LICENCIAMENTO AMBIENTAL

SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO ..............................................................................................................................2
2. CONCEITO, FUNDAMENTOS E NATUREZA JURÍDICA .............................................................2
3. ETAPAS ........................................................................................................................................4
3.1. Estudos ambientais ................................................................................................................6
4. ATIVIDADES SUJEITAS AO LICENCIAMENTO AMBIENTAL ......................................................7
5. COMPETÊNCIA ............................................................................................................................8
5.1. Competência para o licenciamento em APAs ......................................................................11
5.2. Requisitos para o ente efetuar o licenciamento ambiental ................................................... 13
5.3. Taxa Incidente sobre o licenciamento ambiental .................................................................. 14
5.4. Competência supletiva e competência subsidiária ...............................................................15
5.5. Competência para a fiscalização ambiental ........................................................................17
6. LICENÇA AMBIENTAL ................................................................................................................19
6.1. Natureza jurídica da licença ambiental .................................................................................20
6.2. Publicidade da licença ambiental ..........................................................................................21
6.3. Tipos de licença ambiental....................................................................................................22
6.4. Prazo para a análise da licença ambiental ............................................................................23
6.5. Prazos de validade da licença ambiental .............................................................................24
6.6. Renovação da licença ambiental ..........................................................................................25
6.7. Revisão da licença ambiental ...............................................................................................25
6.8. Regularização de atividades em funcionamento .................................................................. 26
6.9. Compensação ambiental ......................................................................................................27
6.10. Erro na concessão de licença ambiental e reparação por lesão ao meio ambiente ........... 30
7. CRIMES RELATIVOS AO LICENCIAMENTO AMBIENTAL ....................................................... 31
1. INTRODUÇÃO

O meio ambiente ecologicamente equilibrado é direito fundamental pertencente a toda

coletividade, de modo que incumbe ao Poder Público ordenar e controlar as atividades que possam
afetar esse equilíbrio, em atendimento ao comando inserido no art. 225 da CF/1988 1. O uso inco-
mum do bem ambiental, que ultrapassa os fins puramente naturais e ecológicos (uso econômico,
por exemplo), deve ser previamente autorizado pelo Estado.

A Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81 – LPNMA), responsável pela
compatibilização do desenvolvimento das atividades econômicas com a proteção ao meio ambiente,
elencou, dentre seus instrumentos, o licenciamento de atividades potencialmente poluidoras.

Trata-se de controle administrativo preventivo das atividades e empreendimentos que pos-

sam causar danos ambientais e que, para tanto, devem ser autorizadas pelo Poder Público. Ade-
mais, o licenciamento concretiza a determinação constitucional de imposição ao Poder Público
de controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que
comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente (art. 225, § 1º, V).
2
A regulamentação do licenciamento ordinário é feita, atualmente, pela LC 140/2011, Lei
6.938/81 (LPNMA), Decreto 99.274/90 e pelas Resoluções 01/1986 e 237/1997 do CONAMA. 2

2. CONCEITO, FUNDAMENTOS E NATUREZA JURÍDICA

O licenciamento ambiental foi definido pela Resolução 237/97 do CONAMA como o proce-
dimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, insta-
lação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos
ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer
forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares
e as normas técnicas aplicáveis ao caso (art. 1º, I).

Na mesma linha, a LC 140/11 não inovou no conceito, e apontou o licenciamento como o

procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de

1 Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e
essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo
e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
2 Nada obstante, é possível que hipóteses de licenciamentos especiais tenham regulamentação específica, tal

como se dá na Resolução 458/2013 (licenciamento de projetos de assentamento de reforma Agrária) e Resolu-

ção nº 413/2009 alterada pela Resolução 459/2013 (licenciamento ambiental da aquicultura).
recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar
degradação ambiental (art. 2º, I).

O licenciamento ambiental tem acentuado caráter preventivo de danos ao meio ambiente,

constituindo-se um dos principais instrumentos de efetivação do princípio da prevenção. Por
esse procedimento, o Poder Público verifica a natureza, dimensão e impactos de um empreendi-
mento potencialmente poluidor, e condiciona o exercício da atividade ao atendimento de requi-
sitos e condicionantes, com o fim de reduzir, tanto quanto possível, os impactos ambientais
negativos. Nessa esteira, o STF decidiu ser inconstitucional a dispensa automática de licencia-
mento ambiental para o funcionamento de empresas que exercem atividades de risco médio:

“É inconstitucional a concessão automática de licença ambiental no sistema responsável pela inte-

gração (Redesim) para o funcionamento de empresas que exerçam atividades de risco médio nos
termos da classificação estabelecida em ato do Poder Público.

O licenciamento ambiental dispõe de base constitucional e não pode ser suprimido, ainda que de
forma indireta, por lei. Também não pode ser simplificado a ponto de ser esvaziado, salvo se a norma
que o excepcionar apresentar outro instrumento apto a assegurar a proteção ao meio ambiente com
igual ou maior qualidade.

Nesse contexto, a simplificação do procedimento pelo argumento da desburocratização e desenvol- 3

vimento econômico, com controle apenas posterior, configura retrocesso inconstitucional, pois afasta
os princípios da prevenção e da precaução ambiental. A automaticidade, por sua vez, contraria norma
específica sobre o licenciamento ambiental, segundo a qual as atividades econômicas potencial ou
efetivamente causadoras de impacto ambiental estão sujeitas ao controle estatal.”

STF. Plenário. ADI 6.808/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 28/04/2022.

O instituto fundamenta-se no poder de polícia da Administração. Segundo o conceito legal, 3

o poder de polícia decorre da necessidade pública de limitar o abuso no exercício dos direitos indi-
viduais, a fim de conformá-los ao interesse público. Representa, pois, expressão do princípio da
supremacia do interesse público sobre o privado.

A princípio, todos os entes políticos, diretamente ou por meio de seus entes integrantes
da Administração Pública Indireta têm o dever constitucional de exercer o poder de polícia
ambiental. Isso porque a proteção ao meio ambiente e o combate à poluição em qualquer de suas
formas são competência comum da União, Estados, DF e Municípios. (art. 23, VI, da CF/88 4).

3 Art. 78 do CTN. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou discipli-
nando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exer-
cício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade
pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
4 Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: VI – proteger o

meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas.

 Obs.: Embora, tradicionalmente, no Direito Administrativo, afirme-se que o exercício do poder
de polícia é uma faculdade da Administração Pública, tendo natureza discricionária, a doutrina am-
bientalista 5 destaca a natureza vinculada do poder de polícia ambiental. Com efeito, em regra, não
há juízo de conveniência e oportunidade na sua exteriorização, dado o dever constitucional imposto
ao Poder Público de promover a conservação do meio ambiente.

A natureza jurídica do licenciamento ambiental é de procedimento administrativo, com-

posto por etapas e formalidades encadeadas e direcionadas ao consentimento, ou não, da Adminis-
tração, quanto à utilização do bem ambiental pelo empreendedor.

3. ETAPAS

O art. 10 da Resolução 237/97 do CONAMA aponta as etapas que o procedimento de licen-

ciamento ambiental deverá obedecer:

1. Definição pelo órgão ambiental competente, com a participação do empreendedor,

dos documentos, projetos e estudos ambientais, necessários ao início do pro-
4
cesso de licenciamento correspondente à licença a ser requerida;

2. Requerimento da licença ambiental pelo empreendedor, acompanhado dos docu-

mentos, projetos e estudos ambientais pertinentes, dando-se a devida publicidade;

3. Análise pelo órgão ambiental competente, integrante do SISNAMA, dos documen-

tos, projetos e estudos ambientais apresentados e a realização de vistorias técnicas,
quando necessárias;

4. Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão ambiental com-

petente, integrante do SISNAMA, uma única vez, em decorrência da análise dos
documentos, projetos e estudos ambientais apresentados, quando couber, podendo
haver a reiteração da mesma solicitação caso os esclarecimentos e complementações
não tenham sido satisfatórios;

5“(...) cria-se para o Poder Público um dever constitucional, geral e positivo, representado por verdadeiras
obrigações de fazer, isto é, de zelar pela defesa (defender) e preservação (preservar) do meio ambiente. Não
mais tem o Poder Público uma mera faculdade, mas está atado por verdadeiro dever. Quanto à possibilidade
de ação positiva de defesa e preservação, sua atuação transforma-se de discricionária em vinculada. Sai da
esfera da conveniência e oportunidade para se ingressar num campo estritamente delimitado, o da imposição,
onde só cabe um único e nada mais que único comportamento: defender e proteger o meio ambiente”. Direito
do Ambiente. Édis Milaré. 2016.
 5. Audiência pública, quando couber, de acordo com a regulamentação pertinente;

Obs.: A audiência pública poderá ou não acontecer, não tendo cunho obrigatório. A realização
dar-se-á:

a) quando o órgão competente para a concessão da licença julgar necessário;

b) quando cinquenta ou mais cidadãos requererem ao órgão ambiental a sua realização;

c) quando o Ministério Público solicitar a sua realização.

Todavia, caso não seja realizada a audiência pública, tendo havido requerimento de alguns dos
legitimados, a licença concedida será inválida.

6. Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão ambiental

competente, decorrentes de audiências públicas, quando couber, podendo
haver reiteração da solicitação quando os esclarecimentos e complementações não
tenham sido satisfatórios;

5
7. Emissão de parecer técnico conclusivo e, quando couber, parecer jurídico;

8. Deferimento ou indeferimento do pedido de licença, dando-se a devida publi-

cidade.

É importante destacar que o órgão ambiental competente pode determinar procedimentos

específicos para as licenças ambientais, observadas a natureza, características e peculiaridades
da atividade ou empreendimento e, ainda, a compatibilização do processo de licenciamento com
as etapas de planejamento, implantação e operação.

É possível, ademais, que sejam estabelecidos procedimentos simplificados para as ativi-

dades e empreendimentos de pequeno potencial de impacto ambiental, que deverão ser apro-
vados pelos respectivos Conselhos de Meio Ambiente.

Por fim, o art. 12, § 2º, da Resolução 237/97 do CONAMA previu a admissão de processo
de licenciamento único para pequenos empreendimentos e atividades similares e vizinhos
ou para aqueles integrantes de planos de desenvolvimento aprovados, previamente, pelo ór-
gão governamental competente, desde que definida a responsabilidade legal pelo conjunto de
empreendimentos ou atividades.
3.1. ESTUDOS AMBIENTAIS

A realização e apresentação de estudos ambientais constitui etapa obrigatória nos proce-

dimentos licenciatórios. A Resolução 237/97 do CONAMA definiu o conceito de estudos ambientais:

Art. 1º, III – Estudos Ambientais: são todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais
relacionados à localização, instalação, operação e ampliação de uma atividade ou empreendimento,
apresentado como subsídio para a análise da licença requerida, tais como: relatório ambiental,
plano e projeto de controle ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de
manejo, plano de recuperação de área degradada e análise preliminar de risco.

Nessa linha de raciocínio, a Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (LPNMA) elencou a
Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) como instrumento da PNMA, para a implementação dos
seus objetivos fundamentais (art. 9º, III, da Lei 6938/81).

Dentre as espécies de AIA, destaca-se o Estudo de Impacto Ambiental (EIA), acompanhado

do Relatório de Impacto Ambiental (RIMA). O EIA é o mais complexo e abrangente dos estudos
ambientais, de modo que é somente exigido para empreendimentos com potencial de significa-
tivo impacto sobre o meio ambiental.
6
Art. 3º A licença ambiental para empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencial-
mente causadoras de significativa degradação do meio ambiente dependerá de prévio estudo de
impacto ambiental e respectivo relatório de impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA), ao qual
dar-se-á publicidade, garantida a realização de audiências públicas, quando couber, de acordo com
a regulamentação.

Parágrafo único. O órgão ambiental competente, verificando que a atividade ou empreendimento não
é potencialmente causador de significativa degradação do meio ambiente, definirá os estudos ambi-
entais pertinentes ao respectivo processo de licenciamento. 6

Note-se que, no tocante às demais atividades (aquelas não potencialmente causadoras de

significativo impacto ambiental), o órgão licenciador determinará a espécie de estudo ambiental
exigido (diferente do EIA/RIMA) para a concessão da licença.

Em qualquer caso, os estudos necessários ao processo de licenciamento deverão ser re-

alizados por profissionais legalmente habilitados, às expensas do empreendedor, sendo todos,
empreendedor e profissionais, responsáveis pelas informações apresentadas, sujeitando-se às
sanções administrativas, civis e penais.

6 Resolução CONAMA 237/97.

4. ATIVIDADES SUJEITAS AO LICENCIAMENTO AMBIENTAL

Não são todas as atividades que estão sujeitas ao licenciamento, mas somente aquelas
utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem
como os empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental.
Nessas atividades, o procedimento administrativo de licenciamento será obrigatório.

Art. 2º A localização, construção, instalação, ampliação, modificação e operação de empreendi-

mentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencial-
mente poluidoras, bem como os empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de causar de-
gradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento do órgão ambiental competente, sem
prejuízo de outras licenças legalmente exigíveis. 7

Nesses casos, é irrelevante tratar-se de atividade pública ou privada, pois, independente-

mente do responsável pelo empreendimento, verificado o potencial degradador do meio ambiente,
impõe-se o licenciamento da atividade.

A Resolução 237/97 do CONAMA apresenta, em rol exemplificativo, uma lista de ativida-

des que demandam a realização do licenciamento, cujo rol poderá ser ampliado.
7
Citam-se os tópicos elencados, cuja pormenorização pode ser conferida na resolução preci-
tada8:

• Extração e tratamento de minerais

• Indústria de produtos minerais não metálicos

• Indústria metalúrgica

• Indústria mecânica

• Indústria de material elétrico, eletrônico e comunicações

• Indústria de material de transporte

• Indústria de madeira

• Indústria de papel e celulose

• Indústria de borracha

7 Resolução CONAMA 237/97.

8 ANEXO 1 da Resolução CONAMA 237/97.
 • Indústria de couros e peles

• Indústria química

• Indústria de produtos de matéria plástica

• Indústria têxtil, de vestuário, calçados e artefatos de tecidos

• Indústria de produtos alimentares e bebidas

• Indústria de fumo

• Indústrias diversas

• Obras civis

• Serviços de utilidade

• Transporte, terminais e depósitos

• Turismo 8

• Atividades diversas

• Atividades agropecuárias

• Uso de recursos naturais

5. COMPETÊNCIA

Conforme mencionado, a CF/88 definiu a competência comum dos Entes Políticos para
proteção do meio ambiente.

Até o advento da LC 140/11, por falta de regulamentação do art. 23 da CF, diversas correntes
doutrinárias se firmaram na tentativa de estabelecer os critérios para definir, em cada caso, qual seria
a autoridade competente para emitir a anuência do Estado, em matéria de licenciamento.

Entre os propagados, podemos citar o critério geográfico (localização do empreendimento

ou da atividade), critério da abrangência do impacto, critério da dominialidade (competência do Ente
que instituiu a unidade de conservação), critério da especificidade ou da segurança nacional (ex.:
caberia à União o licenciamento de atividades que envolvessem a exploração de energia nuclear
ou empreendimento militares) e o critério da prevalência do interesse.
 A LC 140/11 regulamentou o art. 23, incisos III, VI, VII, e tem por objeto a cooperação
entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios – federalismo cooperativo – nas
ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das
paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de
suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora (art. 1º). Tal diploma normativo serviu
para sepultar grande número de pontos de discordância acerca do ente competente para o licen-
ciamento, no caso concreto. Para tanto, disciplinou a matéria especificamente e revogou as
disposições correspondentes, que constavam da Resolução 237/97 do CONAMA.

Observe-se que, no caso concreto, a competência para o licenciamento deve recair

sobre um único ente, não havendo possibilidade de licenciamento ambiental simultâneo – ve-
dação ao duplo licenciamento. A regra do licenciamento por um único ente federativo prestigia os
princípios da segurança jurídica, da eficiência e da economicidade.

Não obstante, nada impede que os demais entes se manifestem, sem efeito vinculante,
no procedimento instaurado:

9
Art. 13. Os empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados, ambientalmente, por um
único ente federativo, em conformidade com as atribuições estabelecidas nos termos desta Lei
Complementar.

§ 1º Os demais entes federativos interessados podem manifestar-se ao órgão responsável pela li-
cença ou autorização, de maneira não vinculante, respeitados os prazos e procedimentos do licen-
ciamento ambiental.

O art. 7º da LCP 140/2011 dispõe sobre a competência da União, nos seguintes termos:

Art. 7º São ações administrativas da União:

XIV – promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades:

Critério da Segurança Nacional

a) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país limítrofe;

Critério da Dominialidade

b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na zona

econômica exclusiva;

c) localizados ou desenvolvidos em terras indígenas;

 Critério do Ente instituidor da UC

d) localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pela União, exceto

em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);

Critério Geográfico

e) localizados ou desenvolvidos em 2 (dois) ou mais Estados;

Critério da Segurança Nacional

f) de caráter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos termos de ato do Poder

Executivo, aqueles previstos no preparo e emprego das Forças Armadas, conforme disposto na Lei
Complementar no 97, de 9 de junho de 1999;

g) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor ma-

terial radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas for-
mas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear (Cnen). De acordo
com o STF, é inconstitucional norma de Constituição estadual que impõe condições locais para a
10
construção de instalações nucleares e de energia elétrica (STF. Plenário. ADI 7.076/PR, Rel. Min.
Roberto Barroso, julgamento em 24/06/2022).

h) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposição
da Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação de um membro do Conselho Nacional
do Meio Ambiente (Conama), e considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da
atividade ou empreendimento.

Obs.: O Decreto 8.437/15 estabeleceu que serão licenciados pela União atividades relacio-
nadas a rodovias federais, ferrovias federais, hidrovias federais, portos organizados, terminais de
uso privado e instalações portuárias, exploração e produção de petróleo, gás natural e outros hidro-
carbonetos fluidos e sistemas de geração e transmissão de energia elétrica.

Por sua vez, o art. 8º da LC 140/11 firma a competência residual dos Estados-membros
– todos os empreendimentos que não sejam de competência da União ou dos Municípios.

Competência Residual

Art. 8º São ações administrativas dos Estados:

 XIV – promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recur-
sos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar
degradação ambiental, ressalvado o disposto nos arts. 7º e 9º;

Finalmente, no art. 9º da LC 140/11, elencam-se as competências dos Municípios.

Art. 9º São ações administrativas dos Municípios:

XIV – observadas as atribuições dos demais entes federativos previstas nesta Lei Complementar,
promover o licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos:

Critério da Extensão do Impacto

a) que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, conforme tipologia
definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critérios de
porte, potencial poluidor e natureza da atividade. A propósito:

“Cabe aos municípios promover o licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos que
possam causar impacto ambiental de âmbito local.”

STF. Plenário. ADI 2.142/CE, Rel. Min. Roberto Barroso, julgamento em 24/06/2022.
11
Critério do Ente instituidor da UC

b) localizados em unidades de conservação instituídas pelo Município, exceto em Áreas

de Proteção Ambiental (APAs);

Obs.: Ao Distrito Federal, em matéria de licenciamento, tal como se dá no regime constituci-

onal de competências, são aplicáveis as disposições concernentes aos estados e aos municípios.

Art. 10. São ações administrativas do Distrito Federal as previstas nos arts. 8º e 9º.

Atenção: A competência para autorização da supressão de vegetação decorrente de licen-

ciamentos ambientais é do ente federativo licenciador.

Art. 13. § 2º A supressão de vegetação decorrente de licenciamentos ambientais é autorizada pelo

ente federativo licenciador.

Segundo o STF, a lei estadual pode criar modelo simplificado de licenciamento ambiental
para regularização de atividades ou empreendimentos em instalação ou funcionamento e para ati-
vidades de baixo e médio potencial poluidor — sem que se cogite violação ao princípio do pacto
federativo e às regras do sistema de repartição de competências:
 “Cabe à União elaborar as normas gerais sobre proteção do meio ambiente e responsabilidade por
dano ambiental, de modo a fixar, no interesse nacional, as diretrizes que devem ser observadas pelas
demais unidades federativas (CF/1988, art. 24, VI e VIII). Assim, em matéria de licenciamento ambi-
ental, os estados possuem competência suplementar, a fim de atender às peculiaridades locais e
preencherem lacunas normativas que atendam às características e necessidades regionais.

Conforme jurisprudência desta Corte, os estados podem criar procedimentos ambientais simplificados
em complementação à legislação federal.

Na espécie, a lei estadual impugnada criou a Licença de Regularização (LR) e a Licença Ambiental
por Adesão e Compromisso (LAC), as quais se situam no âmbito normativo concorrente e concretizam
o dever constitucional de suplementar a legislação sobre licenciamento ambiental (Lei federal
6.938/1981), à luz da predominância do interesse em estabelecer procedimentos específicos para
atividades e empreendimentos locais.”

STF. Plenário. ADI 5.014/BA, Rel. Min. Dias Toffoli, julgamento em 10/11/2023.

5.1. COMPETÊNCIA PARA O LICENCIAMENTO EM APAS

Como visto, em regra, o licenciamento de atividades localizadas em unidades de conserva-

ção deve ser realizado pelo Ente instituidor. No caso das Áreas de Proteção Ambiental – APAs 9,
verifica-se regra diversa.

12
Art. 12. Para fins de licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de re-
cursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar
degradação ambiental, e para autorização de supressão e manejo de vegetação, o critério do ente
federativo instituidor da unidade de conservação não será aplicado às Áreas de Proteção
Ambiental (APAs).

9 Lei 9985/00. Art. 15. A Área de Proteção Ambiental é uma área em geral extensa, com um certo grau de

ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais especialmente importantes
para a qualidade de vida e o bem-estar das populações humanas, e tem como objetivos básicos proteger a
diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos
naturais.
§ 1º A Área de Proteção Ambiental é constituída por terras públicas ou privadas.
§ 2º Respeitados os limites constitucionais, podem ser estabelecidas normas e restrições para a utilização de
uma propriedade privada localizada em uma Área de Proteção Ambiental.
§ 3º As condições para a realização de pesquisa científica e visitação pública nas áreas sob domínio público
serão estabelecidas pelo órgão gestor da unidade.
§ 4º Nas áreas sob propriedade privada, cabe ao proprietário estabelecer as condições para pesquisa e visi-
tação pelo público, observadas as exigências e restrições legais.
§ 5º A Área de Proteção Ambiental disporá de um Conselho presidido pelo órgão responsável por sua admi-
nistração e constituído por representantes dos órgãos públicos, de organizações da sociedade civil e da
população residente, conforme se dispuser no regulamento desta Lei.
 Parágrafo único. A definição do ente federativo responsável pelo licenciamento e autorização a que
se refere o caput, no caso das APAs, seguirá os critérios previstos nas alíneas “a” 10, “b” 11, “e” 12, “f” 13
e “h” 14 do inciso XIV do art. 7o, no inciso XIV 15 do art. 8o e na alínea “a” 16 do inciso XIV do art. 9o.

Destarte, a análise da competência para licenciamento, nesses casos, envolve a ob-

servância da abrangência da atividade e o seu decorrente impacto ambiental. Assim, por
exemplo, mesmo que uma APA seja instituída pela União, se o impacto gerado pela atividade for
apenas local, será o Município em que a APA está situada o ente competente para o licenciamento,
conforme o art. 9º, XIV, “a”.

5.2. REQUISITOS PARA O ENTE EFETUAR O LICENCIAMENTO AMBIENTAL

Conquanto todos os entes federativos tenham competência constitucional para promoção

do licenciamento ambiental, para o exercício dessa atribuição, é necessário que observem requisi-
tos de duas ordens:

a) Existência de órgão ambiental capacitado. Consoante indicativo da própria LC 140,

considera-se órgão ambiental capacitado aquele que possui corpo técnico de profissio-
nais devidamente habilitados e em número compatível com a demanda de licencia- 13

mentos empreendidos em sua área de atuação.

b) Constituição de Conselhos de Meio Ambiente. Recorde-se que os conselhos de meio

ambiente são órgãos colegiados, integrados por diferentes atores sociais, com a função
de- liberativa e consultiva, e que constituem mecanismo de efetivação do princípio da
participação comunitária, em matéria de licenciamento.

10 a) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país limítrofe;

11 b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na zona econômica exclusiva;
12 e) localizados ou desenvolvidos em 2 (dois) ou mais Estados;

13 f) de caráter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos termos de ato do Poder Executivo,

aqueles previstos no preparo e emprego das Forças Armadas, conforme disposto na Lei Complementar no
97, de 9 de junho de 1999;
14 h) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposição da Comissão

Tripartite Nacional, assegurada a participação de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Co-
nama), e considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento;
15 XIV – promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos

ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação
ambiental, ressalvado o disposto nos arts. 7º e 9º;
16 a) que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, conforme tipologia definida pelos

respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critérios de porte, potencial poluidor e
natureza da atividade; ou
 Art. 20 – Os entes federados, para exercerem suas competências licenciatórias, deverão ter imple-
mentados os Conselhos de Meio Ambiente, com caráter deliberativo e participação social e, ainda,
possuir em seus quadros ou a sua disposição profissionais legalmente habilitados. 17

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Art. 17-L. As ações de licenciamento, registro, autorizações, concessões e permissões relacionadas

à fauna, à flora, e ao controle ambiental são de competência exclusiva dos órgãos integrantes do
Sistema Nacional do Meio Ambiente. 18

Obs.: A LC 140 (art. 5º 19) previu a possibilidade de um ente federativo delegar, mediante
convênio, a execução de ações administrativas a ele atribuídas, dentre as quais as de licencia-
mento, desde que o ente destinatário da delegação atenda, tanto quanto, os requisitos acima refe-
ridos – disponha de órgão ambiental capacitado a executar as ações administrativas delegadas e
de conselho de meio ambiente.

5.3. TAXA INCIDENTE SOBRE O LICENCIAMENTO AMBIENTAL

É possível que seja instituída, por lei, taxa incidente sobre a promoção do licenciamento,
decorrente do exercício do poder de polícia ambiental, pelo ente competente. A exação tem por
14
objetivo ressarcir o Estado pelos custos despendidos nas análises e procedimentos formais
relacionados ao licenciamento.

Art. 13 – O custo de análise para a obtenção da licença ambiental deverá ser estabelecido por dispo-
sitivo legal, visando o ressarcimento, pelo empreendedor, das despesas realizadas pelo órgão ambi-
ental competente.

Parágrafo único. Facultar-se-á ao empreendedor acesso à planilha de custos realizados pelo órgão
ambiental para a análise da licença 20.

Note-se que os valores a serem cobrados do empreendedor, pelo licenciamento ambiental,

devem ser proporcionais ao custo e a complexidade do serviço prestado pelo ente federado.
Nesse sentido, é a disposição do § 3º do art. 13 da LC 140/11:

17 Resolução CONAMA 237/97.

18 Lei 6938/1981.
19 Art. 5º O ente federativo poderá delegar, mediante convênio, a execução de ações administrativas a ele

atribuídas nesta Lei Complementar, desde que o ente destinatário da delegação disponha de órgão ambiental
capacitado a executar as ações administrativas a serem delegadas e de conselho de meio ambiente.
Parágrafo único. Considera-se órgão ambiental capacitado, para os efeitos do disposto no caput, aquele que
possui técnicos próprios ou em consórcio, devidamente habilitados e em número compatível com a demanda
das ações administrativas a serem delegadas.
20 Resolução CONAMA 237/97.
 Art. 13. § 3º Os valores alusivos às taxas de licenciamento ambiental e outros serviços afins devem
guardar relação de proporcionalidade com o custo e a complexidade do serviço prestado pelo ente
federativo.

Não é demais destacar que o cumprimento dessa obrigação tributária não garante ao inte-
ressado a concessão da licença requerida nem o isenta de imposição de penalidade por infração
às normas ambientais vigentes.

Obs.: A taxa em comento não se confunde com a Taxa de Controle e Fiscalização (TCFA),
instituída pela Lei 6.938/8121 e seu pagamento não gera crédito para compensação entre as espécies.

Art. 17-P. § 1º Valores recolhidos ao Estado, ao Município e ao Distrital Federal a qualquer outro título,
tais como taxas ou preços públicos de licenciamento e venda de produtos, não constituem crédito
para compensação com a TCFA. 22

5.4. COMPETÊNCIA SUPLETIVA E COMPETÊNCIA SUBSIDIÁRIA

Nos casos específicos em que o ente inicialmente competente para o licenciamento am-
biental não atenda aos requisitos para exercício dessa atribuição, instaura-se a competência 15
supletiva do ente “superior”, nos seguintes termos:

I. inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado ou no

Distrito Federal, a União deve desempenhar as ações administrativas estaduais ou
distritais até a sua criação;

II. inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Município, o

Estado deve desempenhar as ações administrativas municipais até a sua criação; e

III. inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado e no

Município, a União deve desempenhar as ações administrativas até a sua criação em
um daqueles entes federativos.

21 Art. 17-B. Fica instituída a Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental – TCFA, cujo fato gerador é o exer-
cício regular do poder de polícia conferido ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis – Ibama para controle e fiscalização das atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de
recursos naturais."
22 Lei 6938/1981.
 Semelhantemente, é pressuposto hábil a atrair a atuação supletiva de outro órgão ambiental
o não cumprimento dos prazos legais para a emissão da licença ambiental, pelo órgão licen-
ciador competente.

Art. 14 da LCP 140/11: Os órgãos licenciadores devem observar os prazos estabelecidos para tra-
mitação dos processos de licenciamento. (...)

§ 3º O decurso dos prazos de licenciamento, sem a emissão da licença ambiental, não implica
emissão tácita nem autoriza a prática de ato que dela dependa ou decorra, mas instaura a compe-
tência supletiva referida no art. 15.

Quando em atuação supletiva, o ente federativo se substitui ao ente federativo originaria-

mente detentor das atribuições.

Por sua vez, a competência subsidiária se verifica na ação do ente federativo que visa a
auxiliar no desempenho das atribuições decorrentes das competências comuns.

Conforme disposição do art. 16 da LC 140/11, a ação administrativa subsidiária dos entes

federativos dar-se-á por meio de apoio técnico, científico, administrativo ou financeiro, sem
prejuízo de outras formas de cooperação.
16
Ademais, a ação subsidiária deve ser sempre solicitada pelo ente originariamente detentor
da atribuição.

Quando em atuação subsidiária, o ente federativo atua conjuntamente com o ente federativo
detentor das atribuições.

Atuação Subsidiária Pressupostos

Pressupostos ■ Inexistência de órgão ambiental capaci- ■ Deficiência ou fragilidade de natu-

tado ou conselho de meio ambiente, no reza econômica, administrativa,
ente inicialmente competente. técnica ou científica do órgão licen-
ciador competente.
■ Inobservância dos prazos para a emis-
são da licença ambiental pelo órgão li- ■ Solicitação do ente originariamente
cenciador competente. detentor da atribuição do licencia-
mento ou autorização.

Hipóteses a) União desempenha ações administrati- Apoio técnico, científico, administrativo

vas estaduais ou distritais, até atendi- ou financeiro, sem prejuízo de outras
mento dos requisitos pelo Estado; formas de cooperação.
b) Estado desempenha as ações adminis-
trativas municipais, até o atendimento
dos requisitos pelo Município
c) União desempenha ações administrati-
vas municipais e estaduais, até o aten-
dimento dos requisitos por um desses
entes federativos.
 O ente federativo competente supletiva- O ente federativo competente subsidia-
mente se substitui ao ente federativo origi- riamente atua conjuntamente ao ente
nariamente detentor das atribuições. federativo detentor das atribuições.

5.5. COMPETÊNCIA PARA A FISCALIZAÇÃO AMBIENTAL

A competência para o licenciamento não se confunde com a atribuição para exercer a

fiscalização ambiental. No exercício do poder de polícia ambiental, é de se recordar que a com-
petência dos entes é comum e paralela, sempre existente em benefício do meio ambiente, ainda
que a competência inicial seja do ente responsável pelo licenciamento.

O pacto federativo atribuiu competência aos quatro entes da federação para proteger o meio ambiente
através da fiscalização. A competência constitucional para fiscalizar é comum aos órgãos do meio
ambiente das diversas esferas da federação, inclusive o artigo 76 da Lei Federal n. 9.605/1998 prevê
a possibilidade de atuação concomitante dos integrantes do SISNAMA. Atividade desenvolvida com
risco de dano ambiental a bem da União pode ser fiscalizada pelo IBAMA, ainda que a competência
para licenciar seja de outro ente federado. 23

Dito de outra forma, o ente competente para licenciar ou autorizar uma determinada ativi-
dade ou empreendimento será o responsável originário pela sua fiscalização. Nada obstante, a
fiscalização ambiental, como manifestação do poder de polícia, decorre da competência ma- 17

terial comum para proteger o meio ambiente e poderá ser exercida por todos os entes.

1. Tratando-se de proteção ao meio ambiente, não há que falar em competência exclusiva de um ente
da federação para promover medidas protetivas. Impõe-se amplo aparato de fiscalização a ser
exercido pelos quatro entes federados, independentemente do local onde a ameaça ou o dano este-
jam ocorrendo. 2. O Poder de Polícia Ambiental pode – e deve – ser exercido por todos os entes
da Federação, pois se trata de competência comum, prevista constitucionalmente. Portanto, a com-
petência material para o trato das questões ambientais é comum a todos os entes. Diante de uma
infração ambiental, os agentes de fiscalização ambiental federal, estadual ou municipal terão
o dever de agir imediatamente, obstando a perpetuação da infração. 24

Nesse sentido, prescreve o art. 17 da LC 140/11:

Art. 17. Compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso, de
um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo adminis-
trativo para a apuração de infrações à legislação ambiental cometidas pelo empreendimento ou
atividade licenciada ou autorizada.

§ 1º Qualquer pessoa legalmente identificada, ao constatar infração ambiental decorrente de em-

preendimento ou atividade utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores,
pode dirigir representação ao órgão a que se refere o caput, para efeito do exercício de

23 STF. AgRg no REsp 1417023/PR, DJe 25/08/2015. Relator Ministro Humberto Martins.
24 STJ. AgRg no REsp 1.373.302-CE, julgado em 11/6/2013. Relator Ministro Humberto Martins.
 § 2º Nos casos de iminência ou ocorrência de degradação da qualidade ambiental, o ente federa-
tivo que tiver conhecimento do fato deverá determinar medidas para evitá-la, fazer cessá-la ou
mitigá-la, comunicando imediatamente ao órgão competente para as providências cabíveis.

§ 3º O disposto no caput deste artigo não impede o exercício pelos entes federativos da atribuição
comum de fiscalização da conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou potencial-
mente poluidores ou utilizadores de recursos naturais com a legislação ambiental em vigor, prevale-
cendo o auto de infração ambiental lavrado por órgão que detenha a atribuição de licencia-
mento ou autorização a que se refere o caput.

O art. 17 da LC 140/2011 foi objeto de ação direta de inconstitucionalidade. O caput e o § 2º

foram declarados constitucionais. Ao § 3º o STF conferiu interpretação conforme a Constituição
Federal:

“A repartição de competências comuns, instituída pela LC 140/2011, mediante atribuição prévia e

estática das competências administrativas de fiscalização ambiental aos entes federados, atende
às exigências do princípio da subsidiariedade e do perfil cooperativo do modelo de Federação, cuja
finalidade é conferir efetividade nos encargos constitucionais de proteção dos valores e direitos
fundamentais.

Essa escolha legislativa imprime racionalidade e eficiência na organização administrativa do poder

de polícia ambiental, eis que afasta a atuação simultânea e sobreposta dos diversos órgãos ambien-
tais dos entes federativos para o mesmo procedimento ou ato. Além disso, o princípio da subsidiarie-
dade – enquanto expressão do valor da democracia e dos deveres fundamentais de proteção – está
18
devidamente observado, pois o modelo federativo privilegia a atuação precípua do ente político mais
próximo à realidade do fato e da sociedade, cabendo ao ente político maior uma atuação supletiva.

No caso, não há que se falar em substituição da competência comum por competência privativa,
porque essa dimensão estática das competências administrativas é articulada à dimensão dinâmica,
performada pelas atuações supletivas e subsidiárias.

Ademais, a previsão de instrumentos de cooperação institucional interfederativa – a exemplo da de-

legação voluntária de atribuições e da execução de ações administrativas, nos limites da previsão
legislativa, com prazo indeterminado – fortalece o viés cooperativo idealizado pela legislação impug-
nada, visto que autoriza e fomenta a conversação institucional para o remanejamento das competên-
cias federativas, seja de licenciamento, seja de controle ou de fiscalização.

É inconstitucional regra que autoriza estado indeterminado de prorrogação automática de licença am-
biental. No ponto, o legislador foi insuficiente em sua regulamentação, uma vez que não disciplinou
qualquer consequência para a hipótese da omissão ou mora imotivada e desproporcional do órgão
ambiental diante de pedido de renovação de licença ambiental. Deve incidir o mesmo resultado nor-
mativo previsto para a hipótese de omissão do agir administrativo no processo de licenciamento, eis
que o legislador ofereceu resposta adequada, consistente na atuação supletiva de outro ente fede-
rado (LC 140/2011, art. 15).

No exercício da cooperação administrativa cabe atuação suplementar – ainda que não conflitiva – da
União com a dos órgãos estadual e municipal. Nesse contexto, o critério da prevalência de auto de
infração do órgão licenciador (LC 140/2011, art. 17, § 3º) não oferece resposta aos deveres funda-
mentais de proteção, nas situações de omissão ou falha da atuação daquele órgão na atividade
fiscalizatória e sancionatória, por insuficiência ou inadequação da medida adotada para prevenir ou
reparar situação de ilícito ou dano ambiental.

Com base nesses e em outros entendimentos, o Plenário, por unanimidade, julgou improcedentes os
pedidos de declaração de inconstitucionalidade dos arts. 4º, V e VI, 7º, XIII, XIV, h, XV e parágrafo
único, 8º, XIII e XIV, 9º, XIII e XIV, 14, § 3º, 15, 17, caput e §§ 2º, 20 e 21, todos da LC 140/2011 e,
 por arrastamento, da integralidade da legislação; e julgou parcialmente procedente a ação para con-
ferir interpretação conforme a Constituição Federal: (i) ao § 4º do art. 14 da LC 140/2011, para o fim
de estabelecer que a omissão ou mora administrativa imotivada e desproporcional na manifestação
definitiva sobre os pedidos de renovação de licenças ambientais instaura a competência supletiva do
art. 15; e (ii) ao § 3º do art. 17 da LC 140/2011, esclarecendo que a prevalência do auto de infração
lavrado pelo órgão originalmente competente para o licenciamento ou autorização ambiental não
exclui a atuação supletiva de outro ente federado, desde que comprovada omissão ou insuficiência
na tutela fiscalizatória.”

STF. Plenário. ADI 4.757/DF, Rel. Min. Rosa Weber, julgamento em 12/12/2022.

Obs.: Consoante o art. 70, § 3º, da Lei 9.605/1998: A autoridade ambiental que tiver conheci-
mento de infração ambiental é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante processo
administrativo próprio, sob pena de corresponsabilidade.

Observe-se que, caso haja uma múltipla atuação sobre o mesmo fato e agente, prevalecerá
o auto de infração da autoridade ambiental competente para a autorização ou o licenciamento
da atividade.

I. Competência dos entes federativos em matéria de fiscalização ambiental atualmente regulada pelo 19
art. 17 da Lei Complementar nº 140/2011, que instituiu um sistema de prevalência, sem afastar a
competência comum constitucionalmente prevista.

II. Atividade concretamente licenciada deve ser preferencialmente fiscalizada pelo órgão ambiental
emissor da licença, impondo-se a efetiva atuação do órgão fiscalizador supletivo em caso de omissão
do órgão primariamente competente. Em situação de duplicidade de autuações, caberá a prevalência
da fiscalização realizada pelo órgão licenciador, com reconhecimento da insubsistência do auto de
infração anteriormente lavrado pelo órgão fiscalizador supletivo, desde que a penalidade aplicada no
processo originário ainda não esteja definitivamente constituída. 25

6. LICENÇA AMBIENTAL

O termo “licença” é geralmente utilizado, em direito administrativo, para definir o ato formal
que manifesta a concordância do Poder Público com determinada obra ou atividade.

A licença ambiental, por sua vez, é definida na Resolução 237 do CONAMA como o ato
administrativo pelo qual o órgão ambiental competente, estabelece as condições, restrições e
medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou
jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos
recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qual-
quer forma, possam causar degradação ambiental (art. 1º, II).

25 Orientação Jurídica Normativa 49/2013, da Procuradoria Federal Especializada do IBAMA.

 Note-se que a licença e o licenciamento não se confundem. A licença é o ato final do pro-
cedimento de licenciamento (este último engloba todos os atos e a forma como se desenvolvem).

6.1. NATUREZA JURÍDICA DA LICENÇA AMBIENTAL

No Direito Administrativo, a licença é concedida quando o interessado cumpre todas as exi-

gências previstas em lei para a realização de determinada atividade. Trata-se de ato vinculado, pois
a discricionariedade do administrador é afastada quanto à sua concessão. Ademais, a licença ad-
ministrativa tem caráter de definitividade, só podendo ser revogada por vício de legalidade ou ma-
nifesto interesse público, mediante indenização.

Na seara ambiental, por sua vez, conquanto carregue a mesma denominação, a licença
reveste-se de características próprias:

A. Discricionária: Não é ato vinculado, pois é marcada pela discricionariedade (ainda que
fundamentada em dados técnicos).

Basta recordarmos que, ainda que o EIA aponte um empreendimento como desfavorável, a
autoridade ambiental pode viabilizar o licenciamento (ou vice-versa), de forma que o órgão não está
20
vinculado às conclusões veiculadas nos estudos ambientais 26. O mesmo se dá com as conclusões
alcançadas em audiência pública, quando integrante do procedimento licenciatório.

B. Não é permanente: tem lapso temporal de duração;

C. Não gera direito adquirido: mesmo que o empreendedor cumpra todos requisitos e
condicionantes demandados, não há que se falar em direito subjetivo à conces-
são da licença requerida;

D. Continuidade da atividade está condicionada a uma renovação, com base em regras

que aparecerão no futuro;

No tocante à licença já concedida, igualmente aqui não há que se falar em direito ad-
quirido ou definitividade. Podem sobrevir regras mais restritivas aptas a alterar os requisitos
e condicionantes de licenças já emitidas, o que impõe, inclusive, a adequação de atividades em
funcionamento.

26 A não vinculatividade do Poder Público deve-se ao fato de que o EIA não oferece uma resposta objetiva e

simples acerca dos prejuízos ambientais que uma determinada obra ou atividade possa causar. É um estudo
amplo, que merece interpretação, em virtude de elencar os convenientes e inconvenientes do empreendi-
mento, bem como ofertar as medidas cabíveis à mitigação dos impactos ambientais negativos e medidas
compensatórias. Não se trata de formalismo simplório, sem teor ou conteúdo interpretativo. Licenciamento e
Compensação Ambiental. Erika Bechara. 2009.
 A complexidade ambiental não permitiria que a atividade de concessão da licença se cir-
cunscrevesse à simples verificação de cumprimento, por parte do empreendedor, de requisitos
precisos, pré-estabelecidos e imutáveis.

E. Mesmo que o empreendedor cumpra todos requisitos e condicionantes demandados,

não há que se falar em direito subjetivo à concessão da licença requerida.

Com base nessas características, parte da doutrina sustenta que a licença ambiental tem
natureza jurídica de “autorização”.

Entretanto, prevalece que a natureza da licença ambiental é de licença sui generis, 27

pois reúne características de outros institutos e afasta alguns atributos das licenças administrativas
comuns 28.

6.2. PUBLICIDADE DA LICENÇA AMBIENTAL

O princípio da publicidade, sabemos, é postulado que rege toda a atividade administrativa.

Especificamente no âmbito do licenciamento ambiental, determina o § 1º, do art. 10 da LPNMA:
21
§ 1º Os pedidos de licenciamento, sua renovação e a respectiva concessão serão publicados
no jornal oficial, bem como em periódico regional ou local de grande circulação, ou em meio
eletrônico de comunicação mantido pelo órgão ambiental competente.

Nesse sentido, o Decreto 99.274/90 29 (que regulamenta a LPNMA) prescreve:

Art. 17. 4º Resguardado o sigilo industrial, os pedidos de licenciamento, em qualquer das suas
modalidades, sua renovação e a respectiva concessão da licença serão objeto de publicação
resumida, paga pelo interessado, no jornal oficial do Estado e em um periódico de grande circulação,
regional ou local, conforme modelo aprovado pelo Conama.

Trata-se, portanto, de aplicação do princípio da informação ao licenciamento ambiental,

cujo desrespeito atrai a ilegalidade da licença eventualmente concedida.

27 Podemos afirmar que a licença ambiental — enquanto licença — deixa de ser um ato vinculado para ser
um ato com discricionariedade sui generis. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. Celso Antonio Pacheco
Fiorillo. 2013.
28 “Não há falar, portanto, em equívoco do legislador na utilização do vocábulo ‘licença’, já que disse exata-

mente o que queria (lex tantum dixit quam voluit). O equívoco está em se pretender identificar na ‘licença
ambiental’, regida pelos princípios informadores do Direito do Ambiente, os mesmos traços que caracterizam
a ‘licença tradicional’, modelada segundo o cânon do Direito Administrativo, nem sempre compatíveis. O pa-
rentesco próximo não induz, portanto, considerá-las irmãs gêmeas.” Direito do Ambiente. Édis Milaré. 2016.
29 Regulamenta a Lei nº 6.902, de 27 de abril de 1981, e a Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõem,

respectivamente sobre a criação de Estações Ecológicas e Áreas de Proteção Ambiental e sobre a Política
Nacional do Meio Ambiente, e dá outras providências.
6.3. TIPOS DE LICENÇA AMBIENTAL

A legislação classifica a licença ambiental em três espécies distintas, que poderão ser
expedidas isolada ou sucessivamente, de acordo com a natureza, características e fase do empre-
endimento ou atividade:

a) LICENÇA PRÉVIA (LP): É concedida na fase preliminar do planejamento do empreendi-

mento ou atividade aprovando sua localização e concepção. Declara a viabilidade am-
biental do empreendimento e aprova o projeto30. Segundo o art. 10, § 1º, da Resolu-
ção 237/97 do CONAMA:

“No procedimento de licenciamento deverá constar, obrigatoriamente, a certidão da Prefeitura Muni-

cipal, declarando que o local e o tipo de empreendimento ou atividade estão em conformidade com a
legislação aplicável ao uso e ocupação do solo e, quando for o caso, a autorização para supressão
de vegetação e a outorga para o uso da água, emitidas pelos órgãos competentes.”

A LP serve, ademais, para atestar a viabilidade ambiental do projeto e estabelecendo os

requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação.

b) LICENÇA DE INSTALAÇÃO (LI): autoriza a instalação do empreendimento ou ativi-

22
dade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos
aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da
qual constituem motivo determinante. A LI permite a implantação do empreendi-
mento, durante a qual empreendedor deve implementar todas as condicionantes exi-
gidas pelo órgão ambiental, condição sine qua non para a solicitação e obtenção
da seguinte Licença de Operação. 31

c) LICENÇA DE OPERAÇÃO (LO): autoriza a operação (funcionamento) da atividade ou

empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças
anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a
operação. A LO libera o início das atividades e funcionamento do empreendimento. 32

Obs.: 1: Nas atividades que causem pequeno impacto ambiental, são possíveis o abandono
do sistema trifásico e a adoção de licença única.

30 Art. 8º, inciso I da Resolução 237/1997.

31 Art. 8º, inciso II da Resolução 237/1997.
32 Art. 8º, inciso III da Resolução 237/1997.
 Obs. 2: Ademais, é possível que o CONAMA defina, quando necessário, licenças ambientais
específicas, observadas a natureza, características e peculiaridades da atividade ou empreendi-
mento e, ainda, a compatibilização do processo de licenciamento com as etapas de planejamento,
implantação e operação. Ex.: Outorga pelo uso de recursos hídricos, prevista na Lei 9.433/97.

6.4. PRAZO PARA A ANÁLISE DA LICENÇA AMBIENTAL

Requerida a licença ambiental, pelo empreendedor, é certo que a administração ambiental

disporá de justo prazo para formulação de resposta (concessiva ou denegatória da licença).

É possível que o órgão ambiental estabeleça prazos de análise diferenciados para cada
modalidade de licença (LP, LI e LO), tendo em vista as peculiaridades da atividade ou empreendi-
mento, bem como para a formulação de exigências complementares.

Tais prazos, entretanto, devem respeitar o limite máximo de 6 meses, desde o protocolo
do requerimento. Esse interregno, todavia, será de 12 meses, nos casos em que se realizar, no
procedimento, EIA/RIMA ou audiências públicas. 23

Art. 14 – O órgão ambiental competente poderá estabelecer prazos de análise diferenciados para
cada modalidade de licença (LP, LI e LO), em função das peculiaridades da atividade ou empreendi-
mento, bem como para a formulação de exigências complementares, desde que observado o prazo
máximo de 6 (seis) meses a contar do ato de protocolar o requerimento até seu deferimento ou
indeferimento, ressalvados os casos em que houver EIA/RIMA e/ou audiência pública, quando o
prazo será de até 12 (doze) meses.

§ 1º – A contagem do prazo previsto no caput deste artigo será suspensa durante a elaboração dos
estudos ambientais complementares ou preparação de esclarecimentos pelo empreendedor.

§ 2º – Os prazos estipulados no caput poderão ser alterados, desde que justificados e com a concor-
dância do empreendedor e do órgão ambiental competente. 33

O não cumprimento dos prazos estipulados, tal como descritos acima, sujeita o licen-
ciamento à ação do órgão que detenha competência para atuar supletivamente in casu. Não há
que se falar, contudo, em autorização tácita para atividade ou emissão tácita de licença ambiental.

LC 140. Art. 14. Os órgãos licenciadores devem observar os prazos estabelecidos para tramitação
dos processos de licenciamento.

§ 3º O decurso dos prazos de licenciamento, sem a emissão da licença ambiental, não implica emis-
são tácita nem autoriza a prática de ato que dela dependa ou decorra, mas instaura a competência
supletiva referida no art. 15.

33 Resolução 237 CONAMA.

 Obs.: Quando solicitados esclarecimentos ou complementações ao empreendedor, este
deverá observar o prazo máximo de 4 meses, passíveis de prorrogação, para atendimento.

Res 237. Art. 15 – O empreendedor deverá atender à solicitação de esclarecimentos e complemen-

tações, formuladas pelo órgão ambiental competente, dentro do prazo máximo de 4 (quatro) meses,
a contar do recebimento da respectiva notificação

Parágrafo Único – O prazo estipulado no caput poderá ser prorrogado, desde que justificado e com
a concordância do empreendedor e do órgão ambiental competente.

Note-se que essa solicitação deve ser feita uma única vez, ressalvadas aquelas decorrentes
de fatos novos e que, uma vez notificadas, essas exigências suspendem o prazo de aprovação
da licença.

LC 140. Art. 14. § 1º As exigências de complementação oriundas da análise do empreendimento ou

atividade devem ser comunicadas pela autoridade licenciadora de uma única vez ao empreendedor,
ressalvadas aquelas decorrentes de fatos novos.

§ 2º As exigências de complementação de informações, documentos ou estudos feitos pela autori-

dade licenciadora suspendem o prazo de aprovação, que continua a fluir após o seu atendimento
integral pelo empreendedor.
24

O descumprimento da solicitação no prazo assinalado implica o arquivamento do pedido

de licença, o que não impede novo requerimento, atendidos os requisitos formais.

Res 237. Art. 17 – O arquivamento do processo de licenciamento não impedirá a apresentação de

novo requerimento de licença, que deverá obedecer aos procedimentos estabelecidos no artigo 10,
mediante novo pagamento de custo de análise.

6.5. PRAZOS DE VALIDADE DA LICENÇA AMBIENTAL

Cada uma das espécies de licença ambiental tem prazo específico definido na legislação 34.

I. O prazo de validade da Licença Prévia (LP) deverá ser, no mínimo, o estabelecido

pelo cronograma de elaboração dos planos, programas e projetos relativos ao empre-
endimento ou atividade, não podendo ser superior a 5 (cinco) anos.

O prazo de validade inicialmente estabelecido pode ser prorrogado, desde que não
ultrapasse o prazo máximo de 5 anos.

34 Art. 18 da Resolução CONAMA nº 237/97.

 II. O prazo de validade da Licença de Instalação (LI) deverá ser, no mínimo, o estabe-
lecido pelo cronograma de instalação do empreendimento ou atividade, não podendo
ser superior a 6 (seis) anos.

Semelhantemente, o prazo de validade inicialmente estabelecido pode ser prorrogado,

desde que não ultrapasse o prazo máximo de 6 anos.

III. O prazo de validade da Licença de Operação (LO) deverá considerar os planos de

controle ambiental e será de, no mínimo, 4 (quatro) anos e, no máximo, 10 (dez) anos.

6.6. RENOVAÇÃO DA LICENÇA AMBIENTAL

Segundo art. 14, § 4º, da LC 140/11, a renovação de licenças ambientais deve ser requerida
com antecedência mínima de 120 (cento e vinte) dias da expiração de seu prazo de validade,
fixado na respectiva licença.

Procedido o requerimento no prazo referido, a validade da licença em curso fica automati-

camente prorrogada até a manifestação definitiva do órgão ambiental competente.
25

6.7. REVISÃO DA LICENÇA AMBIENTAL

Tendo em vista a extrema importância do bem ambiental e a ausência de perenidade do

equilíbrio ecológico, a licença ambiental pode ser revista e alteradas suas condicionantes,
ainda que cumpridos os requisitos de concessão, pelo empreendedor. Para tanto, a decisão do
órgão ambiental deve estar devidamente fundamentada.

Art. 19 – O órgão ambiental competente, mediante decisão motivada, poderá modificar os condicio-
nantes e as medidas de controle e adequação, suspender ou cancelar uma licença expedida,
quando ocorrer:

I – Violação ou inadequação de quaisquer condicionantes ou normas legais.

II – Omissão ou falsa descrição de informações relevantes que subsidiaram a expedição da licença.

III – superveniência de graves riscos ambientais e de saúde. 35

35 Resolução CONAMA 237/97.

 Nesse passo, a licença concedida pode ser objeto de:

a) Cassação. Dar-se-á nas hipóteses em que o empreendedor descumpre os condicionantes

estabelecidos pelo órgão ambiental no ato da concessão da licença ambiental;

b) Anulação. Verifica-se quando é observada omissão ou falsa descrição de informações relevantes

que subsidiaram a expedição da licença, caso em que há ilegalidade no ato de concessão;

c) Revogação. Opera-se nas hipóteses de relevante interesse público, devidamente evidenciado,

nas quais sobrevém, à concessão da licença, situações de risco à saúde pública ou ao meio
ambiente.

ATENÇÃO. Na hipótese de revogação da licença ambiental, é possível discussão, no caso

concreto, do cabimento de indenização ao particular comprovadamente prejudicado, ante a frustração dos

investimentos empreendidos.36

Observe que tais prazos podem, eventualmente, ser alterados diante das peculiaridades do caso
concreto.

. 26