Acórdão 1372 de 2019 Plenário

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.
749/2016-4
GRUPO II – CLASSE IV – Plenário

TC 011.749/2016-4 [Apenso: TC 005.283/2015-9]
Natureza(s): Tomada de contas especial
Órgão/Entidade: Prefeitura Municipal de Casimiro de Abreu - RJ
Responsáveis: Armando Alberto Hermínio de Nijs (487.083.057-49);
Edson Mangefesti Franco (962.993.127-34); Neiva Maura Gomes
Guarabu (016.512.227-70); Telemedic Distribuidora de Medicamentos
Ltda - EPP (01.686.431/0001-16)
Representação legal: Ana Carolina Pinto de Nigris (172.138/OAB-RJ),
Gloria Regina Felix Dutra (81.959/RJ), Luiz Paulo de Barros Correia
Viveiros de Castro (OAB 73.146) e João Paulo Versiani Cunha
Viveiros de Castro (OAB n° 183.142), representando Telemedic
Distribuidora de Medicamentos Ltda. - EPP;
Katherine Lasheras de Nijs Macabu (157.068/OAB-RJ), representando
Armando Alberto Hermínio de Nijs.
SUMÁRIO: AQUISIÇÃO DE MEDICAMENTOS. APURAÇÃO DE

SOBREPREÇO. CONTAS IRREGULARES. DÉBITO IMPUTADO À
EMPRESA CONTRATADA E AO RESPONSÁVEL PELA
HOMOLOGAÇÃO DO CERTAME.
RELATÓRIO
Trata-se de tomada de contas especial instaurada em razão da possível ocorrência de dano ao Erário
decorrente de compra superfaturada de medicamentos por meio de certames realizados em 2013 e 2014
(Pregões Presenciais 28/2013 e 32/2014) pelo Município de Casimiro de Abreu/RJ com recursos federais
repassados ao Fundo Municipal de Saúde.
2. Para a avaliação dos preços praticados, foi adotada, inicialmente, a seguinte metodologia (peça 30,
p. 2):
“a) utilização, na medida do possível, de preços constantes do Banco de Preços em Saúde (BPS),
referentes a contratações em datas e locais próximos às aquisições aqui tratadas e que envolvam
quantitativos similares;
b) utilização dos valores da Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos da Agência
Nacional de Vigilância Sanitária – Cmed de forma subsidiária, nas hipóteses em que o Banco de Preços
em Saúde (BPS) não apresenta dados suficientes para a estimativa dos valores de mercado.”
3. A unidade técnica, então, assim se manifestou ao apontar a existência de superfaturamento (peça
30, p. 2-3):
“Foram realizadas, então, as tabulações a fim de subsidiar a aferição da economicidade das Atas
28/2013 (peça 27do TC 005.283/2015-9) e 32/2014 (peça 28do TC 005.283/2015-9). Para cada item
licitado, foram relacionados, quando existentes, um preço referencial extraído do BPS (Base de Dados de
2013 e 2014, respectivamente às peças peça 22 e 24do TC 005.283/2015-9) e outro do CMED,
correspondente (Lista de Preços CMED, de 11/9/2013, e de 20/10/2014, respectivamente às peças 23 e
25do TC 005.283/2015-9).
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.749/2016-4
12. Os critérios de extração dos preços referenciais foram os seguintes: i) no caso do BPS, procurou-
se seguir as orientações determinadas pelo relator; ii) já no que refere ao CMED, o produto selecionado
para representar o preço referencial de cada princípio ativo licitado foi aquele de preço unitário mais
módico, preço esse obtido mediante a divisão do valor do medicamento, com a devida incidência dos
tributos e dos coeficientes aplicáveis ao caso, pelo total de unidades do fármaco descritos na sua
apresentação.
13. Tomando por base a codificação de cores utilizada nas tabulações - hachura verde quando o preço
referencial mais módico que o licitado foi obtido a partir do BPS (nesse caso o preço utilizado foi o da
média ponderada) e vermelha quando foi do CMED -, restou constatado sobrepreço nos itens licitados
relacionados nas tabelas que compõem o anexo I (peça 29, p. 22-54, do TC 005.283/2015-9).
14. Os documentos referentes às aquisições decorrentes de cada uma dessas atas de registro de preço
foram arrolados à peça 29, p. 3-5, e concretizaram o superfaturamento na aquisição dos medicamentos,
conforme devidamente apurado nas tabelas do anexo II (peça 29, p. 55-99 do TC 005.283/2015-9).”
15. Em relação ao Pregão 28/2013, apurou-se pagamentos a maior da ordem de R$ 470.466,29
(verificado em 87 dos 213 medicamentos adquiridos), sendo responsabilizados:
a) sra. Neiva Maura Gomes Guarabu, pregoeira do Município de Casimiro de Abreu/RJ, por
permitir que figurassem na licitação itens cujos valores ofertados pelos licitantes comportavam sobrepreço;
b) sr. Armando Alberto Hermínio de Nijs, à época Secretário Municipal de Saúde, por ter
homologado a licitação; e
c) empresa Telemedic Distribuidora de Medicamentos Ltda., por ter se beneficiado dos pagamentos
a maior.
16. Em relação ao Pregão 32/2014, apurou-se débito da ordem de R$ 33.873,00 (verificado em 104 dos
196 medicamentos adquiridos), sendo responsabilizados:
a) sra. Neiva Maura Gomes Guarabu, pregoeira do Município de Casimiro de Abreu/RJ, por
permitir que figurassem na licitação itens cujos valores ofertados pelos licitantes comportavam sobrepreço;
b) sr. Edson Mangefesti Franco, à época Secretário Municipal de Saúde, por ter homologado a
licitação; e
c) empresa Telemedic Distribuidora de Medicamentos Ltda., por ter se beneficiado dos pagamentos
a maior.
17. Depois de realizada a citação dos responsáveis, a unidade técnica assim se manifestou ao apreciar as
alegações de defesa apresentadas (peça 30):
22. “Em razão de a empresa não ter apresentado resposta no prazo estabelecido, o processo terá
prosseguimento, caracterizando-se sua revelia, para todos os efeitos, nos termos do § 3º do art. 12 da Lei
8.443/1992.
24. Resta, portanto, analisar as alegações de defesa apresentadas por cada um dos demais
responsáveis.
Alegações de defesa apresentadas pelo Sr. Armando Alberto Hermínio de Nijs – peça 24
25. O responsável apresenta suas alegações de defesa, considerando não ter dado causa a qualquer
dano ao erário, tendo homologado a Ata de Registro de Preços e adjudicado o objeto aos licitantes
vencedores, respaldado na presunção de legalidade dos atos administrativos praticados por servidores
públicos responsáveis pelo Departamento de Compras, em pareceres técnicos do controle interno e do
jurídico do Município de Casimiro de Abreu/RJ, bem como em decisões do TCU. Abaixo estão elencadas,
de forma resumida, as alegações apresentadas:

a) o responsável requer a revisão, retificação e reconsideração, em relação às despesas referentes

às notas fiscais 5.408, 5.409, 5.412 e 5.413, pois conforme cópia dos Processos Administrativos 67/2013 e
81/2014 (peça 11, p. 348-377, e peças 12 a 16 do TC 005.283/2015-9), foi lavrado, em 11/4/2014, novo
termo de adjudicação de itens constantes no Registro de Preços 28/2013, que havia sido homologada em
16/7/2013. Embora tenha constado no cabeçalho o seu nome como Secretário de Saúde, à época não
respondia pela Secretaria de Saúde e pelo FMS, levando em conta ainda que o documento foi subscrito
pelo Secretário Municipal que o sucedeu;
b) a licitação na modalidade pregão presencial 28/2013, para Registro de Preços de medicamentos
para atendimento a rede básica de saúde e distribuição gratuita a comunidade, foi autuada pelo FMS sob
o Processo Administrativo 67/2013;
c) o Departamento de Compras do FMS promoveu a coleta de preços de mercado para fins de
enquadramento da despesa e preço máximo a ser licitado. Com base nas informações extraídas da tabela
CMED/Anvisa e as prestadas por essas empresas especializadas no ramo de medicamentos no mercado e
consideradas idôneas para participar de licitações e celebrar contratos com a administração pública, o
referido Departamento promoveu o enquadramento da despesa pelo preço médio coletado no mercado;
d) antes de assinada a Ata de Registro de Preços, os preços foram revistos por meio de iniciativa
do próprio FMS, veiculada por meio de ofício circular dirigido aos vencedores do Pregão 28/2013, a fim
de que adequassem suas ofertas aos preços máximos pesquisados em tabela CMED/Anvisa. Os quadros
comparativos, inclusos nos mencionados ofícios, contemplam não só o valor obtido na pesquisa, como a
sua majoração em 15% a título de margem de lucro do fornecedor;
e) tomou-se a iniciativa de utilizar a tabela CMED, mediante conhecimento do teor de decisão do
TCU (Acórdão 1561/2013-TCU-Plenário), em razão de apuração de denúncia de irregularidade em
processo de licitação (TC 029.606/2011-0, convertido em TCE no TC 019.538/2013-8). No Relatório do
TC 029.606/2011-0, assim ficou consignado:
Em seu despacho (peça 74), a Relatora ponderou que o entendimento desta Corte tem sido o de que o
BPS tem limitações que fragilizam sua utilização como único re ferencial de mercado. Transcreve
trecho do Acórdão 1.146/2011-Plenário, onde o TCU avaliou que, no caso de preços de remédios, as
referências adotadas pela Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos da Agência Nacional
de Vigilância Sanitária - CMED/Anvisa seriam balizador mais seguro, devolvendo os autos à esta
Secretaria com determinação de que:
a) em relação aos preços de medicamentos, em todos os itens em que possível, usar como paradigma os
valores registrados na tabela de preços da Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos da
Agência Nacional de Vigilância Sanitária - CMED/Anvisa;
b) em relação aos materiais e insumos hospitalares, substanciar o exame de preços por meio da
avaliação de outras fontes além do BPS, a exemplo de outras licitações realizadas na região, e avaliar
as discrepâncias pontuais mais significativas de forma a afastar eventuais falhas na descrição dos
materiais e erros na alimentação do sistema BPS;
c) se ainda cabíveis as citações inicialmente sugeridas, avaliar a responsab ilização da servidora que
assinou a cotação dos preços supostamente superfaturados e apontar objetivamente a conduta dos
integrantes da comissão licitante.
EXAME TÉCNICO
Cabe observar que a lista da CMED contém os preços praticados pelos laboratórios quando contratam
com a administração pública. Na licitação em análise, foram distribuidoras que participaram do
certame, assim entendemos necessário acrescer aos preços daquela planilha a margem de lucro
admissível aos distribuidores de 15%, baseando-nos no percentual utilizado pelo relator do Acórdão
95/2007-Plenário em seu voto.

f) exclusivamente com base nessa decisão, que analisou a aquisição de medicamentos com verbas
SUS pelo FMS de Casimiro de Abreu/RJ, é que se aplicou, aos valores apurados na tabela de preços da
CMED/Anvisa, o percentual de 15% sobre os preços registrados no Registro de Preços;
g) contraditória seria a jurisprudência do TCU, pela conclusão de eventual superfaturamento
sobre os preços dos medicamentos, se ao Registro de Preços foi levado em conta a coleta de preços no
mercado e a tabela CMED/Anvisa, acrescida de 15% representado pelo lucro da empresa, conforme
entendimento por decisão do Plenário no TC 029.606/2011-0;
h) o processo passou por todos os órgãos competentes do município, para análise do
enquadramento da despesa antes da licitação, mas em nenhum momento qualquer um deles apontou
qualquer falha que sugerisse ao responsável a suspensão do processo por indícios de irregularidades;
i) o responsável não poderia sugerir que as empresas pudessem estar supostamente formando
cartel de preços para formar um sobrepreço ou superfaturar as compras, ou pressupor que estivessem em
conluio com o Departamento de Compras para fraudar a licitação, porque teria que conhecer os preços de
mercado, função que não lhe competia, levando-o a crer que a sucessão de atos praticados por
autoridades e servidores foram realizados de boa-fé, lisura e legalidade. Portanto, não se pode presumir
que tenha agido de má-fé ou que deveria ter agido de maneira diversa;
j) em relação à observância do princípio da economicidade nas contratações públicas, a Lei
8.666/1993, em seu art. 43, inciso IV, autoriza a Administração a recorrer tanto às fontes oficiais de
consulta de preços como ao mercado local. O Registro de Preços se deu com base na coleta de preços de
mercado, tendo sido juntados, ao processo, as planilhas com os preços apresentados por empresas
fornecedoras de medicamentos, obtendo-se para cada item o preço estimado unitário pela média dos
preços dos fornecedores consultados;
k) a licitação foi processada com observância das fases que antecedem a homologação. Levando
em conta o fato de a homologação ser posterior ao parecer jurídico, assim como todos os atos praticados
no curso do procedimento, acertada é a decisão do ordenador de despesa de não chamar para si a
responsabilidade por todos os atos administrativos praticados antes da homologação e assinatura da ata
de Registro de Preços e do contrato;
l) jurisprudência do TCU (Acórdão 316/2016-TCU-Plenário) já definiu o conceito de sobrepreço e
o momento em que é possível identificá-lo. Sobrepreço ocorre quando uma cotação de um bem ou serviço
é superior ao valor praticado pelo mercado. Superfaturamento se verifica após a regular liquidação da
despesa, ou seja, depois da aquisição, faturamento e pagamento de um bem ou serviço;
m) uníssono o entendimento de que não é possível basear a análise da economicidade
exclusivamente em tabela referencial, pois não é vinculativa e se trata apenas de fonte de referência. Logo,
se for verificado que a fonte referencial levada em conta na comparação com o preço de mercado coletado
não traz certeza quanto ao preço de mercado, que fonte referencial é apenas um padrão de referência, e
que por isto não é possível quantificar eventuais danos, temos que não há nos autos prova inequívoca de
que o preço coletado no mercado local e levado em conta pelo Departamento de Compras, não tenha sido
o preço praticado pelo mercado a ponto de se ter como líquido e certo de que tenha havido sobrepreço ou
superfaturamento. Portanto, imprescindível que se demonstre configurada a existência da efetiva lesão ou
do dano a um interesse jurídico tutelado, bem como estar comprovado o nexo de causalidade entre a
conduta e o dano;
n) de fato, o ordenador de despesa é responsável pela homologação da licitação e,
consequentemente, da Ata de Registro de Preços, mas é na fase preliminar que cabe ao Departamento de
Compras a expedição de demonstrativo de orçamento ou coleta de preços, tendo por base a tabela oficial
(CMED e/ou BPS) e ou a coleta de preços do mercado local, razão pela qual o gestor ou o ordenador de
despesa não possui, muitas vezes, condições de valorar o conteúdo técnico-jurídico da peça subscrita,
necessária à formação de seu convencimento sobre diversas questões;
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o) os atos praticados pelos consultores da Administração Pública, ou seja, Departamento de

Compras, controle interno, assessoria jurídica, pregoeiro e comissão permanente de licitação, são
preponderantes na tomada de decisão do ordenador de despesas, e essas manifestações os comprometem
indistintamente perante a Administração Pública na proporção da responsabilidade;
p) no caso de se confirmar a ocorrência de dano ao erário, a responsabilidade deve ser imputada à
equipe técnica responsável pela conferência dos preços, tanto do Departamento de Compras como na
Comissão de Licitação, devendo o ressarcimento ser feito pela beneficiária dos recursos, a empresa
Telemedic Distribuidora de Medicamentos Ltda.
Análise
26. O Sr. Armando Alberto Hermínio de Nijs requer a revisão, retificação e reconsideração, em
relação às despesas referentes às notas fiscais 5.408, 5.409, 5.412 e 5.413, alegando que conforme cópia
dos Processos Administrativos 67/2013 e 81/2014 (peça 11, p. 348 e seguintes, do TC 005.283/2015-9), foi
lavrado, em 11/4/2014, novo termo de adjudicação de itens constantes no Registro de Preços 28/2013,
tendo em vista que, a partir dessa data, não respondia mais pela Secretaria de Saúde e pelo FMS.
27. Entretanto, o débito imputado ao responsável se deu em razão da homologação do resultado da
licitação (peça 10, p. 125, do TC 005.283/2015-9), ocorrida em julho de 2013, quando ocupava o cargo de
Secretário de Saúde, e não em razão da adjudicação da licitação (peça 11, p. 348-352, do TC
005.283/2015-9). Trata-se de conceitos diferentes, conforme se verifica no Relatório exarado no TC
006.035/2007-0 (Acórdão 1904/2008-TCU-Plenário):
No referido manual consta, no que diz respeito à adjudicação e homologação, que:
"Adjudicação é o ato pelo qual a Administração atribui ao licitante vencedor o objeto da licitação.
Homologação é o ato pelo qual é ratificado todo o procedimento licitatório e conferido aos atos
licitatórios aprovação para que produzam os efeitos jurídicos necessários.
Cabe à autoridade competente pela homologação verificar a legalidade dos atos praticados na licitação
e a conveniência da contratação do objeto licitado para a Administração."
28. Portanto, as alegações de defesa apresentadas pelo responsável, com o objetivo de excluir os
valores que lhe foram imputados, referentes às notas fiscais 5.408, 5.409, 5.412 e 5.413, devem ser
rejeitadas, visto que, no ato da homologação, ratificou todos os procedimentos licitatórios praticados,
configurando, quando da efetivação das aquisições dos medicamentos, o superfaturamento determinante
do dano ao erário.
29. Alega, ainda, que, antes de assinada a Ata de Registro de Preços, os preços foram revistos por
meio de iniciativa do próprio FMS, veiculada por meio de ofício circular dirigido aos vencedores do
Pregão 28/2013, a fim de que adequassem suas ofertas aos preços máximos pesquisados em tabela
CMED/Anvisa. Os quadros comparativos, inclusos nos mencionados ofícios, contemplaram não só o valor
obtido na pesquisa, como a sua majoração em 15% a título de margem de lucro do fornecedor, em razão
do conhecimento do disposto no Acórdão 1561/2013-TCU-Plenário, adotado no TC 029.606/2011-0, que
analisou a aquisição de medicamentos com verbas SUS pelo FMS de Casimiro de Abreu/RJ.
30. Verifica-se que o procedimento adotado pelo Município de Casimiro de Abreu/RJ, como parâmetro
para adequação dos preços, se baseou no Acórdão 1561/2013-TCU-Plenário, oportunidade em que foram
analisados os certames ocorridos em 2009. Entretanto, conforme consta do Despacho do Relator do TC
005.283/2015-9 (peça 21 daqueles autos), a questão relativa à utilização de preços com base na tabela
CMED foi abordada novamente pelo TCU, tendo sido exarado o Acórdão 3016/2012-TCU-Plenário, por
meio do qual se considerou imprescindível realização de pesquisa de preços prévia à licitação, em razão
da possibilidade de superdimensionamento de preços-fábrica registrados na Tabela CMED. Abaixo consta
trecho do referido Despacho:

2. A unidade técnica propõe a conversão dos autos em tomada de contas especial em razão de indícios
de superfaturamento na aquisição de medicamentos. Como referência de preços de mercado, foram
utilizados os valores preconizados pela Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos da
Agência Nacional de Vigilância Sanitária – Cmed.
3. Entretanto, a utilização dos valores da Tabela Cmed sofreu as seguintes ponderações desta Corte de
Contas (Acórdão 2016/2012-Plenário):
9.1. determinar ao Ministério da Saúde, com fundamento no art. 15 da Lei 8.666/1993, que, no prazo de
60 (sessenta) dias, alerte estados e municípios quanto à possibilidade de superdimensionamento de
preços-fábrica registrados na Tabela Cmed, tornando-se imprescindível a realização de pesquisa de
preços prévia à licitação, e que a aquisição de medicamentos por preços abaixo do preço -fábrica
registrado não exime o gestor de possíveis sanções; (grifou-se).
(...)
7. Considerando que tal sistema apresenta preços para milhares de medicamentos, restituo os autos à
unidade técnica para que avalie a economicidade dos valores pagos nas licitações em análise frente
àqueles informados no BPS, adotando-se os seguintes critérios que devem ser apresentados de forma
tabulada:
a) utilização, na medida do possível, de preços constantes do Banco de Pr eços em Saúde (BPS),
b) utilização dos valores da Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos da Agência Nacional
de Vigilância Sanitária – Cmed de forma subsidiária, nas hipóteses em que o Banco de Preços em
Saúde (BPS) não apresenta dados suficientes para a estimativa dos valores de mercado.
31. Portanto, como a licitação ocorreu em 2013 (Pregão presencial 28/2013), esse deveria ser o
procedimento a ser seguido em relação ao certame, para Registro de Preços de medicamentos.
32. Resumidamente, o responsável alega, também, que: i) os profissionais do Departamento de
Compras do FMS são responsáveis por referendar os valores que vão compor a tabela de preços; ii) em
nenhum momento qualquer dos órgãos competentes do município apontou qualquer falha que lhe
sugerisse a suspensão do processo por indícios de irregularidades; iii) não poderia sugerir a existência de
cartel de preços ou pressupor a existência de conluio com o Departamento de Compras para fraudar a
licitação, porque teria que conhecer os preços de mercado, função que não lhe competia, não se podendo
presumir que tenha agido de má-fé ou que deveria ter agido de maneira diversa; iv) a homologação é ato
posterior ao parecer jurídico, e acertada é a decisão do ordenador de despesa de não chamar para si a
responsabilidade por todos os atos administrativos praticados antes da homologação e assinatura da ata
de Registro de Preços e do contrato; v) os atos praticados pelo Departamento de Compras, controle
interno, assessoria jurídica, pregoeiro e comissão permanente de licitação, são preponderantes na tomada
de decisão do ordenador de despesas, e essas manifestações os comprometem indistintamente perante a
Administração Pública na proporção da responsabilidade.
33. Constata-se, pelas informações supra, que o Sr. Armando Alberto Hermínio de Nijs objetiva excluir
sua responsabilidade integral pela prática de atos administrativos relativos à licitação, tendo em vista
terem sido praticados outros, antes da homologação do pregão presencial 28/2013, do qual resultou Ata
de Registro de Preços de mesmo número, que contemplava itens cujos valores ofertados pelos licitantes
comportavam sobrepreço.
34. Entretanto, na qualidade de autoridade competente para homologar a licitação, cabia-lhe verificar
a lisura de todo o procedimento, não sendo possível acatar o argumento de que não fora apontada
qualquer falha que lhe sugerisse a suspensão do processo por indícios de irregularidade. Em relação a
esse ponto, cabe transcrever trecho do Relatório exarado no TC 006.791/2011-5:
Ocorre que, na condição de autoridade maior do órgão e homologador, cabia -lhe zelar pela
regularidade do certame. Se não tinha expertise técnica para a prática de tais procedimentos, que
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nomeasse quem a detivesse. Acerca da responsabilização da autoridade homologadora da licitação,

veja-se que trata-se de ato imprescindível para a validade dos procedimentos licitatórios, devendo ser
precedida de criteriosa análise. Nesse sentido, excerto doutrinário de Hely Lopes Meirelles (Direito
Administrativo Brasileiro, 24ª ed., São Paulo Malheiros, p. 281):
A autoridade homologadora terá diante de si três alternativas: confirmar o julgamento,
homologando-o, ordenar a retificação da classificação no todo ou em parte, se verificar
irregularidade corrigível no julgamento ou anular o julgamento, ou todo o procedimento licitatório,
se deparar com irregularidade insanável ou prejudicial ao certame em qualquer fase da licitação.
Feita a homologação e determinada a adjudicação, a respectiva autoridade passa a responder por
todos os efeitos e consequências da licitação. Isto porque com a homologação, ocorre a superação
da decisão inferior pela superior, e, consequentemente, a elevação da instância administrativa.
12.2 Vale pontuar que o simples fato dos atos tidos por irregulares terem sido executados diretamente
por subordinados não retira do gestor sua quota de responsabilidade. Tem plena eficácia nos
processos, tanto de fiscalização quando de contas deste TCU, a responsabilidade in vigilando e in
eligendo (Acórdãos ns. 698/2002 - 1ª Câmara, 699/2002 - 1ª Câmara, 963/2006 - 1ª Câmara, Acórdãos
730/2004 - Plenário e 1.432/2006 - Plenário). Vale transcrever excerto doutrinário de Carvalho Silva
(Manual de Direito Administrativo, 10ª Ed. Rio de Janeiro: Lúmen Iuris, 2003, pp. 49 -50):
Do sistema hierárquico da organização decorrem alguns efeitos específicos. O primeiro consiste no
poder de comando de agentes superiores sobre outros hierarquicamente inferiores. Estes, a seu turno,
têm dever de obediência para com aqueles, cabendo-lhes executar as tarefas em conformidade com as
determinações superiores.
Outro efeito da hierarquia é o de fiscalização das atividades desempenhadas por agentes de plano
hierárquico inferior para verificação de sua conduta não somente em relação às normas legais e
regulamentares, como ainda no que disser respeito às diretrizes fixadas por agentes superiores.
Decorre também da hierarquia o poder de revisão dos atos praticados por agentes de nível hierárquico
mais baixo. Se o ato contiver vício de ilegalidade ou não se coadunar com a orientação administrativa
pode o agente superior revê-lo para ajustamento a esta orientação ou para restaurar a legalidade.
35. Cumpre mencionar, por fim, que não se trata de ter conhecimento ou não acerca de existência de
cartel de preços ou de conluio com o Departamento de Compras para fraudar a licitação, como alega o
responsável, mas sim de zelar pela lisura do certame.
36. Portanto, propõe-se rejeitar as alegações de defesa apresentadas pelo Sr. Armando Alberto
Hermínio de Nijs, uma vez que não foram suficientes para elidir as irregularidades a ele atribuídas,
devendo suas contas serem julgadas irregulares, aplicando-se-lhe, ainda, a multa prevista no art. 57 do
Regimento Interno do TCU.
Alegações de defesa apresentadas pelo Sr. Edson Mangefesti Franco – peça 25
37. As alegações de defesa apresentadas pelo responsável, Sr. Edson Mangefesti Franco, são as
mesmas apresentadas pelo Sr. Armando Alberto Hermínio de Nijs (item 25 da presente instrução), pois
considerou não ter dado causa a qualquer dano ao erário, tendo homologado a Ata de Registro de Preços
32/2014 e adjudicado o objeto aos licitantes vencedores, respaldado na presunção de legalidade dos atos
administrativos praticados por servidores públicos responsáveis pelo Departamento de Compras, em
pareceres técnicos do controle interno e do jurídico do Município de Casimiro de Abreu/RJ, bem como em
decisões do TCU.
Análise
38. Portanto, propõe-se também, no presente caso, rejeitar as alegações de defesa apresentadas pelo
Sr. Edson Mangefesti Franco, uma vez que não foram suficientes para elidir as irregularidades a ele
atribuídas, posto que no ato da homologação da Ata de Registros 32/2014, ratificou todos os
procedimentos licitatórios praticados, configurando, quando da efetivação das aquisições dos

medicamentos, o superfaturamento determinante do dano ao erário, devendo suas contas serem julgadas
irregulares, aplicando-se-lhe, ainda, a multa prevista no art. 57 do Regimento Interno do TCU.
Alegações de defesa apresentadas pela Sra. Neiva Maura Gomes Guarabu – peça 26
39. A responsável apresentou suas alegações de defesa, cujo conteúdo, em muitos pontos, coincide com
aquele que consta nas alegações apresentadas pelos Srs. Armando Alberto Hermínio de Nijs e Edson
Mangefesti Franco (itens 25, “b”, “c”, “e”, “f”, “g”, “j”, “l” e “m”, da presente instrução), razão pela
qual não serão elencadas, cabendo, em relação a esses itens, o mesmo entendimento dado na presente
instrução para o caso dos Srs. Armando e Edson. As outras alegações apresentadas constam abaixo, de
forma resumida:
a) não há que se falar em andamento dos processos com vícios de sobrepreço, atuando a responsável de
má-fé, visto não ter sido preparada nem deter conhecimento de preços de mercado, levando a crer que os
atos praticados anteriormente aos pregões tenham sido realizados de boa-fé, observando a legalidade;
b) não seria razoável que a pregoeira, sem expertise em farmácia, soubesse os nomes genéricos de
medicamentos e os valores usuais de mercado, até porque a própria tabela CMED possui diversos preços
para um mesmo medicamento, ainda que de marcas diferentes;
c) não há que se falar em prejuízo à Administração, porque, antes mesmo de qualquer contratação ou
compra de medicamentos, o Setor de Compras do FMS, revendo os valores da Ata de Registro de Preços,
requereu à Assessoria Jurídica que fossem adequados os valores ao da Tabela CMED. Estes foram
reduzidos e ajustados e a referida Ata foi confeccionada com os valores mínimos;
d) a pesquisa de preços que dá suporte à elaboração de orçamento, à definição da modalidade de licitação
e à efetivação da adequação financeira e orçamentária da despesa, deve ser realizada previamente à
adjudicação do objeto e homologação do procedimento, não devendo ser de responsabilidade da CPL, do
pregoeiro ou de autoridade superior, tal iniciativa.
e) não deve constituir incumbência obrigatória da CPL, do pregoeiro ou de autoridade superior, realizar
pesquisas de preços no mercado e em bases de outros entes públicos, visto que exigem técnicas apuradas,
sendo essa atribuição dos setores ou pessoas competentes envolvidas na aquisição do objeto, tendo em
vista a complexidade dos diversos objetos licitados;
f) não deve haver responsabilização por sobrepreço, a membros da CPL, do pregoeiro ou da autoridade
superior, quando restar comprovado que a pesquisa foi realizada observando critérios técnicos aceitáveis
por setor ou pessoa habilitada para essa finalidade, como no caso em tela, utilizando-se a tabela CMED,
com parecer técnico do Departamento de Compras, respaldando os certames;
g) O FMS, por meio do Setor de Compras, responsável pela coleta de preços, amparou a decisão do
ordenador de despesas em homologar os itens licitados e assim publicar a Ata de Registro de Preços
revisada com base nos preços praticados pela CMED e de acordo com os parâmetros sugeridos por esse
Tribunal.
Análise
40. Em resumo, constata-se que a responsável objetiva afastar sua responsabilização, alegando que: i)
não foi preparada nem detinha conhecimento de preços de mercado; ii) não constitui incumbência
obrigatória do pregoeiro realizar pesquisas de preços no mercado; iii) a pesquisa foi realizada
observando critérios técnicos aceitáveis, no caso, utilizando a tabela CMED; iv) o Setor de Compras do
FMS, revendo os valores da Ata de Registro de Preços, requereu à Assessoria Jurídica que fossem
adequados os valores ao da Tabela CMED, sendo estes reduzidos e ajustados.
41. Ao assumir o ônus de pregoeira, a Sra. Neiva se responsabilizou pela lisura do procedimento e
pela observância das normas legais correspondentes. Não pode se furtar de sua responsabilidade,
alegando simplesmente que não foi preparada para exercer suas funções.
8

42. A Ata foi publicada com os preços que serviram de base para as aquisições, contribuindo
decisivamente no encadeamento dos atos que resultaram no evento danoso para a Administração. Embora
o registro não implique direito à venda por parte do licitante vencedor, certo é que este não poderia
vender à Administração se não houvesse ata publicada para a qual concorreu decisivamente a
responsável. Portanto, sua participação não se limitou a meros atos de ofício tendentes a movimentar o
processo, mas a decisões determinantes para o resultado do procedimento.
43. Consta em suas alegações de defesa que, antes de assinada a Ata de Registro de Preços, os preços
foram revistos por meio de iniciativa do próprio FMS, a fim de que adequar as ofertas apresentadas aos
preços máximos pesquisados na tabela CMED/Anvisa, acrescidos de 15% a título de margem de lucro do
fornecedor, tomando como base o Relatório adotado no TC 029.606/2011-0, no qual foi analisada questão
relativa à aquisição de medicamentos com verbas SUS pelo FMS de Casimiro de Abreu/RJ, resultando no
Acórdão 1561/2013-TCU-Plenário.
44. Conforme informa a responsável, caberia a ela, na qualidade de pregoeira, analisar a legalidade e
os parâmetros utilizados na coleta de preços, para uma melhor condução do certame (peça 26, p. 3).
Verifica-se, contudo, que não consta dos autos qualquer manifestação de sua parte em relação à
sistemática adotada.
45. Entretanto, à época da realização do certame, o Tribunal já havia se manifestado acerca do tema,
por meio do Acórdão 3016/2012-TCU-Plenário, considerando imprescindível realização de pesquisa de
preços prévia à licitação, em razão da possibilidade de superdimensionamento de preços-fábrica
registrados na Tabela CMED. O mencionado acórdão foi vazado nos seguintes termos:
9.1. determinar ao Ministério da Saúde, com fundamento no art. 15 da Lei 8.666/1993, que, no prazo de
60 (sessenta) dias, alerte estados e municípios quanto à possibilidade de superdimensionamento de
preços-fábrica registrados na Tabela Cmed, tornando-se imprescindível a realização de pesquisa de
preços prévia à licitação, e que a aquisição de medicamentos por preços abaixo do preço -fábrica
registrado não exime o gestor de possíveis sanções;
46. Razoável, portanto, que a responsável adotasse conduta diversa da que adotou, acatando, como
correto, os parâmetros estabelecidos no pelo Tribunal para o estabelecimento dos preços dos
medicamentos.
CONCLUSÃO
47. Propõe-se rejeitar as alegações de defesa apresentadas pelo Sr. Armando Alberto Hermínio de Nijs
e pelo Sr. Edson Mangefesti Franco, uma vez que não foram suficientes para elidir as irregularidades a
ele atribuídas, haja vista terem homologado todos os procedimentos licitatórios praticados, quando
ocupavam o cargo de Secretário de Saúde do Município de Casimiro de Abreu/RJ, configurando, quando
da efetivação das aquisições dos medicamentos, o superfaturamento determinante do dano ao erário.
Deveria ter sido observado, nas referidas aquisições, o disposto no Acórdão 3016/2012-TCU-Plenário.
48. Propõe-se, também, rejeitar as alegações de defesa apresentadas pela Sra. Neiva Maura Gomes
Guarabu. Ao assumir o ônus de pregoeira, a responsável não poderia ter se furtado de sua
responsabilidade, alegando simplesmente que não foi preparada para exercer suas funções, já que, ao
assumi-la, se responsabilizou pela lisura do procedimento. Além disso, a Ata de Registro de Preços foi
publicada com os preços que serviram de base para as aquisições, contribuindo decisivamente no
encadeamento de atos que resultaram no evento danoso para a Administração. A responsável, na
qualidade de pregoeira, concordou com a sistemática adotada, de adequação das ofertas apresentadas aos
preços máximos pesquisados na tabela CMED/Anvisa, acrescidos de 15% a título de margem de lucro do
fornecedor, com base no Acórdão 1561/2013-TCU-Plenário. Não consta dos autos qualquer manifestação
de sua parte em relação à sistemática adotada, embora o Tribunal, nos termos do Acórdão
3016/2012-TCU-Plenário, tenha considerado imprescindível realização de pesquisa de preços prévia à

licitação, em razão da possibilidade de superdimensionamento de preços-fábrica registrados na Tabela

CMED.
49. Verifica-se, portanto, que não é possível afirmar que tenha havido boa-fé dos responsáveis supra,
sendo razoável exigir conduta diversa.
50. Cumpre mencionar que a empresa Telemedic Distribuidora de Medicamentos Ltda. não apresentou
alegações de defesa. Portanto, o processo terá prosseguimento, caracterizando-se sua revelia, para todos
os efeitos, nos termos do § 3º do art. 12 da Lei 8.443/1992.”
23. Diante dessa proposta da unidade técnica, preliminarmente, o Ministério Público junto ao TCU
entendeu que, para o cálculo do débito, deveriam ser abatidas as diferenças de preços dos medicamentos
adquiridos com desconto em relação à tabela da Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos da
Agência Nacional de Vigilância Sanitária – Cmed, nos termos do seguinte enunciado extraído da
jurisprudência selecionada desse Tribunal (peça 32):
“Os sobrepreços unitários de serviços, quando não avaliados em conjunto com outros itens da
planilha orçamentária, não são suficientes para caracterizar, por si só, eventual sobrepreço ou
superfaturamento do empreendimento. Quando não houver sobrepreço global, mas apenas unitário, o
contrato é vantajoso para a Administração se as alterações contratuais posteriores não reduzirem o
desconto global obtido originalmente, configurando o jogo de planilha” (Acórdão 1302/2015-Plenário).
24. Recalculado o débito, a unidade técnica efetuou a seguinte proposta de encaminhamento:
“III) julgar irregulares as contas do Sr. Armando Alberto Hermínio de Nijs (CPF 487.083.057-
49) e da Sra. Neiva Maura Gomes Guarabu (CPF 016.512.227-70), nos termos do artigos 1º, inciso I, e
16, inciso III, alínea "c", da Lei 8.443/1992, c/c os artigos 19, caput, e 23, inciso III, da referida Lei,
condenando-os, solidariamente com a empresa Telemedic Distribuidora de Medicamentos Ltda. (CNPJ
01.686.431/0001-16), ao pagamento das quantias abaixo discriminadas, e fixando-lhes o prazo de 15 dias,
a contar da notificação, para comprovarem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do
Regimento Interno), o recolhimento da dívida ao Fundo Nacional de Saúde (FNS), atualizada
monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a partir das datas abaixo indicadas até a data
do efetivo recolhimento, nos termos da legislação vigente, em decorrência do dano ao erário causado pelo
superfaturamento na aquisição de medicamentos com verbas do Sistema Único de Saúde (SUS), por meio
da contratação da empresa Telemedic Distribuidora de Medicamentos Ltda. pela Prefeitura de Casimiro
de Abreu/RJ, mediante a Ata de Registro de Preços 28/2013:
Nota Fiscal Data de ocorrência Crédito (R$) Débito (R$)

4.887 18/12/2013 - 6.000,00
4.888 29/4/2014 87.572,00 29.753,50
4.934 30/12/2013 144.910,40 365.980,00
5.408 13/6/2014 38.026,14 11.728,30
5.409 16/6/2014 17.799,00 1.392,00
5.412 16/6/2014 36.564,00 29.324,00
5.413 13/6/2014 40.999,86 26.288,49
TOTAL 366.251,40 470.466,29
Valor atualizado até 11/6/2018: R$ 143.636,01
IV) julgar irregulares as contas do Sr. Edson Mangefesti Franco (CPF 962.993.127-34) e da Sra.
Neiva Maura Gomes Guarabu (CPF 016.512.227-70), nos termos do artigos 1º, inciso I, e 16, inciso III,
alínea "c", da Lei 8.443/1992, c/c os artigos 19, caput, e 23, inciso III, da referida Lei, condenando-os,
10

solidariamente com a empresa Telemedic Distribuidora de Medicamentos Ltda. (CNPJ 01.686.431/0001-

16), ao pagamento das quantias abaixo discriminadas, e fixando-lhes o prazo de 15 dias, a contar da
notificação, para comprovarem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento
Interno), o recolhimento da dívida ao Fundo Nacional de Saúde (FNS), atualizada monetariamente e
acrescida dos juros de mora, calculados a partir das datas abaixo indicadas até a data do efetivo
recolhimento, nos termos da legislação vigente, em decorrência do dano ao erário causado pelo
superfaturamento na aquisição de medicamentos com verbas do Sistema Único de Saúde (SUS), por meio
da contratação da empresa Telemedic Distribuidora de Medicamentos Ltda. pela Prefeitura Municipal de
Casimiro de Abreu/RJ, mediante a Ata de Registro de Preços 32/2014.
Nota Fiscal Data de ocorrência Crédito (R$) Débito (R$)
6.110 19/12/2014 21.604,00 33.873,00
TOTAL 12.269,00
Valor atualizado até 14/11/2016: R$ 14.171,85
V) aplicar aos Srs. Armando Alberto Hermínio de Nijs e Edson Mangefesti Franco e à Sra. Neiva
Maura Gomes Guarabu, bem como à empresa Telemedic Distribuidora de Medicamentos Ltda.,
individualmente, a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992,”
25. O Ministério Público junto ao TCU, então, assim se manifestou quanto ao mérito (peça 40):
2. “A primeira discordância a ser apontada neste parecer refere-se à conduta indevidamente
atribuída, na percepção do Ministério Público, à pregoeira, que teria, supostamente, responsabilidade
pelo débito, ante o fato de ter permitido que figurassem nas duas atas de registro de preços, de 2013 e
2014, medicamentos com sobrepreço.
3. Ocorre que o exame detalhado dos processos de compras dos dois exercícios mencionados mostra
que a Srª Neiva Maura Gomes Guarabu não teria condições de aferir, durante ou após a conclusão dos
pregões presenciais, se os preços oriundos das pesquisas de preços realizadas pelo departamento de
compras do FMS estavam alinhados às referências de mercado –BPS e tabela da Cmed, no caso concreto
sob exame.
A cronologia dos fatos e atos administrativos praticados por servidores de setores diversos da
fmsprefeitura municipal de Casimiro de Abreu, que culminaram na edição das duas atas de
registro de preços nas quais foi verificada a aquisição de medicamentos superfaturados, mostra
que os processos de compra realizados em 201fms3 e 2014 seguiram, em suma, os seguintes passos
(as referências processuais aduzidas nos itens “a” a “l” infra remetem ao TC 005.283/2015-9):
a) deflagração do processo de aquisição pelo coordenador do FMS, em 20/2/2013 (peça 7, p. 4),
e em 12/3/2014 (peça 13, p. 2);
b) solicitação de materiais pela coordenadora da farmácia central, em 20/2/2013 (peça 7, p. 5-
20), e pelo responsável pelo departamento de compras do FMS, em 18/6/2014 (peça 13, p. 3-17);
c) realização de orçamentos (“cotação de preços”) pelo departamento de compras do FMS, junto
a seis fornecedores em 2013 (peça 7, p. 21-78) e a três empresas em 2014 (peça 13, p. 18-43);
d) verificação na tabela Cmed, pelo departamento de compras do FMS, dos preços dos
medicamentos que seriam inseridos na ata de registro de preços resultante do Pregão Presencial 32/2014
(peça 13, p. 44-58) – não consta dos autos documento que demonstre que esse procedimento foi realizado
em 2013;
e) quadro comparativo elaborado pelo departamento de compras do FMS com o confronto dos
preços de cada medicamento junto aos três fornecedores que encaminharam orçamentos em 2014 (peça
13, p. 59-65) – não consta dos autos documento que demonstre que esse procedimento foi realizado em
2013;
11

f) “relação dos registros de preços (geral)” produzida pelo departamento de compras do FMS,
com o preço médio de cada medicamento, obtido a partir dos orçamentos junto a fornecedores: 2013
(peça 7, p. 79-132) e 2014 (peça 13, p. 66-122);
g) “parecer” com a indicação da “quantidade”, “unid.”, “especificação” , “preço máximo” (em
R$ – grifo nosso) e “total previsto” (em R$) de cada medicamento a ser licitado, elaborado pelo
departamento de compras do FMS: 2013 (peça 7, p. 133-137) e 2014 (peça 13, p. 123-129);
h) “Anexo ao parecer do Departamento de Compras”, de 30/7/2014 (peça 13, p. 130-131) –
ausente documento de teor análogo/similar no processo de compras de 2013 –, no qual constou a seguinte
ressalva:
Cumpre ainda justificar que adotamos o critério de tolerância em até 25% sobre a tabela CMED/ANVISA ,
tendo em vista o parâmetro empregado para formação do preço médio estimativo nos demais processos de
aquisição por orientação da Secretaria Municipal de Controle Interno, conforme documentação em anexo;
devendo-se ainda informar que a pesquisa de preços é meramente para obter estimativa média de preços,
portanto demos continuidade ao processo para não atrasar ainda mais a aquisição dos medicamentos em questão,
visto que são de suma importância para o tratamento dos pacientes de nossa municipalidade. (peça 13, p. 131 –
grifos nossos)
i) encaminhamento do processo administrativo, do FMS – representado pelo secretário
municipal de Saúde – à comissão permanente de licitação: 2013 (peça 7, 138) e 2014 (peça 13, p. 132);
j) “enquadramento de despesa” assinado por servidor cujo cargo/função não foi possível
identificar, em 2013 (peça 7, p. 139-145), e pela pregoeira ouvida em citação nesta TCE, em 2014 (peça
13, p. 133-139);
k) autorização para início do certame licitatório, por parte do secretário municipal de Saúde:
2013 (peça 7, p. 146) e 2014 (peça 13, p. 140);
l) documentos atinentes à realização dos pregões: 2013 (peças 7, p. 147-238; 8; 9; 10; 11 e 12) e
2014 (peças 13, p. 141-263; 14; 15; e 16).
4. Além da documentação mencionada no parágrafo precedente, consta dos autos a “Avaliação
Econômica” da secretaria municipal de controle interno quanto ao Pregão Presencial 32/2014, de
8/10/2014 (peça 16, p. 13 do TC 005.283/2015-9) – posteriormente ao julgamento das propostas de preços
obtidas no certame licitatório, em 27/8/2014 (ata à peça 16, p. 2-6, do TC 005.283/2015-9) –, por meio da
qual constaram as seguintes conclusões/encaminhamento:
Consta dos autos cotação de preços conforme Acórdão 3136/2013 Plenário (mínimo de três cotações), que
representam uma cesta de preços homogênea segundo Acórdão 254/2007, para tal foi utilizada pesquisa de
preços com 3(três) empresas. Não foi realizada consulta com outros parâmetros e não foi possível encontrar,
por parte desta análise, outros preços a nível de comparação.
Foi realizado Pregão Presencial 32/2014 conforme regulamenta Decreto Municipal 32/2011 e assim sendo houve
queda de preço em comparação com a cotação de preços ocasionado por competição entre 3 (três) empresas no
percentual de 13,11% a nível global dos preços em se comparando o montante vencedor ao montante máximo a
ser pago, percentual real menor se levado em conta que alguns itens não receberam lances.
Dessa forma, restituo os autos para que seja verificado o observado nas fls. 726 -727, sugerindo homologação,
nada opondo quanto à economicidade do Processo Administrativo. (peça 16, p. 13 do TC 005.283/2015-9 –
grifos nossos)
5. O Ministério Público conclui, à vista dos elementos que consubstanciaram os atos e fatos que
levaram à edição das Atas de Registro de Preços 28/2013 e 32/2014, que não há como responsabilizar a
pregoeira, Srª Neiva Maura Gomes Guarabu, por permitir que “figurassem na ata de registro de preços
28/2013 [bem como na Ata de Registro de Preços 32/2014] itens cujos valores ofertados pelos licitantes
comportavam sobrepreço” (peça 2, p. 20-21), condutas irregulares que lhe foram atribuídas nesta TCE.
6. Devido à especificidade dos medicamentos, era esperado que o departamento de compras do FMS
tivesse promovido não apenas a prévia de pesquisa de preços, como o fez em 2013 e 2014, junto a diversos
12

fornecedores, mas que tivesse averiguado, antes da realização dos pregões, se as médias de preços obtidas
a partir de suas cotações não superavam, para cada item a ser licitado, os parâmetros adotados nestes
autos (BPS e Cmed).
7. Além disso, labora em favor da pregoeira o fato de que houve a expressa manifestação da
secretaria municipal de controle interno da prefeitura de Casimiro de Abreu quanto à suposta
economicidade de todos os valores obtidos para os medicamentos ofertados no Pregão Presencial 32/2014
(peça 16, p. 13, do TC 005.283/2015-9).
8. A compreensão ora defendida, quanto ao papel atribuível ao servidor que preside a comissão de
licitação responsável por certames que visam à aquisição de medicamentos, segue aquela adotada pelo
Tribunal no Acórdão 384/2014-2ª Câmara, de cujo voto, sob relatoria do Ministro Aroldo Cedraz, extrai-
se o seguinte excerto:
21. Registro que, ainda que o débito estivesse configurado, não subsistiria a responsabilização
da pregoeira que atuou nos certames que deram origem às contratações, conforme proposto
pela unidade técnica. Em suas alegações de defesa, a pregoeira alegou, fundamentalmente,
que as pesquisas de preços foram realizadas pelo setor de compras, a quem competia a
realização desse tipo de atividade. Como as propostas vencedoras nos certames continham
preços inferiores aos constantes das planilhas elaboradas pelo setor de compras, ela deu
continuidade normalmente às licitações.
22. Esse argumento foi rejeitado pela unidade técnica, que entendeu que o pregoeiro “tem a
obrigação de conhecer, neste caso, quando da aquisição dos medicamentos, os preços de
fabricação a serem adquiridos, os preços máximos de venda ao consumidor divulgados pelos
órgãos governamentais... Afinal quem dá a decisão se os preços estão de acordo com a
legislação é o Pregoeiro”. Sustentou, ainda, que “a suposta divisão de atribuições entre
pregoeiro e setor de compras não existe, de forma a isentar a responsável, pois o setor de
compras apenas presta apoio...”.
22. Mais uma vez, concordo com o MP/TCU e entendo que a argumentação da Secex/RN não é
pertinente.
24. Se um determinado setor foi o responsável pela elaboração das pesquisas de preço, em
princípio, não há porque responsabilizar o pregoeiro por eventuais problemas nessas
pesquisas, a menos que haja algum elemento presente no processo que indique que o pregoeiro
tinha condições de questionar a pesquisa realizada. Neste caso, não há qualquer evidência
nesse sentido.
25. Conforme mencionado nos itens iniciais deste voto, não é questão simples o
estabelecimento de preços referenciais para aquisição de medicamentos. Até mesmo por isso,
é natural que esse procedimento seja executado por setores técnicos específicos, não sendo
razoável exigir que o pregoeiro refaça ou reavalie as pesquisas de preços efetivadas pelos
setores competentes para isso.
26. Ressalto que em diversas ocasiões o Tribunal corroborou o entendimento acima, como por
exemplo nos Acórdãos 310/2002 e 771/2006-Plenário e nos Acórdãos 3.516/2007 e
10.413/2011-1ª Câmara. (grifos nossos)
9. Assim, sugere-se o acolhimento da defesa apresentada neste processo pela Srª Neiva Maura Gomes
Guarabu.
10. Com raciocínio análogo, ou seja, pela impossibilidade de terem questionado os preços oriundos
das pesquisas realizadas pelo departamento de compras do FMS, devem ser acolhidas as alegações de
defesa apresentadas nos autos pelos dois ex-secretários de Saúde do município de Casimiro de Abreu. O
juízo de acolhimento da defesa desses dois gestores encontra amparo no Acórdão 9.296/2017-TCU-1ª
13

Câmara (relator: Ministro Benjamin Zymler), por meio do qual foi julgada TCE que tratou da compra,
pelo município de Mangaratiba/RJ, de medicamentos com preços superfaturados, sendo a empresa
Telemedic um dos fornecedores arrolados no TC 007.974/2016-7 (TCE julgada por meio do referido
acórdão).
11. Da deliberação mencionada no parágrafo precedente transcreve-se o trecho do voto do Ministro
Benjamin Zymler no qual o relator da citada TCE defendeu a não responsabilização do ex-prefeito e do
então secretário municipal de Saúde de Mangaratiba:
21. Finalmente, acerca do argumento [do ex-prefeito] de que não detinha condições de ter
verificado o sobrepreço, observo que a responsabilização do gestor decorre de ter ele
homologado o certame.
22. A respeito, registro que, consoante precedentes jurisprudenciais, esta Corte possui o
entendimento de que a homologação de procedimento licitatório não é ato meramente formal,
mas sim a aprovação das decisões tomadas pelos membros da comissão de licitação. A
autoridade administrativa, ao apor a sua assinatura para homologar o certame, ratifica todos
os atos da referida comissão, tornando-se por eles igualmente responsável (v.g. Acórdãos
Plenário 1.015/2015, 2.659/2014 e 3.294/2014).
23. Entretanto, caso os vícios do certame sejam dificilmente perceptíveis, o Tribunal possui o
entendimento de que não cabe a responsabilização da autoridade homologadora do certame.
Nessa linha, menciono os Acórdãos Plenário 1.526/2016, 1.019/2016 e 8.744/2016- 2ª
Câmara.
24. No caso em tela, a licitação abrangia a aquisição de 320 medicamentos diversos (peça 85,
p. 10, do TC 016.723/2015-5). De uma mostra de 98 itens, representando 80% do valor total
da contratação, verificou-se um sobrepreço de 11,83% sobre o total do certame, equivalente,
considerando os produtos adquiridos, a R$ 212.639,02 (peça 121, p. 24). Esse sobrepreço foi
verificado em 26 itens, sendo 23 com recursos de origem federal. Para os demais 72 itens da
amostra não foi apontado sobrepreço (peça 118).
25. Veja-se que a discrepância de valores, ante o conjunto do objeto licitado, não era tão
expressiva a ponto de chamar a atenção da autoridade homologadora e exigir uma
reavaliação da estimativa de preços.
26. Ademais, previamente à licitação, foi efetuada pesquisa de preços junto a três fornecedores
(peça 85, p. 24-53, do TC 016.723/2015-5), o que vai ao encontro de entendimentos
jurisprudenciais proferidos à época da contratação (v.g. 2.380/2013-Plenário).
(...)
28. Feitas essas considerações, não vislumbro na conduta do gestor reprovabilidade suficiente
para que responda solidariamente pelo débito. Raciocínio análogo aplica-se em relação ao sr.
[omissis], então secretário municipal de saúde, pois, a meu sentir, não era exigível desse
gestor que, quando da autorização dos pagamentos, suspeitasse que as estimativas de preços
efetuadas pelos técnicos da prefeitura merecessem revisão. (grifos nossos)
12. Não obstante ser defendida neste parecer a não responsabilização dos gestores do município de
Casimiro de Abreu que foram ouvidos em citação nesta TCE, não há dúvidas quanto a ter remanescido
débito nos autos, recalculado pela Secex/RJ com os ajustes sugeridos em momento processual pretérito
pelo MP/TCU e que foram referendados pelo Ministro Benjamin Zymler.
13. Assim, considerando que as aquisições de medicamentos, pelo município de Casimiro de Abreu,
com preços acima das referências do BPS e da Cmed, implicaram o cometimento de ato que atenta contra
o princípio da economicidade, deve haver a devida responsabilização da contratada, a partir do
julgamento pela irregularidade das contas da empresa Telemedic, com base no parágrafo único do art. 70
14

e no inciso II do art. 71 da Constituição Federal c/c a alínea “c” do inciso III do art. 16 da Lei
8.443/1992, e da consequente imputação de débito e aplicação da sanção prevista no art. 57 dessa lei. No
sentido da possibilidade de julgamento pela irregularidade das contas do terceiro contratado, com a
imputação de débito mesmo sem a concomitante responsabilização em solidariedade de gestor público, ver
o Acórdão 946/2013-TCU-Plenário (relator: Ministro Benjamin Zymler).
14. Por oportuno, destaque-se que a responsabilização da mencionada empresa nesta TCE segue o
mesmo raciocínio empregado pelo Ministro Benjamin Zymler no voto que fundamentou o Acórdão
9.296/2017-TCU-1ª Câmara, cujo excerto de interesse é apresentado a seguir: “12. (...) a
responsabilidade da empresa (...) subsiste pelo simples fato de ter auferido valores a maior, mesmo que
tenha havido falha por parte dos gestores públicos ao estimar os preços a serem praticados.”
15. Diante do exposto, este membro do Ministério Público de Contas da União manifesta sua
concordância parcial com a proposta da Secex/RJ, sugerindo o seguinte encaminhamento para esta TCE,
em substituição àquele que constou do parágrafo 36 da instrução à peça 38:
a) considerar revel a empresa Telemedic Distribuidora de Medicamentos Ltda., com fundamento
no § 3º do art. 12 da Lei 8.443/1992;
b) acolher as alegações de defesa apresentadas pela Srª Neiva Maura Gomes Guarabu e pelos
Srs. Armando Alberto Hermínio de Nijs e Edson Mangefesti Franco;
c) julgar regulares com ressalva, com base no inciso II do art. 16 e no art. 18 da Lei 8.443/1992,
as contas da Srª Neiva Maura Gomes Guarabu e dos Srs. Armando Alberto Hermínio de Nijs e Edson
Mangefesti Franco, dando-lhes quitação;
d) julgar irregulares, nos termos do inciso I do art. 1º e da alínea “c” do inciso III do art. 16 da
Lei 8.443/1992 c/c o caput do art. 19 e o inciso III do art. 23 da referida lei, as contas da empresa
Telemedic Distribuidora de Medicamentos Ltda., condenando-a ao pagamento das quantias abaixo
discriminadas e fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para comprovar, perante o
Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno/TCU), o recolhimento da dívida aos cofres
do Fundo Nacional de Saúde (FNS), atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados
a partir das datas abaixo indicadas até a data do efetivo recolhimento, nos termos da legislação vigente:
Data da ocorrência Crédito (R$) Débito (R$)
18/12/2013 - 6.000,00
30/12/2013 144.910,40 365.980,00
29/4/2014 87.572,00 29.753,50
13/6/2014 38.026,14 11.728,30
13/6/2014 40.999,86 26.288,49
16/6/2014 17.799,00 1.392,00
16/6/2014 36.564,00 29.324,00
19/12/2014 21.604,00 33.873,00
e) aplicar à empresa Telemedic Distribuidora de Medicamentos Ltda. a multa prevista no art. 57
da Lei 8.443/1992....”
É o relatório.
15

VOTO
Trata-se de tomada de contas especial instaurada em razão da possível ocorrência de dano ao Erário
decorrente de compra superfaturada de medicamentos por meio de certames realizados em 2013 e 2014
(Pregões Presenciais 28/2013 e 32/2014) pelo Município de Casimiro de Abreu/RJ com recursos federais
repassados ao Fundo Municipal de Saúde.
2. Para a avaliação dos preços praticados, foi adotada a seguinte metodologia (peça 30, p. 2):
“a) utilização, na medida do possível, de preços constantes do Banco de Preços em Saúde (BPS),
b) utilização dos valores da Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos da Agência
Nacional de Vigilância Sanitária – Cmed de forma subsidiária, nas hipóteses em que o Banco de Preços em
Saúde (BPS) não apresenta dados suficientes para a estimativa dos valores de mercado.”
3. Em relação ao Pregão 28/2013, apurou-se pagamentos a maior da ordem de R$ 470.466,29, sendo
responsabilizados:
a) sra. Neiva Maura Gomes Guarabu, pregoeira do Município de Casimiro de Abreu/RJ, por permitir
que figurassem na licitação itens cujos valores ofertados pelos licitantes comportavam sobrepreço;
b) sr. Armando Alberto Hermínio de Nijs, à época Secretário Municipal de Saúde, por ter
homologado a licitação; e
c) empresa Telemedic Distribuidora de Medicamentos Ltda., por ter se beneficiado dos pagamentos a
maior.
4. Em relação ao Pregão 32/2014, apurou-se débito da ordem de R$ 33.873,00, sendo
responsabilizados:
a) sra. Neiva Maura Gomes Guarabu, pregoeira do Município de Casimiro de Abreu/RJ, por permitir
que figurassem na licitação itens cujos valores ofertados pelos licitantes comportavam sobrepreço;
b) sr. Edson Mangefesti Franco, à época Secretário Municipal de Saúde, por ter homologado a
licitação; e
c) empresa Telemedic Distribuidora de Medicamentos Ltda., por ter se beneficiado dos pagamentos a
maior.
5. Devidamente citados, os gestores apresentaram tempestivamente as suas alegações de defesa. A
empresa Telemedic Distribuidora de Medicamentos Ltda., por sua vez, optou por permanecer silente,
estando, pois, de acordo com o art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992, caracterizada a sua revelia, cabendo dar
prosseguimento ao processo.
II
6. Os srs. Armando Alberto Hermínio de Nijs, Neiva Maura Gomes Guarabu e Edson Mangefesti
Franco argumentaram, em síntese, que (peças 24-26):
a) deram seguimento aos certames, quer homologando-os quer conduzindo-os, respaldados na
presunção de legalidade dos atos administrativos praticados por servidores públicos responsáveis pelo
departamento de compras municipal, em pareceres técnicos do controle interno e do setor jurídico do
município, bem como em decisões do TCU; e
b) não deve haver responsabilização por sobrepreço, a membros da CPL, do pregoeiro ou da
autoridade superior, quando restar comprovado que a pesquisa foi realizada observando critérios técnicos
aceitáveis por setor ou pessoa habilitada para essa finalidade, como no caso em tela, utilizando-se a tabela
CMED, com parecer técnico do Departamento de Compras, respaldando os certames.
1

7. A unidade técnica propõe a rejeição dessas alegações aos argumentos de que:

a) ao assumir o ônus de pregoeira, a responsável comprometeu-se pela lisura do procedimento e pela
observância das normas legais correspondentes; e
b) na qualidade de autoridades competentes para homologarem a licitação, cabia aos secretários
municipais verificar a lisura de todo o procedimento.
8. O Ministério Público junto ao TCU divergiu desse entendimento ao argumentar que:
“Se um determinado setor foi o responsável pela elaboração das pesquisas de preço, em princípio,
não há porque responsabilizar o pregoeiro por eventuais problemas nessas pesquisas, a menos que haja
algum elemento presente no processo que indique que o pregoeiro tinha condições de questionar a pesquisa
realizada. Neste caso, não há qualquer evidência nesse sentido. ...
Com raciocínio análogo, ou seja, pela impossibilidade de terem questionado os preços oriundos das
pesquisas realizadas pelo departamento de compras do FMS, devem ser acolhidas as alegações de defesa
apresentadas nos autos pelos dois ex-secretários de Saúde do município de Casimiro de Abreu.” (Grifou-
se).
9. Assim, o Ministério Público junto ao TCU propõe a imputação de débito à empresa contratada, ponto
em que houve convergência com a proposta da unidade técnica.
III
10. De início, teço considerações acerca do cálculo do débito.
11. O Ministério Público junto ao TCU entendeu que seria aplicável o seguinte enunciado extraído de
jurisprudência selecionada deste Tribunal (peça 32):
“Os sobrepreços unitários de serviços, quando não avaliados em conjunto com outros itens da
planilha orçamentária, não são suficientes para caracterizar, por si só, eventual sobrepreço ou
superfaturamento do empreendimento. Quando não houv er sobrepreço global, mas apenas unitário, o
contrato é vantajoso para a Administração se as alterações contratuais posteriores não reduzirem o
desconto global obtido originalmente, configurando o jogo de planilha” (Acórdão 1302/2015-Plenário).
12. Ou seja, para o cálculo do débito, os valores dos medicamentos com sobrepreço deveriam sofrer o
abatimento correspondente aos medicamentos com preços abaixo dos de referência.
13. Acontece que essa metodologia é aplicável para a contratação de obras públicas, quando se visa a
execução de um objeto como um todo. Nesse caso, a subdivisão do objeto em subitens ocorre meramente por
questões técnicas e orçamentárias, interessando o valor global do empreendimento de forma que, afora
questões inerentes aos jogos de cronograma ou de planilha, não é relevante a distribuição desse valor global
entre os subitens do empreendimento.
14. Quando se trata de aquisições públicas a jurisprudência desta Corte é no sentido de que cada
aquisição deve ter seu valor compatível com o de mercado, não havendo compensação entre valores pagos a
maior ou a menor em relação àquele de referência (v.g. Acórdãos 2.901/2016-Plenário, 10.531/2018 e
5.708/2017, ambos da Primeira Câmara).
15. Em data recente, especificamente em relação à aquisição de medicamentos, essa matéria foi assim
enfrentada por este Tribunal:
“Quanto à hipótese de compensação de preços pagos a maior com outros inferiores aos de
referência, registro que a jurisprudência desta Corte nesse sentido refere-se a obras e serviços, em que se
desmembra o objeto para fins de orçamentação, e não para a aquisição de bens como aqui se trata.”

16. A razão para tanto é que a aquisição de cada bem constitui um objeto próprio e deve o fornecedor
obedecer para cada qual o disposto no art. 43, IV da Lei 8.666/1993, que dispõe sobre a necessidade de
serem observados os preços de mercado.
17. Não fosse assim, poder-se-ia cogitar da indesejável situação em que cada fornecedor teria uma conta
corrente com a administração pública. Assim para cada contratação com preços inferiores aos de mercado o
fornecedor teria um saldo a ser abatido em ulteriores contratações com sobrepreço.
18. Por certo, não é esse o espírito da Lei 8.666/1993 e tampouco do art. 70 da Constituição Federal,
quando diz respeito ao princípio da economicidade. A presunção é que para cada bem fornecido o contratado
já auferiu o lucro devido, não havendo que se falar em posterior compensação com lucros excessivos obtidos
da prática de sobrepreço.
19. Ante o exposto, entendo que o prejuízo ao Erário apurado nestes autos é aquele objeto da citação, de
acordo com a jurisprudência desta Corte.
IV
20. Passo à responsabilização pelo sobrepreço apurado.
21. Consoante afirmado pelo Ministério Público junto ao TCU, o processo de orçamentação dos produtos
seguiu os seguintes passos (TC 005.283/2015-9):
a) realização de cotação de preços pelo departamento de compras da municipalidade junto a seis
fornecedores em 2013 (peça 7, p. 21-78) e a três empresas em 2014 (peça 13, p. 18-43); e
b) relação dos registros de preços (geral) produzida pelo departamento de compras, com o preço
médio de cada medicamento, obtido a partir dos orçamentos junto a fornecedores: 2013 (peça 7, p. 79-132) e
2014 (peça 13, p. 66-122).
22. Depois de homologado o certame (Pregão 28/2013), em 4/9/2013, foi encaminhado ofício circular a
todas as empresas vencedoras, comunicando o seguinte (peças 11, p. 14-31 do TC 005.283/2015-9, e 26, p.
159):
“Em atendimento às exigências do TCU - Tribunal de Contas da União, informamos que os preços
ofertados a órgãos públicos deverão ser praticados de acordo com os valores preconizados pela Câmara de
Regulação do Mercado de Medicamentos da Agência Nacional de Vigilância Sanitária - CMED/Anvisa
(www.portal.anvisa.gov.br) e, após verificação dos preços apresentados no certame licitatório n° 028/2013
constante do processo administrativo n° 067/13, verificou-se que muitos itens apresentaram divergências (a
maior ou a menor) em relação a referida tabela, conforme planilha em anexo.
Neste sentido solicitamos que essa empresa se manifeste por escrito, no prazo de 48 horas, sobre a
possibilidade de adequar os valores, ou mesmo justificar as diferenças evidenciadas, a fim de que possamos
atender ao TCU.” (Grifou-se).
23. A decisão do TCU a que alude o ofício é o Acórdão 1.561/2013-Plenário, que tratou de denúncia de
possíveis irregularidades na compra de medicamentos no mesmo município de Casimiro de Abreu/RJ.
Naqueles autos, foram feitas as seguintes considerações acerca do sobrepreço apurado:
“a jurisprudência desta Corte tem ponderado haver limitações no BPS que fragilizam sua utilização
como único referencial de mercado, especialmente para aferição de preços de medicamentos, como
registrado no acórdão 1.146/2011 - Plenário. ...
Em sua última instrução, para verificação dos preços praticados na compra de medicamentos, a
Secex/RJ tomou como referencial a tabela da Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos da
Agência Nacional de Vigilância Sanitária – CMED/Anvisa, ajustando os preços para incluir os custos com
ICMS (19%) e o percentual de lucro (15%), haja vista que as aquisições se deram junto a empresas

distribuidoras. No caso dos materiais hospitalares, a unidade instrutora comparou os preços contratados
com dados constantes do Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais – Siasg.” (Grifou-se).
24. Veja-se que os gestores da municipalidade adotaram entendimento de então recente manifestação
jurisprudencial do TCU referente à própria municipalidade e que estabelecia os valores indicados pela
Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos da Agência Nacional de Vigilância Sanitária –
CMED/Anvisa como referência de mercado.
25. É certo, que esse precedente jurisdicional, não justifica, por si só, a conduta dos gestores, os quais
não podem se abster de dar cumprimento ao disposto na Lei 8.666/1993:
“art. 15. As compras, sempre que possível, deverão:
(...)
V - balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública.”
26. Até porque, a utilização dos dados da CMED como referência de preços tem se mostrada inadequada
ante a constatação de que tais informações não condizem com aquelas de mercado. Nesse sentido, menciono
o seguinte trecho do voto condutor do Acórdão 2.901/2016-Plenário:
“os preços da Cmed são referenciais máximos que a Lei permite a um fabricante de medicamento
vender o seu produto, fato que não dispensa a obrigação de os gestores pesquisarem e observarem os
preços praticados pelos órgãos públicos nas contratações oriundas das licitações efetivadas. ...
o BPS é um consolidador de informações, servindo como instrumento aos gestores na obtenção de
referência de preços de medicamentos e equipamentos de saúde. Com a utilização de tal banco, é possível
eliminar grande parte do trabalho dos gestores, traduzido pela mudança da busca não sistematizada em
diversas fontes e por mais de um meio (diários oficiais, sistemas de informação, internet etc.) pela consulta
em lugar único, com variedade bem maior de registros. Assim, ao consolidar as informações de aquisições
na administração pública, o BPS possibilita ao gestor ter uma referência de preços, com a facilidade de
selecionar os registros que mais se aproximem da realidade de sua contratação, mediante a consideração
de região de fornecimento, quantitativos, fabricante, fornecedor, tipo de entidade contratante etc.”
27. Em suma, deve-se analisar o caso concreto e verificar se houve razoabilidade na conduta dos gestores
em cada licitação objeto destes autos.
V
28. Para o certame 28/2013, que teve por objeto a aquisição de 213 medicamentos, no valor total
estimado de R$ 7.904.708,00, foram apresentadas seis propostas. A empresa Telemedic apresentou melhor
proposta para 162 medicamentos, no valor total de R$ 6.424.046,00. As outras cinco empresas foram
vencedoras dos outros 51 medicamentos, (peças 7, p. 155 e 162; 8, p. 117; 11, p. 6-8, do TC 005.283/2015-
9).
29. Apurou-se nestes autos pagamentos a empresa Telemedic com recursos federais no total de R$
1.113.094,50 (peça 29, p. 5-6 e 8-9, do TC 005.283/2015-9). Desses pagamentos, verificou-se que havia
medicamentos com preços acima dos de referência no total de R$ 470.466,29. Outros medicamentos
apresentaram subpreço de R$ 366.251,40 (peça 38).
30. Ou seja, verificou-se um sobrepreço da ordem de 42,2% na amostra verificada da proposta da
Telemedic. Mesmo que se considere, apenas por argumentar, os valores com subpreço, o sobrepreço global
seria de consideráveis 9,3%.
31. Chama atenção, ainda, em relação a alguns itens, as discrepâncias entre os preços praticados e
aqueles de mercados, consoante exposto na tabela a seguir:
Medicamento Preço Preço de Diferença (%) Quantidade Sobrepreço

praticado mercado apurado (R$)
Alendronato de Sódio 70 mg 22,68 0,30 7460 1.300 29.094,00
Carbamazepina 200 mg 0,46 0,08 473 20.000 7.600,00
Clonazepan 2 mg 0,47 0,10 386 70.000 25.900,00
Finasterida 5mg 3,00 0,31 880 13.000 34.970,00
Levotiroxina sódica 25mcg 0,75 0,09 733 1.500 990,00
Levotiroxina sódica 100mcg 0,99 0,13 661 4.200 3.612,00
Amoxicilina 500mg + clavulanato 4,19 0,70 499 20.000 69.800,00

de potássio 125mg -Cápsula
32. Como referência de mercado da aquisição desses medicamentos, considerou-se registros no Banco de
Preços de Saúde – BPS de outras aquisições efetuadas em exercício financeiros próximos, na mesma
Unidade da Federação e com quantitativos similares, de forma a evitar que eventuais ganhos de escala
distorçam a amostra efetuada. Assim, por exemplo, foram consideradas aquisições realizadas pelos
municípios de Três Rios/RJ (Pregões 086/2013 e 1053/2013 e contratação direta 1460/2013) e Petrópolis/RJ
(Pregões 200.991/2012 e 200.030/2012).
33. Eventualmente, quando o preço constante do BPS excedeu o preço fábrica previsto na CMED,
adotou-se esta última como referência, pois ela consiste o preço máximo permitido para vendas de
medicamentos a entes da administração pública. Nessa situação, encaixa-se o medicamento Levotiroxina
sódica 100mcg.
34. Destaque-se o medicamento Alendronato de Sódio 70 mg, fornecido neste certame ao custo de R$
22,68 a unidade, enquanto, no certame realizado no ano seguinte, a mesma empresa forneceu o produto ao
custo de R$ 1,10 a unidade (peça 19, p. 2).
35. Essas discrepâncias, algumas da ordem de milhares de pontos porcentuais, demonstram que as
pesquisas de preços realizadas pelos gestores não se mostraram de confiabilidade suficiente para demonstrar
a realidade do mercado.
36. Em sendo assim, acompanho a proposta da unidade técnica de responsabilizar o sr. Armando Alberto
Hermínio de Nijs, à época Secretário Municipal de Saúde, por ter homologado a licitação. Isso porque a essa
autoridade cabia zelar pela lisura do certame.
37. Nessa linha, esta Corte possui o entendimento de que a homologação de procedimento licitatório não
é ato meramente formal, mas sim a aprovação das decisões tomadas nas etapas anteriores, incluindo as
estimativas de preços. A autoridade administrativa, ao apor a sua assinatura para homologar o certame,
ratifica todos os atos pretéritos, tornando-se por eles igualmente responsável (v.g. Acórdãos Plenário
137/2010, 1.094/2014, 2.659/2014, 3.294/2014 e 1.018/2015).
38. Entretanto, em relação à sra. Neiva Maura Gomes Guarabu, verifico que, na condição de pregoeira,
suas atribuições eram pertinentes apenas à condução do processo licitatório. Até porque, como visto, a
municipalidade possuía órgão especifico para a cotação dos preços. Assim, por não ser questão simples para
o condutor da licitação verificar o preço de mercado para centenas de medicamentos, entendo ser
desarrazoado exigir que o pregoeiro refaça ou reavalie as pesquisas de preços efetivadas pelos setores
competentes para isso.

39. Ademais, registro serem diversos os entendimentos jurisprudenciais desta Corte de que as
responsabilidades da comissão de licitação/pregoeiro abrangem, em regra, apenas o processamento do
procedimento licitatório, nos termos do art. 6º, inciso XVI, da Lei 8.666/1993 e arts 9º do Decreto 3.555/200
e 11 do Decreto 5.450/2005 (v.g. Acórdãos Plenário 1.005/2011, 2.914/2012 e 870/2013).
40. Acompanho, pois, nesse caso, o entendimento do Ministério Público junto ao TCU quando aponta
que o débito não deve ser imputado a essa gestora.
VI
41. Para o certame 32/2014, que teve por objeto a aquisição de 196 medicamentos, no valor total
estimado de R$ 7.219.610,00, foram apresentadas seis propostas. A empresa Telemedic apresentou melhor
proposta para 148 medicamentos, no valor total de R$ 5.291.095,00. As outras cinco empresas foram
vencedoras dos outros 48 medicamentos, (peças 13, p. 150 e 196; 15, p. 3; 16, p. 5, do TC 005.283/2015-9).
42. Apurou-se nestes autos pagamentos a empresa Telemedic com recursos federais no total de R$
121.547,70 (peças 16, p. 92, e 19, p. 9, do TC 005.283/2015-9). Desses pagamentos, verificou-se que havia
medicamentos com preços acima dos de referência no total de R$ 33.873,00. Outros medicamentos
apresentaram subpreço de R$ 21.604,00 (peça 38).
43. Ou seja, verificou-se um sobrepreço da ordem de 27,8% na amostra verificada da proposta da
Telemedic. Caso se considere, apenas por argumentar, os valores com subpreço, o sobrepreço global seria de
consideráveis 10%.
44. Embora com discrepâncias menos significativas em relação ao certame anterior, cabe destacar
algumas disparidades entre os preços praticados e aqueles de mercados, consoante exposto na tabela a
seguir:
Medicamento Preço Preço de Diferença (%) Quantidade Sobrepreço

praticado mercado apurado (R$)
Diazepam 5 mg 0,16 0,03 433 20.000 2.600,00
Haloperidol 1mg 0,10 0,03 221 5.000 350,00
Haloperidol, decanoato injetável 11,95 3,33 259 350 3.017,00

50mg/ml
lpratrópio 0,25mg/mL - 20 mL 2,02 0,51 295 2.000 3.020,00

gotas
Paracetamol 200mg/ml 15ml 2,38 0,40 500 2.000 3.960,00

gotas
Prednisona 5mg 0,35 0,05 605 5.000 1.500,00
45. Como referência de mercado da aquisição desses específicos medicamentos, considerou-se registros
do Banco de Preços de Saúde – BPS de outras aquisições efetuadas em exercício financeiros próximos, na
mesma Unidade da Federação e com quantitativos similares, de forma a evitar que eventuais ganhos de
escala distorçam a amostra efetuada. Assim, por exemplo, foram consideradas aquisições realizadas pelos
municípios de Rio Bonito/RJ (Pregão 1.254/2014), Rio de Janeiro/RJ (Pregão 09/002206/2013) e
Vassouras/RJ (dispensa de licitação).
46. Eventualmente, quando o preço constante do BPS excedeu o preço fábrica previsto na CMED,
adotou-se esta última como referência, pois ela consiste o preço máximo permitido para vendas de

medicamentos a entes da administração pública. Nessa situação, encaixam-se os medicamentos Diazepam 5

mg e Haloperidol 1 mg.
47. Tal qual em relação à licitação anterior, verifica-se que as diferenças de preços, agora na ordem de
centenas de pontos porcentuais, indicam que as pesquisas de preços realizadas não se mostraram de
confiabilidade suficiente para demonstrar a realidade do mercado.
48. Em sendo assim, acompanho a proposta da unidade técnica de responsabilizar o sr. Edson Mangefesti
Franco, à época Secretário Municipal de Saúde, por ter homologado a licitação.
49. Quanto à pregoeira, pelos motivos expostos anteriormente, entendo que não deva responder pelo
débito.
V
50. Quanto à Telemedic Distribuidora de Medicamentos Ltda., registro que a jurisprudência desta Corte é
pacífica no sentido da responsabilização das empresas contratadas, quando constatado que receberam por
valores superiores àqueles de mercado (v.g. Acórdão 9.296/2017 – 1ª Câmara). Essa responsabilização
decorre do princípio da economicidade, aplicável à administração pública por força do art. 70 da
Constituição Federal, e da atribuição do Tribunal de Contas da União de apreciar as contas daqueles que
causarem prejuízos ao Erário (art. 71, inciso II, da Constituição Federal).
51 Já no plano infraconstitucional, o art. 43, inciso IV, da Lei 8.666/1993 estabelece que as propostas
apresentadas devem ser compatíveis com os preços de mercado.
52. Nessa linha, a imputação de débito, nos termos do art. 16, inciso III, alínea “c” da Lei 8.443/1992, é
medida que visa à restituição de valores ao Erário, recompondo o dano identificado. Ou seja, encontra-se
dentro do conceito amplo de responsabilidade civil, instituto mediante o qual aquele que, por ato ilícito,
causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo (art. 927 do Código Civil).
53 Em sendo assim, a responsabilidade da empresa contratante subsiste pelo simples fato de ter auferido
valores a maior, mesmo que tenha havido falha por parte dos gestores públicos ao estimar os preços a serem
praticados.
VI
54. Em face da ausência de elementos capazes de demonstrar nos autos a boa e regular aplicação dos
recursos em questão e de permitir a conclusão pela boa-fé, entendo que as contas dos srs. Edson Mangefesti
Franco e Armando Alberto Hermínio de Nijs e da empresa Telemedic Distribuidora de Medicamentos Ltda.
devem ser julgadas irregulares com a condenação pelos valores não justificados.
55. Além disso, deve ser aplicada aos responsáveis a multa prevista no artigo 57 da Lei 8.443/1992 nos
seguintes montantes: R$ 66.000,00 para a empresa Telemedic; R$ 62.000,00 para o sr. Armando Alberto
Hermínio de Nijs e R$ 4.000,00 e para o sr. Edson Mangefesti Franco (equivalentes a cerca de 10% do valor
atualizado do débito imputado, de acordo com precedentes jurisprudenciais deste Tribunal, v.g. Acórdãos
Plenário 3.060/2016 e 2.329/2016).
VII
Diante do exposto, voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à deliberação deste
Colegiado
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 12 de junho de 2019.
BENJAMIN ZYMLER
Relator

ACÓRDÃO Nº 1372/2019 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 011.749/2016-4.
1.1. Apenso: 005.283/2015-9
2. Grupo II – Classe de Assunto: IV – Tomada de contas especial
3. Responsáveis: Armando Alberto Hermínio de Nijs (487.083.057-49); Edson Mangefesti Franco
(962.993.127-34); Neiva Maura Gomes Guarabu (016.512.227-70); Telemedic Distribuidora de
Medicamentos Ltda - EPP (01.686.431/0001-16)
4. Órgão/Entidade: Prefeitura Municipal de Casimiro de Abreu - RJ.
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler.
6. Representante do Ministério Público: Procurador Rodrigo Medeiros de Lima.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial (SecexTCE).
8. Representação legal:
8.1. Ana Carolina Pinto de Nigris (172.138/OAB-RJ), Gloria Regina Felix Dutra (81.959/RJ), Luiz Paulo de
Barros Correia Viveiros de Castro (OAB 73.146) e João Paulo Versiani Cunha Viveiros de Castro (OAB n°
183.142), representando Telemedic Distribuidora de Medicamentos Ltda. - EPP;
8.2. Katherine Lasheras de Nijs Macabu (157.068/OAB-RJ), representando Armando Alberto Hermínio de
Nijs.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial, instaurada em razão da
prática de preços superiores aos de mercado na aquisição de medicamentos,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante
as razões expostas pelo Relator em:
9.1. julgar regulares com ressalva as contas da sra. Neiva Maura Gomes Guarabu, dando-lhe
quitação, nos termos dos arts. 1°, inciso I; 16, inciso II; 18 e 23, inciso II, da Lei 8.443/1992;
9.2. julgar irregulares as contas dos srs. Armando Alberto Hermínio de Nijs e Edson Mangefesti
Franco e da empresa Telemedic Distribuidora de Medicamentos Ltda., condenando-os, solidariamente, ao
pagamento das quantias abaixo relacionadas, com a incidência dos devidos encargos legais, calculados a partir
das datas correspondentes até o efetivo recolhimento, na forma da legislação em vigor, nos termos dos arts.
1°, inciso I, 16, inciso III, alínea “c”, 19 e 23, inciso III, da Lei 8.443/1992:
9.2.1. empresa Telemedic Distribuidora de Medicamentos Ltda. solidariamente com o sr.
Armando Alberto Hermínio de Nijs:
Data da ocorrência Débito (R$)
18/12/2013 6.000,00
30/12/2013 365.980,00
29/4/2014 29.753,50
13/6/2014 11.728,30
13/6/2014 26.288,49
16/6/2014 1.392,00
16/6/2014 29.324,00
9.2.2. empresa Telemedic Distribuidora de Medicamentos Ltda. solidariamente com o sr. Edson
Mangefesti Franco
Data da ocorrência Débito (R$)
19/12/2014 33.873,00
9.3. fixar o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da data da notificação, para que os responsáveis de
que trata o subitem anterior comprovem, perante o Tribunal, o recolhimento das referidas quantias aos cofres
do Fundo Nacional de Saúde, nos termos do art. 23, inciso III, alínea “a”, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 214,
inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno do TCU (RI/TCU);
1

9.4. aplicar aos responsáveis abaixo arrolados a pena de multa prevista no art. 57 da Lei
8.443/1992, de acordo com o valor indicado:
Responsável Valor (R$)
Telemedic Distribuidora de 66.000,00
Medicamentos Ltda.
Armando Alberto Hermínio de Nijs 62.000,00
Edson Mangefesti Franco 4.000,00
9.5. fixar o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da data da notificação, para que os responsáveis de
que trata o subitem anterior comprovem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, e 269 do RI/TCU),
o recolhimento da referida quantia aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas, quando pagas após seu
vencimento, monetariamente, desde a data de prolação deste acórdão até a do efetivo recolhimento, na forma
da legislação em vigor;
9.6. autorizar a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações, nos termos do
art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992;
9.7. autorizar, desde já, caso requerido, o parcelamento das dívidas em até 36 (trinta e seis)
parcelas mensais e consecutivas, alertando os responsáveis de que a falta de pagamento de qualquer parcela
importará no vencimento antecipado do saldo devedor, nos termos do art. 26 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 217
do Regimento Interno/TCU;
9.8. dar ciência deste acórdão à Procuradoria da República no Estado do Rio de Janeiro, nos
termos do art. 16, § 3º, da Lei 8.443/1992.
10. Ata n° 21/2019 – Plenário.

11. Data da Sessão: 12/6/2019 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1372-21/19-P.
13. Especificação do quórum:
13.1. Ministros presentes: José Mucio Monteiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler
(Relator), Augusto Nardes, Raimundo Carreiro, Ana Arraes, Bruno Dantas e Vital do Rêgo.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa.
(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

JOSÉ MUCIO MONTEIRO BENJAMIN ZYMLER
Presidente Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA
Procuradora-Geral

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.

GRUPO II – CLASSE IV – Plenário

SUMÁRIO: AQUISIÇÃO DE MEDICAMENTOS. APURAÇÃO DE

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a) o responsável requer a revisão, retificação e reconsideração, em relação às despesas referentes

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o) os atos praticados pelos consultores da Administração Pública, ou seja, Departamento de

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nomeasse quem a detivesse. Acerca da responsabilização da autoridade homologadora da licitação,

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licitação, em razão da possibilidade de superdimensionamento de preços-fábrica registrados na Tabela

Nota Fiscal Data de ocorrência Crédito (R$) Débito (R$)

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solidariamente com a empresa Telemedic Distribuidora de Medicamentos Ltda. (CNPJ 01.686.431/0001-

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7. A unidade técnica propõe a rejeição dessas alegações aos argumentos de que:

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Medicamento Preço Preço de Diferença (%) Quantidade Sobrepreço

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praticado mercado apurado (R$)

Alendronato de Sódio 70 mg 22,68 0,30 7460 1.300 29.094,00

Carbamazepina 200 mg 0,46 0,08 473 20.000 7.600,00

Clonazepan 2 mg 0,47 0,10 386 70.000 25.900,00

Finasterida 5mg 3,00 0,31 880 13.000 34.970,00

Levotiroxina sódica 25mcg 0,75 0,09 733 1.500 990,00

Levotiroxina sódica 100mcg 0,99 0,13 661 4.200 3.612,00

Amoxicilina 500mg + clavulanato 4,19 0,70 499 20.000 69.800,00

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Medicamento Preço Preço de Diferença (%) Quantidade Sobrepreço

Diazepam 5 mg 0,16 0,03 433 20.000 2.600,00

Haloperidol 1mg 0,10 0,03 221 5.000 350,00

Haloperidol, decanoato injetável 11,95 3,33 259 350 3.017,00

lpratrópio 0,25mg/mL - 20 mL 2,02 0,51 295 2.000 3.020,00

Paracetamol 200mg/ml 15ml 2,38 0,40 500 2.000 3.960,00

Prednisona 5mg 0,35 0,05 605 5.000 1.500,00

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medicamentos a entes da administração pública. Nessa situação, encaixam-se os medicamentos Diazepam 5

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ACÓRDÃO Nº 1372/2019 – TCU – Plenário

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10. Ata n° 21/2019 – Plenário.

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