los aos já existentes de forma efi-
ciente, em rede, é um desafio para que o país ofereça condições melhores para
as crianças, os adolescentes e suas famílias.
Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007).
Algumas experiências na formação de

redes de enfrentamento da violência
no Brasil
No Brasil, a elevada freqüência de diversas formas de violência contra
crianças e adolescentes vem provocando uma reação na rede de serviços
de atendimento destinada a essa faixa etária. O fato já é visível em alguns
modelos de ação em rede que vêm se destacando por promover: inte-
gração de diferentes atores/instituições; maior capilaridade das ações de
atenção e prevenção; atenção integral dos casos, evitando a duplicidade
de ações; e o aprimoramento do diagnóstico de cada realidade local.
Em Curitiba/PR, a Rede de Proteção à Criança e ao Adolescente em

Situação de Risco para a Violência, implantada desde 2000, foi con-
cebida mediante a constatação de que a violência sofrida pela infância
e adolescência impõe ao Poder Público e à sociedade civil organizada a
necessidade de uma abordagem ampla e integrada para o enfrentamento
do problema. Os produtores sociais dessa proposta foram o Instituto de
Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba e a Secretaria Municipal de
250
Saúde. Atualmente, é articulada pela Secretaria Municipal de Saúde e

integrada pela Fundação de Ação Social, Secretarias Municipais de Edu-
cação, Esporte e Lazer, Abastecimento e Defesa Social, Fundação Cultural
de Curitiba, Núcleo de Atendimento de Crianças e Adolescentes Vítimas
de Crime (Nucria), Conselhos Tutelares, Vara da Infância e Juventude e
de Crimes contra Crianças e Adolescentes, Ministério Público. Conta com
o apoio do Instituto Municipal de Administração Pública, Sociedade Para-
naense de Pediatria, Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) do estado do
Paraná – Comissão da Criança e do Adolescente, entre outros.
A rede encontra-se estruturada em uma coordenação municipal, nove

coordenações regionais e mais de cem redes locais compostas de forma
intersetorial, que integram aproximadamente quatrocentos estabele-
cimentos notificadores e de acompanhamento conjunto dos casos de
violência observados – escolas, unidades de saúde, hospitais, centros de
educação infantil, unidades de assistência social (OLIVEIRA et al., 2004;
MINAYO; GOMES, 2006).
Em Manaus, estado do Amazonas, a rede tem sido estruturada pelo Ser-

viço de Atendimento à Vítima de Agressão Sexual (Savas), com o enten-
dimento de que, sozinhos, não conseguiriam garantir a continuidade das
propostas, e de que todos os segmentos da sociedade precisam trabalhar
em conjunto para viabilizar estratégias de curto, médio e longo prazos.
Com essa idéia, a rede buscou sensibilizar outros atores, incluindo os
meios social, cultural e jurídico. Foram empreendidas parcerias com a
Delegacia da Mulher, o Instituto Médico Legal, o Conselho Tutelar, o
Ministério Público, o Juizado da Infância e Adolescência e a imprensa
(NEVES et al., 2004).
No estado de Santa Catarina, a rede foi formalmente criada em 2004 e

encontra-se em processo de implantação. Sua criação foi liderada pelo
Ministério Público Estadual e motivada pelo alto índice de maus-tratos
registrado pelos Conselhos Tutelares. A população-alvo das ações são
crianças e adolescentes de até 18 anos. Atualmente, é constituída pelas
Secretarias de Estado da Educação e Inovação, Saúde, Segurança Pública
e Defesa do Cidadão, Desenvolvimento Social, Urbano e do Meio
Ambiente, Ministério Público, Fórum Catarinense pelo Fim da Violên-
cia e da Exploração Sexual Infanto-Juvenil, Associação Catarinense de
Conselheiros Tutelares, entre outros. Os profissionais que atuam na sua
251
composição acreditam que, sem o envolvimento de todos os setores cita-

dos, não é possível compreender o ciclo da violência, desmistificá-lo e
rompê-lo. A rede possui, ainda, muitas possibilidades de ação a serem
exploradas, especialmente no âmbito dos municípios, com o maior
envolvimento das escolas, postos de saúde, delegacias, conselhos tutela-
res e dos direitos, promotoria de justiça etc. (MINAYO; GOMES, 2006).
Em Niterói, estado do Rio de Janeiro, foi criada, em 1998, a Rede Muni-

cipal de Atendimento Integrado à Criança e ao Adolescente Vítimas
de Maus-Tratos. O Conselho Tutelar, o Juizado da Infância e Juventude
e o Ministério Público motivaram a sua criação para evitar a duplicidade
de procedimentos e agilizar o atendimento às vítimas. A rede é composta
por um núcleo gestor que inclui Conselho Tutelar, Juizado da Infância e
Juventude, Ministério Público, Defensoria Pública, Secretarias de Estado
da Segurança Pública e da Educação, Secretarias Municipais de Assistên-
cia Social, Saúde e Educação (BARROS, 2005).
Observe que cada uma das redes citadas, embora localizadas em diferen-
tes municípios/estados do país, apresentou um motivo desencadeador
para a sua criação. Há também especificidades em relação ao ator que
fomentou a sua estruturação, ao público ou problema-alvo, à compo-
sição e estrutura de cada rede. Essas especificidades estão diretamente
relacionadas à realidade de cada região. Não existe, portanto, um modelo
único a ser seguido, uma vez que cada realidade deve ser considerada.
A despeito de todos os obstáculos a serem ainda enfrentados para que

alcancemos um atendimento em rede eficaz e que proteja os direitos da
criança e do adolescente, reiteramos a relevância do papel dos conselhos
dos direitos e tutelares, na rede de atendimento. Relembramos que uma
ação em rede é muito mais do que estabelecer uma relação de enca-
minhamentos ou de saber para onde e como encaminhar os casos dos
direitos ameaçados ou violados. Implica estabelecer uma dinâmica de
relacionamento horizontal, pautada no respeito e na cooperação entre
os diversos membros da rede. Implica, ainda, comprometer-se, junta-
mente com os demais setores envolvidos, com a proteção dos direitos
das crianças e dos adolescentes e com a garantia da qualidade de vida
dessa população.
252
Referências
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sociais, praticas e proteção social. Tese (Doutorado em Psicologia) – Pontifícia Universidade Católica,
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254
5. Orçamento público e fundos dos
Francisco Sadeck
Neste capítulo, refletimos sobre o financiamento de políticas sociais vol-

tadas para crianças e adolescentes. Discutimos sobre orçamento público e
o Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente (FDCA) para que você,
conselheiro tutelar ou dos direitos, tenha acesso a instrumentos que o
ajude em sua tarefa de defesa dos direitos da criança e do adolescente.
De acordo com a Constituição de 1988 (BRASIL, 1988), esse financia-

mento deve ser compartilhado entre a União, os estados, o Distrito Fede-
ral e os municípios. No entanto, há grandes desafios para a consolidação
do modelo proposto na legislação. Em primeiro lugar, o financiamento
compartilhado deve ser pautado por planejamentos integrados, que
indiquem as ações prioritárias e os resultados a serem alcançados em um
determinado intervalo de tempo. Infelizmente, as iniciativas de plane-
jamento ainda são isoladas e, por vezes, não utilizadas como referência
para a definição da partilha dos recursos das políticas sociais.
Outra questão relacionada ao financiamento é a de que, na composição

do custo de uma ação, devem estar previstos recursos da União, do estado
e do município. Isso raramente acontece; é mais comum observarmos
ações sobrepostas do que propriamente um equilíbrio de financiamento.
Outro aspecto importante em relação ao financiamento de políticas

sociais diz respeito aos fundos específicos. Os fundos são instrumen-
tos de democratização do financiamento dessas políticas, uma vez que
a destinação dos seus recursos requer aprovação do conselho, cuja
255
composição é paritária. Assim, a sociedade civil e o governo definem a des-

tinação dos recursos alocados nos fundos hoje existentes, possibilitando
uma maior transparência no planejamento e na execução financeira.
Para monitorar o financiamento das políticas sociais, o conselho dos

direitos de crianças e adolescentes precisa conhecer o orçamento des-
tinado a cada área, distinguindo os valores reservados para transferên-
cia intergovernamental e os valores destinados do próprio orçamento.
No caso da atenção aos direitos de crianças e adolescentes, essa tarefa
requer o conhecimento de diversas políticas setoriais e a articulação com
os conselhos que controlam essas políticas.
Os conselhos tutelares, por sua vez, devem conhecer a realidade local

para influenciar na destinação dos recursos para execução das políticas
sociais públicas. Esse papel é fundamental para garantir que os direitos
de crianças e adolescentes sejam cumpridos e priorizados pelo Poder
Público e, para tanto, é fundamental a articulação do conselho tutelar
com o conselho dos direitos.
Orçamento público
O orçamento público tem tudo a ver com o nosso dia-a-dia. Grande parte
das receitas governamentais, ou seja, do dinheiro que o governo arre-
cada, sai do nosso bolso, direta ou indiretamente. Quando compramos
pãezinhos ou arroz, pagamos a conta da luz ou da água, por exemplo,
repassamos uma parcela do que ganhamos para o governo, em forma
de impostos indiretos, embutidos no preço das mercadorias e das tarifas
dos serviços públicos. Há também impostos diretos, como o imposto de
renda, pago por milhões de pessoas quando recebem o salário mensal ou
quando prestam serviços para alguma empresa, ou para outra pessoa.
É com o dinheiro que esperam receber dos tributos (impostos, taxas e

contribuições) que os governantes estimam e definem seus gastos todos
os anos. Uma parte dos recursos é gasta em nosso benefício, uma vez
que somos usuários dos serviços prestados e das obras construídas pelo
governo, seja a canalização de um córrego na periferia, seja a moderni-
zação de um aeroporto, a abertura de novas vagas na creche do bairro,
ou a contratação de mais atendentes para os postos do Instituto Nacional
do Seguro Social (INSS), do Ministério da Previdência Social.
256
Orçamento público e fundo dos direitos da criança e do adolescente
A importância do orçamento público não é apenas econômica, mas prin-

cipalmente política e social; é por meio dele que são decididas quais
obras serão prioritárias, qual promessa de campanha será cumprida e
qual reivindicação popular será atendida.
Para os conselhos dos direitos e tutelares a responsabilidade é ainda

maior do que para o resto da população. Com base no orçamento, os
conselheiros podem atuar para garantir recursos e priorizar políticas
destinadas a crianças e adolescentes.
A atuação nas discussões acerca do orçamento público fortalece o papel

dos conselhos dos direitos de acompanhar, avaliar e monitorar as ações
públicas de promoção e defesa dos direitos de crianças e adolescentes,
e o dos conselhos tutelares de zelar pelo cumprimento dos direitos, de
acordo com a resolução 113 do Conanda.
Para pensar
Relembrando o caso do André, morador do município de Santana do Grajaú,
apresentado no Capítulo 2, responda:
Como a atuação qualificada dos conselhos sobre o orçamento público
poderia garantir material pedagógico especial para o menino?
De que modo o conselho poderia ajudar a promover políticas educacionais
de qualidade para crianças e adolescentes com necessidades diversas?
Após ampla negociação, o orçamento público se transforma em um

conjunto de documentos legais em que os governos (federal, estadual
e municipal) deixam claro como pretendem gastar os recursos arreca-
dados com os impostos, contribuições sociais e outras fontes de receita,
pagos pela população.
A elaboração do orçamento é obrigatória. Todos os anos os chefes do

Poder Executivo (prefeitos, governadores e presidente da República)
devem fazer a proposta de orçamento e enviá-la para discussão e vota-
ção na Câmara Municipal, no caso do município, na Assembléia Legisla-
tiva, no âmbito do estado, e no Congresso Nacional, quando se tratar da
União. O resultado dessa discussão é a votação de uma lei – a Lei Orça-
mentária –, que autoriza o Executivo a gastar os recursos arrecadados
para manter a administração, pagar os credores e fazer investimentos.
257
Na lei do orçamento são estimadas todas as receitas e fixadas as despesas

para o ano seguinte.
O orçamento demonstra o programa de trabalho de toda a administra-

ção pública. Tudo aquilo que o governo poderá gastar deve estar descrito
na lei orçamentária: salário dos funcionários públicos, pagamento de
dívidas, pensões e aposentadorias, programas sociais etc.
Figura 1 – Lei orçamentária
Os gastos não previstos não poderão ser realizados. Nenhum governo

pode construir uma escola ou um centro esportivo, ajudar famílias caren-
tes ou aumentar o salário dos professores, por exemplo, se não estiver
autorizado pelo orçamento a aplicar recursos em ações dessa natureza.
Para pensar
Você sabe como é elaborado o orçamento no seu estado/município? Você
participa da sua elaboração?
Procure a secretaria a qual o conselho está ligado e informe-se
sobre os prazos e possíveis formas de participação.
258
Os conselhos dos direitos e tutelares exercem importante papel na fisca-

lização do orçamento público, verificando se as suas funções estão sendo
cumpridas. A seguir, descrevemos as principais funções e características
do orçamento público:
Decisão política – algumas pessoas querem mais creches, mais uni-

versidades e melhores salários para os professores. Outras desejam trans-
porte escolar passando perto de casa, mais espaços de lazer e postos de
saúde. Muitas querem criar empregos e baratear o preço dos remédios.
Para outras, é prioritário reduzir impostos e investir na área social. Ou
seja, os interesses são diferentes e até conflitantes. Ao elaborar o orça-
mento, os governantes fazem escolhas políticas, definindo as prioridades
de governo, que vão muito além de questões sociais. As decisões envol-
vem grupos de interesse com os quais os governantes têm compromissos
dentro e fora do país. Por isso, os conselheiros dos direitos e tutelares
devem ficar atentos às decisões sobre o destino dos recursos públicos,
intervindo no processo orçamentário para defender as propostas de
garantia dos direitos das crianças e dos adolescentes do seu município.
Para pensar
Quais são as políticas prioritárias para a infância e a adolescência no seu
município? Elas são contempladas no orçamento?
Planejamento – o orçamento é um programa de trabalho, com metas

e objetivos a serem alcançados. Ao elaborar o orçamento, o governo faz
uma estimativa de arrecadação e de gastos para garantir, entre outras
coisas, que os serviços e as obras em andamento tenham continuidade
ao longo do ano e que não haja cortes repentinos em programas sociais
ou atrasos no pagamento de aposentados e pensionistas, por exemplo.
Distribuição de renda – o orçamento público funciona como redis-
tribuidor de renda, quando tira recursos de vários setores da sociedade e
os aplica em outros, para gerar desenvolvimento, criar empregos, com-
bater a pobreza e tornar o país menos injusto socialmente. Essa escolha
política depende muito da organização e da pressão da sociedade e dos
conselhos, uma vez que melhorar a distribuição de renda e garantir a
justiça social significa, em muitos casos, contrariar interesses de grupos e
setores poderosos. Quando o governo decide aplicar uma fatia maior dos
recursos em benefício de apenas uma parcela da sociedade, dizemos que
o gasto está sendo focalizado. Mas se toda a população pode ser poten-
cialmente beneficiada pelos gastos públicos, então o gasto é universal.
O gasto com educação, por exemplo, é universal. Todas as pessoas, ricas
e pobres, podem ter acesso à educação pública.
259
Democracia – em um regime democrático, nenhum governante

pode decidir sozinho de que forma gastar os recursos públicos ou optar,
sozinho, pelo aumento de impostos para arrecadar mais e pôr em prática
o plano de governo que divulgou na sua campanha eleitoral. Essas deci-
sões envolvem o Executivo e o Legislativo; só depois que o orçamento
for aprovado pelo Legislativo é que os órgãos e as entidades da adminis-
tração pública poderão aplicar os recursos naquilo que foi previsto.
Transparência governamental/controle social – o orçamento (muni-
cipal, estadual ou federal) é público. Todas as pessoas podem e devem ter
acesso aos números e ao destino do dinheiro que os governantes arre-
cadam. Esse dinheiro pertence não a um grupo de pessoas, mas a todos
nós. Além de conhecer o conteúdo do orçamento e de se organizar para
participar de sua elaboração, os conselhos dos direitos e tutelares devem
acompanhar a sua execução (a aplicação dos recursos), evitando o des-
cumprimento da Lei Orçamentária, o desperdício e desvio de dinheiro
público e garantindo a efetivação dos direitos de crianças e adolescentes.
Isso é o que chamamos de controle social.
Direito à informação – qualquer cidadão pode ter acesso aos dados
orçamentários da União, do estado e do município. Na União, o Senado
Federal disponibiliza as informações orçamentárias pelo sistema “Siga Bra-
sil”, via internet. Quando esses dados não estão disponíveis na internet ou
em outros meios de informação, é preciso entrar em contato com a Secre-
taria Estadual ou Municipal de Planejamento (ou o órgão responsável pela
elaboração do orçamento) para se informar sobre a modalidade de con-
sulta. A Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000 (BRASIL, 2000),
intitulada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), garante esse direito. Muitas
vezes é necessário fazer pressão política para se ter acesso às informações
necessárias à participação e ao controle social. Esse direito é imprescindível
para que haja a democratização do processo orçamentário; sem acesso à
informação, torna-se impossível monitorar e controlar os gastos públicos.
Para pensar
Seu estado/município fornece acesso às informações orçamentárias?
No caso de não conseguir acessá-las, você sabe que o Ministério Público
pode ajudá-lo a obter os dados?
Força de lei – apesar de ser uma lei, o orçamento é apenas autorizativo,

ou seja, ele não obriga o governo a aplicar todos os recursos reservados para
uma obra, um programa ou uma ação. Por causa desse caráter autorizativo,
muitas vezes os chefes do Poder Executivo (prefeitos, governadores e o
260
presidente) usam o orçamento como “moeda de troca”, liberando verbas

ou aprovando a execução de obras e atividades de interesse de vereadores,
deputados estaduais e federais e senadores, em troca de apoio aos projetos
governamentais. Ou seja, favorecendo a política da “compra de apoios”,
“troca de favores”, que, na maioria das vezes, beneficia mais os políticos do
que a população. Portanto, incluir uma reivindicação de obra no orçamento
da sua cidade não é garantia de que essa obra sairá do papel. Espera-se
que os conselhos dos direitos e tutelares se articulem e busquem meios de
pressão política para que as políticas para a infância e adolescência sejam
executadas.
O orçamento público obedece a um conjunto de normas chamado prin-

cípios orçamentários. Esses princípios estabelecem as regras gerais para
a elaboração e o controle do orçamento da União, dos estados e muni-
cípios. Os conselhos dos direitos e tutelares devem atuar de modo a
garantir o seu cumprimento. Desse modo, é favorecido o controle social,
qualificada a ação dos conselhos no orçamento público e garantida a
priorização de políticas para crianças e adolescentes.
Os princípios orçamentários são: unidade (cada cidade, cada estado ou

a União tem um único orçamento); universalidade (todas as receitas e
todas as despesas devem ser incluídas na Lei Orçamentária); anualidade
(o orçamento público vigora por um período limitado de tempo); exclu-
sividade (a Lei Orçamentária deve conter apenas matéria financeira);
legalidade (para ter validade, o orçamento anual precisa se transfor- orçamento participativo leia:
mar em lei); equilíbrio (as despesas devem corresponder ao valor das • Balanço das experiências de
receitas estimadas); publicidade (deve ter ampla divulgação para que o orçamento participativo nos
governos locais, disponível
cidadão saiba como são empregados os recursos arrecadados por meio de no site do Fórum Nacional de
Participação Popular;
impostos, contribuições e outras fontes de receita) e participação (ges-
• Orçamento Participativo da
tão participativa/orçamento participativo, art. 44 da Lei n.10.257, de Prefeitura Municipal de Porto
10/07/2001) (BRASIL, 2001). A gestão participativa está no âmbito da Alegre/RS, disponível no site da
Prefeitura de Porto Alegre;
competência municipal (BRASIL, 1988, art. 182), caracterizando um de
• Como funciona o orçamento
seus instrumentos de execução da política de desenvolvimento urbano, participativo da Secretaria
em nível local. Nos âmbitos estadual e federal não é obrigatória a obser- de Orçamento Participativo
da Prefeitura de Olinda/PE,
vância do princípio da gestão participativa. disponível no site da Prefeitura
de Olinda;
• Orçamento Participativo
No que se refere à publicidade, o orçamento do governo federal deve da Prefeitura do Recife/PE,
ser publicado no Diário Oficial da União, assim que for sancionado pelo disponível no site da Prefeitura
de Recife.
presidente da República. Os orçamentos do Distrito Federal, dos estados
261
e dos municípios também devem ser publicados nos respectivos Diá-

rios Oficiais, ou em jornal de ampla circulação na cidade. Já aquelas
prefeituras de cidades pequenas, que não possuem jornal próprio ou
internet, podem afixar a Lei Orçamentária até na porta da prefeitura.
Para pensar
No seu município tem orçamento participativo? Como ele funciona?
Você considera o processo de participação popular no orçamento
municipal eficaz no sentido de assegurar as demandas da sociedade?
Em todo orçamento público, há dois tipos de despesas previstas:
Despesas obrigatórias – são aquelas previstas em lei. A maioria dos

recursos já está comprometida com as despesas obrigatórias, como salá-
rios dos funcionários públicos, aposentadorias, pensões e benefícios da
previdência social, funcionamento de escolas e hospitais, repasses obri-
gatórios para estados e municípios e, principalmente, refinanciamento,
juros e a amortização das dívidas externa e interna. Algumas despesas
com políticas sociais, como saúde, educação e previdência, constam na
relação das despesas obrigatórias. Elas estão descritas na Constituição
Federal e são resultado de muita luta dos movimentos sociais, da socie-
dade civil organizada. Assim, esses gastos, essenciais para garantir direi-
tos básicos de cidadãos e cidadãs, não são condicionados às escolhas
políticas dos governantes.
Despesas discricionárias – são aquelas em que o governo pode
aplicar os recursos como quiser. No entanto, com tantas despesas obri-
gatórias, sobra pouco para destinar às novas obras ou para aumentar
o número de pessoas atendidas pelos programas sociais, por exem-
plo. O recurso que “sobra” para aplicar (menos de 1/4 do orçamento
federal, nos últimos anos) é motivo de muitas disputas entre interes-
ses diversos. Ainda que não sejam obrigatórias, essas despesas devem
ser debatidas, devem estar inseridas no Plano Plurianual (PPA), na
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei Orçamentária Anual
(LOA), cabendo o mesmo processo de avaliação e prestação de contas.
262
Mínimos constitucionais são

Para pensar vinculações de recursos para as
políticas públicas expressas na
Em relação às despesas obrigatórias, você sabe os mínimos constitucionais Constituição Federal. Por exemplo,
de investimento em políticas sociais que seu estado/município deve cumprir? na área de educação o art. 212 fala
Esses mínimos estão sendo cumpridos? que a União aplicará no mínimo
18% do total da arrecadação,
De que forma, no seu município, os recursos estão sendo aplicados? incluindo transferências. Para
estados e municípios a aplicação é
Conhecendo a realidade e as necessidades locais, em que ações os recursos de pelo menos 25%.
seriam mais bem empregados?
O ciclo orçamentário
Três leis compõem o ciclo orçamentário:
Plano Plurianual (PPA) – é o planejamento de longo prazo. Define

as estratégias, diretrizes e metas do governo por um período de quatro
anos. É elaborado no primeiro ano de mandato do prefeito, governador
ou presidente e vigora até o primeiro ano de mandato do próximo gover-
nante, de forma a garantir a continuidade política e administrativa.
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) – define as metas e as priori-
dades do governo, ou seja, as obras e serviços mais importantes a serem
realizados no ano seguinte. Estabelece as regras que deverão ser obser-
vadas na formulação do Projeto de Lei Orçamentária Anual pelo Poder
Executivo e na sua discussão, votação e aprovação, pelo Legislativo.
Lei Orçamentária Anual (LOA) – nessa lei o governo demonstra
todas as receitas e despesas para o ano seguinte. A LOA é composta de
três esferas:
• orçamento da seguridade social – abrange todos os órgãos e
entidades envolvidos nas ações relativas à saúde, previdência e
assistência social;
• orçamento fiscal – abrange todos os outros órgãos e entidades
não incluídos nos demais orçamentos;
• orçamento de investimento das empresas estatais – corresponde
às despesas com obras e equipamentos. As demais despesas, como
salário de funcionários e manutenção de atividades das estatais,
não são previstas na Lei Orçamentária; elas estão incluídas apenas
na contabilidade das próprias empresas estatais.
O papel das três leis (PPA, LDO e LOA) é integrar as atividades de plane-
jamento e orçamento para assegurar o sucesso da ação governamental
nos municípios, nos estados e no país.
263
Também chamado de ciclo integrado de planejamento e orçamento, o

ciclo orçamentário corresponde a um período de quatro anos, que tem
início com a elaboração do PPA e se encerra com o julgamento, pelo
Poder Legislativo, da última prestação de contas do Poder Executivo.
O ciclo orçamentário é um processo dinâmico e contínuo, com várias

etapas articuladas entre si, por meio das quais sucessivos orçamentos
são discutidos, elaborados, aprovados, executados, avaliados e julgados.
Figura 2 – Ciclo orçamentário
As três leis que regem o ciclo orçamentário são estreitamente ligadas

entre si, compatíveis e harmônicas. Elas formam um sistema integrado
de planejamento e orçamento, reconhecido na Constituição Federal,
que deve ser adotado pelos municípios, pelos estados e pela União.
264
Passo-a-passo da elaboração e execução do orçamento público
1. O ciclo orçamentário tem início com a elaboração da proposta do PPA pelo

Poder Executivo. Isso ocorre no primeiro ano de governo do presidente, gover-
nador ou prefeito recém-empossado ou reeleito.
2. Os membros do Legislativo discutem, apresentam emendas e votam o pro-
jeto de lei do PPA até o encerramento da sessão legislativa.
3. Com base no PPA, o Executivo formula a proposta da Lei de Diretrizes Orça-
mentárias, definindo prioridades e metas de governo. Os governantes recém-
empossados baseiam-se no PPA elaborado pelo governo anterior.
4. Os membros do Legislativo têm até o encerramento da primeira parte da ses-
são legislativa para examinar, modificar e votar o projeto da LDO. Do contrário,
o recesso pode ser suspenso até que a LDO seja aprovada.
5. O Poder Executivo formula a proposta de Lei Orçamentária Anual de acordo
com o PPA e a LDO. A elaboração da proposta orçamentária obedece às regras
da LDO.
6. O Poder Legislativo deve examinar, modificar e votar o projeto de LOA até o
encerramento da sessão legislativa. Caso contrário, o recesso é suspenso até
que a votação seja concluída.
7. Os órgãos e entidades da administração pública executam seus orçamentos,
estando sujeitos à fiscalização e ao controle interno do respectivo poder, bem
como ao controle externo (Poder Legislativo com o auxílio do Tribunal de Contas).
8. Publicação do relatório de execução orçamentária, de acordo com a LRF – Lei
Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000 (BRASIL, 2000).
9. Conforme determina a Constituição Federal, 30 dias após o final de cada
bimestre o Executivo deve divulgar um relatório resumido da execução orça-
mentária.
10. De acordo com determinações da LRF, os três poderes divulgam relatório
de gestão fiscal trinta dias após o final de cada quadrimestre. Isso permite
comparar a despesa com pessoal e o montante da dívida pública com os limites
previstos na legislação.
11. Após o encerramento do exercício financeiro, o Executivo elabora os balan-
ços e os demonstrativos contábeis gerais, de todos os órgãos e entidades da
administração pública. Cada poder – Executivo, Legislativo e Judiciário – ela-
bora sua prestação de contas separadamente.
12. O Executivo apresenta suas contas do ano anterior ao Legislativo, no
máximo sessenta dias após a abertura da sessão legislativa.
13. O Tribunal de Contas emite parecer prévio sobre as contas do Executivo e
dos demais poderes.
14. O Legislativo julga as contas apresentadas pelo Executivo.
265
15. O Executivo divulga relatório de avaliação da execução PPA.

16. As etapas de três a quinze repetem-se por outros três anos consecutivos.
17. No quarto ano, o processo recomeça com a elaboração de um novo PPA.
As etapas do ciclo orçamentário são semelhantes na União, nos estados

e nos municípios. As diferenças podem estar nas datas-limite de cada
um deles. Os prazos dos estados são definidos na Constituição Estadual e
no regimento interno da Assembléia Legislativa. Já os prazos dos muni-
cípios são estabelecidos na Lei Orgânica do Município e no Regimento
Interno da Câmara Municipal.
Para pensar
Responda as indagações a seguir sobre a atuaçao dos conselhos dos direitos
e tutelares no ciclo orçamentário do seu estado/município.
Os conselhos tutelares são chamados para ajudar na elaboração do
orçamento, de acordo com o art. 136, inciso IX do ECA?
Os conselhos dos direitos e tutelares realizam articulações para incluir políticas
de infância como prioridade na LDO, tanto no Executivo quanto no Legislativo?
Você observa alguma articulação para assegurar e aumentar os recursos
para políticas de infância na LOA, tanto no Executivo quanto no Legislativo?
Como ela ocorre?
O que os conselhos dos direitos e tutelares podem fazer para garantir o
controle social sobre os gastos públicos no seu estado/ município?
Tem havido situações de contingenciamento (ver definição mais adiante) de
recursos do orçamento em sua localidade? Isto afetou as ações do conselho?
Você tem acesso ao relatório de execução orçamentária e à prestação de contas?
Qual o prazo para o Legislativo julgar a prestação de contas do Executivo?
O processo orçamentário
O processo orçamentário diz respeito ao papel de cada poder no orçamento
público: como o orçamento é elaborado, discutido e aprovado e como a
execução de suas ações é fiscalizada e avaliada. Cada poder tem papel
específico nesse processo: ao Executivo cabe elaborar os projetos de lei e
executá-los; ao Legislativo compete discutir, propor emendas, aprovar as
266
propostas orçamentárias e julgar as contas apresentadas pelos chefes do

Executivo – prefeitos, governadores e presidente da República.
Há órgãos encarregados da fiscalização e do julgamento das contas,

como os Legislativos e os Tribunais de Contas. Os cidadãos também têm
obrigações e direitos no processo orçamentário. É questão de se preparar
para participar, expondo suas propostas e reivindicações.
Quatro etapas do processo orçamentário serão destacadas a seguir: a ela-

boração do projeto de lei, a etapa de discussão/votação do projeto de lei,
a efetiva execução orçamentária e financeira e a avaliação e o controle
das despesas realizadas.
A elaboração do projeto de lei do PPA, da LDO e da LOA cabe exclusi-

vamente ao Executivo; em nenhuma esfera o Poder Legislativo pode
propor tais leis. No âmbito municipal, por exemplo, apenas o prefeito
pode apresentar à Câmara Municipal os projetos de PPA, LDO e LOA.
Os vereadores não apresentam tais projetos, mas podem modificá-los
por meio de emendas, quando enviados ao Legislativo para discussão e
votação, como será visto no próximo ponto.
Ainda não há normas específicas para a elaboração do PPA e da LDO, pois

a Constituição Federal, que criou esses instrumentos, determinou que as
regras fossem fixadas em lei complementar. Até hoje, no entanto, tal lei
não foi votada pelo Congresso Nacional. Ela substituirá a Lei n. 4.320, de
1964, que estabelece as normas para a elaboração da Lei Orçamentária
Anual e execução orçamentária em todos os âmbitos governamentais:
municipal, estadual e federal.
Geralmente, o processo de elaboração é dirigido pela Secretaria de Pla-

nejamento (Seplan), com base no levantamento enviado por todas as
outras secretarias, que apontam as necessidades de gastos de cada área
sob a sua responsabilidade. Cabe à Seplan compatibilizar a demanda por
recursos com o total da receita que o governo espera arrecadar.
Ao elaborar a proposta, a Seplan leva em conta uma série de parâme-

tros, como expectativa de crescimento do PIB, média cambial, previsão
de receita, metas de inflação e montante do refinanciamento da dívida
pública. Os Poderes Legislativo e Judiciário também enviam suas pro-
postas à Seplan para serem integradas ao orçamento geral.
267
O chefe do Poder Executivo conta com uma equipe de assessoria política

e técnica para definir a proposta de orçamento. É importante que essa
assessoria conheça a realidade econômica e social do país, do estado ou
do município. Ela precisa saber de onde vem a receita, como calcular a
arrecadação e distribuir os recursos de acordo com as demandas de cada
área e os objetivos e as metas governamentais.
Os conselhos dos direitos têm o papel de garantir que o seu plano de ação
e as diretrizes e metas elencadas como prioritárias para as políticas sociais
públicas, destinadas a crianças e adolescentes, sejam contempladas nas
leis orçamentárias. Cabe aqui apresentar o exemplo do Conselho Nacional
dos Direitos da Criança e do Adolescente (Conanda), que participou ati-
vamente da discussão do PPA 2008-2011 do governo federal. O Conanda
determinou as diretrizes das políticas para infância e a adolescência que
deveriam ser incluídas no PPA, como a inclusão do Sinase, do Plano
Nacional de Convivência Familiar e Comunitária, dentre outros.
Você sabia que
a inclusão do plano de ação dos conselhos municipais dos direitos no Plano
Plurianual (PPA) dos municípios foi realizada por 78% dos conselhos, sendo, de
maneira integral, em 29%, e de maneira parcial, em 49%?
22% dos conselhos não conseguiram levar, nem mesmo parcialmente,
aspectos de seus planos de ação para o Poder Executivo Municipal?
entre os conselhos estaduais dos direitos, 48% tiveram seus planos de ação
parcialmente incluídos no orçamento estadual, 26% tiveram seus planos inseri-
dos integralmente e os planos dos outros 26% não foram incluídos?
Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de 2006, referentes a 49% dos conselhos municipais e 96% dos
conselhos estaduais de direitos.
O conselho estadual de Minas Gerais também conseguiu resultados

positivos com a participação na elaboração do PPA estadual, chamado de
Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG). Desta forma, houve a
priorização da criança e do adolescente na agenda governamental refle-
tida em recursos e políticas públicas.
268
Para pensar
Como ocorre o processo de elaboração do orçamento pelo Executivo no seu
estado/município?
O seu conselho tutelar participa junto ao Poder Público na definição de metas
e políticas para a infância e adolescência?
O conselho dos direitos tem determinação nas políticas públicas para a
infância no seu estado/município?
Em relação à discussão e votação do orçamento, a Constituição Fede-

ral determina que as propostas de PPA, LDO e LOA sejam analisadas,
discutidas e votadas pelo Congresso Nacional, no caso da União, pela
Assembléia Legislativa, na esfera dos estados e pela Câmara Municipal,
no âmbito dos municípios. Em todas as casas do Legislativo, a proposta é
primeiramente analisada por uma comissão de parlamentares e, depois,
apreciada por todo o plenário.
Os parlamentares podem apresentar emendas, individual ou coletiva-

mente, ao projeto original. No caso da LOA, podem, por exemplo, modi-
ficar a alocação de recursos e alterar a dotação orçamentária prevista
para cada órgão ou entidade pública. No entanto, qualquer alteração
precisa obedecer a algumas regras, entre as quais: não aumentar o total
de despesas previsto no orçamento; ao incluir nova despesa ou aumen-
tar despesa já prevista, indicar os recursos a serem cancelados de outra
programação para cobrir o novo gasto; ser compatível com as disposições
do PPA e da LDO; respeitar os limites de valor para as emendas indivi-
duais; e não cancelar despesas com pessoal, benefícios da previdência,
transferências constitucionais, juros e amortização da dívida pública.
Após a aprovação do Legislativo, a proposta volta ao Executivo para san-

ção ou veto às emendas incluídas pelos parlamentares. O veto é apre-
ciado pelo Legislativo, podendo ser aprovado ou derrubado.
O processo de articulação dos conselhos dos direitos e tutelares para a

participação na elaboração da LOA terá mais consistência e efetividade
se for iniciado desde as discussões preliminares da elaboração do PPA e
da LDO. Porém, se não houver esta oportunidade de interlocução, ainda
há a possibilidade de articulação direta junto ao Legislativo, por meio
da apresentação de emendas ao orçamento, antes da votação da LOA.
269
Essa prática normalmente resulta enorme ganho social, uma vez que
possibilita a alocação de recursos para a garantia e efetivação dos direitos
de crianças e adolescentes. Além disso, evita que a decisão sobre o que é
ou não prioritário fique apenas nas mãos do Poder Executivo.
Figura 3 – Emendas ao orçamento
Em relação ao orçamento de 2007, votado em 2006, o Conanda articulou

com organizações da sociedade civil e a Frente Parlamentar da Criança e
do Adolescente, do Congresso Nacional, a apresentação de uma emenda
de 1 bilhão de reais para garantir o atendimento das creches pelo Fundo
da Educação Básica (Fundeb). Até então, a Proposta de Emenda à Cons-
tituição (PEC) do Fundeb passava por discussões para inclusão das cre-
ches no texto da lei. O Conanda percebeu, no entanto, que sem recursos
não seria possível atendê-las, ainda que fossem contempladas no texto
da lei. Com esse importante passo na alocação de recursos, as creches
puderam fazer parte do Fundeb, inclusive com previsão de recursos.
270
Para pensar
Há algum canal de participação da sociedade no orçamento do seu estado/
município?
Existe alguma iniciativa/parceria dos conselhos tutelares e dos direitos com
o Legislativo local?
Há uma frente parlamentar da infância e adolescência no Legislativo
de seu município?
No que concerne à aprovação do orçamento, nem sempre o Poder

Legislativo consegue apreciar e votar o projeto enviado pelo Executivo
dentro do prazo constitucional – o encerramento da sessão legislativa.
Em todas as esferas de governo, o Legislativo não entra em recesso até
a aprovação do orçamento. No entanto, a Constituição Federal não diz
o que acontecerá se a lei não for sancionada até o dia 31 de dezembro
(como sabemos, a LOA deve entrar em vigor em 1º de janeiro). Por isso,
diversas Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO) têm estabelecido regras
para a execução provisória do orçamento até que este seja votado e
sancionado.
Algumas LDOs autorizam a utilização provisória dos recursos de forma

genérica, normalmente um duodécimo (1/12) do total do orçamento por
mês até a aprovação da LOA. Outras, mais rígidas, autorizam a execução
orçamentária apenas para atender alguns tipos de despesas consideradas
inadiáveis, como transferências constitucionais, pagamento de pessoal e
de juros e encargos de dívidas.
Enquanto o orçamento não for votado em seu município, o prefeito não

poderá, por exemplo, iniciar uma nova obra como o calçamento das
ruas de um bairro da periferia, mesmo que os recursos fiquem “parados”
no caixa da prefeitura. Por isso, é importante acompanhar de perto o
processo de discussão e votação da Lei Orçamentária. Além de defen-
der os interesses da coletividade, a participação popular pode contribuir
para que o orçamento seja votado dentro do prazo e garantir recursos
para políticas consideradas prioritárias.
Sobre a execução orçamentária e financeira, depois que a LOA é publi-

cada no Diário Oficial e passa a valer, os órgãos e entidades da admi-
nistração pública começam a executar o orçamento, ou seja, passam a
271
realizar as atividades programadas e a aplicar o dinheiro de suas dota-

ções orçamentárias.
Até trinta dias após a publicação da LOA, o Executivo estabelece o cro-

nograma mensal de desembolso e a programação financeira, de acordo
com as determinações da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Entre
outras determinações, a LRF fixa limites para despesas com pessoal e
para a dívida pública, além de proibir a criação de despesas de dura-
ção continuada (mais de dois anos), sem que haja uma fonte segura de
receitas. É o respaldo jurídico ao modelo econômico hoje vigente no
país. Seu conteúdo é dirigido ao ajuste das contas da União, dos estados
e municípios.
Com a criação do cronograma mensal de desembolso, o governo ajusta

o ritmo de execução do orçamento ao fluxo dos recursos, mantém o
equilíbrio entre receita e despesa e garante verba, em tempo hábil, às
unidades administrativas, visando melhorar a execução do seu programa
de trabalho.
Os órgãos e entidades da administração pública devem seguir à risca

o que está determinado na lei, não gastando nada além do estipulado
para cada programa ou atividade. Muitas vezes, no meio do caminho, o
governo reavalia a estimativa de receita e reduz o limite autorizado de
despesas para cumprir a meta fiscal (o quanto se espera gastar a menos
do que o total arrecadado), ou aumenta a autorização para a despesa,
mediante excesso de arrecadação.
A cada dois meses, o Executivo reavalia as estimativas de receitas e des-

pesas, para verificar se a meta fiscal será cumprida. Se necessário, para
cumprir a meta, os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário reduzem
temporariamente os limites para a realização de despesas. Esta redução
é chamada de “contingenciamento”.
O conselho dos direitos pode solicitar ao Poder Executivo relatórios

periódicos da execução orçamentária. De posse dessas informações, é
possível analisar a liberação dos recursos e propor alterações/adequações
necessárias ao atendimento das necessidades de crianças e adolescentes,
inclusive alterar prioridades no decorrer do ano. Os conselhos tutelares,
por sua vez, podem ser importantes parceiros na análise da execução
272
orçamentária, indicando quais alterações possíveis devem ser feitas, de

modo a contemplar a realidade social do município.
Para pensar
Você tem acesso às informações sobre a execução orçamentária do seu
estado/município?
Sabe quanto o governo gasta em políticas para a infância e a adolescência?
O conselho dos direitos solicita/recebe periodicamente relatórios
sobre orçamento das políticas para infância e a adolescência?
Para avaliação e controle do orçamento, após o encerramento de cada

exercício, o chefe do Executivo deve apresentar um balanço geral das
receitas arrecadadas e das ações e despesas executadas ao longo do ano.
Essa prestação de contas é analisada pelo Legislativo e pelo Tribunal de
Contas da União, do estado ou do município.
Os órgãos e entidades que executam os orçamentos estão sujeitos à fis-

calização por órgãos internos e externos. Eles devem prestar contas de
suas realizações e gastos, periodicamente. A prestação de contas deve ser
pública, acessível a todo e qualquer cidadão e não apenas aos órgãos de
fiscalização e controle do próprio governo. Além disso, é disponibilizada
pela Seplan (ou outra instituição responsável pelo orçamento no seu
município), pelo Legislativo ou Tribunal de Contas.
Vale ressaltar que os controles – oficial e social – ocorrem quando o

orçamento está em execução. O controle interno é feito pelos órgãos da
administração direta – no caso da União, os Ministérios e a Controlado-
ria Geral. O controle externo é feito pelo Legislativo, com o auxílio do
Tribunal de Contas.
No controle social, realizado pela sociedade e pelos conselhos dos direi-

tos e tutelares, um importante parceiro é o Ministério Público (MP).
O MP não discute, não vota nem aprova o orçamento. Porém, é cha-
mado para intervir legal e penalmente quando qualquer irregularidade
é constatada pelos órgãos de controle social, interno ou externo. Ele
age, portanto, como um fiscal da lei. Se determinada lei não está sendo
cumprida, ou está sendo aplicada de maneira equivocada, o MP possui
mecanismos para impor a sua correta aplicação.
273
No caso da evasão escolar, descrito no Capítulo 2, o MP atuou por meio

de um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC). A prefeita de Santana
do Grajaú foi então obrigada a fazer alterações no orçamento para que
o direito de estudar fosse assegurado ao menino André. Outra possível
atuação do MP é a ação civil pública, que é aplicada para a defesa de
interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos.
A parceria entre os conselhos dos direitos e o MP tende a gerar muitos

resultados. Na 6a Conferência Nacional da Criança e do Adolescente,
realizada em 2005, em Brasília, em virtude da pressão exercida pelos
conselheiros da sociedade civil, o MP ameaçou entrar com uma ação
civil pública para garantir o descontingenciamento dos recursos federais
da área da infância, a cargo da Secretaria Especial dos Direitos Humanos
(SEDH). O entendimento era o de que o contingenciamento feria o dis-
posto no art. 4º, parágrafo único, alínea d do ECA, visto que os recursos
não estavam sendo aplicados privilegiadamente em políticas destinadas
a crianças e adolescentes.
Com a ameaça do MP de entrar com a ação civil pública, os conselheiros

governamentais articularam junto à Presidência da República e ao Minis-
tério do Planejamento a liberação dos recursos em questão. Eles foram
disponibilizados ainda durante a realização da conferência, não havendo
necessidade de entrar com o aparato jurídico da ação civil pública.
Orçamento criança e adolescente

O Orçamento Criança e Adolescente (OCA) indica quais políticas públi-
cas destinadas a crianças e adolescentes compõem o orçamento público.
Existem várias metodologias de apuração e análise do OCA.
O projeto de monitoramento dos gastos do OCA tem por base legal o

art. 227 da Constituição Federal de 1988 e o art. 4º do Estatuto da Criança
e do Adolescente (BRASIL, 1990). O OCA também atende ao art. 4º da
Convenção Internacional sobre os Direitos das Crianças.
O objetivo do OCA é verificar se a prioridade absoluta da criança e

do adolescente, na agenda governamental, está sendo cumprida. De
posse das informações orçamentárias, é possível influenciar o processo
orçamentário, monitorando e dando visibilidade à execução do OCA,
274
subsidiando estratégias de fortalecimento do sistema de garantia dos

direitos da criança e do adolescente e da luta pela implementação
de políticas públicas que respondam às metas prioritárias para essa
população.
É extremamente importante a participação dos conselhos dos direitos no

processo de elaboração das leis orçamentárias, no Executivo, e nas dis-
cussões realizadas no Legislativo. Os conselheiros têm que ficar atentos
aos prazos para inserir suas demandas políticas e necessidades na agenda
governamental.
As ações de monitoramento do gasto público fortalecem o controle

social, capaz de identificar desvios, não cumprimento das prioridades e
responsabilização na execução dos gastos. Constatadas irregularidades,
os conselhos dos direitos e tutelares podem buscar parceiros como o
Ministério Público e o Tribunal de Contas para investigar as denúncias e
responsabilizar o Poder Público. A atuação dos conselhos sobre o orça-
mento público garante que as políticas sejam aplicadas de forma efetiva
na garantia dos direitos de crianças e adolescentes.
Fundo dos Direitos da Criança

e do Adolescente
Embora o Fundo esteja diretamente vinculado ao conselho dos direi-
tos, sublinhamos a importância dos conselheiros tutelares conhecerem
as principais características envolvidas na aplicação e fiscalização dos
recursos dirigidos a crianças e adolescentes.
O Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente (FDCA) é um

fundo público, de modalidade especial, instituído pela Lei n. 8.069/90
(BRASIL, 1990) e pela Lei Federal n. 8.242/91 (BRASIL, 1991). É tam-
bém conhecido como FIA ou simplesmente como Fundo da Criança e do
Adolescente. Na União, nos estados, no Distrito Federal e nos municípios
deverá ser criado um único e respectivo Fundo, conforme estabelece o
ECA (BRASIL, 1990, art. 88, IV).
Os fundos especiais foram criados
com o objetivo de democratizar e
dar maior transparência ao trato
A compreensão do Fundo da Criança e do Adolescente passa pelo enten-
com o dinheiro público, por meio do
dimento do lugar que ele ocupa no orçamento público. É um fundo controle social.
275
especial regido pelos art. 71 a 74 da Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964

(BRASIL, 1964), que dispõe sobre as normas gerais para a elaboração e
controle do orçamento:
art. 71 – Constitui fundo especial o produto de receitas espe-
cificadas que por lei se vinculam à realização de determinados
objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares
de aplicação.
art. 72 – A aplicação das receitas orçamentárias vinculadas a
fundos especiais far-se-á através de dotação consignada na Lei
de Orçamento ou em créditos adicionais.
art. 73 – Salvo determinação em contrário da lei que o instituiu, o
saldo positivo do fundo especial apurado em balanço será trans-
ferido para o exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo.
art. 74 – A lei que instituir fundo especial poderá determinar
normas peculiares de controle, prestação e tomada de contas,
sem, de qualquer modo, elidir a competência específica do Tri-
bunal de Contas ou órgão equivalente.
Os artigos transcritos determinam que os fundos especiais sejam com-

postos por recursos destinados exclusivamente a serviços e objetivos
especificados em suas leis de criação. Os Fundos da Criança e do Ado-
lescente têm suas receitas vinculadas a programas e projetos destinados
à garantia dos direitos dessa população, de acordo com o art. 227 da
Constituição Federal (BRASIL, 1988) e o ECA (BRASIL, 1990).
O Fundo da Criança e do Adolescente obedece ao disposto no art. 204 da

Constituição Federal de 1988:
art. 204 – As ações governamentais na área da assistência social
serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade so-
cial, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas
com base nas seguintes diretrizes:
I. descentralização político-administrativa, cabendo a coorde-
nação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e exe-
cução dos respectivos programas, às esferas estadual e munici-
pal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social;
II. participação da população, por meio de organizações repre-
sentativas, na formulação das políticas e no controle das ações
em todos os níveis (BRASIL, 1988).
O art. 204 dispõe sobre a democracia participativa no campo orçamen-

tário, o que representa uma importante vitória da luta dos movimentos
sociais que, durante as décadas anteriores, reivindicavam a essa inclusão
no processo decisório das políticas públicas. A gestão da política social
276
para crianças e adolescentes, por meio de um fundo vinculado ao con-

selho paritário, garante maior transparência e visibilidade na utilização
dos recursos públicos.
Para pensar
No seu município existe um Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente?
Como ele é chamado?
A transparência no gasto público é uma das linhas de ação do conselho
dos direitos em seu município? O Poder Público presta contas à sociedade
e emite relatórios dos recursos que aplica nas políticas para a infância?
O Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente pressupõe a partilha de

poder na definição das prioridades do orçamento na área da infância. Em
geral, ele é atrelado à Secretaria de Assistência Social e, em alguns casos,
também são envolvidas as Secretarias de Finanças ou Planejamento.
O ECA prevê a criação do FDCA nas três esferas da federação, a fim de O Fundo é uma das condições
fundamentais para a realização
agregar os recursos financeiros necessários à instalação e manutenção dos princípios e diretrizes do ECA.
da rede de proteção. Os fundos são criados como uma das diretrizes da Não existe prioridade absoluta sem
prioridade orçamentária!
política de atendimento à criança e ao adolescente. Ressaltamos que o
FDCA não responde pela totalidade da política para crianças e adoles-
centes, é apenas parte do todo!
Os fundos especiais devem ser criados por meio de um projeto de lei de

autoria do Poder Executivo, encaminhado para votação no Legislativo e,
sendo aprovado, de um decreto que o regulamente. A lei deve determi-
nar o órgão estatal ao qual ele será vinculado, suas receitas e despesas,
bem como os responsáveis por sua gestão.
A ausência de uma regulamentação nacional do FDCA faz com que os

diversos fundos no país funcionem de acordo com as leis que os criaram.
Não há uma unidade conceitual entre as diversas leis, o que dificulta o
relacionamento dos conselhos deliberativos com alguns setores do Poder
Público, bem como a troca de experiências entre os diversos conselhos
dos direitos. Percebendo essa lacuna, o Conanda está trabalhando em
um documento de parâmetros para a criação e funcionamento dos fun-
dos nacional, estaduais, distritais e municipais dos direitos da criança e
do adolescente.
277
Você sabia que
O Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente é lei e está regulamentado

em 71% dos conselhos analisados na pesquisa “Bons Conselhos”? No entanto,
ele está criado, mas não regulamentado, em 21% dos municípios, e em 8%
ainda não chegou a ser criado.
Fonte: Pesquisa nacional Ceats/FIA (2007), com dados de 2006, referentes a 49% dos conselhos municipais e 96% dos
conselhos estaduais dos direitos.
O FDCA e as políticas para a infância

O FDCA é o mecanismo instituído com a finalidade de assegurar recur-
sos para programas e projetos de garantia dos direitos de crianças e
adolescentes. Os programas devem estar atrelados às demais políticas
destinadas a essa população, formando um arco de proteção, com base
em um plano elaborado pelo conselho dos direitos.
O orçamento público deve financiar as políticas sociais básicas e assis-

tenciais, garantindo a proteção integral. O Fundo Municipal reúne os
recursos destinados à implementação de uma parte da política voltada à
criança e ao adolescente, no caso, a dos programas complementares.
De acordo com o Estatuto, as políticas financiadas pelo Fundo serão

implementadas por meio de um conjunto articulado de ações gover-
namentais e não governamentais, seguindo os regimes de atendimento
dispostos no art. 90, em projetos de proteção especial ou em situações
especiais, referenciais ou emergenciais, tais como: enfrentamento da vio-
lência, atendimento a adolescentes em risco, orientação e apoio sociofa-
miliar, apoio socioeducativo em meio aberto, colocação familiar, abrigo,
liberdade assistida, semiliberdade, internação, combate ao trabalho
infantil, adequação das instalações físicas de instituições de atendi-
mento infantil, capacitação de educadores e conselheiros e programas
de guarda.
278
Figura 4 – Políticas financiadas pelo Fundo dos Direitos da Criança e do

Adolescente
Outras ações também comumente financiadas pelo FDCA são: atendi-

mento a toxicômanos, diagnóstico da realidade e divulgação do Estatuto
da Criança e do Adolescente.
Os recursos do FDCA não devem ser utilizados para pagamento, manu-

tenção e funcionamento do conselho tutelar; manutenção e funcio-
namento dos conselhos dos direitos da criança e do adolescente; em
políticas públicas que já disponham de fundos específicos (como as de
educação infantil, especial e de iniciação profissional de adolescentes);
ou, ainda, para transferência de recursos sem a deliberação do respectivo
conselho dos direitos, como parte da política pública específica.
Essas políticas devem ser implementadas, de forma descentralizada, Vale lembrar que as entidades
não governamentais só podem
por entidades de atendimento governamentais ou não governamentais, receber recursos do FDCA depois de
mediante inscrição de programas no conselho municipal dos direitos da registradas no conselho municipal
dos direitos da criança e do
criança e do adolescente. adolescente.
As entidades selecionadas de acordo com as diretrizes do plano de

aplicação elaborado pelo conselho firmam convênios necessários à rea-
lização do atendimento. Cada conselho municipal deve elaborar em seu
regimento interno, e por meio de suas resoluções, os critérios específicos
(prazos, linhas de atendimento etc.) para esse processo.
279
A lei de criação e o decreto de regulamentação do Fundo devem expli-

citar o que pode ser realizado com o seu financiamento. O pagamento
de manutenção, infra-estrutura e remuneração do conselho tutelar deve
ser feito pela própria Secretaria de Governo. Em alguns municípios, os
conselhos tutelares são financiados com recursos do FDCA, mesmo
sendo ilegal essa destinação.
Para pensar
Os recursos do FDCA são utilizados para o funcionamento dos conselhos dos
direitos ou tutelares em seu município? Quais os programas complementares
financiados com recursos do Fundo?
Receitas do fundo da criança e do adolescente

Os recursos que compõem os fundos da criança e do adolescente fazem
parte do Tesouro Público. A sua principal fonte deve ser a dotação pró-
pria do Poder Público (município, estado, Distrito Federal e União),
conforme estabelece o art. 227 da Constituição Federal (BRASIL, 1988)
e a determinação do art. 4º, parágrafo único, alínea d do ECA (des-
tinação privilegiada de recursos públicos para programas voltados ao
atendimento de crianças e de adolescentes). Entretanto, as fontes desses
recursos vão além do dinheiro público constante no orçamento. Tam-
bém provêm de:
destinações do imposto de renda de pessoas físicas ou jurídicas para

os fundos nacional, estaduais ou municipais. De acordo com o art. 260
do ECA, a pessoa física pode destinar recursos para o FDCA e abater
até 6% do Imposto de Renda devido; para a pessoa jurídica (empresas
privadas ou estatais), o abatimento é de até 1% (BRASIL, 1990);
multas decorrentes de condenação em ações cíveis e aplicação de
penalidades administrativas ou penais previstas nos art. 228 a 258 do
ECA (BRASIL, 1990);
outras fontes, tais como convênios, transferências entre entes da
federação, doações/contribuições de pessoas físicas, governos, organis-
mos nacionais ou internacionais, resultados de aplicações financeiras e
de cláusulas específicas de contratos de licitação pública;
doações de bens materiais de pessoas físicas ou jurídicas.
280
Para pensar
É importante que o conselho faça a Declaração de Benefícios Fiscais (DBF)
para a Receita Federal. Assim, evita que a pessoa que fez a destinação do
Imposto de Renda para o Fundo dos Direitos caia na malha fina.
O conselho do seu município procede desse modo ao receber destinações
do Imposto de Renda? Envia recibo de destinação para o Fundo às pessoas
físicas ou jurídicas? Presta contas da receita, dá informações ou emite
relatórios para quem faz a destinação, informando como os recursos foram
aplicados?
No caso do FDCA, a legislação não faz referência a transferências de fundo
a fundo, como, por exemplo, no caso da assistência social. Uma vez que
a legislação nada informa sobre a questão, esse tipo de transferência não
acontece de maneira permanente e institucionalizada. Sabe-se que alguns
conselhos dos direitos, como o de São Paulo, adotam transferências fundo a
fundo do FDCA estadual para o municipal.
Esse tipo de transferência também ocorre no seu município?
Gestão do FDCA
O fundo da criança e do adolescente está vinculado ao conselho dos
direitos, que é o órgão responsável por estabelecer os critérios gerais de
aplicação e fiscalização dos recursos. Ao incorporar a participação da
sociedade civil no poder decisório, o conselho contribui para a formação
de um espaço público no qual a questão da democratização das políticas
sociais está em foco.
Uma conta corrente exclusiva deve ser criada após a regulamentação do

fundo. Ela será gerida (movimentação dos recursos, aplicação financeira,
elaboração de balanços, acompanhamento do saldo etc.) pelo órgão do
Executivo ao qual o fundo está vinculado, embora as decisões quanto à
aplicação dos recursos sejam da competência do conselho dos direitos.
Dois importantes aspectos da gestão do FDCA são:
gestão política – o destino dos recursos é decidido pelo conselho dos

direitos, que, com base no plano de ação, elabora o plano de aplicação
com as prioridades de investimento, de acordo com as demandas no
âmbito da sua atuação. O conselho é o gestor do fundo; ele decide como
os recursos serão aplicados e controla a execução orçamentária;
gestão administrativa – a administração do fundo, ou seja, a cele-
bração de convênios, pagamento, supervisão de projetos executados e o
281
controle da prestação de contas é feita pelo órgão do Executivo ao qual

o fundo é vinculado. Esse órgão deve prestar contas regularmente ao
conselho dos direitos sobre a execução dos projetos e a movimentação
da conta bancária do fundo.
A elaboração do plano de ação A prioridade de direcionamento dos gastos deve ser dada às políticas de
pelo conselho dos direitos é um dos
temas tratados no Capítulo 2. atendimento a crianças e adolescentes, fundamentadas em um plane-
jamento elaborado pelo conselho dos direitos. Esse planejamento com-
preende a base da atuação do conselho e é composto por quatro etapas:
1) diagnóstico local da situação da criança e do adolescente; 2) plano de
ação; 3) plano de aplicação; e 4) avaliação das atividades desenvolvidas
na área.
FDCA e comissões temáticas

As comissões temáticas do conselho dos direitos que mais comumente
atuam sobre o fundo são as Comissões Permanentes de Orçamento (CO)
e de Políticas Públicas (CPP), cujos objetivos e características foram ante-
riormente apresentados neste capítulo.
A CO é diretamente responsável pelo fundo, já que deve elaborar e gerir

o plano de aplicação e captação dos recursos do FDCA, bem como acom-
panhar e controlar a aprovação e aplicação dos recursos do orçamento
municipal, na área da criança e do adolescente. Os membros dessa
comissão podem se reunir com a secretaria responsável pelo orçamento
no município (geralmente a Secretaria de Planejamento) para discutir a
liberação dos recursos para o ano.
Embora as questões relativas ao fundo estejam presentes em todas as

outras comissões, já que os recursos disponíveis são para a realização
de qualquer ação do conselho, cabe à CO subsidiar as discussões com
o material necessário para as deliberações da plenária em relação ao
FDCA.
A CPP também está relacionada ao fundo, uma vez que é da sua respon-
sabilidade o processo de implantação dos projetos financiados por ele e
a mediação entre as entidades e as Secretarias de Governo, responsáveis
por acompanhar os projetos. É nessa comissão que são aprofundadas as
discussões que subsidiam a elaboração das diretrizes da política muni-
cipal para crianças e adolescentes. Ela também é responsável pelo
282
acompanhamento dos projetos de lei em tramitação no Legislativo local,

na área da criança e do adolescente. Participa, ainda, do registro e da
avaliação dos programas desenvolvidos nessa área. O monitoramento
do Legislativo permite ao conselho saber se há algum crédito adicional
de alteração do orçamento que retire recursos de alguma política. Essas
informações possibilitam o conselho traçar uma estratégia com os par-
ceiros para a aprovação ou não de determinados projetos de lei, tendo
como foco a garantia dos direitos das crianças e dos adolescentes do
município.
Captação de recursos na iniciativa privada
A destinação ao FDCA de contribuições deduzidas de impostos é uma das fontes

de recurso prevista na legislação que o cria. As campanhas de arrecadação de
recursos são incentivadas e hoje é possível verificar que empresas e entidades
empresariais estão se aproximando dos conselhos dos direitos. Como exemplo,
destaca-se o município de Betim, no estado de Minas Gerais, que faz campanhas
anuais de captação de recursos junto à iniciativa privada. Desse modo, o conse-
lho conseguiu aumentar em 600% os recursos do FDCA em apenas três anos.
Com isso, conseguiu lugar de destaque para as políticas da infância na agenda
governamental. Atualmente, o conselho dos direitos é chamado para discutir as
prioridades e os recursos do orçamento municipal com os Poderes Executivo e
Legislativo.
Em geral, o conselho utiliza os recursos doados da maneira que achar conve-
niente, de acordo com o seu plano de ação e a deliberação da maioria dos
seus membros. Uma minuta de resolução do Conanda, que esteve em consulta
pública em 2008, estabelece critérios e normas para as contribuições, inclusive
no que se refere à definição do destino dos recursos doados ou destinados ao
fundo, a chamada “verba casada, carimbada, condicionada, ou destinada”.
A minuta da resolução proíbe os contribuintes de estabelecerem quaisquer
condicionantes para suas doações e/ou destinações. Isso quer dizer que ficam
proibidas as doações destinadas a entidades pré-definidas, por exemplo. As
empresas, ao doarem recursos ao FDCA, não podem indicar para qual Organi-
zação Não Governamental (ONG), Organização da Sociedade Civil de Interesse
Público (OSCIP) ou associação os recursos devem ser destinados. Essa prática,
na verdade, era um meio de as empresas privadas obterem abatimento do
imposto devido pela doação ao FDCA.
Ainda assim, a minuta de resolução possibilita a verba casada nas seguintes
situações:
doações a políticas pré-definidas pelo conselho dos direitos e estabelecidas
em seu plano de ação. Pode ser que alguma empresa queira ter a sua imagem
283
associada ao combate à violência sexual de crianças e adolescentes, por exemplo.

Ao doar os recursos, a empresa define que esse montante deve ser aplicado em
uma política específica, desde que faça parte do plano de ação do conselho;
doações a projetos chancelados pelo conselho dos direitos: a chancela
(aprovação prévia de projetos) permite a captação de recursos ao FDCA pelas
instituições proponentes para o financiamento de seu respectivo projeto.
A minuta de resolução ainda permite ao conselho reservar entre 10% e 30%
dos recursos destinados ao FDCA para livre deliberação, desde que essa reserva
seja aplicada em ações prioritárias da política de promoção, proteção, defesa
e atendimento dos direitos da criança e do adolescente, sob deliberação do
conselho.
Relembramos que a minuta de resolução do Conanda representa um posiciona-
mento institucional sobre esse tipo de financiamento. Os parâmetros indicados
por ela devem ser adotados pelos conselhos dos direitos estaduais, distritais e
municipais. Participe!
O texto deste capítulo visa a instrumentalizar você, conselheiro dos

direitos ou conselheiro tutelar, em sua função de auxiliar a elaboração,
a fiscalização e a avaliação da qualidade das políticas públicas sociais
para a infância e adolescência em seu município/localidade. É essencial
que você e os demais conselheiros possam identificar oportunidades de
participação e discutir estratégias políticas para priorizar a criança e o
adolescente na agenda governamental, identificando potenciais parcei-
ros em sua atuação política no Legislativo, no Executivo e na própria
sociedade civil.
Conforme discutido, uma atuação qualificada dos conselhos dos direitos

e tutelares no orçamento público garante políticas públicas mais eficazes
na garantia dos direitos das crianças e dos adolescentes. A pontenciali-
dade da atuação dos conselhos, por sua vez, depende da qualidade da
articulação local. Portanto, participe e seja um exemplo de atuação polí-
tica para os outros conselhos no Brasil.
284

AVRITZER, L. Sociedade civil e democratização. Belo Horizonte: Del Rey, 1994.
BARRETO, M. Lugar de criança é no orçamento. ECA em Revista, n. 5, 1996.
CINTRA, J.C. Fundos municipais dos direitos da criança e do adolescente. In: Seminário A gestão do
Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente – um modelo para São Paulo,
São Paulo, 2002.
CUNHA, J.R. Orçamento público e Fundo da Infância e Adolescência. In: DINIZ, A.; CUNHA, J. R.
(orgs.). Visualizando a política de atendimento à criança e ao adolescente. Rio de Janeiro: Fundação
Centro de Defesa dos Direitos Humanos Bento Rubião; KroPart editores, 1997.
PRANKE, C. Crianças e adolescentes: novos sujeitos de direitos. In: CARVALHO, M.C.; TEIXEIRA, A.C.
(orgs.). Conselhos gestores de políticas públicas. São Paulo: Pólis, 2000.
SADECK, F. et al. De olho no orçamento criança: atuando para priorizar a criança e o adolescente no
orçamento público. São Paulo: Inesc; Abrinq; Unicef, 2005.
TATAGIBA, L. Os conselhos gestores e a democratização das políticas públicas no Brasil. In:

VOLPI, M. A democratização da gestão das políticas públicas para a infância e a adolescência. In:
CARVALHO, M.C.; TEIXEIRA, A.C. (orgs.). Conselhos gestores de políticas públicas. São Paulo:
Pólis, 2000.
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voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/lcp101.htm>.
BRASIL. Lei Federal nº 8.069 de 13 de julho de 1990: dispõe sobre o Estatuto da criança e do
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8069.htm>.
BRASIL. Lei n. 8242, de 12 de outubro de 1991: cria o Conselho nacional dos direitos da criança
e do adolescente - Conanda e dá outras providências. Disponível em: <http://www.pge.sp.gov.br/
centrodeestudos/bibliotecavirtual/dh/volume%20i/crian%C3%A7alei8242.htm>.
285
BRASIL. Lei n.10.257, de 10 de julho de 2001: estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá
outras providências. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10257.htm>.
BRASIL. Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964: estatui normas gerais de Direito Financeiro para
elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do
Distrito Federal. Brasília, 1964.

Ceats/FIA, 2007.
286
Siglas
Andi ECA
Agência de Notícias dos Direitos da Infância Estatuto da Criança e do Adolescente
Cbia Ence
Centro Brasileiro para Infância e Adolescência Escola Nacional de Ciências Estatísticas
Cebrap FDCA
Centro Brasileiro de Análises e Planejamento Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente
Cedeca Febem
Centro de Defesa da Criança e do Fundação Estadual do Menor
Adolescente Yves de Roussan
FIA
Cendec Fundação para a Infância e Adolescência
Centro de Estudos Contemporâneos
FNDC
Cidid Frente Nacional de Defesa dos Direitos da Criança
Classificação Internacional das Deficiências,
FNPETI
Incapacidades e Desvantagens
Fórum Nacional de Prevenção e Erradicação do Trabalho
CMDCA Infantil
Conselhos Municipais dos Direitos da
Fonacriad
Fórum Nacional dos Dirigentes de Órgãos de Políticas
CNE Públicas para a Infância e Adolescência
Conselho Nacional de Educação
Funabem
CNS Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor
Conselho Nacional de Saúde
Fundeb
CNP Fundo da Educação Básica
Conselho Nacional de Propaganda
HIV
CO Vírus da imunodeficiência humana
Comissão Permanente de Orçamento
IBGE
Conade Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
Conselho Nacional dos Direitos da
Idesp
Pessoa Portadora de Deficiência
Instituto de Estudos Econômicos, Sociais e
Conanda Políticos de São Paulo
Conselho Nacional dos Direitos da
INSS
Instituto Nacional do Seguro Social
CPI
Ipea
Comissão Parlamentar de Inquérito
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
CPP
LBA
Comissão Permanente de Políticas Públicas
Legião Brasileira de Assistência
DBF
LDB
Declaração de Benefícios Fiscais
Lei Diretrizes e Bases da Educação Nacional
DCA
LDO
Fórum Nacional Permanente de Entidades
Lei de Diretrizes Orçamentárias
Não Governamentais de Defesa dos Direitos
da Criança e do Adolescente LOA
Lei Orçamentária Anual
DCI
Defesa da Criança Internacional Loas
Lei Orgânica da Assistência Social
DH
Direitos Humanos LRF
Lei de Responsabilidade Fiscal
DSEIs
Distritos Sanitários Especiais Indígenas
287
MEC Sesi
Ministério da Educação Serviço Social da Indústria
MP SGD
Ministério Público Sistema de Garantia dos Direitos
Nucria Sinase
Núcleo de Atendimento de Crianças e Adolescentes Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo
Vítimas de Crime
Sipia
OAB Sistema de Informação para a Infância e a Adolescência
Ordem dos Advogados do Brasil
SPDCA
OCA Subsecretaria de Promoção dos Direitos da Criança e do
Orçamento Criança e Adolescente Adolescente
OIT Suas
Organização Internacional do Trabalho Sistema Único de Assistência Social
ONG TAC
Organização Não Governamental Termo de Ajustamento de Conduta
ONU Unesco
Organização das Nações Unidas Organização das Nações Unidas para a Educação, a
Ciência e a Cultura
OSCIP
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público Unicef
Fundo das Nações Unidas para a Infância
PEC
Proposta de Emenda à Constituição
Peti
Programa de Erradicação do Trabalho Infantil
PNBEM
Política Nacional do Bem-Estar do Menor
PNCFC
Plano Nacional de Convivência Familiar e Comunitária
PNEVSIJ
Plano Nacional de Enfrentamento da Violência Sexual
Infanto-Juvenil
PPA
Plano Plurianual
PPAG
Plano Plurianual de Ação Governamental
SAM
Serviço de Assistência ao Menor
SAS
Secretaria de Atenção à Saúde
Savas
Serviço de Atendimento à Vítima de Agressão Sexual
SEDH
Secretaria Especial dos Direitos Humanos
Senac
Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial
Senai
Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial
Seplan
Secretaria de Planejamento
Sesc
Serviço Social do Comércio
288
Formato: 210x260mm.
Tipologias: Meridien LT Std e Frutiger Lt Std.
Papel: Offset 90g/m2
Capa: Cartão Supremo 250g/m2
CTP digital, impressão e acabamento: Corbã Editora Artes Gráficas Ltda.
Rio de Janeiro, março de 2010
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Editora Fiocruz Escola Nacional de Saúde Pública Sergio Arouca

EDITOR EXECUTIVO COORDENADORA DA EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA

Simone Gonçalves de Assis

EDITORA ASSISTENTE DA CO-EDIÇÃO PROJETO GRÁFICO

T314 Teoria e prática dos conselhos tutelares e conselhos dos direitos

1. Defesa da Criança e do Adolescente. 2. Direitos

Milton Nascimento e Fernando Brandt

Alexandre Ferreira do Nascimento

Ana Cristina de Castro

Benedito Rodrigues dos Santos

Cláudio Augusto Vieira da Silva

Cristina de Fátima Guimarães

Fátima Gonçalves Cavalcante

Helena Oliveira Silva

Levi Marques Pereira

Marcos Eliezer Cruz Kohls

Maria Cecília de Souza Minayo

Maria Isabel Garavelo

Simone Gonçalves de Assis

Vera Lídia Alves de Oliveira

Liane Maria Braga da Silveira

Benedito Rodrigues dos Santos

1. Desenvolvimento de paradigmas de proteção para crianças e adolescentes brasileiros ................. 19

2. Conselhos dos direitos da criança e do adolescente ................................................................... 67

3. Conselhos tutelares ................................................................................................................. 1 39

4. Comunicação e mobilização dos conselhos com instituições parceiras, redes de serviços e

5. Orçamento público e fundos dos direitos da criança e do adolescente ........................................... 255

Siglas .................................................................................................................... 287

Desde a implementação do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA)

Decorridos mais de 18 anos da aprovação do ECA são ainda inúmeros os

O livro que você, leitor, tem agora em mãos constitui-se um material de

Juntos escrevemos o ECA. A sua consolidação, no entanto, exige de

Carmen Silveira de Oliveira

A idéia de produzir este material partiu da constatação da centralidade

Nesta perspectiva, todos aqueles envolvidos na rede de proteção dos

A partir da discussão de casos concretos de violação de direitos, o livro

No Capítulo 1, “Desenvolvimento de paradigmas de proteção para crian-

A partir de um estudo de caso, no Capítulo 2, “Conselhos dos direitos

No Capítulo 3, “Conselhos tutelares”, o objetivo é discutir a natureza

Finalmente, no Capítulo 5, “Orçamento público e fundos dos direitos da

Esperamos que a leitura deste livro contribua para a construção de uma

Benedito Rodrigues dos Santos, Abigail Silvestre Torres,

Neste capítulo queremos refletir com você, conselheiro e conselheira,

O conceito de infância variou, consideravelmente, ao longo da história

A concepção de criança era, portanto, bem diferente da atual. Até mea-

Como pontua outro historiador da infância, Heywood (2004), houve

É apenas a partir do século XVII que, nas famílias abastadas francesas e

seriam vistos como fonte de entretenimento e valorizados por amas e fami-

Figura 1 – Criança na Idade Média

No que diz respeito à infância, o diferenciador da Modernidade foi a reva-

Não podemos incorrer na “ingênua” idéia de evolução, isto é, na visão de

Como veremos, inegáveis avanços são hoje notados e garantidos em tra-

Uma vez que a noção sobre a infância tem variado profundamente ao

Philip Veerman (1992), escrevendo sobre a ideologia dos direitos da criança,

Três paradigmas de proteção de

A soberania paterna associada ao

Ainda que a sociedade patriarcal tenha assumido várias formas em fun-

Durante esse período, o sistema legal não estava ainda formalizado

a necessidade de trabalhar com crianças e adolescentes nos contex-

pouco potencial dos mecanismos de proteção informais gerados pela

as estratégias de geração de renda utilizadas nos programas alter-

Princípio de cooperação no que se refere à atuação da família, da

visão social da infância, que rompe com o paradigma de criança-objeto