LA ADMINISTRACION PUBLICA COMO CIENCIA
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IV LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO DISCIPLINA CIENTÍFICA: EL ESTUDIO
L a Administración Pública en su etapa moderna cuenta con un objeto de estudio que se remonta a los gobiernos de las primeras civilizaciones, el cual en su propia evolución y desarrollo logró conformarse como una actividad autónoma e independiente, separada de las funciones religiosas, ce-remoniales y espirituales entre otras, para constituirse en una actividad con una dinámica propia. Por su parte, el estudio del objeto ha sido cuestionado en el sentido de que la Administración Pública no puede tener el carácter de cien-cia, debido a que no cuenta con leyes ni principios generales que pudieran aplicarse en cualquier gobierno. Para algunos estudiosos, la Administración Pública es un arte; hay quien la concibe como un conjunto de técnicas empíri-cas para obtener resultados inmediatos; para otros es una filosofia que debe promover los más altos valores humanos y hay quien la considera sólo como una profesión. Incluso, para otros la administración pública tiene un énfasis mar-cado en las técnicas, tanto en su investigación como en su ejercicio.' Una de las razones por las cuales la Administración Pública no alcanza el cali-ficativo de ciencia se debe, en parte, a las continuas aportaciones de otras ciencias sociales que han contribuido a su estudio, pero que al mismo tiempo le impiden consolidarse como una disciplina científica por la enorme influencia 1 Aunque en este capítulo no se trata a la Administración Pública como técnica, J. Pfiffner señala que: "Este libro se basa en varias presunciones. La primera es que existen técnicas en la investigación del gobier-no que pueden ser enseñadas en universidades. La segunda es que a los futuros técnicos en administración no se les ha enseñado lo suficiente sobre estas técnicas. La tercera de estas presunciones es que las técnicas deberían ser introducidas en el primer afio de estudios graduados en la universidad. Cuarta, es que estas técnicas deben servir para mejorar y no disminuir o retrasar los antecedentes fundamentales, el entendimien-to filosófico y ~. humanismo tan valorizado por los que abogan por volver a los elásíccs" (pfifIner,
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO ÁREA DE INVESTIGACIÓN: LA EXPERIENCIA ARGENTINA
INTRODUCCION Un repaso histórico del desarrollo de la investigación sobre temas vinculados a la Administración Pública, con referencia casi excluyente a la experiencia argentina. El análisis tiene dos objetivo básicos: 1) contribuir a la identificación de las restricciones y condicionamientos que han operado sobre este campo del conocimiento en el caso analizado y 2) especular-a partir de esta experiencia-sobre las posibilidades de su futuro desenvolvimiento. También espero que las conclusiones obtenidas del análisis de esta experiencia permitan echar cierta luz sobre los esfuerzos que debería desarrollar en el futuro la Red de Administración y Políticas Públicas (REDAPP) que coordina el CLAD, a fin de facilitar las condiciones de investigación en países que comparten algunas de las características expuestas en el estudio presentado.
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO CIENCIA.
SU OBJETO Y ESTUDIO
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LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
COMO CIENCIA
Su objeto y estudio
José Juan Sánchez González
Diseño de portada: Plaza y Valdés, S. A. de C. V.
Primera edición: enero de 2001
La administración pública como ciencia. Su objeto y estudio
© José Juan Sánchez González
© Instituto de Administración Pública del Estado de México
© Plaza y Valdés, S. A. de C. V.
Derechos exclusivos de edición reservados para
todos los países de habla hispana. Prohibida la
reproducción total o parcial por cualquier medio
sin autorización escrita de los editores.
Editado en México por Plaza y Valdés, S. A. de C. V.
Manuel María Contreras núm. 73, Col. San Rafael
México, D. F., C. P. 06470, Te!. 5705-56-46
E-mail: editorial@plazayvaldes.com.rnx
ISBN: 968-856-882-1
Impreso en México
Printed in Mexico
A mis hijos. José Juan y Claudia Virginia:
Por enseñarme el enorme valor de la felicidad,
en todos aquellos actos de ternura e inocencia
desde que llegaron a mi vida.
ÍNDICE GENERAL
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Introducción
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l. Historia del objeto de estudio de la Administración Pública
Construcción histórica del objeto de estudio de la
Administración Pública
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Las primeras civilizaciones
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Sumerios
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Hititas
Asirios
Caldeos
Persas
Grandes imperios
Egipto
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Grecia
Roma
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India
China.
Bizancio (Constantinopla) ....
El Islam.
Imperio Otomano
La construcción histórica de la Administración Pública
como objeto de estudio ....
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Antecedentes remotos del estudio del objeto ..... '0 ••••
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Arthasastra de Kautilya
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11. Desarrollo histórico del estudio del objeto de la
Administración Pública.
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Espejos de Príncipes
Contribuciones romanas
Juan Bodino: primer teórico de la Administración
Pública
Consej eros de Príncipes
El Cameralismo: antecedente remoto de la
Administración Pública
Bonnin: fundador de la Ciencia Administrativa
..
Públi
. 1os XIX y Xx.
L a Ad muustracion
u ica en 1os sig
Francia
España
Alemania
Italia
Estados Unidos
Inglaterra
América Latina
El desarrollo histórico del estudio del objeto
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97
111. ¿Qué es la Administración Pública? Complejidad en
la construcción de una definición. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 101
Definición etimológica de la Administración Pública
Definiciones antiguas de la Administración Pública
Definiciones de la Administración Pública como
actividad (objeto de estudio)
Definiciones de la Administración Pública como
disciplina (estudio del objeto)
Definiciones integrales de la Administración
Pública (objeto y estudio)
Elementos que integran una definición de Administración
Pública
102
" 104
107
114
117
" 121
IV. La Administración Pública como disciplina científica:
el estudio del objeto
125
La Administración Pública como disciplina científica
La Administración Pública como arte
La Administración Pública como Filosofía
La Administración Pública como profesión
126
127
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132
La Administración Pública como ciencia
"
Administración Pública: arte, ciencia o profesión
Ciencias que apoyan a la Administración Pública
Administración Pública y Derecho. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Administración Pública y Economía
Administración Pública y Ciencia Política
Administración Pública y Administración. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Administración Pública y Sociología
Administración Pública e Historia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
.............
Administración Pública y Psicología. . . . . .
Los diversos enfoques de la Administración Pública
El fin de la il usión interdisciplinaria: en busca de la
Ciencia Administrativa
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v. Los "diversos" objetos de estudio de la Administración
Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
Un solo objeto de estudio: diversas orientaciones del objeto
de estudio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168
La Administración Pública corno estudio del Estado
169
La Administración Pública corno estudio del gobierno
171
La Administración Pública corno estudio del poder
175
La Administración Pública corno estudio del
poder ejecuti vo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 177
La Administración Pública corno estudio de los poderes
(ejecutivo, legislativo y judicial)
178
La Administración Pública corno estudio de la burocracia
181
La Administración Pública corno estudio de la
organización. '.'
187
La Administración Pública corno objeto de estudio del
191
manejo público (Public Management)
La Administración Pública corno objeto de estudio de las
políticas públicas (Public Policy)
196
Otros objetos de conocimiento
201
La Administración Pública como institución estatal
201
La Administración Pública como estudio del proceso
administrativo
203
La Administración Pública como estudio de la
razón técnica
"
205
Hacia la búsqueda de un solo objeto de estudio
206
VI. ¿Es la Administración Pública una ciencia?
211
Un planteamiento general: ¿es la Administración Pública
una ciencia?
;
El fin de la Administración Pública
Crisis de identidad de la Administración Pública
Crisis de la Administración Pública en la época de la
privatización
En defensa de la Administración Pública
Revitalizar la Administración Pública
La polémica desatada: el trabajo de Howard E. McCurdy
y Robert E. Cleary (1984)
"
La respuesta a la polémica
A manera de conclusión de la polémica
VII_ La Administración Pública como ciencia
Nudos históricos de la Administración Pública
El "nudo epistemológico"
El "nudo científico"
."
El " nu doo iinter diISClp limano
El "nudo jurídico"
El "nudo político"
El "nudo administrativo"
La Administración Pública como ciencia
La Administración Pública como ciencia en gestación
La Administración Pública: ciencia fragmentada
Elementos para la construcción de la Administración
Pública como ciencia
"
La necesidad de recuperar la idea de Estado en la
Administración Pública
El fin interdisciplinario
El regreso de la Ciencia Política como punto de
referencia de la Administración Pública
La dimensión histórica de la Administración Pública
La separación teoría y práctica de la Administración
Pública
, .. ,
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La necesidad de una Administración Pública comparada
La importancia de la investigación administrativa
En busca de un nuevo paradigma para la Administración
Pública
La Administración Pública: una ciencia plena y autónoma
282
285
288
291
Conclusiones
295
Bibliografía general
303
INTRODUCCIÓN
Objeto de estudio y estudio del objeto
sta investigación pretende contribuir a la respuesta de una cuestión fundamental para la disciplina: ¿es la Administración Pública una ciencia?
Para responder de manera adecuada a este cuestionamiento, es necesario
formular primero qué es la Administración Pública; posteriormente determinar
cuál es su objeto de estudio y después cuál es su estudio del objeto. En otras
palabras, cuáles son la materia y la disciplina de la Administración Pública.
En ese sentido, una de las formas más pertinentes para abordar esta complejidad de planteamientos es mediante la fórmula establecida por Dwight Waldo,
mediante la cual la Administración Pública tiene tres acepciones básicas: 1) la
actividad o proceso mismo (administracion pública); 2) la disciplina de estudio (Administración Pública) y 3) la enseñanza e investigación de la actividad
pública (Ciencia Administrativa o Ciencia de la Administración). Este planteamiento es esencial para no confundir la actividad, la disciplina y su enseñanza
como una misma cosa. Mientras que la actividad (objeto) es tan antigua como
el gobierno mismo (Wilson), por su parte la disciplina (estudio del objeto)
surge en el siglo XVIII con el movimiento de los cameralistas y en particular
con la ciencia de la policía; su enseñanza e investigación (Ciencia Administrativa) se inicia de manera sistemática en el siglo XIX y se desarrolla en forma
extensa en el siglo xx.
El objeto de estudio de la Administración Pública se inicia con las primeras
civilizaciones (sumerios, hititas, asirios, caldeos y persas) que realizaban primogénitas actividades administrativas con otras de carácter religioso, ceremonial, jurídico y legislativo, entre otras. Posteriormente, con el surgimiento de
los grandes imperios (Egipto, Grecia, Roma, India, China, Bizancio, el Islam y
el Imperio Otomano) existe un mayor grado de especialización, diversificación, selección y promoción (China), yse crea un sistema de enseñanza y
formación (Imperio Otomano). Ello logra conformarse como una protoburocracia, antecedente remoto de la moderna burocracia estudiada por Max Weber.
E
15
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
Por su parte, el estudio del objeto se inicia con los trabajos y enseñanzas de
Confucio, el Arthasastra de Kautilya, los Espejos de Príncipes musulmanes,
la contribución de Juan Badina, los Consejeros de Príncipes, el cameralismo,
pero en particular las aportaciones de Lorenzo van Stein en Alemania en
1800 y por Bonnin en Francia en 1808. Estos dos autores constituyen los
cimientos más importantes para la Administración Pública moderna. Por lo que
respecta a los países, a partir de los siglos XIX y XX los avances de los cultivadores de la disciplina en Francia, España, Alemania, Italia, Estados Unidos
e Inglaterra, así como en América Latina, hacen que la administración pública libre una lucha decidida contra el derecho administrativo, las teorías
organizacionales y gerenciales, para construir su objeto de estudio y, por supuesto, su estudio del objeto. En suma, la materia y la disciplina son un objeto histórico.
Waldo ha dicho que la Administración Pública es un objeto que busca su
propia disciplina. También Baena de Alcázar afirma que el objeto determina y
prevalece por encima de la disciplina. Por lo tanto, existe en la Administración
Pública una relación dialéctica entre ambos elementos: objeto de estudio y
estudio del objeto se pertenecen y se relacionan mutuamente. Uno no puede
existir sin el otro. La crisis del objeto de estudio (actividad) afecta al estudio
del objeto (disciplina).
¿Qué es la Administración Pública?
Los primeros libros de enseñanza de la disciplina invariablemente se inician
con la pregunta: ¿qué es la Administración Pública? Los autores formulaban
sus definiciones conforme a los argumentos centrales para enfatizar alguna de
las cualidades del campo de estudio, otros definían el carácter de la Administración Pública como arte, filosofía, ciencia o profesión. Incluso algunos otros
sólo se preocupaban por su naturaleza dinámica, es decir, la actividad o proceso administrativo público.
En esta investigación se insiste en la necesidad de definir a la disciplina en
varias dimensiones: 1) en su sentido etimológico, 2) en sus definiciones ancestrales, 3) como actividad (objeto de estudio), 4) como ciencia (estudio del
objeto), y 5) como objeto de estudio y estudio del objeto. La falta de conceptualizaciones precisas del campo de estudio es una de las carencias en las
investigaciones en nuestra materia; por ello, con este trabajo se intenta contribuir a ofrecer un abanico de definiciones que nos permitan comprender mejor
nuestro campo de estudio.
16
INTRODUCCIÓN
La Administración Pública tiene un solo objeto de estudio, es decir, la actividad organizada del Estado. Sin embargo, existen diferentes interpretaciones
del "objeto de estudio" que históricamente se han constituido como orientaciones de estudio, que han sido: 1) el Estado; 2) el gobierno; 3) el poder; 4) el
poder ejecutivo; 5) los poderes (ejecutivo, legislativo y judicial); 6) la burocracia; 7) la teoría organizacional; 8) el management público y 9) las políticas
públicas (policy), entre otros. Estas últimas orientaciones -burocracia, teoría
organizacional, management y políticas públicas- son las más representativas
en la actualidad. Cada una de estas orientaciones, en su campo, reclama para sí su
propio objeto de estudio y disciplina, aunque en realidad son diversas disertaciones sobre un mismo objeto de estudio. A nuestro parecer, intentar estudiarlas de manera separada y única supone una mayor confusión y complejidad,
debido a que su núcleo original es: la Administración Pública.
Esta diversidad de orientaciones científicas ha generado una rica y variada
cantidad de aportaciones al estudio de la disciplina, pero al mismo tiempo
provocan una debilidad estructural en su estudio, su fragmentación y dispersión. Esta condición ha propiciado un alejamiento para constituirla como una
ciencia con pleno derecho que cuente con una auténtica teoría administrativa y
que le permita reconocer su naturaleza propia e identidad de otras disciplinas
de las ciencias sociales. Asimismo, esta condición de fragmentación y dispersión del estudio del objeto ha propiciado que no haya en la actualidad una
teoría central de la Administración Pública.
¿Es la Administración Pública una ciencia?
La respuesta a esta pregunta se inicia desde el momento mismo del surgimiento de la Administración Pública en su etapa moderna. Primero fueron Wilson y
Goodnowal final del siglo XIX; después, en el siglo xx, continúa con White,
Gulick, Dimock, Simon, Dahl, Ostrom, Parker, Caiden, Mosher, Cimrnino,
Waldo, Chevalier y Loschak, así como Guerrero, entre los más importantes,
quienes cuestionan el carácter científico de la disciplina. Para algunos es sólo
un arte elevado, que como la metalurgia o la odontología, que nacieron corno
arte, se convirtieron con el tiempo en una ciencia; para otros es una filosofia
que puede contribuir a la felicidad y armonía del ser humano; para algunos es
un conjunto de técnicas y habilidades que debidamente aplicadas contribuyen a la eficiencia y eficacia del gobierno; otros sostienen"que es una ciencia
en gestación y desarrollo que se encuentra fragmentada, pero que tiene
identidad y materia; los más radicales han dicho que no es una ciencia, arte o
17
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
filosofía, que sólo puede ser considerada como una profesión o carrera administrativa.
A nuestro parecer, es necesario que esta polémica sea recuperada en las
actuales circunstancias de la disciplina, para dar rumbo y orientación a la Administración Pública en la búsqueda de su dignificación como una ciencia autónoma, independiente y de pleno derecho. Las aportaciones del Derecho, la
Economía, la Ciencia Política, la Sociología, la Administración, la Psicología
y la Historia, entre otras, fueron fundamentales para la conformación del estudio del obj eto; no obstante, el sueño "interdisciplinario" ha conel uido y es un
requerimiento estructural que la Administración Pública constituya su propio
campo de estudio, sus categorías, principios, método y teoría administrativa.
Una de las mayores debilidades del estudio interdisciplinario fue la carencia
de la construcción de una teoría central de la Administración Pública, debido a
que cada disciplina auxiliar establecía sus propias prioridades académicas en
detrimento de nuestro campo de estudio. Por ello, puede afirmarse que la materia reclama su propia disciplina.
La Administración Pública es una ciencia
El debate en tomo a la cuestión del carácter científico de la Administración
Pública tiene tres grandes vetas: 1) la antigua Ciencia Administrativa fundada por von Stein en Alemania y Bonnin en Francia, que sostiene que la
disciplina es una ciencia, la cual es practicada en toda Europa; 2) la perspectiva en Inglaterra de considerar a la Administración Pública como filosofía, y
3) la Administración Pública nacida con Wilson en los Estados Unidos de Norteamérica en 1887, que en su origen fue definida como arte y que podría convertirse en ciencia, aunque en la actualidad predomina más la orientación a ser
concebida como una profesión o carrera administrativa.
Este contraste de opiniones, argumentos y criterios sugiere que se pueda
hablar de dos tipos de Administración Pública, o bien, se trata de uria misma
moneda con una doble cara. El debate en los Estados Unidos de Norteamérica ha prevalecido durante el presente siglo, primero con la llamada crisis de
identidad, también denominada crisis intelectual (Ostrom) o también llamada
crisis de creatividad (Guerrero), la crisis en la época de la privatización (Raque) y más recientemente, en el debate iniciado en la Public Administration
Review en las décadas de los ochentas y noventas, con el trabajo de Howard
McCurdy, Robert Cleary, .Jay White, James Perry y' Kenneth Kraener, Robert
Stallings o James Ferris, entre otros.
18
INTRODUCCIÓN
-----------------
Aunado a lo anterior, existen los que hemos denominado "nudos históricos"
de la Administración Pública -el epistemológico, el científico, el interdisciplinario, el jurídico, el político y el administrativo- que complican aún más
el desarrollo de una disciplina unificada y cohesionada. En la medida que estos
"nudos" puedan ser destrabados en el terreno del estudio de la Administración
Pública, es factible que pueda construirse un conocimiento sistemático y riguroso que permita, en un horizonte cercano, consolidar una teoría de la Administración Pública.
El presente trabajo intenta, al igual que en su momento Mosher y Cimmino,
Guerrero, así como Chevalier y Loschak, establecer una reflexión seria y fundamentada en torno al carácter científico de la Administración Pública. Se encuentra elaborado como un libro de texto para contribuir como materia prima a
los estudiosos de la Administración Pública, así como a los publiadministrativistas que ejercen y practican la profesión en el gobierno.
La tesis central de la investigación es que la Administración Pública es una
ciencia, debido a que: 1) tiene un objeto de estudio (materia) tan antiguo como
el gobierno; 2) cuenta con un estudio del objeto ancestral, que se consolida a
partir de los cameralistas y en los siglos XIX y XX; 3) tiene un campo profesional para aplicar sus conocimientos en el gobierno; 4) existen carreras y universidades que ofrecen la profesión para su enseñanza y aprendizaje, que la
constituyen en la Ciencia Administrativa; 5) existen disciplinas que han contribuido a su desarrollo teórico, pero el campo de estudio cuenta con su propio
objeto de estudio; 6) es una disciplina aplicada en gestación, que en su ejercicio y práctica nace como arte y en su desarrollo se ha convertido en una ciencia
embrionaria.
La investigación se encuentra estructurada en siete capítulos. En el primero,
"Historia del obj eto de estudio de la Administración Pública", se analiza de
manera sucinta la construcción histórica del objeto (actividad) desde las primeras civilizaciones hasta llegar a los grandes imperios de la humanidad. El
segundo, "Desarrollo histórico del estudio del objeto de la Administración
Pública", intenta demostrar que el estudio del objeto es una materia histórica
mediante la descripción de las primeras aportaciones teóricas de los cultivadores de la disciplina en los siglos XIX y XX, así como los países que mayor tradición y aportaciones han realizado a la disciplina. Ambos capítulos constituyen el marco histórico del objeto y estudio de la Administración Pública. El
tercer capítulo, "¿Qué es la Administración Pública? Complejidad en la construcción de una definición", es una recopilación lo más completa y exhaustiva
posible de las definiciones clásicas, así como de las más recientes para conceptualizar a la disciplina.
19
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
En el cuarto capítulo, "La Administración Pública como disciplina científica: el estudio del objeto", se polemiza en tomo a dos planteamientos generales:
1) se considera a la disciplina arte, filosofia, profesión o ciencia, y 2) se revisan las aportaciones de las diversas ciencias (Derecho, Economía, Ciencia
Política, Administración, Sociología e Historia) a la Administración Pública. Por
su parte, en el quinto capítulo, "Los 'diversos' objetos de estudio de la Administración Pública", se realiza un breve análisis del objeto de estudio con sus
diversas orientaciones: 1) Estado; 2) Gobierno: 3) poder; 4) Poder Ejecutivo; 5) Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial; 6) burocracia; 7) organización; 8) Public Management y 9) políticas públicas (policy). Ello permite
conocer la complejidad de un estudio que no es único ni homogéneo, sino
multifacético.
En el sexto capítulo, "¿Es la Administración Pública una ciencia?", a manera de ubicación de la polémica en torno a la naturaleza científica de la disciplina, se describe el llamado fin de la Administración Pública, la crisis de
identidad y la crisis en la época de la privatización, así como su defensa y
revitalización (Caiden) para llegar a la polémica desatada por los artículos de
Howard McCurdy y Robert Cleary en la escuela norteamericana. Por último,
en "La Administración Pública como ciencia", se realiza un breve planteamiento de los "nudos históricos", las dos posiciones prevalecientes (ciencia en
desarrollo y ciencia fragmentada), así como una propuesta de temas de la
agenda mínima para reedificar el carácter científico de la disciplina. Por último, se incluyen los planteamientos más importantes resultado de la investigación, que pueden ser consideradas como conclusiones, y la bibliografia
consultada y recomendada.
20
I
HISTORIA DEL OBJETO DE ESTUDIO DE
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
l objeto de estudio de la Administración Pública tiene una historia que
se remonta a las primeras civilizaciones de la humanidad. La actividad
que da sustento al objeto de estudio, en el momento de su aparición, se
encuentra asociada a otras funciones esenciales para esas primeras organizaciones políticas, tales como las funciones ceremoniales, religiosas, espirituales,
militares, la impartición de justicia, la recolección de impuestos, escribanía y
registro de censos, y otras que se desarrollaron por las necesidades impuestas
por el tipo de formas políticas (gobierno) que se trataba mediante las formas de
polis, res publica, imperium, o ciudad-Estado.
La revisión histórica de la conformación del objeto de estudio de la Administración Pública es esencial para determinar su lugar dentro de las actividades propias de la disciplina y mostrar que el campo de estudio tiene identidad, así como existencia propia y autónoma. Inicia como un arte oculto para
los gobernados y accesible sólo a los gobernantes, que les permite llevarlo a
cabo para lograr las grandes obras de esas civilizaciones. Como arte elevado
-dice Dimock- la Administración Pública puede sistematizar sus conocimientos a través del tiempo para constituirse en una ciencia de pleno derecho.
Posteriormente, como un conjunto de técnicas se constituye en una profesión,
para luego sistematizar su conocimiento y alcanzar el rango de disciplina científica.
El propósito de este capítulo es revisar históricamente el objeto de estudio
de la Administración Pública, destacando los aspectos más relevantes de manera sucinta, tanto en las primeras civilizaciones como en los grandes Imperios. Como tal, es una breve introducción histórica de la administración pública, con un esquema accesible para revisar su estado actual a partir de su
pasado más remoto; no pretende convertirse en una revisión exhaustiva,
sino por el contrario, que sirva como un punto de partida para conocer la
E
21
ross JUAN
SÁNCHEZ GONZÁLEZ
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trayectoria histórica del objeto de estudio que nos ocupa. Al respecto, Waldo
ha dicho: "La historia de la administración como tal, permanece en su mayor
parte sin escribir, aunque en la civilización occidental sus líneas principales
estén claras".l
Por su parte, E. N. Gladden identifica en la conformación histórica del objeto de estudio de la administración pública cuatro áreas fundamentales: 1) las
formas históricas de gobierno; 2) el papel de los funcionarios; 3) el desarrollo
de técnicas básicas administrativas y 4) el surgimiento de servicios básicos."
Para los propósitos de esta investigación, se destaca el papel de los funcionarios que realizaban tanto actividades administrativas como una diversidad de
actividades religiosas, místicas, judiciales, de protocolo o escribanía, propias de los cargos que les eran conferidos.
El servidor público constituye una creación social que emerge junto con el Estado
moderno. Sin embargo, sus ancestros, los servidores de la administración pública
precedente, constituyeron congregaciones sociales altamente desarrolladas: algunas
siguieron una carrera, otras disfrutaron de estabilidad y formación que hoy podríamos llamar "profesional", y unos más sufrieron del sistema de méritos con sus
exámenes y oposiciones. Aunque en términos weberianos no constituyeron propiamente una burocracia, fueron funcionarios cuyos rasgos distintivos constituyeron la
semilla del moderno servidor público.I
Ésta es una de las formas más adecuadas para identificar el objeto de estudio y describir su desarrollo histórico, de tal manera que, mientras en las primeras civilizaciones los funcionarios realizaban una diversidad de actividades,
en los imperios existe un mayor grado de diversificación, especialización y
complejidad en las actividades, tareas y responsabilidades que les eran conferidas, corno fue el caso de la recaudación de los impuestos, la administración de
las finanzas y la construcción de grandes obras monumentales, como las pirámides de Egipto y la Muralla China.
1 Waldo, Dwight, Estudio de la Administración Pública, Madrid, Aguilar, 1964, p. 34.
2 Gladden, E. N., Una historia de la administración pública, México, INAP- FCE, 1989, 1I tomos. Para
este autor la administración pública realiza 10 servicios básicos en la antigüedad: 1) administración general, 2) religión, 3) defensa, 4) administración local, 5) producción, 6) abastecimientos, 7) comunicaciones,
8) construcción, 9) servicios sociales y 10) relaciones exteriores.
3 Guerrero, Ornar, El Funcionario, el Diplomático y el Juez, México, Universidad de Guanajuato, Instituto de Administración Pública de Guanajuato, Instituto Nacional de Administración Pública y Plaza y
Valdés, 1999, p. 73.
22
HISTORIA DEL OBJETO DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Construcción histórica del objeto de estudio de la Administración
Pública
La evidencia histórica demuestra que existe una disparidad entre el objeto de
estudio y el desarrollo del estudio del objeto en la Administración Pública.t El
objeto de estudio de la administración pública se ha construido a lo largo de
las primeras civilizaciones que dejaron huella en la historia hasta nuestros
días, como parte de un gran esfuerzo para consolidar las diversas formas que
adoptaron como polis, res publica, ciudades-Estados, imperios, reinados y
como Estados-Nación. Con diversos nombres, idiomas, lenguas y jeroglíficos,
los administradores públicos del pasado dejaron evidencia histórica de la forma en que realizaban sus tareas para engrandecer la figura del rey, emperador,
califa, sultán o gobernante al que servían. La administración pública existe como actividad, fenómeno real y objeto de estudio desde los albores de las
primeras civilizaciones, confundido y mezclado con otras actividades de diversa
naturaleza. En el advenimiento de la humanidad, en las comunidades más simples el jefe o gobernante es quien mantiene el poder, es capaz de dirigir personalmente todas las actividades relacionadas con la puesta en marcha del
gobierno.'
Por la complejidad de las propias actividades, las funciones deben ser compartidas o delegadas; surgen los primeros administradores para desempeñar
sus funciones bajo la dirección del líder. Los primeros funcionarios se encuentran agrupados en tres clases: 1) en la cima, los gobernantes o quienes
concentran el poder; 2) al centro, los directores o administradores, los cuales
se ocupan de la realización del mandato de los gobernantes; y 3) abajo, la
numerosa clase inferior de trabajadores y esclavos que están a cargo del trabajo productivo de la comunidad. En general, el administrador público figura
en el nivel medio realizando actividades que le eran conferidas por el jefe. En
todas las etapas y formas de organización, el funcionario es el subordinado
del poder imperante, ya sea que se trate de un jefe, rey, cuerpo colectivo, gran
sacerdote, magistrado, líder militar, legislador o jefe ejecutivo. El administrador público no es el que manipula el poder, sino el especialista en dirección y
administración.s
4 Guerrero, Omar, Teoria Administrativa de la Ciencia Pollttca; México, UNAM, 1976, p. 9.
S Gladden, E. N., op. cit., p. 7.
6 Ibid., p. 20. Por ejemplo, en las ciudades sumerias existía el patest o enst; quien como príncipe y
sacerdote asociado, llevaba a cabo la voluntad del dios al cual estaban dedicadas la ciudad y las tierras. Era
el administrador de todas las actividades diversas del diminuto Estado. Por su parte, en el imperio persa
existió un funcionario llamado sátrapa o "protector del reino". Los sátrapas eran seleccionados general-
23
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
En este sentido, la invención de la escritura se encuentra ligada al desarrollo
del objeto de estudio de la administración pública. El sello cilíndrico es el
primer artículo administrativo que se utilizaba para salvaguardar posesiones;
fue un primer adelanto de la firma personal. No obstante, la primera forma de
escritura fue pictográfica, la que se representaba por una serie de líneas firmes
similares a las hechas en piedra. Los sumerios llegaron atener 560 signos, que
representaban una sílaba o palabra. El trabajo del escribano requería paciencia,
así como habilidad. Por ejemplo, la biblioteca real de Asurbanipal, rey asirio,
llegó a tener 26 000 tablillas. En Egipto, la invención de los papiros facilitó
enormemente el progreso de la organización. Con la hoja del papiro tuvo lugar
una de las más importantes aportaciones a la administración. En China, la invención del papel y la tinta china contribuyen enormemente en las actividades administrativas de los escribanos. Sin embargo, para algunos estudiosos de la
administración pública, ésta es muy antigua.
Cuando dos hombres cooperan en poner a rodar una piedra que ninguno de ellos
hubiera podido mover por sí solo, han aparecido los rudimentos de administración.
Este sencillo acto tiene las dos características básicas de lo que llamamos actualmente administración. Hay un designio -trasladar la piedra- y hay acción cooperativa -varias personas que emplean la fuerza combinada para realizar algo que no
podía hacerse sin esta combinación-o En su más amplio sentido, el concepto de
administración puede definirse como las actividades de grupos que cooperan para
alcanzar objetivos comunes."
Aunque es poco probable identificar en este acto los antecedentes remotos
de nuestra disciplina, realmente es en las civilizaciones que dejaron restos de
su grandeza histórica donde se encuentran los inicios de la conformación
del objeto de estudio. La administración pública ha tenido una expresión histórica e institucional que se remonta al establecimiento de las antiguas civilizaciones de Egipto, Roma, China e India, cinco mil años atrás.! A partir de la
investigación desarrollada por E. N. Gladden? en torno a la historia de la admi-
mente de la familia real o de la nobleza persa. Contaban con un secretario que supervisaba sus actividades y
actuaba como una vinculación entre él y el gobierno central.
7 Simón, Herbert A.; Smithburg, Donald; Thompson, Víctor A., Administración Pública, México, Editorial Letras, 1968, p. l.
8 Guerrero, Ornar, Teoria Administrativa de la Ciencia Política, op. ctt., p. 13.
9 Gladden, E. N., op. cit., p. 23. Este autor señala: "Afortunadamente no es nuestro objetivo reseñar
toda la vasta historia, sino seleccionar aquellos factores e incidentes que ilustren el tema administrativo
avanzando infinitamente a través de la bistoria dramática de la hUmanidad". En nuestro caso, sólo pretende-
HISTORIA DEL OBJETO DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
nistración pública, dividimos así de manera general, la construcción histórica
del objeto de estudio: a) las primeras civilizaciones y b) los grandes imperios.
Las primeras civilizaciones
Las primeras civilizaciones de las que se tiene memoria histórica se encuentran de manera concreta en los sumerios, los hititas, asirios, caldeos y persas. 10
En ellas las actividades vinculadas al objeto de estudio ya se encontraban de
manera rudimentaria mezcladas con otras actividades que con el tiempo comenzaron a diferenciarse y especializarse, por lo que es necesario identificar y
analizarlas para establecer las contribuciones que realizaron en la conformación del objeto de estudio. Waldo señala que Gordon Childe, ofrece "un esquema fascinante del desarrollo de la Administración en el amanecer de la
Historia".l1 Childe presenta el sentido administrativo que guardó la revolución
urbana en Mesopotamia con la edificación de grandes ciudades, alrededor de
3 000 años antes de la era cristiana.
Sumerios
Los sumerios son los iniciadores de la historia, tanto en el tiempo como en su
creatividad. Estos pueblos aparecen durante el cuarto milenio a.C. como inventores destacados del mundo antiguo; fueron los primeros en utilizar la rueda y
el arado tirado por bueyes; contaban con una alfarería primitiva de estilo vigoroso y propio.
Los sumerios hicieron contribuciones considerables en agricultura, matemáticas,
ciencia, ingeniería, gobierno, derecho y literatura, para mencionar algunos de sus
mos ubicar el desarrollo histórico del objeto de estudio de nuestra disciplina, de manera sucinta y como una
primera aproximación a la historia de la administración pública. En esta revisión falta describir a los fenicios, micenios y minoicos, así como a los etruscos.
10 Ibid., p. 45. "En las ciudades-Estado primitivas el gobierno y la administración de los asuntos eran
una sola cosa: una forma de gobierno local sobre una base soberana, en que la administración es fácil de
entender. "
11 Waldo, Dwight. op. eit., p. 32. Este autor cita a Gordon Childe. Las primeras civilizaciones contribuyeron con aportaciones fundamentales a la administración, corno la recaudación de impuestos, los censos
realizados a la población, la prestación de los primeros servicios a la comunidad y las formas de organización provincial y local.
25
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
campos de actividad más importantes, y para apoyar este esfuerzo variado y sostenido existían seguramente medios y una maquinaria administrativa efectiva, independientemente de que la administración no fuera reconocida como una actividad
separada. 12
Las ciudades sumerias forman comunidades independientes organizadas
como pequeñas ciudades-Estado. En el centro de cada Estado se encontraba el
templo desde el cual se administraba la hacienda principal, bajo la dirección
del patesí, que como príncipe y sacerdote asociado, realizaba la voluntad del dios
al que estaban dedicadas la ciudad y la tierra. El cultivo lo realizaban los siervos y parcelarios, que junto con los sirvientes del templo constituían prácticamente toda la población. El gobierno de la ciudad tenía la forma de una
corporación, bajo el patesí, con una serie de dioses menores o sirvientes divinos que actuaban como supervisores.
Los primeros pobladores de Sumeria, "en el terreno artificial que ganaron mediante
el esfuerzo colectivo con obras de desagüe y riego" [...] gracias a "una cuantiosa
fuerza de trabajo, es decir, una gran población" [...] construyeron ciudades, caminos, templos y obras hidráulicas como una "tarea cooperativa". El trabajo de "cientos de participantes debía ser coordinado y dirigido y el todo planeado exactamente
de antemano v.U
A partir de entonces, se establece una clase de funcionarios profesionales.
Ya existía una sociedad comercial, un sistema contable, medidas uniformes, un
sistema de cheques bancarios y probablemente la primera burguesía en el mundo. Ahora esta clase sería apoyada con un servicio público remunerado, por lo
que los patesís serían suplantados por funcionarios reales y el gobierno pasó a
ser secularizado. Privada de sus principales funciones gubernativas, la clase
sacerdotal asumió una función financiera y adquirió un virtual monopolio de
las operaciones de banco. 14 Waldo señala que los antiguos sumerios, sin duda,
se habrían quedado sorprendidos si se les hubiera dicho que estaban aprendien-
12 Gladden, E. N., op. cit., p. 28. Con las leyes de Hammurabi, por primera vez en la historia se deja
sentado un sistema de leyes amplio en forma escrita, los jueces lograron en lo sucesivo administrar la
justicia con firmeza de acuerdo con el código. La autoridad legal se centralizó en el rey como legislador y
los jueces fueron puestos bajo su control; esto supuso una fuerte administración centralizada entre los sumerios.
13 Childe, Gordon, ¿Que sucedió en la historia?, pp. 105-107. Citado por Ornar Guerrero.
14 Gladden, E. N., op. cit.; p. 33.
26
HISTORIA DEL OBJETO DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
do a administrar. A su manera, ellos estaban sencillamente resolviendo problemas prácticos, y probablemente muchos descubrimientos ocurrieron de manera
accidental. Lo relevante es que estaban aprendiendo a administrar.
Hititas
En el segundo milenio a.C., ya existían reyes hititas que ejercían las facultades
normales de la dignidad real como comandante supremo del ejército, autoridad
judicial mayor y jefe sacerdotal. Eran la cabeza máxima responsable del Estado; aunque delegaban sus deberes judiciales a subordinados, debían conservar
el control directo de sus funciones militares y religiosas. Los hititas eran un
pueblo guerrero que requería de una administración militar centralizada y fuerte, para continuar con las conquistas de otros pueblos.
El gobierno en las localidades hititas seguía estando sujeto a un consejo de
ancianos del pueblo, institución antigua que había pasado al control de los gobernadores provinciales designados de manera centralizada. Los territorios recién conquistados a nombre del rey eran encomendados para su gestión a sus
propios hijos. Sus facultades incluían dispensar la justicia, nombrar sacerdotes y supervisar los asuntos religiosos, así como la construcción de obras públicas. La descentralización política implicaba una clara descentralización
administrativa entre los hititas.
Asirios
Después del resplandor de Hammurabi sobrevino un periodo de estancamiento
en Babilonia; los sumerios habían desaparecido del escenario de la historia.
Los asirios habían construido un fuerte Estado militar. Eran un pueblo de guerreros despiadados que desarrollaron un ejército permanente para lograr un
firme dominio sobre un vasto territorio. Para evitar distracciones con rivalidades como la de los regímenes de Sumeria y Babilonia, los asirios no rechazaban el comercio: sus mercaderes viajaban por vastas regiones y su capital
Ashur se convirtió en un importante centro mercantil, mejorando los métodos
comerciales desarrollados por los sumerios.
El Estado asirio era una máquina militar extensa administrada en forma centralizada por la oficina de negocios del rey. Los asirios realizaron una contribución importante al mostrar cómo con buenas comunicaciones podían
unificarse pueblos establecidos en un área extensa, aunque con ciertas limita-
27
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
ciones.P Se mantuvo un control riguroso y estricto en los asuntos internos; por
ejemplo, leyes sobre la severa supervisión del Estado sobre la propiedad y el
matrimonio. El ejército era mantenido a expensas de la producción y llegó a
depender del reclutamiento a través de exacciones extranjeras. Una gran maquinaria guerrera requería de una maquinaria administrativa que les permitiera
continuar incrementando su poderío militar.
Caldeos
Cuando los caldeos dominaron Babilonia la conquistaron después de dos años
de lucha hacia finales del siglo VII a.e. Babilonia fue reconstruida y Nabucodono sor, el más grande de los emperadores caldeos, reinó ahí durante 40 años.
Las artes de los sumerios y sus métodos comerciales fueron cultivados nuevamente, mientras que los caldeos hicieron una considerable contribución cuando
fundaron la ciencia de la astronomía mediante la observación permanente
del cielo. Los caldeos utilizaron métodos administrativos antiguos, ya que sus
escribanos empleaban un viejo estilo de escritura y anticuadas formas de expresión oral. Sin embargo, con sus escritos pueden descubrirse las formas de
organización político-administrativa que les permitieron prevalecer como civilización en la historia antigua.
Persas
Alrededor del siglo VI a.C,; Ciro, el príncipe de una pequeña tribu persa, derrotó a los medos mediante una hazaña militar y tendió los cimientos del vasto
Imperio que se extendería hasta el Mediterráneo y las orillas del Mar Negro.
No obstante, Ciro no sólo fue un genio militar, sino también tenía enormes
aptitudes para la administración y en tanto que el elemento militar siguió siendo la parte fundamental del poder del Estado, la alianza de las provincias se
obtuvo a través de un tratamiento justo. 16
15 Gladden, E. N., op. cit, p. 33.
16 Ibid., p. 53. El primer imperio persa difería del imperio romano, en el cual los pueblos conquistadores
llevarían su propia cultura a los conquistados. El objetivo de Ciro era edificar un gran reino en el cual
reinaría una era de paz. Después de conquistar el imperio lidio para incorporar los dominios de las ciudades
griegas del Asia Menor, Ciro se volvió al sur y capturo Babilonia, a la que permitió subsistir, pero bajo el
nuevo gobierno. Un primer acto fue la liberación de los hebreos que estaban todavla cautivos y arreg\{) que
27134
28
HISTORIA DEL OBJETO DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La administración pública en Persia no se encargaba solamente del servicio del Estado: estaba comprometida en el éxito de la economía nacional, sin olvidarse además de las necesidades de los trabajadores. Muchas de las modernas especies de
tributación parece que habían sido impuestas ya en bienes y rebaños, tierras, comercio e incluso en ventas. 17
Cada pueblo seguiría conservando su propia identidad, religión e instituciones, pero en el futuro su gobierno central estaría representado por un persa
responsable ante el Gran Rey. Con este propósito el imperio fue dividido en 20
provincias bajo un sátrapa o "protector del reino", los cuales eran seleccionados de la familia real o de la nobleza persa. Cada sátrapa tenía un secretario
que supervisaba sus actividades y actuaba como una vinculación entre él y el
gobierno central. Había también un cuerpo de inspectores viajeros con plenas
facultades que contaban con su propia fuerza armada para vigilar las provincias y reportar al rey la marcha de los asuntos del imperio. Así fue perfeccionada una institución que sería imitada posteriormente por otros gobiernos.
En las primeras civilizaciones la figura del patesi como príncipe y sacerdote
asociado con los sumerios, el Consejo de Ancianos que apoyaban al rey hitita,
los escribanos con los asirios y los caldeos, así como el sátrapa como protector del reino y los inspectores con los persas, muestra el grado de importancia
de los funcionarios en las labores del reino y el apoyo que daban a sus gobernados en tareas que era necesario delegar. La materia de estudio de la administración pública se encuentra de manera primigenia y rudimentaria en estos
funcionarios. Será en los grandes imperios donde persista un mayor grado de
especialización y complejidad en las actividades que los gobiernos debían
afrontar para alcanzar su grandeza y permanencia.
Grandes imperios
La administración pública durante la edificación de los grandes imperios fue
esencial para lograr sus conquistas, conservar su poderío, aumentar sus rique-
fueran acompañados de regreso a Palestina por un alto funcionario persa, que fue comisionado para vigilar
que las disposiciones reales se cumplieran.
17 Ibid., p. SS. Después de la muerte del hijo de Ciro, Cambises, ascendió al poder Darío; entonces el
imperio gozaría de su mayor gloria. El nuevo gobernante suponía que Ciro habla sido muy flexible y que
debía introc:tueirse una forma de gobierno mú dura para mantener unida una. diversidad de pueblos con
diferentes culturas y costumbres.
29
JOSÉ JuAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
zas y centralizar los asuntos de gobierno. Detrás de cada imperio hay una compleja administración pública que permite al monarca consolidar la unidad imperial, centralizar el mando en la toma de decisiones y el desarrollo en los
primeros servicios sociales a la comunidad que se convierten en parte regular
de su reinado. Por su importancia, destacan los imperios de Egipto, Grecia,
Roma, India, China, Bizancio, el Islam y el Imperio Otomano;'! que impusieron sistemas administrativos más especializados e incluso profesionalizados
-como el caso de China- que les permitió una prolongada permanencia
como imperios universales.
Aunque el servicio público es propio del mundo occidental, es en Asia donde
nace su semilla: se trata de una proto-burocracia porque en los estados orientales no existía una diferenciación entre el patrimonio público y el patrimonio
privado, por lo que los cargos que integran el servicio del palacio constituyeron
una parte de la herencia personal del monarca.'? El sistema de exámenes y
promoción de la China Imperial y la Escuela de Pajes del Imperio Turco constituyeron notables avances para la formación de los funcionarios. En Bizancio, el
ingreso al cargo estaba presidido por la "promoción solemne" en una ceremonia espectacular en la que el aspirante era investido como funcionario público.
Egipto
Un sistema despótico de gobierno comprometido por sí mismo con todos los
sectores de la economía del país, como el antiguo Egipto, no hubiera podido
funcionar exitosamente sin el apoyo de un servicio público masivo y eficiente.
Según Gladden, Egipto tenía un servicio público en serie, más que único.
18 Cabe señalar que en este apartado histórico sólo se citan algunos de los imperios más representativos
de la historia, pero en la mayoría de los que existieron y que dejaron huella, se encontrarán elementos
administrativos de nuestro objeto de estudio que presenta mezclado con otra clase de actividades propias de
esos imperios. Aquí se citan de manera representativa. Asimismo, no se citan los pueblos como los fenicios,
micenios y minoicos, así como los etruscos, debido a que desviarían nuestra investigación, aunque pueden
consultarse en la obra de Gladden.
19 Guerrero, Ornar, El Funcionario, el Diplomático y el Juez, op. cit., p. 74. Guerrero cita a Max Weber,
que sostenía: "el cargo patrimonial carece ante todo de la distinción burocrática entre la esfera privada y la
oficial. Pues la misma administración pública es considerada como una cuestión puramente personal del
soberano, y la posesión y ejercicio de su poder político son estimados como una parte integrante de su
fortuna personal, que resultaba beneficiosa en virtud de los emolumentos y las contribuciones. Por lo tanto,
la forma de ejercer el poder depende enteramente de su libre albedrío".
30
HISTORIA DEL OBJETO DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
A pesar de las muchas vicisitudes de una historia que se extiende sobre tan largo
periodo, la característica sobresaliente del gobierno egipcio fue su estabilidad y particulannente la continuidad del gobierno del faraón, aun bajo el dominio extranjero.
La ley del rey egipcio estaba firmemente basada en la religión y encarnada consistentemente en un absolutismo que, aunque en general era benévolo, no dejaba lugar
para la participación democrática. Por razones obvias, el Sol y el Nilo eran adorados
y desde el principio el Estado perteneció al dios Sol, cuyo principal agente era el
faraón; esto significaba "La gran casa" [...] No podía haber una distinción entre la
Iglesia y el Estado; ambos no eran solamente inseparables, eran una sola cosa.é?
Al principio el faraón era gran sacerdote, rey, administrador supremo, juez
supremo, comandante de guerra supremo, tesorero supremo y director de toda
propiedad; todo reunido en un solo cargo. Ninguno de estos papeles separados
podía diferenciarse tomando en cuenta que estaban implícitos en su dignidad
de dios, poder supremo. Pero consideraciones prácticas condujeron pronto a la
delegación de responsabilidades administrativas que se encontraban en el ámbito de las facultades del gobernante. Sin duda al principio estas facultades
pasaron a manos de parientes y nobles, pero con la creciente especialización de
las funciones y la expansión de los oficios se hizo necesario introducir a otros
funcionarios dentro del campo de la administración. En la época del Antiguo
Imperio se había desarrollado un complejo sistema administrativo para servir
al rey y liberarlo de actividades que representaban una carga. En una etapa
temprana había comenzado a emerger una forma de burocracia que se desarrollaría hasta alcanzar un poder impresionante dentro del sistema egipcio.
Desde los inicios el faraón adoptó la costumbre de nombrar a un diputado
con el cargo de visir, aquel funcionario bajo el trono de la mayoría de las
monarquías orientales. El rey prefería a un hombre de cualidades, con mucha
experiencia que pudiera dedicarse a una diversidad de tareas, pero bajo su
control y supervisión. El visir podía ser poderoso, aunque por muchas razones
la tenencia de su cargo y su vida podían ser precarias. El visir se encargaba de
todo lo que significaba ser la cabeza política, en tanto que el faraón conservaba las funciones religiosas y ceremoniales, aunque sin renunciar al poder esencial por el que podía culpar al visir de las consecuencias del fracaso. El visir
realizaba funciones de juez supremo y arquitecto supremo; enseguida del
faraón, el visir era el poder superior del cual emanaba toda la autoridad ejecu-
20 Ibid; pp, 67,.68. En el imperio, las actividades derivadas de la profesión del .cribano llegaron a
permear la totalidad de la sociedad egipcia.
31
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
tiva. Egipto se concebía como la hacienda del faraón y el visir era su administrador máximo.>'
El grupo dirigente, además del faraón y los nobles, a los que delegaba responsabilidades, ejecutivas y administrativas, incluía también un influyente
cuerpo de escribanos asistidos por otros técnicos y artesanos.P En el imperio
egipcio existieron diversas esferas de la administración pública entre las que
destacan: 1) la corte y la familia real que se ocupaban de la administración del
Estado, los servicios de aprovisionamiento y la organización ceremonial religiosa; 2) la máquina productiva de la nación que requería de una planeación
estatal extensiva en la esfera de la ingeniería hidráulica; 3) el servicio del culto
a la muerte, que con el tiempo se convirtió en un programa colosal de construcción de pirámides y edificaciones; 4) las áreas gubernamentales locales
que incluían una vasta delegación de poderes ejecutivos y 5) la conducción de
las relaciones con el exterior, que se extendía desde las prácticas normales de la
diplomacia, hasta la imposición de la orden imperial. 23
Además de los sirvientes importantes del faraón, a los que él nombraba directamente, estaba toda la multitud de sirvientes de la corte y el templo, de oficinas
centrales, de obras de construcción y de los nomos. Los funcionarios eran servidores del faraón, de los nobles o de otros dignatarios del Estado y no se
consideraban como servidores públicos con la misión de fomentar el bienestar
del pueblo, aunque la organización y el trabajo eficientes condujeran a este
resultado. Había una gran diversidad de actividades que realizaban los servidores del faraón. 24
21 Ibid., pp, 75-76. Realmente era el ministro-en-jefe, encargándose de las diferentes carteras de Justicia, Guerra, Seguridad Interior, Agricultura y Obras Públicas. Trabajaba directamente a través de un gran
número de funcionarios y recibia reportes periódicos de los funcionarios locales de todos tipos. Tenia una
obligación diaria que reportar al faraón sobre su administración.
22 El ejército, seguramente bajo la dirección real, constituía en cierta forma un poder independiente. En
la base de la sociedad estaban los granjeros y campesinos, incluyendo numerosos esclavos, y de todos ellos
dependía por completo la productividad de la comunidad.
23 Gladden, E. N., op. cit., p. 73. El control de las localidades desde un centro de poder semejante era
siempre un problema. Desde una época temprana, el país fue dividido en unidades locales llamadas nomos,
cada uno bajo una monarquía que era la representación real. Pero el balance del poder tendía a fluctuar entre
las dos esferas de la administración. En la época del Imperio Medio surgió un sistema feudal bajo el cual los
gobernadores de los nomos se convirtieron en príncipes subordinados, pero rivales del poder central. El
asunto llegó a un estado definitivo bajo los vigorosos gobernantes de la dinastía XII, que se propusieron
obligar a los líderes provinciales a volver a la antigua obediencia al gobierno central.
24 "Podían escoger, si no una carrera en el templo, e1ejército, el palacio o las oficinas públicas, la
profesión de medicina o el arte, O posiblemente entrar a algún gremio o incluso convertirse en un modesto
32
HISTORIA DEL OBJETO DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Grecia
La ciudad-Estado griega primitiva tenía un rey, una serie de virreyes o nobles
y un sistema de castas. El rey consultaba a sus principales súbditos en consejo y
las decisiones se anunciaban al pueblo reunido en el Ágora. La administración
en la cumbre era todavía una administración familiar llevada a cabo por un
grupo de sirvientes domésticos con funciones específicas, pero éstos eran complementados por los therapontes, un grupo de sirvientes superiores reclutados
de las familias nobles. Estaban organizados en jerarquías y los más altos asistían al rey en sus obligaciones religiosas o lo representaban como heraldos en
las funciones públicas, llevando su cetro o sus insignias de poder.P Los therapontes servían en las fiestas reales, actuaban como mensajeros dotados del
poder real, convocaban al consejo, hacían aclamaciones al pueblo, llevaban las
órdenes reales a las batallas y representaban la autoridad real en misiones al
extranjero. En un sentido amplio, la administración se basaba en lafratria o
tribu, a la cual pertenecía el individuo.
Durante el primer milenio a.C., los griegos fundaron las ciudades-Estado de
Esparta y Atenas. En esa época había decaído el poder del reino homérico;
sólo en Esparta había sobrevivido como un sistema de dos reyes provenientes
de las dos casas reales de las que había surgido el Estado. Seguían manteniendo la dignidad del alto sacerdote y del comandante del ejército, pero habían
perdido la mayor parte de su poder judicial, constituyendo una excepción el
juicio sobre las cuestiones relativas a los caminos públicos." "El pueblo constituía una casta militar devota al servicio del Estado, sometida a una estricta
disciplina y con una vida comunitaria. Formaban una clase privilegiada cuyas
escritor de cartas de una aldea o apoderado insignificante. Así, la esfera del escribano no estaba limitada a
los servidores públicos, no obstante que era un servidor público. Las oportunidades en los servicios públicos
eran verdaderamente variadas y la excelencia en la escribanía podía permitir a un humilde principiante
escalar hasta la cumbre de su profesión. aun el oficio de Secretario Privado del faraón o visir." Ibld., p. 85.
25 tu«, p. 102.
26 En Esparta la gerusia; o Consejo de Ancianos, estaba formado por los dos reyes y 28 miembros de
familias nobles, que debían tener más de 70 años de edad. Su selección era proclamada en la appeIla o
Asamblea. La gerusia de tipo consultivo ejercía una influencia política enorme y actuaba como una corte de
justicia criminal, Todo ciudadano espartano de más de 30 aflos se sentaba en la appella, más COmO obligación que como un derecho, Convocada origiQa1mente por el rey, esta función fue transferida a! eforalo. probablemente la parte más caractcristica del sistema espartano. La appella no deliberaba: sólo se reunía para
los reyes y los éjoros. El e/oralo estaba constituido por cinco
aclamar las propuestas que le ｰｲ･ｳｮｴｬ｢ｾ
ciudadanos elegidos a! azar y que desempeftaban el cargo por UD afto.
33
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
vidas se debían al servicio del Estado; en realidad eran el Estado y su administración. "27
Por su parte, sobre el gobierno de Atenas se ha escrito tanto que sólo pueden
destacarse algunos aspectos. La administración se basaba en cuatro tribus,
cada una dividida en tres fratrias y con sus propios funcionarios. Con la creciente importancia de la marina, las cuatro tribus se volvieron a dividir, esta
vez en 48 naucrariae, cada una de las cuales era responsable del abastecimiento y la tripulación de los navíos. La naucrariae estaba representada por un
consejo administrativo responsable de la organización de la flota, ejemplo interesante de las raíces de la administración.P Se estableció el Consejo de los
Cuatrocientos para preparar los asuntos de la Asamblea Popular, constituida
por 100 miembros de cada una de las cuatro tribus originales.??
Ya en la Política Aristóteles clasificaba los cargos específicos para esclarecer las funciones de la administración pública griega'? Aristóteles divide en
dos niveles los cargos; en el primer nivel: i) los relacionados con el control
general del conjunto de las oficinas públicas y responsables de convocar e
introducir asuntos a la Asamblea; ii) los generales o comandantes encargados
de la defensa de la ciudad, incluyendo la vigilancia de las puertas y muros de la
ciudad y la inspección e instrucción de ciudadanos; y iii) los funcionarios financieros que reciben y revisan las cuentas de otras oficinas, conocidos como
auditores, contadores, examinadores o abogados del fisco.
27 Ibid., p. 104. La democratización de la constitución ateniense continuó. Se introdujo un interesante
método de financiamiento de los pagos y distribuciones adicionales cuando se formó un fondo especial bajo
la administración de su propio ministro para la recepción de impuestos de ricos. Se impuso un tributo a la
propiedad, tasado en un quinto del capital de cada ciudadano inscrito en el registro, y para su administración
los ciudadanos fueron divididos en 20 symmories. Por su parte, la cuestión ejecutiva del gobierno de la
ci udad permaneció con el Consejo de los Quinientos, a través de los pritaneos, pero éstos eran responsables
de la política general, dejándose la responsabilidad administrativa en manos de magistrados agrupados en
consejos representantes de las 10 tribus.
28 Ibid., p. 105. La democracia ateniense partía de los ciudadanos, quienes se reunían en la Asamblea
Popular (Ecclesis), y participaban en la elección de los magistrados. Todos los ciudadanos eran elegibles
también para ocupar un asiento en la nueva corte popular o Heliaea, las cuales eran cortes de apelación, que
se encargaron gradualmente de las funciones judiciales de los Arcontes. Al mismo tiempo el Consejo de
Areópago fue privado de sus funciones y dejó de participar directamente en la legislación y la administración, pero asumió el nuevo papel de protector de la constitución, con amplias facultades sobre los magistrados y autoridad censoria sobre los ciudadanos.
29 Se eligieron 40 candidatos para el Arcontato, diez de cada tribu, siendo elegidos al azar. El sistema
tribal de cada una de las 10 tribus elegia a SO miembros del Consejo, que se convirtió entonces en el
Consejo de los Quinientos. Este Consejo cambiaba anualmente siendo examinados todos los candidatos para
el nuevo Consejo por el Consejo saliente por lo que tocaba a la integridad de sus vidas públicas y privadas.
La labor de este Consejo en conjunción con los magistrados era esencialmente ejecutiva y por lo tanto
representaba un intento de colocar la administración del Estado en manos de los ciudadanos Ordinarios.
30 tu«, pp. 112-113.
34
HISTORIA DEL OBJETO DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Mientras, en el segundo nivel se encontraban seis cargos: i) Agoranomos,
encargados del cuidado de la zona del mercado y supervisores de los contratos
y del mantenimiento del orden; ii) Astynomos o superintendente de la ciudad,
quien realizaba la vigilancia de las propiedades públicas y privadas en el centro de la ciudad; iii) Agronomoi o inspectores rurales (en ocasiones guardabosques); iv) receptores de cuentas o tesoreros; v) relacionado con los registros de
los contratos privados y las decisiones de la corte, y se encargaba de las diferencias; y vi) los que tenían que ver con la ejecución de sentencias sobre los
ofensores, con la recuperación de las deudas y la custodia de prisioneros.
Roma
En el inicio de la ciudad-Estado de Roma la administración pública era una
labor de la ciudadanía que circulaba entre la masa de ciudadanos. Las técnicas
administrativas no eran complicadas, aunque la introducción de alfabetos y de
la escritura, así como el extendido uso del papiro que caracterizó a este periodo, facilitó considerablemente la realización de registros y la transmisión de
mensajes. Además del centro administrativo de Cnosos, el cargo de magistrado
o consejo de magistrados tendió a aumentar el número de subordinados. No
sólo el servicio público dependía de la devoción del ciudadano a su deber,
quien se suponía debía conocer todo lo referente a los asuntos del Estado, sino
también el sistema de finanzas, que se encontraba aún en una forma muy primitiva, el cual dependía de las contribuciones personales de los ricos.
Las funciones de la administración pública eran bastante simples al estar relacionadas con la seguridad y la buena conducción de la ciudad, así como de las actividades hogareñas normales necesarias para asegurar un buen gobierno. Aquí también
las tendencias estaban dirigidas a una mayor complejidad: las obras de construcción llegaron a ser importantes en una época temprana, requiriéndose habilidades
arquitectónicas y de ingeniería considerables y por supuesto generosas finanzas, en
tanto que en la fase helénica los servicios sociales comenzaban a alcanzar un nivel
de desarrollo bastante avanzado: educación, centros alimentarios, baños y servicios de salud.U
En la Roma imperial, a pesar de los trastornos y los recientes intentos de
reforma, la estructura del gobierno romano no había cambiado mucho durante
31 Ibtd., p. 130.
35
rosn JuAN
SÁNCHEZ GONZÁLEZ
los dos últimos siglos.s- En el imperio tardío romano se encontraban en la
cima las cabezas de la administración y algunas tenían carácter ministerial;
1) el prefecto del pretorio, 2) los contadores de las tesorerías; 3) el jefe de las
oficinas, y 4) el cuestor del palacio. Además, estaban los funcionarios importantes de los distritos, tales como vicarios, gobernadores de provincias, los
prefectos de las dos capitales, duques, contadores y agentes financieros y bajo
éstos la gran masa de puestos inferiores. Cada uno de los altos funcionarios de
las administraciones central y local tenía su cuerpo de oficiales, quienes trabaj aban en oficinas separadas. Las cabezas de departamento eran asistidas por
directores o asistentes, sustentando títulos tales como proximus, secundarius,
melloproximus, cornicularius o adjutor. Las carreras militares se asimilaron a
las carreras administrativas, por lo que los funcionarios civiles usaron el cingulum o cinturón como si fueran soldados. Los funcionarios civiles retirados
se clasificaban como soldados retirados o veterani.
Julio César se enfrentó con la tarea de reasumir la reconstrucción administrativa del imperio romano. Emprendió una profunda revisión de la administración, inició la introducción de un mejor orden público, planeó la reconstrucción
de un nuevo puerto en Ostia, a través del cual podían manejarse libremente las
importaciones. Las obras públicas, la extensión de la franquicia, la reforma
administrativa y la reducción tributaria se extendieron vigorosamente en el
resto de Italia. Asimismo se dieron pasos importantes para fortalecer la defensa del Imperio.
En el periodo de Augusto, éste vio la necesidad de un Consejo Administrativo, pero esta solución no llenaba por completo todo el sistema de gabinete.
Siguió practicando la costumbre ya establecida por la cual los magistrados
nombraban concilia de asesores en casos judiciales, pero su principal apoyo
provino de un comité del Senado nombrado por periodos semestrales y cuya
labor fundamental era preparar y expedir los asuntos de dicho cuerpo." A partir
32 Para abordar los males arraigados en la administración pública, se habían establecido ciertos tribunales especializados para hacer frente a los crímenes y fechorías oficiales. Hacia el año 149 a.C. había sido
introducido un tribunal quaestio de repetandis para ocuparse de los excesos impuestos por los gobernadores
de las provincias, mientras que durante el curso de los siguientes 50 años se crearon también el tribunal
quaestio de ambítu para considerar los casos ilegales en solicitud de votos para un cargo y soborno, y otro
quaestio de peculatu para adjudicar en casos ligados con el mal uso y el desfalco de los fondos públicos. La
utilización de dichos tribunales no parece ser una manera efectiva de purificar la administración pública, pero
posiblemente no había otra alternativa para evitar un rompimiento de los poderes politicos y administrativos.
33 La primera vez que se constituyó este comité, en el afio 27 a.C., sus miembros estaban formados por
los dos cónsules, un representante de cada uno de los otros colegios de magistrados y 15 miembros de la
familia imperial y miembros designados del orden ecuestre. Para entonces Augusto habla ad(¡lptado la cos-
36
HISTORIA DEL OBJETO DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
de este momento, se emprendieron extensas obras de construcción y replantación, así como un conjunto de departamentos administrativos.>' Uno de. los
departamentos públicos más significativos fue la Oficina para la Distribución de
las Raciones de Grano. Esta organización ya había aparecido bajo la República
y Augusto jugó con la idea de su abandono mediante la abolición de las distribuciones gratuitas, pero el servicio había llegado a ser indispensable y Augusto
tomó para sí mismo la tarea de recortar la lista de receptores bajo un sistema
mejorado de control y distribución. Pero donde más avanzó fue en el sistema de
finanzas y recaudación a través de cuatro fondos separados, a saber: i) el Aerarium Saturni, ii) el Patrimonium Caesaris, iii) el Aerarium Militari y iv) el
Fiscus o Tesoro Imperial."
Para Ornar Guerrero, es durante el Alto Imperio que el Estado configuró las
carreras administrativas atendiendo la estructura visible de las clases sociales
existentes, que fueron en carreras superiores y carreras inferiores. Las primeras eran las carreras senatorial y ecuestre, en tanto que las carreras inferiores
estaban constituidas por la carrera civil y militar. Gradualmente las carreras
administrativas facilitaron el traslado del poder, la estimación social y la fortuna, de la cuna al cargo público.f
En Roma se dio el paso decisivo hacia la burocratización, al requerirse además del
linaje y la sangre, el mérito y la lealtad institucional para cubrir los cargos de la
administración pública. La carrera senatorial tenía por destino el prestigio y el reconocimiento social, en tanto que la carrera ecuestre conducía directamente al manejo
de los ramos superiores de la administración. El sistema promocional tuvo un peso
decisivo en las victorias del emperador sobre el Senado.F
tumbre de llevar a cabo sus recomendaciones sin más remisión al Senado; de esta manera, del vasto cuerpo
se había extraído un consejo privado.
34 Fue creada una Oficina de Obras permanente (curatores operum publicorum) para que ejecutara de
las regulaciones de la construcción y se encargara de las reparaciones. Agripa, colaborador de Augusto, se
encargó personalmente del mejoramiento del suministro del agua, la construcción de acueductos y baños.
Después de su muerte en el año 12 a.C., su cuerpo técnico de esclavos entrenados fue empleado bajo las
órdenes de un curator aquarum y gradualmente se distribuyó un suministro de agua de casa en casa a través
de toda la ciudad. En el año 6 a.C., el servicio de bomberos pasó a ser profesional mediante el nombramiento de un Praefectus vigilum, a quien se le dio el control de una brigada de 3 500 bomberos organizados en
siete cohortes. Se introdujo una policía especial para terminar ton los crímenes menores y el desorden
público. Para conservar la paz pública se introdujeron tres cohortes urbane, cada una eficaz y organizada en
lineas militares, bajo un alto funcionario de rango senatorial, el Praefectus Urbi.
3S lbid.; pp. 145-146.
36 Guerrero, Ornar, El FUJ:ICionario, elDiplomático y el Juez, op. cit., p. 75.
37 lbid.; p. 76.
37
ross JUAN
SÁNCHEZ GONZÁLEZ
Otra innovación romana es la creación de un tabulador de sueldos, que definía con claridad el lugar que el funcionario ocupaba en la jerarquía social.
Es durante el Bajo Imperio que las carreras administrativas se desarrollaron
aún más, convirtiéndose en un instrumento principal para el desarrollo del imperio. Diocleciano emprendió durante el Bajo Imperio una reforma administrativa integral que afectó la estructura de las carreras. En lugar de las carreras
"senatorial" y "ecuestre" se cambiaron por los Clarísimos y Prefectísimos,
quienes se convirtieron en la más alta jerarquía política y social: los titulares
de los servicios administrativos y los funcionarios superiores del palacio y la
administración pública." Para la formación de los servidores públicos se fundaron dos escuelas: la Ministeria Litterata ,dedicada a la formación de cultura
en general, que estaba dividida en Escuela de Oficinistas y Escuela de Exceptores; y la Ministeria Ilitteratta, reservada al adiestramiento del personal subalterno. Según Ornar Guerrero, estas dos escuelas pueden ser las más antiguas
para la formación profesional del servicio público. En el Bajo Imperio se impuso el procedimiento de consulta para nombramientos de nuevos funcionarios
y debido al sistema corporativo de ocupaciones y la herencia se les permitió
manejar la sucesión de cargos y, hasta cierto punto, la compra de algunos de
ellos. Constantino estableció un escalafón por antigüedad y un periodo de pensiones de retiros: a los 25 años de servicio para funcionarios patrimoniales, 20
. para Prefectos del Pretorio y 15 para los altos funcionarios.
La administración pública del Imperio Romano constituye en la antigüedad
el mayor nivel de desarrollo administrativo alcanzado por la humanidad.t? Es
en el Estado romano donde la administración pública desarrolla su significado
38 Según Ornar Guerrero, el cargo superior -Clarísimos- incluyó a la nata de la clase superior de la
alta jerarquía administrativa del imperio: los Prefectos del Pretorio, el Maestro de los Oficios, el Prefecto de
Roma, el Cuestor del Palacio y los Maestros del Palacio; el segundo rango, los Prefectísimos, comprendió a
los altos mandos de la administración pública central y regional: los Condes del Tesoro Público y Privado,
los Maestros de Oficinas, los Prefectos de la Anona y los gobernadores principales.
39 Para Gladden, dentro de los servicios públicos típicos romanos se encuentra la de la provisión de
bibliotecas, por ejemplo, la biblioteca estatal de Julio César, cuyo constructor, Cayo Asinio Polión (75 a.C-6
d.C.), modeló la gran biblioteca de Alejandría. Asimismo, el poder del Estado se presentaba a través del
monopolio de la emisión de la moneda. Ya se denotaba la importancia de la red de caminos al proporcionar
un sistema de comunicaciones en constante expansión para un imperio creciente; fue uno de los factores
más duraderos y característicos para el mantenimiento del poder romano. También se había desarrollado un
servicio postal rudimentario, pero fue Augusto quien introdujo un sistema más eficiente. Se llevaban a cabo
numerosas obras arquitectónicas con propósitos tanto utilitarios como ceremoniales, tales como sitios romanos, vastos anfiteatros, impresionantes templos y arcos triunfales. Los hospitales surgieron como un apéndice del campo militar. Por último, el desarrollo del suministro de agua y obras de drenaje fue fundamental
en la evolución de una civilización urbana y los administradores públicos de Roma contribuyeron a la
experiencia de este tipo de obras de construcción, que ya se había venido acumulando durante civilizaciones
anteriores.
38
HISTORIA DEL OBJETO DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
institucional y conceptual tal como ahora se conoce." La organización administrativa del Imperio Romano, que tiene como base la centralización política
y administrativa, como el carácter profesional del servidor público, fue considerada como patrón indicativo para la construcción de la maquinaria administrativa del Estado moderno.
India
En la India, con el apoyo del consejero Kautilya Chanakya, quien se convirtió
en visir, Chandragupta erigió en poco tiempo un reino en Afganistán y el Indostán, probablemente tan poderoso como cualquiera de su época.t! El gobierno era despótico debido a que el rey poseía un poder ilimitado, pero tenía un
consejo de notables facultados para legislar, regular las finanzas y asuntos exteriores, así como nombrar a todos los funcionarios de Estado más importantes. Las ciudades estaban gobernadas por grandes comisiones, las aldeas por el
jefe o por un panchayat o consejo de cinco. Había un sistema complejo de
cortes legales para administrar un sistema de justicia extremadamente severo,
con el Consejo real a la cabeza y el rey como corte final de apelación. La
sociedad mauria tenía privilegios en la literatura y arte floreciente, y su administración pública brindaba diversiones para el pueblo, las cuales no estaban
disponibles en Asia en aquella época.
La administración del reino se conducía por un sistema departamental organizado a
través de .una jerarquía de funcionarios cuidadosamente estratificada. Los departamentos principales, cada uno bajo un superintendente, se ocupaban de la agricultura,
bosques, minas, ganado, comercio, depósitos, casa de moneda, comunicaciones, navegación, fronteras, pasaportes, ingreso, aduanas, alcabalas, juegos públicos, prostitución y bebidas intoxicantes. De estos departamentos, los relacionados con la
navegación y las comunicaciones son de interés especial. [...] La administración
de los juegos populares incluía el suministro y administración efectivos de salones de
juego y la recaudación del porcentaje debido al gobierno. El superintendente de la pros-
40 Guerrero, Ornar, La teoria Administrativa de la ciencia politiea, op. cit., p. 17. Nociones como los
"oficios", "ministerio", "comisión", "comité" y "administración" han preservado no sólo la esencia de su
sentido etimológico, sino el uso funcional que se le daba en el Imperio Romano. La herencia administrativa
romana es un invaluable legado de organización política y administrativa;
41 Gladden, E. N., op. cit., pp. 171-172. Se dice que el autor del Arthasastra escrito por Kautilya, un
tratado sobre política y el más antiguo trabajo que se conoce, puede ser comparado con El Principe de
Maquiavelo.
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JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
titución era el responsable de regular las actividades de las mujeres públicas y recaudar dos días de ganancias mensuales para los fondos del Estado. Dos de los
miembros más distinguidos de la profesión eran nombrados para los servicios del
palacio real, entretenimiento y servicio de inteligencia.V
El Estado regulaba los precios, dirigía algunas fábricas, y tenía monopolios
en minas, sal, madera, géneros finos, caballos y elefantes. Se cuidaba el bienestar
del pueblo en saneamiento y salud pública. Había hospitales y estaciones de
socorro para los pobres, y los abastecimientos se guardaban en graneros del Estado para distribuirlos en periodos de hambre. Los rices estaban obligados también a contribuir a la asistencia del menesteroso, mientras que en épocas de
depresión se organizaban grandes obras públicas para Jos desempleados. Aquí
había ciertamente un esfuerzo administrativo capaz de ser comparado con los
tiempos actuales. El sistema departamental se aplicaba también a la administración de las ciudades."
China
En la antigua China, alrededor de 2000 a.C., se atribuyen adelantos administrativos importantes a la dinastía Shun, incluso la utilización de exámenes para
probar la capacidad para la prornoción.v' Se considera que la historia china
comenzó con los estados feudales del periodo Chou, aproximadamente en
1030 a.C. El rey, que gobernaba por decreto divino, era conocido como el Hijo
del Cielo y tenía el título de Wang o gobernante. Contaba con la asistencia de
un ministro jefe y otros ministros que atendían diversas ramas tales como agri42 lbid., p. 171. La Comisión de los Treinta de la ciudad que controlaba Pataliputra estaba dividida en
seis secciones, cada una con su esfera de responsabilidades propia, a saber: i) regulación de la industria: ii)
supervisión de los extranjeros: iii) registro de nacimientos y muertes; tv) licenciamiento de comerciantes,
control de pesas y medidas, y control de ventas de producto; v) control de venta de artículos manufacturados, y vi) recaudación del 10% de impuesto sobre las ventas. El resultado de su cuidado era una ciudad bien
organizada que nuevamente habria proporcionado un ejemplo notable de épocas posteriores.
43 lbld., p. 172. En el libro de historia se señalan ocho objetivos que deben cumplir los gobiernos: i) alimentación; ii) comodidades; iii) sacrificios; iv) provisión de trabajo; v) acceso a la educación; vi) penalización del crimen; vii) huéspedes y viii) el ejército. La multiplicidad de tareas públicas indica la existencia de
una administración pública extensa. Las tres virtudes de los gobiernos son definidas como gobierno justo,
fuerte e indulgente, aplicándose severamente de acuerdo con el estado del reino en un periodo determinado.
44 lbtd., p. 175. La lista de sus nueve ministros muestra la composición del gobierno chino: 1) Si k'ung,
el canciller; 2) Hou Tst; Seftor del mijo; 3) Si T'u,jefe de las escuelas; 4) Shi, juez supremo;. 5) Kung Kung,
director de obras; 6) fu, jefe del bosque; 7) Ch'i Tsung, jefe dentos; 8) Tten Yo, jefe de música y 9) Na
f en, jefe de comunicaciones.
HISTORIA DEL OBJETO DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
cultura, obras públicas, ritos religiosos, asuntos militares, sanciones, asuntos
personales y dominios directamente regidos por el Wang. Debajo de éstos había una jerarquía regular de funcionarios que constituían un servicio público
considerable para la época, con tendencias burocráticas que se especializaban
cada vez más que pasaba el tiempo.P
En el año 206 a.C. comenzó el liderazgo de la dinastía Han que, con un
breve intervalo, permanecería en el poder durante más de 400 años, por lo que
con nuevos gobernantes y hábiles asistentes se consolidó el extenso imperio
chino.
Los nuevos gobernantes reconocieron la magnitud de la tarea administrativa que la
centralización creciente pondría sobre sus hombros. Los complejos servicios nacionalizados requeridos para consolidar el nuevo sistema no podían ser suministrados
por el viejo tipo de funcionario. Se recurrió a una carrera abierta a los talentos y los
exámenes imparciales demostrarían ser un método de selección más efectivo que la
elección personal de los gobernantes provinciales, cada uno con sus propios intereses que satisfacer. Surgieron situaciones similares a través de la historia en todas las
partes del mundo sin que se resolvieran de esta manera, al menos hasta los tiempos
modernos. Obviamente, las circunstancias debieron de haber sido particularmente
favorables en China como para adoptar una solución tan excepcional.é"
Una nueva dinastía, la Sui, alcanzó su apogeo en el año 589 a.C.; fue una
época de considerable actividad en obras públicas. Se extendió la Gran Muralla
del norte que se había iniciado con los Han para mantener fuera a los bárbaros
nómadas; se cavaron numerosos canales; se construyeron palacios y centros
administrativos." En el año 618 a.C. los Sui fueron sustituidos por los T'ang,
cuyo régimen se prolongaría hasta 907 d.C. La administración se distribuiría
sobre 10 tao o provincias, cada una de las cuales estaría dividida en chou o
45 En ese periodo, Confucio, quien vivi6 de 551 a 479 a.C., consideraba que el buen gobierno era
imposible bajo el sistema del gobierno hereditario, aunque sabía que no era posible remplazarlo. El dilema
podía superarse separando las funciones administrativas de las políticas para confiarlas a ministros y asistentes virtuosos y bien capacitados. El nuevo sistema se fundament6 en el principio de que el gobierno debía
estar en manos de hombres elegidos no por su nacimiento, sino de acuerdo con su virtud y habilidad, y que
su objetivo principal fuese la felicidad del pueblo.
tu«,
46
p. 181.
47 El Khai Ho Chi o "Registro de la Apertura del Canal" muestra la tremenda concentraci6n de recursos
utilizados: se afirma que se necesitó reunir a cinco millones y medio detrabajadores y que fueron puestos a
supervisar a cincuenta mil policías. De acuerdo con el registro se perdieron más de dos millones de hombres
por muerte o fatiga durante el proceso. Asimismo, se apoyó la construcción de escuelas y se amplió la
Biblioteca Imperial.
41
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
prefecturas. En 639 d.C. había 358 chou; posteriormente los chou se dividieron
en hsien o subprefecturas. De esta manera, el sistema de tres filas permaneció
como estaba. Los funcionarios fueron nombrados en estas divisiones territoriales centralmente y estaban encargados de la salvaguarda del bienestar y la moral social del pueblo. Además de los programas de vastas obras públicas, el
Estado prestaba una atención especial al fomento de la agricultura; se sostenían graneros públicos y se almacenaba grano para su aprovechamiento general en tiempos de escasez.v
Con la caída de los T'ang en 907 d.C. los nómadas Ch'i-tan conquistaron las
provincias del norte y fundaron el Imperio Liao, el cual existiría hasta 1125
d. C. 49 Bajo la dinastía Liao la organización militar fue eficiente, como parte
integrante de su sistema de gobierno. Su arma fundamental era la caballería
móvil y su unidad básica eran los ordos u horda, nombre utilizado para designar a los tártaros o hunos. Había 12 ordos, que literalmente eran campos constituidos por numerosas familias cuyos miembros masculinos proporcionaban el
personal de la caballería móvil. Este eficiente instrumento de poder, tejido por
la sociedad Liao, debe tomarse en cuenta cuando se considere el sistema de
administración.
La división del país a partir de causas históricas y étnicas en dos regiones,
cada una con su propio gobierno, subraya la división del imperio entre los
nómadas y los sedentarios, entre los Chi-tan y los chinos, aunque en la práctica no existía una línea taj ante entre ambos. Los gobiernos de las regiones Norte y Sur se centralizaban en la capital suprema, donde la corte real concentraba
el poder absolutista del emperador y del séquito. Los funcionarios Liao se
reclutaban de tres maneras: i) en forma hereditaria; ii) por examen y iii) a
través del sistema yin. so
48 Se mejoraron las escuelas estatales y se sostuvo el apoyo al culto confuciano. Los exámenes se
aplicaban sobre otras materias aparte de las clásicas confucianas, por ejemplo, caligrafía, historia, derecho,
matemáticas, poesía e incluso filosofia taoísta. Aunque el emperador ejercía el derecho de designar a candidatos recomendados sin que presentaran exámenes, la creciente estimación en la que se tenía al sistema de
exámenes condujo gradualmente a su predominio. Asimismo, un adelanto importante fue la introducción
de la imprenta.
49 El reino Liao cubría partes modernas de Mongolia y Manchuria, extendiéndose al norte hasta el Río
Amur, al sur el Río Amarillo y la Gran Muralla y -excluyendo la costa noreste- al oeste a través del
Desierto de Gobi hasta las montañas Altai.
so El sistema yin era la costumbre china de permitir a los descendientes directos de propietarios de
cargos que se ofrecieran sin presentar examen. Esto había existido desde los Han; en vista de la existencia
de los exámenes se le conocía como la prerrogativa yin; lo que significaba que estaban protegidos contra
penalidades y trampas en los exámenes regulares.
42
HISTORIA DEL OBJETO DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Como en todo gobierno oriental, el servicio del Emperador y su corte era una responsabilidad fundamental y la conducción de las ceremonias ocupaba una alta jerarquía. La administración militar y financiera era importante y necesaria. La
ingeniería hidráulica, esencial para la actividad productiva agrícola básica y el
transporte del agua eran una cuestión vital para la administración pública. Las comunicaciones requerían de la organización de un sistema de puestos imperiales.
Estaba también la corvée o grupos de trabajo comunal para ser organizados y dirigidos -aunque en gran medida esto era un asunto local- y varias empresas del
Estado que había que administrar. Entre las oficinas importantes que no se han mencionado estaban la Oficina del Comisionado de la Sal y del Hierro de la Capital
Suprema, y la Oficina del Comisionado del Transporte de la Capital del Sur, y había
muchas otras por el estilo."
Posteriormente, bajo la dinastía Sung que ascendió al poder en 960 d.C. y
permanecería ahí en una forma u otra hasta el advenimiento de los mongoles
en 1280, China alcanzaría un pináculo de cultura y conocimientos científicos
que lógicamente la sacarían de su largo pasado. El emperador gobernaba bajo
el mandato divino, era auxiliado por el Consejo de Estado, que tenía de cinco a
nueve miembros, cuya labor era encargarse de la administración y la justicia,
así como tomar decisiones para que el Emperador las aprobara. Estas decisiones estaban influenciadas por el Consejo de la Academia Hanlin, una especie
de Ministerio de Cultura y por la crítica presentada por la Censoría.
Bajo el Consejo de Estado, la administración consistía de tres órganos principales: 1) la Cancillería-Secretaría (Chung-shu Men-hsia); 2) la Comisión de
Finanzas (San-Ssu) y 3) la Oficina de Asuntos Militares (She-mi-yuan). Además se encontraba la Censoría (Yu-shih-t 'ai), institución desarrollada bajo los
T'ang, la cual funcionaba bajo un funcionario presidente y dos asistentes y
consistía de varios censores divididos en tres divisiones funcionales. La primera
de ellas, relacionada con los asuntos generales, atendía audiencias imperiales y
era responsable de las acusaciones a funcionarios por acciones injustas o irregulares; la segunda se encargaba de los asuntos de palacio y de asegurarse que
se siguieran los procedimientos administrativos adecuados; finalmente la tercera, bajo la forma de inspectoría, se ocupaba del trabajo, la eficiencia y la
integridad de los funcionarios.P
51 tu«, pp. 203-204.
52 Gladden dice que con más de mil años de diferencia respecto a Occidente, los chinos introdujeron un
cuerpo que combinaba funciones del Ombudsman, experto en Organización y Métodos (O y M) Yconciencia
profesional en la conducción de los asuntos públicos.
43
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
El gobierno chino era presidido por el emperador, que estaba asistido por
los tres grandes ministros y los mandarines, que desempeñaban las funciones
administrativas. Cada gran ministro encabezaba a los Departamentos de Asuntos de Estado, de la Cancillería Imperial y Gran Secretariado Imperial. Los
mandarines ejercían los cargos, que estaban clasificados en nueve grados y se
subdividían en dos o cuatro clases. Los sucesivos imperios chinos son célebres
por el sistema de méritos que sirvió de base al establecimiento del mandarinato, una configuración social de servidores públicos cuyo ingreso a la carrera
administrativa estaba sujeto a un riguroso proceso de examinación. Una de las
más grandes invenciones de la cultura administrativa de China fue recogida en
el Tratado de los Exámenes, consistente en una trilogía, que complementa el
Tratado de los Funcionarios y el Tratado del Ejército.v Llegó a haber tres
tipos de exámenes: de doctorado, de selección de funcionarios y de méritos.
Bizancio (Constantinopla)
Con la transferencia por el emperador Constantino en 330 d.C. de la capital de
Roma a Bizancio, que desde entonces se llamaría Constantinopla, se inició un
lapso de mil años de notable esfuerzo administrativo. Bizancio sostenía las
tradiciones de Roma, particularmente en cuanto a la eficiencia de su organización y aparato legal, mientras que de Grecia conservaba las artes y las letras
para sostenerla, así como la nueva religión cristiana que atribuía la necesidad
de una supervivencia imperial a la voluntad de Dios.
Era una comunidad culta con un sistema de educación bien cimentado y atendida
por una serie de instituciones eficientes. El extendido sistema monástico, que ofrecía al pueblo centros de devoción e inspiración, tenía una influencia estabilizadora;
el bien equipado ejército, que sostenía directamente las tradiciones de Roma de las
que estaban orgullosos tanto oficiales como hombres, proporcionaba una defensa
suficiente; y la administración altamente efectiva, siguiendo también el modelo y
los precedentes de Roma, dio un apoyo eficiente al Estado. Unidas estas tres instituciones, son suficientes para dar cuenta de la larga supervivencia del Imperio. 54
53 Guerrero, Omar, El Funcionario, el Diplomático y el Juez, op. cit., pp. 87-88. Para profundizar más
sobre los exámenes aplicados a los funcionarios chinos, puede verse esta obra.
54 Ibid., p. 210. La creación de oficinas militares y civiles en diferentes jerarquias se proyectó para
fortalecer el control del Emperador. De igual manera, la división de la administraeióncivil en las provincias
en prefecturas, las prefecturas en diócesis, las diócesis en provincias y las provincias en pequeilosdistritos
44
HISTORIA DEL OBJETO DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
El funcionario provincial más importante era el prefecto pretoriano, cuyas
funciones eran tanto administrativas como judiciales. Tenía el control directo de
la policía y administraba el importante annona o impuesto sobre la tierra, de donde se pagaban los salarios de los funcionarios y del ejército. En Constantinopla,
relacionados con la Corte Real estaban los altos funcionarios que constituían
el poder ejecutivo bajo el emperador y llegaron a desempeñar las funciones
actuales de un consejo ejecutivo (gabinete). El más importante era el Magister
Officiorum o Jefe de Oficinas, quien supervisaba la secretaría imperial, las
fabricas de armas y el sistema postal. También tenía el mando de la guardia y,
como maestro de ceremonias, presentaba las embajadas provenientes del exterior al Emperador.
También de importancia considerable era el Quaestor Sacri Palatti, presidente del Consistorium o Consejo de Estado, quien era el responsable de la
maquinaria de adjudicación, la creación de leyes y la respuesta a las demandas.
Contaba con la asistencia de la oficialía de la scrinia y varias magistri scrinorum o secretarías de estado, que lo auxiliaban en su relación con otras ramas
de la correspondencia imperial. Entre los funcionarios de las finanzas era muy
importante el Comes Sacrerum Largitionum, cuyo cargo se había iniciado con
la distribución periódica de regalos al ejército con que el emperador había
sustituido al Fisco. Su departamento recibía los tributos e impuestos más importantes, así como controlaba las minas y la acuñación de monedas.
Los cargos de la familia o la Corte eran ocupados generalmente por eunucos quienes, a causa de su influencia, constituían a menudo un poder independiente en el reino. Cada palacio estaba bajo el control de un Papias o
Guardia de la Puerta, a quien se vinculaba un Protovestiarius, quien era jefe
del guardarropa y su tesoro respectivo. Había también un Praepositus, que era
el señor de las ceremonias, y el influyente Parakoinomenos, o aquel que dormía junto a la alcoba imperial. Los extranjeros relacionados con la industria
caían dentro de la competencia del Quaestor, quien realizaba la supervisión
en su sentido más amplio. Auxiliado por el prefecto de la ciudad y por el
Quaestor, el emperador era la cabeza del poder judicial. Siguió siendo la suprema corte de apelación y conservó la jurisdicción directa sobre los funcionarios más altos.
administrativos con responsabilidades jerárquicas y directas sometidos a la inspección central, garantizaban
el que ningún funcionario dc mancra individual acumulara un poder excesivo Y se ｣ｯｮｶｩｲｴｾ｡
cn rival de la
administración central.
.
45
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
Los bizantinos daban gran atención a la diplomacia como un medio más
económico que la guerra, para la realización de sus políticas exteriores. 55 El
imperio bizantino era al mismo tiempo un Estado burocrático, una monarquía
absoluta semioriental, una comunidad grecocristiana y, finalmente, una nación
en la cual la capital desempeñaba un rol preponderante como en los Estados de
Atenas, Roma o Venecia. Una organización tan complicada requería de gastos
muy pesados y de un sistema efectivo de administración financiera.
.
Como la mayoría de los estados orientales, en el Imperio Bizantino el servicio público constituyó primordialmente una institución palatina involucrada en la corte
imperial, más que un servicio estatal. Por su parte, en el Imperio Romano el funcionario nunca dejó de constituir primero una entidad pública y después brindar un
servicio palaciego. Esta fue la razón por la cual la tradición romana imprimió en
Bizancio una característica medular, que le hizo tener una importante diferencia con
las sociedades orientales típicas: la existencia de escuelas para formar a los servidores públicos. 56
Para Ornar Guerrero, de la misma forma como la jerarquía social bizantina
dividió a las dignidades y los oficios, honores y cargos, también la jerarquía
cortesana otorgó honores (diplomas) y cargos (edictos) a los eunucos del palacio. En el Imperio Bizantino la "función pública" se confundió con la "dignidad palatina": primero eran funcionarios del Basilius y después "esclavos del
interés público". Este fenómeno estuvo presente a lo largo de la existencia de
Bizancio, durante todos sus mil años de vida.
55 En servicios sociales, el emperador competía con la Iglesia y sus súbditos poderosos proporcionando
instituciones de caridad que se clasificaban como xenodocheia u hosterías para peregrinos, ptochotropehia o
refugios para los pobres, nosokomeia u hospitales para enfermos y gerokomeia u hogares para ancianos,
constituyendo en su conjunto un importante servicio público. Generalmente, la administración se dejaba a la
Iglesia e incluso a Orphanotrophos: el director de un gran orfanato en Constantinopla era usualmente un
sacerdote. En educación, la larga época de éxito de Bizantino se debía en mucho al sistema educativo, que
incluía tanto instituciones públicas como privadas. Para algunas profesiones se podían adquirir cursos especializados, particularmente para abogados y funcionarios públicos. Los secretarios de la administración imperial necesitaban practicar la escritura rápida, los monjes convertirse en expertos en caligrafía fina y los
soldados en cuestiones militares. La Universidad de Constantinopla era un notable centro de estudio legal
que dependía de la iniciativa imperial y el apoyo estatal. Por último, las disposiciones financieras del país
eran de tal manera vitales que la contribución de la administración pública en este campo era de consideración más amplia.
56 Guerrero, Ornar, El Funcionario, el Diplomático y el Juez, op. cit., pp. 77-78.
46
HISTORIA DEL OBJETO DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
El Islam
No existen pruebas de que en un principio Mahoma pretendiera que su mensaje penetrara más allá de su propia tierra de Arabia, cuyos habitantes habían
sido conducidos a una nueva fe antes de su muerte en 632 d.C., a excepción de
los judíos y unos cuantos cristianos y magos a quienes se les permitió conservar su propia religión, a condición de que reconocieran su señorío y pagaran
unajizya especial. No fue sino hasta después, bajo los Califas o Sucesores del
Profeta y Comandantes de la Fe, que se inició realmente la expansión, aproximadamente en 750 d.C., del poder del Islam.F
Las primeras instituciones islámicas se encontraron en oficinas especializadas como la de cartas y correspondencia; la de diplomas y feudos, y la de la
teneduría de libros, así como la operación militar, la policía, el servicio postal
y la administración de las regiones fronterizas. Todas estas funciones se agregaron al Califato y se sometieron al derecho religioso, que era la única ley.
Antes de que surgieran los puestos individuales, en los primeros tiempos el
Profeta pedía consejo a Abu Bakr, quien llegó a ser conocido como Wazir de
Mahoma (visir de las cortes orientales). Para proteger al gobernante se nombró
al Hajib o guardia de la puerta, que siempre fue un funcionario islámico importante. Con la expansión de la autoridad real, la posición del visir corno consejero general, asistente y supervisor de los demás sirvientes llegó a formalizarse
y a ser reconocido como el funcionario más importante en la corte. Pasó a sus
manos el control de los asuntos militares y policiacos. El visirato comenzó a
especializarse; se nombraron diferentes visires para funciones diversas: 1) informes de gobierno; 2) correspondencia oficial; 3) atención de los que hubiesen sufrido injusticias y 4) supervisión de regiones fronterizas. Todos estos
visires tenían un cargo especial en la Corte, donde escuchaban y ejecutaban las
órdenes del gobernante, nombrándose a uno de ellos como vínculo entre el
grupo y el califa. 58
Entre los funcionarios, el secretario adquirió gran importancia pues tenía
la función del tawqi, disposición por la cual se sentaba frente al gobernante
57 Gladden, E. N., op, cit.; p. 248. Fue con base en una sociedad tribal que el Profeta erigió la teocracia
inspirada por la nueva fe, una sociedad de cuatro niveles constituida por: 1) el jefe y su familia; 2) el grupo
de familias libres que reconocían al jefe; 3) los mawal¡ o libertos y los diversos descendientes de los
libertos, y 4) los esclavos. El poder político era detentado por AllaJr Y su apóstol Mahoma y no existía
diferencia entre la Iglesia y el Estado, aunqucningunó cielos dos existiaenrealidad como tal.
58 Aparecieron organismos especializados específicos o diwan, los cuales pueden considerarse como los
primeros precursores del ministerio o departamento del gobierno modotno.Entre estos departamentos era
,.sponsable de la administraci6n del
muy iaapottaatc el diwan de Opcracionel FillUGiot88y ｃｯｭｲｩ｢ｵ｣ｾＮ
47
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
durante las audiencias públicas anotando brevemente las decisiones relacionadas con las demandas que eran consideradas. 59 En la capital había un diwan
especial a cargo del sahib al-barid, jefe supremo de los correos, quien llegó a
ser uno de los funcionarios más importantes e influyentes del califato. Llegó
a convertirse en el supervisor general de los funcionarios provinciales. El ifriqiyah o jefe de policía era la cabeza de otro puesto relevante para investigar y
ejecutar las sanciones legales, actividades inadecuadas para las autoridades religiosas. "En el califato oriental desaparecieron finalmente los sencillos métodos administrativos de los árabes nómadas, desarrollándose un sistema más
complejo de la administración pública. "60
El califa era el comandante supremo de las tropas; enseguida del califa estaban los generales, a quienes él mismo nombraba. El califa tenía la responsabilidad final de la guerra y la paz, aunque podía delegar su ejecución al visir. De
manera significativa, cuando el califato llegó a su cúspide, el aspecto militar
del gobierno tenía un alto grado de eficiencia. La administración militar tuvo
sus orígenes en el diwan o registro de tropas, por lo que se otorgaba a cada soldado el ata o estipendio. Originalmente la recompensa dependía completamente del saqueo, pero de manera inevitable llegó a ser insuficiente y el dinero fue
llevado al Tesoro por medio de la imposición de impuestos sobre los territorios subyugados. De igual forma, la concesión de tierras se convirtió en un
medio común de recompensa. Con el tiempo, el reclutamiento y el pago de las
tropas pasaron a ser responsabilidad del Diwan al-Jayash o Ministerio del
Ejército.
La administración árabe fue una administración emergente sin un proyecto previo para atender las necesidades de una civilización que encontró la
mayoría de sus medios ya creados en otro lugar, por lo que no fue factor de
continuidad en la sociedad islámica existente ni proporcionó un legado administrativo a sus sucesores, como lo hicieron otros sistemas gubernamentales de administración. 61
ingreso y los gastos reales, que actuaba también como pagador de la tropa. Enseguida está el diwan de la
Correspondencia Oficial y la Escritura, un tipo de institución requerida solamente para las dinastías de las sociedades sedentarias. Otro departamento importante era la Casa de la Moneda, donde se grababan los dinars
y dirhams, utilizados en las transacciones comerciales.
S9 Dentro de los servicios importantes bajo el califato estaba el barid o sistema postal, que se conservaba para la transportación de los mensajes oficiales a través de todo el Imperio. Actuaba como un servicio de
inteligencia y como una red de comunicaci6n fundamental, sobre la cual se modelaba el sistema administrativo en su conjunto.
60 Ibid; p. 256.
61 tu«. p.259.
48
HISTORIA DEL OBJETO DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Imperio Otomano
El Imperio Otomano estuvo dominado por condiciones históricas muy especiales, entre las que destacan su expansión territorial y la progresiva demografia
mahometana. El gobierno otomano tenía un carácter ampliamente público y
estaba constituido por dos grandes configuraciones: la Institución Central Otomana y la Institución Mahometana. 62 En la primera se hallaban los hombres de
Gobierno, quienes manejaban el cetro, la espada y la pluma, en tanto que en la
segunda estaban quienes conservaban y desenvolvían la fe, la educación y las
leyes del Islam.
El rasgo característico del Imperio Otomano consistió en la necesidad creciente de
nutrir humana y socialmente a ambas instituciones, a través de un procedimiento
inusual: el Devshrirme, que consistió en un reclutamiento racionalizado que se efectuaba a través de un tipo de esclavitud selectiva cuyo objeto no consistía en la
explotación de la mano de obra, sino en el acceso al poder.P
Ornar Guerrero señala que se trató de un sistema de formación único en la
historia de la humanidad, mediante el cual el imperio engendró y desarrolló a
las clases dirigentes del ejército, la administración pública y la Iglesia. La
categoría básica de esta institución era el kul (esclavo) del sultán (padisha),
que abarcaba desde los reclutas recién ingresados al sistema, hasta el Gran Visir,
cabeza de la administración pública. En toda su vida no existía emancipación
alguna, quedando la persona, la vida y posesiones en manos del padisha. El
reclutamiento era forzado: se ejercía por captura, compra, obsequio y tributo.
Se ha calculado que anualmente ingresaban al sistema alrededor de 2500 infantes.
Después del procedimiento de selección en las comunidades cristianas, en
Estambul se hacía una segunda selección a través de la que se escogía a uno de
cada 10 novicios para ingresar al programa más complejo, para ocupar los
altos mandos del ejército y los cargos superiores del Gobierno. La élite de
novicios procedente de la segunda selección, que integraban un grupo de 1 200
a 1 500 reclutas, renovado anualmente por unos 200 novicios, ingresaba al
Colegio de Pajes. El Colegio preparaba para la guerra y el Gobierno; dentro de
la aulas llamadas Yeni Oda, cuatro profesores enseñaban a leer, preparaban
para entender el Corán, capacitaban para hablar la lengua persa e inducían a
62 Guerrero, Omar, El Functonario, el Dlplomálico y el Juez, op. cit., pp. 90-91.
p.91.
63
tsu,
49
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
los libros árabes. Para su manutención, los alumnos recibían una beca alimenticia que aumentaba en la medida que los cursos progresaban. 64
Gladden señala que el reclutamiento de la Casa de los Esclavos de muchachos cristianos entre los 10 Y los 20 años se efectuaba mediante su captura en
la guerra, compra, regalo o tributo. Afirma que se estimaba un cuerpo constituido por aproximadamente 80 mil hombres, que requería un reclutamiento
anual que iba de siete a ocho mil. El método más efectivo era el de la leva de
muchachos como tributo cada cuatro años, los cuales eran elegidos por un
cuerpo de funcionarios cuyo fin era elegir a los más aptos, fisica y mentalmente.s>
Para la capacitación de la Casa de Esclavos tuvieron que erigirse establecimientos
de enseñanza altamente eficientes y entre éstos la Escuela Estatal de Pajes Reales
alcanzó una reputación sobresaliente. La Escuela era única por no ser turca en absoluto: entre los muchachos había austriacos, húngaros, rusos, griegos, italianos,
bosnios, bohemios, armenios y persas. La Escuela de Palacio tenía también la responsabilidad, de gran proyección, de vigilar a sus alumnos por toda la vida. 66
La tradición del Colegio de Pajes -llamada por Gladden la Escuela de Pajes Reales- en el imperio otomano trascendió hasta el siglo XIX, como un
plantel de enseñanza denominado Mekteb-i-Mulkiye, una escuela profesional
de servicio público establecida en 1857. Se trataba de una institución de formación de funcionarios propiamente moderna, un verdadero plantel de enseñanza en administración pública. Esta escuela tuvo una versión prolongada y
fue capaz de renovarse casi 100 años después, al cambiar en 1946 su estatuto
en Facultad de Ciencias Políticas.
Eisenstadt concibe a los imperios como grandes Estados organizados de manera burocratizada. Estos sistemas políticos se distinguen por la formulación
de una "política relativamente unificada; órganos de administración burocrática y de lucha política, y una lucha política relativamente intensa". La administración pública, como elemento primordial de los imperios burocráticos, se
ocupó de la ejecución de las reglas básicas en "las diferentes esferas sociales
y de la organización de las actividades técnicas necesarias para su ejecución".67 En su organización interna, la administración pública de los imperios
64 Ibid., p. 93.
6S G1adden, E. N., op. cit., p. 89.
66
p. 91.
67 Einsenstadt, Los Sistemas Po/iticos de los Imperios, pp. 30-31. Citado por Ornar Guerrero. Para
Einsenstadt, la burocratización es la "ampliación de las esferas de actividad de la burocracia y de su poder,
tu«.
50
HISTORIA DEL OBJETO DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
burocráticos se perfeccionó por el establecimiento de departamentos o agrupaciones especializadas en las cuales se practicaban métodos de trabajo y rutinas
muy desarrolladas, sobre todo en materia fiscal, militar, administrativa y de
control interno.
La construcción histórica de la Administración Pública como objeto
de estudio
La administración pública como objeto de estudio es resultado de un largo
proceso histórico donde la actividad gubernamental ha sido el centro de atención para lograr la estabilidad, expansión y desarrollo de los gobiernos. Para
interpretar esta conformación histórica del objeto de estudio, se puede partir
de cuatro dimensiones específicas: 1) las formas históricas de gobierno, 2) el
papel de los funcionarios, 3) el desarrollo de técnicas básicas administrativas,
y 4) la creación de los servicios básicos.P
En primer lugar, las diversas formas de comunidades políticas evolucionaron y en esa medida las actividades y prácticas administrativas fueron propiciando un mayor grado de especialización en la administración de los asuntos
gubernamentales. El objeto de estudio se encontraba presente, aunque de manera rudimentaria. La comunidad tribal simple con sus familias y clanes; la
compacta ciudad-Estado con sus distintas aspiraciones democráticas; el reino
ya más extenso, comprendiendo comunidades rurales y bien establecidas; y el
imperio de gran extensión, que reunía bajo un gobierno único muchos reinos y
otras formaciones políticas, todas existieron en diferentes épocas y lugares,
todos siguieron existiendo en alguna parte del mundo en el mismo momento.
Los jefes se han convertido en reyes y los reyes en emperadores, principalmente a
causa de que tenían la capacidad para ofrecer el tipo de liderazgo que la situación
requería en el momento, persistiendo la idea del gobierno como una responsabilidad
esencialmente personal. Los reyes y emperadores seguían considerando la administración del reino o imperio bajo los mismos términos que los de su propia casa y
dominios. Las actividades del gobierno asociadas con la corte del' gobernante -que
a menudo era todavía una institución bastante inestable- estaban constituidas por
en su propio interés o interés de su élite. Tiende a una creciente regulación de diferentes sectores de la vida
social y, en cierta extensión de sus objetivos de servicio, en favor de diversos intereses de poder".
68 Gladden, E. N., op. cit.; p. 265. Para el autor esta es una de las formas para conocer la dimensión
histórica de la administración pública.
51
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
los servicios personales de sus propios sirvientes y asistentes. El gobierno era despótico aun cuando era también benevolente, dependiendo en gran medida de las
lealtades personales y de un sistema de relaciones fundado en una escala de recompensa y castigos.s?
El fenómeno de la división del trabajo se manifestó desde los orígenes del
desarrollo social y la aparición del gobierno en tanto actividad se relacionó
con la separación de poderes en diferentes manos y el progreso de laespecialización, aunque ocurrió mucho tiempo antes de que el gobernante estableciera
una distinción real entre sus funciones religiosas, militares y administrativas,
con la excepción de que esta última se otorgaría a otros en tanto que se aferraría
a las fuentes de poder tanto como le fuera posible."? Las crecientes complejidades de la administración civil llegaron a ser onerosas para el líder interesado
en el ejercicio del poder y lo obligaron, por su propio bien, no sólo a llamar a
sus funcionarios para pedirles consejo, sino para delegarles responsabilidades."
En segundo lugar, la importancia del papel del funcionario para la operación
y funcionamiento de las distintas clases de comunidad política y la creación de
distintas clases de administración adaptándose a las diversas situaciones gubernamentales. Durante la mayor parte de la historia del objeto de estudio en
los sistemas más extensos y altamente organizados, la relación entre el líder y
el administrador ha mantenido su naturaleza de carácter personal. Sólo en las
grandes ciudades-Estado, donde se esperaba que todos los ciudadanos participaran en la administración de los asuntos, esta relación se vio alterada por la
peculiar categoría de los magistrados; pero aun aquí las instituciones impersonales, como la selección al azar, no existirían por mucho tiempo. La selección
69 Ibid., p. 266. En general, el poder real dependía de la movilidad y la valentía del brazo militar y la
fuerza se aceptaba como el factor administrativo más potente, en tanto que los principales problemas de la
administraci6n eran frecuentemente desviados por medio de tratados y colocando áreas de vasallaje. En
realidad eran importantes los sistemas de caminos para un gobierno efectivo a partir del centro en los
imperios aqueménida y romano.
70 En Sumeria, Egipto, Grecia y Roma, la religión sigui6siendo una responsabilidad gubernamental y se
utilizaba para influenciar las actividades de los administradores. Bajo el Califato islámico y en China, ambos aspectos siguieron siendo más estrechamente vinculados.
71 Pronto aprendi6 que la colecta del grano, la organización de las cuadrillas y la recolección de impuestos se realizarían de manera más efectiva con el empleo de aquellos que tuvieran los conocimientos suficientes y comprendieran las probabilidades y capacidades de los habitantes locales. No existía aún una
especialización administrativa planeada, pero al elegir a su delegado el gobernante descubrió que para el
funcionamiento de su casa y l. condueción de los asuntos civiles del reino ora conveniente nombrar a una
persona con ciortas capacidades directivas.
52
HISTORIA DEL OBJETO DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
por la gracia o el capricho del líder seguiría existiendo, incluso donde se aplicaran también exámenes, como en China. 72
Los primeros gobernantes eran propensos a elegir hombres aptos a su alrededor, generalistas como se les denomina, para los puestos más altos, aunque
no debe pasarse por alto que se daba preferecia a los que tuvieran habilidades
especiales en cuestiones militares o de ingeniería, entre otras. Los escribanos
tuvieron que luchar siempre, tanto en China como en Occidente, contra los efectos del padrinazgo y con frecuencia en oposición a las poderosas influencias de
grupos bien colocados como los eunucos, mientras que en niveles más modestos estaban los sirvientes inferiores de la casa e incluso los esclavos, que debían tomarse en cuenta. De tal manera, es más realista considerar el servicio
público de la mayoría de los primeros gobiernos como una pluralidad de oficialías de diversas categorías, más que como una jerarquía ampliamente concebida bajo un líder.
No puede decirse que en cualquiera de las épocas hubiera una clara delimitación
entre el gobierno (o lo público) y la administración no gubernamental, particularmente en las ciudades-Estado, donde la administración de los asuntos era de la incumbencia de todo el mundo y la organización y el financiamiento de los servicios
particulares se encargaba a ciudadanos acaudalados, que incluso podían competir
por el privilegio. Existe el notorio caso del publicani romano a quien por cierta
cuota el Estado concedía en arrendamiento algunos impuestos. En realidad, la concesión de arrendamiento de las responsabilidades gubernamentales en esta forma,
como una alternativa para ampliar el personal y la maquinaria administrativa del
Estado, prevaleció y seguiría existiendo por algún tiempo, no siempre con buenos
resultados.73
En tercer término, la administración es esencialmente una actividad en la
que se requiere un alto grado de cooperación y coordinación para alcanzar los
fines que pretende el Estado, para lo cual es necesario contar con técnicas
administrativas que permitan realizar las actividades de manera más adecuada.
En la conformación histórica del objeto de estudio de la administración pública pueden mencionarse, entre otras técnicas:
n Ibtd., p. 286. "Uno de los primeros principios del arte administrativo que se debía aprender era cómo
sostener el equilibrio entre la competencia y la mediocridad entre los funcionarios más importantes, es
decir, cuántos 'pasajeros' soportarla el sistema."
.
73 Ibtd.; p. 288. Generalmente los funcionarios se encontraban bajo el estricto control del gobernante
quien, como en la Roma Imperial, tenía el poder último de la vida y la muerte de sus sirvientes. Su posición
l'is..a-vtscon sus funcionarios era muy similar a la de los paterfamilias romanos respecto a su propia casa.
53
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
l. La invención de la escritura puede atribuirse al impulso administrativo
para dejar constancia de los logros de las primeras civilizaciones y los
grandes imperios. La primera forma de escritura fue representativa, plasmándose con dibujos hechos e incluso ideas que se representaron en signos. De las representaciones pictográficas surgieron los jeroglíficos
encontrados en Sumeria, Egipto, China, Creta y otros lugares. Fueron los
fenicios, presionados por las imperiosas necesidades económicas para comerciar con otras naciones, quienes inventaron el primer alfabeto aproximadamente en el siglo XI a.e.
2. "El estudio del desarrollo de la escritura es también el estudio de los
orígenes de la administración consciente y particularmente de la administración pública, que fue la auxiliar de la religión y el gobierno. "74 Tres
medios ampliamente utilizados han sobrevivido para ofrecer la información que de otra manera habría desaparecido sin dejar rastro, a saber: el
ladrillo del lodo del Valle de los ríos Tigris y Eúfrates, los papiros del
delta del Nilo y el papel en un periodo posterior. 75
3. La aparición del sello fue también importante, en tanto medio de identificación en una época en que los gobernantes a menudo eran analfabetos y
también como medio de seguridad.
4. Con el surgimiento gradual de la administración gubernamental especializada, de una organización específicamente creada para tratar la transmisión de instrucciones y regulaciones, el manejo de la información a partir
de agentes y de correspondencia ordinaria, así como el mantenimiento de
registros e inventarios de todos tipos, la administración pública había
asumido ya su forma básica" En las oficinas regulares trabajarían muchos secretarios bajo la dirección del líder político, quien podía estar involucrado en los detalles de la administración, como ocurría con los
visires de las cortes primitivas en el Oriente y los alcaldes de Palacio en
el Occidente.
En cuarto lugar, resulta evidente que la administración pública servía a diversos tipos de gobierno, estando sus funciones y estructura estrictamente de74 Ibtd., p. 271.
75 Tocarla a China a principios del siglo II d.C. descubrir cómo hacer papel a partir de materia vegetal
más ampliamente disponible, incluyendo lino y trapos, pero esto se mantuvo en secreto hasta el afio 751
d.C. cuando los árabes obtuvieron información de fabricantes de papel chinos que capturaron.
76 Ibid; p. 272. Para Gladden, es probable que el administrador público experimentado del siglo Xl d.C.
afrontaba tareas Cotidianas que diferían poco de su sucesor en las épocas posteriores y que, transferido un
secretario de tal periodo por un departamento público del siglo XVIII ,habría tenido muy pocoquc aprender.
54
HISTORIA DEL OBJETO DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA
ＭＭＭＭｾＭＭＭＭＭｾＭＭｾ
ＮｾＭＭ
terminadas por la forma de gobierno, sometidas al tiempo y lugar, así como a
las influencias determinantes de la historia. Su obligación fundamental era servir al gobierno, por lo que además de las funciones ejecutivas normales también incluía funciones de naturaleza religiosa, militar, legislativa y judicial.
Gladden identifica 10 esferas de servicios básicos de la actividad gubernamental, que fueron conformando el objeto de estudio de la administración pública.
En su devenir histórico, la administración pública fue estableciendo gradualmente su diferenciación dentro del orden político. Karl Wittfogel demuestra
que algunos pueblos escogieron la alternativa del sedentarismo y transformaron su economía de recolección, caza, pesca y agricultura incipiente, en agricultura de gran escala basada en el regadío. 77 Este modo de producción exigió
la construcción de enormes y extensas obras hidráulicas para el cultivo (canales, acueductos, depósitos, presas y diques de riego) y protección (canales de
drenaje y diques contra inundaciones), así como acueductos de agua potable y
canales de navegación.
De este modo, la diferenciación funcional, como la especialización por papel, generan la creación de cargos profesionales que sugieren capacitación y aprendizaje para
el desempeño que implica habilidad y destrezas de un comportamiento complejo. La
administración pública, dentro de este tipo de sociedades centralizadas y autoritarias, como expresión del modo de producción, es unfactor que genera la capacidad
organizacional del Estado y de los grupos sociales subordinados al mismo.
Max Weber, en su obra Economía y sociedad, dedica especial atención al
estudio de la tendencia seguida por la humanidad en favor del perfeccionamiento de la organización política y administrativa. Para Weber, la primitiva
sociedad patriarcal estaba caracterizada por una estructura no diferenciada, carente de esferas específicas, cuyos miembros realizaban en común tareas relativas a su subsistencia y mantenimiento como unidad; en consecuencia no existía
una instancia administrativa especializada, sino una función realizada colectivamente en confusión con otras actividades de la sociedad.
El desarrollo histórico de la administración pública responde al impulso
dentro de la esfera politica.?" Dentro de su origen, la administración pública,
aunque condicionada por el modo de producción, se significó por influir en
forma determinante sobre la economía y la urbanización; en otras palabras, el
77 Gaerrero, Ornar, TeorlaAdministrativa de la Ciencia Politica; México, UNNvI, 191ó,p. 10.
55
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
desarrollo de la agricultura y el avance de la urbanización también estuvo condicionado por la capacidad de organización que emanaba de la administración
pública. Para Ornar Guerrero, la tendencia de la administración pública en relación con otras estructuras, como su especialización interna, obedeció a las
demandas sociales por el establecimiento del orden público y la solución de
necesidades de servicio de manera organizada y en forma eficiente. "La administración pública actual es el reflejo perfecto [...] de la evolución histórica
que trascendió de esquemas organizacionales rudimentarios hacia modelos mayores, variados y complejos. "79
En suma, toda historia es necesariamente una historia administrativas? y, por
lo tanto, es indispensable que mediante el conocimiento histórico sea posible
redescubir el objeto de estudio de la Administración Pública, más que reinventarlo. El gobierno no necesita ser reinventado, tiene existencia propia desde la
antigüedad y sus enseñanzas, primero como arte y después como ciencia, lo
demuestran.
lbid., p. 12.
79 lbid., p. 14.
78
80 Gladden. E. N., op. ett; p. 222.
S6
II
DESARROLLO HISTÓRICO DEL ESTUDIO DEL
OBJETO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
n este capítulo se asume desde el inicio que se debe vincular el obj eto
de estudio con el origen y desarrollo del análisis del estudio del obj eto, es decir, toda clase de obras y documentos que sentaron las bases
teóricas para la construcción del estudio de la Administración Pública. Una
minoría de estudiosos en nuestra disciplina hace una referencia indirecta a los
antecedentes del objeto de estudio y del estudio del objeto, en parte por considerar que no es relevante para sus investigaciones y por un desconocimiento
histórico. En cualquier caso, la administración pública como actividad organizada del Estado tiene una existencia ancestral y lo mismo sucede con el estudio del objeto, donde se encuentran grandes obras que marcan la pauta de los
estudios posteriores en la etapa moderna de la Administración Pública. "La
Ciencia de la Administración requiere que cuanto antes se haga un análisis
histórico detallado como supuesto previo para el desarrollo científico de la
disciplina. "1
Los escritos sobre administración pública se remontan a los tiempos bíblicos y aun más atrás. Los antiguos egipcios y babilonios nos legaron considerables consejos acerca de las técnicas de gobierno y administración. También lo
hicieron los antiguos chinos, griegos y romanos. Las técnicas modernas de
administración van desde el uso del personal por Alejandro Magno, hasta los
métodos de la línea de montaje del arsenal de Venecia, desde las teorías de
Nicolás Maquiavelo respecto de la naturaleza del liderazgo, hasta la propuesta
de la división del trabajo de Adam Smith, y desde la afirmación de Robert
Owen de que se debía prestar tanta atención a las "máquinas vitales" (los
E
1 MosbOf, Federiek y Cimmiao, Salvatore, Ciencia tk la Administración, Madrid, RIALP, 1961, p. 32.
57
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
empleados) como a las "máquinas inanimadas", hasta el alegato de Charles
Babbage de que existían "principios de administración". 2
Antecedentes remotos del estudio del objeto
En esta sección, en primera instancia son analizados los antecedentes más remotos de la ciencia administrativa que constituyen las primeras descripciones
del objeto de estudio, como son los de Confucio en China, el Arthasastra de
Kautilya en la India, los Espejos de Príncipes musulmanes, así como las contribuciones romanas, las aportaciones de Juan Bodino --el primer teórico de la
Administración Pública- y los Consejeros de Príncipes en Europa. En una
segunda sección, se describe el cameralismo y el paso de las ciencias camerales a la ciencia de la policía, como el antecedente más cercano a la ciencia
administrativa, destacando la obra de von Stein en Alemania y Bonnin en
Francia. En una tercera sección se enumera de manera sintética el desarrollo
histórico de la administración pública en los siglos XIX y XX en los principales
países donde se ha cultivado: Francia, España, Alemania, Italia, Estados Unidos e Inglaterra, así como América Latina. Por último, se realiza un breve
análisis de la construcción del estudio del obj eto de la Administración Pública,
a partir de las referencias históricas presentadas.
Confucio
El estudio del objeto de la Administración Pública surge vinculado con aspectos morales relativos al buen gobierno y que en la época de Confucio eran
fundamentales para conducir las actividades del Imperio Chino. A Confucio
(551 al 479 a.Ci) se le conoce por haber sido maestro de moral en una época
en la que estaba íntimamente ligada con las normas y los gobernantes.é Las
seis reglas principales que según Confucio producen gobernantes benévolos
siguen teniendo validez: Primera, el gobernante debe conocer bien su país y
procurar eliminar todo lo que sea fuente de dificultades. Segunda, al emitir sus
2 Shafritz, Jay M. y Hyde, Albert C., Clásicos de la Administración Pública, México, Colegio Naoional
de Ciencias Políticas y Administración Pública, Universidad Autónoma de Campeche y Fondo de Cultura
Económica, 1999, p. 51. Este libro es una excelente recopilación de la mayorla de los trabajos clásicos
escritos en torno a la administración pública, particularmente la norteamericana.
3 Dimock, Marshall E. y Dimock, O. G1adys, Administración Pública, México, UTEHA,1967,pp. lV·.S.
58.
DESARROLLO HISTÓRICO DEL ESTUDIO DEL OBJETO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
fallos y adoptar sus decisiones, el gobernante debe ser imparcial, objetivo,
justo, moderado, práctico y ético. Tercera, el funcionario debe procurar servir
al interés público y evitar el favoritismo y la parcialidad. Cuarta, el gobierno
debe promover el bienestar económico de su pueblo. Quinta, los funcionarios
deben dedicar todo su esfuerzo a los negocios del Estado. Finalmente, para
alcanzar todos estos fines los funcionarios deben ser honestos, desinteresados
y capaces.
Confucio consideraba que el buen gobierno era imposible bajo el sistema
del gobierno hereditario, aunque sabía que no era posible remplazarlo. El dilema podía superarse separando las funciones administrativas de las políticas
para confiarlas a ministros y asistentes virtuosos y bien capacitados. El nuevo
sistema se fundamentó en el principio de que el gobierno debía estar en manos
de hombres elegidos no por su nacimiento, sino de acuerdo con su virtud y
habilidad, y que su objetivo principal debía ser la felicidad del pueblo."
Arthasastra de Kautilya
La obra con antecedentes más remotos en torno al estudio de la Administración Pública son los Arthasastras indios, elaborados entre los siglos VI al IV
antes de la era cristiana. Los Arthasastras son en realidad la primera ciencia
de la administración. Aunque sólo se conserva un libro de la escuela de los
Arthasastras, el de Kautilya, los estudiosos han concluido que esta obra es en
realidad la síntesis de otros muchos Arthasastras escritos con anterioridad,
entre los que se cita a Brihaspati, Vislaksha y Parasana.> Kautilya fungió como
primer ministro del rey Chandragupta, fundador del Imperio Maurya cuya
construcción logró con la colaboración de este autor." Kautilya señala: "[oo.] la
subsistencia de la humanidad es llamada Artha, riqueza; la tierra, que contiene
a la humanidad, es también llamada Artha, riqueza; la ciencia que trata de los
4 G1adden, E. N., Una historia de la Administración Pública, México, INAP- FCE, 1986. La pobreza no
era un obstáculo para estudiar y eventualmente ser elegido para un cargo público. En ese sentido, destaca la
Academia de la Puerta de Chi en la capital del Estado Chi, que recibía estudiantes de todos los demás
estados, brindando vivienda y sostén, constituyéndose en una verdadera universidad.
S Guerrero, Ornar, Introduecion a la Administración Pública, México, Harla, 1985, pp. 8-9. Kautilya
nos dice: "este Arthasastra, o ciencia de la política, ha sido elaborado como compendio de todos aquellos
Arthasastras que, como guías de los reyes para adquirir y mantener la tierra, fueron escritos por antiguos
maestros".
6 Ornar Guerrero nos dice que el nombre real de Kautilya es Cahanakya, aunque también se conoce
como Vishnagupta, por lo que "Kautilya" es su sobrenombre y significa "cóncavo".
59
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
medios para adquirir y mantener la tierra es la Arthasastra, ciencia de la política. "7
El Arthasastra es un manual del arte de gobernar que contiene consejos
relativos a las estrategias, tácticas, métodos y técnicas por las que se puede
conseguir y conservar el poder. Es una extensa obra integrada por 15 libros
que comprenden la materia política y temas conexos, tales como la economía, diplomacia y el arte militar, así como la administración. El arte de la
administración es la parte fundamental de la obra de Kautilya, quien está preocupado por el rendimiento óptimo de los funcionarios imperiales. Kautilya señala
que la administración pública es presidida por el Mantri o primer ministro,
bajo su mando está un grupo de colaboradores: los Amatya o funcionarios
públicos, el Chambelán, el Tesorero General y los Directores Gubernamentales.! Con Kautilya el estudio del objeto es un arte para mantener y conservar el
poder, así como la riqueza del Estado. El estudio de la administración pública
no sólo es antiguo, sino con una alta preocupación científica, es decir, claramente aplicada a la consecución y mantenimiento del poder.
Espejos de Príncipes
Los árabes son un caso único en la ciencia de la administración al crear una
corriente ininterrumpida durante 10 siglos, produciendo los Espejos de Príncipes, notables obras político-administrativas para soberanos, altos funcionarios y secretarios de la Cancillería." Asimismo, produjeron los memoriales
administrativos
que permiten conocer la situación administrativa y política del
.
.
impeno.
El fundador del adab -un género literario que se extendió a todo el campo
de las ciencias seculares, creando una gran enciclopedia- es Ibn Muqafa,
quien escribe el Espejo de Príncipes llamado Adab mayor. También existe el
7 "Arthasastra", Revista de Administración Pública (RAP), México, INAP, núm. 54, p. 403. "Kautilya,
como otros pensadores indios, plantea la estructura de su texto en el triángulo del Darma (virtud), Kama
(amor) y Artha (tierra, riqueza), sobresaliendo la última. Empero, el papel decisivo se encuentra en un
cuarto factor, el Danda (castigo), cuyo ejercicio crea las condiciones para el proceso de trabajo normal de la
administración; por tanto, es el castigo o coerción el elemento decisivo no sólo de la política, sino también
de la administración. Es máxima de Kautilya esta frase: 'Sin Danda no hay Estado'''.
8 Guerrero, Ornar, Introducción a la Administración Pública, op. cit., p. 11. Para mayor abundamiento
en este tema puede consultarse esta obra, que nos parece esencial en el estudio de la Administración Pública
en la antigüedad.
9 Ibid., pp. 13-16.
60
DESARROLLO HISTÓRICO DEL ESTUDIO DEL OBJETO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
libro Noticias esenciales de Ibn Autaiba (828-889), escrito para los funcionarios de la administración que no habían sido preparados para las prácticas
administrativas. De similar contenido, en los Cuatro Discursos de Arudi Samarqandi, escrito en 1161, se explican las artes relativas a la función administrativa. Debe añadirse la trilogía de obras el Libro de Qabus de Kai Kaus
(1802), Libro del gobierno de Nizám al Mulk (1092) y Consejos para los reyes de Al Gazali (escrito entre 1058 y 1111). La primera obra consiste en un
programa político para la formación integral del rey; la segunda es un notable
tratado de administración musulmana y la tercera una disertación filosófica
sobre la política y la administración de los reyes.
Otras obras importantes son los Memoriales Administrativos que, aunque
orientados más al diagnóstico y pronóstico de la situación política y administrativa del Imperio, establecen una propuesta de reforma del Reino. 10 El primero es el Asa!Nama o Consejo para los visires, escrito por el antiguo Gran Visir
Lufti Pasha luego de dimitir en 1541, cuya preocupación era la conservación
del progreso alcanzado por el Imperio en su época y el papel de la administración en función del avance político otomano. Después, en 1595, Ac Hissai
escribe Principios de sabiduría relativos al arte del gobierno, obra que aborda
las ineficiencias administrativas del Estado y los principios generales de gobierno. Posteriormente, en 1630, Koja Beg escribe su tratado Risa/a, sobre las
causas y consecuencias del declive político otomano, en lo relativo a su administración financiera. En 1640 aparece otro diagnóstico anónimo, titulado Tratado de Consejos, el cual trata de la decadencia osmanlí como parte de la
enorme corrupción administrativa en el gobierno. Por último, debemos mencionar el Libro de los visires y los gobernadores de Sari Mehemed Pasha,
escrito en 1725, cuando la decadencia otomana era un hecho consumado.
Los musulmanes también fueron autores de obras estrictamente de administración pública. Hay un tratado de administración financiera escrito por Abú
Yusuf (735-798) a petición del califa Al Rashid (786-790), Libro del impuesto
predia/, que hace un minucioso examen del impuesto predial, sus orígenes,
aplicación y métodos de administración. Sin embargo, la obra más representativa es Princtpios de administración temporal de Al Mawardi (9741058), quien en ese libro sintetiza no sólo los fundamentos de la administración musulmana, sino también su organización, funcionamiento y procedimiento de trabajo. u Con ·los Espejos de Príncipes y con los Memoriales
10 Ibtd., p. 15.
11 En esta obra se aborda al Califato y al Visirato, destacando la diferencia entre Visirato de Ejecución y
Visirato de Delegación, cuya autoridad se define en relación COJl el poder soberano del califa, invistiendo
con una mera autoridad operátrva al primero y con gran potestad discrecional al segundo.
61
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
Administrativos los musulmanes contribuyeron al estudio del objeto con consejos, diagnósticos y propuestas de reforma para mejorar su imperio. Sostenían
que la administración es un arte que debe enseñarse y practicarse por los soberanos y altos funcionarios para conocer los secretos del gobierno.
Contribuciones romanas
Roma ha contribuido a la formación de la administración pública moderna, con
instituciones políticas que lograron sobrevivir a la Edad Media sirviendo de
diversas formas a la edificación del Estado contemporáneo. No obstante que ni
los romanos ni los bizantinos concibieron una ciencia de la administración,
nos heredaron trabajos que contribuyen al estudio del objeto basados en su
experiencia, como son el de Frontino y el de Filoteo. 12
Durante el gobierno de Nerva, emperador romano, la ciudad de Roma sufrió
un grave problema de suministro de agua, insólito para las autoridades romanas. Frontino escribió su obra Fórmula administrativa de los acueductos de la
ciudad de Roma, una doble aportación a la ingeniería hidráulica y al arte de
la administración urbana. Con la obra de Frontino se demuestra que el estudio
de la administración pública logró resolver problemas específicos que se presentaban en la antigüedad en los grandes imperios como el romano.
El hábito de Frontino de sentar en forma escrita los preceptos de la administración y de formular teorías administrativas ha sido citado como prueba de
que era un defensor decidido del sistema senatorial del servicio público por
periodos cortos, en oposición al sistema imperial crecientemente profesionista.
Frontino afirma que "no hay nada más desafortunado para un hombre decente
que conducir un cargo que le ha sido delegado de acuerdo con las instrucciones de sus colaboradores"13 Frontino explicó que estaba desempeñando una
función delegada por el emperador, cuyo objeto era la administración (administratum) de los acueductos de Roma. 14
En cuanto a Filoteo, funcionario de la administración bizantina, se encuentra su obra Kletorologión en la que describe la compleja jerarquía de la época,
12 Guerrero, amar, Introducción a la Administración Pública, op. cit., p. 22.
13 Gladden, E. N., op. cit., p. 160. En la obra de Sexto Julio Frontino, quien se distinguió como abogado, teórico militar, ingeniero y administrador, se tiene la suerte de contar con una relación más detallada del
servicio de aguas en la administración romana. Su responsabilidad por el servicio de aguas data de 97 d.C.,
cuando fue investido con el cura aquarumpara acabar de ralz con la corrupción que había perseguido a
dicha administración.
14 Guerrero, Omar, Teoria Admtmstrattva del Estado, México, Oxford University Press, 2000.
62
DESARROLLO HISTÓRICO DEL ESTUDIO DEL OBJETO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
sus ceremonias y banquetes. Contiene un listado de funcionarios y oficios debidamente jerarquizados, una de las administraciones más espectaculares que
hayan existido. 15
Juan Bodino: primer teórico de la Administración Pública
Con Juan Bodino se elabora la primera teoría sistemática de la administración
pública del Estado absolutista; aunque aún no exista una ciencia de la administración como la de los indios y los musulmanes, es comparable con la del siglo
XIX. Con Bodino existe la primera sistematización del conocimiento de la administración monárquica, a la vez que una explicación de su origen, desarrollo, funciones y procesos.!"
La colaboración de Bodino a la ciencia de la administración consiste en su lúcida comprensión de los elementos formativos de la administración absolutista,
que, aduce, nacen de la oposición entre el oficio y la comisión, y por tanto, entre
oficiales estamentarios poseedores vitalicios de los cargos y los comisarios monárquicos ocupantes in precarium de los puestos del Estado. En buena parte del Libro
III y algunos capítulos del IV de Los Seis libros de la República, que nos hace
evocar el Tratado de administración temporal de Mawardi, Bodino establece los
requisitos reales y formales que constituyen las bases de la naciente administración
monárquica. 11
Bodino divide las funciones de los magistrados, ministros, oficiales y comisarios; en el Libro IV, enumera los complejos procesos para facilitar la labor
de gobernar del príncipe, primero sobre sus colaboradores y luego sobre la
sociedad; aconseja mantener opuestos a sus colaboradores para que se controlen mutuamente y evitar que uno o más funcionarios acumulen poder que ponga en peligro al príncipe.
15 Gladden sefiala que Filoteo como Mariscal de la Corte a fines del siglo IX, establecía una división
parcial entre Kritai u oficinas judiciales y Sekretikoi u oficinas financieras principalmente. Por su parte, las
sociedades feudales europeas fueron poco burocráticas y sólo quedan residuos de la antigua administración
romana. Existe el caso del Diálogo del Echiquier de Ricardo Fils-Nel, escrito en el siglo XII, que reproduce
la organización administrativa de la Inglaterra medieval. El Echiquter es un organismo fiscal complejo,
encargado de la contabilidad, la tesorería y el gasto del Estado.
16 Los estudios administrativos de Bodino se encuentran en su obra Los Seis Libros de la República,
publicados en laRAP del INAP, números 41,42,43 Y44.
17 Guerrero, Ornar, Introducción a la Administración Pública, op. cit., p. 24.
63
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
[...] el oficial es la persona pública que tiene cargo ordinario en virtud de edicto.
Comisario es la persona pública que tiene cargo extraordinario en virtud de una
simple comisión [...] para que se entienda mejor la diferencia entre oficio y comisión, se podría decir que el oficio es como una cosa prestada que el propietario no
puede reclamar hasta que expire el plazo convenido, en tanto que la comisión es una
cosa que tiene por tolerancia de otro y en precario, pudiéndola reclamar el dueño
cuando a bien lo tenga.P
Bodino establece las bases del estudio de la administración pública moderna.
Sus investigaciones sentaron las bases de la ciencia administrativa, la cual
nació en su época con el título distintivo de la "ciencia de la policía". El
estudio del objeto nos muestra con Bodino la diferencia de los funcionarios
que tenían en posesión un cargo o mandato como propiedad, y aquellos que
contaban con la designación del rey.
Consejeros de Príncipes
Cabe señalar que en el Estado absolutista también existieron los Consejeros de
Príncipes, quienes redactaban memorias secretas dedicadas al análisis de la
situación prevaleciente en el Estado. El contenido de las memorias era considerado como una arcana o misterio, sólo accesible a los soberanos. 19 Los Consejeros de Príncipes contribuyen al estudio del objeto de la administración
pública con el descubrimiento de los misterios y secretos en el arte de gobernar y administrar los reinos.
Una de las más célebres memorias reservada a los príncipes fue el Testamento político de Melchor Von Osse, que vivió durante la primera mitad del
siglo XVI. Otra obra es la Secreta política de Jorge Obrecht, un Consejero de
Príncipes cuya vida transcurrió en la segunda mitad del siglo mencionado. Sin
duda, el gran ideólogo del Principado absolutista fue el Consej ero de Príncipes
Luis Von Seckendorff (1626-1692), quien con su obra el Principado alemán
permite que los secretos dejen de ser ocultos para ser conocidos por los súbdi-
18 Bodino, Juan, Los Seis Libros de laRepúb/ica, Madrid, Aguilar, 1973, p. 105.
19 Guerrero, Ornar, La teoria de la Administración Pública, op. cit., p. 7. En estas obras los Consejeros
proponen a sus señores algunos mecanismos para fortalecer la estructura de la sociedad, es decir, la economía. con la finalidad de responder adecuadamente a los desafios del estado absolutista. En sus consejos
permanece una concepción del absolutismo, de su Daturaleza.sus poderes y objetivos, en suma. una ideologia en la que se explican las razones de la acoión del Estado.
64
DESARROLLO HISTÓRICO DEL ESTUDIO DEL OBJETO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
tos. Todo está listo para que en el siglo XVIII el Cameralismo se transformara
en las ciencias camerales.P
El Cameralismo: antecedente remoto de la Administración Pública
Existe un proceso teórico del Cameralismo a las ciencias camerales y
posteriormente a la ciencia de la policía." La Cámara es la tesorería al servicio
del señor feudal, limitada a la realización de operaciones meramente financieras; el lugar donde los ingresos del Reino eran guardados y conservados. A partir
del siglo XVI la Cámara conservará sólo su nombre y parte de su idea original.
La mayoría de las instituciones camerales, en cuanto tales, llevan el nombre de
Cámara. Sin embargo, a partir del siglo XVII se empieza a usar la denominación
de Colegio (Collegia), pero como sinónimo de Cámara. En ese sentido, Guillermo
Schroeder escribió en 1686 que la denominación más adecuada para la Cámara era
la de Colegio Sumo y Absoluto. En forma similar, aunque con más extensión, Juan
Joaquín Becher pensó en 1668 que la organización administrativa cameral debía
comprender cinco colegios: Colegio Espiritual, Colegio Moral, Colegio Doctrinal,
Colegio Civil y Colegio Vital. 22
La Cámara absolutista inaugura un estilo administrativo de grandes proporciones. Los soberanos consideran a la Cámara como la espina dorsal de la
administración del Estado absolutista, estableciendo un proyecto mayor al de sus
predecesores feudales. El cameralismo es el capítulo perdido y olvidado de
las ciencias sociales que representa una de las raíces más importantes del estudio del objeto de la ciencia de la administración actual.
El Cameralismo es un estudio de sistematización, racionalización y organización del trabajo administrativo, con el propósito de potenciar el poder del
Estado absolutista. El Cameralismo significa el establecimiento de la dominación por medio de una institución: el Estado, cuya organización administrativa
20 Cuando se refiere al Carneralismo se hace mención a los carneralistas que cultivaron los libros y a las
ciencias camerales como las materias objeto de su cultivo: la economía, la policía y camerallstica (carneratia).
21 Para profundizar en el tema, puede verse: Guerrero, Ornar, Las Ciencias de la Administración en el
Estado Absolutista, Méxieo, Fontarnara, 1996. Este trabajo profundiza en la importancia dol carnoralismo y
sus principales cultivadores en el absolutismo.
22 Guerrero, ODiar, Teorla de la Administración Pública, op. cit.; p. 3.
65
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
ha sido racionalizada.P El Cameralismo fue una tecnología administrativa, un
conjunto de medios racionalizados que favorecieron la dominación de la sociedad por medio de la administración pública.
Para los cameralistas, el problema central de la ciencia era el problema del Estado. Para
ellos el objeto de toda teoría social era mostrar cómo puede ser asegurado el bienestar del Estado. Observan en el bienestar del Estado la fuente de todos los demás
tipos de bienestar. La clave del bienestar del Estado eran los ingresos pertinentes para
satisfacer necesidades. Su teoría social general circulaba alrededor de la tarea central de ministrar al Estado esos bienes.P
El movimiento cameralista, considerado como el precursor de la Ciencia de
la Administración, presenta dos momentos históricos distintos: el primero, en
que sus técnicas servirán para incrementar el poder del monarca a través de la
administración de las posesiones estatales; el segundo, en que todo esto forma
el primer núcleo de normas internas de la administración pública, sobre las que el
Derecho Administrativo fundamentará parte de sus estudios." Sin embargo, es
sólo a través de los cameralistas que es posible estudiar a la Ciencia de la
Administración, así como a las aportaciones de Von Stein que hacia la mitad
del siglo XIX establecen las bases para la enseñanza de la Ciencia de la Administración como disciplina autónoma.
Entre los precursores del cameralismo se encuentran von Osse (1506-1556)
y Jorge Abrecht (1547-1612), así como los fiscalistas Becher (1635-1682),
Hornick (1638-1712) y Schroeder (muerto en 1663). Otros pensadores como
Efraín Gerhard y Julio Bernardo von Rohr (1688-1742), quienes escriben en
1713 y 1716 sus obras antes de que sean inauguradas las ciencias camerales
como disciplinas universitarias en 1727. Precisamente en ese año, Federico
Guillermo 1, rey de Prusia, decidió establecer en las universidades de Halle y
Frankfurt del Oder una nueva profesión para la formación de los funcionarios
públicos del Reino: la profesión en Economía, Policía y Cameralística.
La enseñanza de las ciencias camerales tuvo dos grandes generaciones de
catedráticos. La primera está formada por Pedro Simón Gasser (1689-1732),
Justo Cristóbal Dithmar (1677-1737), Federico Stisser (1689-1732), Juan
Furstenau (1688-1756) y Joaquín Jorge Zincke (1692-1768). La segunda gene23 Ibtd., pp. 4-5.
24 Albion Small, The eameralist, citado por Guerrero, Omar, Teorla de /0 Administración Pública, op.
cit., p. 5.
2S Mosher, Frederick C. y Cimmino, Salvatore, op. cit., p. 33.
66
DESARROLLO HISTÓRICO DEL ESTUDIO DEL OBJETO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
ración incluyó a profesores cuyas actividades docentes se realizaron en Alemania, Austria y Suecia, como fueron Joaquín Jorge Darjes (1714-1791) y Daniel
Schreber (1733-1814). Sin embargo, Juan Enrique von Justi (1717-1771)26 y
José von Sonnenfels (1733-1814) nacidos en Alemania, hicieron de sus cátedras en Viena las más importantes en su momento, destacando von Justi por la
importancia y las enseñanzas de sus obras.
Mención aparte merece Lorenzo von Stein, profesor alemán que aprovecha
su larga estancia en Viena para reformar las bases de las ciencias camerales en
su país natal y en Austria realiza aportaciones de efectos universales sobre la
ciencia de la administración.?? Con su obra La teoría de la administración,
publicada en 1865, nace en Alemania la ciencia de la administración. Sin
duda, una de las grandes contribuciones de Stein a la ciencia de la administración fue haber comprendido el objeto de estudio de nuestra disciplina, debido
a que en sus trabajos se define claramente a la administración pública. "[...]
esta actividad del Estado, que tiene lugar mediante los órganos estatales y
constituye, por tanto, la vida propiamente exterior del Estado, es lo que se
llama administración .del Estado. "28
Von Stein afirma que la ciencia administrativa constituye el elemento decisivo de la ciencia del Estado y deplora la indiferencia y la incomprensión manifiestas en relación con esta disciplina y con su contribución a la formación
de cuadros directivos de la administración pública" Para este autor, se ha
tratado de diluir este cuerpo de nociones en diversas partes, cada una de las
cuales no es capaz de proporcionar una noción general de la administración,
lo que provoca algunas conclusiones poco favorables para la evolución de los
estudios administrativos. La administración pública constituye un todo orgánico y como tal debe ser estudiada. La unidad de la materia significa unidad de
los conceptos fundamentales de un Estado moderno.
26 El qué von Justi haya sido considerado como el verdadero profeta del Carneralismo, obedece a su
idea de especializar a las ciencias carnerales. Fue el único que preparó libros específicos para cada una de
las ciencias carnerales: Economía de Estado en 1755 para economía y cameralística; Principios de ciencia
de la policía en 1756 para ciencia de la policía; Sistema de finanzas en 1766 para la hacienda. La obra de
Los fundamentos del poder y el bienestar de los estados o Exposición de todas las ciencias de la poltcia,
constituye una ampliación de los Principios de la Ciencia de la Policía. Con el propósito de diferenciar las
ciencias carnerales de la ciencia política escribió Naturaleza y esencia de los estados (1759) y Tratado del
buen gobierno (1760). lbid., p. 22.
27 Guerrero, Ornar, La teoría de la administración pública, op. cit., p. 27.
28 Agrega Stein: "La administración alcanza, pues, su forma más pura, más ideal, la exigida por el
principio del Estado, una vez que ha convertido en único cometido suyo la vida de todos los individuos".
Citado por Ornar Guerrero, Ibid., p. 139.
29 Mosher, Frederick C. y Cimrnino, Salvatorre, op. cit., p. 36.
67
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
El cameralista es un administrador público formado cabalmente en la totalidad de los negocios gubernamentales, pero no sólo por la vía de la experiencia
personal, sino también por el aprendizaje universal y sistemático proporcionado por las universidades. El Cameralismo muestra cómo el estudio del objeto
de la administración pública sirve para el mejoramiento del Estado, su consolidación, permanencia y desarrollo como lo fue el absolutismo. 30
El movimiento cameralista sufre una transformación profunda en el año de
1727, debido a que se transforma en las ciencias camerales, a saber: la economía, la policía y la cameralística (o cameraliaj" Al pasar el tiempo, a mediados
del siglo XIX, todavía seguían siendo tres, pero diferentes: Policía, Comercio y
Finanzas. Las ciencias camerales se referían a las teorías de la administración
de los procedimientos de ingresos fiscales, pero más propiamente en relación
con las ciencias del Estado en general. Las ciencias camerales son las ciencias
de la administración del Estado absolutista.
Por último, la ciencia de la policía estaba encauzada a nutrir las fuerzas interiores y exteriores del Estado moderno que empezaba a surgir en el siglo XVI.32
La policía es una disciplina que nace, se desarrolla y extiende entre los siglos
XVI y XVIII, principalmente en Alemania, Francia y España. Esta notable disciplina administrativa es conocida como "policía" y tiene su campo de acción
más conocido como la cameralística o materia financiera de la monarquía absoluta.
Bonnin: fundador de la Ciencia Administrativa
Bonnin sostiene: "definiré pues a la administración pública: es una potencia
que arregla, corrige y mejora todo cuanto existe, y da una dirección más conveniente a los seres organizados y a las cosas"." La preocupación fundamental de Bonnin es la de construir una doctrina administrativa a partir de tres
consideraciones: 1) como ciencia, arte e institución política; 2) de ninguna
30 Para un interesante análisis comparativo entre el cameralismo y la nueva administración pública puede verse: Hood, Christopher y Jackson, Michael, La Argumentación Administrativa, México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, Universidad Autónoma de Coahuila y Fondo de Cultura
Económica, 1997.
31 Guerrero, Ornar, Teorla de la Administración Pública, op. cit.; p. 12.
32 Para abundar más sobre la "ciencia de la Policía", puede verse: Guerrero, Ornar, Introducción a la
AdmintstNJción Pública, México, Harla, 1985, pp. 28-35.
33 Bonnin, Camprendio de Josprincipios de administración, p. 261, citado por Ornar Guerrero, op. cit.,
p.29.
68
DESARROLLO HISTÓRICO DEL ESTUDIO DEL OBJETO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
manera se piensa en el divorcio de las tres instancias de la doctrina; por el
contrario, forman un sistema que deriva de la naturaleza de las cosas administrativas; y 3) estriba en una gran diferencia con la doctrina actual en la medida
que separa estas manifestaciones del fenómeno administrativo.H "La administración pública es la autoridad común que ejecuta las leyes de interés general,
que se estatuyen sobre las relaciones necesarias de cada administrado con la
sociedad, y de la sociedad con cada uno de ellos; así como sobre las personas,
los bienes y las acciones, como interesantes al orden público. "35
Para Bonnin es necesario el estudio de la administración pública desde el
momento en que se encuentra ante sí el desarrollo de la sociedad y por el
avance de las demás disciplinas que de alguna manera inciden en el trabajo
gubernamental. Por ello, la administración es el pensamiento necesario del
nuevo grado de desarrollo social, a partir de la separación inmediata del interés público e interés privado.
[oo.] el concepto de interés público es la clave para entender la naturaleza de la
administración, puesto que en el conjunto de los intereses particulares se establece
la unión de los individuos, la cual debe ser garantizada y reproducida por la administración; ésta, pues, tiene por objeto mantener las relaciones sociales en cuanto
interés público o suma de los intereses particulares. Por ello, es la relación entre el
Estado y la sociedad civil, con base en un orden jurídico, cuya aplicación se halla
en manos de agentes especiales. Esta primera aproximación sobre el concepto de
administración da cuenta de sus primeras características: (a) es una relación social;
(b) entre el interés público y el interés privado; (e) para propósitos de mantenerla y
conservarla; (d) en los ámbitos del derecho o del orden jurídico; (e) y su acción real
sobre los individuos y propiedades.l?
Para Bonnin la administración pública es una potencia. Primero como virtud
para ejecutar una cosa o producir un efecto; en segundo lugar, como imperio y
dominación; en tercer lugar, como virtud generativa y en cuarto lugar, como
poder y fuerza de un Estado, y por último, como entendimiento, voluntad y
memoria.' En ese sentido, los principios de la administración son: 1) que la
administración nació con la asociación o comunidad; 2) que la conservación de
34 Flores Cruz, Cipriano, "Bonnin y la Ciencia Administrativa", RAP, núm. 54, abril-junio de 1983,
México, INAP, p. 549.
35 Bonnin, Príncipes d'Administration Publique, citado por Ornar Guerrero, Teoria Administrativa del
Estado, México, Oxford University Press, 2000, p. 3.
36
p. 551.
tsu.
69
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
ésta es el principio de la administración; 3) que la administración es el gobierno de la comunidad; y, 4) que la acción social es su carácter y su atribución la
ejecución de las leyes del interés general.'?
Bonnin sostiene que "cualquiera que pueda ser los sistemas de administración de los diversos pueblos en relación con los sujetos y el objeto, la doctrina
administrativa se sustrae a los límites de tiempo y de lugar porque es universal ".38 Para este autor la administración pública es una ciencia integrada por
elementos naturales y fundada en principios naturales y duraderos, lo que
constituye un primer paso hacia la introducción de la ciencia administrativa en
los países latinos.
Guerrero nos dice que puede afirmarse que la ciencia de la administración
nace en Francia en 1808, con el pensamiento de Carlos Juan Bonnin en sus
Principios de administración pública. Son Bonnin en Francia y von Stein en
Alemania quienes transformaron la ciencia de la policía y a las ciencias camerales en ciencia de la administración, y ellos deben ser considerados como
fundadores de nuestra disciplina al elaborar las primeras obras sistemáticas
vinculadas a nuestro estudio del objeto.
La Administración Pública en los siglos XIX y
XX
Con las obras de Bonnin en Francia y von Stein en Alemania, la ciencia administrativa comienza su largo proceso de construcción teórica. En Francia, España, Alemania, Italia, Estados Unidos e Inglaterra, durante los siglos XIX y
XX cada vez más pensadores estudian a la administración pública. La administración pública es, como dice Ornar Guerrero, una ciencia multinacional:
De tal modo, la inglesa public administration significa administration publique en
francés, así como administración pública en español y administrasao pública
en portugués. Todas esas voces significan publica amministrazione en italiano, y
37 La estructura de la obra de Bonnin abarca tres instancias que conforman la doctrina administrativa.
La primera se refiere a la naturaleza de la administraci6n que radica, en su sentido más abstracto, en cuanto
relación social; el análisis de su carácter corresponde a la ciencia administrativa. La segunda instancia de la
doctrina administrativa tiene temporalidad y su carácter especifico es la organizaci6n administrativa, que es
consecuencia de la actividad práctica del hombre o de las relaciones sociales de producci6n. La tercera
instancia se refiere a la acción administrativa que consiste propiamente en su concepto como potencia y de
su objeto: conciliar el interés privado con el interés público.
38 Citado por Mosher, Frederick C. y Cimmino, Salvatore, op. ctt., p. 34.
70
DESARROLLO HISTÓRICO DEL ESTUDIO DEL OBJETO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
hasta el alemán cuenta con el vocablo administration como sinónimo de su nativo
verwaltung.t?
El concepto de administración pública, además de ser un fenómeno universal en la cultura occidental, es una palabra igualmente planetaria. La peculiaridad nacional de la ciencia de la administración pública en cada país del
mundo plantea la existencia de un universo académico cosmopolita enlazado
por un idioma común configurado permanentemente desde el siglo XIX y aun
desde la centuria precedente. Los primeros estudios se encuentran mezclados
con estudios políticos, aportaciones económicas, pero sobre todo con el derecho administrativo como rama del Derecho Público y que tiene una gran influencia en Europa, al extremo de monopolizar su campo de estudio por un
largo tiempo.
Francia
Dos pensadores que a través del derecho administrativo aportaron ideas a la
ciencia de la administración son Macarel y Gandilliot. A. M. R. Gandilliot
escribió un Curso que apareció en 1835 en España. Su libro se divide en dos
partes: la primera se dedica a los caracteres generales del derecho administrativo y comprende las funciones de organización y tutela, entre otros temas. La
segunda parte trata nuevamente de la organización administrativa, pero agrega
un capítulo relativo a los procedimientos administrativos.é? Para Gandilliot las
funciones administrativas conducen a la noción de "acción administrativa't.U
Las funciones, al convertirse en acciones, nos recuerdan que la administración
pública es acción, es decir, que es dinámica. La importancia de la obra de
Gandilliot es la trascendencia histórica de llevar el derecho administrativo
de Francia a Inglaterra.
Por otra parte, M. Macarel escribe el Curso de administración y derecho
administrativo, publicado en París en 1846. En él afirma que el derecho admi-
39 Guerrero, Ornar, TeorlaAdministrativa del Estado, op. cit., p. 339.
40 Guerrero, Ornar, Teoria de la Administración Pública.
41 Para Gandilliot la acción pública se realiza en cuatro formas: 1) Cuando trasmite las leyes o señala
sus métodos de ejecución, en forma de instrucción; 2) Cuando cuida los bienes públicos, establecen operaciones comerciales con ellos; 3) Cuando cumple una asistencia inmediata, ilustrada y benévola, para vigilar
el interés público; 4) Cuando expide órdenes que se aplican a las personas y a las cosas, fundamentadas en el
interés público.
71
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
nistrativo emana del derecho público y ambos permiten comprender mejor las
relaciones del poder ejecutivo y el legislativo. Define a la administración
como acción vital del gobierno y brazo de la sociedad.P Para Macarel existen
cuatro principios de la administración pública:
l. Primer principio: la sociedad brinda protección y seguridad a los desdichados.
2. Segundo principio: los establecimientos de beneficencia pública deben ser fundados para recibir a los indigentes y toda clase de menesterosos.
3. Tercer principio: todo gobierno sabio debe favorecer la difusión de las luces y
crear establecimientos de instrucción pública de diversos grados.
4. Cuarto principio: las vías de comunicación públicas son una de las necesidades
materiales de toda la nación.
Los cuatro principios implican protección, seguridad, beneficencia pública,
educación pública y vías de comunicación. Estos principios son propios de las
sociedades modernas y, según Macarel, pueden ser considerados como parte
de la ciencia de la administración.
Durante el siglo xx, la ciencia de la administración en Francia ha tenido un
relativo desarrollo. Carlos Debbash escribió Ciencia Administrativa, publicado en francés en 1972, más como un manual que como un ensayo teórico. Otro
trabajo es La nueva gestión pública elaborado por Miguel Messenet, que tiene
como subtítulo "por un Estado sin burocracia". Sin embargo, destacan los trabajos de Langrod, Chevallier y Loschak, por su aportaciones a la ciencia administrativa. Langrod participó en la elaboración del Tratado de ciencia
administrativa aparecido en 1966.
La colaboración de Langrod en el Tratado es, en esencia, un llamado en favor de
la reivindicación científica de la administración, a partir de sus raíces. Según
Langrod, la administración pública no ha dejado de ser "un centro del mayor interés" para los científicos sociales. Ella exige, como materia de estudio, la aplicación general, "incluso universal", de fórmulas que beneficien a los asuntos de
la comunidad. Sin embargo, la disciplina que estudia a la administración pública
42 El libro de MacareI es una obra formidable, plasmada en dos tomos que suman casi 1 500 páginas
perfectamente organizadas en capítulos, apartados y secciones. La obra es una radiografía de la organización
y funcionamiento de la administración pública francesa. Estudia la organización administrativa, la que se
encuentra vinculada a la jerarqula y la subordinación; ambas categorías explican la existencia de una administración central, una inferior que divide el territorio francés y una más, referente a los municipios de
Francia.
72
DESARROLLO HISTÓRICO DEL ESTUDIO DEL OBJETO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
se encuentra sumida en el "inmovilismo intelectual" de donde deduce que la rutina
ha triunfado. 43
Para Langrod esto sucede por dos razones: una por la unidimensionalidad
técnica atribuida a la administración pública en los Estados Unidos y dos, a la
unidimensionalidad jurídica que prevalece en Europa. En ese sentido, existe
una desnaturalización de la administración pública, sustituida en Francia por el
derecho administrativo y el gerencialismo privado en los Estados Unidos. Para
Langrod se ha desestimulado la investigación y la construcción teórica de
nuestra disciplina. La ciencia de la administración reclama su propia autonomía y debe dejarse de hablar de las "ciencias de la administración".
Loschak escribió en 1975 un artículo titulado La ciencia de la administración: ¿cuál administración? ¿Cuál ciencia>, en el que establecía algunas pautas para la discusión de su carácter científico de la administración pública.
Asociado con Chevallier, Loschak publicó en 1978 su obra titulada Ciencia
Administrativa. Chevallier y Loschak manifiestan que están impresionados
por el carácter "complejo y fragmentado" de la ciencia de la administración.
Es compleja por lo heterogéneo de las aportaciones y fragmentado por las corrientes que la atraviesan, a tal grado disímbolo que hacen imposible su integración como disciplina unitaria. Ambos autores sostienen que la ciencia de la
administración tiene dos tradiciones: una europea, basada en el derecho administrativo, y otra norteamericana fundada en el estudio de las organizaciones.
Aunque aclaran que es una sola ciencia, la conciliación se torna compleja. La
primera es una tradición antigua y original; la segunda, una incorporación reciente. Una se refiere a la administración pública; la otra lo hace a las organizaciones en general.
Para estos autores, la ciencia de la administración se encuentra en una disyuntiva: la delimitación en la administración pública o la extensión hacia el
estudio de las organizaciones. En realidad no hay tal disyuntiva, debido a que
la ciencia de la administración estudia a la administración pública y, junto con la
sociología, tiene también un interés secundario en las organizaciones." Si no
fuera así, la sociología también tendría que escoger la materia que le da vida y
el estudio de las organizaciones.
43 Guerrero, Ornar, Teoría de la Administración Pública, op. cit., p. 173. Es un libro de dimensiones
mayúsculas que contiene una variada colección de textos sobre administración pública, especialmente de
Francia; fue elaborado en homenaje de Langrod, quien escribe s610 uno de los capítulos.
44 Guerrero, Ornar, Teoría Admintstrattva del Estado, op. ctt., p. 354.
73
JOSÉ JuAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
Hoy la ciencia de la administración pública encuentra otros caminos, como
el nuevo manejo público, mediante la adopción de la voz gestión pública, en
sustitución del vocablo administración pública." Hay quienes se preguntan hacia dónde marcha la administración pública, otros continúan situados en el
lugar común de la crisis. También se ha adoptado la voz inglesa management
como un nuevo campo de conocimiento intermedio entre la administración pública y la administración de negocios.
España
El pensamiento administrativo se remonta al siglo XVIII e incluso mucho antes.
En 1657, Jerónimo Castillo de Bovadilla escribió su Política para corregidores yen 1649; Juan de Solórzano Pererira su Política Indiana. Antes de ella se
encuentra la obra Gobierno del Perú, con todas las cosas pertenecientes a él y
a su historia (1567), de Juan de Matienzo. Durante el siglo XVIII se cultivó la
ciencia de la policía, particularmente por Tomás Valeriola con su Idea general
de policía (1789-1805) y Valentín de Foronda, con las Cartas sobre la policía
(1801). En el siglo XIX, Burgos destaca como uno de los más importantes
pensadores administrativos españoles. Después surgen las obras de Agustín
Silvela, Estudios prácticos de administración (1839), Alejandro Oliván, De la
administración pública con relación a España (1842) y José Posada de Herrera,
Lecciones de administración. Dentro de la corriente de derecho administrativo, destacan la de Manuel Ortiz de Zuñiga, Elementos de derecho administrativo (1842-1843) y la otra de Manuel Colmeiro, Derecho administrativo
español (1850).46 La ciencia de la administración, nacida en Francia, va adquiriendo un desarrollo que se expande gradualmente a toda Europa. España recibe la ciencia de la administración por sus fuentes francesas. Destacan por su
importancia las aportaciones administrativas de Javier de Burgos, Pedro Sainz
de Andino, Luis Rodríguez Camaleño, Bordiú y Gil.
La Exposición dirigida a SM el señor don Fernardo VII desde París el 24
de enero de 1826, por Don Javier de Burgos, sobre los males que aquejaban
a España en aquella época, y medidas que debía adoptar el soberano para
remediarlas, es uno de los documentos más valiosos para la ciencia de la administración, no sólo para España, sino para el mundo.s? En ella se plasma, por
iu«, p. 355.
46 Guerrero, Omar, Teorla de la Administración Pública, op. cit., pp. 184-185.
47 La situación espaftola es grave, el Ministerio de Hacienda no puede llenar las arcas del tesoro; el de
Marina es incompetente para combatir la piratería y el Estado es incapaz de reclamar a Francia e Inglaterra
4S
74
DESARROLLO HISTÓRICO DEL ESTUDIO DEL OBJETO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
primera vez ante los españoles, la formulación aplicada de los principios de la
administración pública aprendidos por Javier de Burgos en Francia, donde los
redacta." Burgos propone a Femardo VII la creación de un ministerio que
funja como "centro de la acción administrativa, como el taller de la prosperidad nacional ".49 "La administración es la más variada, la más vasta, la más
útil de todas las ciencias morales. Ella preside el movimiento de la máquina
social, precipita o modera su acción, arregla o modifica su mecanismo y protege así, y conserva o mejora, todos los intereses públicos. "50
Javier de Burgos, como Ministro de Fomento, envía la Instruccion dirigida a
los subdelegados de Fomento el 30 de noviembre de 1833, considerada como
la obra más importante de Burgos. Dos decretos, también expedidos por Burgos, sirvieron de fundamento a la Instrucción. 51
Por su parte, la memoria administrativa de Pedro Sáinz de Andino, titulada
Exposición al rey NS sobre la situación política del Reino y medios de su
restauración, redactada en Madrid hacia el año de 1829, le fue solicitada por
Fernando VIT. Como en el caso de Burgos, considera que la administración pública puede ayudar a España a salir de su crisis, por lo que los estudios administrativos son bien recibidos. Puede considerarse como una radiografía
política, social y económica de España, desde la perspectiva de la administración pública. La reforma de la administración suponía la reforma de la sociedad absolutista. Para Sáinz de Andino, los males de España pueden superarse
con la aplicación del arte del gobierno.
el que reconozcan la independencia de las naciones americanas. Han existido errores, como el no haber
aprovechado el desconcierto de los insurgentes mexicanos para terminar con la rebelión en la Nueva España; por ello, San Juan de Ulúa fue perdido por los españoles y tomado por los mexicanos.
48 Ibid., p. 87. Burgos escribe La Exposición por iniciativa propia, preocupado por la dificil situación
que atravesaba España. Fue escrito en tres apartados: 1) los graves males que aquejan a España; 2) el grado
de eficiencia de los medios empleados para remediarlos; y 3) la conveniencia de usar otros medios.
49 Ibid., p. 92. Tal organismo sería el Ministerio de lo Interior, que tendría las siguientes funciones: 1) cuidado de los pósitos (depósitos de cereales) y arbitrios de los pueblos; 2) vigilancia de las elecciones municipales y del ejercicio de. los cargos concejales; 3) administración de los hospicios, hospitales, cárceles, instituciones de salubridad, etc.; 4) caminos, canales, puertos, faros. canteras, bosques, navegación, lagunas y
demás; 5) agricultura, ganadería, industria y comercio; 6) todo lo relacionado a la educación y difusión de la
cultura, así como lo correspondiente a los espectáculos públicos.
50 Ideas de administración, incluidas en Mesa Segura. La Labor Administrativa de Javier de Burgos.
Citado por Ornar Guerrero. El primero se refiere a la división territorial del Reino con base en un sistema
provincial; el segundo fija las competencias de los subdelegados. Ambos decretos aparecieron también en
noviembre de 1833, y por su propio carácter, enunciaban de manera muy general lo relativo a las competencias de los subdelegados.
51 iu«. p. 93.
75
ross JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
Otro pensador es Luis Rodríguez Camaleño, autor del memorial Consideraciones sobre el Ministerio de lo Interior, escrito alrededor de 1835, cuando
aún se encontraba vigente el Estatuto Real y la monarquía había dejado de ser
absolutista. En sus Consideraciones se explican los fracasos de la instrucción a
los subdelegados, y por qué los propósitos de alcanzar la prosperidad sólo
se lograron parcialmente. 52 Por último, D. C. Bordiú y D. A. Gil elaboraron un
breve memorial titulado Cuestiones políticas y administrativas en 1836, en el
que examinan la institución de los gobernadores civiles, nombre que se le daba
entonces a los subdelegados.
La ciencia de la administración española durante el siglo xx sigue dos rumbos definidos. Una camina en la vía de la historia de las instituciones y las
ideas administrativas españolas, y la otra en la reconceptualización de la ciencia de la administración, a partir de la tradición de la disciplina iniciada por
los pensadores de la primera mitad del siglo XIX Dentro de la primera línea.
hay que considerar a Juan Beneyto Pérez, autor de la Historia de la administración española e hispanoamericana (1958); a José Antonio Escudero, con
Los secretarios de Estado y del despacho (1976) y a Alejandro Nieto con su
obra El mito de la administración prusiana (1962), así como La Burocracia
(1976). Dentro de la segunda línea hay que destacar a Antonio Mesa Segura
por su obra la Labor administrativa de Javier de Burgos (1946). Asimismo, es
relevante la obra Centenario de los iniciadores de la ciencia jurtdico-admínistrativa española (1944).53
Uno de los cultivadores más importante de la ciencia de la administración y
más distinguido en los países de habla hispana es Mariano Baena de Alcázar con
su obra Curso de ciencia de la administración (1985). Para este autor la ciencia
de la administración no significa regresar al pasado y permanecer en él contemplándolo; se trata de retomar el estudio de análisis perdido: el Estado. Es
recuperar el capítulo perdido de las ciencias sociales, el Cameralismo y evitar
que se pierda el todo de la ciencia de la administración del siglo XIX
52 Este autor sostiene que se requiere un "poder municipal", debido a que el municipio no se encuentra
organizado adecuadamente ya que depende de funcionarios centrales y no por si mismo. En cada provincia
debe funcionar un "poder popular" propio al que vigilen únicamente las autoridades nacionales, pero que no
lo subordinen. Si los habitantes de los pueblos participan en los asuntos de su localidad, el gobierno general
tendrá mayor credibilidad.
53 En esta obra se incluye: José Gascón y Marin, autor de "Oliván y la ciencia de la administración";
Mesa Segura, "De Javier de Burgos a Ortiz de Zuñiga"; Segismundo Royo Villanueva, "Coímeiro y la
ciencia administrativa"; José Maria Pi Suller, "La obra de Ortiz de Zufliga y sus influjos"; Luis Jordana de
Pozas, "Los cultivadores españoles de la ciencia de la policia"; también contribuyeron Sabino Álvarez
Gendín, Gregorio de Pereda Ugarte, Eugenio Pérez Botija y Carlos Garcia de Oviedo.
76
DESARROLLO HISTÓRICO DEL ESTUDIO DEL OBJETO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Con todo ello se está afirmando que la presente obra parte de un entendimiento de
la ciencia de la administración, principalmente desde la perspectiva europea, que
intenta encuadrar las administraciones públicas en su contexto histórico, político y
social, y que está lejos, por tanto, de la contemplación de estas administraciones
como una organización más cuya única finalidad sea la eficiencia inmediata, y por
tanto ignorando la diferencia abismal que media entre el poder público y las organizaciones privadas. 54
La ciencia de la administración tiene, para Baena de Alcázar, su propio objeto:
"El fin perseguido por esta llamada ciencia de la administración es el conocimiento de las administraciones públicas desde las más amplias perspectivas,
teniendo en cuenta su situación real y sus relaciones con el poder y la sociedad".
No es, por tanto, como se ha dicho "ni pluridisciplinaria ni materia simple".
De acuerdo con esta idea, Baena de Alcázar penetra en lo más arcano de la
ciencia de la administración, "la renuncia a la obsesión mitológica de construir una ciencia convencional", que "en nuestro caso tiene lugar un predominio del objeto sobre el métodoL'" Es el objeto el que dota de unidad científica
a la materia, pero ello no implica que se marginen las preocupaciones científicas de las disciplinas, sino al contrario, que por la peculiaridad de la ciencia de
la administración es más necesario que nunca precisar las condiciones de conocimiento, pero éste debe hacerse a partir del objeto y no del método. 56
En la actualidad, Baena de Alcázar ve una agenda académica de la administración pública consolidada que desautoriza a las prédicas equívocas acerca de
que debe reconstruir su cuerpo de doctrina. La ciencia de la administración
abandonó ya ciertos temas, tiene algunos pendientes y otros apenas aparecieron. La agenda central para Alcázar contempla cuatro problemas relevantes: 1) la
historia del pensamiento administrativo universalmente considerado; 2) el concepto de organización; 3) "los grandes datos políticos" y 4) la teoría de la
burocracia. 57 Junto a estas temáticas existe un campo de estudio de origen menos añejo: "la noción de políticas públicas", cuyo papel puede ser central a
ese cuerpo de doctrina en tomo a ellas.
54 Baena de Alcázar, Mariano, Curso de Ciencia de la Administración, p. 46, citado por Ornar Guerrero.
55 tu«, p.28.
56 Ibtdem.
57 Baeoa de Alcázar, Manano, "La Ciencia de la Administración Pública en Espaiia", Panel La Ciencia
de la Administración Pública en lberoamérica: el Estado del Arte. III Congreso Interamericano del CLAD
sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Madrid, Espada, 14 al 17 de octubre de 1998,
pp. 9·10, citado por Ornar Guerrero.
77
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
Por su parte, Rafael Bañón Martínez sostiene que la ciencia de la administración ha superado su infancia académica, una etapa en la que estuvo empeñada
en alcanzar su independencia científica ante el derecho administrativo y la administración de negocios. 58 Esta independencia fue lograda gracias a la colaboración de la ciencia política, con la cual nace pero no se confunde. A pesar de
su proximidad con la ciencia política, la ciencia administrativa difiere radicalmente de los campos propios de aquélla. La ciencia administrativa en la actualidad es el producto del pasado remoto; donde lo público y lo privado tiende a
mantener fronteras precisas, el derecho positivo deja espacio a las ciencias sociales y su potestad es sustituida por la hechura de "políticas públicas". Se trata
en suma de la traslación del antiguo realce en el lugar (locus), hacia el foco
(focus), de modo que el interés deja de estar en la organización para situarse en
las funciones administrativas. Para Bañón Martínez la nueva agenda de la ciencia de la administración está constituida por las redes de organizaciones, los
procesos directivos, la cultura y la ética, e incluso "marketing", como "los
cristales más atractivos del caleidoscopio que es el objeto de estudio". 59
Alemania
El origen, formación y desenvolvimiento de la administración pública en Alemania es excepcional. Su nacimiento debe buscarse en las ciencias de la administración del Estado absolutista. En los diferentes principados que formaban
el Sacro Imperio Romano Germánico se desarrollaron las primeras disciplinas
administrativas que había conocido el mundo occidental: las ciencias carnerales, que dieron origen a la ciencia de la administración alemana del siglo XIX 60
Destacan por sus aportaciones al estudio del objeto las obras del Barón van
Stein, Guillermo von Humboldt y Lorenzo von Stein.
Enrique Federico Carlos, Barón van Stein (1757-1831) por propia iniciativa
escribe en 1806 su memoria Exposición de la defectuosa organización del gabinete y de la necesidad de la creación de un Consejo de Ministros; en ella señala
que la situación de Prusia puede empeorar, perder su independencia, extinguirse
su riqueza y generar el descontento de la población. Propone al rey que los mi58 Bañón Martínez, Rafael, "Enfoques para el estudio de la Administración Pública: orígenes y tendencias actuales", Bañón Martínez, Rafael y Ernesto Carrillo (eomps.), La nueva Administración Pública, Madrid, Alianza Editorial, 1997, p.21.
59 Ibid., pp, 35-36.
60 Guerrero, Ornar, Teoria de la Administración Pública, op. cit., p. 110.
18
DESARROLLO HISTÓRICO DEL ESTUDIO DEL OBJETO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
nistros sean nombrados con toda formalidad y de manera pública, que los
acuerdos con el soberano sean regulares y asuman la responsabilidad de su
trabajo, asimismo sugiere la creación de cinco ministerios: Guerra, Asuntos
Exteriores, Interior, Hacienda y Justicia. Al mismo tiempo, estos ministros en
su carácter ejecutivo fungirán como consejeros del rey y sólo ellos ejercerán
este oficio.
Al Barón von Stein no le desmoralizó que su Exposición no llegara a manos
del rey y al año siguiente redactó su famosa memoria de Nassau, Plan para
una nueva organización del despacho de los negocios en el Estado prusiano.
La sugerencia central de la reforma administrativa descansa en la participación
que los ciudadanos puedan tener dentro de la administración pública. Es en la
responsabilidad de los ciudadanos ante los asuntos públicos, no en la obediencia del Estado, donde debe buscarse el incentivo para su participación. Insiste
Stein que sólo con la participación del ciudadano puede comprenderse que los
negocios del Estado son sus propios negocios. El pueblo tiene una misión que
emprender con el Estado; ser ciudadano implica deberes y derechos que se
ejercen no frente al Estado, sino dentro del mismo.v'
Por su parte, Guillermo von Humboldt (1767-1835) es invitado a examinar
el plan de reforma territorial de Prusia elaborado por el señor Schon, presidente de la administración provincial de Prusia. Schon formula la idea de crear
funcionarios provinciales, a lo que llaman "presidentes supremos". Humboldt,
tomando a la administración pública, reclama como término más adecuado
"ministros provinciales". Schon piensa que las provincias deben tener vida
propia, cree en un proceso de descentralización. Humboldt no comparte esta
idea porque es fiel doctrinario de la unidad territorial de Prusia y, por tanto de
la centralización. Contra de la opinión de Schon, sostiene que los ministros
provinciales no deben radicar en las provincias, sino en Berlín.
Lorenzo von Stein (1815-1890) escribió dos obras importantes; en primer
lugar, La teoría de la administración, una de las obras monumentales de la
ciencia de la administración de todos los tiempos, en la que analiza al poder
ejecutivo, la administración interna, aborda la sanidad pública y el derecho de
61 En el Plan ｎ｡ｾｳｵ
también considera las formas de la participación ciudadana, que son las relativas a
la administración autónoma del municipio, las asociaciones provinciales y las de los estamentos, en las
cuales los funcionarios estatales serán sustituidos. En estas instituciones puede recuperarse la confianza de
los gobernantes en sus gobernados. En 1795 se organizó una comisión reformadora de la administración
militar; el rey agregó otra para estudiar la reforma de la administración civil. Ambas fracasaron y se disolvieron en 1800. Alejandro Nieto considera que es probable que su fracaso se debe a que la formaban
hombres de avanzada edad, incapaces de comprender la trascendencia de los cambios que exigía la administración pública.
79
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
policía, la educación y la administración económica. Su segunda obra se titula
Manual de teoría de la administración y de derecho administrativo, en comparación con la literatura y legislación de Francia, Inglaterra y Alemania, que
incorpora las mismas ideas de su teoría administrativa. 62
Se han resaltado las aportaciones alemanas a la ciencia de la administración
de los trabajos del Barón von Stein, Guillermo von Humboldt y Lorenzo von
Stein. Hacia el fin del siglo XIX y durante el siglo xx hubo otros autores como
Roberto von Mohl, Gaspar Blunstchli --quien contribuyó a la adopción de la
ciencia administrativa alemana en los Estados Unidos-, Otto Mayer (quien
aunque cultivador del derecho administrati vo fue un prominente estudioso de
la administración pública), y Carlos Marx, autor de un ensayo importante que
enjuicia la admmistración de su tiempo. Destacan las personalidades de Max
Weber, cuya obra es fundamental para entender la burocracia, y Fritz Morstein
Marx, estudioso de la administración pública cuya obra tuvo influencia en los
Estados Unidos.
Junto con von Stein, Roberto von Mohl es reconocido como uno de los fundadores de la ciencia de la administración moderna alemana y, al mismo tiempo, todavía de la ciencia de la policía, con su obra del mismo nombre La
ciencia de la policía (1832-1833) publicada en tres volúmenes.P Define a la
ciencia de la administración como "la exposición sistemática de los principios
relativos al empleo de las instituciones auxiliares individuales del Estado, para
vencer a los eternos obstáculos prepotentes". 64 En ese sentido, para von Mohl
la ciencia de la policía es la disciplina que antecede a la ciencia de la administración.
Por su parte, Gaspar Bluntschli es autor del Derecho público universal aparecido en 1876. Examina los servicios y las funciones públicas, el nombramiento
de los funcionarios, sus derechos y deberes; trata asimismo del gobierno, los
ministros, el consejo de Estado y la policía. El libro sexto del segundo volumen está dedicado al examen de la administración del Estado, en el que establece las relaciones del Estado y la iglesia, así como entre el propio Estado, la
62 Otras obras del mismo autor son: Socialismo y comunismo en la Francia actual: una contribución a
la historia de nuestro tiempo (1842); La constitución municipal en Francia (1843); Historia de los movimientos sociales en Francia (1850); El sistema de la ciencia del Estado (1858); Tratado de economía
financiera (1860); Historia de la educacian (1884).
63 Citado por Ornar Guerrero, Schiera, 11 cameralismo e 1'assalutismo tedesco, p. 82.
64 Ibid., p. 84. Para von Mohl la ciencia de la policía estudia cómo se consiguen los propósitos del
Estado de derecho "para ordenar la vida colectiva del pueblo, de modo tal que cada miembro del mismo
pueda recibir protección y realizarse mediante el uso -lo más libre y completo- de su fuerza conjunta".
so
DESARROLLO HISTÓRICO DEL ESTUDIO DEL OBJETO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
ciencia y el arte. 65 Por administración debe entenderse una "expresión opuesta
a la constitución o a la ley, dado que designa la actividad concreta y variada
del Estado, considerada en detalle, por oposición al orden público y jurídico
general y permanente't.sEl concepto de administración en su sentido más amplio, aclara Bl untschli,
tiene un significado más general que el relativo a la vida pública; es decir, la
administración del Estado. Por tanto, debe oponerse la administración privada a la pública. Este autor sostiene que "la administración pública se basa en
el derecho y el deber públicos, la administración privada tiene su base en el
derecho privado y se deja al árbitro de los particulares't.s?
La administración pública y la administración privada no producen los mismos
efectos ni tienen las mismas cualidades. La una es esencialmente general, extendiéndose uniformemente sobre todas las clases de la sociedad y el territorio, o al
menos sobre sus divisiones orgánicas: provincias, distritos, municipios, que tienen
sus normas legales y sus ordenanzas magistrales. La otra, por el contrario, es ordinariamente local, ligada al domicilio de las personas que de ellas se ocupan, y sólo
excepcionalmente extiende sus ramificaciones por la asociación por la cual es muy
variada. Cada cual puede elegir el método que mejor le cuadre, sin que haya generalmente decisiones autoritarias que la sujeten, dejándose todo a la previsión y a la
voluntad del interesado.s"
Otra figura alemana relevante es atto Mayer por su obra Derecho administrativo alemán, publicada en 1895. Sostiene que el objeto de interés del derecho
administrativo es el Estado, pero no en lo general, sino en uno de sus aspectos
más importantes: el de la administración pública.
65 Guerrero, Ornar, Teoría de la Administración Pública, op. cit., p. 209.
66 Esto establece por qué la Constitución determina la forma de gobierno, en tanto que la administración
se expresa, por ejemplo, en el nombramiento de un ministro. En realidad, la ley y la administración se
oponen como la voluntad general y la voluntad particular; como el orden general y la disposición especial:
la ley fija los principios y los límites de la administración, la cual se mueve libremente en este cuadro legal, no siendo una simple aplicación de la ley.
67 Ibid., p. 249. La administración privada es considerada como un deber de la familia, de la asociación
o de una religión, pero nunca como un deber hacia el Estado. De la administración pública se encargan los
funcionarios y de la privada los gerentes. Una administración privada es aquella ejercida por autores que se
ocupan de las personas y del patrimonio de los particulares. El Estado, por su parte, vigila a la privada
precisamente como un acto de la administración pública.
68 Ibid., pp. 250-251.
81
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
ＭＭＭＭＭＭＭＭＭＭＭＭｾ
El Estado es un pueblo organizado bajo un poder soberano para la consecución de
sus intereses. La administración es la actividad del Estado para el cumplimiento de sus
fines. Así comprendida, ella se opone a la Constitución, que no hace sino preparar
esta actividad; la administración implica la existencia del poder soberano mediante
el cual el Estado llega a ser capaz de obrar.v?
Así como existe un Marx sociólogo, un Marx economista y un Marx politólogo, hay un Carl Marx cultivador de la ciencia de la administración.?? En
El dieciocho brumario de Luis Bonaparte y La guerra civil en Francia, publicados en 1851 y 1871, respectivamente, Marx expone dos de las más brillantes
exposiciones de la centralización de la administración pública en el Estado capitalista.?! Un artículo de la juventud de Marx es una de las mayores aportaciones a
la ciencia de la administración.P Marx explica que es propio del Estado, independientemente del país de que se trate, combatir el pauperismo por medio de
medidas administrativas y de beneficencia. Por lo tanto, el Estado no encontrará
el origen de las dolencias en la organización de la sociedad, ni en sí mismo.
El Estado y la organización de la sociedad no son, desde el punto de vista político,
dos cosas diferentes. El Estado es la organización de la socíedad.P
[En todo caso] en última instancia, todos los estados buscan la causa de las deficiencias accidentales o intencionales de la administración. ¿Por qué? Precisamente
porque la administración pública es la actividad organizada del Estado.?"
69 Mayer, Derecho administrativo alemán, volumen 1, p. XXVI. Citado por Ornar Guerrero. Para Mayer
la ciencia de ﾡｾ administración es una rama especial de las ciencias políticas que trata de "la actividad del
Estado desde el punto de vista de su fin y objeto". Aún más, "no enseña sobre cada punto lo que ocurre en
la práctica, por qué se hace eso y lo que razonablemente debería hacerse".
70 En su Crítica a la jilosofia del Estado de Hegel, redactada por Marx en el verano de 1843, es su
primera interpretación del funcionamiento de la administración pública capitalista, particularmente en el
capítulo correspondiente al "poder gubernativo", en el que examina al funcionario prusiano, al saber burocrático, a los cargos públicos, al sistema de exámenes y a los salarios de la burocracia.
71 Guerrero, amar, Teoría de la Administración Pública, op. cit., p. 220. "Ambas obras retratan la
burocracia en los distintos regímenes a los cuales ha servido, y la centralización es mostrada como el
proceso administrativo, clave del Estado absolutista, al que Marx considera como una primera fase del
Estado capi talista. "
72 Amoldo Ruge, en el periódico [Adelante! El artículo "El rey de Prusia y la reforma social", que
firma como "El prusiano", fue publicado en julio de 1844. Marx responde a Ruge con el trabajo "Notas
críticas al artículo 'El rey de Prusia y la reforma social', por un prusiano", publicado en el mismo periódico
en agosto de 1844.
73 Citado por Ornar Guerrero. Al no encontrar la causa de los males sociales en la sociedad ni en el
propio Estado, atribuye su origen a las leyes naturales que puede cambiar, o a la vida privada de los individuos que son independientes de él, o bien, en deficiencias de la administración que está subordinada.
74 Ibid., p. 236.
82
DESARROLLO HISTÓRICO DEL ESTUDIO DEL OBJETO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
El Estado no es diferente de su administración; la administración es la actividad organizadora del Estado y, por tanto, es en suma la actividad del Estado.
Después de 20 años, otro alemán, Lorenzo von Stein, llegó a la misma conclusión: la administración es la actividad organizadora del EStado.
Un destacado sociólogo que aportó conocimientos fundamentales a la ciencia de la administración es Max Weber." En su Economía y sociedad, obra
monumental publicada en 1922, señala que "la burocracia se caracteriza frente
a otros vínculos históricos del orden de la vida nacional moderna por su inevitabilidad mucho mayor; no existe ejemplo histórico conocido alguno de que
allí se entronizó por completo --en China, Egipto y en forma no tan consecuente en el Imperio romano decadente y en Bizancio- y volviera a desaparecer,
como no sea con el hundimiento total de la civilización que la sustentará'.?"
Conforme a los principios de la administración burocrática,"? cada funcionario debe convertirse en una pieza de la organización. La profesionalización de
los funcionarios es el factor que permite conformar las estructuras burocráticas
altamente productivas para los fines sustantivos de asociaciones, tales como el
Estado, la empresa o la Iglesia. La importancia central de la burocracia en el
mundo moderno se basa en su significación como el germen del Estado moderno
occidental, mismo que ha sido tomado como modelo político en todos los países
de la tierra.
75 Uno de sus trabajos es La Política como Vocación (1919), que es una de las obras más relevantes en
torno a este tema. Su mayor aportación fue su teoría de la burocracia, que se sigue considerando una contribución sociológica más que administrativa.
76 Weber, Max, Economía y Sociedad, México, FCE, 1970, vol. I, p. 1073. La base de la dominación
legal descansa en la legalidad de las órdenes y en los derechos de mando que esas mismas ordenaciones le
dotan de autoridad. El ejercicio de la dominación legal se expresa por medio de las "competencias" de los
gobernantes, es decir, un ámbito de acción de deberes y servicios limitado a una atribución de funciones y una
competencia de poderes. Cada competencia corresponde a una autoridad, ubicada en una pirámide de jerarquías, en la cual el escalón superior regula y vigila la acción del inferior, en tanto que éste tiene siempre el
derecho de apelar su decisión. La burocracia se ordena por seis principios: 1) especialización; 2) jerarquización; 3) formalización; 4) personal operativo; 5) impersonalidad; 6) carrera profesional.
77 Guerrero, Ornar, op. cit., p. 229. Los Principios de la administración burocrática son: a) el funcionario se debe regir únicamente por los cometidos que le confiere el cargo; b) se encuentra perfectamente
ubicado en la escala jerárquica de la administración; e) se debe estrictamente a las competencias que rigurosamente se establecen para cada cargo, de acuerdo con una posición en la escala jerárquica; d) tiene unas
especificaciones de derechos y deberes mediante un contrato; e) se establece el nombramiento del funcionario como miembro de la administración, fundamentado sobre una calificación profesional; j) los funcionarios
son retribuidos con sueldos fijos, graduados de menos a más conforme la jerarquía administrativa, autoridad
y responsabilidad del puesto; g) el puesto es ejercido como única o principal "profesión"; h) existe la
posibilidad de una carrera administrativa con los ascensos y promociones; i) los funcionarios desempeñan
sus cargos con estricta separación de la posesión de los medios materiales de administración y de la posible
apropiación de los cargos; j) se establece una disciplina muy rigurosa ejercida por las autoridades o magistrados de la asociación.
83
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
Posteriormente, destaca Fritz Morstein Marx con su obra El Estado administrativo: una introducción a la burocracia (1957), y otra que contribuyó a compilar, que lleva por título Elementos de administración pública (1946). En
1969, Morstein Marx escribió el ensayo "Una nueva visión de la ciencia administrativa en Europa: la Conferencia Speyer", en la cual sostiene que la ciencia
de la administración está renaciendo en toda Europa. Como ejemplo cita a la
reunión de Speyer en 1969 y la fundación de la Escuela Nacional de Administración francesa, así como de la Escuela de Graduados de Ciencia de la Administración de Speyer en 1947. El origen de ambas instituciones está fundando
en la búsqueda de nuevas respuestas a los viejos problemas de un periodo de
reconstrucción, producto de la conclusión de la Segunda Guerra Mundial.
Italia
El estudio de la ciencia administrativa en Italia fue tardío y debido en parte a
la influencia alemana, especialmente a Lorenzo von Stein por su obra La ciencia de la administración pública, publicada en Italia en 1897; el pensador alemán era consultado por los estudiosos locales. Algunas obras y autores que inician el estudio del gobierno son: El hombre de gobierno, de Nicolás de Donato
(1760), Del gobierno de los pueblos, de Vogli Marcantonio (1791) y La ciencia
del gobierno, de José Giovani (sin año).78 En Pavia en 1814, dentro de los cursos de la Universidad, Los principios fundamentales del derecho administrativo
de Romagnosi es el primer texto de derecho administrativo en toda Europa.
Romagnosi divide la materia de la administración pública en cinco partes:
l. Administración pública considerada en su realidad objetiva, en sus relaciones
con el soberano, los gobernados y los funcionarios, así como la organización
interna;
2. Administración pública considerada como objeto: el Estado y, por tanto, con respecto a los hechos y los ordenamientos de la sociedad política en su régimen
jurídico y nacional;
3. Administración pública estudiada a partir de la propiedad pública, la forma de
gobierno y también desde la moral;
4. Economía "cívica", como base de la doctrina de la administración pública;
5. Competencia jurídica de los asuntos contenciosos, bajo el contencioso administrativo y el contenciosojurídico común.
78 Guerrero, Ornar, Teoría de la Administración Pública, op. cit., p. 247.
84
DESARROLLO HISTÓRICO DEL ESTUDIO DEL OBJETO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
El trabaj o de Romagnosi tiene el germen del derecho administrativo y por
supuesto de la ciencia de la administración. Por su parte, Giovanni Manna es
autor de El derecho administrativo en el reino de las dos Sicilias, publicado en
1840. Esta obra destaca que el Estado, cuyo propósito es la conservación del
derecho, tiene un movimiento doble mediante el cual se activan las fuerzas
sociales del centro a la periferia y de la periferia al centro. Manna define a la
administración como el ejercicio del poder ejecutivo y judicial; es, de hecho,
un conjunto de actos gubernamentales y funciones que' se desarrollan de acuerdo con la Constitución. 79
Los trabajos de Romagnosi y Manna no fueron olvidados por sus sucesores
como José Rocco, Curso de derecho administrativo (1850-1854), A. Leoni,
Instituciones de derecho público interno (1853) Y Ángel Massedaglia, De la
necesidad de la enseñanza social, política y administrativa (1854). Vinculado
al derecho administrativo se encuentra desde 1866 el Derecho administrativo
de Severino Scolari; G. Pérsico con su obra Principios de derecho administrativo, aparecida en Nápoles entre 1872 y 1873, hace una distinción entre la ciencia
de la administración y el derecho administrativo. Para este autor la ciencia de la
administración estudia la civilización y la economía con referencia al Estado,
y se preocupa igualmente por el origen de las instituciones y los servicios de la
administración pública.
Giovani de Gionnis Giaquinto en su Prólogo al Curso de la Ciencia de la
Administración, publicado en Florencia en 1876, sostiene que la administración no es un hecho aislado, sino una serie compleja y concatenada de actos.
La actividad es una de las características principales de cualquier administración. Gionnis define a la administración pública como una serie de acciones
ejecutadas por la autoridad pública, de acuerdo con la forma de la Constitución,
sobre materias interesantes a la cosa pública. La ciencia de la administración es
la ciencia que ofrece los principios racionales del organismo administrativo, las
necesidades de la cosa pública, los medios para proveerlas y la gestión de
los mismos. Es una ciencia práctica, pero no debe confundirse con el arte de las
finanzas. 80
79 Manna hace una triple división de la administración: la del Estado, la civil y la contenciosa. La
administración del Estado es el movimiento concentrador, la civil es el movimiento de difusión y la contenciosa es la provisión de la tutela de la acción realizada, que resuelven controversias entre los ciudadanos y el
Estado motivadas por las acciones gubernamentales y entre los ciudadanos mismos debido a la aplicación
del derecho privado.
80 Citado porGuerrero,Omar, op.cit.,p.251.
85
JOSÉ JUAN SÁNCHEl GONZÁLEZ
-----------------------------
Lorenzo Meucci, con su obra Instituciones de derecho administrativo, cuya
primera edición salió en Roma en 1879, sostiene que la ciencia de la administración corresponde al aspecto material, en tanto que el derecho administrativo
toca lo formal; asimismo, que a la primera corresponden las relaciones entre el
Estado y la sociedad, en tanto que al segundo la organización de la administración pública y las relaciones jurídicas entre ella y los ciudadanos. Por su parte,
un catedrático de la ciencia de la administración, con su Nueva Antología (1881),
es Lorenzo Zamarano, que no centra sus reflexiones en el derecho administrativo,
sino en la ciencia de la administración a la que juzga con estatuto suficiente
para declarar su autonomía. Para este autor, la ciencia de la administración
tiene una vocación clara: la de desentrañar los complejos procesos de un organismo tan dinámico como es la sociedad de su tiempo. Piensa, incluso, que es
la más extensa y práctica de las ciencias sociales. Para la separación del derecho administrativo y la ciencia de la administración, señala que el primero
estudia los ordenamientos más perfectos que se refieren a la naturaleza y constitución del Estado, en tanto la ciencia de la administración se ocupa de las
determinaciones cuantitativas, la forma en que los poderes actúan y de la influencia que tienen en la vida del Estado.
G. E. Garelli della Marea es un cultivador directo de la ciencia de la administración; es autor del Ensayo sobre la ciencia de la administración, publicado
en Turín en 1882. Opina que la esencia de la administración debe buscarse en
la distinción entre política interior y exterior, porque la administración coincide
con la primera. La ciencia de la administración abraza todo lo relativo a la
vida política y social. En forma similar, Luis Miraglia sostiene que la política
administrativa debe distinguirse de la política constitucional, la política eclesiástica y la política internacional. Estas opiniones se encuentran en su obraLa
ciencia de la administración y el derecho administrativo, editado en Nápoles
en 1883. Miraglia también divide a la política administrativa en ciencia de la
administración pública y ciencia de la administración social.
Agnetta Gentile sigue los pasos de Miraglia en su Prólogo al curso de ciencia de la administración (1885) editado en Palermo. En su opinión, la ciencia
de la administración estudia la acción del Estado en la sociedad. Por su parte,
V. E. Orlando escribe su célebre libro Principios de derecho administrativo,
impreso en Florencia en 1891, pero su mayor obra para la ciencia de la administración es: Derecho administrativo y ciencia de la administración, publicada
en Bolonia en 1887. Habiendo abrevado en von Stein, Orlando sostiene que el
Estado se afirma efectiva y vigorosamente como antítesis de la sociedad, de la
cual es la organización política. Para desarrollarse, el Estado debe desenvolver
los elementos de la vida individual de los hombres. Para Orlando, la ciencia de
86
DESARROLLO HISTÓRICO DEL ESTUDIO DEL OBJETO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
la administración es la ciencia de la injerencia social del Estado. Mosher y
Cimmino, señalan que Orlando afirma en sus escritos el carácter de la ciencia
administrativa y su autonomía. Defiende la necesidad de estudiar del fenómeno administrativo y fijar sus propios límites. 81
Otro profesor, Sabbatini, escribió un artículo titulado "Ciencia de la administración y derecho administrativo" publicado en 1893. Para este autor el
Estado interviene en la sociedad para promover, desarrollar y asegurar la satisfacción de las necesidades físicas, económicas, morales e intelectuales de la
sociedad, a los cuales llama actos propios de la administración. Por su parte,
Antonio Longo escribe un trabajo destinado a examinar la distinción entre el
derecho administrativo y la ciencia de la administración, "La distinción entre
el derecho administrativo y la ciencia de la administración en Italia", publicado en la revista francesa Revue de Droit Public en 1894. Encuentra que en
Italia está ocurriendo el choque de dos tradiciones: una francesa, hasta el momento prevaleciente; la otra, alemana, impulsada por el concepto de administración social. El encuentro provoca un ambiente favorable a la independencia
de la ciencia de la administración en relación con el derecho administrativo.
Longo concluye que dentro de una ciencia única, como la de la administración,
pueda contenerse una especial relativa a la administración social.
G. Vacchelli es autor de la obra La ciencia de la administración como ciencia autónoma, editada en Pisa en 1894. Este autor manifiesta su inconformidad
con Ferraris en cuanto a que la ciencia de la administración estudia a las cosas,
mientras que el derecho administrativo se ocupa de lo correspondiente a las personas y las acciones. No acepta que la autonomía de la administración radica en
la acción del Estado en la vida económica, ni que la administración se contrapone a la política. La política y la administración no se pueden separar porque
comparten las mismas manifestaciones, su índole es idéntica, sus actividades y
capacidades no son diferentes. La ciencia de la administración tiene como objeto las funciones sociales en general, pero en ellas se puede advertir una finalidad especial, y una voluntad consciente y reflejo de actuar en consecuencia
para alcanzar los fines de las funciones mismas. Por último, Domingo Gima, en
su Introducción al estudio de la ciencia de la administración, editada en Bolognia en 1895, define a la ciencia de la administración como la disciplina que
indaga los principios reguladores de la acción del Estado para la realización de
los fines de utilidad social, definiendo los límites políticos y jurídicos de la
conservación, el desarrollo normal y el progreso del cuerpo social.
81 Mosher, Frederick y Cimmino, Salvatore,
op. cit., p. 38.
87
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
A finales del siglo XIX dos autores contribuyen a la ciencia de la administración italiana: Ferraris y Wautran-Cavagnari. Ferraris trata de diferenciar la
ciencia de la administración del derecho administrativo. Al derecho administrativo corresponden las personas y las acciones; por su parte, la ciencia de la
administración tiene un objeto identificable: "En una palabra, el sujeto de la ciencia de la administración es el Estado, no el poder ejecutivo ", 82 mientras que el
derecho administrativo considera a la administración como poder ejecutivo en
su estructura y competencias, distinto tanto del ejecutivo como de los particulares. "Al contrario, la ciencia de la administración la considera como la injerencia del Estado en los hechos políticos y sociales". En suma, toca a la
ciencia de la administración la acción administrativa, en tanto que al derecho
administrativo corresponde la organización administrativa.
Su obra fundamental fue editada en Turín en 1880 y lleva por título Ensayos
sobre la economía, estadística y ciencia de la administración. Lo relativo a la
administración o, como dice Ferraris, la cosa (res) de la administración comprende todas las misiones del Estado y su acción sobre la sociedad, para promover su desarrollo fisico, económico e intelectual. La disciplina relativa a
esto se llama ciencia de la administración. La ciencia de la administración
tiene como propósitos: 1) cómo el Estado regula el sistema de propiedad mueble e inmueble, conforme a las relaciones entre la utilidad pública y la propiedad
privada; 2) cómo el Estado organiza a las grandes instituciones públicas que
apoyan las condiciones generales de la producción y el cambio, y en las que se
incluyen asimismo los seguros, el crédito, la moneda, los medios de comunicación, las invenciones industriales, etcétera; 3) cómo el Estado se ocupa de las
ramas específicas de la agricultura, industria, minería, bosques, pesca, comercio y demás; 4) cómo el Estado afronta los problemas relativos a los socorros
públicos; y 5) cómo el Estado protege a la clase trabajadora reglamentando el
trabajo, autorizando sus organizaciones.
V. Wautrain-Cavagnari, en Elementos de ciencia de la administración,
publicada originalmente en 1890, dividió su trabajo en tres partes: 1) administración económica; 2) administración interna y 3) administración de la cultura
pública. Cavagnari entiende la administración como el Estado en actividad.
Responde a un jurista de su tiempo que había dicho que la ciencia de la administración era "el derecho administrativo sin derecho"; la ciencia de la
administración ha sido considerada equivocadamente como una parte del derecho administrativo. Cavagnari concluye que la ciencia de la administración
12 Citado por Ornar Guerrero.
88
DESARROLLO HISTÓRICO DEL ESTUDIO DEL OBJETO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
deberá tener como objeto todas las materias que compendia el gobierno de un
Estado.
En el siglo xx destaca Federico Cammeo como autor del Curso de derecho
administrativo, publicado en Padua en 1960. Por su parte, Massimo Severo
Giannini es un maestro italiano del derecho administrativo con su obra Curso
de derecho administrativo, editada en Milán en 1965. Giannini define a la
administración como "sede de la actividad", en tanto que se refiere a la actividad como actividad administrativa. Asimismo, destaca Enrique Presutti por su
obra Principios fundamentales de la ciencia de la administración, editada en
Padua en 1903. También tiene un trabajo importante El Estado parlamentario y
sus empleados administrativos, publicado en Nápoles en 1899, donde realiza
una diferencia entre política y administración.· Por último, destaca Pedro Gasparri, autor del libro Curso de derecho administrativo, editado en Bolonia en
1953, y de La ciencia de la administración publicado en 1959 en Milán. Gasparri
se siente insatisfecho con las ideas de los cultivadores de la ciencia de la administración que le han precedido, a los que critica como poco claros. A pesar de
que no existe un acuerdo generalmente aceptado, "por administración se entiende una actividad que, cuando menos, presenta la característica de ser organizada. Cualquiera que hable de la administración habla entonces de
órganos administrativos". 83
Por último, los estudios de administración pública en Italia gozan de una
actividad creativa, destacando los añejos temas de las organizaciones, junto
con el análisis de políticas públicas, las nuevas perspectivas politológicas y los
enfoques económicos sobre la misma.
Estados Unidos
La evolución del pensamiento administrativo estadounidense presenta características de gran interés, tanto por la abundancia de su doctrina y la originalidad
de las concepciones que ha ido formando a través de los tiempos como por la
constante comprobación de los resultados obtenidos a través de la investigación aplicada." En este caso merece una revisión sucintar" para su estudio se
.
83 Citado por Omar Guerrero.
84 Mosher, Frederick C. y Cimmino, Salvatore, op. cit., p. 40.
as Algunos autores incluyen a Hamilton, JetIerson y Tocqueville como los precursores de la Administraoión Pública en los Estados Unidos. Para estudiar a otros autores como Wilson, Goodnow y WiUougbby,
en los siguientes capítulos se revisan aspectos importantes de su obra. En el caso de los Estados Unidos,
89
ＭＭＭＭＭＭＭＭｾｾＭｾＭＭＭＭｾＭＭＭＭＭＭｾ
Jost JUAN
SÁNCHEZ GONZÁLEZ
divide en tres etapas: el primer periodo, "clásico" abarca desde el año de 1887
a 1944; el segundo periodo o también llamado "político", que abarca desde la
terminación de la Segunda Guerra Mundial en 1945 hasta el año de 1963; Y el
tercero, de búsqueda o de "programas", que abarca desde 1964 hasta el presente.s"
.
En la primera etapa, el estudio de la Administración Pública se inicia en
1887 con la obra de Woodrow Wilson, El estudio de la Administración Pública,
en la que situaba el estudio de aquélla dentro de la Ciencia Política; establecía
una clara separación entre política y administración, dando nombre a la disciplina como Administración Pública. Posteriormente la posición de Wilson fue
ampliada por dos autores, Goodnow y Willoughby. Para el primero, la actividad
política se refleja en la voluntad estatal, mientras que la actividad administrativa debía limitarse en la simple ejecución de esa voluntad. Para Willoughby,
dentro de la actividad del Estado se podían distinguir dos partes: la referente a
la determinación y regulación de la conducta de los ciudadanos entre sí y con
el poder ejecutivo, y otro referente a la organización administrativa.
A principios del siglo xx se constituye el movimiento científico llamado
"taylorisrno " o de la "organización científica del trabajo". El pionero fue
Frederik W. Taylor, quien formuló reglas para el análisis detallado y la programación de los tiempos y procedimientos de trabajo. Posteriormente, Henri
Fayol continuó con el estudio y formuló sus cinco principios o elementos integrantes del proceso administrativo: prever, organizar, mandar, coordinar y controlar. Por su parte, Luther Gulick, en colaboración con Lindall Urwick,
aunque existen diversas clasificaciones se presenta ésta, debido a que profundizar más al respecto desviaría
los propósitos de nuestra investigación.
86 Canales Aliende, José Manuel, Panorama Actual de la Ciencia de la Administración, Madrid, INAP,
1978. Por las limitaciones de espacio, sólo se delineará de manera sucinta la evolución de la escuela norteamericana, ya que existe una abundante bibliografia al respecto. Se ha encontrado una diversidad de clasificaciones para entender la administración pública norteamericana y aquí se expone una de ellas. Otros
esquemas son los de K. Henderson; H. Mc Curdy; N. Henry y R. Golembieski. En primer lugar, Henderson
divide el estudio en tres periodos: 1) tesis: énfasis estructural, 1887-1945; 2) antítesis: énfasis en el comportamiento yel medioambiente, 1945-1958; 3) síntesis: énfasis organizacional, 1958-1966. En segundo lugar,
Mc Curdy dice que el estudio de la administración pública norteamericana se divide en tres periodos: el
ortodoxo (1887-1945), el político (1945-1960) y el programático (1965-1966). En tercer lugar, N. Henry
divide la disciplina en las siguientes categorías: Paradigma 1, dicotomía entre política y administración
(1887-1926); Paradigma 2 (1927-1936), el reto 1938-1947, reacción al reto 1947-1950; Paradigma 3, administración como ciencia política (1956-1970); Paradigma 4, administración pública como ciencia administrativa (1956-1970); Paradigma 5, administración pública como administración pública. Por último,
Golembieski divide el estudio en: Fase 1 analítica-dicotomía pollticay administración; Fase II concreta
dicotomía política y administración; Fase III gerencia científica y Fase IV política pública (González, Beauregard, op. cit., pp. 29-35).
90
DESARROLLO HISTÓRICO DEL ESTUDIO DEL OBJETO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
formulan los elementos integrantes de toda la administración mediante su clásico POSCORD.87 Estos autores pueden considerarse como la escuela clásica de
la teoría de la organización. Urwick aplica los conceptos de fine y staff y
James D. Mooney la precisión sobre los conceptos de coordinación, jerarquización y funcionalización.
Como reacción a este movimiento, que sólo contemplaba los aspectos formales de la organización, surge la escuela de las relaciones humanas. Entre sus
autores se encuentran Elton Mayo y Fritz J. Roethlisberger, quienes a partir de
los experimentos en la fábrica Western Electric de Chicago llegaron a la conclusión de que la productividad de los trabajadores estaba condicionada por la
motivación en el trabajo y por las relaciones humanas de los mismos. Chester
Barnard concibió a la organización como un sistema cooperativo consciente y
coordinado que depende del equilibrio entre las aportaciones de los miembros
y las recompensas que éstos reciben y en el que la autoridad tiene un rol primordial. El segundo periodo se ubica después de la Segunda Guerra Mundial:
El mito y objetivo de la eficiencia y la economía en el actuar administrativo iba a
ser sustituido por un nuevo análisis en el que el objetivo y la perspectiva fuesen el
conocimiento y la comprensión de los fenómenos humanos y políticos de la Administración. La tajante separación anterior entre Política y Administración desaparecería.88
En este periodo destacan Herbert A. Simon y James E. March, quienes dentro de la división del trabajo distinguen claramente la toma de decisiones como
proceso, analizando el comportamiento humano en las organizaciones y planteando la búsqueda de formas más racionales para la adopción de decisiones.
A pesar de las aportaciones de estos autores, debe afirmarse que la administración pública no puede equipararse a cualquier otra organización, ya que tiene
fines diferentes y, por otra parte, que la organización no lo es todo en la Administración Pública como objeto de estudio y conocimiento.
El tercer periodo, llamado de "programas", inicia la búsqueda de instrumentos administrativos útiles que mejoren la elaboración de las políticas públicas.
Pueden distinguirse seis grandes corrientes: 1) la teoría del comportamiento;
2) la teoría de sistemas; 3) la administración comparada, 4) la Nueva Administración Pública; 5) las políticas públicas y 6) el management público. En primer
87 Planeación, organización, administración de personal o sttaffing, dirección, coordinación, preparación
de informes o reporting y presupuesto o budgeting.
88 ¡bid., pp. 98-99.
91
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
término, la teoría del comportamiento o ciencias del comportamiento constituyen el conjunto de estudios relativos al funcionamiento en el seno de las organizaciones, siendo continuadores de la escuela de las relaciones humanas y
aplicando las nuevas aportaciones de la psicología y la antropología. Entre sus
cultivadores pueden citarse a Abraham Maslow, Chris Argyris, Rensis Likert,
Douglas McGregor y Warren Benis.s? En segundo término, la teoría de sistemas o enfoque sistémico supone un paso adelante al considerar a las organizaciones y todas sus funciones como sistemas, para lo cual se apoya en las
aportaciones de las ciencias fisicas, biológicas y sociales.?'
En tercer lugar, la tendencia de la administración comparada consiste en las
aportaciones de los estudiosos norteamericanos a otros países dentro de los programas de ayuda. Esta corriente se caracterizó por la prevalencia de los aspectos
y valores éticos en la implementación de los modelos de desarrollo. En cuarto
lugar, en los años setentas surge un nuevo movimiento inspirado por Dwigth
Waldo y Frank Marini denominado la "nueva administración pública" que
pretendía substancialmente dar respuestas adecuadas frente a los planteamientos represivos e inhumanos muchas veces del manejo público mediante la participación administrativa, así como la búsqueda de la "equidad social" frente a
la situación de los sectores menos privilegiados de la sociedad. Este movimiento pretendía que la administración pública fuese un instrumento del cambio social y no sólo un instrumento del status establecido."!
En quinto lugar, surge la política pública (public policy), por primera vez en
1951 gracias a las aportaciones de Harold Laswell, tomando un fuerte impulso
en la década de los setentas y siendo una de las principales corrientes académicas de nuestros tiempos.P? En sexto lugar, existe un notable desarrollo de las
modernas técnicas de gestión o ciencias del management aplicables a la Administración Pública.?' Productos de esta corriente en ese tiempo se encuentran la
investigación de operaciones, el PERT, el presupuesto por programas, el presupuesto base cero y el análisis costo-beneficio, entre otros.P'
89 Ibid., p. 102.
90 Puede verse: Sharkansky, Ira, Administración Pública, México, Editores Asociados, 1977.
91 Puede verse: Nigro, Felix A. y Nigro, Lloyd, Administración Pública Moderna, Madrid, INAP, 1981.
92 En torno a las políticas públicas pueden revisarse los cuatro tomos coordinados por Luis F. Aguilar
Villanueva, editados por Miguel Ángel Porrúa.
93 Para entender esta corriente, puede verse: Guerrero, Ornar, "El Management Público: una Torre de
Babel", Convergencia, núm. 15, septiembre-diciembre de 1998, México, Universidad Autónoma del Estado
de México.
94 Para revisar otra clasificación por modelos en la administración pública norteamericana puede verse:
Frederickson, George H., Nueva administración pública, México, Noema, 1983.
92
DESARROLLO HISTÓRICO DEL ESTUDIO DEL OBJETO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Cabe señalar que Howard McCurdy elaboró una bibliografia muy completa
sobre la Administración Pública norteamericana para lo cual revisó 1 000 libros en torno a la disciplina y redactó notas a 187 libros citados por más de
cinco estudiosos, la mayoría proveniente de los diversos enfoques prevalecientes en la escuela de los Estados Unidos.f"
Inglaterra
El pensamiento administrativo británico se remonta a 1900. El núcleo de sus
representantes forjó lo que fue llamado "filosofía británica de la administración". Sin embargo, los cultivadores de 1a administración entre 1900 y 1939
no incluyeron a W. H. Moreland. A la mitad del siglo xx surgieron profesores
como E. N. Gladden y F. F. Ridley.w El pensamiento administrativo británico
se desarrolló al margen de la tradición de la ciencia de la administración, por
lo que de ahí surge sufilosofía de la administración. El criterio británico de la
administración pública está sostenido por seis pensadores, cuya actividad es disímbola: Haldane, Wallas, Beveridge, Sheldon, Urwick y Stamp.
Ricardo Haldane fue un destacado funcionario y entre sus actividades académicas se encuentra haber presidido el Instituto de Administración Pública; en
su revista publicó dos artículos sobre el servicio civil de carrera, elaborados
respectivamente en 1918 y 1924. Por su parte, Graham Wallas fue profesor de
ciencia política y formó parte de la Real Comisión del Servicio Civil; entre sus
obras destacan Naturaleza humana de la política (1908), El arte del pensamiento (1926) y La gran sociedad (1914).
Guillermo Enrique Beveridge escribió "El servidor civil del futuro", un artículo publicado en Londres en 1922 que figura en la antología El desarrollo
delservicio civil; otro libro suyo es El servicio público en guerra y paz, editado
en Londres en 1920. Asimismo, Carlos Stamp fue presidente de la Escuela de
Economía de Londres, presidente del Instituto de Administración Pública y
colaborador de su revista, donde escribió varios artículos sobre temas en administración pública..
95 McCurdy, Howard E., Una Bibliogrcfla sobre Administración Pública, Madrid, Instituto de Estudios
Administrativos, 1973. La clasificación incluye los siguientes temas: 1) management; 2) teoría de la organización y comportamiento; 3) tecnología de la administración; 4) administración comparada; S) política
pública; 6) política pública intergubemamental y urbana; 7) burocracia; 8) aspectos generales de la administración pública; y 9) polltica financiera y económica.
96 Guerrero, Omar, Teorla de la Administración Pública, op. di., p. 323.
93
ross
JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
Lyndall Urwick fue un cultivador del estudio de la administración privada.
Sus obras más conocidas fueron sus Elementos de la administración, publicado
en 1942 y Ensayos sobre la ciencia de la administración, en 1937, coeditado con
el norteamericano Luther Gulick. También Oliverio Sheldon cultivó la administración privada, para lo cual escribió su obra La filosofía de la administración, aparecida en Londres en 1930. Thomas cree que la reivindicación del
pensamiento administrativo británico debe ser ajeno a la búsqueda de una teoría de la administración pública, porque no ha existido ni existe. "Más bien
hay una 'filosofía' de la administración, nacida de la combinación de la ciencia y la ética, y es desde esta base que el pensamiento administrativo británico
puede ser desarrollado. "97
Entiende por filosofía a la unificación de la ciencia y la ética, en tanto que
por administración a lo relativo a las actividades de la conducción de los asuntos públicos y privados."
Hasta el artículo de W. H. Moreland, "La ciencia de la administración pública", aparecido en 1921, Inglaterra no había incursionado en el cultivo estricto
de lo que entendemos como ciencia de la administración. Para Moreland:
El campo de la ciencia puede ser más claramente definido con referencia a las relaciones entre la política y la administración. La política decide sobre los objetivos a
lograr; la administración pone a la política en ejecución o, dicho en pocas palabras,
hace las cosas. La ciencia política trata esencialmente con los medios por los cuales
se formula la política pública; y la emparentada ciencia de la administración pública
comienza donde la política termina.P?
Por sus méritos, Gladden ocupa el lugar más destacado dentro del pensamiento administrativo británico. Gladden es autor del primer libro de texto en
Inglaterra y ha elaborado la obra de historia de la administración pública más
completa. Dos de sus trabajos le han dado mayor prestigio: Introducción a la
administración pública (1945) y Aproximación a la administración pública
97 Citado por Ornar Guerrero, op. cit., p., 325.
98 Ibid., p. 326. Para Thomas la filosofia ha dado origen
a las doctrinas administrativas británicas: "1) Dentro del proceso del gobierno, las funciones de la politica y la administración, más que ser independientes,
están fusionadas; 2) la administración no puede reducirse a una ciencia única; está basada en la ciencia y en
la ética; 3) el estudio filosófico de la administración tiende a descubrir no sólo los principios científicos,
sino también los ideales éticos; y 4) siendo una materia de la ciencia y la ética, la meta de la eficiencia es
más de naturaleza cualitativa que cuantitativa".
99 Moreland W. H., "El campo de la administración pública",.RAP, julio de 1980, Revista Conmemorativa del 25 Aniversario delINAP, México, INAP, p. 414.
94
DESARROLLO HISTÓRICO DEL ESTUDIO DEL OBJETO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
(1966). Su primera obra tiene el mérito de haber sido el primer libro de texto
en Inglaterra. Para Gladden, la administración pública es tomada ampliamente
para significar la dirección de los asuntos de los cuerpos políticos. La administración pública se encuentra al margen de la formulación de políticas, de la legislación y de la justicia, debido a que forma parte de la esfera más amplia de la
política y el gobierno, y de las cuales la administración pública sólo es una de
sus partes. En suma, la administración pública está relacionada con las actividades administrativas del gobierno. La segunda obra se puede considerar un
libro de enseñanza de la administración pública en el que se establecen sus
actividades, sus recursos, personal, métodos, dirección, control y educación
profesional.
Por último, destaca F. F. Ridley, un autor polifacético, ya que escribe dos
obras sobre Francia: Administración pública en Francia (1969) y el Sistema
prefectural francés (1973); es también autor de Gobierno y administración en
Europa Occidental (1979). Pero sobresale un artículo aparecido en 1972 titulado
"Administración pública, causa.de descontento" que fue publicado en Public
Administration de Londres. Señala que "En el establecimiento de la administración pública como materia académica, Inglaterra en un país subdesarrollado"lOo y añade que la ciencia de la administración tiene su antecedente directo y genuino en una de las ciencias camerales, es decir, la ciencia de la
policía.
Hoy la administración pública británica se encuentra en una etapa de recuperación, después del oscurantismo de la época de Thatcher y Majar. Un
ejemplo es el desarrollo del paradigma del nuevo manejo público, como son
las revistas Public Money and Management e International Journal of Public
Sector, que no pueden compararse con la Public Administration y Public Policy and AdministrationP" George Boyne analizó el periodo 1976-1995 de las
revistas -Public Administration y Public Policy and Administration- y dividió los artículos en una triple clasificación: política, manejo público y misceIánea.P? El resultado mostró que el manejo público tiene avances, pero a
expensas de disciplinas distintas de las ciencias políticas. "La evidencia sugiere que ha habido un desafío definido desde el manejo público, pero no una
100 Citado por Ornar Guerrero.
101 Guerrero, Ornar, Teoría Administrativa del Estado, op. cit., p. 408.
102 Boyne, George, "The Intellectual Crisis in British Public Administration: is Public Management the
Problem or the Solution?", Public Administration, vol. 74, Winter, 1996, United Kingdom, pp. 688-691,
citado por Ornar Guerrero.
9S
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
revolución científica. "103 En el Reino Unido prosperan nuevos enfoques sobre
la administración pública, uno dedicado al estudio del argumento administrativo y otro al análisis de políticas públicas.
América Latina
En la época virreinal se escribieron el Tratado sobre el oficio de Protector
General de los Indios (1626) de 1. de Larringa Salazar y El Gran Canciller de
Indias (1625) por Antonio de León Pinelo. En el siglo XIX aparecen obras de
José María Bonilla, Breve tratado de derecho administrativo español, general
del reino y especial de la isla de Cuba (1842); Estrada, Curso de derecho,
federal y administrativo (1896); Ramón Ferrerira, Derecho administrativo y
argentino (1866); Enrique Sayagúes Laso, Tratado de derecho administrativo
(1953) y Antonio Govín, Derecho administrativo (1882).104
La primera obra de la ciencia de la administración es la obra de José de
Canga Argüelles de 1833, Elementos de ciencia de la administración. La segunda aparece en Bogotá en el año de 1840 con la firma de Florentino González, con el título casi idéntico, Elementos de ciencia administrativa. En
México aparecen las obras de derecho administrativo: Teodosio Lares, Lecciones de derecho administrativo (1852); José María del Castillo Velasco, Ensayo
sobre el derecho administrativo mexicano (1874); Manuel Cruzado, Elementos
de derecho administrativo (1895). Pero también hay obras de la ciencia de la
administración, como la de Luis de la Rosa, Sobre la administración pública
en México y medios de mejorarla (1853). Francisco de Paula Madrazo, discípulo de Posada Herrera, publicó en nuestro país en 1857 su Manual de administración; Tadeo Ortiz publicó su obra México considerado como nación
independiente y libre (1832). Por último, en Guatemala, Antonio González Saravia publicó su libro La administración pública, notable trabajo que conserva
el estudio de la ciencia de la administración tal y como la produjeron los españoles a principios del siglo XIX
Más recientemente, se encuentra Introducción a la administración pública
(1954) del puertorriqueño Pedro Muñoz Amato; Tratado de administración
general (1962) del mexicano José Galván Escobedo; e Introducción al estudio
de la teoría administrativa (1963) del costarricense Wilburg Jiménez Castro.
103
¡bid.
104 Guerrero, Ornar, Teoria de la Admirzistración Pública, op. ctt., p. 194-195.
96
DESARROLLO HISTÓRICO DEL ESTUDIO DEL OBJETO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Cabe destacar los trabajos de Bernardo Kliksberg como Cuestionando en adAdministración pública, planificación y desarrollo de
ministración ＨＱＹＷＳＩｾ
Nora Castañeda y Nuria Cunill; y Política, Estado y administración pública
de Allan R. Brewer-Carias; ambos libros aparecieron en 1979. Dos obras destacan por su importancia: la de Humberto Núñez Borja, Lecciones de la ciencia de la administración y derecho administrativo del Perú (1943), pero sobre
todo Las ciencias administrativas en América Latina (1972) de León CortiñasPelaez. Para este autor, existen elementos comunes en la administración pública y privada, pero al mismo tiempo debe reconocerse la especificidad del
fenómeno humano que es la administración pública. lOS
En la actualidad hay que destacar especialmente a Bernardo Kliksberg y a
Óscar Oslak, en la Argentina; a Leonardo Santana en Puerto Rico; a Hernando
Roa Suárez y Efrén Barrera en Colombia; Bionor Chelza Cavalcanti en Brasil;
José Sulbrandt e Ignacio Salgado en Chile, y Nuria Cunill en Venezuela. Todos ellos están activos haciendo avanzar a la ciencia de la administración con
un sello latinoamericano. 106
El desarrollo histórico del estudio del objeto
Dimock señala que a medida que los gobernantes ganaban autoridad, la práctica de la administración pública se expandía, al igual que sus problemas. Es
probable que no se enseñara nada de administración ni se escribiera, pero la
administración pública como arte práctico tuvo que perfeccionarse, pues de
otro modo no hubieran realizado nada de importancia los vastos imperios de la
antigüedad. 107
Bajo el gobierno romano se enseñó la administración como parte de la política de Aristóteles, o como parte del derecho o de la moral. Los estudiosos de
la época no concebían como posible la separación de la administración de estas
disciplinas; posteriormente se establecieron escuelas formales de administración. Una de las primeras del mundo occidental fue la de Constantinopla que
constituía una parte, a fines del siglo xv, del trabajo familiar esclavo en el
palacio del sultán del Imperio Otomano que abarcaba a casi todos los países
mediterráneos y penetraba en Europa. A principios del siglo XVIII, Pedro el
105 Cortiñas-Pelaez, León, Las ciencias administrativas en América Latina, op. cit., p. 6.
106 Guerrero, Omar, Teorla Administrativa del Estado, op. cit., p., 414.
107 Dimock, Marshall y Dimock, O. Galdys, op. cit.; p. 16.
97
rosn JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
Grande estableció en Rusia los estudios universitarios de administración pública
en los estudios camerales.
La voz administración recorre muchos siglos desde la era romana y se encuentra viva en el siglo XVIII dentro del lenguaje administrativo de las naciones europeas, sobre todo las herederas del latín, además de Alemania. 108 Desde
su origen y hasta el siglo XVII, lo administrativo estuvo confundido con otras
materias gubernativas tales como la justicia, la economía, las finanzas y aun
con aquello que los alemanes llamaban arte del Estado (staatskunst). Por este
motivo cada organización del gobierno tenía una índole plurifuncional y realizaba al mismo tiempo actividades administrativas, económicas, jurisdiccionales y financieras. Para Ornar Guerrero, hacia el siglo XVIII un movimiento
conocido como Cameralismo inundó a Europa e incitó una fuerza intelectual
de definición de lo propiamente administrativo a través de la policía. Debido a
este suceso lo administrativo adquirió autonomía y posibilitó un desarrollo
científico autónomo. 109
Antes de la diferenciación de lo administrativo dentro del gobierno en la segunda
mitad del siglo XVIII, ese fenómeno estaba confundido con otras materias igualmente obscuras e ignotas. No se podía estudiar como una entidad singular, no era posible estimar su alcance cognoscitivo ni delinear las fronteras de su objeto. Todo era
un caos.U?
La Administración Pública como materia ha sido objeto de estudio de los pensadores desde la antigüedad, desde las pequeñas civilizaciones hasta los grandes
imperios. Puede afirmarse que la administración pública tiene dos momentos
fundamentales en su origen: 1) con Bonnin, a la que llamó ciencia de la administración, fundada en 1808 con su obra Compendio de principios de administración, que tiene por objeto explicar el sentido y el contenido de la administración
en la primera República Francesa (creada por la Revolución), más que engrendar un nuevo campo de conocimiento; y, 2) con Woodrow Wilson en 1887,
con su ensayo El estudio de la administración, documento que funda la administración pública moderna.
La conclusión a la que llegan Mosher y Cimmino en relación con la construcción del objeto de estudio es sugerente:
108 Guerrero, Ornar, Teoria Administrativa del Estado, op. cit., p. 4.
109
110
iu«, p. 5.
tu«. p. 12.
98
DESARROLLO HISTÓRICO DEL ESTUDIO DEL OBJETO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Por caminos distintos, y a través de concepciones aparentemente diversas, el movimiento de pensamiento en la evolución de la ciencia administrativa en todo el mundo
determina necesidades comunes. Por todas partes se siente la necesidad de hacer
más racional, más eficaz, más adecuada a las exigencias colectivas la acción administrativa; por todas partes se reconoce la necesidad de formar los cuadros administrativos,
con vistas a una mayor y más calificada profesionalidad de los funcionarios públicos; por todas partes se reconoce la necesidad de estudiar la Ciencia de la Administración, superando las limitadas miras del siglo pasado, y limpiar el campo de
todos los perjuicios de orden dogmático y tradicional. Si en Europa los estudios
jurídicos pueden haber obstaculizado y viciado en parte los estudios administrativos, en los Estado Unidos es el pragmatismo el que puede haber exagerado la visión
empírica del fenómeno.U!
El estudio del objeto busca conformar una ciencia de la administración plenamente vinculada como una ciencia del Estado, dejando atrás los enfoques
gerenciales y las limitaciones jurídicas. El surgimiento del objeto de estudio
llevó varios siglos para comenzar a constituirse en una disciplina separada y
autónoma. Sin embargo, durante el siglo xx la administración pública tuvo un
ocaso, cuando en Europa la ciencia de la administración fue sustituida por el
derecho administrativo y en los Estados Unidos por la administración privada.U? El carácter histórico de la ciencia de la administración no ha sido estático
y pacífico. Por el contrario, la ciencia de la administración no sólo ha defendido
sus principios, sino su existencia misma.
El estudio de la Administración Pública tiene un origen remoto. Se trata de
un campo de estudio con sistematizaciones parciales en el tiempo y el espacio, un
área de investigación que ha comenzado a crear su "historia de las ideas",
avanzando en sus principios generales porque existen condiciones históricas
para hacerlo. Sin embargo, el proceso decreciente, empobrecedor de la ciencia
administrativa no es un secreto o arcano; es parte de su propia naturaleza, por
no haber contado con el apoyo en supuestos sólidos de tipo epistemológico y
conceptual. La literatura contemporánea --en la década de los cincuentasinició el ataque al objeto de estudio de la ciencia administrativa: la llamada
crisis de identidad, es decir, los problemas combinados de identificación y
definición de la materia de estudio correspondiente a la ciencia administrativa.
Este proceso de "raquitismo académico" de la ciencia administrativa no es un
111 Mosher, Frederick C. y Cimmino, Salvatore, op. cit., p. 34.
112 Guerrero, Ornar, Teorla de la Administración Pública, op. cit., p. 367.
99
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
problema estrictamente relativo a la identidad de la administración pública
como objeto de estudio, sino a la carencia de creatividad de los estudiosos en
nuestra materia; no hay crisis de identidad, sino de creatividad. Sobre este
punto abundaremos más adelante en los siguientes capítulos.
lOO
III
¿QUÉ ES LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA?
COMPLEJIDAD EN LA CONSTRUCCIÓN
DE UNA DEFINICIÓN
as obras que iniciaron la etapa moderna de la Administración Pública
comenzaron con un apartado relativo a qué es la Administración Pública, donde los autores presentaron la definición del campo de estudio,
con énfasis en aquellos atributos, con la orientación y enfoque que consideraban necesarios. Es verdad que a través de las definiciones conocemos las
interpretaciones de cada uno de sus exponentes, pero existe una variedad de
definiciones en más de un siglo de vida moderna de la Administración Pública.
En realidad, las definiciones se encuentran vinculadas a la interpretación del
objeto de estudio y a la perspectiva que se tiene en la Administración Pública;
por tanto, no existe una definición única que pueda incluirlas a todas, sino por
el contrario, existe una pluralidad de ellas en contextos diferentes. A este respecto, Waldo ha dicho acertadamente:
L
El efecto inmediato de las definiciones compuestas de una sola frase o de un solo
párrafo cuando afectan al tema de la administración pública es que producen más
una parálisis mental que un esclarecimiento o una estimulación. Ello se debe a que una
definición seria de éste término ha de contener inevitablemente algunas frases o
palabras abstractas, difuminándose y a veces hasta perdiéndose la claridad del significado a medida que se va desarrollando este proceso.'
Por su parte, Howard E. McCurdy afirma que la Administración Pública
como disciplina académica puede ser definida de un modo amplio o estricto?
1 Waldo, Dwight, Estudio de la Administración Pública, Madrid, Aguilar, 1964, p. 6.
2 McCurdy, Howard, Una Bibliografla sobre Administración Pública, Madrid, Instituto de Estudios
Administrativos, 1973, p. 16.
101
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
Una definición más amplia admite el uso de todas las fuentes de conocimiento
que puedan servir para comprender y llevar a la práctica la vida organizativa
en la actuación pública, mientras que la definición estricta limita la disciplina a los trabajos teóricos y los prácticos que estudian el cumplimiento de los
programas gubernamentales. McCurdy señala que la perspectiva estricta es
esencial respecto a la más genérica porque constituye el núcleo de conocimientos alrededor de la disciplina. Sin este núcleo estricto no podría sobrevivir una
disciplina general llamada Administración Pública.'
Con el fin de realizar un estudio detallado y ordenado de cada una de las
definiciones más representativas, en este capítulo serán analizadas a partir de
los siguientes criterios básicos: 1) una definición histórica en la búsqueda de la
raíz etimológica de "administración" y "pública"; 2) se incluye un apartado
para destacar definiciones antiguas de la administración pública, de autores
que le dan otro nombre ｾｩ･ｮ｣｡
administrativa, ciencia de la administraciónpero están vinculadas al origen histórico de la disciplina; 3) aquellas referidas a la administración pública como actividad; 4) definiciones donde se destaca su carácter como disciplina científica, es decir, como Administración
Pública;" y, 5) las que mezclan ambos elementos (objeto de estudio y estudio
del objeto) y que nos parece son definiciones más integrales para los propósitos de esta investigación. Esta división permite, en primera instancia, agruparlas por propósito para resaltar aspectos específicos del campo de estudio y, en
segunda instancia, establecer la complejidad de elementos que se requieren
para elaborar una definición generalmente aceptada de administración pública.
Definición etimológica de la Administración Pública
Desde el punto de vista etimológico, el concepto de administración pública
guarda un sentido idéntico en el español, francés, italiano, portugués e inglés;
corresponde a una expresión moderna del antiguo comportamiento político que
existió entre los romanos. En primer lugar, es necesario analizar la palabra
"administración".
Desconocemos desde cuándo la palabra administración fue formulada en el latín;
sabemos, empero, que probablemente la noción era utilizada desde la época republi-
3lbidem.
4 Waldo, Dwight, op. cit., p. 8.
.102
¿QUÉ ES LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA?
cana para contrastar el poder de los magistrados frente al de los ministros. La obra
de Frontino nos ha permitido constatar que la voz administrationes ya era empleada en los primeros años del imperio, con un sentido institucional idéntico al que
actualmente utilizamos. Para los romanos la administratio, voz compuesta de ad (a,
hacia) y ministrare (servir, cuidar) era la función de prestar un servicio a los miembros de la comunidad. El elemento sustancial de la palabra 10 constituye la voz
ministrare, derivada del sustantivo minister y que se refiere a la persona que aporta
el servicio.é
Para Mosher y Cimmino administrar quiere decir dirigir, coordinar; al menos
es la manifestación más aparente de esta actividad humana. Sin embargo, administrar encuentra su verdadero significado en la colaboración entre diversos individuos para la consecución de un fin común." Por su parte, la administración de
las grandes civilizaciones de la antigüedad -incluso en Grecia y Roma preimperiales- era en sí misma pública por cuanto funcionaba en nombre del Estado para
regular y responder a las demandas y los intereses de la sociedad en su conjunto:
Sin embargo, con el crecimiento de la administración interna de las asociaciones
privadas, fue necesario agregar la palabra "pública" para dar énfasis al alcance
colectivo de la función administrativa del Estado. Por ello, es necesario descifrar
el uso original de esta noción.
Entre los pueblos indoeuropeos de la antigüedad era de empleo común en sus lenguajes la raíz pul (multiplicidad, amplitud); en Grecia de ella derivó la palabra polis, misma que dio origen a la palabra política; en Roma la raíz pul inspiró la
palabra populus (pueblo), adjetivado en publicus (público). Ambas palabras, política y pública, entonces, ostentan una significación de identidad por cuanto que
tienen ambas una referencia a lo colectivo, común o conjunto. Es muy significativo
que las dos grandes culturas de la antigüedad, Grecia y Roma, dieran el mismo
sentido a su concepto de Estado: polis entre los griegos y res publica (república)
entre los romanos. En ambos casos el Estado expresa una función orientada a la
satisfacción de necesidades que ostentan un carácter público por definición. La ad-
5 Guerrero, Ornar, Teoria Administrativa de la Ciencia Política, México, UNAM, 1976, p. 16. En ese
sentido, coincide con lo dicho por Wilburg Jiménez Castro: "La palabra 'administración' viene del latín
admintstratione que significa acción de administrar. Y el término 'administrar' está compuesto por ad y
ministrare que significa conjuntamente' servir', llevando implícito en su sentido que es una actividad cooperativa que tiene el propósito de servir" (Wilburg Jiménez Castro, Introducción al Estudio de la Administración Pública, Méxioo, FCE, 1963, p. 20).
6 Mosher, Frederick C. y Cimmino, Salvatore, Ciencia de laAdministrac;ón, Madrid, RIALP. 1961, p. 26.
103
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
ministración pública, en este sentido, como administración estatal, es en esencia
colectiva. 7
El sentido etimológico de la palabra administración pública significa prestar
el servicio al pueblo, es decir, al público. La idea se encuentra asociada con la
satisfacción de necesidades de carácter público, por lo que tiene un sentido
colectivo. La administración pública es la actividad organizada del Estado.
Definiciones antiguas de la Administración Pública
Existen definiciones de la ciencia de la administración en el siglo XIX que se
encuentran vinculadas directamente con la administración pública: en Alemania, Lorenzo von Stein, von Mohl, Bluntschli, atto Mayer y Carl Marx; en
Francia, Bonnin, el fundador de la ciencia administrativa; en Colombia, Florentino González, y en España, el destacado administrativista Javier Burgos,
ofrecen en conjunto definiciones antiguas de un campo de estudio en formación teórica y conceptual.
Lorenzo van Stein, con su obra La teoría de la administración, aparecida en
1865, hace nacer en Alemania la ciencia de la administración." Una de las
grandes contribuciones de Stein a la ciencia de la administración fue haber
comprendido el objeto de estudio de nuestra disciplina. "[...] esta actividad del
Estado, que tiene lugar mediante los órganos estatales y constituye, por tanto,
la vida propiamente exterior del Estado, es lo que se llama administración del
Estado".9
Otra de las definiciones más antiguas es la que expone el francés Bonnin,
fundador de la ciencia administrativa, junto con Von Stein: "[...] definiré pues
a la administración pública: es una potencia que arregla, corrige y mejora todo
cuanto existe, y da una dirección más conveniente a los seres organizados y a
las cosas". 10
Una definición que es formulada en Santafé de Bogotá, Colombia, en el año
de 1840, es la de Florentino González, quien explicó que: "[...] la administra7 Guerrero, Ornar, La teoría de la Administración Pública, op. cit., pp. 17-18.
8
iu«, p. 27.
9 Citado por Ornar Guerrero, Ibid. p. 139. Agrega Stein: "La administración alcanza, pues, su forma
más pura, más ideal, la exigida por el principio del Estado, una vez que ha convertido en único cometido
suyo la vida de todos los individuos".
10 Bonnin, Compendio de los Principios de Administración, citado por Ornar Guerrero, Teoría de la
Administración Pública, México, Harla, 1986.
104
¿QUÉ ES LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA?
ción pública es la acción de las autoridades sobre los intereses y negocios sociales, que tengan el carácter público, ejercida conforme a las reglas que se hayan
establecido para manejarlos". 11
En España, Javier Burgos, uno de los más importantes cultivadores de la
disciplina, define de una manera magistral a la administración pública como
una máquina social: "La administración es la más variada, la más vasta, la más
útil de todas las ciencias morales. Ella preside el movimiento de la máquina
social, precipita o modera su acción, arregla o modifica su mecanismo y protege así, y conserva o mejora, todos los intereses públicos" .12
Junto con von Stein, Roberto von Mohl es reconocido como uno de los fundadores de la ciencia de la administración moderna alemana y, al mismo tiempo, precursor de la ciencia de la policía.!' Para von Mohl la ciencia de la
policía es la disciplina que antecede a la ciencia de la administración. Define a
la ciencia de la administración como: "[...] la exposición sistemática de los
principios relativos al empleo de las instituciones auxiliares individuales del
Estado, para vencer a los eternos obstáculos prepotentes" .14
Por su parte, Bluntschli sostiene que debe oponerse la administración privada a
la pública. Este autor sostiene que la administración pública se basa en el derecho y el deber públicos, mientras que la administración privada tiene su base
en el derecho privado y se deja al arbitrio de los particulares.P
La administración pública y la administración privada no producen los mismos
efectos ni tienen las mismas cualidades. La una es esencialmente general, extendiéndose uniformemente sobre todas las clases de la sociedad y el territorio, o al
menos sobre sus divisiones orgánicas: provincias, distritos, municipios, que tienen
sus normas legales y sus ordenanzas magistrales. La otra, por el contrario, es ordinariamente local, ligada al domicilio de las personas que de ellas se ocupan, y sólo
11 González, Florentino, Elementos de Ciencia Administrativa, Bogotá, Imprenta de J. A. Cualla, dos
tomos, 1980, p. 2, citado por Ornar Guerrero, Teoría Administrativa del Estado, México, Oxford University
Press,2000.
12 Ideas de administración, incluida en Mesa Segura, La Labor Administrativa de Javier Burgos, citado
por Ornar Guerrero.
13 Citado por Ornar Guerrero, Schiera, 1/ cameralismo e l 'assolutismo tedesco, p. 82.
14 Ibid., p. 84. Para Mohlla ciencia de la policía estudia cómo se consiguen los propósitos del Estado de
derecho "para ordenar la vida colectiva del pueblo, de modo tal que cada miembro del mismo pueda recibir
protección y realizarse mediante el uso -lo más libre y completo- de su fuerza conjunta".
15 lbid., p. 249. La administración privada es considerada como un deber de la familia, de la asociación
o de una religión, pero nunca como un deber hacia el Estado. De la administración pública se encargan los
funcionarios y de la privada los gerentes. Una administración privada es aquella ejercida por autores que se
ocupan de las personas y del patrimonio de los particulares. El Estado, por su parte, vigila a la privada
precisamente como un acto de la administración pública.
105
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
excepcionalmente extiende sus ramificaciones por la asociación por la cual es muy
variada. Cada cual puede elegir el método que mejor le cuadre, sin que haya generalmente decisiones autoritarias que la sujeten, dejándose todo a la previsión y a
la voluntad del interesado. 16
Otra figura alemana relevante es Otto Mayer, quien sostiene que el objeto
de interés del derecho administrativo es el Estado, pero no en lo general, sino
en uno de sus aspectos más importantes: el de la Administración Pública.
El Estado es un pueblo organizado bajo un poder soberano para la consecución de
sus intereses. La administración es la actividad del Estado para el cumplimiento
de sus fines. Así comprendida, ella se opone a la Constitución, que no hace sino preparar esta actividad; la administración implica la existencia del poder soberano
mediante el cual el Estado llega a ser capaz de obrar. 17
Carlos Marx, por su parte, realiza una de las mayores aportaciones a la ciencia
de la administración al sustentar una definición muy completa. 18 El Estado no
es diferente de su administración; la administración es la actividad organizadora del Estado y, por tanto, es en suma la actividad del Estado: "[...] en última
instancia, todos los Estados buscan la causa de las deficiencias accidentales
o intencionales de la administración. ¿Por qué? Precisamente porque la administración pública es la actividad organizada del Estado". 19
Después de 20 años, Lorenzo von Stein llegó a la misma conclusión: la
administración pública es la actividad organizadora del Estado. Estas definiciones nos resultan del mayor interés para demostrar que históricamente el
estudio del objeto ya se encontraba en formación, primero en el Cameralismo,
en las ciencias de la policía y finalmente como ciencia de la administración.
16 tu«, pp. 250-251.
17 Mayer, Derecho Administrativo Alemán, vol. 1, p. XXVI, citado por Ornar Guerrero. Para Mayer la
ciencia de la administración es una rama especial de las ciencias políticas que trata de "la actividad del
Estado desde el punto de vista de su fin y objeto". Aún más, "no enseña sobre cada punto lo que ocurre en
la práctica, por qué se hace eso y lo que razonablemente debería hacerse".
18 "El Estado y la organización de la sociedad no son, desde el punto de vista polltico, dos cosas
diferentes. El Estado es la organización de la sociedad." Al no encontrar la causa de los males sociales en la
sociedad ni en el propio Estado, atribuye su origen a las leyes naturales que puede cambiar, o a la vida
privada de los individuos que son independientes de él, o bien en deficiencias de la administración a que
está subordinada.
19 tu«, p. 236.
106
¿QUÉ ES LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA?
La administración pública se encuentra emparentada con estas formas históricas, que le anteceden y le dan origen en su desarrollo como disciplina en gestación.
Definiciones de la administración pública como actividad (objeto de
estudio)
Las definiciones de administración pública que la conciben como actividad
son variadas y pueden ser comprendidas dentro del contexto de sus propósitos,
alcances, límites y énfasis en el campo de estudio. Existen definiciones que
acentúan aspectos que los autores pretenden destacar, mientras que otras tienen como idea contar con un punto de partida para el estudio de la Administración Pública. En todo caso, lo relevante de las definiciones es que nos
permiten identificar y delimitar el objeto de estudio en que se desenvuelve la
actividad gubernamental. En este apartado de definiciones encontramos cuatro
campos asociados al objeto de la administración pública, como son: 1) el gobierno; 2) el Estado; 3) el poder ejecutivo y 4) los asuntos públicos, por lo que
cada una delimita su propio campo de acción.
Una definición clásica que se identifica con el gobierno, el poder ejecutivo
y la administración pública se encuentra en la expuesta por Woodrow Wilson,
quien identifica y delimita el campo de estudio de la disciplina: "La administración es la parte más visible del gobierno; es el gobierno en acción; es el
poder ejecutivo, el que actúa, el aspecto más visible del gobierno y es, desde
luego, tan vieja como el gobierno mismo"."
Para Wilson, la administración pública es la parte más dinámica y visible
del gobierno, la cual se encuentra vinculada estrechamente con el derecho
público: "La administración pública es la ejecución detallada y sistemática
del derecho público. Cada aplicación especial, particular, de la ley general,
es un acto de administración'"?!
La administración pública -dijo Wilson- es el lado práctico o comercial
del gobierno, ya que su finalidad es que los negocios públicos se realicen eficientemente y de acuerdo con los deseos del público como sea posible. Mediante la administración pública, .el gobierno hace frente a aquellas nece-
20 Wilson, Woodrow, "Estudio de la Administración", Waldo, Dwight, Admtntstractán Pública. La
Función Administrativa, los Sistemas-de Organización y Otros Aspectos, M6Xico, Trillas, 1985, p.85.
21 Ibid., p. 92.
107
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
sidades de la sociedad que la iniciativa privada no puede o no quiere satisfacer 2 2
Una definición más restringida, pero que no por ello deja de ser importante,
es la de Frank Goodnow, quien destaca la vinculación de la administración
pública con el gobierno y con las autoridades emanadas del poder ejecutivo:
Por 10 general, "la administración" significa las autoridades ejecutivas o administrativas más importantes. De ahí que "administración", cuando se utiliza para indicar una función, tiene la posibilidad de promover la idea de que esta función de
gobierno se encuentra sólo en el trabajo de 10 que se conoce comúnmente como las
autoridades ejecutivas o administrativas.P
Leonard White, quien escribe el primer libro de texto en la administración
pública en los Estados Unidos, sostiene que el campo de estudio de la administración pública se encuentra directamente relacionado con el Estado, por lo
que define a "[...] la administración pública como el management de hombres
y materiales para lograr los propósitos del Estado".
En 1950 White explica: "Definida en sus términos más amplios, la administración pública consiste en todas las operaciones que tienen por objeto la realización o la observancia forzosa de la política del Estado'">
Para precisar aún más esta definición, White remarca el carácter instrumental de la administración pública como aparato de ejecución del Estado: "Un
sistema de administración pública es el compuesto de todas las leyes, reglamentos, prácticas, relaciones, códigos y costumbres que prevalecen en un momento y una jurisdicción para la realización o ejecución de la política del
Estado".25
Sirnon, Smithburg y Thompson en 1950 definen a la "administración" como
"las actividades de grupos que cooperan para alcanzar los objetivos cornunes"26 y en particular vinculan a la administración pública al campo de acción
del poder ejecutivo, fuera del ámbito de los poderes legislativo y judicial; señalan:
22 Dimock, MarshalI E. y Dimock, Ogden Gladys, Administración Pública. México, UTEHA, 1967, p. 3.
23 Goodnow, Frank, "Política y Administración: Funciones Primarias del Estado", Publicación Conmemorativa del 25 Aniversario del ¡NA? México 1955-1980, México, INAP, p. 246.
24 White, Leonard, Introducción al Estudio de la Administración Pública, México, Compañía General
de Ediciones, 1964, p. 1.
25 Ibid., p. 2.
26 Simon, Herbert, Smithburg, Donald y Thompson, Víctor, Administración Pública, México, Letras,
1968, p. 1.
lOS
¿QUÉ ES LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA?
._--
Por administración pública se entiende, en el uso común, las actividades de las ramas ejecutivas de los gobiernos nacionales, de los estados y locales; las de las juntas y comisiones independientes creadas por el Congreso y por las legislaturas
estatales; las de las sociedades mercantiles gubernamentales; y las de ciertos organismos de carácter especializado. Están concretamente excluidos dentro del gobierno los cuerpos judiciales y legislativos, y la administración no gubernamental. 27
En 1937, en una primera aproximación Marshall E. Dimock delimita el campo de estudio de la administración pública:
[...] la administración se refiere al "qué" y al "cómo" del gobierno. El "qué" es
la sustancia, el conocimiento técnico de un campo, que capacita al administrador
para llevar a cabo su tarea. El "cómo" son las técnicas de gerencia, los principios
que llevan al éxito los programas cooperativos. Cada uno de estos dos elementos es
indispensable; juntos forman la síntesis que se llama administración. 28
Posteriormente, en una definición más elaborada, sostiene que la administración pública es el centro de una red de relaciones intergubernamentales en las
que se encuentra el Estado y la sociedad; señala:
La administración pública ocupa el centro de una red compuesta por las diversas y
recíprocas relaciones de los ciudadanos, del Estado, de la sociedad y sus valores, de
la economía y su desarrollo, etcétera. [...] Mandar y servir son las dos principales
funciones del gobierno; ambas conciernen a los ciudadanos y a la administración
pública.P
La administración pública se caracteriza porque se ocupa de los fines del
Estado, la voluntad soberana, los intereses públicos y del derecho, que es el
elemento coercitivo de la sociedad. "La administración pública es el estudio
de los poderes y problemas, la organización y el personal, así como de los
métodos de dirección involucrados en la ejecución de las leyes y las políticas
de las autoridades gubernamentales". 30
tu«.
27
p. 5.
28 Dimock, MarshaIl, "The Study of Administration", American Political Science Review, XXX, núm. 1,
febrero de 1937, pp. 31-32.
29 Dimock, Marshall E. y Dimock, Ogden Gladys, Administración Pública, op. cit., p. 3.
30 Dimock, Marshall, "¿Qué es la Administración Pública?", RAP, núm. 44, octubre-diciembre de 1980,
México, INAP, p. 114.
109
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
No hay duda que, para Dimock, la administración pública se encuentra emparentada con el gobierno. En varios momentos, el autor no se conforma con
una sola definición y expone diferentes explicaciones del objeto de estudio de
la ciencia administrativa.
Para Fritz Morstein Marx la administración pública es una "maquinaria administrativa" del gobierno, donde la burocracia es tema central de estudio:
Así como el gobierno moderno ha hecho de la acción administrativa el instrumento
primordial de su diario quehacer, así la administración pública ha ido pasando progresivamente hacia la función de gobierno. El funcionamiento de la maquinaria administrativa cobra, por tanto, una enorme importancia para el éxito del gobierno
mismo y, por ende, de la prosperidad de todo ciudadano. Constituye una de las
grandes cuestiones políticas de nuestro tiempo.U
Por su parte, W. H. Moreland define a la administración pública a partir de
sus diferencias estructurales con la ciencia política. Cabe destacar la forma en
que delimita ambos campos de estudio:
El campo de la ciencia puede ser más claramente definido con referencia a las relaciones entre política y administración. La política decide sobre los objetivos a lograr;
la administración pone la política en ejecución o, dicho en pocas palabras, hace las
cosas. La ciencia política trata esencialmente con los métodos por los cuales se
formula la política pública; y la emparentada ciencia de la administración pública
comienza donde la política termina.V
El campo de acción de la administración pública depende entonces de la política y en tanto que algunos Estados dirijan empresas que otros dejan a la iniciativa privada, no puede definirse por ninguna fórmula general este campo de
acción. La aportación de Moreland permite delimitar los límites de la disciplina de estudio, al señalar que la administración pública empieza donde la política termina.
M. Bluntschli prefiere definir a la administración pública a partir de sus
diferencias con la administración privada, aunque sostiene que existen entre
ambas disciplinas puntos de concurrencia:
31 Morstein Marx, Fritz, El Estado Administrativo, Madrid, Escuela Nacional de Administración PÚblica, 1975, p. 35.
32 Moreland, W. H., "La Ciencia de la Administración Pública", Publicación Conmemorativa del 25
Aniversario del INAP, México 1955-1980, México, INAP, p. 262.
110
¿QUÉ ES LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA?
La administración pública se basa en el derecho y el deber públicos. La administración privada tiene como asiento el derecho privado, se deja al arbitrio de los particulares o, si es obligatorio en algún sentido, como por ejemplo en los deberes
familiares, de sociedad, de religión, no es un derecho hacia el Estado. En principio,
la primera llega tan lejos como el dominio del derecho público; la segunda se aplica
libremente en el terreno del derecho privado. Una se confía a los funcionarios: la
otra se deja a los particulares. Entre ellas hay puntos de transición y a menudo
concurren al mismo objetivo. 33
Charles Debbasch encuentra una relación entre la administración pública y
el campo de los asuntos públicos, como son los servicios que presta el aparato
gubernamental a la sociedad. Debbasch la define así:
La administración pública es el aparato de gestión de los asuntos públicos. Está
constituida por el conjunto de servicios públicos, cuya buena marcha permite la
realización de objetivos definidos por el poder político. Constituye la organización
que se otorga todo grupo social evolucionado. Es el instrumento de cohesión y de
coordinación indispensable, sin el cual la sociedad se desmorona. La administración,
por naturaleza, está subordinada a fines que le son externos. El papel de la administración, sus estructuras y sus métodos dependen de la sociedad en que se encuentra
inserta, de su medio ambiente.P
Para la interpretación marxista no hay duda que por su carácter de clase, la
administración pública se encuentra asociada al Estado, como un aparato para
la consecución de sus fines de clase y su propia dominación.
La administración pública (es decir, el estudio detallado de la organización interna
del Estado) es un área que ha estado dominada por la teoría burguesa (la cual, en
general, tiende a ser poco crítica) que, en el mejor de los casos, se ocupa de los
problemas inmediatos de la organización del Estado. En general, la teoría marxista
se ha convertido en tener una visión más general del Estado y ha puesto poca atención a la literatura burguesa del tema."
33 Bluntschli, G., "La Administración Pública", RAP, núm. 42, abril-junio de 1980. México, INAP,
p. 126. Con esta definición, Bluntschli reconoce que hay "zonas grises", como señalará más adelante Waldo,
donde la administración pública concurre con la administración privada, aunque existen diferencias fundamentales entre ambas para que cada una tenga su propio objeto de estudio.
34 Debbasch, Charles, Ciencia Administrativa, Madrid, Escuela Nacional de Administración Pública,
1975, p. 25.
35 Holloway, John, Fundamentos Teóricos para una Critica Marxista de la Administración Pública,
México, INAP, 1982, Serie V, Teoría de la Administración Pública, núm. 2, 1982, p. 12.
111
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
Por lo tanto, el objetivo de la teoría marxista es el opuesto al objetivo de la
teoría burguesa: no fortalecer El estado ni mejorar sus funciones, sino destruirlo. En ese mismo orden de ideas, para Ornar Guerrero: "La administración
pública es una institución estatal y es, por tanto, un centro del poder. De este
modo, el poder de la administración pública no es otro sino el poder mismo de
las clases dominantes organizado, globalmente, en el Estado. La administración pública, así, no hace sino actuar en interés de las clases dominantes't."
Para Cipriano Flores Cruz, la administración pública sólo puede ser una administración pública del trabajo sobre la base del planteamiento de un conjunto
de elementos que le caracterizan y la distingue de otras formas de organización social históricas.
l. La administración es una relación social;
2. comprendida dentro de un modo de producción históricamente determinado, el
capitalista;
3. en el cual la dirección del trabajo de los cooperantes es apropiada como función
privada de una clase que detenta los medios de producción;
4. y, por consiguiente, los medios de administración;
5. estableciéndose una relación de supeditación real, dentro del proceso de producción social, de unas clases sobre las otras.F
En su sentido histórico, Gladden destaca la importancia de estudiar a partir
de la historia a la administración pública, como parte del gobierno:
La administración pública sirve a muchos campos de actividad y en una diversidad
de formas que puede abordarse desde puntos de vista diferentes. Tomando como
contexto la historia universal, la administración pública, a pesar de su ubicuidad,
suele no ser considerada como una actividad principal dentro de dicho contexto y,
en realidad, por ser esencialmente un factor subordinado o de apoyo en el gobierno,
materia misma que no ha sido atendida por el historiador general. Al admitir la guía
de la historia universal, debemos relacionar aquellos incidentes administrativos específicos con el sistema de gobierno al cual han sido asocíados.P
En realidad, su obra magna es un estudio histórico de la Administración
Pública en los diferentes gobiernos que existieron en la antigüedad, desde los
36 Guerrero, Ornar, La Administración Pública en el Estado Capitalista, México, Fontamara, 1988, p. 33.
37 Flores Cruz, Cipriano, La Administración Capitalista del Trabajo, México, Fontamara,. 1986.
38 Gladden, E. N., Una Historia de la Administracián Pública, México, FCE- INAP, 1989, Tomo 1, pp. 7-8.
112
¿QUÉ ES LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA?
primeros pueblos hasta los imperios, aunque en su análisis no profundiza en
una perspectiva más amplia como es la del Estado.
En ese sentido, para Guy Peters la Administración Pública es un proceso fundamental que se realiza en el ámbito del gobierno:
En general, la administración pública puede describirse como: a) en términos funcionales, el proceso de aplicación de reglas; lo que es lo mismo, el proceso a través del cual reglas sociales generales se convierten en decisiones específicas para
casos particulares; b) las estructuras del gobierno cuya función principal es realizar
este proceso.é?
En el ámbito latinoamericano, Pedro Muñoz Amato cuenta con una obra
pionera en Administración Pública, a la que define en función del gobierno:
«[ ...] la administración pública es el gobierno, es decir, todo el conjunto de
conducta humana que determina cómo se distribuye y ejerce la autoridad politica".40
Para delimitar el contenido de su propuesta dice: "En resumen, la administración pública es la fase del gobierno que consta de la ordenación cooperativa de
las personas, mediante la planificación, organización, educación y dirección
de su conducta, para la realización de los fines del sistema político"."
Otro latinoamericano, Raymundo Amaro Guzmán, define a la disciplina con
un sentido instrumental del Estado y de reforma:
La Administración Pública constituye el principal instrumento para concretar la
acción del Estado, lo que hace a muchos decir que es el factor estratégico del desarrollo. Si el bien colectivo depende principalmente de la gestión del Estado, su Administración Pública tiene que responder a un esquema que propicie los cambios
políticos, económicos, sociales y culrurales.P
León Cortina-Peláez consideraque dejando los elementos puramente formales,
ateniéndonos a la determinación histórica de América Latina y con un carácter
predominante analítico, con estas limitaciones:
39 Peters, Guy, La Pollttca de la Burocracia, México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública y Fondo de Cultura Económica, 1999, p. 2.
40 Muñoz Amato, Pedro, Introducción a la Administración Pública, México, FCE, 1973, Tomo 1, p. 15.
41 Ibid., p. 26.
42 Amaro Guzmán. Raymundo. Introducción a la Administración Pilblica, México, Mc GraW-Hill,
1986, p.4.
113
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
[oo.] la Administración Pública:
l. Es una comunidad superior a, y diversa de, las administraciones privadas.
2. Está constituida por una organización de agentes públicos, subordinada al poder
político, democrático y social.
3. Tiene por fines la quiebra de la dominación deformante y explotadora que es
causa de la causación circular acumulativa del subdesarrollo, y la realización del
Estado democrático y social de Derecho.
4. Se propone, para ello, la promoción integral del Hombre en sociedad, para 10
cual considera primordial su participación dominante en la ampliación, intensificación y perfeccionamiento técnico-gerencial de los servicios prestacionales del
poder público.f'
Por último, Charles Merriam define a la administración pública bellamente en
forma filosófica, estableciendo como fin la idea de la felicidad del ser humano:
"La administración pública es el centro palpitante de la asociación moderna,
vinculada a la felicidad de todo hombre y mujer en cualquier sitio. La administración no se encuentra fuera de la influencia de la inteligencia humana, sino
por lo contrario responde al enfoque lógico mediante la teoría y la práctica"."
Generalmente, la definición de administración puede ser identificada como:
1) el brazo ejecutivo del gobierno; 2) la formulación e implementación de las
políticas públicas; 3) un considerable rango de problemas concernientes al desarrollo y cooperación humana; 4) un campo en que puedan ser diferenciados
de distintas maneras de la administración privada."
En suma, estas definiciones destacan el carácter del estudio del objeto (actividad) de la Administración Pública.
Definiciones de la Administración Pública como disciplina (estudio del
objeto)
Las definiciones de la Administración Pública como disciplina científica son,
por su naturaleza, menos comunes. Los autores definen su posición en tomo al
carácter científico del estudio del objeto, por lo que es probable que algunos la
43 Cortiñas-Peláez, León, Las Ciencias Administrativas en América Latina, Caracas, Universidad Central de Venezuela, 1972, p. 61.
44 Merriam, Charles, "Administración Pública y Teoría Política", RAP, México, INAP, núm. 44, octubre-diciembre de 1980, p. 133.
45 Stillman, Richard J., PubJic Administration. Conceptsand Cases, California, Houghton Mifflin Company, 1976, p. 3.
114
¿QUÉ ES LA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA?
consideran un arte que en su devenir histórico se ha convertido en una ciencia
en desarrollo y evolución que forma parte de las Ciencias Sociales. En ese
mismo sentido, otros autores conciben a la Administración Pública como un
subcampo de la Ciencia Política y, a partir de ahí, comienzan a delimitar su
naturaleza política.
La administración pública, como actividad del hombre, puede ser objeto de
investigación sistemática y de estudio, para descubrir los principios que expliquen objetiva y racionalmente los procesos administrativos, para influir de manera directa en ellos. Esto llevó a Luther Gulick a decir en 1937:
La administración se refiere a hacer cosas; a la realización de objetivos definidos. La
ciencia de la administración es, por tanto, el sistema de conocimientos con el cual
los hombres pueden entender relaciones, predecir efectos e influir resultados en
cualquier situación en que haya personas trabajando conjuntamente en forma organizada para un propósito común. La administración pública es aquella parte de la
ciencia de la administración que tiene que ver con el gobierno, y, por lo tanto, se
ocupa principalmente de la rama ejecutiva, donde se hace el trabajo del gobierno,
aunque evidentemente hay problemas administrativos también en relación con las
ramas legislativa y judicial. La administración pública es, pues, una división de la
ciencia política y una de las ciencias sociales.f
Por su parte, Wilburg Jiménez Castro argumenta que la falta de acuerdo de
parte de algunos tratadistas sobre el carácter científico de la administración pública es comparable al que tuvieron algunas ciencias exactas hace algunos
siglos. Agrega que no es posible contar con una sola definición para efectos
didácticos de Administración Pública que incluya sus aspectos más importantes; sin embargo, a pesar de esta limitación, la define en los siguientes
términos: "Administración [pública] es una ciencia social compuesta de principios, técnicas y prácticas y cuya aplicación a conjuntos humanos permite
establecer sistemas racionales de esfuerzo cooperativo, a través de los cuales
se pueden alcanzar propósitos comunes que individualmente no es factible
lograr". 47
46 Gulick, Luther, "Science, VaIues and Public Administration", Papers on the Science 01Administration, Nueva York, Institute ofPublic Administration, 1937, p. 191.
47 Jiménez Castro, WÜburg, Introducción al Estudio de la Teorla Administrativa, México, FeE, 1963,
p. 20. Con mayor precisión, Jiménez Castro define la administración pública como: un conjunto de conocimientos y de investigaciones que tienen sus propios principios y Permite obtener conclusiones confiables y
susceptibles de adquirir carácter unitario y general.
115
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
Por su parte, Bernard Goumay la define como una disciplina de las ciencias
sociales que estudia los órganos del Estado:
La ciencia administrativa puede ser definida como el campo de las ciencias sociales
que tiende a describir y explicar la estructura de las actividades de los órganos que son
la autoridad política, que constituyen la aparición del Estado y las colectividades
públicas. [...] La ciencia administrativa tiene por objeto la estructura y las actividades de los órganos que componen el aparato del Estado y las colectividades públicas. 48
En una perspectiva científica, el español José Manuel Canales sostiene que
la Administración Pública es una ciencia:
[...] se quisiera dejar constancia inequívoca de que la visión que se mantiene de la
Ciencia de la Administración no es sólo algo teórico y abstracto desconectado de
nuestra realidad social y de nuestras Administraciones Públicas, sino todo lo contrario, ya que se entiende que esta disciplina abarca un conjunto de conocimientos
interdisciplinarios e integrados por su objeto, además de un conjunto de investigaciones empíricas a partir del marco conceptual y referencial científico señalado.t?
En el mismo sentido, Jacques Chevallier y Daniele Loschak incorporan sus
preocupaciones para señalar a la Administración Pública como campo de estudio autónomo y de pleno derecho; van más allá en la búsqueda de su carácter
científico:
La ciencia administrativa aparece en esta perspectiva como una ciencia social todavía en gestación, cuyo objeto no es una realidad ya existente, lista para ser estudiada, sino que pide ser reconstruida a la luz de una problemática teórica específica, y
que, para responder a los criterios de la cientificidad, debe al mismo tiempo superar
un cierto número de obstáculos epistemológicos y forjar los instrumentos de análisis
adecuados. 50
La Ciencia de la Administración puede ser un instrumento científico que
permita, en forma fundada, aportar conocimientos interdisciplinarios a nues-
48 Gournay, Bemard, lntroduction a la Science Admínistrative, París, Líbraírié Annand Colín, 1966.
49 Canales A1iende, José Manuel, Panorama Actual de la Ciencia de la Administración, Madrid, INAP,
1978, pp. 1'3&-139.
50 Chevallíer, Jacques y Loschak, Daniele, La Ciencia Administrattva, Méxieo, INAP- FCF. 1983, p. 31.
116
¿QUÉ ES LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA?
tras organizaciones administrativas públicas, así como de sus problemas y posibles alternativas. Como campo de estudio tiene una materia que busca su
propia ubicación dentro de las ciencias sociales y reclama para sí una independencia disciplinaria.
Definiciones integrales de la Administración Pública (objeto y estudio)
Estas definiciones abarcan tanto a la administración pública como actividad o
proceso y, al mismo tiempo, a la Administración Pública como disciplina científica; ello supone contar con definiciones no de un solo párrafo, sino incluso
de varios apartados que enriquecen aún más el concepto de estudio. En éstas,
se encuentran características y aspectos que desean destacar sus autores, los
cuales en ocasiones se presentan en forma de listado.
Para Dwight Waldo no existe una buena definición de Administración
Pública; quizá haya buenas definiciones breves, pero no una buena explicación concisa. A partir de esta advertencia, Waldo propone la siguiente definición: "1) Administración Pública es la organización y dirección de hombres
y materiales para lograr los propósitos del gobierno; 2) Administración Pública es el arte y la ciencia de la dirección aplicada a los asuntos del Estado".51
Esta misma definición es empleada por Frederick Mosher y Salvatore Cimmino, cuando señalan que la mayoría de los textos de Ciencia Administrativa
empiezan siempre con la pregunta: ¿Qué es la Administración Pública?, a lo
cual responden:
Es de notar que en esta expresión se comprenden generalmente dos significados: de una
parte la administración pública entendida como organización y dirección de personas y medios para alcanzar fines públicos, y de otra, la administración pública entendida como campo de estudio, como ciencia y arte de la organización aplicada a
las actividades del Estado. 52
Para aportar mayores elementos de análisis a su definición de Administración Pública, Waldo, uno de los mayores cultivadores en los Estados Unidos,
señala:
51 Waldo, Dwigbt, El Estudio de la Administración Pública, Madrid, Aguilar, 1964, p. 6.
52 Mosher, Frederick y Cimmino, Salvatore, Chmcia de la Administración, Madrid, RIALP. 1961, p. 26.
Para estos autores, la respuesta a la pregunta sólo puede darse cuando se haya precisado con cuál de los dos
significados la usamos.
117
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
La idea central de la Administración Pública es la acción racional, definida como
acción correctamente calculada para la consecución de determinados fines perseguidos. La Administración Pública como estudio y como actividad, conjuntamente
tiende a potenciar al máximo la realización de fines; y, a menudo, se entremezclan
ambos, ya que, en último análisis, el estudio es también una forma de acción.V
En un sentido más descriptivo, Waldo comenta que la expresión "Administración Pública" puede significar: 1) las instituciones y la actividad de las
agencias públicas; 2) una actividad consciente de estudio e investigación, centrada en esas agencias; y 3) la síntesis de 1) y 2), entendida como un área total
de instituciones, actividades, investigación y enseñanza. 54
Una definición propia de Mosher y Cimmino en su obra, incluye a la actividad (objeto) y a la disciplina (materia) en una perspectiva de la Ciencia de la
Administración:
La administración puede, pues, definirse "como el procedimiento continuo, a través
del cual se controla y se condiciona cualquier cambio que surja en la realidad circundante". En cuanto tal, la actividad administrativa es más bien un arte que una
ciencia: el arte de dar expresión y contenido dinámico a este gran número de fuerzas
y de presiones, de necesidades y de exigencias colectivas que aparecen en toda
organización.
Análogamente podríamos afirmar que el estudio del fenómeno administrativo es,
esencialmente, un estudio y análisis de este continuo proceso de síntesis. 55
Miguel Duhalt Krauss, en el inicio de los cursos académicos en la Escuela
Nacional de Ciencias Políticas y Sociales en 1964, señalaba:
La fórmula que encontramos más aceptable para enunciar el concepto de Administración Pública es la que la considera como la actividad que comprende la ejecución
de las tareas del Estado. [oo.] Esto es, cada Estado debe definir sus propias tareas, y
por tanto, cada Estado debe elaborar su propia doctrina sobre la Administración
Pública. 56
53 Waldo, Dwight, op. cit., p. 26.
54 Waldo, Dwight, La Administración Pública del Cambio Social, Madrid, Escuela Nacional de Admi-
nistración Pública, 1974, p. 16.
55 Mosher, Frederick y Cimmino, Salvatore, op. cit., p. 100.
S6 Duhalt Krauss, Miguel, Aspectos de la Administración Pública y el Desarrollo en México, México,
Asociación Nacional de Administradores Públicos, A. C., 1970, p. 12.
n8
¿QUÉ ES LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA?
----------------
Después de definir el concepto vulgar de administración como "papeleo",
trabajo de oficina o con servicios administrativos (intendencia, mensajería, correspondencia o archivo), indica: "El término administración es polivalente;
designa en realidad varias cosas: a) una actividad humana; b) una disciplina
científica; e) una técnica o conjunto de técnicas; y d) un arte". 57
Por su parte, Ornar Guerrero, a lo largo de varias de sus obras, sostiene que
la Administración Pública es una disciplina que tiene materia, que es un subcampo de la ciencia política y que su objeto de estudio es el Estado.
[...] puede afirmarse que la administración pública, como disciplina que estudia las
condiciones, factores y consecuencias relacionadas con la acción gubernamental, es
un campo teórico reciente que trata de un viejo objeto; que su desarrollo académico
hasta ahora ha transcurrido a lo largo de dos etapas, la ortodoxa y la política; que
progresivamente ha ido consolidando su perfil, inclusive sobre la polaridad doctrinaria de ambas épocas y la diferenciación acusada de los enfoques metodológicos
dentro de las mismas; que Wilson colocó las bases para su definición teórica y que
los administrativistas, siguiendo su pista, han disertado y desarrollado tesis para
mostramos que, a pesar de las diferencias de orientación, todos coincidieron en
lo mismo: la administración pública como un objeto de estudio. 58
En esta misma obra, sostiene que la administración pública es: a) una función; b) no consiste sólo en una mera ejecución; e) es el gobierno en acción y
d) su objeto es el poder. 59 Para abundar más sobre la administración pública y
la polémica en torno a la cientificidad de la disciplina, José Castelazo la define
en los siguientes términos:
l. La administración pública es la organización gubernamental y básicamente su
rama ejecutiva. Es la estructura del gobierno y el conjunto de recursos humanos,
materiales y financieros que la integran, es decir, el conjunto de instituciones,
personas y recursos que conforman la administración gubernamental.
2. Cumple la función de ejercer, ejecutar el programa político a través de los procesos de planeación, programación, coordinación, ejecución, evaluación y control
administrativo.
57 Ibid., p. 27. "La administración como actividad humana, es el conjunto de actos que el hombre
realiza dentro de un grupo conscientemente -constituido para alcanzar, con la mayor eficiencia, un objetivo
común, que individualmente no se podría logtat. La administración es, pues, una actividad humana, una
actividad realizada por hombres."
S8 Guerrero, Ornar, TeorlaAdmlnistrativa de la Ciencia Pollttca; México, UNAM, 1976, p. 80.
59 lbid, p. 74. Esta definición será más analizada en un capitulo posterior de esta investigación.
119
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
3. Es una técnica o un arte que primordialmente consiste en saber distinguir, entre
la información disponible, la que es útil para la toma de decisiones político-administrativas, y al mismo tiempo en saber tomar estas oportunidades para implementarlas sin causar conflictos sociales o de intereses.
4. Puede ser la teoría o el conjunto de conocimientos, métodos y procedimientos
científicos que se organizan de alguna manera para estudiar, analizar y predecir
los hechos o fenómenos que suceden en el gobierno de un país.s?
Una de las definiciones clásicas y completas en Administración Pública, de
las más citadas por los elementos que se incluyen, las diversas características y
perfiles del estudio del objeto, es la de Felix A. Nigro que señala:
Administración Pública:
a) Es el esfuerzo cooperativo de un grupo en el marco de actividades de carácter
público.
b) Abarca las tres ramas del poder -ejecutiva, legislativa y judicial- y sus interrelaciones.
e) Juega un papel importante en la formulación de la política pública y en consecuencia es parte del proceso político.
d) Es diferente de la administración privada por varios motivos significativos.
e) Guarda estrecha relación con los numerosos grupos privados y los sujetos individuales a la hora de suministrar servicios a la comunidad.v!
En suma, las definiciones en tomo a la administración pública como actividad o proceso, como disciplina científica y una mezcla de ambas, muestran la
evolución en las primeras definiciones que se hicieron para conceptualizar la
administración pública. Algunas de estas definiciones sirvieron de marco para
iniciar las interpretaciones que existen en tomo al objeto de estudio de la disciplina científica. No existe una sola definición con validez universal, pero sí
de aceptación generalizada, que nos permite identificar el significado de administración pública, así como su objeto de estudio (materia) y su estudio del
objeto (disciplina).
60 Castelazo, José R., "Relaciones entre la Administración Pública y Otras Ciencias Sociales", RAP,
núm. 40, octubre-diciembre 1979, México, INAP, p. 33. También puede verse del mismo autor: Apuntes
sobre la Teoría de la Administración Pública, México, Colegio de Licenciados en Ciencias Politicas y
Administración Pública, 1979, pp. 23-24.
61 Nigro, Felix A. y Nigro, Lloyd O., Administración Pública Moderna, Madrid, INAP, 1981, p. 36.
Para llegar a esta definición los autores realizan un desarrollo teórico y couceptual de cada uno de los
elementos que se encuentran enumerados. por lo que esta definición cuenta con un soporte teórico susten-
tado.
120
¿QUÉ ES LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA?
Elementos que integran una definición de Administración Pública
La pretensión de construir una definición de Administración Pública que incluya
los aspectos relativos como actividad o proceso gubernamental y como disciplina científica, resulta por demás ambiciosa. Cada definición, en su contexto
y en su tiempo, dio rumbo a los esfuerzos teóricos y prácticos a las investigaciones realizadas en tomo a la Administración Pública, por lo que puede hacerse
uso de las definiciones contextualizando su contenido y alcance. Para la construcción de una definición generalmente aceptable de Administración Pública,
en forma mínima deben incluirse los siguientes elementos:
Una definición histórica; las definiciones se encuentran enmarcadas en su
contexto histórico real y corresponden a condiciones prevalecientes en el momento de su construcción teórica, sólo pueden entenderse en su circunstancia.
Esta situación es determinante para el análisis de las definiciones que fueron
presentadas, las cuales no pueden ser aisladas artificialmente. Cada una responde al grado de avance teórico que los cultivadores de la Administración
Pública fueron sustentando.
Una definición flexible; las definiciones expuestas muestran en la mayoría
de los casos elementos esenciales en el conocimiento de la Administración
Pública, los cuales son expuestos de manera flexible y adaptativa. La generalidad con que son presentadas en el ámbito del campo de estudio permite emplear a las definiciones de esa manera en las investigaciones que se realizan en
la actualidad.
Una definición científica; toda definición debe contar con una afirmación o
apartado donde se destaque el carácter de ciencia en gestación de la Administración Pública dentro del contexto de las Ciencias Sociales. El arte o las técnicas no permiten valorar los esfuerzos realizados desde los primeros trabajos
de los cameralistas y la ciencia de la policía, que dieron sustento a la disciplina. Este elemento es sine qua non para cualquier definición de Administración
Pública.
Una definición combinada; las definiciones que incluyen tanto el aspecto
dinámico como actividad o proceso de la administración pública, así como el
carácter científico de la disciplina, permiten contar con definiciones más completas. En caso contrario, la definición sólo abarca una parte del estudio del
objeto y por lo tanto, se considera incompleta para efectos de análisis y revisión del estudio de la.Administración Pública.
Una definición integrada; como propósito fundamental sería recomendable
que las definiciones que se hicieran del campo de estudio contaran con elementos que permitieran una definición más integral y completa. Un ejemplo lo
121
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
constituye la definición de Felix Nigro que, por cierto, es de las más citadas
para definir el campo de la Administración Pública.
De la riqueza de definiciones presentadas en este apartado, que muestran la
diversidad de perfiles de la Administración Pública, nos atrevemos a sugerir
una definición mínima de la disciplina en los siguientes términos:
1. La administración pública es la actividad dinámica y en constante movimiento, que contribuye a alcanzar los fines del Estado.
2. Es el gobierno en acción y la parte más visible de su actividad pública;
inicia donde termina la política y concluye donde la política comienza.
3. Es el poder ejecutivo con todos sus aparatos, órganos y dependencias
públicas que lo constituyen, aunque se relaciona de manera indirecta
(complementaria) con los poderes legislativo y judicial.
4. Es un proceso dinámico que tiene como finalidad la satisfacción de las
.
necesidades públicas reconocidas por el Estado.
5. Es una función que contribuye a que los ciudadanos, la sociedad y el
Estado puedan alcanzar los objetivos concurrentes de estos tres factores.
6. Es un instrumento fundamental del Estado para realizar aquellas actividades que el mercado no puede o deja de hacer, pero que debido al interés
público deben realizarse.
7. Como parte del gobierno que genera las políticas públicas, se encuentra
vinculada a toda clase de asuntos públicos, que se manifiestan de manera
concreta en los servicios que realiza el gobierno.
8. Es la ciencia social que se encuentra en gestación y desarrollo, que nació
como un subcampo de la Ciencia Política, que tiene por objeto estudiar,
analizar y sistematizar la actividad organizada del Estado.
En suma, en primer lugar la definición histórica de la administración pública en su raíz etimológica y las antiguas definiciones en el siglo XIX suponen
establecer un objeto de estudio que tiene una larga trayectoria histórica en la
humanidad. En segundo lugar, la diversidad de definiciones de la administración pública como actividad o proceso; la Administración Pública como disci-
122
¿QUÉ ES LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA?
plina científica, así como la mezcla de ambas permite varios propósitos a la
vez: a) establece un punto de partida en el estudio de la Administración Pública;
b) en las definiciones comienzan a perfilarse los objetos de estudio como son:
gobierno, estado, poder ejecutivo y asuntos públicos, con las implicaciones
que ello supone; y e) las definiciones son reflejos de esas interpretaciones del
estudio del objeto, que en los siguientes capítulos serán tratados con mayor
profundidad. La riqueza y variedad de definiciones en torno a la disciplina de
estudio muestran los diferentes momentos históricos y teóricos en que fueron
construidas, así como la pluralidad de contenidos y enfoques (escuelas) que
cada una de ellas representa.
123
IV
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO
DISCIPLINA CIENTÍFICA: EL ESTUDIO
DEL OBJETO
a Administración Pública en su etapa moderna cuenta con un objeto de
estudio que se remonta a los gobiernos de las primeras civilizaciones, el
cual en su propia evolución y desarrollo logró conformarse como una
actividad autónoma e independiente, separada de las funciones religiosas, ceremoniales y espirituales entre otras, para constituirse en una actividad con
una dinámica propia. Por su parte, el estudio del objeto ha sido cuestionado en
el sentido de que la Administración Pública no puede tener el carácter de ciencia, debido a que no cuenta con leyes ni principios generales que pudieran
aplicarse en cualquier gobierno. Para algunos estudiosos, la Administración
Pública es un arte; hay quien la concibe como un conjunto de técnicas empíricas para obtener resultados inmediatos; para otros es una filosofia que debe
promover los más altos valores humanos y hay quien la considera sólo como
una profesión. Incluso, para otros la administración pública tiene un énfasis
mar-cado en las técnicas, tanto en su investigación como en su ejercicio.'
Una de las razones por las cuales la Administración Pública no alcanza el calificativo de ciencia se debe, en parte, a las continuas aportaciones de otras
ciencias sociales que han contribuido a su estudio, pero que al mismo tiempo le
impiden consolidarse como una disciplina científica por la enorme influencia
L
1 Aunque en este capítulo no se trata a la Administración Pública como técnica, J. Pfiffner señala que:
"Este libro se basa en varias presunciones. La primera es que existen técnicas en la investigación del gobierno que pueden ser enseñadas en universidades. La segunda es que a los futuros técnicos en administración
no se les ha enseñado lo suficiente sobre estas técnicas. La tercera de estas presunciones es que las técnicas
deberían ser introducidas en el primer afio de estudios graduados en la universidad. Cuarta, es que estas
técnicas deben servir para mejorar y no disminuir o retrasar los antecedentes fundamentales, el entendimiento filosófico y ｾＮ humanismo tan valorizado por los que abogan por volver a los elásíccs" (pfifIner, J.,
Research MethoJs in Publle Administration, Nueva York, The Royal Press Co., 1940, p. 23).
125
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
del Derecho -Derecho Administrativo y Constitucional- la Economía, la
Ciencia Política, la Administración, la Sociología, la Historia y la Psicología,
por citar las disciplinas más importantes. La Administración Pública debe retomar de las "ciencias madres" aquellos esquemas que le permitan consolidarse
como un campo de estudio estrictamente científico, para establecer su propio
enfoque de estudio de los problemas. Como lo ha dicho Gabriel Almond en
relación con la Ciencia Política, se requiere crear una mesa central que permita
integrar a todas las otras mesas separadas (enfoques) en esta disciplina para
lograr consolidar una teoría central. 2 Esta situación también sería pertinente
para la Administración Pública.
Otra posición sugiere que se acabó el sueño de la interdisciplinariedad y que
es el momento de regresar al origen: la Ciencia Política como fuente de conocimientos para la disciplina. Sin importar la posición en que se encuentre, la
Administración Pública tiene objeto de estudio y estudio del objeto; sólo falta
darle dirección y orientación teórica a nuestro campo de estudio. La ciencia
administrativa debe aportar los elementos necesarios para consolidar la transición de arte y de técnica a una ciencia administrativa de pleno derecho y autonomía.
Por su parte, Mosher y Cimmino afirman que la Administración Pública
tiene interés por la Política, la Economía, la Sociología, la Psicología y cualquier otro sector de estudios que directa o indirectamente se ocupe de los problemas de administración.> Afirman que la contribución de otras disciplinas
tiene gran utilidad para la administración pública como objeto de estudio; sin
embargo, esto no significa que carezca de disciplina autónoma, pero "pensamos que la ciencia de la administración es una ciencia aplicada"."
La Administración Pública como disciplina científica
En el continuo desarrollo histórico de su objeto de estudio la Administración
Pública ha sido considerada como: a) arte, b) filosofía, e) profesión y d) ciencia. No obstante que a más de un siglo de existencia del campo de estudio en
su etapa moderna -1887, con el ensayo de Woodrow Wilson-la naturaleza
2 Almond, Gabriel A., Una Disciplina Segmentada. Escuelas y Corrientes en las Ciencias Políticas,
México, Colegio Nacional de Ciencias Politicas y Administración Pública y Fondo de Cultura Económica,
1999.
3 Mosher, Frederick C. y Cimmino, Salvatore, Ciencia de la Administración, Madrid, RIALP, 1961, p. 28.
4 Ibid., p. 29.
126
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO DISCIPLINA CIENTÍFICA
científica de la Administración Pública se encuentra aún en discusión. Incluso
fue declarada su muerte en la década de los sesentas provocando la llamada
"crisis de identidad" como disciplina, sin considerar que su objeto de estudio
tiene existencia propia y requiere de la sistematización de su estudio. A continuación analizaremos aquellos argumentos que las ciencias aportan para determinar el carácter epistemológico de la Administración Pública.
La Administración Pública como arte
Algunos autores consideran la administración pública como un arte, en el sentido más amplio del concepto, o sea como un conjunto de preceptos y reglas
necesarios para realizar bien alguna cosa; así, se habla del arte de administrar. 5
En este contexto es conveniente citar a Ordway Tead, quien sostiene que la
administración es una de las bellas artes, cuando afirma que las actividades
administrativas suponen seguramente un arte que requiere gran destreza, discernimiento y fuerza moral:
Desde luego, tan penetrante en influencia, tan valiosa, tan correctamente constituida
es esa habilidad, que merece ser reconocida como una de las bellas artes. [...] Constituye desde luego un arte de la más elevada categoría lograr la más fructífera colaboración posible en un mundo en el que el esfuerzo combinado es la típica
expresión de individuos que tratan de hacer su vida productiva. 6
Para Tead, el arte requiere de un medio de expresión. En el caso de la administración el medio es tripartito. Su expresión tiene lugar en y a través de la
organización, los seres humanos y una cierta clase de amplio soporte social y
cultural, que es una sociedad democrática.' La administración pública es -para
Tead- una de las bellas artes porque exige un imponente conjunto de talentos
especiales para conseguir una colaboración creadora que dirija y oriente la
vida civilizada cotidiana.
5 Duhalt Krauss, Miguel F., Aspectos de la Administración Pública y el Desarrollo en México, México,
Asociación Nacional de Administradores Públicos, A. e., 1970, p. 32.
6 Tead, Ordway, "La Administración como una de las Bellas Artes", Dwight, Waldo (comp.), Administracton Pública. La Función Administrativa, los Sistemas de Organización y otros Aspectos, México, Trillas, 1985, pp•.. 40-41.
7 tu«, p. 42.
127
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
Por su parte, Leonard D. White afirma que la Administración Pública es un
arte, que ha sido una de las posesiones esenciales del hombre." aunque sostiene
que la Administración Pública puede convertirse en ciencia:
Como la administración indudablemente es en parte un arte, seguirán ocupando un
lugar importante los escritos científicos. Pero puede ir convirtiéndose progresivamente en una ciencia, o por lo menos, en una ciencia limitada por diferencias culturales, logro muy de desear, ya que las proposiciones de una ciencia administrativa
van más allá del alcance del sentido común.?
En la misma postura que White, Luther Gulick afirma que lo que fue arte
puede convertirse con el tiempo en ciencia:
Actualmente la administración es más un arte que una ciencia; de hecho hay quien
afirma dogmáticamente que no puede ser otra cosa. Los que así opinan no recuerdan
que la metalurgia, por ejemplo, era un arte varios siglos antes de llegar a una ciencia [...] varios factores influyeron en la conquista del mundo natural por las ciencias
exactas, y puede confiarse en la posibilidad de controlar y conocer el mundo de los
asuntos humanos de una manera científica. 10
Cabría recordar que algo similar aconteció con la odontología. Según Duhalt
Krauss, antes de que ésta apareciera como una disciplina científica y desarrollara técnicas específicas, los barberos eran los encargados de sacar muelas. Lo
hacían de una manera primitiva y rudimentaria. u Pero se inició el estudio científico de los fenómenos dentales y sus relaciones con otros aspectos de la biología humana: se desarrollaron técnicas específicas basadas en esos estudios y
surgieron especialistas en esa actividad, que estudiaban en las universidades.
Algún día sucederá lo mismo con la Administración Pública.
Frente a la pregunta del carácter científico de la administración pública,
Marshall Dimock sugiere que es un arte elevado que podrá convertirse en una
disciplina científica:
8 White, Leonard D., Introducción al Estudio de la Administración Pública, México, Compañía General
de Ediciones, 1964.
9 Ibid., p. 10.
la McCurdy, Howard E., Una Biogrqfía sobre Administración Pública, Madrid, Instituto de Estudios
Administrativos, 1981, p. 22.
11 Duhalt Krauss, Miguel F.; Aspectos de la Administración Pública y el Desarrollo en México, México,
Asociación Nacional de Administradores Públicos, A. C., 1970, p. 30.
128
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO DISCIPLINA CIENTÍFICA
¿Es la administración arte o ciencia? A veces el debate sobre esta cuestión ha subido de tono. En su etapa actual de desarrollo, podemos decir que si la administración
es la aplicación de una habilidad o técnica, es arte, y que si andando el tiempo
algunos de sus elementos se llegan a aplicar en forma sistemática llegará a constituir una ciencia. [...] Es indudable que la administración es un arte elevado. 12
Tradicionalmente la administración pública ha sido un arte, pero un arte con
aptitudes y técnicas que ahora se transforman paulatinamente en muchos aspectos mediante la estadística, contabilidad, ingeniería, psicología; mediante
formas refinadas de análisis e interpretación lo que surge es un conjunto de
prácticas en el que hay muchas formas de medición precisa, muchas situaciones en las cuales pueden hacerse pronósticos exactos. 13
La administración pública no es más que el arte de conducir los asuntos del gobierno. [...] No es una ciencia [...] La administración pública como un arte busca el
conocimiento de la ciencia y fortalece la calidad de su arte haciendo referencia a la
utilización del conocimiento obtenido de las ciencias sociales y naturales. 14
Por su parte, Dwight Waldo parece conciliar este dilema entre si la Administración Pública es un arte o una ciencia:
[...] refleja la opinión general de que la Administración Pública tiene importantes
aspectos de ciencia y arte conjuntamente. Refleja, también, sin embargo, un deseo
de soslayar los problemas de definición, de conciliar los resultados cediendo de
ambos lados, de proseguir con el estudio y la práctica de la Administración Pública,
cualquiera que ésta sea. 15
La Administración Pública nace como un arte, debido a que utiliza técnicas
y habilidades para lograr los fines del Estado, sin más conocimiento que su
experiencia y el permanente aprendizaje del ensayo y el error. Con el tiempo,
la acumulación de ese conocimiento permite establecer relaciones causales,
12 Dimock, Marshall y Dimock, Gladys, Administración Pública, op. cit., p. 7.
13 Merriam, Charles, "Administración Pública y Teoría Política", RAP. núm. 44, octubre-diciembre de
1980, México, INAP, p. 123.
14 Honey, J. C., "Research in Public Administration. A Further Note", PAR, vol. XVII, 1957, p. 239.
15 Waldo, Dwight, op. cit. p. 7: "Que la Administración Pública sea un arte o una ciencia depende del
significado y acento que se atribuya a aquellos términos. La respuesta se verá afectada por la clase de
Administración Pública a que se refiera, el estudio o disciplina de una parte, la actividad o proceso de otra"
(Ihid., p. 26).
129
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
principios generalmente aceptados y, en algún momento, leyes de aplicación
general, para convertirse en una ciencia. En esa etapa de transición cognoscitiva y epistemológica, la Administración Pública apenas comienza a edificar los
basamentos teóricos para constituirse en una disciplina autónoma, independiente y de pleno derecho; una ciencia en gestación. El arte es su etapa
transitoria hacia su sistematización y mayor rigor científico.
La Administración Pública como Filosofía
En una posición diferente, Marshall Dimock ha sostenido que la Administración Pública más que arte o ciencia, es una filosofía que tiene como principio
esencial servir al hombre.
Este libro tiene una tesis. Dicha tesis es que la administración es, más que respuestas eruditas y técnicas bien escogidas, un conjunto de ardides. No es ni siquiera una
ciencia y jamás debiera convertirse en un método rígido e invariable. Es más que un
arte: es una filosofía. 16
La filosofía es una combinación de creencias y de prácticas destinada a lograr una mejor ejecución e integración de los actores participantes en los eventos administrativos. Para Marshall Dimock, una filosofía de la administración
es un patrón bien pensado y viable de supervivencia y de influencia para los
individuos y las instituciones. Es buena norma y buena técnica, pero sobre
todo, aspira a ser una verdadera integración; una armonización de todo lo que
es importante. 17 Dimock sostiene que una filosofía de la administración pública debe estar basada en los siguientes principios:
l. Las instituciones determinan en gran parte la clase de vida que la sociedad va a
llevar y los administradores, como clase, determinan en gran parte la calidad de
las instituciones;
2. Los administradores deben ser individuos y no engranajes, porque el secreto del
éxito es individual.
16 Dimock, Marshall E., Principios y Normas de Administración, México, Libreros Mexicanos Unidos,
1965, p. 21 (Título original, A Philosophy 01Administration). En este libro, Dimock propone que la Administración Pública sea considerada como filosofia.
17 Ibidem.
130
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO DISCIPLINA CIENTÍFICA
3. La clave de la administración es el conocimiento del desarrollo y de la decadencia, debido a que la actual insistencia en formar categorías y dividirlo todo en
pequeños y ordenados compartimientos causa su propia derrota, " ...porque la administración es, más que nada, una fusión de muchos elementos y su éxito depende de la pericia con que se efectúe la mezcla't.l"
4. Como piedras angulares de la filosofía administrativa se encuentran los factores
de desarrollo, equilibrio, estrategia, dirección y motivación. La motivación debe
tener un fundamento ético, no de conveniencia.
Debido a que la administración pública ocupa un vasto campo de actividades, la filosofía de la administración se aproxima a una filosofía de la vida;
para que sea viable debe considerar las siguientes pruebas. 19 La primera es la
capacidad de inclusión, que implica que todos los elementos que entran en
la acción administrativa han sido debidamente integrados. En segundo lugar,
se debe procurar que sean armonizados, unidos correcta y completamente, para
lo que tendrán que sujetarse a las normas establecidas. En tercer lugar, formular
principios que constituyan guías positivas para la acción futura en condiciones
más o menos semejantes. La cuarta proposición es que la administración se
ocupa tanto de los fines como de los medios; la hábil fusión de fines y medios
es la prueba de la excelencia administrativa. La quinta proposición es que una
filosofía de la administración debería ser concebida de manera tal que, si describe la realidad y pone en manos de un funcionario experto el mejor instrumento posible, produzca un resultado mayor que la suma de sus partes."
La administración pública como filosofía es llevada al extremo por Dimock
al considerarla como una rama de las humanidades, por lo que, según esta
posición, debe estar ligada a materias como la filosofía, la historia y el arte, y
no únicamente a la ingeniería, las finanzas públicas, la ciencia política, el derecho y la economía. Esta posición no fue prevaleciente en la Administración
Pública; no obstante, se considera indispensable exponerla para compararla
con las otras orientaciones del campo de estudio, aunque en la actualidad existe
un retorno hacia la ética y la filosofía, como elementos fundamentales para la
preparación y formación de los funcionarios públicos.
18 Ibid., p. 22.
19 Ibtd., pp. 24-26.
20 Chester Barnard, por ejemplo, señala como tesis fundamental en su libro The Functions of the Executive, que cuando los esfuerzos de cinco hombres quedan combinados en un sistema (organización) se crea
una cosa que es "algo nuevo en el mundo" y que es más o menos diferente en cantidad y calidad de lo que
pueda presentar la suma de los esfuerzos aislados de esos cinco hombres (Ibid., p. 26).
131
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
La Administración Pública como profesión
Para Mary Parker Follett la palabra "profesión" implica en la percepción general un fundamento de ciencia y un motivo de servicioP Una profesión descansa sobre la base de un conjunto probado de conocimiento y se utiliza para
el bien de los otros, más que para los fines propios, con excepción del salario.
Para algunos estudiosos, la administración pública es una profesión más que
una disciplina, aunque esta percepción ha ido cambiando significativamente.
Leonard D. White sostenía en 1937 que en el siglo pasado la administración
de asuntos gubernamentales exigía muy poco de las profesiones, salvo la educación. En los Estados Unidos en el año de 1896 había aproximadamente 3 600
puestos profesionales en el servicio federal, es decir, el 2% del total de empleos; en 1907 eran aproximadamente 9700, 3.4% Y para 1930 el número había aumentado a cerca de 35 000, es decir, cercano al 6%.22
El creciente empleo de profesionistas y científicos ejerce un efecto determinante
sobre el servicio público y sobre las condiciones bajo las cuales se realizan sus
tareas. La creciente proporción de servidores civiles capacitados profesionalmente
mejora el prestigio y la reputación del servicio público. Propicia un medio favorable
para el reconocimiento de administradores públicos permanentes no políticos, especialmente capacitados. De esta manera, la administración pública se convierte en
una profesión.P
En su obra clásica, Marshall Dimock incluye un apartado que denomina "El
gobierno como carrera", en el que describe el caso de los Estados Unidos, que
siendo un pueblo individualista y lleno de recursos, en el pasado consideraba
que lo mejor era tener poco trato con el gobierno y trabajar en él se consideraba irrelevante. Esta situación ha cambiado radicalmente; por ejemplo, en la
década de los cincuentas el gobierno federal estadounidense empleaba a 2.4
millones de civiles y 2.8 millones de personas en trabajos relacionados con el
servicio militar activo. 24
21 Follett, Mary Parker, "La Administración como Profesión", Merrill, Harwood F. (comp.), Clástcos
enAdminislración, México, Limusa, 1975, p. 265.
22 White, Leonard, "La Administración Pública como Profesión", RAP, núm. 44, octubre-diciembre de
1980, México,lNAP, pp. 139-140.
23 tu«, p. 140.
24 Dimock, Marshally Dimock, Gladys, Administración Pública, op. cu., p. 33.
132
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO DISCIPLINA CIENTÍFICA
Por consiguiente, el administrador público profesional debe convertirse en el
eslabón que una al científico y al político a fin de reconciliar la tecnología con
los valores democráticos. Los administradores públicos se ocupan de tres clases de necesidades.P La primera comprende las sociales, es decir, de los ciudadanos y el bienestar del país; la segunda abarca las propias necesidades de la
organización, es decir, los medios por los cuales puede llegar a ser provechosa,
eficaz, dúctil y dinámica. La tercera se refiere a las necesidades de la gente que
está dentro de la propia organización, entre las que se cuenta el desempeño del
individuo y las satisfacciones personales. La realización administrativa de estas tres especies de necesidades exige una gran competencia y una vida de
estudio y reflexión, por lo que la administración pública es una profesión.
Para Marshall Dimock la administración pública es una profesión, ya que
todas las profesiones tienen cabida en el gobierno. La tecnología atrae científicos y especialistas de toda especie a los altos puestos administrativos. 26 Hay
campos en que los hombres de negocios son indispensables; también se necesitan oficinistas y técnicos en grandes cantidades, así como los militares y los
maestros, que son los más solicitados. El trabajo de oficina es el más abundante.
Por su parte, Miguel Duhalt Krauss señala que la Administración Pública
es una profesión porque cumple con tres requisitos básicos: 1) está basada en
un marco teórico de conocimiento de tipo científico; 2) este cúmulo de conocimiento de tipo científico tiene una aplicación práctica y 3) la actividad que
aplica prácticamente los conocimientos de tipo científico debe responder a una
necesidad social.?? Para quienes discuten la existencia de una ciencia de la
administración, no hay duda de que se cuenta con un marco teórico de conocimientos de tipo científico en que se apoya la administración pública, debido a
que éstos constituyen formalmente la disciplina o este conocimiento proviene
de otras Ciencias Sociales corno son la Sociología, la Economía, el Derecho, la
Política y la Psicología, entre otras. Asimismo, el conocimiento del fenómeno
administrativo tiene un carácter aplicativo y útil para las organizaciones administrativas públicas, así corno una vinculación a las necesidades, requerimientos y demandas de la sociedad. Por lo anterior, para Duhalt Krauss la
administración pública es una profesión.
25 Ibid., p. 54.
26 Ibid., p. 63.
27 DuhaIt Krauss, Miguel F., Aspectos de la Administración Pública y el Desarrollo en México, México,
Asociación Nacional de Administradores Públicos, A. e., 1970, p. 10. Señala: "Si se hiciera una investigación acerca de las personas que realizan una actividad que requiere tal aplicación de estos conocimientos
seguramente tendríamos que contestar afirmativamente esta exigencia".
133
ＭＭＭＭｾＭＭＭＭＭ
-
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
Recientemente, Darrell L. Pugh señala que la profesión puede ser definida
como un requerimiento especializado de conocimiento con una intensiva preparación académica; un oficio principal, vocación y empleo.P La administración pública -dice Pugh- es una profesión popular que guarda una posición
tradicional en los Estados Unidos. A principios de siglo, con el avance del
manager de ciudades y los movimientos de oficinas de investigación municipal, la noción de servicio público como actividad permitía capacitar a los
administradores públicos en una profesión remunerada. Los servicios públicos
de los gobiernos locales y estatales, el servicio civil de carrera bajo el Acta
Pendelton, convirtieron a los gobiernos estatales y locales en arenas adecuadas
para introducir reformas administrativas y mejorar las prácticas gerenciales.
Esto permitió el establecimiento de la credibilidad en las actividades de la
administración pública, en aspectos como la planeación racional de la sociedad, así como legitimar su actividad profesional.
El obj eto de estudio de la administración pública muestra que la existencia de una actividad dentro de los procesos del gobierno tiene como expresión
a la profesión que hace viable el desarrollo de una disciplina. Lo que sucede
con la materia y la disciplina repercute con la profesión administrativa pública.
Una disciplina consolidada con un objeto definido, puede multiplicar la actividad profesional en el contexto de las otras profesiones.
La Administración Pública como ciencia
La polémica del carácter de la Administración Pública como arte o ciencia ha
derivado en posiciones extremas que: 1) la identifican como un arte elevado;
2) la reconocen sólo como una profesión; y 3) la estudian como una ciencia en
gestación y desarrollo. Algunos autores sostienen que no puede existir una teoría
de la Administración Pública, porque no tiene el alcance teórico para sustentarse como tal; en su caso, proponen el estudio de la Administración Pública. 29
28 Pugh, Darrell L., "Professionalism in Public Administration: Problems, Perspectives, and the Role of
ASPA", Pub/ic Administration Review, vol. 49, núm. 1, January/February, 1989, p. L Para Pugh existen por
lo menos seis aspectos para consolidar una profesión: J) planear una idea; 2) un cuerpo de teoría y conocimiento; 3) una idea social; 4) estándares éticos; 5) una organización formal que promueva sus intereses; y 6)
un "salón de la fama" de reconocidos y prominentes líderes.
29 Cabe hacer notar que este apartado es una parte central de esta investigación, por lo que en este
momento sólo serán expuestos algunos argumentos en torno a la pregunta: ¿es la administración pública una
ciencia? En los siguientes capítulos esta pregunta podrá ser contestada de manera más profunda y con
mayores argumentos.
134
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO DISCIPLINA CIENTÍFICA
"La teoría de la Administración Pública capitalista está por elaborarse. Tal es
la razón por la cual, alternativamente, es preferible hacer referencia al estudio
de la Administración Pública. "30
Mucho menos es posible sustentar principios generales aplicables a la Administración Pública, discusión en la que se enfrentaron Robert Dahl y Herbert
Simon. Dahl realizó en 1947 una revisión de los progresos teóricos de la ciencia administrativa.t! la cual se encontraba condicionada por tres limitaciones:
1) Las generalizaciones derivadas de las operaciones de la administración pública,
en un Estado en particular, no se puede ni universalizar ni aplicar a la administración pública de otros Estados. Añade que un buen principio puede ser aplicable
en diferentes medios nacionales, pero en atención a estudios previos a los mismos.
2) No existen generalizaciones universales verdaderas acerca de la administración
pública, sin que previamente haya un estudio profundo de las características nacionales. En suma, o hay principios universales o éstos son aplicables a un medio
nacional o internacional específico.
3) El estudio de la administración pública "se convertiría inevitablemente en una
disciplina, con bases mucho más amplias, apoyada no en IDI conocimiento estrechamente definido de técnicas y procesos, sino ampliado hacia los factores condicionantes, variables históricas, sociológicas, económicas y que dan a la administración pública de cada país su sello ".32
Para Dahl, si alguna vez debe existir una ciencia de la Administración Pública, debe derivar en el entendimiento del comportamiento humano en el área
demarcada por las fronteras de la Administración Pública. Todas las ciencias
sociales son dependientes de las motivaciones del hombre y de sus respuestas.
El terreno de interés peculiar para una ciencia prospectiva de la Administración
Pública es esa amplia región de los servicios administrativos por el gobierno;
mientras que las múltiples motivaciones y acciones en esta amplia región no
hayan sido exploradas y convertidas en predecibles, no puede haber una ciencia de la Administración Pública."
30 Guerrero, Ornar, La Administración Pública del Estado Capitalista, México, Fontamara, 1988, p. 36.
31 Dahl, Roben, "La Ciencia de la Administración Pública: Tres Problemas", RAP, núm. 40, octubre-diciembre de 1979, México, INAP.
32 lbid., p. 11.
33 tu«, p. 19.
135
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
Dahl se anticipó a algunas de las dificultades que aguardaban a la administración pública si se mantenía como rama de la Ciencia Política. En esta forma, durante los años setentas, la administración pública empezaría a salir de la
Ciencia Política y, a la vez, de la administración de empresas para convertirse
en campo de estudio por derecho propio.>' El desarrollo de una ciencia de la
Administración Pública implica el desarrollo de una ciencia del hombre en el
área de los servicios administrativos por el público. Para Dahl:
Estamos muy lejos de una ciencia de la administración pública. Ninguna ciencia de
la administración pública es posible a no ser que: 1) el sitio de los valores normativos sea aclarado; 2) la naturaleza del ser humano en el área de la administración
pública sea mejor comprendida y su conducta más predecible; y 3) que haya un
conjunto de estudios comparados, de las cuales sea posible descubrir principios y
generalidades que trasciendan las fronteras nacionales y las experiencias históricas
peculiares.P
Por su parte, Herbert Simon, para responder a Dahl, señala que existen dos
grupos sobre el problema del carácter científico de la Administración Pública. 36 El primer grupo de estudiosos señala que la administración pública debe
ser una ciencia aplicada ocupando todos los valores e intereses relacionados
con la organización administrativa. Como la eficiencia es sólo uno de esos
valores, se debe cubrir la totalidad del campo de la política pública, mientras
que el segundo grupo con el que se identificaba Simon, propone crear una
ciencia pura del comportamiento humano en la organización --en particular,
de las organizaciones gubemamentales- quienes están descontentos con la
teoría administrativa tradicional para edificar una teoría más sólida sobre los
cimientos de la psicología social.
En la actualidad, Robert Denhardt identífica una variedad de influencias en
la teoría de la Administración Pública contemporánea, como son la teoría empírica, la teoría normativa, la teoría ética, la elección pública (public choice),
la fenomenología, la teoría crítica y la teoría psicoanalítica, así como el desarrollo de la ciencia política, el management, la sociología, la antropología y
34 Shafritz, Jay M. y Hyde, Albert C., Clásicos de la Administración Pública, México, Colegio Nacional
de Ciencias Políticas y Administración Pública, Universidad Autónoma de Campeche, Fondo de Cultura
Económica, 1999, p. 172.
35 lbtd., p. 25.
36 Simon, Herbert, "Un Comentario a 'La Ciencia de la administración Páblica'", RAP, núm. 4O.octubre-diciembre de 1979, México. INAP.
136
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO DISCIPLINA CIENTÍFICA
otras disciplinas sociales.t? La teoría de la Administración Pública requiere
establecer los límites de su campo de estudio por la diversidad de enfoques
prevalecientes para construir su propia disciplina científica.
Para nuestros fines, resulta fundamental que, de una vez por todas, quede
claro el sentido epistemológico de la Administración Pública. Para ello sostenemos que debe considerarse como una ciencia aplicada en continuo desarrollo y
evolución que pertenece a las ciencias sociales, tal como lo demuestra su objeto de estudio, el cual ha existido desde las primeras civilizaciones de la historia y es más notorio en los grandes imperios. La administración pública no
puede considerarse un arte o una filosofia, para ser considerada como parte de
las humanidades, porque ha producido durante su construcción histórica enormes obras de validez teórica que rebasan el simple ámbito empírico y artístico.
Administración Pública: arte, ciencia o profesión
La Administración Pública, como se habrá inferido desde su propio origen
hasta su desarrollo posterior, ha abrevado de otras ciencias sociales ya comentadas. En este debate no estamos de acuerdo con la actitud asumida expuesta
por un autor que sostiene que el campo de estudio existe por las disciplinas
que le han acogido.
1. Siento que se ha suscitado una confusión en el sentido de creer que existe una
teoría científica autónoma denominada administración pública, por el hecho de
que sus procesos se estudien en prácticamente todas las universidades del mundo.
Lo que sucede es que el fenómeno político-administrativo de la sociedad es tan
complejo y vasto que su comprensión requiere de una especialización. Así, el
estudio de la administración pública lo podemos considerar como una especialidad académica.
2. Realizar investigaciones sobre la administración pública no necesariamente nos
conduce a formar teoría propia, ya que en todo caso aquella está limitada por la
cultura en la que incide y de la que recibe sus estímulos. Esta situación impide
establecer leyes de carácter universal.
3. Lo más que se ha logrado en el terreno teórico es explotar la comparación entre
distintos gobiernos, lo cual ha conducido a establecer ciertas categorías de análisis que no dejan de ser arbitrarias.
37 Denhardt, Robert B., "Teoría de la Administración Pública: el Estado de la Disciplina", Lynn, Naomi
y Wíldavsky, Aarón (comps.), Administración Pública. El Estado Actual de la Disciplina, México, Colegio
Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, A. C., Fondo de Cultura Económica, 1999, p. 90.
137
rost
JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
4. El proceso de administración pública es dialéctico y, por tanto, producto de las
contradicciones de una sociedad. Su estudio, entonces, debe ser igualmente dialéctico, esto es, no puede aceptar que exista uniformidad en el comportamiento
político-administrativo, y en consecuencia, la comprobación se dificulta hasta el
grado de ser prácticamente imposible.
5. Por último, como estudioso de la administración pública, espero que algún día su
análisis alcance la categoría de ciencia; pero dada la naturaleza y objeto del proceso gubernamental, lamento expresar mis serias dudas al respecto. Concluyo,
entonces, que son las ciencias sociales las que se relacionan entre sí para conformar el estudio de la administración pública. 38
Quienes niegan su carácter científico argumentan que la administración
pública, por su propia naturaleza humana cambiante, no puede reducirse a
leyes de validez universal, puesto que cada situación administrativa es única,
dado el elemento dinámico que la caracteriza." Se agrega además que los
factores que inciden en ella están condicionados a tal variedad de complejidad cuantitativa y cualitativa, que práctica y teóricamente los hechos no se
repiten y por lo tanto son únicos; en lugar de principios lo que se ofrece son
preceptos.
Si como ciencia se entiende un esquema de cosas en las cuales cada aspecto particular cubierto debe tener un valor matemático, entonces la administración no es una
ciencia. [...] Si, por el contrario, se puede usar correctamente el término ciencia para
aplicarlo a un cuerpo exacto de conocimientos y trabajar y practicar con base en él
como pronóstico, y si así lo aceptamos y deseamos, podemos hablar entonces apropiada y convenientemente de una ciencia de la administración.t''
Un punto intermedio señala que una ciencia enseña a "conocer" y el arte a
"hacer"; por ejemplo, la astronomía es la ciencia en tanto que la navegación
es el arte La ciencia y el arte son campos complementarios de esfuerzos, no
son mutuamente excluyentes.v' mientras que una posición más conciliadora.P
38 Castelazo, José R., "Relaciones entre la Administración Pública y otras Ciencias Sociales",
núm. 40, octubre-diciembre de 1979, México, INAP, pp. 40-41 (cursivas mías).
39 Jiménez Castro, Wilburg, Introducción al Estudio de la Teorla Administrativa, México, FCE,
p.23
40 Charles A. Beard, "Philosophy", Science and Art 01 Public Adminstration, citado por Wilburg
nez Castro.
41 Terry, George R., Principios de Administración, México, Compañía Editorial Continental, 1971,
42 Amaro Guzmán, Raymundo, Introducción a la Administración Pública, México, McGraw-Hill,
p. 13.
138
RAP,
1963,
limép. 31.
1986,
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO DISCIPLINA CIENTÍFICA
pero que no resuelve el problema afirma que la Administración Pública tiene
todas las características de una ciencia por sustentar principios de validez universal como la planeación, jerarquización, coordinación, organización, centralización y descentralización, entre otras. Es una técnica porque utiliza métodos
y procedimientos uniformes. Es arte, porque el éxito de la gestión estatal dependerá de la habilidad, destreza y arte del funcionario o empleado en la ejecución de la función pública, para lo que utiliza la toma de decisiones, liderazgo,
autoridad y motivación.
Puede decirse que en realidad, como objeto de estudio, la administración
pública es un arte debido a que permite conjugar esfuerzos para la realización
de una complejidad de actividades públicas, pero que en su continuo desarrollo
su estudio se ha ido consolidando como un campo del saber científico. En ese
sentido, coincidimos con Ornar Guerrero: "[...] sabemos que a la administración pública la abandera una disciplina propia y exclusiva: la ciencia de la
administración. Sabemos igualmente que esta ciencia es antigua y la galardonan títulos de nobleza intelectual; que tiene su propio objeto de conocimiento;
que es una, entre las diversas ciencias sociales't."
Para Mosher y Cimmino, quienes piensan que la ciencia es un esquema conceptual sobre cuya base se atribuye valor matemático a cualquier objeto comprendido en él, valor normalmente expresado en una ecuación diferencial, es
claro que la Administración Pública no puede considerarse ciencia.v' Para los
que, en cambio, piensan que la ciencia es un complejo de leyes exactas, deducidas de la experiencia y la observación, será menos dificil admitir el carácter de ciencia de los estudios administrativos. La Administración Pública no
niega el arte del administrar, pero se preocupa de construir y ordenar, científicamente, un cuerpo de nociones que merezca el título de Ciencia de la Administración.
La Administración Pública es un arte elevado y, potencialmente, también
una ciencia; se compone de muchos elementos que mediante un proceso complicado pueden llegar a sintetizarse. " La Administración Pública tiene suficientes argumentos históricos, conceptuales, metodológicos y teóricos para
constituirse en una disciplina científica autónoma, independiente y de pleno
derecho en el próximo milenio.
43 Guerrero, Ornar, Teoria de la Administración Pública, op. cit., p. xiii.
44 Mosher, Frederick C. y Cimmino, Salvatore, Ciencia de la Administración, Madrid, RIALP, 1961,
p.533.
4S Dimock, Marshall y Dimock, Gladys, Administración Pública, op. cit., p. 12.
139
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
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Ciencias que apoyan a la Administración Pública
La Administración Pública se inserta en un marco teórico determinado, precisamente por razones de orden histórico.w Todo gobierno debe estar legítimamente establecido en los términos que marcan sus normas legales; por lo tanto,
la Administración Pública se liga al Derecho. Todo gobierno debe afrontar
problemas económicos; así, la Administración Pública se vincula a la Economía. Todo gobierno debe resolver problemas y conflictos sociales; por lo tanto, la Administración Pública se relaciona con la Sociología como ciencia de la
sociedad. Todo gobierno planea, organiza, controla, ejecuta, coordina las actividades para efectuar sus propósitos, por eso la Administración Pública y las
técnicas administrativas se vinculan mutuamente. Finalmente, todo gobierno
es producto de una confrontación de intereses, mismos que se expresan en la
arena política. Estos intereses son ideológicos, económicos y de poder, y están
representados por partidos políticos, grupos de presión y órganos de opinión
pública. Por tal razón, resulta dificil, si no imposible, separar a la Administración Pública de la Ciencia Política.
La administración sólo puede construirse científicamente a partir de los elementos
primarios elaborados por las distintas ciencias sociales básicas: la sociología aporta,
como ingredientes, los conceptos de comunidad y sociedad, estructura y función,
grupo e institución, movilidad o integración, estabilidad o cambio; la ciencia política, los de poder, eficacia, gobierno, participación, soberanía, autonomía, interés público, partido político, grupo de presión, opinión pública, poliarquía, autocracia,
democracia o anarquía; la psicología, los de comportamiento, liderazgo, actitud,
motivación, comunicación, organización informal, conflicto y consenso, cooperación, equipo, opinión, alineación o espíritu de cuerpo; la economía, los de escasez
de recursos, altematividad de productos, utilidad, eficiencia, rendimiento, opción,
optimización, maximización o equilibrio general y parcial; el derecho, los de organización formal, órgano, competencia, personería jurídica, capacidad reglada y discrecional, descentralización, desconcentración, y así sucesivamente.f?
La Administración Pública tiene "ciencias madres" como la Ciencia Política,
Derecho y Economía, que han realizado aportaciones fundamentales para su
46 Castelazo, José R., "Hacia la Formación de una Teoría de la Administración Pública", La Teoría
Politica y Administrativa Contemporánea sobre Jos Países en Vías de Desarrollo, México, Colegio de Licenciados en Ciencia Política y Administración Pública, núm. 5, 1979.
47 Jiménez Nieto, Juan Ignacio, Concepto y Método de la Administración Pública, Madrid, Tecnos,
1978, pp. 2-3.
140
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO DISCIPLINA CIENTÍFICA
estudio del objeto. Para ser reconocida como disciplina autónoma y campo de estudio independiente en las ciencias sociales, la Administración Pública ha tenido
que demostrar que su materia tiene existencia propia, a pesar de que nace
como un subcampo de la Ciencia Política; requiere de la sustentación jurídica
del Derecho y necesita conocer los diversos procesos económicos de IaEconomía; es una materia que exige su propia disciplina. Un objeto en busca de su
propio estudio.
Henry afirma que para descubrir las raíces de la Administración Pública
antes es necesario escalar nuestras ramas." Para este autor, la Administración
Pública es un campo con dos padres: la Ciencia Política y la Administración, aunque podría decirse que el campo de estudio tiene un padre y un padrastro. La
disciplina madre es la Ciencia Política; el padrastro es la Administración. Tales
relaciones con estas disciplinas han sido benéficas, pero al mismo tiempo destructivas, como se verá más adelante.
Administración Pública y Derecho
De las distintas fases del gobierno, hay una cuya relación con la Administración Pública es muy importante: se trata del Derecho, que se define como el
conjunto de normas sancionadas por el estado, incluyendo los ideales, las técnicas y las instituciones que conforman su creación y aplicación.e? A partir de
la noción de que toda situación administrativa tiene sus elementos jurídicos y,
viceversa, toda situación jurídica tiene sus elementos administrativos, existe
una relación muy estrecha entre el Derecho y la Administración Pública. Cada
acto administrativo está basado, directa o indirectamente, en una norma j urídica, pero su sentido no se deriva de esa base legal, pues la administración consta
en gran parte de elementos discrecionales. 50 Asimismo, hay que recordar que
el Derecho Público, tanto en su rama constitucional como administrativa, no
explica de ninguna manera los fenómenos que suceden en la Administración
Pública, ya que es frecuente encontrar inconsistencias al compararlo analíticamente con la realidad, toda vez que el Derecho permanece ineludiblemente en
el campo del "deber ser".
48 Henry, Nicholas L., "La Raíz y las Ramas: Peripecias de la Administración Pública Hacia el Futuro",
Lynn, Naomi y Wildavsky, Aarón (comps.), Administración Pública. El Estado Actual de la Disciplina,
México, Colegio Nacional de Ciencia Política y Administración Pública, Fondo de Cultura Económica,
1999, p. 45.
49 Muftoz Amato, Pedro, Imroduceténa la Administración Pública, México, FCE. 1973, Tomo J, p. 33.
so Castelazo, José R., op. cit., p. 28.
141
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
ＭＭＭＭｾｾ｟Ｎ｟ＭＭ
Por la excesiva influencia que ha tenido el Derecho Administrativo en la
Administración Pública, incluso en algún tiempo fue confundida con ella. Pese
al aporte que los carneralistas y otros estudiosos habían ofrecido antes de la Revolución Francesa a la Ciencia de la Administración, ésta sufre un estancamiento
en su desarrollo por el surgimiento y expansión del Derecho Administrativo.
Así, los ensayos que sustentan la Ciencia de la Administración son sustituidos
por la rica tradición jurídica del Derecho Administrativo surgidas a partir del
siglo XIX. "Esto dio origen a que los tratadistas de esta nueva disciplina monopolizaran el pensamiento administrativo durante años, adquiriendo auge esa
rama del Derecho público que trata del ordenamiento jurídico de la Administraci ón Públi ca. "51
Resulta incuestionable que el Derecho Administrativo y la Administración
Pública son áreas interdisciplinarias independientes, con fisonomías académicas propias, pero con una íntima vinculación entre sí, sin que se pretenda subordinar la Administración Pública al Derecho. Por el contrario, el Derecho
Administrativo representa un complemento de las normas constitucionales que
sirven de principal sustento a la Administración Pública.
El derecho es la fuente de las facultades de los administradores, de su autoridad y
jurisdicción. El derecho es un cuerpo de normas de conducta sancionadas por la
autoridad del gobierno. Como la autoridad del gobierno es soberana, el derecho
obliga a todos aquellos que caigan bajo la jurisdicción del gobierno. Así vistas las
cosas, se puede decir que todos los administradores, por el hecho de serlo, son
ejecutores del derecho. 52
Para Marshall Dimock, el derecho como parte de la actividad humana está
sujeto a las mismas influencias culturales y de transformación que hacen que
la administración pública se vuelva más compleja. A mayor número de habitantes y a mayor complicación en las condiciones en que viven, mayor será la
suj eción de la conducta humana a normas y reglas. En general, el derecho es
más moderado que la administración pública; ésta se va haciendo más compleja al igual que el derecho." A través del derecho público que regula la organización y las facultades del gobierno y las relaciones de éste con el individuo,
51 Amaro Guzmán, Raymundo, Introducción a laAdministración Pública, México, McGraw-HilI, 1986, p. 5.
52 Dimock, Marshall y Dirnock, Gladys, Administración Pública, op. cit.; p. 120.
53 Para Marshall Dimock, los administradores públicos tienden a participar en las funciones legislativas
y judiciales; así, la mayoría de éstos, consciente o inconscientemente, participan en la creación de las
leyes y en ocasiones en forma casi judicial.
142
LA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA COMO DISCIPLINA CIENTÍFICA
la administración pública se relaciona con el derecho constitucional y el derecho administrativo. El derecho constitucional se ocupa del gobierno como de
un todo, en tanto que el derecho administrativo concierne al proceso administrativo.
Un caso excepcional es la obra de Otto Nass publicada en 1950, que desde
su difusión fue culpado de estar en total discrepancia del Derecho Administrativo, porque sostenía su disolución. 54 La tesis, que ya es un hecho indiscutible,
de que el Derecho Administrativo no es norma exclusiva ni fin de la Administración Pública, es tan sólo un medio de la misma. Las construcciones doctrinales de ese Derecho, coherentes y sistemáticas, resultan utópicas, carecen de
lugar propio dentro de la práctica efectiva de la Administración Pública actual.
Por ello hacen falta dos cosas: un Derecho Administrativo nuevo, congruente
con la realidad administrativa actual y moderado de sus pretensiones de ciencia única de la Administración, reducido a ciencia de un aspecto de la misma
-el jurídico- y una genuina teoría de la Administración Pública, sugerida
por la práctica que incorpore a la preocupación científica un sector tan importante de la realidad hasta ahora abandonado a la sola consideración jurídica.
Para Mosher y Cimmino, el Derecho se ha preocupado principalmente del
estudio de la patología administrativa, olvidándose del estudio de las causas de
tal estado patológico. Han diagnosticado la medicina para el enfermo, dejando
a un lado, salvo contadas excepciones, el estudio de las causas y motivos de la
enfermedad. 55
La perspectiva jurídica examina, de hecho, el fenómeno administrativo desde fuera
y deja al margen de su campo de investigación las fuerzas internas del mismo. Por
ello, los funcionarios de un Estado que consideren exclusivamente el aspecto jurídico de la administración pública, y que posean una formación profesional totalmente orientada hacia el Derecho Administrativo, terminan por conocer el Derecho
y no la administración, con la doble desventaj a de ignorar algo tan esencial para su
propia carrera y creer -lo que es peor- que después de lo que han aprendido ya, a
través de los textos de Derecho, no les queda nada que aprender de la administración. 56
54 Nass, Otto, Reforma administrativa y Ciencia de la Administración, Madrid, Publicaciones del Centro de Formación y Perfeccionamiento de Funcionarios, 1964. Forsthoff, un jurista-administrativista dice:
"Siendo un hecho que la administración no se agota en la ejecución de normas jurídicas, y dada la extraordinaria importancia que corresponde a la misma en el 'ámbito de las actuales funciones estatales, la ciencia
jurídica administrativa necesita complementarse efectivamente con una teoría de la administración".
55 Mosher, Frederick y Cimmino, Salvatore, op. cit.; p. 59.
56 lbid., p. 60.
143
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
Aunque debe reconocerse la contribución del Derecho a la Ciencia de la
Administración, como es la revalorización de las relaciones entre ciudadano y
administración, de los instrumentos de defensa y de los remedios posibles en
caso de abuso, han desarrollado el concepto de órgano, han regulado el sistema
de las relaciones jerárquicas y han precisado las funciones y atribuciones de
cada uno de los órganos administrativos. Además han tocado indirectamente
cuestiones de organización administrativa como la centralización, la descentralización y la delegación de poderes, entre otros. Pero el interés del jurista se ha
quedado en la forma más que en la esencia de la acción administrativa.
Cuando la administración pública se concibe como el conocimiento y la
aplicación mecánica de los preceptos legales, no se cultiva ni la teoría ni el
arte de administrar; faltan escuelas para educar y capacitar a los administradores públicos; los cargos ejecutivos son para personas ajenas a las técnicas y
los ideales de la administración; las prácticas administrativas se caracterizan
por la obediencia rígida al derecho, sin la capacidad creadora que ellas requieren; se hace un exagerado uso de procedimientos judiciales y se da un
predominio a las opiniones legales; y la obsesión con el aspecto jurídico de
los asuntos públicos eclipsa los problemas de creación y administración de las
normas.>?
La relación entre la administración pública y el derecho público es otro de
los temas antiguos que sigue manteniendo el interés de los investigadores. La
administración pública ha sido considerada durante mucho tiempo un campo
de estudio influido básicamente por el derecho. Se le considera como el brazo
activo del Poder Ejecutivo, cuya función principal consiste en aplicar las leyes
votadas por el Congreso. 58 Como ha dicho Cooper, muchos de los profesores
de Administración Pública eran juristas, incluyendo al propio Woodrow Wilson,
quien identificó a la Administración Pública como un subcampo del Derecho.·
Al igual que los politólogos, los juristas impulsaron la separación del derecho público de la administración pública sin abordar las cuestiones de fondo
que sustentaron durante años la relación estrecha entre ambas disciplinas.
Las diferencias entre el derecho y la administración pública en cuanto a objeto de
estudio, valores o metodología eran demasiado grandes como para no culminar en
una separación. Sin embargo, los teóricos de ambos campos pasaron de un extremo
57 Muñoz Amato, Pedro, op. ctt., p. 39.
Lhérisson, Hugues, "Estudio Introductorio", Lynn, Naomi y Wildavsky, Aaron (comps.), Administración Pública. El Estado Actual de la Disciplina, México, Colegio Nacional do Ciencias Pclítieas y
Administración Pública, A. C., Fondo de Cultura Económica, 1999, p. 13.
ss Harry
144
LA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA COMO DISCIPLINA CIENTÍFICA
a otro: del excesivo apego de la administración al derecho público hasta el rechazo
total de cualquier tipo de vínculo entre ambas disciplinas. S9
En ese mismo sentido, Phillip Cooper señala que entre la comunidad de la
administración pública se recuerda a Woodrow Wilson por "El Estudio de Administración", que establecía la fundación de la disciplina, pero pocos recuerdan que el propio Wilson se consideraba a sí mismo profesor de derecho
público. Menos aún están conscientes de que Wilson definió a la administración pública como un subcampo del derecho público y que se proponía fundar
una escuela de derecho público donde la 'administración pública fuese uno de
los campos de estudio principales.v? Dwight Waldo, preocupado por la virtual
ausencia del derecho administrativo en el campo, previno que el sesgo antilegal de la administración pública era "peligrosamente obsoleto y contraproducente". Más tarde, a medida que se aproxima el centenario del campo de
estudio, existe un resurgimiento del interés por el derecho en la disciplina,
como un foco dentro de la comunidad académica y entre los practicantes de
todos los niveles gubernamentales.v'
Para Cooper, una de las primeras rupturas entre el Derecho y la Administración Pública fue lo escrito por Leonard White (1955) cuando señaló que "el
estudio de la administración debe partir de la base de la administración privada,
no del derecho". Incluso los planteamientos de Herbert Simon en el sentido de
constituir una ciencia de las organizaciones tenían como punto de partida que
el derecho no ocupara un lugar prominente. Dado que tanto la Administración
Pública como la Ciencia Política rechazaban el Derecho Administrativo, el
campo quedó en manos de los abogados,
Sin embargo, el Derecho Administrativo ha experimentado un resurgimiento
en la Administración Pública, en los hechos y las palabras, durante los años
setentas y ochentas del siglo xx. Entre otros temas se encuentran los proble-
S9 tu«, p. 14.
60 Cooper, Phillip J., "El Derecho Público y la Administración Pública: el Estado de la Unión", Lynn,
Naomi y Wildavsky, Aarón (comps.), Administración Pública. El Estado Actual de la Disciplina, México,
Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, A. C., Fondo de Cultura Económica,
1999, p. 342. Wilson declaro que el derecho administrativo era "la suma de las reglas legales de un Estado
en lo tocante a la administración pública".
61 Ibidem. Cooper señala que los investigadores que trabajan en el campo de la administración pública
hicieron recíproca la antipatía de los abogados, rechazando al derecho administrativo como algo poco siguilicativo para la disciplina. Después. Jacienciapolítica y la administración públioa afrontaron el cisma,
alguoos de cuyos sintomas se remediaron, aunqUe persistieron las tensiones severas. Esto deja al derecho
adrnitustrativo casi exclusivamente en manos de los abogados.
145
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
mas de la legitimidad, las cuestiones de responsabilidad, el desarrollo de instrumentos para la gobernación, los derechos de los ciudadanos frente al gobierno,
el contrapunto de los derechos individuales frente a la elaboración de políticas
por la regla de la mayoría y una categoría que podría llamarse de actores,
instituciones y políticas. John Rohr ha desempeñado un papel fundamental
en la defensa constitucional de la administración pública. Rohr y sus colegas
del Virginia Polytechnic Institute (VIP) elaboraron un ensayo conocido informalmente como el "Manifiesto de Blacksburgo", en el que se defendía la
legitimidad del Estado administrativo por razones constitucionales y de competencia.v?
Para Rhor es muy claro que el Derecho ha pasado del núcleo de la Administración Pública al virtual rechazo del campo. Ha vuelto a desempeñar un papel
más importante luego de que la presión directa del ambiente legal imposibilitó que los administradores públicos siguieran olvidándose del tema. Sin embargo, existe un mayor interés del Derecho dentro de la Administración
Pública debido a que conceptos del derecho público son centrales para ciertos
problemas fundamentales de la disciplina, desde la legitimidad hacia la responsabilidad y la naturaleza y los límites de la discreción administrativa.
Administración Pública y Economía
Existe una estrecha relación entre la administración pública y la economía. El
sistema de producción y distribución de bienes económicos es, sin duda, uno
de los aspectos más destacados y determinantes de cualquier nación.
En cualquier sitio y época, la eficiencia de la administración pública resulta determinante para la solución de los problemas económicos. Ahora bien, en los países
que necesitan un mejoramiento considerable de su eficiencia económica, es siempre
dramática y a veces trágica la significación del elemento administrativo. Una y otra
vez la experiencia repite la lección de que es imposible efectuar reformas económi-
62 lbid., p. 362. Rohr público un volumen titulado To Run a Constitution (1986), dando así un gran paso
hacia una teoría constitucional de la autoridad administrativa, la cual sostiene que el marco de la Constitución considera, en efecto requiere, una administración pública dinámica. Otra de las obras de Rohr, Ethics
for Bureaucrats (1978) ha desempeñado un papel importante en el conjunto de trabajos surgidos en el área
general de la responsabilidad administrativa. Esta obra trata de conectar los mecanismos externos e internos
de la responsabilidad administrativa basando la ética administrativa en reglas de régimen que encuentran en
la Constitución de manera explícita o implícita.
146
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO DISCIPLINA CIENTÍFICA
cas sin basarlas en prácticas adecuadas de gobierno. Cuando se ignora esta relación,
los remedios resultan efímeros y, a veces, contraproducentes. El despilfarro puede
alcanzar proporciones muy grandes.s!
Para Marshall Dimock, la administración pública es también una rama de la
economía política, la cual se ocupa de la acción conjunta del gobierno y los
negocios para incrementar la riqueza nacional y para crear aquellas condiciones
que permiten una buena vida. Una economía sólida y próspera ha sido siempre
condición imprescindible de la política pública y la actividad del gobierno ha
sido indispensable y decisiva. Para lograr tales fines debe formarse un cuerpo
adiestrado y consciente de administradores públicos, entre los cuales debe haber no sólo sociólogos, especialistas en ciencia política, sino también historiadores y economistas."
Administración Pública y Ciencia Política
La Administración Pública moderna nació en 1887 con la idea básica de que ésta
se encontraba desligada de la política. La dicotomía política-administración,
como fue llamada, tenía como propósito separar artificialmente lo que no era
posible dividir: la actividad pública se encuentra inmersa en un ámbito público;
un autor ha dicho que se administra con la política. Las afirmaciones de que
"la administración está fuera de la esfera de la política", de que "el campo de la
administración es un campo de negocios [...] separado de la política" y de que las
"cuestiones administrativas no son cuestiones políticas" establecen como premisa una distinción que por sus términos absolutos no se justifica. 65 Moreland ha
dicho: "La política decide sobre los objetivos a lograr; la administración pone
la política en ejecución o, dicho en pocas palabras, hace las cosas. La ciencia
política trata esencialmente con los métodos por los cuales se formula la política pública; y la emparentada ciencia de la administración pública comienza
donde la política termina't.v"
Mientras, en forma contraria, John M. Gaus refleja la actitud de una gran
mayoría de administrativistas, cuando declara que: "Una teoría de la Admi63 Muñoz Amaro, Pedro, op. cit., pp. 47-48.
Dimock, Marshall y Dimock, Gladys, Administración Pública, op. cit., p. 5.
65 Ibid., p. 17.
.
66 Moreland, W. H., "La Ciencia de la Administración Pública", Publicación conmemorativa del 25
aniversarlodelINAP, México 1955·1980, p. 262.
64
147
ross JUAN
SÁNCHEZ GONZÁLEZ
nistración Pública, en nuestro tiempo, significa también una teoría de la politica"."?
En el campo de la administración pública muchos aceptan la premisa de que
"política" y "administración" son dos fenómenos distintos, que deben separarse tanto de la realidad como en la teoría, para mayor pureza del análisis y
mejor calidad en las actividades públicas. Un ejemplo es el artículo de Woodrow
Wilson ya citado. La distinción suele basarse en que en la "política" se toman
las decisiones y en la "administración" sólo se ejecutan. Tal premisa supone
que: 1) los problemas de la administración pública se encuentran en la rama
ejecutiva del gobierno; 2) son iguales a las de las organizaciones privadas,
especialmente las de producción económica; 3) .el tratamiento de estos problemas debe sistematizarse en la teoría y en la práctica, con exclusión de los
ingredientes políticos, para lograr mayor eficiencia; y 4) el criterio de la eficiencia puede definirse como "el logro de los objetivos predeterminados en las
esferas políticas con el menor gasto posible de recursos". 68
Sin embargo, ni aun en los sectores más especializados de la rama ejecutiva,
la Administración Pública puede concebirse como una obediencia o ejecución
automática de directrices impuestas por las autoridades superiores. La legislación --creación de normas- y la ejecución son parte inseparable de un proceso continuo que se desenvuelve a todo lo largo y ancho del Estado, desde las
participaciones de los partidos políticos, a través de los parlamentos, hasta los
planos inferiores de la rama ejecutiva. No es verdad que pueda trazarse una
frontera donde termina la legislación y comienza la ejecución. "Toda la administración gubernamental funciona dentro de un medio político. Ya se trate del
puesto más inferior del servicio civil o de los más altos cargos políticos, el
medio político es un hecho central en la vida administrativa de los funcionarios gubernamentales". 69
No cabe duda que, según Marshall Dimock, en la administración pública la
política es un proceso que afecta todos los aspectos de las operaciones guber67 Gaus, John M., "Trends in the Theory of Public Administration", Public Admintstration Review, 10:
161-168, 1950. Citado por Waldo, op. cit. pp, 96-97. Gaus señala: " ...un elemento básico de cualquier teoría
social que no tenga propósitos meramente decorativos [...) No puedo ver cómo haya de alcanzarse una
explicación razonable de la vida política de nuestro tiempo sin esta clase de giro humilde hacia una observación de primera mano del gobierno en acción, de cómo organiza mejor toda la comunidad. En nuestro época,
una teoría de la administración pública significa una teoría de la política".
68 Ibid., pp. 26--27.
69 Dimock, Marshall y Dimock, Gladys, Administración Pública, op. cit., p. 104. Los autores citan a
Paul Appleby: "la administración pública es establecer normas, pero no en forma autónoma, exclusiva o
aislada, sino en el terreno en que luchan poderosas fuerzas contrarias. engendnldaspor la l$CXlif:dad yen su
seno. Es dar normas sujetándose a otros que también las dan".
148
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO DISCIPLINA CIENTÍFICA
namentales y, como las normas y sistemas son un proceso que no tiene una
solución de continuidad, cada uno de sus aspectos desempeña un papel que
está interrelacionado con todos los demás. La administración pública es uno
de los diversos procesos políticos básicos por el que un pueblo logra tener
gobierno y controlarlo.
Desde el punto de vista de la estructura del gobierno, la administración pública se ocupa del estudio y la práctica de aquellas cuestiones cuya realización
está a cargo del derecho y la política. Una vez que la legislatura aprueba una política y la convierte en ley, y una vez que el poder judicial define y delimita el
derecho, las funciones gubernativas restantes quedan a cargo de la administración pública."
Como la administración pública se localiza principalmente en la rama ejecutiva del gobierno, tiene la tarea de ejecutar las decisiones políticas que se generan en el ámbito del sistema social. Por este único hecho, la Ciencia Política
guarda una estrecha relación con la teoría de la Administración Pública. Ésta
no sólo es materia de estudio de la Ciencia Política como proceso político,
sino que la política es su insumo principal. La Administración Pública nace
como una rama de la Ciencia Política, no es posible separarlas para fines de
estudio."!
La dicotomía entre la Ciencia Política y la Administración Pública es un
tema que inicia desde el momento de su aparición en su etapa moderna. En el
debate poco tuvieron que decir los administradores públicos. Más bien aceptaron la separación como una gran oportunidad de demostrar que sí era posible
hacer de la administración pública una verdadera ciencia y, así, revertir el desprecio que tuvieron que soportar durante muchos años, por haber elegido este
subcampo de la Ciencia Política. 72
Sin embargo, Henry afirma que está claro que la Ciencia Política, precursora de la Administración Pública, ha tenido efectos más profundos en el campo de estudio que la Administración, su antecesora. La Administración Pública
se originó en la Ciencia Política y su desarrollo inicial ocurrió en su interior.
Si la Administración Pública hubiese nacido y se hubiese formado en las escuelas de negocios, ¿tendríamos la misma clase de campo académico? Quizás
no. Por lo menos puede sostenerse que la Ciencia Política fue un adecuado
formador del campo al establecer sus fundamentos filosóficos y normativos. 73
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71
72
73
Dimock, Marshall y Dimock, GIadys, Administración Pública, op. cit., p. 4.
Guerrero, Omar, Teoria Adinlnistrativa de la Ciencia Polittca; op. cit., p. 73.
Harry Lbérisson, Hugues,op. cu., p. 10.
Henry, Nicholas, op. ctt.; p. 47.
149
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
Ésta es una de las grandes contribuciones de la Ciencia Política a nuestra disciplina.
Waldo recuerda la lamentación de Woodrow Wilson en 1887, porque la administración pública fuese "dejada a un lado como un 'detalle práctico' del
que podrían ocuparse los oficinistas después de que los doctores se hubiesen
puesto de acuerdo en los principios" no parece haber cambiado mucho en ciertos círculos de la actualidad." La percepción de la mayoría de los politólogos
hasta la fecha es contradictoria, consideran a la administración pública como
un campo de estudio que se ocupa de cuestiones inferiores del gobierno, cuando en realidad estos "detalles menores" son fundamentales para la preservación del Estado mismo.
La actividad gubernativa se realiza en un entorno político, por lo que separarla resulta inadecuado. Este "nudo histórico" se encuentra enmarcado en
aquellos que continúan sosteniendo que la administración pública se encuentra
separada de la política; en realidad, el nacimiento de la propia Administración
Pública en su etapa moderna es producto de un sube ampo de la Ciencia Política. Esta dicotomía es artificial, en la realidad no es posible separarla por el
elemento de discrecionalidad en que los servidores públicos realizan sus tareas
en un ambiente completamente politizado.
Administración Pública y adminístracián
Como se ha visto, las distinciones en relación con el Derecho, la Economía
y la Ciencia Política no pueden formularse en términos absolutos, ya que todas
estas fases del gobierno se manifiestan en procesos de interacción. Ahora bien,
en cuanto a la significación recíproca de la administración pública y la privada
ocurre lo contrario: existe una tradición de identificación mutua. Hay que recor-
74 Waldo, Dwight, "Una teoría de la administración pública significa en nuestra época también una
teoría de la política", Lynn, Naomi y Wildavsky, Aarón (comps.), Administración Pública. El Estado Actual
de la Disciplina, México, Colegio Nacional de Ciencia Política y Administración Pública, Fondo de Cultura
Económica, 1999, p. 126. Waldo señalaba en 1968: " ...las cuestiones inferiores de las que se ocupa ahora
profundamente la administración pública son aspectos tales como la defensa común, la educación, la seguridad y la salud, el desarrollo económico y la eliminación de la pobreza, los problemas de la libertad y la
igualdad, la aplicación de la ley y la administración de justicia, la preservación y el desarrollo de los
recursos naturales, la movilidad social y física, la planeación demográfica, la recreación, el desarrollo de la
ciencia y el uso de la tecnología, así como las interacciones de todas estas cuestiones con las teorías, las
instituciones y los procesos gubernamentales, en todos los niveles del gobierne en lo interno y lo externo"
(lbid., p. 127).
150
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO DISCIPLINA CIENTÍFICA
dar que la Administración Pública, al cobrar conciencia de sí misma, va tomando forma como disciplina y como curso académico; al mismo tiempo la
Administración de los negocios hacía lo propio. En muchos aspectos las dos
son semejantes; ambas tienen conceptos y técnicas idénticas o similares; algunas se les estudia y enseña conjuntamente en las mismas universidades; "las
dos especies del mismo género". 75
Sin embargo, en muchos otros las diferencias son muy marcadas: 1) el gobierno existe para servir a los intereses generales de la sociedad, mientras que
una empresa comercial sirve a los intereses de un individuo o grupo; 2) el gobierno es, entre todas las asociaciones, la que tiene la autoridad política suprema; 3)
la autoridad del gobierno está sancionada por el monopolio de la violencia;
y 4) la responsabilidad del gobierno corresponde en su exigencia a la naturaleza
y dimensión de su poder."
Esta situación implica discrepancias y polémicas en torno a la ubicación
disciplinaria de la Administración Pública, cuestión que adquiere una doble dimensión: ausencia de definición y no de identidad."? La Administración PÚblica ha sido reclamada como un campo de estudio de distintas disciplinas, por
lo que le han ofrecido su tradición académica y su instrumentación metodológica.
Así, hemos podido observar a la sociología, la economía, la ingeniería, el derecho y
otras más, reclamar la propiedad del estudio de la Administración Pública; en el
mismo sentido, pero con consecuencias mucho más graves, algunos prácticos y estudiosos de la empresa industrial (Taylor, Fayol, Gulick, Urwick, Barnard y otros)
pretendieron construir la cimentación teórica sobre la cual levantar una Ciencia Administrativa, cuya característica principal descansa no tanto en una estructura unitaria, como en su composición híbrida: privada y pública. 78
Esta polémica ha llevado a la desfiguración de la Administración Pública
como un campo concreto de estudio y, debido a que los ideólogos de la empresa
privada están interesados en los procesos internos de las organizaciones en el
que domina el concepto de gerencia (management), los esquemas propiamente
gerenciales se impusieron rápidamente. En un ambiente en el que las diversas
ciencias se disputan el campo de la Administración Pública y, dado que en su
7S Waldo, Dwight, op. cit.; p. 48.
76 Muñoz Amate, Pedro, op. cit., pp, 52-53.
77 Guerrero, Ornar, La Administración Pública en el Sistema Capitalista, op. cit., pp. 20-2l.
78 tu«, p. 20.
151
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
seno existe una diversidad de "enfoques", nuestra disciplina derivó en la multiplicidad de definiciones, diversidad de objetos de estudio y, por último, en la
crisis de identidad.?? La interrelación administrativa -pública y privada- ha
sido determinante para la gestación y desarrollo de la Administración Pública,
por lo que deberá profundizar en sus fundamentos y alcances para definir los
límites de nuestra disciplina científica con las otras disciplinas de las ciencias
sociales.
Este enfoque se refiere a la tendencia a vincular los asuntos de la administración privada a la administración pública, como si fueran el mismo objeto de
estudio y los mismos principios se aplicaran de manera homogénea en ambos
campos de estudio. En esencia existe una diferencia estructural entre la administración pública y la privada.s" al menos en los siguientes aspectos:
l. La tarea del gobierno es enorme, compleja y dificil. El tamaño de las
operaciones, la multiplicidad de los propósitos y la complejidad de los
2.
3.
4.
5.
programas exigen formas especiales de administración.
La universalidad y soberanía del gobierno suponen que éste ha de resolver los conflictos de intereses privados, tratando de alcanzar el máximo
posible de bienestar general.
El gobierno es responsable ante el pueblo; sus actuaciones están permanentemente controladas y vigiladas. En un sistema democrático, el carácter representativo del gobierno acentúa esta peculiaridad.
Los gobernantes, desde los más altos en la jerarquía hasta los de nivel
inferior, representan a un poder inmenso de coacción, frente al cual se
requieren protecciones especiales. Sus actuaciones requieren de supervisión de sus colegas, del pueblo y de su propio sentido de responsabilidad.
La eficiencia de una entidad gubernamental no debe medirse sólo por la
maximización de sus ingresos o la minimización de sus gastos, sino por
la calidad e intensidad con que realice los propósitos públicos. "Es una
equivocación común la de juzgar al gobierno en términos de sus ganancias y pérdidas -corno si fuese una empresa comercial- con el empeño
de que gaste poco, no incurra en deudas y mantenga sus presupuestos
equilibrados. A menos que el gobierno sea un negocio de los gobernantes, su eficiencia siempre debe juzgarse con arreglo a cómo contribuye a
la satisfacción de las necesidades y los ideales del pueblo."!'
79 Para mayor detaUe puede verse: Ostrom, Vincent, The Intel/ectual Crisis in American Public Administra/ion, Alabama, The University of Alabama Press, 1973.
80 Muñoz Amato, Pedro. op. ctt., pp. 53·54.
81 ¡bid, p. 54.
152
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO DISCIPLINA CIENTÍFICA
Sin embargo, existen otras posiciones que señalan que la administración pública y la privada son ramas especializadas de la misma ciencia administrativa
y, por lo tanto, sus principios tienen bases científicas comunes, puesto que
ambas son parte de un todo. "Como disciplinas, técnicas y artes no difieren
tampoco desde un punto de vista teórico y en la práctica su separación no es tan
taj ante como algunas veces se afirma. "82
Aunque se acepta que existen diferencias, éstas son más bien circunstanciales
(fines, funciones, campos de actividad, entre otras) y del tamaño de las organizaciones. Dwight Waldo afirma que la Administración de negocios y la Administración Pública crecieron como disciplinas aliadas y sus préstamos son
recíprocos. La tendencia de muchos de los padres de la Administración Pública
fue la de aplicar métodos propios de los negocios de gobierno, como el movimiento de la Dirección científica; entonces la deuda de la Administración Pública a aquélla es realmente grande. 83
De hecho, las aportaciones de Taylor y de sus seguidores fueron incorporadas
al sector público, marcando el inicio de una prolongada relación entre la administración privada y la administración pública, que sigue hasta nuestros días. 84
Por ejemplo, el creciente interés por el tamaño, el costo y la eficacia del
gobierno constituyó un entorno favorable para el desarrollo en el sector público
de modelos que han probado su eficiencia y eficacia en el sector privado.P
La Ciencia Política ha influido profundamente en la evolución de la Administración Pública. No ocurrió así con la Administración; sin embargo, en muchos
sentidos fue más positiva la influencia de la gerencia en la Administración
Pública. Se debió en parte a que la gerencia intervino en el desarrollo de la
Administración Pública cuando el campo iniciaba su crecimiento y, al revés de
lo que ocurría con la Ciencia Política, no era una disciplina colateral; en consecuencia, se concedió a la Administración Pública más independencia y espacio de maniobra para crecer y desarrollarse por su propio impulso.t"
82 JiménezCastro, Wilburg, op. cit., p. 28.
83 Waldo, Dwight, op. cit., p. 112.
84 Harry Lhérisson, Hugues, op. cit., p. 16.
85 Para Rainay, existe una gran contradicción entre las críticas de los politólogos y los gerentes: mientras los primeros consideraban a la administración pública un subcampo demasiado práctico, a los últimos
les preocupaba el desconocimiento de las herramientas administrativas por parte de los funcionarios públicos. La administración pública, debido a sus orígenes politológicos, desarrolló temas muy importantes para
entender el gobierno, pero poco provechosos para hacerlo funcionar, y completamente inútiles para mejorar
su desempeño (Harry Lhérisson, Hugues, op. cit., p. 17).
86 Henry, Nicholas, op. cit.; p. 55.
153
ross JUAN
SÁNCHEZ GONZÁLEZ
La administración ejerció por lo menos tres influencias distintas sobre la administración pública: obligó a la administración pública a examinar más de cerca lo que
significaba lo público de la administración pública; convenció a muchos estudiosos
de la administración pública de que se requería un conjunto nuevo de metodologías,
y dio a la administración pública un modelo para evaluar qué estaba enseñando
como campo y por qué. 87
Conviene apuntar que la diferencia esencial entre la administración pública
y la privada radica básicamente en los fines de' ambas organizaciones. Debe
considerarse que el Estado moderno tiene como finalidad la promoción del
bien común y representa el ente jurídico y político que ejerce mayor poder
soberano, siendo la administración pública su instrumento activo, la parte más
visible, para satisfacer los intereses generales de la comunidad, en contraposición de la empresa privada, que se encuentra estrechamente vinculada a los
requerimientos del mercado, las empresas y los empresarios.
Administración Pública y Sociología
Por lo que corresponde a la Sociología fue creada en 1839 por Augusto Comte,
en su Curso de Filosofía Positiva, para definirla como la ciencia de la sociedad. Una vez establecido legítimamente un gobierno, se enfrenta a la dificultad de responder al mandato del pueblo de manera eficaz, es decir, gobernar
para toda la sociedad que está legitimando su ejercicio del poder, por lo que el
gobierno debe conocer a la sociedad que pretende gobernar, y se vuelve necesario estudiar y definir las características de aquellos grupos sociales que la
componen.
Para la administración pública, como disciplina social, la Sociología es imprescindible en la explicación de su realidad y la formulación de sus prevenciones. Como cuerpo de conocimientos debidamente sistematizado, la
Administración Pública tiene una gran deuda con la Sociología. En la práctica,
ningún gobierno puede gobernar si no conoce a sus gobernados. 88
87 Ibid., p. 55. Señala Henry: "Para afrontar estos problemas, los estudiosos de la administración pública empezaron a abandonar en los años sesentas los paradigmas tradicionales que definian a la administración pública en términos del lugar institucional y a delimitar el campo en términos de conceptos filosóficos,
normativos y éticos. En este enfoque nuevo, más dinámico, lo público de la administración pública se
refería a los fenómenos que afectaban al interés público".
88 Castelazo, José R., op. cit., p. 30.
154
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO DISCIPLINA CIENTÍFICA
Administración Pública e Historia
La importancia de la Historia en la Administración Pública es fundamental
para la comprensión de su devenir como objeto de estudio. Se ha dicho que
toda historia a fin de cuentas es una historia administrativa, debido a que el
objeto existía desde el inicio de la civilización humana. Gladden, estudioso de
la administración pública, sostiene: "[...] que el desarrollo de una escuela de
historia en la administración pública ayudará a proporcionar al maestro y al
estudiante, igualmente, una mejor visión coordinada de su objeto y un mejor
conocimiento del que tal vez tenga de dónde corresponde su particular especialidad".89
Este autor identifica seis aproximaciones de la Historia con la Administración Pública.??
l. Dirección y administración superior, relacionada con los niveles de administración y quehacer político. En este nivel es donde se localiza casi
toda la historia administrativa.
2. Función y organización, una aproximación que es extensiva a: 1) aquí se
entra al verdadero reino de la administración, donde la función administrativa se desarrolla fuera de su original forma indiferenciada como un
factor de gobierno; 2) se divide en actividades específicas a través de la
división de labores, que es un elemento esencial de todo campo social, y
3) desarrolla la estructura apropiada para dar forma y activar los servicios
que surgen.
3. Los asuntos personales adquieren importancia tan pronto como el gobernante debe elegir asistentes y se va complicando en tanto necesita delegar
parte de sus responsabilidades a sus subordinados.
4. Las técnicas utilizadas por los oficiales públicos tendrían que originarse
bajo cada uno de los encabezados anteriores; éstas incluyen no sólo las
técnicas administrativas básicas en su forma específicamente pública,
sino también aquellas actividades relacionadas con el otorgamiento de un
amplio orden de servicios responsabilidad del gobierno.
5. La biografía es una contribución importante por realizar. La oficialidad
está constituida por personas cuyas actividades, características, cualidades y defectos son importantes para su interpretación.
89 Gladden, E. N., "La Administración Pública y la Historia", RAP, núm. 45, enero-marzo de 1981,
México, INAP, p. 19.
90 tu«, pp. 16-18.
155
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
6. La teoría ha contribuido, hasta ahora, poco al desarrollo de la administración pública y está lejos de alcanzar una filosofía profunda de la materia.
El cultivo intensivo de los aspectos históricos servirá mucho a este propósito.
También la Historia aporta información al estudio de la Administración PÚblica. Cuando se inició el estudio administrativo, la atención se centraba sobre
datos legales, militares y políticos; la historia de los reyes y de los presidentes, de
las batallas y de las guerras, de las constituciones y de las leyes, no parecían
importantes para la disciplina. Posteriormente, ciertos historiadores han vuelto
su atención a la historia de la Administración misma: en la Iglesia, el Estado,
los negocios, la militar y dondequiera que se haya desarrollado." Los estudiosos de la Administración Pública están más interesados en la Historia que en el
pasado.
En su sentido histórico, la administración pública sirve muchos campos de
actividad y en una diversidad de formas que puede abordarse desde puntos
de vista diferentes. Tomando como contexto la historia universal, la administración pública, a pesar de su ubicuidad, no se considera como una actividad
principal dentro de dicho contexto y, en realidad, por ser esencialmente un
factor de apoyo en el gobierno, no ha sido atendida por el historiador general.
Al admitir la guía de la historia universal, deben relacionarse aquellos incidentes administrativos específicos con el sistema de gobierno con el cual han sido
asociados.P?
Para G. Thuillier y J. Tulard, la historia de la administración pública no
puede ser confundida con una masa uniforme de funcionarios. Como un conjunto de individuos, la administración pública no puede ser menos que un
cuerpo social con sus leyes propias y comunes a todos los cuerpos sociales.
"La administración debe tener su propia concepción del futuro de sus administrados, su propia filosofía del poder; y la historia de la administración debe, en
consecuencia, abocarse al estudio de la voluntad del cuerpo administrativo't.P'
Por consiguiente, el campo que se ofrece a la historia de la administración
pública es muy vasto. Aborda a la política, la sociología y el derecho; posee un
campo muy amplio, pero con límites bien precisos. La historia de la administración no se confunde con la ciencia administrativa; ésta entra simplemente
a
91 Waldo, Dwight, op. cit.; p. 100.
92 Gladdcn, E. N., UnaHistoriade/aAdministraciánPúb/ica, México, FCE- INAP, 1989, Tomo 1, pp. 7·8.
93 Thuilliet G. y Tulard J., "Problemas de la Historia de la Administración", RAP, núm. 49, enero-marzo
de 1982, México, INAP,p. 17.
156
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO DISCIPLINA CIENTÍFICA
en el dominio de aquélla, como la economía política entra en el movimiento de
la historia económica.P''
La historia de la administración pública debe guiarse por seis principios."
1) la historia administrativa es una historia con vocación experimental, una
historia de sucesos; 2) la historia administrativa debe buscar y desentrañar
ciertas constantes de las actitudes fundamentales de la administración; 3) es
una historia crítica que debe poner en claro la parte imaginaria de la acción
administrativa; 4) es una historia con método regresivo, la historia se remonta a
su pasado; 5) es historia diferente que busca evaluar la diferencia entre los
principios fijados por la ley y su aplicación en las oficinas, y 6) es una historia
administrativa cotidiana que busca descubrir la vida real y cotidiana.
Administración Pública y Psicología
Por último, la Psicología ofrece a la administración pública principios que se
aplican para mejorar las relaciones humanas de grupos y equilibrar la personalidad de sus componentes; al mismo tiempo, la administración pública permite
a la Psicología el campo experimental para que sus principios se apliquen y
prueben en organizaciones humanas y que estos adquieran cuerpo doctrinal. 96
El estudio de la Psicología, en cuanto se refiere a lo social, es, en consecuencia, importante para el estudio administrativo, debido a que puede destacar
hallazgos y datos de la psicología social. La teoría organizacional se encuentra
emparentada con la Psicología y con sus descubrimientos. Hay que recordar
que, para Simon, la única ciencia posible en la administración pública era una
ciencia pura basada en la psicología social.
A manera de síntesis, puede afirmarse que la dificultad de la administración
pública en esta búsqueda de su objeto y estudio del objeto, ha dejado "extensas áreas del bosque e importantes especies de árboles" como el derecho público, la diplomacia (relaciones internacionales), el gobierno (ciencia política)
y la defensa (ciencias militares); otros trozos han sido tomados por las ciencias de la salud, la justicia penal, las ciencias policiales, el bienestar social y
otras profesiones relacionadas con los servicios públicos.
Tras quedarse con el bagazo, fundamentalmente gerencia pública, la administración
pública ha ido recuperando progresivamente su espacio original incursionando en
Ibtd., p. 18.
95 lbid., pp. 19-20.
94
96 Jiménez Castro, Wilburg,op. cit., p. 26.
157
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
las políticas públicas, los asuntos públicos, la ciudadanía y, posteriormente, la gobemabilidad. Eventualmente, recapturará su foco en el lado público de las actividades colectivas y en lo público de la administración pública.??
Hace varias décadas que la Administración Pública se separó de la Ciencia
Política y del Derecho, situación deseada y promovida por los estudiosos de
dichas disciplinas. Sin embargo, después de un largo tiempo, la Administración Pública no convence todavía a todos de que tiene una agenda de investigaciones propias." La disciplina sigue justificando sus bases, planteando
problemas relativos a su identidad, marcando fronteras con la política pública,
la gerencia pública y la elección pública.
Una vez que se ha descrito la polémica del carácter de la Administración
Pública (arte, filosofía o ciencia), así como las diferentes ciencias que han
contribuido al conocimiento de la disciplina en una etapa de desarrollo y evolución, es posible establecer el debate actual en torno a la interdisciplinariedad
de la disciplina y sus diferentes enfoques. Mientras que el objeto de estudio es dinámico, complejo y cambiante, su estudio se transforma de manera más pausada
y al ritmo de las corrientes prevalecientes en las ciencias sociales. Cobra sentido
lo dicho por Baena de Alcázar, que existe una predominancia del objeto de
estudio sobre el estudio del objeto en la Administración Pública.
Los diversos enfoques de la Administración Pública
Las aportaciones de las diversas disciplinas propiciaron enfoques con énfasis
particulares en los campos de estudio. Como era de suponerse, no hay un núcleo central que permita considerar que exista una teoría de la administración
pública. Por supuesto, han contribuido al estudio del objeto con sus muy particulares características. Por ejemplo, T. J. Davy"? encuentra cuatro orientaciones fundamentales en el estudio de la administración pública:
97 Caiden, Gerald, "Revitalización de la Administración Pública", op. cit., p. 30.
98 Harry Lhérisson, Hugues, op. cit., p. 24. "Hoy, la administración pública se encuentra ante la obliga-
ción de definir muy bien su agenda de investigación, delimitar las preguntas que debe contestar en los
próximos años, precisar su objeto de estudio sin despertar sospechas de invadir otros campos de estudio o de
valerse de instrumentos de investigación propios de otras disciplinas, como la economía, por ejemplo. Paralelamente a esta preocupación académica, la administración pública debe reafirmar su papel como profesión,
de modo que los practicantes actuales puedan desarrollar sus funciones con la conciencia clara de lo que
están aportando a la sociedad y con conocimientos precisos de la importancia de campos como la ciencia
política, el derecho y la gerencia en la formación del servidor público".
99 Davy, T. 1., "Public Administration as a Field of Study in the United States", lnternational Review 01
Admimstrattve Science, 1962, p. 63.
158
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO DISCIPLINA CIENTÍFICA
-------------------
J. Gerencial: enfatiza las condiciones y técnicas para un mayor grado de
productividad y eficiencia. Se enfoca a la estructura y procedimientos
técnicos.
2. Política: considera a las dependencias del ejecutivo como el único elemento en el proceso gubernamental. Su propósito es destacar el papel de
la burocracia en relación con otras instituciones del gobierno y la sociedad.
3. Psicología: enfoca su atención en el individuo y en las diferentes situaciones administrativas que confronta. Se interesa en cómo y por qué los
individuos toman decisiones en las organizaciones.
4. Sociología: considera a la organización burocrática como un tipo de sistema social que se ajusta al medio ambiente.
Por su parte, Simmon y Dvorin identifican 13 enfoques representativos de la
administración pública contemporánea, por lo que señalan que:
Ninguno de los enfoques tiene una validez universal, toda vez que cada contribución es única. No existe una sola "verdad" sobre qué es administración pública.
Cada enfoque tiene implícitos una serie de valores operacionales. Según empiecen
a comprenderse las debilidades y fortaleza de cada enfoque, se apreciarán las contribuciones que cada uno ha hecho. 100
Para estos autores, cada uno de los enfoques representa una visión diferente,
las cuales agrupan en dos acercamientos generales: el ortodoxo y las nuevas
perspectivas.l'" Dentro del acercamiento ortodoxo se ubica: a) el enfoque legal, b) el histórico, e) el de organigramas, d) el comparativo y e) el económico.
En lo que se refiere a las nuevas perspectivas están ubicados: j) el análisis de
poder, g) el psicológico, h) conducta de grupo, i) turbulencias, j) el de sistemas, k) el de problemas claves, 1) el de casos y m) el enfoque de ficción. En el
cuadro siguiente se presentan las características de cada enfoque.
100 Simmon, R. y Dvorin, Eugene, Public Adminis/ra/ion. Values, Po/icy and Change, Nueva York,
Alfred Publishing Co., 1977, p. 76.
101 Ibid., pp. 76-79.
159
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
Diferentes enfoques en la Administración Pública
Enfoque
Características
a) Legal
Enfatiza la legalidad de los procesos administrativos. Este enfoque no se
centraliza exclusivamente sobre la rama ejecutiva, sino que se enfoca
también al poder legislativo y judicial.
b) Histórico
Constituye un esfuerzo por entender el desarrollo de los sistemas administrativos en el contexto de un tiempo pasado. Su principal supuesto es
que los eventos pasados y presentes están interconectados.
e) Organigramas
Se basa en el supuesto de que las estructuras administrativas pueden ser
retratadas o representadas gráficamente.
d) Comparativo
El proceso administrativo trasciende los límites de la nación. Se intenta
observar y evaluar los procesos administrativos a través del ambiente
total y de las diferencias en valores de nación a nación.
e) Económico
Estudia la interelación total de las fuerzas externas, buscando la maximización de la satisfacción privada, así como el proceso racionalizado y
calculado por el que los burócratas tratan de satisfacer las exigencias de
la población.
j) Análisis de poder
Se acepta el poder como un fin en sí mismo. El poder se estudia en todas
sus ramificaciones incluyendo las técnicas por las que se obtiene, se
mantiene y se aplica.
g) Psicológico
El foco de atención es la agenda oculta del burócrata para atender y
analizar estos factores que influyen en sus decisiones. Estudia el desarrollo de técnicas para presentar las actitudes y percepciones de los burócratas y los clientes.
h) Comportamiento
Está relacionado con los grupos organizacionales en el diseño de la política administrativa. Enfatiza la conducta de grupos, sus actitudes, acciones y la influencia de estos sobre la conducta del individuo.
humano
i) Turbulencia
Observa a la sociedad en un incesante flujo. Es un enfoque altamente
psicológico que ve a la sociedad recibiendo influencia de una variedad
de contornos diferentes y turbulentos.
j) Sistemas
El proceso de cambio puede conceptualizarse en cuatro fases interrelacionadas: el insumo, la conversión, producto y retroalimentación.
k) Problemas claves Plantea un problema específico, el cual enfrenta la sociedad. Para resolverlo puede utilizar cualquiera de los enfoques anteriores o una combinación de ellos.
(contiúa)
160
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO DISCIPLINA CIENTÍFICA
ｾ
(contiuación)
Enfoque
1
Características
1) Casos
Centraliza su atención sobre problemas específicos, Se puede utilizar
para sucesos importantes que se dan en las diversas fases del proceso
administrativo,
m) Ficción
Utiliza episodios imaginarios para entender el proceso administrativo,
mediante las novelas y las obras de ciencia ficción.
1
FUENTE:
elaboración propia con base en González, Beauregard, op. cit., pp. 40-42.
La diversidad de los enfoques son representativos del estado de la Administración Pública en nuestro tiempo.P? Queda claramente establecida la visión fragmentada de la disciplina, en donde la multiplicidad de enfoques
produce un doble efecto: mientras "enriquece" el campo con una diversidad
de aportaciones, por otro lado también limita e impide contar con un enfoque
integral -paradigma- que permita aglutinar la diversidad de dichos enfoques.
El fin de la ilusión interdisciplinaria: en busca de la Ciencia
Administrativa
¿Ha sido lo mejor estudiar la Administración Pública de manera interdisciplinaria? Esta pregunta es el centro de la discusión de la ciencia administrativa.
Lewis C. Mainzer responde que el enfoque interdisciplinario ha debilitado la
búsqueda de una teoría central de la Administración Pública. 103 El estudio de
la Administración Pública debe ser guiado por la teoría. Ésta retorna la actividad en la administración pública, pero su experiencia no se traslada de manera
inmediata al campo teórico. Una buena teoría para la administración pública
debe insistir en los límites de la teoría y precisar los alcances de una adecuada
actividad. Una adecuada teoría reconsidera los necesarios límites de la teoría.
102 Simmon y Dvorin señalan: "Parte de la riqueza de la administración pública es su susceptibilidad de
ser enfocada de tan diversas direcciones y con una amplia variedad de presuposiciones. Estar al tanto de esta
variedad de enfoques es reconocer que la administración pública es un objeto de estudio mu1tifacético con
enteros intereses tan amplios como los de la propia sociedad" (Ibid., p. 112).
103 Mainzer, Lcwis e., "Public Administration in Research of a Tbeory. The lnterdisciplinary Delusion", Administrarion & Society, vol. 26, núm. 3, november 1994, Sage Publications, Inc., p. 359.
161
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
Es importante insistir que un excelente estudio de la disciplina es diferente de
un excelente profesional, agencia o programa. Requerimos una visión práctica,
pero basada en una buena teoría de la administración pública.
En la literatura de la administración pública prevalecen dos aspectos: a) el
estudio contemporáneo del estudio de la administración pública que contiene
ingredientes de teoría, y b) la administración pública es un estudio interdisciplinario, no una simple disciplina o subdisciplina con una teoría básica (paradigma). El argumento central es: la administración pública puede fundarse
normativamente en la ciencia política. 104
Existe cierta preocupación por la teoría en la administración pública, como
ya se ha referido. Desde Wilson y Goodnow al final del siglo XIX y Leonard
White, Gulick, Simon, Dahl y el Reporte del Comité Presidencial de 1937,
existen aportaciones a la búsqueda de una teoría de la administración pública.
La dicotomía política-administración, la eficiencia como fin de toda organización y la descripción estructural de las organizaciones gubernamentales, conforman un conjunto de posiciones que pretendían que la disciplina fúera
realizada neutralmente, por expertos y con un servicio civil de carrera. Después
de la Segunda Guerra Mundial, la teoría ortodoxa continuaba con la influencia de
estos postulados, pero la nueva teoría no correspondía con el campo. El resultado fue una diversidad teórica (incluyendo contribuciones de la ciencia política, el management, economía, políticas públicas, entre otros) y una amplia
disparidad. La búsqueda era un campo profesional o un estudio interdisciplinario. De acuerdo con la ortodoxia, la administración pública es una disciplina
enferma, o sencillamente, no era una disciplina. Mainzer sostiene que la administración pública "es un campo, una profesión, una empresa, un estudio interdisciplinario y una práctica" .105
Mainzer sostiene que el estudio de la administración pública se ha movido
de una disciplina (ciencia política) a ser un estudio interdisciplinario.P" Dwight
Waldo (1973) cuestiona la existencia de una crisis de identidad en la administración pública, por lo que concluye que el paradigma por consenso para el
futuro de la administración pública debe ser más interdisciplinario que disciplinario.P? Para Waldo (1980) la proposición de una sola disciplina académica
es inadecuada para contestar y suplir las necesidades de conocimiento de la
104 Ibid., p. 361.
105 Ibidem.
106 lbid., p. 365.
lO? WaJdo, Dwight, "Toward a Paradigm of Future Public Administration", Pub/ic Administration Review, núm. 33, pp, 366-372. Citado por.Mainzer.
162
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO DISCIPLINA CIENTÍFICA
administración pública. 108 Por su parte, para Frederick Mosher (1982) la interdisciplina y la investigación interprofesional no son una mera curiosidad académica, es una necesidad absoluta, porque una disciplina o profesión no puede
resolver sus problemas por sí mismos. 109 Por otra parte, Frederickson (1989)
observa que el estudio de la Administración Pública es mucho más interdisciplinario que en los años sesentas, cuando fue primariamente una parte de la
Ciencia Política. 110 Mientras que en la primera Conferencia de Minnowbrook
en 1968 la mayoría de los participantes habían sido formados en la ciencia
política, en la segunda conferencia, en 1988, algunos contaban con estudios en
análisis de políticas y estudios de políticas, economía, planificación, estudios
urbanos y derecho.
Mainzer afirmaba que la interdisciplinariedad es la nueva ortodoxia. Birkhead
y Carroll (1980) sostienen que la idea de disciplina es aplicable al estudio de la
administración pública. La confrontación disciplinaria no es rara, es un signo
de una academia estéril. La crítica de la tradicional administración pública
regularmente está referida como investigación interdisciplinaria. La administración pública es una disciplina vinculada a la ciencia política y ambas son
partes de una misma disciplina. Stone (1990) afirma que la administración pública es una disciplina, aunque se encuentra basada en una campo multidisciplinario de práctica. 111 Para Stone, la Administración pública es una disciplina o
un componente de una disciplina que es la ciencia política. 112 El estudio político ilumina especialmente a la administración pública.
Las tendencias interdisciplinarias en el estudio de la Administración Pública
ignoran al sistema politico.U! El término responsabilidad tuvo efectos a) en el
ensayo de Woodrow Wilson, porque abría una nueva brecha entre la ciencia
política americana, al estudio de la administración pública; b) el jefe de Jus-
108 Waldo, Dwight, The Enterprise of Public Administration: A Summary View, Novato, CA, Chandler
& Sharp, 1980. Citado por Mainzer.
109 Mosher F. C., Democracy and the Public Servtce, Nueva York, Oxford University Press, 1982.
Citado por Mainzer.
110 Frederickson, H. G., "Minnowbrook II: Changing Epochs of Public Administration", Pub/ic Administration Review, núm. 49, pp. 95-100. Citado por Mainzer.
111 Stone, D. C., "The Changing Public Service: Looking Back... Moving Forward", Publtc Admintstration Review, núm. 50, pp. 206-208. Citado por Mainzer.
112 La interdisciplinariedad de las ciencias sociales no sólo puede verse en la administración pública;
en la psicología organizacional se describe una explosión en el campo desde 1970 más interdisciplinaria.
Lo mismo sucede en la sociología que refleja un incremento en la interdisciplinariedad del campo. La
psicología organizacional y la sociología organizacional reflejan un poco de ciencia política y administraeiónpública,
113 ¡bid., p. 380.
163
rosé JUAN
SÁNCHEZ GONZÁLEZ
ticia (del Presidente) Taft opinó en 1926 que se requiere conocer la historia
como necesidad práctica del sistema nacional administrativo; e) el reporte del
Comité Presidencial de Management Administrativo en 1937 da fundamento a
una moderna presidencia para una moderno sistema administrativo nacional.
El valor de la eficiencia es importante, pero requiere en el gobierno de vincularse a la responsabilidad. La ciencia política interesa a las instituciones para
que puedan tomar valores que son fundamentales para el estudio de la administración pública. El estudio político de la administración pública no requiere de
una ideología particular. La perspectiva política de la administración pública
quizá permita conocer lo relativo al lugar que ocupa el ejecutivo en el Estado,
los intereses de grupos plurales, las reglas y leyes judiciales, control administrativo, justicia social, clases oprimidas y racismo, valores éticos, separación
de poderes y otros aspectos teóricos. Por ejemplo, Flathman (1966) defiende
en su libro el concepto de interés público como una norma importante en la
vida politica.U! El interés público no es un concepto analítico que contribuya a
la ciencia política, pero es un concepto normativo que" es parte del discurso
político. Wamsley refiere que el interés público es central para distinguir entre
la Administración Pública y los negocios. lIS
De acuerdo con un estudio preparado para la NASPAA (Palmer & Taylor) es
notoria una declinación de la proporción de la Ciencia Política en los programas
de posgrado en Administración Pública, por lo que existe una mayor proporción a separar la ciencia política y la administración pública. El estudio muestra que existe una modificación en la curricula, por lo que son sustituidas las
materias de ciencia política con cursos de economía, management, estudios de
caso y computación, así como una separación definitiva en materias propias
de las ciencias políticas y la administración pública. Esto representa un ataque
a la tradición de la Administración Pública como parte de la Ciencia Política.
Al respecto, Dwight Waldo (1978) cuestiona por qué la ciencia política no es
parte y contribuye a la teoría de la organización. Simon no lo explica adecuadamente en su focus al gobierno, debido a que no considera el aspecto político en
la administración pública. Así como son importantes los aspectos científicos,
114 Flathman, R. E., The Public lnterest: An Essay Concerning the Normative Discourse of Politics,
Nueva York, Wiley, 1966. Citado por Mainzer.
115 Wamsley, G. L., Refounding Public Administration, Newbury Park, CA, Sage, 1990. Citado por
Mainzer. Incluso, algunos estudiosos prefieren utilizar el término bien común (common good) al de interés
público, pero cada término expresa la misma idea. El doble valor del término interés público para la administración pública es; a) unfoeus politico integra al estudio en una amplia literatura referida al estudio de la
sociedad, y b) un focus político puede ser efectivo en la práctica en los países donde la administración
pública tiene un bien común, reflejados en la técnica, el personal y como estándar para la acción pública.
164
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO DISCIPLINA CIENTÍFICA
racionalidad, eficiencia, eficacia y productividad, también el concepto de
"poder" es poco utilizado en la teoría de la organización, cuando éste es un
aspecto central de cualquier organización, sea pública o privada. La ciencia
política no ha creado la teoría de la organización, pero ilumina a la administración pública como parte del sistema gubernamental y el cambio político. El modelo de Robert Michels es más completo que el propuesto por Herbert Simon,
por todas sus simplificaciones y distorsiones. Michels incluye los aspectos políticos de la organización.
¿Qué defectos atribuibles a la investigación interdisciplinaria han caracterizado a la Administración Pública? Mainzer responde a esta pregunta con cuatro elementos: 116
.
1. El estudio interdisciplinario de la administración pública demanda mayor
conocimiento. Al existir diversos disciplinas en el campo de estudio, se
vuelve indispensable un mayor grado de conocimiento. En consecuencia,
algunos estudios en la administración pública por su propio nivel son
superficiales.
2. El estudio interdisciplinario de la administración pública carece de unfocus
principal. Esto significa que al contar con diversas disciplinas, elfocus de la
administración pública se diversifica en lugar de ubicar un solo objeto de
estudio. Mainzer se pregunta: ¿es más urgente entender el óptimo de Pareto o la relación constitucional del presidente y el congreso en la administración pública federal?
3. El estudio interdisciplinario de la administración pública en realidad eleva algunos estudios a expensas de otros. Por ejemplo, se sustituyen los
estudios económicos o de management por los de ciencia política. Igual
situación ocurre con los métodos que se emplean para la investigación de
la administración pública. Si todas estas disciplinas son homogéneas, en
el turno de unos y el desplazar a otros es necesario ver la elección económica, la teoría organizacional o los negocios del management, pero no utilizan los análisis políticos. Esto representa la naturaleza política de la
Administración Pública.
4. El estudio interdisciplinario de la administración pública aspira a ser
ciencia con el apoyo de los valores de la tecnología, pero suprimiendo
consideraciones éticas. Los análisis éticos son marginados en el óptimo
de Pareto. En el management, lo ético no es dominante. Las cuestiones
116
iu«. p. 383.
165
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
éticas son fundamentales en todo estudio político y, por tanto, en el campo de la Administración Pública.
Por su parte, Mosher y Cimmino sostienen la necesidad de buscar una síntesis entre la interpretación europea y norteamericana para alcanzar un esquema
conceptual de análisis que no sólo demuestre la dignidad científica de la administración pública, sino que proponga objetivos bien definidos, que las otras
disciplinas, aunque interesadas en el fenómeno administrativo, no alcanzan o
lo consideran simples datos para la investigación de su propia materia. 117
Como es sabido, son muchas las disciplinas que estudian directa o indirectamente la
actividad administrativa; cada una de ellas parece, sin embargo, haber perdido inevitablemente una visión amplia del problema y la correlación de su propia contribución
con la de los otros sectores, desorbitando la amplitud de sus principios y conclusiones, y reduciendo, por tanto, la investigación científica en el sector debido.U"
En suma, el argumento central es que la Administración Pública en la Ciencia Política es una misma vía para tomar en cuenta en el conocimiento, por lo
que no es posible separarlos. La Administración Pública durante las recientes
décadas se ha desarrollado mediante un estudio interdisciplinario, pero sin una
integración teórica, lo que implica que es un componente de un campo de
estudio interdisciplinario. Para la visión ortodoxa, la solución es la búsqueda
de un estudio interdisciplinario en la Administración Pública, por lo que no
requiere de una teoría central. A esta amenaza a la disciplina, Mainzer sostiene
que es con el regreso de la Ciencia Política -ámbito donde nació y se desarrolló
la Administración Pública- el lugar adecuado para buscar la identidad propia
como disciplina y para iniciar los cimientos de una teoría de la administración
pública. La desilusión interdisciplinaria ha terminado; debemos volver al origen de nuestro campo de estudio: la Ciencia Política.
117 Mosher, Frederick y Cimmino, Salvatore, Ciencia de la Administración, Madrid, RIALP, 1961, p. 24.
118 Ibid., p. 23.
166
V
LOS "DIVERSOS" OBJETOS DE ESTUDIO
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
a Ciencia de la Administración, a lo largo de la historia, cuenta con un
solo objeto de estudio, que es la actividad organizada del Estado. Woodrow
Wilson, en su clásico estudio, señala que para la Administración Pública
como ciencia práctica: "[...] el objeto del estudio administrativo es descubrir,
primero, qué puede hacer adecuadamente y exitosamente el gobierno, en segundo lugar cómo puede hacerlo con la máxima eficiencia y al mínimo costo
posi ble, ya sea de dinero o de esfuerzo". 1
Sin embargo, el estudio del objeto ha propiciado --como sucede con la luz
y su difracción al pasar por un cristal- que un solo objeto de estudio sea
fragmentando en diferentes "objetos de estudio". Esta situación de multiplicidad de formas de estudiar el objeto de estudio ha limitado, detenido y provocado profundas polémicas en cuanto a la naturaleza propia de la Administración
Pública, su carácter de ciencia y su especificidad como disciplina autónoma e
independiente de otras ciencias sociales.
Según Ornar Guerrero, existe un foco primigenio central que sirve como
pivote a la construcción general del discurso de una disciplina, que es el que
orienta los argumentos de su discurso científico. Naturalmente, el foco central
de la administración pública ha sido la administración pública misma, objeto de
estudio del cual se ha tenido ese discurso científico desde la época de Bonnin.?
Un segundo ámbito rodea al foco central, enriqueciéndolo y al mismo tiempo
determinando el alcance de sus argumentos. En ese sentido, en Administración
Pública esos focos han sido por siempre: 1) el Estado; 2) la política (gobierno);
L
1 Wilson, Woodrow, "El Estudio de la Administración Pública", RAP, Revista Conmemorativa del 2S
Aniversario, México, INAP, 1980, p. 275.
2. Guerrero, Omar, Teoria Administrativa del Estado, México, OJñoto USl,iversity Press, 2000, p. 208.
167
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
más recientemente, 3) el manejo (management) y 4) las políticas públicas ipolicyv?
No obstante, en este apartado exploramos de manera enunciativa, además
de estos objetos de estudio, algunos otros que tradicionalmente se continúan
analizando como campos de una misma tierra. El énfasis expuesto por sus
autores en aspectos fundamentales de la actividad gubernamental permiten
demostrar que existe un solo objeto de estudio y diferentes orientaciones que
implican "estudios del objeto" diversos. A continuación se revisan aquellos
que consideramos los más representativos y que han prevalecido durante el
siglo xx.
Un solo objeto de estudio: diversas orientaciones del objeto de estudio
La Administración Pública, un objeto de estudio sin definición ni identificación, ha derivado, como preocupa a Dwight Waldo, en una materia sin disciplina,
es decir, la Administración Pública es un objeto en busca de su disciplina. La
Administración Pública es un fenómeno concreto, un objeto de estudio específico, identificable y definible." El objeto de estudio de la Administración PÚblica es la actividad que se inicia desde las primeras civilizaciones de la
humanidad; comenzó a ser realizada por diversos funcionarios del gobierno
con responsabilidades tan disímbolas como las religiosas, militares, judiciales,
educativas y administrativas, hasta la llegada de los grandes imperios con estructuras y actividades más complejas, especializadas y sofisticadas, que prevalecen en nuestros días con características más delimitadas y precisas.
Aunque el objeto de estudio, por su propia naturaleza, es dinámico, de conformidad con las nuevas atribuciones, actividades y funciones propias de un
gobierno en constante cambio y una sociedad más demandante, sostenemos
que el objeto de estudio seguirá manteniéndose adelante del estudio del objeto.
Baena de Alcázar ha dicho acertadamente que en Administración Pública existe una predominancia del objeto de estudio sobre el estudio del objeto. En este
capítulo esta afirmación será claramente comprobada.
En la historia de la Administración Pública encontramos los diversos objetos de estudio que se desprenden de un mismo "objeto de estudio", ellos son:
a) el Estado; b) el gobierno; e) el poder; d) el poder ejecutivo; e) la división de
3 I bidem.
4 Guerrero. Ornar, La Administración PfJbJicaen el Estado capitalista, México. Fontamara, 1988, p. 51.
168
LoS "DIVERSOS" OBJETOS DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
poderes (ejecutivo, legislativo y judicial); j) la burocracia; g) la organización;
h) como manejo público (management); i) como políticas públicas (policy);
j) otros objetos de estudio como son: institución estatal, como proceso administrativo y como razón técnica. Cada uno de esos "objetos" de estudio tiene
sus propias características y genera sus propios productos, categorías, alcances, 'limitaciones y resultados. Se analizan a continuación cada uno de ellos,
La Administración Pública como estudio del Estado
La Administración Pública tiene desde su origen como objeto de estudio al
Estado. Destacan en esta corriente Lorenzo von Stein en Prusia, Bonnin en
Francia y Carlos Marx en Alemania, así como otros cultivadores de la ciencia
de la administración que hacen énfasis en la noción de Estado como elemento
central que aglutina a todas las fuerzas de la sociedad para potenciarla.
Con Lorenzo von Stein, en su obra La teoría de la administración, publicada en 1865, nace en Alemania la ciencia de la administración.> Stein contribuye a la ciencia de la administración al definir claramente a la administración
pública: "[...] esta actividad del Estado, que tiene lugar mediante los órganos
estatales y constituye, por tanto, la vida propiamente exterior del Estado, es lo
que se llama administración del Estado"."
Para Bonnin la administración pública es una potencia del propio Estado."
Primero como virtud para ejecutar una cosa o producir un efecto; en segundo
lugar, como imperio y dominación; en tercer lugar, como virtud generativa y
en cuarto lugar, como poder y fuerza de un Estado, y por último, como entendimiento, voluntad y memoria. Por su parte, en Alemania, von Mohl define a
la ciencia de la administración como: "[oo.] la exposición sistemática de los
principios relativos al empleo de las instituciones auxiliares individuales del
Estado, para vencer a los eternos obstáculos prepotentes". 8
En ese sentido, para von Mohl la ciencia de la policía es la disciplina que
antecede a la ciencia de la administración. El Estado es el objeto de la ciencia
,
5 Guerrero, Ornar, La Teoria de la Administración Pública, México, Harla, 1985, p. 27,
6 Citado por Ornar Guerrero, Ibid., p. 139. Agrega Stein: "La administración alcanza, pues. su forma
más pura, más ideal, la exigida por el principio del Estado, una vez que ha convertido en único cometido
suyo la vida de todos los individuos".
7 Bonnin, Compendio de los Principios de Administración, p. 261. Citado por Ornar Guerrero, op. cit.,
p. 29. En Francia Bonnin define a "la administración pública: es una potencia que arregla, corrige y mejora
todo cuanto existe, y da una dirección más conveniente a los seres organizados y a las cosas".
8 lbid., p. 84.
169
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
de la administración para derrotar las limitaciones y restricciones de la sociedad.
Para Bluntschli el concepto de administración, en su sentido más amplio, tiene
un significado más general que el relativo a la vida pública; es decir, la administración del Estado. Por tanto, debe oponerse la administración privada a la
pública.? La administración privada es considerada como un deber de la familia, de la asociación o de una religión, pero nunca como un deber hacia el
Estado. De la administración pública se encargan los funcionarios y de la privada los gerentes. Una administración privada es aquella ejercida por autores
que se ocupan de las personas y del patrimonio de los particulares. El Estado,
por su parte, vigila a la privada precisamente como un acto de la administración pública.
Para Otto Mayer el objeto de interés del derecho administrativo es el Estado, pero no en lo general, sino en uno de sus aspectos más importantes: el de
la administración pública.
El Estado es un pueblo organizado bajo un poder soberano para la consecución
de sus intereses. La administración es la actividad del Estado para el cumplimiento de
sus fines. Así comprendida, ella se opone a la Constitución, que no hace sino preparar esta actividad; la administración implica la existencia del poder soberano mediante el cual el Estado llega a ser capaz de obrar. lO
Para Mayer la ciencia de la administración es una rama especial de las ciencias políticas que trata de "la actividad del Estado desde el punto de vista de
su fin y objeto". Aún más, "no enseña sobre cada punto lo que ocurre en la
práctica, por qué se hace eso y lo que razonablemente debería hacerse".ll
Por su parte, V. E. Orlando, habiendo abrevado en van Stein, sostiene que el
Estado se afirma efectiva y vigorosamente como antítesis de la sociedad, de la
cual es la organización política. Para desarrollarse, el Estado debe desenvolver
los elementos de la vida individual de los hombres. Para Orlando, la ciencia de
la administración es la ciencia de la injerencia social del Estado.
9 Ibid., p. 249. Bluntschli sostiene que "la administración pública se basa en el derecho y el deber
públicos, la administración privada tiene su base en el derecho privado y se deja al árbitro de los particulares".
10 Mayer, Derecho Administrativo Alemán, vol. 1, p. XXVI. Citado por Ornar GUerrero.
11 tu«. p. 21.
170
Los
"DIVERSOS" OBJETOS DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Para Carlos Marx'? el Estado no encontrará el origen de las dolencias en la
organización de la sociedad, ni en sí mismo. Al no encontrar la causa de los
males sociales en la sociedad ni en el propio Estado, atribuye su origen a las
leyes naturales que puede cambiar, o a la vida privada de los individuos que
son independientes de él, o bien en deficiencias de la administración que está
subordinada.P En todo caso: "[...] en última instancia, todos los estados buscan
la causa de las deficiencias accidentales o intencionales de la administración.
¿Por qué? Precisamente porque la administración pública es la actividad organizada del Estado". 14
La Administración Pública como objeto de estudio del Estado se encuentra
contenida en autores como von Stein, von Mohl, Bluntschli, atto Mayer, Orlando y Marx. Entre ellos existe un punto de coincidencia: la administración
pública es la actividad organizada del Estado y es la ciencia de la injerencia
estatal. El Estado es el objeto de estudio, pero uno de sus instrumentos más
importantes es la administración pública. Puede afirmarse que este es el primer
objeto de estudio de la Administración Pública, como parte de la herencia histórica del Cameralismo.
La Administración Pública como estudio del gobierno
La Administración Pública como objeto de estudio del gobierno se encuentra
representado por tres destacados autores norteamericanos de la Administración
Pública moderna, como son: Woodrow Wilson, Frank Goodnow y Guillermo
Willoughby, así como por un autor contemporáneo como es Richard Rose. El
documento administrativo que mejor representa el ambiente en el que nace la
moderna ciencia de la administración en los Estados Unidos es El estudio de la
Administración, de Woodrow Wilson. Tiene el doble mérito de fundar en ese
país a la propia ciencia de la administración y sentar las bases para el establecimiento del servicio civil. Wilson define a la administración pública como el
12 Amoldo Ruge en el periódico [Adelante', en el artículo "EI rey de Prusia y la reforma social" y que
firmaba "El prusiano", fue publicado enjulio de 1844. Marx responde a Ruge con el trabajo "Notas críticas
al artículo 'El rey de Prusia y la reforma social', por un prusiano", publicado en el mismo periódico en
agosto de 1844.
13 Citado por Ornar Guerrero. "El Estado y la organización de la sociedad no son, desde el punto de
vista político, dos cosas diferentes. El Estado es la organización de la sociedad."
14 lbtd., p. 236.
171
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
ＭｾＭＭＭＭＭＭ
"gobierno en acción", la parte más obvia del gobierno; es el aspecto más visible del gobierno, el ejecutivo y el operativo, y es, por supuesto, tan antigua
como el gobierno mismo: "Por ello debe haber una ciencia de la administración que procure enderezar los caminos del gobierno, para hacer sus negocios menos informales, para reforzar y purificar su organización y coronar sus
deberes con escrupulosidad. Ésta es una razón del porqué existe esa ciencia". 15
Para Woodrow Wilson, el obj eto de estudio administrativo es rescatar los
métodos ejecutivos de la confusión y el costo del experimento empírico, para
ponerlos sobre cimientos profundamente enclavados en principios estables."
La administración pública tiene un campo; un campo de negocios, donde se ha
desterrado la contienda política de su seno. La administración pública está
separada de la política activa. "La administración está más allá de la esfera
propia de la política. Las cuestiones administrativas no son cuestiones políticas. Aunque la política se ajusta a las tareas de la administración, no se debe
permitir que manipule sus oficinas. "17
Para Frank Goodnow la Administración Pública debe tener un significado
unívoco, aunque tiene varias acepciones. La administración pública es: a) la
actividad toda del gobierno; b) la actividad del gobierno, con excepción del
poder legislativo, e) la actividad del gobierno, sólo en su aspecto ejecutivo.'!
Goodnow señala que:
La administración es la actividad de los funcionarios ejecutivos del gobierno. Administra éste cuando nombra a un funcionario, da instrucciones a sus agentes diplomáticos, fija y recauda sus contribuciones, disciplina su ejército, investiga hechos
relativos a la comisión de delitos y ejecuta la sentencia de un tribunal. Siempre que
veamos al gobierno en acción, a diferencia de cuando delibera o pronuncia una
sentencia judicial, decimos que administra. La administración, pues, ha de buscarse
en todas las manifestaciones de la acción ejecutiva. 19
Según su concepción acerca del estudio de la Administración Pública, ésta
debe ser observada no sólo en lo relativo a las reglas de su acción, sino también en lo referente a la organización de los agentes que ejecutan la acción.
Con frecuencia la palabra administración se utiliza para referirse a la "organi-
15 Ibid., p. 201.
16
17
lbid., pp. 209-210.
iu«, p. 210.
18 Guerrero, Ornar, Teoria de la Administración Púh/ica, op. cit., p. 295. El cursivo es mio.
19 Goodnow, Derecho Administrativo Comparado, p. 6. Citado por Ornar Guerrero.
172
Los
"DIVERSOS" OBJETOS DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
zación administrativa", que comprende desde el Jefe del Ejecutivo hasta el
último de sus subordinados. "Así la palabra, a la par que indica una función
del gobierno, expresa el organismo del Estado. Administración es la función
de ejecución, la administración es la totalidad de las autoridades ejecutivas y
administrativas. "20
En su obra, Política y administración, Frank Goodnow tiene como tesis fundamental la de examinar las diferencias entre el gobierno formal y el gobierno
real, lo que lo conduce a sus planteamientos relacionados con las funciones
primarias del Estado; es decir, la expresión y la ejecución de la voluntad del
Estado, o .como también se les llama: la política y la administración. "Estas
dos funciones del gobierno pueden, por propósito de conveniencia, ser designadas respectivamente como política y administración. Política se relaciona
con las políticas o expresiones de la voluntad del Estado y administración con
la ejecución de esas políticas. "21
Respecto a la administración, señala que no sólo es una función de la autoridad ejecutiva, sino también la "función de ejecutar la voluntad del Estado".
Por último, Willoughby considera que está frente a una disciplina que merece
un tratamiento riguroso, por lo que está consciente de que una:
[oo.] objeción puede elevarse frente a la designación de la administración como ciencia. Independientemente que la objeción sea o no válida, la posición aquí sostenida
es que, en administración, hay ciertos principios fundamentales de aplicación general, análogos a los que caracterizan a toda ciencia y que pueden ser observados si el
fin de la administración, la eficiencia de la operación, es asegurada; y que estos
principios serán determinados y su significación conocida sólo por la aplicación
estricta del método científico en sus investigaciones.P
En su obra El gobierno de los estados modernos, Willoughby opina que el
trabajo gubernamental es muy complejo y diversificado, lo que exige la existencia de órganos especializados. De este modo, en ellos se conjuga la especialización y la definición de responsabilidades precisas. La distribución de los
poderes gubernamentales está basada en el derecho, tanto en lo que se refiere a
la organización como en lo que corresponde a su operación. "Por tanto, es
reconocido universalmente que desde el punto de vista funcional, el principio
20 Ibid., p. 9.
21 tu«. p. 18.
Z2 WilIollBhby, Principies o/Pub/ie Administration. p. IX. Citado por Omar Guerrero.
171
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
sobre el cual deben clasificarse los poderes gubernamentales reside en la naturaleza del poder tal como es determinado y ejercido por su relación con el
derechot.P
A partir de este punto de partida, establece una clasificación "quíntuple"
más satisfactoria, porque la división tripartita -ejecutivo, legislativo y judicial- no resiste, en su opinión, ni el examen científico ni la prueba de la
práctica cotidiana. Entonces establece su célebre teoría de la división quíntuple de las ramas del gobierno, donde la administración asume un carácter
distintivo respecto a la ejecución. En la división tripartita, la administración se
encuentra confundida y se le trata como una parte de la función ejecutiva;
indistintamente se habla de ejecución o de administración. Pero las dos son
diferentes: "La función ejecutiva es la que representa al gobierno como un
todo y vigila que sus diferentes partes cumplan las leyes. La función administrativa es la que administra realmente la ley, tal como ha sido declarada por la
rama legislativa del gobierno e interpretada por Ia judicial't.>
Por tanto, la primera tiene un carácter político, se relaciona con la determinación de las políticas generales e implica el ejercicio del juicio en su aplicación. Por su parte, la administración pone en acción a esas políticas.
Un estudio contemporáneo del gobierno es el de Richard Rose, quien muestra la vigencia de esta orientación del objeto de estudio. "El gobierno es grande
por sí mismo: grande en sus exigencias de recursos a la sociedad y grande en
el impacto que tiene sobre ella. "25 Para Rose, el gobierno pesa mucho en la
vida de todas las naciones de Occidente en la actualidad; los gobiernos difieren
entre las naciones sólo en cuanto a su magnitud. Debido a que los gobiernos
son dinámicos, no estáticos, pueden seguir desarrollándose. Independientemente de que el gran gobierno se considere o no un gran problema, es un tema
muy debatido en el campo de estudio de la Administración Pública. 26 En términos históricos, el crecimiento del gobierno representa un gran triunfo del Estado
occidental moderno.
23 Ibid., p. 303.
24 Ibid., p. 220.
25 Rose, Richard, El Gran Gobierno. Un Acercamiento desde los Programas Gubernamentales, México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública y Fondo de Cultura Económica,
1998, p. 47.
26 Para Rose, "El gran gobierno es un hecho de la vida. El tamaño actual del gobierno es muy diferente
del que afrontaron filósofos como Thomas Hobbes, Thomas Jefferson, John Stuart Mili y Karl Marx. Argüir
a favor de que lo 'pequeño es hermoso' resulta anacrónico y utópico. Las circunstancias generadoras del
crecimiento del gobierno parecen irreversibles. Tampoco es probable que disminuya el tamaño de otras
instituciones de la sociedad,como las corporaciones empresaria/es, los sindicatos o las universidades. La
174
Los
"DIVERSOS" OBJETOS DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Puede inferirse que estos cuatro autores realizan una mayor delimitación del
objeto de estudio de la Administración Pública, al considerar al gobierno como
materia de estudio. Woodrow Wilson ha dicho que la administración pública
es tan antigua como el propio gobierno. Consideran estos autores que el Estado como objeto de estudio implica la concurrencia interdisciplinaria; con el
gobierno la administración pública tiene un objeto más definido. La dicotomía
política-administración fue una separación artificial que no resistió el transcurso de los años; la contribución, de cualquier manera, es enorme: la administración pública cuenta con una materia y una disciplina que es la Administración
Pública.
La Administración Pública como estudio del poder
Otro objeto de estudio para la Administración Pública es el estudio del poder.
La Administración Pública, desde su origen como séquito del señor patrimonial a los modernos aparatos burocráticos de la actualidad, ha cumplido una paradójica doble función de todo Estado: dominación y servicio.?? En esta
perspectiva, se afirma que el centro de interés de la administración pública, es
decir, su objeto de estudio, ha sido precisado con toda claridad aun considerando las discrepancias entre diversos enfoques e interpretaciones.
La Administración Pública: a) es una función; b) no consiste en una mera
ejecución; e) es el gobierno en acción; y d) su objeto de estudio es el poder."
La Administración Pública, necesariamente, es una función consecuente de la
política. Todos los Estados, independientemente de su grado de diferenciación
interna, desempeñan dos tipos de funciones básicas: política y administrativa.
Ambas funciones integran un proceso más comprensivo: el gobierno. Cuando
el gobierno formula planes generales y decide su implantación es política;
cuestión que enfrentan los responsables de formular las políticas no es si el gobierno debiera ser grande,
sino qué importancia debe atribuirse a su tamaño actusJ".lhidem.
27 Guerrero, Ornar, Teoria Administrativa de la Ciencia Política, México, UNAM, 1976, p. 18. En esta
obra existe una mayor sustentación teórica en relación con la consideración del poder como objeto de estudio de la Administración Pública. Se retoma una parte importante para este apartado.
28 lb id., p. 74. La administración pública no es un simple acto de ejecución: "ejecutar", "efectuar",
"realizar", "llevar a cabo", conllevan una connotación concluyente, implican el acto de consumación última, llevar los fines a sus consecuencias extremas. La administración pública tiene como misión una seriación en la cual cada paso es una etapa cumplida, un paso adelante, en un proceso cuyos fines están situados
a modo de "blancos móviles":
175
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
ｾｾｾＭＭＭＭＭＭＭＭＭＭＭＭＭ
cuando el gobierno establece los medios específicos para su puesta en marcha
es administración. Política es el gobierno decidiendo, administración es el gobierno actuando.
La Administración Pública es el gobierno en acción, acción gubernamental;
es dinámica, movimiento continuo. Para Ornar Guerrero, el gobierno es el proceso conductivo del Estado que concreta las relaciones de dominación, explotación, tutela y servicio inherentes al mismo; el gobierno es fuente de orden y
voluntad política, en la administración pública cuando desempeña las funciones involucradas en la movilización, organización y dirección de hombres y
recursos para lograr los cambiantes objetivos del Estado.
El poder es el objeto de la administración pública como un campo de la ciencia
política, pero en una dimensión específica. La lucha por el poder, la aspiración por
el timón del gobierno, las alianzas y discrepancias inherentes a la pugna por ser o
llegar a ser la clase política, es un problema central para la ciencia política en su
conjunto; para la administración pública, sin embargo, no es sino un supuesto: lo
interesante para la misma no es tanto el poder en su proceso de constitución, como
su establecimiento mismo. Para la administración pública el poder disputado en la
arena política no es tan importante como el poder configurado en gobierno.P
Ornar Guerrero señala que el gobierno, como política y administración, implica voluntad y ejercicio de poder: primero, estableciendo medidas políticas
generales; segundo, activando tales medidas que inspiran y generan las demandas de aquellos que son afectadas por las mismas. Al definirse la administración pública como el gobierno en acción se encuentra implícitamente la
naturaleza de su función como ejercicio real del poder, que el Estado reclama
como monopolio legítimo en términos de fuerza física; la administración pública es la realización de la existencia del Estado como organización del poder
político.w
El poder, objeto de la ciencia política, es también el objeto de estudio de la
administración pública, pero en la dimensión que comprende el ejercicio de
la dominación estatal. La administración pública, al ejercer la dominación
efectiva, mantiene latentes las expectativas y hábitos de obediencia, lleva a la
realidad la existencia del Estado y marca aquello que es inherente al Estado
29 iu«, p. 77. El cursivo es mío.
30 Esto no significa que la Administración Pública sea la fuente o el sujeto del poder, posición que
ocupa la clase gobernante; por el contrario, es el medio específico para el ejercicio del poder.
176
Los
"DIVERSOS" OBJETOS DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
mismo: clases o grupos privilegiados por la frontera del poder, por la jerarquía
que separa a gobernantes y gobernados.
Esta interpretación de considerar al poder como objeto de estudio de la
Administración Pública sostiene que el gobierno cumple funciones de poder
(dominación) políticas y administrativas. Para la Ciencia Política, su objeto es
el gobierno en sus dimensiones políticas y de dominación estatal, mientras que
para la Administración Pública, el gobierno en su dimensión administrativa y
la dominación efectiva. Es en el gobierno, en su doble dimensión: dominio y
servicio, que el poder se constituye en objeto de estudio de la Administración
Pública.
La Administración Pública como estudio del poder ejecutivo
La Administración Pública tiene como objeto de estudio el poder ejecutivo.
El capitalismo no es el origen del objeto, pero sí del estudio de la Administración Pública, debido a que fue en el capitalismo donde se produjo la separación
de la sociedad y el Estado. En el capitalismo se rompen las ataduras patrimoniales y colegiales que mantenían cautivo al ejecutivo, permitiendo conformar
el carácter y forma de la administración pública como un fenómeno que llegó,
en su momento histórico, a tener sustancia e identidad."
La Administración Pública, como objeto de estudio, está caracterizada por cuatro
atributos que identifican su lugar en el modo de producción capitalista: 1) Es una de
las formas de mediación entre el Estado y la sociedad; 2) Es la delegación del Estado en la sociedad; 3) Está organizado en el ejecutivo, y 4) Es el gobierno en acción;
la acción del Estado en la sociedad civil. El estudio de la Administración Pública no
puede partir sino de estas mismas premisas.V
En ese sentido, la Administración Pública es un objeto de estudio consistente en la mediación entre el Estado y la sociedad a través del poder ejecutivo, lo
que implica que es un fenómeno identificable y definible. Los fundamentos de
su identidad se establecen en cuatro condiciones históricas: a) El divorcio del
Estado y la sociedad; b) La necesidad de la mediación entre el Estado y la
sociedad; e) La forma doble de la mediación, a través de las clases sociales y
de la administración pública. Las clases sociales como mediación entre la soｾｬ ¡bid., p. 2U.
32 Ibtd., p. 214. Er cursívoes
mio.
177
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
ciedad y el Estado y la Administración Pública como mediación entre el Estado y la sociedad; y d) La organización bipolar de la mediación. Las clases
sociales en el legislativo y la Administración Pública dentro del ejecutivo.
La Administración Pública tiene por objeto de estudio el poder ejecutivo. La
relación entre el ejecutivo y el poder legislativo constituyen el régimen político y resumen los centros de poder del Estado, pero en el poder ejecutivo se
muestra de manera visible la acción fundamental del Estado. El predominio
del ejecutivo va aparejado al proceso histórico del predominio político de la
burguesía. El poder ejecutivo es una creación de la monarquía absoluta. "El
ejecutivo, entonces, es el objeto de estudio de la Administración Pública en la
medida en que, como centro de poder cimero del Estado, concentra en su seno
esencialmente las facultades y capacidades dinámicas del propio Estado y organiza y pone en acción el movimiento, toda su fuerza vital en el seno de la
sociedad civil. "33
El ascenso del poder ejecutivo y la burocratización del legislativo no pueden
explicarse por sí mismos, se explican a partir de la división prevaleciente del
Estado y la sociedad, es decir, por la autonomía relativa del Estado frente a la
sociedad. El poder ejecutivo ha llegado a ser el centro del poder superior del
Estado, debido a la decadencia del parlamento como centro de poder de las
clases, al mismo tiempo por la existencia paralela de otras corporaciones clasistas y la conjunción de los intereses de la burguesía y las actividades del
ejecutivo. Un poder ejecutivo fuerte es por tanto producto de un Estado fortalecido sobre la sociedad. Para Ornar Guerrero el objeto de estudio de la Administración Pública es el ejecutivo, ya que éste es el gobierno como mediación:
y es al mismo tiempo la administración pública, porque ella es la mediación
entre el Estado y la sociedad."
La Administración Pública como estudio de los poderes (ejecutivo,
legislativo y judicial)
Otra posición establece que el objeto de estudio de la Administración Pública
no sólo es el poder ejecutivo, sino también los poderes legislativo y judicial.
Felix Nigro considera que el objeto de estudio para identificar a la Administra33 Ibid., p. 216.
34 En una posición compleja, Ornar Guerrero concluye diciendo: "Gobierno, administración pública y
ejecutivo son lo mismo. El objeto de estudio es la administración pública, el gobierno y el ejecutivo porque
son idénticos. Esta trilogía resume gran parte de los objetos de estudio expuestos".
178
Los
"DIVERSOS" OBJETOS DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
ción Pública es su conexión con las tres ramas tradicionales del poder, que
son: la ejecutiva, la legislativa y la judicial." Bajo esta concepción, administrar es ejecutar, es decir, poner en práctica leyes que han sido aprobadas por el
poder legislativo. Sin embargo, existe una clara distinción entre los poderes
legislativo y administrativo: el legislativo posee el primero, pero cuando apoya
una ley, lo que la rama ejecutiva realiza con esa ley se convierte en "administración ".
Aun cuando las ramas legislativa y ejecutiva constituyen entidades totalmente separadas, es la última sin embargo la que posee el poder administrativo, de lo que se
deduce que administración pública es "lo que la rama ejecutiva efectúa". El poder
judicial se mantiene apartado de la administración pública, decidiendo los casos que
se plantean entre las partes privadas pero también controlando a los administradores
públicos por sus actos inconstitucionales ilegales o arbitrarios.é"
Nigro cita el caso de las controversias suscitadas en el seno de la Subcomisión del Senado (Senate Subcomittee on Separation of Powers) en la que quedó claro que la Constitución no establece la diferencia entre los poderes
legislativo y ejecutivo. Una de las preocupaciones más específicas de esta Subcomisión fue la disputa entablada entre las ramas legislativa y ejecutiva sobre
la constitucionalidad y oportunidad de los llamados poderes de veto"? por parte
del legislativo que requieren alguna forma de aprobación del Congreso o bien
a través de comisiones o bien por ambas Cámaras, con anterioridad a que las
unidades departamentales de la Administración Pública puedan pasar a la acción. El argumento defendido por el equipo del Presidente Johnson, expresado
por el Ministro Adjunto del Departamento de Justicia, consistió en esencia en
que la selección de proyectos específicos era un acto propio del ejecutivo en el
cual el Congreso, si se atenía a la Constitución, no debería interferir.
La interpretación de que "administrar" es ejecutar y de que existe una distinción clara entre los poderes legislativo y ejecutivo, para Nigro no es un
argumento sólido. Se puede tomar partido a favor de la actitud del Presidente o del Congreso, pero la Subcomisión dejó claro que el Congreso, una vez
35 Nigro, Felix A. y Nigro, L10ydG., Administración Pública Moderna, Madrid, INAP, 1981, p. 12.
36 Ibídem.
.
37 El veto legislativo se ha desarrollo desde 1950 y ha sido recogido en algunas regulaciones como la
Ley de Prevención de Inundaciones y de Protección contra Otros Daños Menores, causados por escape de
agua, de 1954, que en el año de 1967. se convirtió en tema importante de debate entre el Congreso y el
presidente Jobnson.
179
rose JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
aprobada una ley, podría desempeñar un papel más amplio que el de limitarse a
la crítica de las decisiones tomadas por el ejecutivo a la hora de poner en
vigor la legislación. En algunos casos el legislativo consideraba que su papel era
el de dirigir conjuntamente con los Departamentos correspondientes de la Administración Pública determinados programas específicos y no limitarse simplemente en la autorización. Por ello, cualquier definición de la Administración
Pública no puede dejar de lado al legislativo, aunque lo expuesto no sea la única
razón para ello. 38
Si se considera a la administración pública como un proceso (como un conjunto de conocimientos y de técnicas para el manejo efectivo de una empresa),
ello no sólo es propio de la función legislativa sino de otros organismos. La
función legislativa debe ser organizada debidamente. Incluso, si se miran desde "dentro" las funciones del legislativo, puede verse que también éstas necesitan de una buena administración.é?
Lejos de mantenerse aparte, el poder judicial ha sido desde hace mucho
tiempo una fuerza que ha contribuido poderosamente a moldear la administración pública, faceta que viene acentuándose últimamente a medida que la opinión pública en general, los empleados de la administración, otras personas e
instituciones presionan por sus derechos ante los tribunales correspondientes.
Existe actualmente la preocupación porque las decisiones de los tribunales
puedan estorbar la aplicación de la ley. Sea verdad o no esta acusación, parece
claro, a partir de las controversias que existen, que las actividades diarias de
los policías y de otros funcionarios públicos están grandemente influidas por las
decisiones de los tribunales. El Presidente del Tribunal Supremo en los Estados Unidos sostenía que los tribunales ejecutaban funciones administrativas
complejas que afectan a la coordinación de numerosas personas, al ser responsables de funciones tales como "las peticiones de custodia de niños a consecuencia de divorcio o separaciones matrimoniales que se presentan ante los
tribunales, los problemas de adopciones, de deudas, de administración, de bienes inmuebles, así como miles de otras tareas que no son puramente o estrictamente judiciales't.e? Asimismo, en los Estados Unidos apareció la profesión de
38 Se pasa por alto con frecuencia que los cuerpos legislativos supervisan directamente las actividades
de algunos Departamentos administrativos; ejemplos en el ámbito nacional son la Oficina de Imprenta de la
Administración (Govemment Printing Office), la Biblioteca del Congreso (the Library of Congress) y la
Intervención General. Ello muestra que no todas las unidades administrativas que ponen en práctica la
legislación se hallan dentro de la rama del poder ejecutivo, lo cual es una prueba más de que la administración abarca algo más que la rama del gobierno.
39 lbid, p. 16.
40 Citado por Felix Nigro,lbid., p. 18.
180
Los
"DIVERSOS" OBJETOS DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
manager del tribunal; en 35 estados y 46 áreas metropolitanas laboraban ejecutivos de tribunales. "Debido a que los administradores comparten facultades
legislativas y judiciales con las otras dos ramas de gobierno, su influencia en
la política pública es mucho más importante ahora que antes; la administración
pública ha ganado en importancia. "41
Para Marshall Dimock, la administración pública es cuasi legislativa cuando
se realiza la expedición de normas, lo que significa que puede remplazar o
interpretar la ley, para ir dando expresión a la política de gobierno, a medida
que se desarrolla el proceso administrativo. Tanto en la creación de las leyes
como en la interpretación y en la aplicación, la administración pública tiene un
papel relevante, mientras que en los aspectos cuasi judiciales (audiencias y
decisiones) de la administración pública, el número de decisiones así emitidas
es mucho mayor que el que se pronuncia en los tribunales. Esta actividad cuasi
judicial la realizan no sólo las comisiones reguladoras que se ocupan de problemas de gran importancia económica y financiera, sino también diversos departamentos y oficinas. Hay oficinas como la de impuestos, que realizan
mayor trabajo cuasi judicial que las mismas comisiones. "Por tanto, la conclusión obvia es que las tres ramas del poder forman parte del estudio y praxis de
la administración pública. "42
Para Felix Nigro, en su definición clásica, la Administración Pública abarca
las tres ramas del poder -ejecutiva, legislativa y judicial- y sus interrelaciones. Esta conclusión sostiene que el objeto de estudio de la Administración
Pública no sólo es el poder ejecutivo sino los poderes legislativo y judicial, ya
que existen interelaciones que afectan, limitan y permiten el desarrollo de la
actividad gubernativa. Cabe señalar que para esta posición el poder ejecutivo
es el objeto de estudio de la disciplina; sin embargo, los poderes legislativo y
judicial deben ser estudiados de manera complementaria en aquellos aspectos
que tengan incidencia con el poder ejecutivo.
La Administración Pública como estudio de la burocracia
La Administración Pública ha tenido como objeto de estudio a la burocracia.
Diversos autores, desde Max Weber, Laski, van Mises, Fritz Marx, Crozier y
más recientemente Guy Peters, han centrado su atención en la burocracia. En
41 Dimock, Marshall y Dimoek, Oladys, op. cit., p. 128.
421btd., p. 19.
181
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
la ciencia social contemporánea se emplea el término burocracia para indicar un tipo general de organización humana que, por significativos conceptos,
se distingue de otros tipos de organización.
En el análisis de Max Weber, hay tres tipos de autoridad o principios de
"legitimidad" en la organización.:" La "autoridad tradicional" es sancionada
simplemente por el tiempo y la posición aceptada por el que la ejerce, como
fue el caso de las sociedades primitivas. Otro tipo de autoridad es la "autoridad carismática" basada en cualidades personales de jefatura o magnetismo;
este tipo de autoridad es el que se atribuye al héroe guerrero o al profeta religioso. El tercer tipo de autoridad es la "racional" o "autoridad legítima"; ésta
es la que se basa en un conjunto de normas aceptadas como "legítimas" por
los miembros de la organización. La burocracia es la forma típica en que se
institucionaliza la autoridad racional o legítima. Para Weber-' la burocracia
funciona bajo los siguientes preceptos:
l. Existe el principio de zonas precisas y jurisdicción oficial, donde las actividades están distribuidas de manera fija como deberes oficiales y la
2.
3.
4.
5.
6.
autoridad es la encargada de dictar las órdenes necesarias para el cumplimiento de los deberes.
Los principios de jerarquía oficial y de niveles de gobierno de autoridad
implican un sistema ordenado de superioridad, donde los cargos más bajos están supeditados a los cargos más altos.
La administración de los cargos oficiales se basa en documentos escritos,
"los archivos", que se conservan en su forma original. Existe, por tanto,
un cuerpo de empleados subalternos y escribientes de todas clases.
La administración oficial es especializada y presupone una preparación
concienzuda y focalizada.
Cuando las funciones propias de un cargo han llegado a su pleno desarrollo, la actividad oficial exige plena capacidad de trabajo del funcionario,
aunque sus horas de trabajo estén claramente definidas.
El desempeño de un cargo está sujeto a reglas generales, que son estables, más o menos completas y que pueden aprenderse. El conocimiento
de estas reglas representa un aprendizaje técnico especial con que cuentan los funcionarios.
43 Waldo, Dwight (comp.), "Administración Pública", La Función Administrativa, los Sistemas de Organización y otros Aspectos, México, Trillas, 1985, p. 57.
44 Weber, Max, "Burocracia", Waldo, Dwight (comp.), "Administración Pública", La Función Administrativa, los Sistemas de Organización y otros Aspectos, op. cit., pp. 58-60.
182
Los
"DIVERSOS" OBJETOS DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Para Max Weber, el motivo esencial de la superioridad de la administración
burocrática de otras formas de organización se debe al conocimiento técnico
que, mediante el desarrollo de las técnicas modernas y procedimientos administrativos, se ha hecho absolutamente indispensable.
La experiencia tiende universalmente a demostrar que el tipo puramente burocrático
decir, la variedad monocromática de la burode organización administrativa ｾｳ
cracia- es, desde un punto de vista puramente técnico, capaz de alcanzar el más
alto grado de eficiencia y, en este sentido, es formalmente el medio más racional
conocido de lograr una dirección imperativa de los seres humanos. Es superior a
cualquier otra forma en precisión, estabilidad, rigor de disciplina y merecedora de
confianza. [...] Es finalmente superior tanto en intensidad de eficiencia como en
alcance de sus operaciones y es formalmente capaz de ser aplicada a toda clase de
tareas administrativas.P
Por su parte, los detractores de la burocracia la señalan como un mal necesario y con un término despectivo y peyorativo, hasta llevar a la burocracia a un
estado de patología administrativa La burocracia también ha sido vista como
una forma de concentración del poder político. Laski sostenía que:
Burocracia es el término generalmente aplicado a un sistema de gobierno cuya aplicación está completamente en manos de funcionarios, que el poder de éstos pone en
peligro las libertades de los ciudadanos ordinarios. Las características de tal régimen son una pasión por la rutina en la administración, el sacrificio de la flexibilidad
a la rigidez del reglamento, demora en la adopción de decisiones y resistencia a
embarcarse en experimentos. En casos extremos, los miembros de la burocracia
pueden llegar a constituir una casta hereditaria que manipula el gobierno en beneficio propio."
Por su parte, Ludwing von Mises afirma que la burocracia no puede calificarse como buena o mala, sino que tiene una naturaleza pública que la hace
diferente de la administración privada. Incluso, la administración pública no
puede medirse en los mismos términos que la administración privada.
A esas objeciones podemos responder una vez más que la burocracia no es en sí ni
buena ni mala. Es un método de administración que puede aplicarse en diversas
45 Ibid., p. 65.
46 Laski, H. J., "Burocracia", Waldo, Dwight (comp.), Administración Pública. La Función Administrativa, los Sistemas de organización y otros aspectos, op. cit.; p. 53.
183
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
esferas de la actividad humana. Hay un determinado campo, el del manejo del
aparato del gobierno, en que hay que recurrir necesariamente a los métodos burocráticos. Lo que mucha gente considera en la actualidad como un mal no es la
burocracia como tal, sino la expansión de la esfera en que se aplica la administración burocrática.t?
Ludwing von Mises establece una clara distinción entre administración burocrática y administración privada. La administración burocrática es una administración que está obligada a cumplir con normas y reglamentos precisos
fijados por la autoridad de un organismo superior. La tarea de los burócratas consiste en ejecutar lo que tales normas y reglamentos le ordenan, mientras que en
la administración comercial o utilitaria es una administración orientada con
fines de lucro: su objetivo es la obtención de beneficios. Los objetivos de la
administración públi ca no pueden medirse en términos monetarios ni pueden
regularse por métodos de contabilidad. "Ahora estamos en posibilidad de dar
una definición de la administración pública: Administración Pública es el método aplicado en la dirección de los asuntos administrativos cuyos resultados
no supone valor crematístico alguno en el mercado. "48
El modelo burocrático sigue siendo, a pesar de todo, un punto de partida útil
para el análisis y para algunos representa una forma superior de organización
del Estado." Woodrow Wilson argumentó en favor de la separación entre política y administración, al considerar que la sociedad estaría mejor atendida si
los ciudadanos, sus representantes y, sobre todo, sus grupos de interés, pudieran ser separados de la mayoría de los procesos relacionados con la elaboración de las poIíticas públicas. Por su parte, Page desagregó el concepto de
burocracia y luego examinó sus componentes en Francia, Alemania Occidental, Gran Bretaña y Estados Unidos, en donde realizó un hallazgo fundamental
en el sentido de que la burocracia es una institución crucial en la formulación
y ejecución de las políticas de todos estos gobiernos.
El término "Estado administrativo" implica que la burocracia ha desarrollado la capacidad de dominar y dar forma a la mayor parte de la actividad que
se lleva a cabo dentro del gobierno contemporáneo y, de esta manera, moldear
la naturaleza del Estado mismo. Para Fritz Marx el desarrollo del "Estado
47 Von Mises, Ludwing, "Administración burocrática", Waldo, Dwight (comp.), Administración Pública. La funcián Administrativa, los Sistemas de Organización y otros Aspectos, op. cit., p. 71.
48 Ibid., p. 72.
49 Peters, B. Guy, "Política Pública y Burocracia", Foro Internacional, México, El Colegio de México,
enero-marzo de 1993, vol. XXXIII, núm. J 31, p. 58.
184
Los "DIVERSOS" OBJETOS DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
administrativo" es producto de una expansión y desarrollo de las funciones
estatales y de la propia burocracia (Fritz Marx la llama la "maquinaria administrativa"):
Una de las características más notables del gobierno moderno es el gran número de
sus funciones, número que va haciéndose cada vez mayor. La ejecución de estas
funciones exige una maquinaria administrativa muy elaborada. Como consecuencia,
la gran masa de lo que el gobierno hace hoyes de naturaleza administrativa. Sin
minimizar el significado de la legislación ni el papel de los tribunales, la Administración Pública les ha superado en importancia en cuanto a la eficacia general del
gobierno. 50
Dentro de las prácticas del "Estado administrativo" destaca la participación
de un considerable cuerpo de altos funcionarios de jornada completa en la
dirección cotidiana de los asuntos públicos. A este cuerpo casi permanente se
le suele llamar burocracia. 51
Después de que Pressman y Wildav-ky descubrieron el concepto de implementación, éste ha tenido un gran impacto en la reflexión sobre el papel de
la administración pública y su influencia sobre las políticas públicas, sobre todo a
partir de la perspectiva de "abajo hacia arriba". En ese mismo contexto, destaca Michel Crozier con Dupuy, Worms, Gremion y Thoenig; estos estudiosos
encuentran que el poder burocrático está diseminado a través de los distintos
niveles de la organización y no sólo concertado en la cúpula.V Esto los lleva a
percibir la dinámica de las organizaciones de una manera similar a la perspectiva de la ejecución de "abajo hacia arriba". Para Guy Peters, la escuela de
Crozier contrasta aún más con los que señalan que el poder burocrático se
encuentra centralizado; en el sistema de Crozier, lo "periférico es central ".
Otra metodología que vincula a las organizaciones públicas con las políticas
públicas se encuentra en los trabajos de Niskanen y los seguidores de su método.
El planteamiento de la elección pública (pub/ic choice), señala que el papel
de la burocracia es dominante, especialmente en el crecimiento del gasto público. La expansión puede servir a los intereses de la organización o a los
50 Morstein Marx, Fria, El Estado Administrativo. Una introducción a la burocracia, Madrid, Escuela
Nacional de Administración Pública, 1975, p. 36.
51 Fritz Morstein señala que el término "Estado administrativo" no debe considerarse como un Estado
carente de órganos legislativos y judiciales, sino como un Estado en el que la organización y las operaciones
administrativas tienen, al menos cuantitativamente, una especial relevancia.
52 lbid., p. 63.
185
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
-------------
intereses de los ejecutivos, pero el crecimiento será el objetivo. Por su parte,
otros estudiosos como Nakamura y Smallwood, y Guy Peters se ocupan de las
relaciones entre los funcionarios de carrera y los políticos, para tratar de identificar cuál de los dos grupos en el proceso de elaboración de las políticas es
quien mantiene realmente el poder durante la elaboración de los programas. Guy
Peters sostiene:
El papel determinante de la burocracia pública es un rasgo distintivo del gobierno
contemporáneo. El incremento masivo del número y la complejidad de las funciones
del gobierno después de la Segunda Guerra Mundial, o incluso desde los años setentas, ha generado demandas para que el gobierno actúe en áreas que podían ser atendidas más fácilmente a través de una mayoría de las democracias industrializadas,
ha estado asociado con el desarrollo del Estado benefactor y la economía mixta, y
las burocracias han sido el instrumento principal tanto para la formulación como
para la ejecución de sus programas. En el Estado de bienestar contemporáneo la
burocracia pública ha adquirido una importancia que pocos de los principales teóricos de la administración pública o del gobierno democrático hubieran imaginado o
concedido. 53
A pesar de las presiones políticas para minimizar el papel de la burocracia
en la formulación y ejecución de políticas e incrementar el de los políticos, la
burocracia conserva una posición poderosa de estos procesos. Ese poder puede
ser simplemente un requisito de gobierno efectivo en la sociedad conternporánea.>' Contra lo que suele pensarse, la burocracia pública puede ser un factor
benéfico para la sociedad, aunque debe analizar su relación con los componentes políticos del gobierno, que son los más directamente sensibles. 55 ParaPeters,
es fundamental estudiar el papel de la burocracia en el proceso de elaboración
de políticas públicas, al igual que su repercusión en la vida de los ciudadanos,
así como en las cuestiones de la obligación de la rendición de cuentas y su
control. 56
53
tua.. p. 86.
54 Ibid., p. 87. "En los ochentas, un gran número de gobiernos buscaron revertir la tendencia expansio-
nista del sector público y del poder de la burocracia. Estos gobiernos utilizaron una ideología conservadora
y antiestatal para justificar sus acciones, y pueden ser vistos como un nuevo grupo de ideólogos que conquistó el poder en lo que se ha considerado como una época más tecnocrática".
55 Peters, Guy B., La Política de la Burocracia, México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y
Administración Pública y Fondo de Cultura Económica, 1999, p. 65.
56 "Antes de analizarlas fallas y los problemas del gobierno, nos plantearemos un interrogante básico:
¿cómo maneja este aumento de carga de trabajo? La mejor respuesta es que la mayor parte del trabajo se
encomienda a la administración pública, a esos tristemente célebres burócratas a quienes suele culparse por
186
Los "DIVERSOS" OBJETOS DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Para la Administración Pública es importante el papel de la burocracia en el
fortalecimiento de los gobiernos contemporáneos, por lo que para algunos estudiosos la burocracia seguirá siendo un objeto de estudio durante mucho
tiempo. No obstante, hay que considerar lo que afirman Mosher y Cimmino en
el sentido de que el intento de que la burocracia sea una ciencia suficientemente objetiva ha quedado invalidada, desde un principio, por las expresiones ambiguas y emotivas que acompañaban a la palabra misma. 57
La Administración Pública como estudio de la organización
La teoría de la organización se desarrolló paralelamente a la administración
pública y en ocasiones se han superpuesto, confundiéndose o relativizándose
sus fronteras disciplinarias. Herbert Simon postularía en 1947, en su tesis doctoral en ciencias políticas, la unicidad de la administración, eliminando toda
frontera entre administración pública y privada, para constituir la teoría de la organización como disciplina universal del fenómeno organizacional. 58
Para Simon la "organización" es importante, en primer lugar, porque en
nuestra sociedad los hombres pasan la mayor parte de su vida adulta dentro de
las organizaciones; ese medio ambiente suministra en gran parte la fuerza que
moldea y desarrolla cualidades y hábitos personales. En segundo lugar, es importante porque ofrece a aquellos que ocupan cargos de responsabilidad los
medios de ejercer autoridad y de influir en los demás. En tercer lugar, porque al
estructurar las comunicaciones determina las condiciones externas de la información en las cuales se toman decisiones. 59 Se define a la organización como:
las fallas del gobierno. La administración y la burocracia al parecer son casi tan antiguas como el gobierno
mismo, pero ahora se han convertido en una parte cada más importante del aparato gubernamental en casi
todos los países del mundo" (Ibid., p. 67. Cursivo mío).
57 Mosher, Frederick y Cimmino, Salvatore, Ciencia de la Administración, Madrid, RIALP, 1961, p. 73.
Para estos autores a veces la burocracia es entendida como una extensión de las oficinas y de las personas
que están en ellas, otras veces, la palabra parece indicar las carreras públicas en general; en otras ocasiones
se refiere a las categorías de empleados; otras, a aquellos que se encuentran en puestos administrativos o
directivos. Durante largos años los hombres políticos de todas las naciones han lanzado sus invectivas
contra la administración pública usando los términos de burocracia y burócratas.
58 Ibarra Colado, Eduardo y Montaño Hirose, Luis, "Teoría de la Organización y Administración Pública, Insuficiencias, Simplezas y Desaflos de una Maltrecha Relación", Gestión y Políticas Públicas, México,
CIDE, vol. 1, núm. 1, julio-diciembre de 1992, p..50. Este artículo es muy útil para este apartado de la teoría
organizacional y la administración pública. U na buena parte de este apartado de organización está resellado
de elite completo artículo.
S9 Simón, Herbert A., El Comportamiento Administrativo. Estudio de los Procesos Decisorios en Jo
Organtzactán Admtnistrattva; Madrid, Aguilar, 1988, p. XV.
187
ross JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
[...] al complejo diseño de comunicaciones y demás relaciones que se pueden producir en un grupo de seres humanos. Este diseño proporciona a cada miembro del
grupo una gran parte de la información, de los supuestos, objetivos y actitudes que
entran en sus decisiones, y también una serie de expectativas fijas y comprensibles de lo que los demás miembros del grupo están haciendo y de la forma en que
reaccionarán ante lo que él diga y haga. El sociólogo le denomina "sistema de funciones"; pero para la mayoría de nosotros es más conocido como una "organización".6o
Para Simon, lo que constituye la preocupación central de la teoría administrativa es el límite entre los aspectos racionales y no racionales del comportamiento social humano.s! La teoría administrativa es, particularmente, la teoría
de la racionalidad intencionada y limitada del comportamiento de los seres
humanos que se dan por satisfechos porque no tienen el ingenio para tratar de
lograr el máximo.
Los primeros acercamientos de tipo organizacional a la administración pública se encuentran en las teorías posweberianas de la burocracia (Merton,
1965; Selznick, 1949; Blau, 1963; Crozier, 1974). La teoría de la organización
ha avanzado a lo largo del siglo xx por medio de rupturas, entrecruzamientos
y vicisitudes que le otorgan una especificidad propia como un campo en pos de
un objeto multifacético, multideterminado y cambiante. A las rupturas del
enfoque convencional, que privilegian ciertos aspectos del fenómeno, tales
como la reconstrucción del proceso de trabajo (Taylor, 1972; Ford, 1987), la
administración de los grupos informales (Roethlisberger y Dickson, 1976;
Mayo, 1972, 1977), el combate contra los círculos burocráticos (Merton, 1965;
Selznick, 1949; Blau, 1963; Gouldner, 1964; Crozier, 1974), la elaboración de
modelos para la toma de decisiones (Simon, 1984; March y Simon, 1977;
Cyert y March, 1965; March y Olsen, 1976; Pettigrew, 1973), el análisis de las
estructuras y la gestión del contexto (Woodward, 1965; Pugh y Hickson, 1979;
Emery y Trist, 1965; Perrow, 1967), la formulación de las estrategias (Ansoff,
1976; Steiner y Miner, 1977) y finalmente, el diseño de estructuras flexibles
(Herzberg, 1966; Argyris, 1957, 1964; Bennis, 1963; Likert, 1968), se superpone el análisis y la gestión de un conjunto de procesos considerados corno
fundamentales en la organización, aunque analizados generalmente de manera
60
tse: p. XVI.
Para Simon no existen "principios" inmutables de administración. Si alguna "teoría" queda implicada, es la de que la toma de decisiones constituye el núcleo de la administración y que elvocabulario de la
teoría administrativa debe derivarse de la lógica y de la psicología de la elección humana.
61
188
Los
"'DIVERSOS" OBJETOS DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
aislada. Tal es el caso del poder (Bacharach y Lawer, 1980; Crozier, 1974;
Crozier y Friedberg, 1977; Mintzberg, 1983), el conflicto (Foller, 1965; March
y Simon, 1977; Cyert y March, 1965; Pondy, 1967; Crozier, 1974; Lawrence y
Lorsch, 1973) y la comunicación (Leavit, 1977; Guetzkow y Simon, 1977;
Shaw et al., 1977).62
Hay que destacar que en la teoría organizacional las aproximaciones del
orden crítico empezaron a surgir en la década de los sesentas. El agotamiento
del modelo taylorista fordista y el descontento social ponían en tela de juicio
los beneficios de la sociedad postindustrial, desmintiendo el llamado fin de las
ideologías lo que propició una serie de movimientos críticos al interior mismo
de la teoría de la organización. Las relecturas críticas de Marx, Weber y Freud
no se hicieron esperar. La participación (Wreen, 1982; Montaño y Rosim,
1983; Espinosa y Zimbalist, 1984; Cressey etal., 1985; Wells, 1987), el poder
(Clegg, 1979, 1989; Foucault, 1980, 1983) Y el conflicto (Edwards, 1990) o el
consenso (Burawoy, 1989), entre otros, conocieron entonces un más amplio
marco de análisis en el que se recuperaban algunos aspectos sociales como
clave para explicar la organización como fundamento de la especificidad del
fenómeno bajo estudio.
[...] la administración pública requiere cada vez más de una teoría que le permita no
sólo legitimar una práctica profesional de exigencia creciente, sino también de manera estructural y en el plano social, reelaborar los mecanismos de mediación que
controlan algunas de las "imperfecciones" del mercado. [...] Pero también la administración pública requiere de una conciencia teórica que les dé legitimidad ética a
su discurso y responsabilidad social a su práctica; es decir, necesita un conjunto de
planteamientos teóricos rigurosos a partir de los cuales reconocer sus propias especificidades y su identidad.P
Más recientemente, el libro de Barry Bozeman sostiene que: "Algunas organizaciones son gubernamentales, pero todas las organizaciones son públicas".64 La premisa básica del libro de Bozeman es que lo público es una clave
para entender el comportamiento y manejo de una organización, no sólo en
dependencias del gobierno, sino virtualmente en todas las organizaciones. En
62 Ibarra Colado, Eduardo y Motaño Hirose, Luis, op. cit., p. 51.
63
p. 57.
tsu..
64 Bozeman, Barry, Todas las Organizaciones son Públicas. Tendiendo un Puente entre las Teorías
Corporativas Privadas y Públicas, México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública y Fondo de Cultura Económica, 1998, p. 31.
189
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
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ese sentido, lo público no es igual a gobierno. Lo público se refiere al grado en
que la organización se ve afectada por la autoridad política. Una primera implicación es que prácticamente cualquier organización -del gobierno, empresarial o lucrativa- tiene aspectos públicos significativos."
Otros autores sostienen la dificultad inmediata de cómo enfrentar la diversidad que cabe en el rubro de "teoria de organizaciones't.s" Para Harmon y Mayer
hay quienes están a favor de la síntesis: las "escuelas" teóricas contendientes
ofrecen planteamientos diferentes del mismo objeto; por lo tanto, deberían juntarse los hilos similares y tej erlos en una sola teoría de las organizaciones.
Otra corriente reconoce abiertamente las diferencias y acude a distintas teorías
para diferentes propósitos: la teoría de sistemas sirve para evaluar cuestiones
sistemáticas; la teoría de las series de decisiones, para los problemas de decidir; y la teoría de las relaciones humanas, para los problemas interpersonales.
En el primer caso se intenta crear una gran teoría que articule nuestros conocimientos sobre las organizaciones; en el segundo se trata de crear un "cinturón
de herramientas" con una teoría para cada propósito.
Una preocupación fundamental de la administración pública es la toma de decisiones. Para el administrador público, esta preocupación siempre está envuelta en un
tipo particular de contexto organizacional, que puede ser fragmentado con fines
analíticos; aquí, por ejemplo, empleamos el concepto de campos organizacionales
en los que los administradores públicos actúan y que delimitan sus acciones según
las funciones que deben desempeñar cada uno. Cada organización pública es una
respuesta socialmente definida a un conjunto de problemas; a saber, los que describimos con cierto detalle como problemas perversos. Por tanto, las decisiones
-grandes y pequeñas- que están organizadas en formas públicas y que constituyen la administración pública, son también respuestas socialmente delegadas a estos
problemas perversos. Estos mandatos se llevan a cabo en los campos organizacionales, mientras que en la base están los vectores normativos de la administración pública.P?
65 Ibidem. "La idea de que todas las organizaciones son públicas a uno u otro nivel (y de que lo público
es una cuestión de grado) me parece bastante clara. Pero la teoría corporativa tradicional ofrece amplia
evidencia de que no hay un acuerdo unánime al respecto. La teoría de la organización genérica, de llegar a
tratar lo público, lo entiende como sinónimo de gobierno. Del mismo modo, gran parte de la teoría de la
administración pública, si bien otorga importancia a la distinción entre lo público y lo privado, identifica las
organizaciones públicas con las dependencias oficiales."
66 Harmon, Michael M. y Mayer, Richard T., Teoría de la Organizacton para la Administración Pública, México, Colegio Nacional de Ciencias Politicas y Administración Pública y Fondo de Cultura Económica, 1999, p. 29.
67 iu«. p. 30.
190
Los
"DIVERSOS" OBJETOS DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Para Ibarra y Montaño la administración pública acude a la teoría de la organización, destacando los conceptos de estrategia y poder en el plano organizacional y el de estructuras en las entidades productivas y oficinas
burocráticas. El poder, que hasta hace poco tenía un lugar marginal en la explicación organizacional, ocupa desde hace poco tiempo el origen mismo del
accionar en las organizaciones públicas. La estrategia y la estructura constituyen dos aparatos de esta acción política instrumental racional.
La teoría de la organización puede limitar o sesgar el alcance explicativo de
las organizaciones públicas; pero también puede contribuir en la construcción
de este marco teórico, tanto como la Ciencia Política y la Economía. La administración pública no debe caer en el extremo del total aprecio, ni en el desprecio absoluto. Esta teoría de la organización requiere ser reorganizada, es decir,
repasada una y otra vez en función de un objeto de análisis movible y del
momento histórico que lo entorna. Sólo de esta manera podrá reconstruir la maltrecha relación entre teoría de la organización y la administración pública.
La administración pública debe ser nuevamente pensada y con ella la naturaleza y funciones del Estado, así como las formas de organización que caracterizan a la sociedad. Para Ibarra y Montaño, el estudio de la administración
pública puede ser dimensionado desde la teoría de la organización, pero no
como campo interdisciplinario, sino como espacio plural de reflexión en el que
se construya una base paradigmática lo suficientemente sólida desde la cual
abordar la diversidad y multiplicidad de lo organizado, de sus rupturas y discontinuidades.
La Administración Pública como objeto de estudio del manejo público
(public Management)
Otro objeto de estudio de la Administración Pública es el llamado management
público (gerencia pública, gestión pública o manejo público), con las diversas
acepciones que de estos términos se tiene. Esta corriente sigue ganando adeptos a partir de supuestos planteamientos novedosos en torno al papel del gerente
público en la administración pública contemporánea.
El management fue definido primigeniamente en los Estados Unidos al inicio del siglo xx El mérito se acredita al ingeniero Frederick Taylor, quien en
1911 publicó The Princtples 01 Scientific management (Principios del manejo
científico) y fundó el movimientodel management científico.s" Taylor ya había
68 Guerrero,Omar, "El 'Management Público'; una Torre de Babel", Convergencia. núm. 17, septiembre-diciembre de 1998, México, Universidad Autónoma del Estado de México, p. 16. Una parte de este
191
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
utilizado el término en el ensayo Shop management publicado en 1903. 6 9 En el
Reino Unido, üliver Sheldon, en su obra Philosophy 01 management (La filosofía del management) publicada en 1923, había utilizado también el concepto
de manejo.
El progenitor intelectual del término management en administración pública
es Leonard White (1926) autor del primer texto en la materia, Introducción al
estudio de la administración pública. White propone sentar bases no jurídicas
para el estudio de la administración pública en los Estados Unidos, al asumir
que ella debe descansar más en el management que en el fundamento de la ley.
White definió a la "administración pública como el management de hombres y
materiales para lograr los propósitos del Estado".70 Dentro de esta tradición, el
desarrollo del management tuvo su punto culminante en una de las obras más
influyentes en la teoría de la administración pública; su autor, Dwight Waldo,
definió a la administración pública en dos aspectos: 1) como management de
hombres y materiales y 2) management de asuntos del Estado."
Por su parte, Charles Merriam argumentaba que la administración pública
era una ciencia porque trata con los medios y los fines, como de otras organizaciones humanas. En su entender,
[...] es claro que el management es un aspecto de las relaciones sociales que comprende a un cuerpo de personas, de prácticas y procesos, de una serie de datos que
son observables con mucha precisión y que son sujetos viables de análisis, interpretaciones e inferencias, respecto a patrones de conducta general y continua en un
campo especial de comportamiento.F
Por su parte, Luther Gulick señalaba que "las cosas que los gobernantes
hacen, esto es, el trabajo del gobierno, el desarrollo y la aplicación de controapartado está tomado de este importante artículo. También puede verse: Guerrero, Ornar, Del Estado Gerencial al Estado Cívico, México, Universidad Autónoma del Estado de México y Miguel Ángel Porrúa, 1999.
69 Frederick Taylor señala que: "El autor cree que la administración también está destinada a ser más
que un arte, y que muchos de los elementos que ahora se consideran fuera del campo del conocimiento
exacto, pronto serán normalizados, tabulados, aceptados y utilizados, como ya lo están muchos de los elementos de la ingeniería. La administración se estudiará como un arte y descansará sobre principios fijos,
plenamente aceptados, definidos claramente, en lugar de depender de ideas más o menos nebulosas recibidas
de una observación limitada de las pocas organizaciones con las que el individuo puede entrar en contacto"
(Merrill, Harwood F. (comp.), Clásicos en Administración, México, Limusa, 1978).
70 lbid., p. 18. Citado por Ornar Guerrero.
71 lbid., pp. 18-19. "l) la administración pública es la organización y el management de hombres y
materiales para lograr los propósitos del gobierno; 2) la administración pública es el arte y la ciencia del
management aplicado a los asuntos del Estado."
72 Ibid., p. 19. Citado por Ornar Guerrero.
192
Los
"DIVERSOS" OBJETOS DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
les, el establecimiento y management de servicios -todos ellos juntos son
administración pública't.P De manera similar, para Marshall Dimock, cuando se habla de administración pública, concierne al management debido a que
se refiere a los métodos de integración, técnicas de mejoramiento moral, reglas
relativas a la disciplina, despacho y relaciones públicas.?" Dimock sostenía que
la administración pública tiene una relación directa con la autoridad pública,
junto con las técnicas del management, pero añadiendo a la policy como la
implementación del proceso.
También Paul Appleby concibió al management como un nexo entre policy
y administración. La función de hechura de policy no puede ser situada únicamente en un punto o sector del régimen político, porque donde exista una acción afectando al público, hay hechura de policy. Appleby explica que la "[ ...]
administración aquí es tratada, por lo tanto, como un término muy amplio involucrado en la hechura de policy [Oo.] 'rnanagement' involucra el entretenimiento de la hechura de policy y la ej ecución, pero es aquí asignado
arbitrariamente al nivel básico y usado para significar la acción ejecutiva con
menor hechura de policy". 75
Para Pffifner, el management no constituye un sinónimo de administración
sino un término genérico: "management es un indicativo del personal profesional responsabilizado con las tareas generales de dirección del trabajo asignado a
otros";" Asimismo, E. N. Gladden definió a la administración pública "[...]
para significar el management de los asuntos por cuerpos públicos [...] la administración pública está relacionada con las actividades administrativas del
gobierno". 77
El management ha sido traducido como dirección y gerencia en idiomas diferentes del inglés. Dwight Waldo ya había definido a la administración pública como dirección (management) de hombres y materiales para lograr los fines
del Estado.?" Por otra parte, el vocablo gerencia deriva de la voz latina gerére,
que significa dirigir, mandar. Debido a que constituye la capacidad de ordenar,
73 Ibidem. Citado por Ornar Guerrero.
74 Ibid., p. 20. Marshall Dimock argumentaba que la "administración pública incluye los problemas,
poderes, organización y métodos del management de empleados en la aplicación, la ley y el despacho de las
responsabil idades gubemarnentales" .
75 Ibidem, p. 20. Citado por Ornar Guerrero.
76 Ibid., p. 21.
77 Ibtd., p. 22. En un libro posterior explicó que "la verdadera esencia de la administración pública debe
ser fundada en el sector administrativo del gobierno, el cual es primariamente responsable de la conducción
o managemenl de los asuntos públicos".
78 1bid., p. 25.
193
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
se le suele identificar con management, así como con dirección. Su uso es frecuente en francés, pero ha sido menos usual que la voz administración, tanto en
su connotación pública como privada. Incluso Henry Fayol, uno de los fundadores del estudio de la segunda, la prefirió sobre cualquier otro vocablo.
Un nuevo concepto se abre espacio bajo el impulso de estas nociones: gerencia
pública, cuyo objeto primordial es brindar un campo altamente innovativo de
formación profesional para el servidor público que ocupa los altos mandos. Dentro
de las circunstancias narradas, el modelo de administración pública tradicional es
insuficiente no sólo para atender el presente, sino para enfrentar el futuro. La gerencia pública está basada en líneas flexibles de autoridad y en un amplio ámbito de comunicaciones. El gerente público se caracteriza por la capacidad de análisis, la aptitud
para introducir racionalidad en el proceso decisorio y la habilidad para establecer
adecuadas relaciones interpersonales."?
En Europa ha emergido una versión del management que sus promotores
han calificado como "nueva". La ciencia de la administración pública concibe
a la administración pública y al management como partes de un mismo proceso, y con frecuencia también visualiza como sinónimos, pero nunca como antónimos. Otra es la visión que propone una brecha antinómica entre la
administración pública y el nuevo manejo público (new public managementy.
Se trata de dos pares contrapuestos, de una dicotomía que separa a la "tradicional", "weberiana" y "burocrática" administración pública, de un nuevo
managerial "ágil", "eficiente" y "moderno", que asimismo se bautizó como
neo-management público.
El aporte de Michel Messenet (1975), con su obra La nouvelle gestion publique: pour un Etat sans Bureaucratie (La nueva gestión pública: por un Estado
sin burocracia), posiblemente sea la exposición primogénita del management
público. Messenet traza las líneas originales del concepto de management público, concluyendo que "la renovación de la gestión pública no se efectuará
sino por la vía de la adopción de las técnicas del management privado".80 En
esta obra se sostiene que el management acompaña a la idea de privatizar a la
administración pública.
En otra obra, Management Public, de Romain Laufer y Alain Burland
(1980), emparentada con el libro de Messenet, se proclama la emergencia de
una nueva disciplina situada en la frontera de los sectores públicos y privados.
Ibid., pp. 26-27.
80 Ibid., p. 31. Citado por Ornar Guerrero.
79
194
Los "DIVERSOS" OBJETOS DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Ambos autores pretenden salvar la antinomia entre el management, como propio de los negocios, y lo público como inherente a la ciencia administrativa. El
management público no se refiere pues a ninguno de estos sectores en particular, sino a los dos, pero entrañados en la sociedad en su conjunto con las administraciones que le son propias. Se trata de una disciplina cultivada, se supone,
por administradores, sociólogos, comunicadores y especialistas en organizaciones. La asimilación entre los sectores público y privado: "[...] es entonces
permisible hablar de management público no solamente como una cosa que ha
de llegar, sino como un nuevo campo de management. Este nuevo dominio es
producto del encuentro de dos mundos antinómicos, es decir, el sector público
y el sector privado't.s!
Messenet sostiene que el management público todavía es una multidisciplina, como son las relaciones industriales o el urbanismo. Sigue reconociendo
que no cuenta con su propio cuerpo de teoría y que no puede aún alcanzar
autonomía a pesar de ser distinta del derecho, la economía y las ciencias políticas. Para alcanzar una categoría disciplinaria más elevada, el management
debe establecer relaciones horizontales con esas disciplinas, así como la economía y el management privado.
El management público ha sido identificado como gestión pública. Se caracteriza como la unión del marco normativo de la administración pública tradicional con la orientación instrumental de la gestión privada, en el supuesto de
que la administración pública se alimente del rigor de la añeja tradición de la
administración privada norteamericana.P La gestión pública implica una crítica
a los campos de la administración pública tradicional, la política pública y la
administración general, supuestamente porque la administración pública ha generado información valiosa, pero de bajo nivel, sumamente discursiva y especulativa, demasiado preocupada por cuestiones generales ético-normativas que
dan las líneas rectoras para los administradores de las organizaciones públicas.
Una de las obras más influyentes dentro de la gestión pública es el libro de
Michael Barzelay con la colaboración de Babak 1. Armajani.P A partir de las
experiencias alcanzadas en el Programa de Lucha por la Excelencia del Rendimiento en el Estado de Minnesota, en las cuales se discuten las limitaciones del
paradigma burocrático, Barzelay propone un nuevo paradigma posburocrático
81 Ibid., p. 32. Citado por Ornar Guerrero.
82 Guerrero Gutiérrez, Eduardo, "Administración Pública: Concepto y Disciplina", María del Carmen
Pardo (comp.), Teoria y Prácnca de la Administración Pública en México, México, INAP, 1996, p. 35.
83 Barzelay, Michael, Atravesando la Burocracia. Una Nueva Perspectiva de la Administración Pública, México. Colegio Nacional de Ciencias Politicas y Administración Pública y Fondo de Cultura Económica, 1998.
195
ross JUAN SÁNCHEZ
GONZÁLEZ
- - - - - - ----------------basado en conceptos de "los clientes, el servicio, la calidad, el valor, la flexibilidad, la innovación, el otorgamiento de autoridad y la superación continua". 84
Otra obra que refleja el estado actual de la gestión pública es la compilación
de Barry Bozeman. Para este autor, existe un origen turbio de la gestión pública
que contrasta con los de la administración y la teoría burocrática. Como campo de
estudio, la administración pública se remonta a Woodrow Wilson y a sus conceptos acerca de la dicotomía entre política y administración. El estudio de la
burocracia en toda forma aparece con Max Weber y su arquetipo.P Los orígenes de la gestión pública quedan obscurecidos por el hecho de que esta orientación es producto de la evolución institucional más que del desarrollo
intelectual. 86
En suma, el management público está constituido por un campo de intersección
dominado por un conjunto de disciplinas diversas, tales como el management y
las ciencias de la organización, por un lado, y las ciencias administrativas y las
ciencias políticas, por el otro. El management público es una metodología de
definición del sector público diversa de la propia del derecho y de la perspectiva
institucional, definición que encara la crisis y separación de los sectores público y
privado que dicho management público resuelve. El management público es el
modo de gestión que desarrollan las organizaciones cuyo modelo de legitimación tradicional se ha convertido en inoperante.
La Administración Pública como objeto de estudio de las políticas
públicas (public Policy)
Otro de los objetos de estudio o de conocimiento de la Administración Pública
es el llamado campo de las políticas públicas (public policy). La moderna fundación de las Ciencias de la Policy tiene una fecha precisa: 1951, cuando se
84 lbid., p. 27. " ...Atravesando la burocracia no es ninguna cartilla sobre los hechos de la vida en el
gobierno; antes bien, presta gran atención a los esfuerzos concertados de un gobierno estatal para abrirse
paso entre las restricciones burocráticas y pollticas, que hacen sumamente dificil que las dependencias
operativas produzcan logros apreciados por los ciudadanos". Aunque es una obra polémica y en la cual
existen diversas opiniones, este libro es una obra obligada de consulta.
85 Bozeman, Barry, La Gestión Pública. Su Situación Actual, México, Colegio Nacional de Ciencias
Políticas y Administración Pública, Universidad Autónoma de Tlaxcala y Fondo de Cultura Económica,
1998, p. 37.
86 Bozeman sostiene que la gestión pública como campo de estudio y empresa parece haber brotado a
finales de los setentas y comienzo de los ochentas en dos instituciones muy distintas: las escuelas comerciales y las escuelas de pollticas públicas. "Estas úhimas parecen baber contribuido más a la evolución de t.
gestión pública, y las primeras mAs a su sustancia inicial" (lbidem).
196
Los
"DIVERSOS" OBJETOS DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
reúne un notable grupo de científicos sociales en la Universidad de Stanford
con el objeto de discutir las políticas públicas.s? En esa reunión se consolidan
antecedentes, que se remontan a 1937, cuando en la Escuela Graduada de Administración Pública de la Universidad de Harvard se introdujo el estudio de
las políticas públicas. En 1940 se formó un Comité Interdisciplinario dedicado
al desarrollo curricular de la nueva disciplina.
Para Ornar Guerrero uno de los resultados más importantes fue el libro
Administración Pública y Política Pública iPublic Administration and Public
Policy) de Harold Stein, que comenzó a utilizarse como libro de texto en el
año de su publicación: 1952. Asimismo, uno de los impulsos más poderosos
para la incorporación de las Ciencias de Políticas en las universidades norteamericanas, provino de un catedrático de la Universidad Hebrea de Jerusalén:
Yehezkel Dror, quien propuso en 1967 la creación de una carrera de Analista
de Políticas. Siete años después, la NASPAA (Nacional Association of Schools
of Public Affairs and Administration) incluyó a las Ciencias de Políticas entre
los temas más importantes de enseñanza de las carreras universitarias relativas
al servicio público.P
Un primer campo de estudio de las políticas públicas fue la noción de policy
process. Este concepto es propiamente un dispositivo analítico, intelectualmente
construido, para fines de modulación, ordenamiento, explicación y prescripción de una política." Las etapas del proceso denotan sólo los componentes
lógicamente necesarios e interdependientes de toda política, integrados a la
manera de proceso, y de ninguna manera eventos sucesivos y realmente separables. En la práctica las "etapas" pueden sobreponerse y suponerse unas a las
otras, condensarse alrededor de una de ellas, anticiparse, retrasarse o repetirse.
Harold D. Lasswell (1971) estableció un "modelo del proceso de decisión"
y lo entendió como una secuencia de siete fases o siete resultados: 1) inteligencia, 2) promoción, 3) prescripción, 4) invocación, 5) aplicación, 6) terminación y 7) evaluación. Sus seguidores, Peter DeLeon y Garry D. Brewer
(1983), reelaboraron ligeramente su propuesta en: 1) iniciación, 2) estimación,
3) selección, 4) implementación, 5) eval uación y 6) terminación. May y
Wildvsky (1977) prefirieron hablar del "ciclo de la política" cuyos momentos
87 Guerrero. Ornar, "Las Políticas Públicas como Ámbito de Concurrencia Multidisciplinaria", Ciencia,
núm. 44, México, 1993, p. 33.
.
88 La Economla brindó su cuota de progreso a las Ciencias de Políticas. En 1958 Charles Lindblom
introdujo la categoría Análisis de Políticas en el lenguaje de la especialidad y, en paralelo, propuso el
método incremental como instrumento de análisis de las politicas de gobierno.
89 Aguilar Villanucva, Luia, "Estadio introductorio", Asuilar Villanueva, Luis (comp.), Problemas PÚb/icosyAgendadeGobiemo. México, Miguel Ángel Pomía, 1996, p. 15.
197
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
son: fijación de la agenda, análisis de la cuestión, implementación, evaluación
y terminación.P?
En un segundo momento, en la década de los años setentas, cuando los gobiernos de Kennedy y Johnson declararon "La Guerra a la Pobreza", lapolicy
initiation, la fase de la definición de los problemas sociales y la de formulación de los programas, fue el principal objeto de estudio y recomendación. Fue
necesario localizar los aspectos más graves de la cuestión social, descubrir sus
factores causales determinantes y diseñar programas de acción que trataron de
remover o atenuar la injusticia social.
La complejidad de los problemas sociales y la improcedencia de los progra.mas fue empero un descubrimiento doloroso y aleccionador en el momento
que las evaluaciones dejaron ver incumplimientos, dispendios, improvisaciones
e ineficiencias. En ese momento la policy evaluation, más que el diseño y la
selección de opciones, se volvió el tema clave. Se pensó que sólo los resultados
de la evaluación podían orientar la política social y corregir los análisis abstractos e ideales cursos de acción diseñados por los diferentes especialistas de las
políticas públicas.
La investigación de por qué fracasaron las políticas concluyó con argumentos y
pruebas irrefutables: el fracaso se debía a la inconsistencia de las teorías sociales que habían sustentado el diseño de las políticas públicas, aunque también a
su puesta en práctica, la manera como se habían llevado a cabo. Surgió entonces en la segunda mitad de los años setentas la policy implementation que
rescató las cuestiones organizacionales y administrativas olvidadas, debido a
la importancia que se otorgaba al análisis, diseño y elección de opciones.
Sin embargo, los pobres éxitos de la activa presencia gubernamental en el
campo de los problemas sociales, que tan abrumadoramente los estudios de
evaluación y de implementación mostraban, llevaron a preguntarse sobre si era
razonable dar por terminados ciertos programas, la policy termination, y proceder a clausurar los varios organismos gubernamentales que habían crecido
alrededor de ellos. Más radicalmente se planteó la interrogante de si podía
realmente ser eficiente y cómo el gobierno podía serlo en la atención de los
numerosos problemas que había asumido como asuntos públicos suyos.
El redimensionamiento del Estado y la reivindicación del policy management fueron en los años ochentas las dos caras de una misma respuesta. La
atención se centró entonces en la averiguación de cómo el Estado podría lograr
que las políticas para el cumplimiento de sus funciones básicas fueran real-
90
tsu.. p. 16.
198
Los
"DIVERSOS" OBJETOS DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
mente eficaces y eficientes, con el resultado de bajar el tono a la invención de
nuevas y audaces políticas de intervención estatal.
Después de años de gobiernos voluntariosos, dispuestos a resolver todo tipo de
problemas, dedicados al análisis y al diseño de grandes políticas, se fue asentando la idea de que era mucho más relevante una dirección y gestión pública
inteligente, capaz de eliminar deficiencias, desvíos, incumplimientos, particularmente en las políticas que se encargan de las funciones básicas del gobierno
frente a los ciudadanos. Renació entonces, pero en función de la gestión pública, el interés por el policy designo Para los efectos de la administración pública
dentro del contexto de las políticas públicas, Luis Aguilar afirma que: "Es así
que los politólogos han preferido estudiar la formación de la agenda del gobierno, los administradores públicos la implementación y los economistas se
han dedicado enteramente a la construcción y selección de las opciones de
política'"?'
El enfoque de políticas públicas tiende generalmente a explicar, no sólo a
describir. Supone una conceptualización de procesos y la definición de una
metodología que permite establecer y probar hipótesis causales. Las metodologías
son variadas y recurren a las ciencias sociales, en especial a la economía, la
ciencia política, la sociología y la psicología. Las políticas públicas han creado
también una serie de métodos propios, tanto en los planos de investigación
como en las técnicas para recopilar y analizar datos. 92
En las políticas públicas, se advierte que la premisa fundamental es restablecer
la racionalidad y el carácter público de las acciones gubernamentales, restituyendo el carácter público a lo social y liberar a lo gubernamental de los compromisos que le acarrea la exclusividad que se le atribuyó sobre lo público.
Bajo esta influencia, el estudio de la administración pública comparte más la naturaleza de una ciencia aplicada que de una básica. La disciplina aparece como un conjunto de conocimientos orientados hacia fines prácticos que constituyen una especie
de ciencia de estudio e instrumento de políticas concretas. El estudio de la política pública podría definirse como un problem oriented science, es decir, una ciencia
orientada a detectar y resolver problemas específicos y relevantes, basándose en
instrumentos y descubrimientos de otras ciencias sociales."
91 Ibid., p. 19. El cursivo es mio.
.
92 Pardo, Maria del Carmen, "La Administración Pública en México: su Desarrollo como Disciplina",
Foro Internacional, México, Colegio de México, enero-marzo de 1993, vol. XXXIII, núm. 131, p. 26.
93/bi(1em.
199
JOSÉ JuAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
Un punto de conexión entre el gobierno y la administración pública son las
políticas públicas. Situadas en el campo de los asuntos de gobierno, las políticas públicas cubren un vacío disciplinario y profesional que evita, en detrimento de la administración pública, que sea visualizada exclusivamente en sus
fases procesales, operativas y de utilización "racional de los recursos't.?" Con
las políticas públicas, la administración pública puede redefinir, en un mundo cambiante, su perfil institucional; es decir, debe fungir como el verdadero
gobierno de la comunidad, ya que sus acciones tienen como propósito atender
los requerimientos de los ciudadanos.
Las políticas públicas entendidas como decisiones orientadas a impulsar
cursos de acción que relacionan al gobierno con los ciudadanos, constituyen
una base importante para que la administración pública recupere su carácter
humanista. Con las políticas públicas, la administración pública entendida
como gobierno en acción, tiene la gran posibilidad de participar en la atención,
distribución y utilización de los recursos públicos.
El campo de las políticas públicas es una contribución clave para ser tomada en
cuenta en los planes y programas de estudio. Proporciona una concepción filosófica,
humanística y positiva de lo que es la vida pública, cuál es el papel de los gobiernos
en su pervivencia y compromiso y por qué la cooperación entre las instituciones
públicas y privadas es necesaria para la atención de los asuntos de interés general.P''
Durante los años setentas y ochentas, las policy sciences lograron consolidarse a partir de las críticas al Estado de Bienestar. La búsqueda de racionalidad en el gobierno significó, para esta nueva perspectiva, liberarlo de sus
compromisos y criterios particulares y devolverle su sentido y obligación "públicos". Desde este punto de vista, política pública y política gubernamental
no coinciden necesariamente." Algunas de las políticas gubernamentales carecían de carácter público, ya que sus defectos no beneficiaban al conjunto sino
a ciertos grupos con exclusión de otros.
Con la utilización de las políticas públicas, la administración pública examina la racionalidad (eficiencia-eficacia) de todo el abanico del proceso deciso-
94 Uvalle Berrones, Ricardo, "La Relación Profesional entre las Políticas Públicas y la Administración
Pública", Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Socia/es, núm. 166, octubre-diciembre de 1996, México, UNAM, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, p. 56.
95 lbid., p. 57.
96 Guerrero Gutiérrez, Eduardo, "Administración. Pública: Concepto y Disciplina", María del Carmen
Pardo (comp.), Teorla y Práctica de la Administración Pública en México, México, INAP, 1996, p.35;
200
Los
"DIVERSOS" OBJETOS DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
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rio: desde la formulación a la puesta en práctica de la política. Una de las
mayores aportaciones de las políticas públicas a la Administración Pública es
un renovado enfoque político, que vuelve a descubrir el carácter político de la
disciplina. Sin embargo, a pesar de las contribuciones que tiene para el campo
de estudio, las políticas públicas no pueden sustituir a la administración pública;
son, como se ha dicho, un objeto de estudio reciente, innovador y con contribuciones esenciales para entender la forma en que opera el gobierno.
Otros objetos de conocimiento
Luis Aguilar Villanueva identifica tres objetos de conocimiento de la Administración Pública. Éstos son: 1) como institución estatal, 2) como proceso administrativo y 3) como razón técnica. A pesar de que estos objetos de estudio
pueden incluirse en algunos de los ya descritos anteriormente, son útiles para
el análisis y la confirmación de la pluralidad de los objetos de estudio, aunque
ya hemos dicho que sólo existe una materia, no obstante que las interpretaciones son diversas.
La Administración Pública como institución estatal
Otro de los objetos de estudio (conocimiento) es considerar a la Administración Pública como institución estatal (aparato del Estado), ubicándola como
una realidad o momento del poder ejecutivo o gobierno del Estado."? Se asume
a la administración pública como la organización de acciones -normativamente reglamentada y estructurada- para la realización de finalidades que le
son ordenadas autoritariamente por el Estado, que resulta de las decisiones
(planes, programas y acciones) que toma de acuerdo con las necesidades y
proyectos del Estado. La administración pública es un sistema de acción y una
organización de actores inscrito en el Estado y al servicio del gobierno.
Esta perspectiva hace énfasis en el carácter dependiente o subordinado de la
administración pública respecto de la política estatal-gubernamental, así como de
su carácter ejecutivo o instrumental respecto de los fines políticos gubemamenta-
97 Aguilar Villanueva, Luis, "Los Objetos de Conocimiento de la Administración Pública", RAP, núm.
54, abril-junio de 1983, México, INAP, p. 364. Cabe señalar que el autor establece tres objetos deconocimiento de la administración pública mexicana. Para nuestro propósito es conveniente revisarlos para contar
con una visión más amplia de nuestra investigación.
201
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
les. La administración pública es concebida como una función y el administrador público como un funcionario público. En ese sentido, la administración
pública tiende a estar privada de existencia y consistencia originales, así como
autonomía y existencia propias. Su origen, sustancia, estructura y existencia
dependen del Estado. Su ser está en el otro y la administración pública no es
sino la política misma gubernamental en acto o en proceso de realización. 98
[...] comprender y explicar el origen, la estructura y funcionamiento de la administración pública significa fundamentalmente estudiar el origen, la estructura y el funcionamiento del Estado y del gobierno y, más radicalmente, la base o estructura
social que necesariamente ha dado origen al Estado, a su constitución jurídicocoactiva, al gobierno y, por ende, a la administración pública. El meollo de la ciencia
de la administración pública es averiguar por qué históricamente ella existe o por
qué es históricamente necesario que ella exista.P?
En esta posición la clave de explicación del Estado y su administración pública se ubica fuera del Estado y de la administración pública. La administración pública está referida al Estado, así como el Estado está relacionado con lo
natural-social. En función de la naturaleza humana, de la historia cultural, económica y social nace y actúa el Estado, así como en función del Estado surge y
opera la administración pública. La ciencia de la administración pública es
substancialmente una ciencia del Estado. "La ciencia de la administración pública es, entonces, estrictamente "ciencia política", independientemente de la
imagen que se tenga de la ciencia política y de su método. Y es tal en razón de
su "objeto de conocimiento" que es conceptualizado como una realidad intrínsecamente estatal-gubernamental. "100
Luis Aguilar afirma que la cuestión central es el estudio de la "naturaleza"
de la administración pública (origen, estructura, función, operación y tendencias) dentro del estudio más profundo de la naturaleza del Estado. Si no se
afronta este tema, se desvía el objeto de conocimiento con graves consecuencias teóricas e históricas (políticas, administrativas y sociales). Como recurso
de intermediación entre el Estado y la sociedad civil, la administración pública
es distinta del poder ejecutivo, del que es instrumento, como de la esfera privada, a la que controla gracias a sus prerrogativas, a su régimen particular para
mantener el orden, a la aplicación de leyes y al funcionamiento de los servidores públicos. Este enfoque quedó atrás en los países anglosajones, pero aún se
98
99
ts«, p. 364.
tu«. p. 365.
lOO
tu«. p. 367.
202
Los
"DIVERSOS" OBJETOS DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
conserva en Francia. 101 Entre las razones que se les ha dado para explicar esta
permanencia destacan: la importancia de la tradición jurídica, la importancia
otorgada al derecho en la formación de los administradores públicos y el aislamiento en que permanecieron las escuelas de administración pública en relación con movimientos y avances intelectuales, dentro del cual se inscribe el
rezago en cuanto al trabajo de investigación. El sustento teórico de este enfoque es:
[...] la definición, en todos sus aspectos, de la administración, conforme a la propuesta por la doctrina del derecho público; la administración se entendía como el
conjunto de recursos humanos y materiales encargados, bajo la autoridad de los
gobernantes, de asegurar la ejecución de las leyes y el funcionamiento de los servidores públicos. 102
El derecho público supone una separación rígida entre lo político y lo administrativo. Esto necesariamente obliga a entender la administración pública
como distinta del poder político y subordinada a éste. El aparato administrativo no tenía objetivos propios y sus funciones eran vistas como secundarias,
ya que sólo ejecutaban las tareas que los órganos políticos le confiaban. 103
La Administración Pública como estudio del proceso administrativo
Existen objeciones de que el objeto de conocimiento de la ciencia de la administración pública sea lo estatal, lo gubernamental o lo político y que, por
tanto, deba ser una ciencia política, una disciplina determinada en su ejercicio
por el marco teórico de la ciencia política. Para Luis Aguilar, no se pone en
duda que la administración pública sea una institución estatal-gubernamental,
sino se cuestiona que el objeto de conocimiento límite y prescinda de tomar en
consideración lo específicamente administrativo de la administración pública.
En esta postura, el concepto institucional-estatal subraya y destaca sólo que la
administración pública es una organización -legalmente estructurada- de
101 Pardo, Maria del Carmen, op. cit., p. 15.
102 Chevallier, J. y Loschak, D., Ciencia Administrativa, Madrid, INAP, s/f, tomo 1, p. 68.
103 "Este enfoque impidió, en suma, determinar el objeto de estudio de la disciplina, ya que se la
definió por analogía con el derecho administrativo y no a partir de una reflexión propia. Se copiaron temas
de estudio de los que formaban la materia habitual de los tratados de derecho administrativo: la estructura,
la acción y el control, y no ha sido fácil superar las interpretaciones de los juristas" (Pardo, María del
Carmen, op. cit., p. 17).
203
rose JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
acciones, para realizar los fines que le son ordenados por el gobierno del Estado
y que derivan de las decisiones que éste toma ante situaciones sociales y políticas, dentro del marco constitucional. "No presta atención al proceso administrativo público, a la administración pública como acción administrativa, ni a su
marco entero de operación y a su práctica. "104
Se insiste en que el obj eto de conocimiento de la ciencia de la administración pública sea precisamente el proceso administrativo público que evidentemente se inscribe en el Estado, que está normado constitucionalmente en su
organización y funciones, subordinado al gobierno, pero que no se agota en
ésta su figura institucional recortada y puesta de relieve: "[...] el objeto de
conocimiento de la administración pública debe denotar principalmente su naturaleza administrativa y connotar sólo su naturaleza política. En ese sentido,
la ciencia de la administración pública debe ser una ciencia administrativa más
que una ciencia política". 105
Este enfoque reconoce que la administración pública no puede ser deducida
del cuerpo teórico-metodológico de la administración empresarial o productiva
ni ser una mera extrapolación de ella, pero no faltan quienes simplemente las
equiparan y asocian indistintamente. La administración pública no deja de ser
administración, proceso administrativo; y esto debe ser primordialmente estudiado y explicado. La administración pública está en función de fines políticos,
pero no los realiza política sino administrativamente. Este proceso administrativo mediante el cual se realizan y alcanzan los fines políticos es justamente lo
que debe ser erigido como el objeto de conocimiento de la administración
pública.
El concepto de la administración pública como institución estatal destacaba
su naturaleza funcional para fines políticos, de lo cual deduce su naturaleza
política y fundada su incorporación en la ciencia política. En cambio, el concepto de la administración pública como proceso administrativo destaca la naturaleza administrativa de sus acciones y funciones orientadas por fines
políticos y, por ende, propone una ciencia administrativa.P" El primer concepto
define a la administración pública por sus fines (políticos); el segundo la defi104 Ibtd., p. 367.
105 Ibid., p. 368.
1M Ibid., p. 369. "El primer concepto se produce desde una perspectiva teleológica, que consiste en
definir la administración pública desde los fines que atiende y realiza; el segundo concepto se produce desde
una perspectiva esencial que consiste en definir la administración pública a partir de las acciones y modalidades con las que atiende y realiza los fines. El primer concepto hace casi exclusivo énfasis en mostrar que
la administración pública es funcional y que existe en funoión de fines pollticos (naturaleza política); el
segundo concepto, por su lado, hace casi exclusivo énfasis en mostrar cómo esta realidad funcional está
intrínsecamente constituida y organizada y cómo opera para poder realizar los fines pollucos."
204
Los "DIVERSOS" OBJETOS DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
ne por sus medios propios y por la organización de sus medios (administración). Esta doble cara de la administración pública no debe ser desvalorizada
ni debe desconcertar a los estudiosos del campo de estudio.
La Administración Pública como estudio de la razón técnica
Otro objeto de estudio hace énfasis en la naturaleza exclusivamente administrativa de la Administración Pública; convierten la ciencia de la administración pública en una suerte de arte, tecnología o "razón técnica". 107 El objeto
del conocimiento consiste en descubrir y evaluar la eficiencia y la eficacia de
ciertas técnicas o ciertos procedimientos referidos a recursos humanos, materiales, financieros, que posibiliten el alcance de los fines gubernamentales.
En esta postura, no existe la ciencia de la administración pública. La Administración Pública es una tecnología que se fundamenta en los supuestos y
aplicaciones de otras ciencias básicas como la Economía, la Psicología, las
Ciencias Físico-matemáticas y Biológicas, entre otras.
El estudio de la administración pública se vuelve, entonces, un adiestramiento al
manejo de técnicas o bien, en mejor de los casos, un adiestramiento crítico que
fomenta la capacidad de discriminar la aceptación y aplicación de técnicas a la luz
de supuestos científicos (externos a la administración pública) o de sus rendimientos operativos respecto de los fines. lOS
Esta tendencia a "descientificar" a la administración pública se encuentra
comúnmente difundida entre los publiadministrativistas en ejercicio, implicados en tareas, encargos y responsabilidades inaplazables. Para éstos, las técnicas de planeación, presupuestación, evaluación, distribución, seguimiento, son
más importantes que el debate epistemológico y metodológico sobre la posibilidad y ámbito de validez de una ciencia de la administración pública.
Algunos profesionales menos advertidos y hundidos en su pragmatismo, llegan a menospreciar los esfuerzos por lograr una ciencia de la administración
pública; otros, más agudos intelectualmente y acostumbrados a reflexionar críticamente sobre su práctica y los supuestos de su práctica, no desestiman, pero
dejan este encargo a los "intelectuales". Esta escisión entre prácticos y teóri-
107 Ibid..• p. 369.
10Slbidem.
205
JOSÉ, JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
cos de la administración pública, es precisamente la que ha impedido el consenso en torno a un solo objeto de conocimiento de la administración pública.
Hacia la búsqueda de un solo objeto de estudio
Uno de los aspectos esenciales de la Administración Pública para constituirse
en una ciencia de pleno derecho, es alcanzar el consenso de un solo objeto de
estudio, aunque existan diversas interpretaciones, que le permita dar unidad y
creatividad dentro de una pluralidad de ideas, pero a partir de un núcleo central de estudio. Esto ocurre en las ciencias sociales como la Economía y el
Derecho.
Existe una alta complejidad para la definición y estudio de un solo objeto de
estudio en la Administración Pública. El objeto de estudio es complejo, cambiante, histórico, dinámico y sujeto a un conjunto de circunstancias e influencias externas que le han determinado su rumbo. Cada "estudio" del objeto de
conocimiento en la disciplina corresponde a momentos históricos en la construcción teórica de la Administración Pública, así como a los intereses particulares de enfatizar aquellos aspectos relevantes, que los estudiosos consideran
destacar dentro de la actividad organizada del Estado.
Las orientaciones del objeto de estudio, como el Estado, el gobierno, el poder ejecutivo o los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, la burocracia o la
teoría organizacional, el management o las políticas públicas, son diversas interpretaciones del objeto de estudio que fueron conformando el espectro de
una difracción de la luz, que emana de una única luz, que representa la materia
que corresponde a la Administración Pública. Esta tarea en más de un siglo, en
la etapa moderna de la Administración Pública, muestra la complejidad para la
edificación de una teoría de la administración pública y lograr rebasar el nivel
de estudio en el que se encontraba a mitad del siglo xx.
A esto debe agregarse la manía de los investigadores que presentan estudios para
establecer "escuelas", "corrientes", "tendencias", "criterios", "enfoques", "teorías", etcétera, de esta disciplina, contribuyendo a fragmentar más que a unificar su
campo de estudio. 109
El estudio o disciplina existe por cuanto explica un fenómeno específico y
peculiar. "El objeto es un hecho: el estudio su explicación analítica y sistemá109 Guerrero, Ornar, La Administración Pública del Estado Capitalista, op. cit.
206
Los "DIVERSOS" OBJETOS DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
tica".110 Sin embargo, cuando una disciplina se reproduce a sí misma como
abstracción formal, es decir, cuando crea modelos o conceptos prescriptivos
que idealizan la realidad, el estudio se divorcia del objeto; la disciplina se hace
etérea. La Administración Pública está precisamente en esta situación.'!'
El estudio de la Administración Pública implica, de hecho, dos dimensiones
de conocimiento: por un lado la identificación y definición de las relaciones
sociales concretas plasmadas en la acción gubernamental, es decir, el objeto de
estudio; por el otro, la sistematización y explicación de las categorías que brotan de esas relaciones, es decir, el estudio del objeto. Con el mismo término,
Administración Pública, se ha hecho tradicionalmente referencia por igual al
objeto que al estudio de la Administración Pública, identificación semántica
que impide distinguir la materia y la disciplina.
El problema fundamental de la Administración Pública consiste en las discrepancias y polémicas en torno a su ubicuidad disciplinaria, cuestión que ha
adquirido una doble dimensión: "ausencia de definición y carencia de identidad". Asimismo, la Administración Pública ha sido reclamada como campo de
estudio por distintas disciplinas y con este propósito le han ofrecido su tradición académica y su instrumento metodológico.
En un ambiente en el cual diversas ciencias se disputan el campo de estudio
de la Administración Pública y dado que en su seno la unidad fue sustituida
por la diversidad de enfoques, la Administración Pública derivó a la multiplicación de definiciones y por último, a la pérdida de su identidad. Esta identidad se tuvo en los comienzos de la etapa moderna de la Administración
Pública, pero se fue perdiendo gradualmente a medida que otras disciplinas
absorbían problemas que antes se atribuían a los estudiosos de la Administración Pública. 112
Una estrategia prometedora para comprender el futuro de la administración
pública es, en primer lugar, constituir una teoría que nos revele la forma como
evolucionan las organizaciones, la manera en que influyen estas conductas con
los resultados de la burocracia, y lo que pueden hacer los administradores públicos para mejorar dichos resultados.U"
Aunque en las últimas décadas han surgido y se han desarrollado varios enfoques
alternativos para estudiar las cuestiones básicas de la disciplina, la administración
110 Ibid., pp. 52-54.
.
111 Ávalos Aguilar, Roberto, "La Crisis de la Administración Pública y su Relación con la Caída de los
Paradigmas: en Busca de un Nuevo Paradigma", RAP, núm. 86, México, INAP, 1994, 48.
112 Guerrero, Ornar, op. cit.; p. 56.
113 Guerrero Gutiérrez, Eduardo, op. ett., p. 49.
207
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
pública no ha sido sustituida ni desplazada. Las alternativas han sido estimulantes
porque han señalado las debilidades de la administración pública tradicional y han
planteado nuevas preguntas. Estas debilidades y nuevas preguntas llevan a la disciplina de regreso a sus cuestionamientos originales: la importancia de entender a
las instituciones como actores investidos de un alto grado de autonomía en el proceso político y la relación de estos actores con el contexto en que se desenvuelven. 114
Luis Aguilar identifica tres objetos de conocimiento de la Administración
Pública como "institución estatal", "proceso administrativo" y "técnica de
administración", los cuales han sido ya explicados en el párrafo anterior. Al
respecto señala que:
[...] un concepto de administración pública como pura realidad estatal que no incluya y destaque su esencial característica administrativa, y por ende, su proceso de
acción, resulta limitado. Así también, un concepto que, por subrayar el aspecto administrativo, no recoja su carácter "público" y, por tanto, su inserción en el Estado
y su referencia intrínseca al gobierno del Estado, resulta ser un concepto limitado.
De la misma manera, se muestran los límites de un concepto que, por recoger en su
contenido lógico la acción administrativa, privilegia las técnicas de administración
y deja de lado o borra el hecho de que las técnicas se incorporan dentro de un
proceso que no es discrecional, sino que está legalmente institucionalizado en sus
competencias y funciones y que además opera para la realización de fines gubernamentales que le son autoritariamente predados. 115
Algo que nos enseña el "mapa de conceptos" (objetos de conocimiento)
sobre la administración pública, son los límites de los conceptos, su verdad
parcial, a medias y, por tanto, a ser condenados a la remoción y superación en
nuevos conceptos integrados. Luis Aguilar sostiene que la realidad de la administración pública ha sido analíticamente desmontada, despedazada, amputada;
el resultado conceptual del análisis nos arroja sólo segmentos de realidad, pedazos sueltos, aspectos aislados del fenómeno; como se ha dicho, un estudio
fragmentado.
El análisis, al no llegar a las determinaciones y relaciones específicas, esenciales y
necesarias, sin las cuales no existiría y se integraría la administración pública, así
como ella históricamente existe y deviene, no ha llegado tampoco ni podría llegar a
114 Ibídem.
115 AguiJarVillanueva, Luis, op. ctt.; p. 370.
208
Los
"DIVERSOS" OBJETOS DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
la síntesis, a la recomposición y re-montaje de la administración pública como un
todo concreto. 116
Conceptualizar exclusivamente a la administración pública sólo en su corte
estatal-gubernamental, su corte administrativo o su corte político, ha generado
más confusiones que precisiones. Estos cortes analíticos y abstractos que se
excluyen recíprocamente terminan por inhibir y perder su capacidad de síntesis, de reconstrucción de una realidad, que por la reflexión de sus objetos de
conocimiento muestra claramente a la conciencia que es una realidad más rica
y esencial que su concepto y que posee una integración que supera la estrechez
de su delimitación conceptual.I!"
Para avanzar hacia la concreción de propuestas de largo plazo deberíamos superar
las explicaciones tradicionales que se centraron en fortalecer el carácter omnipotente del Estado, y también aquellas derivadas de las distintas interpretaciones del management público, que subrayaron de manera casi exclusiva temas como la eficacia
en detrimento de otros criterios y de reflexiones más profundas y críticas. 1 18
Para algunos, el problema del objeto de estudio se remonta a la crisis del
antiguo paradigma, la crisis de identidad y la necesidad del nacimiento de un
nuevo paradigma para lograr la transformación de la Administración Pública,
situación que tiene gran trascendencia.!'? en el actual contexto de recomposición y transformación del aparato gubernamenta1. En el siguiente capítulo se
ahondará más sobre estos aspectos fundamentales en el devenir histórico de la
ciencia administrativa.
tu«,
116
p. 371.
117 Luis Aguilar se pregunta: "¿Se puede reducir conceptualmente la administración pública a mero
hecho polltico o a mero hecho administrativo y tiene cada uno de estos conceptos analíticos la capacidad
lógica de sintesis, la capacidad de recomponer y reconstruir la administración pública en su realidad históri-
ca efectiva, en su totalidad concreta? ¿Puede la administración pública ser explicada en su totalidad por
reducción a su exclusivo concepto político o a su exclusivo concepto administrativo? ¿Existe, en verdad, esa
operación entre política y administración, entre institución estatal-gubernamental y técnica-proceso administrativo, que los conceptos parciales expresan y profieren?" (lbtd., p. 372).
118 Pardo, Maria del Carmen, op. cit.; p. 29.
119 Avalos Aguilar, Roberto, op. cit., p. 40.
209
VI
¿ES LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
UNA CIENCIA?
a administración pública como actividad humana, objeto y fenómeno
real, es tan ancestral como la aparición de las primeras civilizaciones
que dejaron huella en la historia de la humanidad. Por su parte, la ciencia administrativa es una de las disciplinas más antiguas, debido a que su origen se remonta al principio del siglo XVIII, cuando los soberanos de Prusia
establecieron las primeras cátedras de enseñanzas científicas de los quehaceres
administrativos para los servidores del Estado.' La ciencia administrativa comenzó a ser practicada desde 1727, mientras que en 1729 había aparecido el
primer libro de texto para enseñanza.
Desde entonces, la ciencia de la administración ha sido materia de estudio,
aunque la improvisación ha provocado que nuestra disciplina se haya extraviado, al grado que algunos consideran que no tiene pasado, ni que su objeto de
conocimiento tiene el rigor de una ciencia. En estos procesos de extravío se
encuentran las ciencias camerales que son el capítulo perdido de las ciencias
sociales.? "El Cameralismo es un estudio superior de sistematización, racionalización y organización del trabajo administrativo, con vistas a potenciar el
poder del Estado absolutista"."
La Administración Pública como ciencia nace en el siglo XIX, presidida por
los antecedentes que se remontan hasta épocas anteriores a la era cristiana. Es
la disciplina, a la que Bonnin llamó ciencia de la administración, fundada en
1808 mediante su obra Compendio de los principios de administración, que
tenía como fin explicar el sentido y contenido de la administración en la primera República Francesa, creada por la Revolución. Sin embargo, la ciencia de
L
1 Guerrero, Ornar, La Teoria de la Administración Pública, México, Harla, 1986, p. 2.
2 Srnall,¡Albion, The cameralists, citado por DOlarGuerrero, op. cit.
3 Guerrero, Ornar, La Teorla de la Administración Pública, op. cit., p. 4.
211
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
la Administración Pública tiene su origen moderno en 1887 con el Estudio de
la Administración de Woodrow Wilson, obra que tiene la doble virtud de ser la
primera en tratar la administración como un objeto específico de estudio y al
mismo tiempo establecer la integración de una ciencia de la administración.'
Leonard White, en el primer libro de texto de Administración Pública había
señalado:
[...] se asume que la administración es proceso único, esencialmente uniforme en
sus características [...] Se asume que el estudio de la administración debe empezar
desde su base gerencial en vez de su base legal [...] Se asume que es principalmente
un arte, pero se le da importancia a la tendencia a transformarse en ciencia. Se
asume que la administración ha venido y seguirá siendo el corazón de los problemas
del gobierno moderno.t
Se cumple más de un siglo del origen de la Administración Pública moderna
y dentro de este proceso de formación histórica y teórica, como parte de las
herencias de su pasado ancestral, todavía existen "nudos históricos"6 que no le
han permitido consolidar su desarrollo como campo de estudio. En 1941,
Charles A. Beard señala algo que continúa siendo vigente:
[...] ningún tema es más importante que el estudio de la administración. El futuro de
la civilización está estrechamente condicionado a nuestra capacidad para fijar los
términos de una ciencia, de una filosofia, de una práctica de la administración capaz
de constituir las premisas para el ejercicio de las funciones públicas de una moderna
civilización."
Frecuentemente se afirma que la Administración Pública está sufriendo una
crisis, que necesita una prueba de su eficiencia, una teoría general y un paradigma científico que muestre la perspectiva y metodología que aporta la disciplina al estudio de su fenómeno particular. 8 El problema fundamental ha sido
4 Wilson, Woodrow, "Estudio de la Administración", Waldo, Dwight (comp.), Administración Pública,
México, Trillas, 1967, pp. 83-95.
5 White, Leonard, Introduction to the Study ofPublic Administration, Nueva York, McMillan, 1926.
6 Sánchez González, José Juan, "Los nudos históricos de la Administración Pública", Revista de Administración Pública, núm. 100, México, INAP, 1999, pp. 113-141. Utilizamos el término "nudo" como una
expresión que permita identificar aquellos aspectos estructurales que han limitado el desarrollo del objeto de
estudio y el estudio del objeto de la Ciencia Administrativa en su devenir histórico.
7 Beard, Charles A., Public Policy and General We/fare, Nueva York:, 1941, p. 148. Citado por Frederick Mosher y Salvatore Cimmino, Ciencia de la Administración, Madrid,RIALP, 1961, p. 27.
8 McCurdy, Howard E., Una Btbliografia sobre Admi71istracian Pública, Madrid, Instituto de Estudios
Administrativos, 1973, p. 19.
212
¿Es LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA UNA CIENCIA?
la carencia de un núcleo de conocimientos ajustados a los aspectos administrativos, organizativos y de elaboración de programas del gobierno, sin perderse en el laberinto de las modas temporales eruditas y de la actividad
interdisciplinaria, problema que ha estado presente en la disciplina desde que
Woodrow Wilson comenzó el estudio de la Administración Pública hace más
de un siglo.·
Un planteamiento general: ¿es la Administración Pública una ciencia?
Si la mejor forma de estudiar la administración pública es de manera interdisciplinaria ha estado en el centro de la discusión de la ciencia administrativa.
Lewis Mainzer afirma que el enfoque interdisciplinario ha debilitado la búsqueda de una teoría central de la administración pública." En la literatura de la
administración pública prevalecen dos aspectos: a) el estudio contemporáneo
de la administración pública que contiene ingredientes de teoría; y b) la administración pública es un estudio interdisciplinario, no una simple disciplina o subdisciplina con una teoría básica (paradigma). El argumento central es:
la administración pública puede fundarse normativamente en la ciencia política.!?
En primer lugar, existe cierto grado de teorización en la administración pública, como ya se ha referido. Desde Wilson y Goodnow al final del siglo XIX
y Leonard White, Gulick, Simon, Dahl y el Reporte del Comité Presidencial de
1937, existen aportaciones a la búsqueda de una teoría de la administración
pública. La dicotomía política-administración, la eficiencia como fin de toda
organización y la descripción estructural de las organizaciones gubernamentales, conforman un conjunto de posiciones que pretendían que la disciplina fuera neutral, realizada por expertos y con un servicio civil de carrera. Después de
la Segunda Guerra Mundial, la teoría ortodoxa continuaba con la infl uencia
de estos postulados, pero la nueva teoría no correspondía con el campo. El
resultado fue una diversidad teórica (incluyendo contribuciones de la ciencia
política, el management, economía) y disparidad. La búsqueda era un campo
• Sánchez González, José Juan, "Situación actual de la Ciencia Administrativa", Revista Conmemorativa del Colegio Nacional de Ciencias Politicas y Administración Pública, México, Colegio Nacional de
Ciencias Políticas y Administración Pública, A. C., México, 1999, pp. 15-33.
9. Mainzer, Lewis C., "Public Administraríon in Search of a Theory. The Interdisciplinary Delusion ",
Administrarían & Soetety, vol. 26, núm. 3, uovember 1994, Sage Publications, Inc., p. 359. Este apartado
recupera algunos planteamientos esenciales de este autor.
10 tu«, p. 361.
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
profesional o un estudio interdisciplinario. De acuerdo con la ortodoxia, la
administración pública es una disciplina enferma o simplemente no era una disciplina. Mainzer sostiene que la administración pública "Es un campo, una
profesión, una empresa, un estudio interdisciplinario y una práctica". 11
En ese sentido, las mayores críticas reflejadas por la vieja ortodoxia insistían en una nueva disciplina teórica. Herbert Simon (1958) escribía que los
"principios" de la administración sólo eran "proverbios", por lo que sostenía
que se requería una teoría de la organización de las decisiones (decision making). Por su parte, Vincent Ostrom (1974) afirmaba que la teoría tradicional
no predecía las consecuencias o preveía las acciones y que no era convincente
para el estudio de la administración pública. Para Ostrorn, desde la Segunda
Guerra Mundial existía una crisis producto de la insuficiencia del paradigma inherente a la teoría tradicional de la administración pública, por lo que se
requiere de un paradigma alternativo donde la economía política pueda ser
utilizada como criterio de eficiencia en la provisión de los bienes y servicios
públicos. Simon y Ostrom argumentaban cada uno que la teoría tradicional era
insuficiente y que se requería de una alternativa teórica que proporcionara una integración teórica. Más recientemente, Barzelay (1992) ha sostenido que se
debe adoptar un paradigma "post-burocrático", con conceptos como el servicio público como cuestión central.
Norton Long (1965) afirma que existe una erosión teórica por la dicotomía
política-administración que propicia una desintegración profesional de la administración pública. Insiste en que el divorcio de la política de la administración no es posible en la realidad, porque no se puede fragmentar al sistema
político. El poder es un elemento central en la teoría de la administración pública, lo que permite agregar realismo político a la disciplina. Incluso después
de la Segunda Guerra Mundial en la ciencia política, se han focalizado los
intereses de los grupos políticos. En ese sentido, Mainzer afirma que cada
escuela refleja los aspectos que guían sus teorías para que sean verdaderas y
suficientes; al mismo tiempo algunos otros provocan confusión.
Una perspectiva política pospluralista en administración pública se encuentra representada por autores como Rohr (1986) y Wamsley (1990) y el Instituto Politécnico de Virginia. Enfatizan como tema central de la administración
pública la importancia de la legitimidad con el uso del derecho constitucional
y la responsabilidad ética de los administradores públicos en sus Estados. Para
Wamsley, cada teoría necesita rescatar la teoría de la administración pública
que se encuentra atrapada por el comportamiento, la micro política de la disci11 Ibidem.
214
¿ES LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA UNA CIENCIA?
plina de la ciencia política y el poder de los escritos de Herbert Simon. Esto
demuestra que el requerimiento a la ciencia política como normativa de la
administración pública es mucho más vivo.
Por su parte, LaPorte (1971), en la Conferencia de Minnowbrook 1968, escribe
que el mayor problema de la Administración Pública como empresa intelectual
es que la Administración Pública contemporánea existe en un estado de parálisis y con modelos analíticos mal adaptados. N. Henry (1975) caracteriza a la
administración pública de haber tenido 90 años (sucesivamente los paradigmas) con conceptos sintetizados de la ciencia política a la ciencia administrativa, con una distinción de identidad epistemológica. Dwight Waldo (J 980) ha
argumentado en diversos escritos que la administración pública no es una disciplina en sí misma, sino una subdisciplina de la ciencia política. Es generalmente aceptado que una base teórica no permite construir un campo con
existencia propia; de acuerdo con este razonamiento, la administración pública
existe como multidisciplina. Para Robert Denhardt (1984) el problema de identidad en la teoría de la administración pública es una crisis de legitimidad, en
la medida que la teoría no refleja o responde a las necesidades de los actores
en el campo (teóricos, profesionales y ciudadanos). Fry (1989) asegura que la
administración pública es notoriamente una disciplina borrosa, es una disciplina innecesaria con el rigor de la palabra, porque tiene un objeto de análisis que
es un parteaguas intelectual. Golembiewsky (1989) dice: "la crítica y empeorada condición de investigación y práctica" en la administración pública, es un
campo de estudio que ha pasado de ser un exportador de teoría para llegar a
ser un importador "con un desequilibrio que empeora, parejo a su escritura".
Por su parte, Donald Stone (1990) demanda la integración teórica de la administración pública como estudio y práctica.
El fin de la Administración Pública
En la década de los sesentas R. S. Parker había declarado el fin de la administración pública por carecer de un alcance definido y una técnica distintiva:
"ninguna ciencia puede ser identificada por ese título", por no ser una disciplina intelectual coherente que se establezca como pensamiento sistemático.l?
12 Parker, R. S., "The End of Public Administration", Public Administration, Alabama, The University
of Alabama Presa, 1973, p. 99. Ausente de cualquier fundamento científico -afirma Parker-, la administración pública debe convertirse en la carrera administrativa del gobierno que se alimenta de distintas disciplinas: sociología, ciencia política, economía, derecho y teoria de la organización.
215
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
Ausente de cualquier fundamento científico -afirma Parker- la administración pública debe convertirse plenamente en la "carrera administrativa" del
gobierno que se nutre de varias disciplinas tan variadas como la sociología, la
ciencia política, la economía, el derecho y la teoría de la organización.
Las declaraciones de Parker tuvieron una enérgica respuesta de Gerald Caiden.
En primer 1ugar, Caiden muestra que la administración pública no puede ser
desconocida como ciencia si en el momento de la crítica no se califica como
tal, sino como disciplina intelectual. En segundo lugar, existe
[oo.] confusión entre el estudio del objeto y su contenido. El estudio de la Ciencia
Política no produce necesariamente políticos prácticos: ¿por qué el estudio de la
administración pública podría producir administradores profesionales? [...] la administración pública puede ser estudiada sistemáticamente sin hacer del estudiante un
administrador práctico. 13
R. S. Parker, más que criticar el objeto y los métodos de la administración
pública, lo hace sobre los profesores e investigadores de la disciplina que cultivan.!" Incluso se ha dicho que la administración pública es un objeto de estudio
sin definición ni identificación, que ha derivado en una materia sin disciplina,
como preocupa a Dwight Waldo.P El estudio de la administración pública estaba prácticamente olvidado o se efectuaba sólo circunstancialmente; por ello,
hoy la administración pública no puede ser entendida como "una nueva área,
sino como un nuevo interés en un viejo objeto al que nuevas técnicas, que han
sido desarrolladas en poco tiempo, pudieron ser aplicadas". 16
Las ideas de Parker no estaban destinadas a desaparecer. En diciembre de
1967 fue realizado un coloquio en la ciudad de Filadelfia, auspiciado por The
American Academy of Political and Social Sciences y The American Society
for Public Administration, dedicado a la discusión del alcance, objetivo y métodos de la teoría y la práctica de la administración pública.!? Como Parker,
Dwight Waldo percibe las dificultades para definir con precisión las fronteras
de la administración pública.
13 Caiden, Gemid, "In Defense ofPublic Administration", Public Admintstratton, vol. 24, núm. 3, Australia, 1965, pp. 224-225.
14 Guerrero, Ornar, La Teorla de la Administración Pública, op. cit., p. 64.
15 Citado por Guerrero, Ornar, La Administración Pública del Estado Capitalista, México, Fontamara,
1988.
16 Caiden, Gerald, op. cit., p. 227.
17 Las ponencias y resultados de la confer.encia aparecieron publicad()s por .James. ｃ｢ｾ･ｳｷｯｲｴＮ
Theory andPractice ofPublicAdminislration, en 1968.
216
.en
¿ES LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA UNA CIENCIA?
[...] ahora, a dos décadas de los ataques críticos, la crisis de identidad no ha sido
resuelta satisfactoriamente. Los más importantes problemas teóricos de la administración pública se refieren a esa continua crisis, a las formas en que puede ser resuelta y a las implicaciones y resultados de las soluciones posibles.l"
Waldo describe esta etapa en la que la administración pública se encuentra a
la deriva, sin rumbo fijo: la "administración pública es un objeto que busca
una disciplina". 19 Esta supuesta declaración de muerte de la Administración
Pública profundizó los argumentos contra el carácter científico de la disciplina, al considerar que no existían los supuestos teóricos necesarios para considerarla como un campo de estudio autónomo e independiente, con un grado de
separación de otras disciplinas de las ciencias sociales.
Crisis de identidad de la Administración Pública>
En la década de/los cincuentas había confianza en el desarrollo de la administración pública. Un año después de la obra de Waldo, El estudio de la administración pública, el autor expresaba dudas en tomo a la solidez de la disciplina"
En el mismo sentido, también en 1956 Frederick Mosher con pesimismo opinaba en tomo a la administración pública:
¿Existe un campo de la administración pública, existe esa disciplina? Si existe,
¿cuál es su alcance, su norma, su método? No estoy seguro de que se pueda contestar a cualquiera de estas dos preguntas. La administración pública tiene una relación
genética, y sin embargo lógica, y hasta -en determinados ambientes académicosorgánica, con la ciencia política. Hállase siempre vagamente y en ocasiones íntimamente relacionada con la administración de empresas. Sus intereses se encuentran
18 Waldo, Dwight, "Scope ofthe Theory ofthe Public Administration", p. 5.
19 Ibtd., p. 2. Waldo señala que: "Unos afios atrás a un amigo mío le enseñé un borrador de un ensayo
que estaba preparando sobre el desarrollo de la teoría administrativa y me sugirió que le llamara La Evaporación de la Teorla Administrativa. El supuesto era que la administración pública había crecido y estaba tan
envuelta en la periferia con una multiplicidad de otras actividades y disciplinas que estaba en peligro de
desaparecer como foco de estudio" (Waldo, W., Perspectives on Admtnistration, Alabama, University of
A1abama Press, 1956, p. 136).
20 Parte de este apartado se encuentra publicado en: Sánchez González, José Juan, "Situación Actual de
la Ciencia Administrativa", Revista COnmemQ1;ativa del 25 Amversarié del Colegio Nacional de Ciencia
PolllicayAdminislración ｐￚ｢ｾｩ｣｡Ｎ
Móxieo, 1999.
21 Guerrero, Ornar, La Teona de la Admlnisfraciqn Pública, op. cu.; p. 63.
217
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
enredados prácticamente con los de todas las otras ciencias. [...] La administración
pública no puede fijar ningún subcontinente de su jurisdicción exclusiva a menos
que se trate de temas de poca monta como la clasificación de los gastos presupuestarios y el trazado de diagramas de organización o de gráficas de procedimientos.
En efecto, al parecer provocaría la indignación o la hilaridad de otros estudiosos, o
tan estrecha que embrutecería a sus propios investigadores. Es tal vez mejor que no
se defina. Es más bien un área de interés que una disciplina; más un foco que una
ciencia independiente. Como la administración misma, su estudio debe recurrir a
una gran variedad de métodos y enfoques. Se sitúa necesariamente en las fronteras
de diversas disciplinas.F
Tal escepticismo, en vez de disminuir, fue paradójicamente progresando con
rapidez en los círculos académicos hasta llegar a su cúspide durante la década
de los sesentas, como una crisis de identidad. Para Ornar Guerrero, la historia de
la administración pública de la posguerra es la historia de la crisis de identidad.
La crisis de la identidad comprende las diferentes facetas de la administración pública: estudio, enseñanza y práctica. El problema radica, como lo observa Lyal, en
que el término "administración pública" es "usado para la disciplina y para la profesión" y desorienta el sentido de su enseñanza; emerge la incertidumbre entre educar y adiestrar: ha sido tradicional el interés por "enseñar para" adiestrar y ha sido
la despreocupación de lo realmente importante, "enseñar, acerca", educar. En ese
sentido, la enseñanza, como la formulación teórica, afirma Howard McCurdy, ha
recibido el impacto negativo de la avalancha sobre las fronteras de la administración pública de las más variadas disciplinas y, como lo declara Landau, esta profusión de disciplinas ha contribuido en forma significativa a la desintegración del
campo de estudio.P
La crisis de identidad tuvo sus consecuencias para la teoría, la enseñanza y la
profesión de la administración pública; sin embargo, las posiciones de Parker
y Waldo han incrementado la confusión. En realidad, la crisis de identidad
debe ser planteada como un problema de reformulación teórica de la disciplina, no como un objeto sin disciplina, un curso sin destino.
22 Mosher, Frederick, "Research in Public Administration: Some Notes and Suggestions", PAR, vol.
XVII, 1957, p. 239. Citado por Beauregard González, op. ctt., pp. 82-83, el cursivo es mio.
23 Guerrero, Ornar, La Teorlade la AdministraCión P'ÚbJica,op. ett., p.65.
218
¿ES LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA UNA CIENCIA?
Por el contrario, la posición de Vincent Ostrom-! y Peter Savage es estimulante y alentadora. Ambos perciben la crisis de identidad como el efecto de la
insuficiencia dejada por el paradigma de la administración pública de ese periodo.
El paradigma formulado por el movimiento de la administración científica, al
ser invalidado por la posguerra, dejó de ser suficiente para dar respuesta a los
problemas de la administración pública de la posguerra. De igual modo, el paradigma de la posguerra formulado por Waldo, al no madurar, fue incapaz de contener la crisis de identidad que se avecinaba. "Así, en ausencia de un paradigma
surgen y florecen múltiples versiones opuestas a la unidad del campo de estudio; de la desunión emerge el desacuerdo y de éste la crisis. "25
Los años de la posguerra provocaron un cambio radical en el estudio y la
enseñanza de la disciplina, cuyo estudio de la administración pública no pudo
superar, ahondándose la brecha existente entre la teoría y la práctica al disiparse la enseñanza como puente que las une: "la práctica de una profesión reposa
en la validez del conocimiento que se profesa" y si el conocimiento está en
crisis, el estudio, la enseñanza y la profesión de la administración pública se
encuentran también en una crisis intelectual. 26 La solución posible al problema
sugiere corno prioridad la formulación de un nuevo paradigma, porque:
[oo.] desde los años inmediatos de la posguerra hasta ahora, ha reinado una clase
destructiva de anarquía en el campo. El resultado ha sido una estrafalaria profusión
de teorías, hipótesis, perspectivas, especulaciones, modelos, conceptos y datos, muchos de los cuales derivan su fuerza más del antojo académico que de cualquier
criterio de relevancia generalmente aceptado.é?
A pesar de la posición optimista de Ostrom y Savage en tomo a la crisis de
identidad, no sucede lo mismo con la Nueva Administración Pública. En el
24 Ostrom, Vincent, The Inte/lectua/ Crisis in American Public Administration, Alabama, University of
Alabama Press, 1973. Ostrom señala que: " ...el sentido de la crisis que ha prevalecido en el campo de la administración pública durante las últimas generaciones es una crisis provocada por la insuficiencia del paradigma inherente a la teoría tradicionalista de la administración pública. [oo.] El estudio de la administración
pública después de la posguerra tiene todas las características que Kuhn asocia con la crisis paradigmática".
2S Ibtd., p. 66.
26 Ostrom, Vincent, op. cit., p. 6. Dice Ostrom: "La teoría de la administración presumió la solución
técnica de los problemas como la alternativa más viable para la solución de los problemas públicos. Una vez
que se tome la decisión sobre los objetivos o la política (policy) se asumía que la realización de esto en la realidad social era un problema técnico dentro del campo de la competencia de los administradores públicos".
27 Savage, "Dismantling the Administrative State: Paradigm Reformulation in Public Administration",
p. 151. Citado por Ornar Guerrero.
219
JOSÉ JuAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
Coloquio de Filadelfia en la reunión de Minnowbrook, celebrada en septiembre de 1968, se tenía una agenda en tomo al problema de la crisis de identidad.
Más que hablar de esa crisis, se dedicó mayor atención al Estado Administrativo que sirvió como modelo a la teoría de la administración pública de la
posguerra.
Minnowbrook 1 había ofrecido un panorama optimista ante los problemas
que padecían entonces los Estados Unidos, principalmente la Guerra de Vietnam y el movimiento estudiantil. A pesar de que esta reunión no constituyó
una escuela de pensamiento coherente, dejó una influencia permanente en los
años siguientes." Para Ornar Guerreros? la explosión de perspectivas en torno
a la crisis de la identidad no convergen hacia la definición de la administración
pública, sino a la desintegración del campo; un campo desintegrado es el producto del desacuerdo entre quienes cultivan una disciplina y la ausencia de un
paradigma que señale los elementos mínimos para establecer el acuerdo.
En la posición pesimista se encuentran Parker, Waldo y O'Kelley, que se
inclinan por el abandono de los marcos disciplinarios y por convertir a la administración pública en una práctica profesional exenta de todo fundamento
científico. R. S. Parker propone su establecimiento como la "carrera administrativa del gobierno", afirmando que "la significación del concepto de administración pública no es científica, sino vocacional" y la educación en la
administración pública requiere la especialización de disciplinas que contribuyan efectivamente a su enseñanza. "Sugiero que el uso común podría referir a
la 'administración pública' como un cierto tipo de carrera dentro de la maquinaria del gobierno, llamada carrera 'administrativa'. "30
En forma similar, Dwight Waldo declara la incompetencia de la ciencia política para dar fundamento a la administración pública y propone la omisión de
sus fundamentos científicos en favor de una opción práctica:
28 Los temas tratados fueron: cuestionamiento de la orientación pragmática y aplicada; la preocupación
por los problemas de ética y justicia social; la crítica a las estructuras y procesos jerárquicos y burocráticos
y la mayor confianza en las explicaciones derivadas de la teoría y la filosofia. Asimismo, reveló una visión
humanística de la administración pública, un nuevo enfoque del contexto social bajo turbulencia y el abandono del gerencialismo y el decisionismo, a favor de los análisis de políticas públicas y de las organizaciones (Guerrero, Ornar, Teoria Admtmstrativa del Estado, op. cit., p. 394).
29 "Debemos pensar, no obstante, que la emergencia y multiplicación de fuerzas intelectuales en el seno
de la crisis reflejan la concurrencia histó9ca a la que está sujeta cualquier disciplina. cuando conocimientos
su objeto do e!ltudio"(Ornar Gueuniversalmente aceptados comienzan a mostrar incapacidad ｰ｡ｾ･ｸｬｩ｣ｲ
rrero,Jbid., p. 61).
30 Parker,op. cit.; pp. 100-103.
220
¿ES LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA UNA CIENCIA?
ｾｾｾＮ
[...] para la resolución de la crisis de identidad [...] desde mi punto de vista, un
enfoque profesional de la administración no sólo no va contra el conocimiento del
amplio papel que las personas adiestradas en establecimientos técnicos, científicos y
profesionales juegan en la administración pública, sino, propiamente interpretado,
suministrar una filosofía y una base institucional necesaria para la tarea de contrarrestar los impactos centrífugos de otras profesiones, mediante una variada estrategia iniciada con la cooperación en cada materia como cursos unidos en las escuelas
profesionales.U
Por otro lado, para O'Kelley la crisis intelectual de la administración pública norteamericana se debe a la inclinación por las diferentes dicotomías que se
dan en la disciplina. Sostiene que:
La cuestión más grande para mí es entender cómo es que existimos en este laberinto
de dicotomías, de diferencias, de incompatibilidades que bifurcan nuestro mundo de
acción e ideas. Por ejemplo, como podemos operar con 1) la dicotomía entre valores
y hechos, 2) la dicotomía entre política y administración, 3) la dicotomía entre teoría y práctica. ¿Qué hacemos? ¿Estamos en un estado continuo de disonancia cognoscitiva'P?
Como respuesta a Parker, Waldo y O'Kelley, Caiden y Riggs se inclinan por
la existencia de la administración pública como disciplina y por su ubicación
natural en el seno de la ciencia política. Caiden se opone a la calificación de la
administración pública como carrera administrativa:
Verdaderamente la revolución en las técnicas podría ser descrita como el comienzo
real de la administración pública como una disciplina académica, digna de rango
intelectual como los más tradicionales estudios sociales [...] el objeto de la administración pública podría ser referido al estudio de las organizaciones humanas [...]
como una disciplina principal [...] podría concentrarse en los aspectos administrativos de la conducta humana e influir en otros aspectos sólo donde ellos son fundamentales para la comprensión del proceso administrativo. 33
31 Waldo, Dwight, op. ctt., pp. 9-11. Afirma Waldo que: "No hay personas versadas en la metodología
de una ciencia constituida como tal. Más aún, según indica el testimonio de la bibliografia, pocos son los
administrativistas familiarizados con la literatura del método científico: histórico, expositivo, crítico, comparado, etcétera. En suma, aunque los estudiosos de esta disciplina han invocado con frecuencia el nombre
de ciencia, la simple declaración de que esto o aquello es científico no hace que lo sea" (lbid., p. 265).
32 O'Kelley, J. T., American Pragmatism and Publtc Administration: Inftuences and Impltoations for
Theory and Practtce, Disertación para obtener el grado de doctor en A,dministración Pública de la American
University. Washington, 1977, inédita, p. 157. Citado por Beauregard González, op. cit.; pp. ＸＵｾＶＮ
33 Caiden, op. ctt., p. 228.
221
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
Riggs, en su polémica con Dwight Waldo, sostiene una severa crítica en dos
planos: primero impugnando la perspectiva profesional como sustituto válido
del status científico de la administración pública; en segundo, rebatiendo la
evasión de la administración pública del campo de la ciencia política.
Concuerdo que el profesionalismo puede ser una perspectiva para la administración
pública, pero para el "arte", para la enseñanza y la práctica de la administración, no
para el plano teórico, el conocimiento y la investigación [...] la ciencia política es la
única capaz de contribuir a la comprensión de la administración pública y que aunque otras disciplinas puedan, en verdad deban, contribuir al adiestramiento de administradores profesionales, ninguna puede o quiere hacer la contribución crucial que
es necesaria para que la crisis de identidad sea resuelta.é"
Minnowbrook 11 contrasta con la primera conferencia por cuanto a que las
condiciones eran otras; existía la pérdida de confianza en la administración
pública como una entidad capaz de promover el cambio social, se dudaba de la
habilidad del gobierno para proveer servicios públicos y se discutía la legitimidad del Estado para regular al mercado, estando ya presente el neoliberalismo
y los esquemas de privatización." Los participantes promovieron una agenda
de trabajo académico fundado en la ética, los valores democráticos y el civismo. Igualmente se enfatizó el tema de la responsabilidad política de los funcionarios y la rendición de cuentas, y se promovió el cultivo de la filosofía
política, además de retomar al temario constitucional, los asuntos de justicia y
los derechos civiles.
La construcción de una teoría de la administración pública susceptible de
unificar el pensamiento contemporáneo no puede partir de la situación prevaleciente, sino buscar condiciones favorables que permitan su consolidación. "Es
tiempo de que la teoría de la administración pública supere las tendencias fragmentadoras de su campo y establezca un paradigma válido en la actualidad. "36
Crisis de la Administración Pública en la época de la privatización
Para M. Shamsul Raque existe en la práctica de las ciencias sociales una crisis
intelectual. Los patrones de este impasse intelectual tienen diversas dimensio34 Riggs, "Professionalism, Political Science and Scope ofPublic Administration", pp. 32-33.
35 Santana Rabell, Leonardo, "Public Administration Studies in the United States Today: a Synthesis
and Overview", Intemaüonal Review 01Administrattve Sciences, vol. 57, Bruselas, 1991, p. 654. Citado por
Ornar Guerrero.
•
36 Guerrero, Ornar, La Teoria de la Administración Pública, op. eit., p. 71.
222
¿Es LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA UNA CIENCIA?
nes de la crisis: filosófica, epistemológica, del paradigma, teórica y de identidad.I? Más particularmente, en administración pública los diversos estudios
han producido varios modelos de la crisis intelectual. La formación, explicación y resolución de la crisis no ha sido resuelta.
Durante las dos últimas décadas, esta crisis intelectual se ha agravado en la
administración pública por la propagación de las ideas de la privatización. El
movimiento global de la privatización, la reciente glorificación del mercado y
la demonización de la burocracia pública propiciaron un considerable cambio
en la credibilidad intelectual, normas e integridad de la administración pública
como campo de estudio.
Haque identifica cuatro dimensiones de la crisis en la administración pública."
En primer lugar, la crisis de identidad, debido a no haber resuelto el problema
de la dicotomía política-administración y la indiscriminada incorporación de
aspectos "genéricos" de organización y management en la literatura sin considerar la distinción de lo público y lo privado (Denhardt, 1984; Harmon &
Mayer, 1986). En segundo lugar, otros analizan la crisis caracterizándola como
una crisis de paradigma en los términos expuestos por Kuhnian, en el sentido
de la diversidad teórica, discontinuidad intelectual y el debate epistemológico
(Ostrom, 1974). En tercer lugar, una crisis metodológica por los diversos subcampos de la administración pública que no cuentan con un rigor empírico y
una investigación metodológica científica (Perry & Kraemer, 1986; Stallings
& Ferris, 1988; Wart & Cayer, 1990). Por último, una legitimidad o validación
de la crisis que varios autores han analizado en diversas perspectivas. Golembiewski (1990) sostiene que la administración pública americana responde a
los cambios de legitimidad; Denhardt (1984) enfatiza una "crisis de legitimidad"
en el campo de estudio, debido a que no se han conciliado las necesidades de
los actores (teóricos, profesionistas y ciudadanos); Ventriss (1991) ha concluido que la administración pública tiene una sistematización inferior a la de
otras disciplinas en el campo de estudio, lo que propicia una falta de validación del conocimiento que permita crear una legitimidad académica.
Estas formas' de crisis intelectual no provienen de una crisis de la práctica
día a día en el servicio público. En efecto, los debates se iniciaron en la década de
los sesentas y los setentas, un periodo importante del rol del servicio público
que fue reconsiderado cuando la administración pública se expandió en todas
37 Haque, Shamsul, M., "The Intellectual Crisis in Publie Administration in the Current Epoch of Privatization", Administration & Society, vol. 27, núm. 4, november 1996, Sage Publications, Inc., pp. 510-536.
En este apartado se retoman planteamientos de este autor.
38 ts«, p. Sil.
223
ross JUAN
SÁNCHEZ GONZÁLEZ
direcciones, y cuando ésta corno campo de estudio fue floreciente. "Así la
crisis de la administración pública era una crisis de consensos del paradigma, de
identidad disciplinaria, de una metodología parroquial, mientras su función existencial en la sociedad -la heredada del servicio público- permaneció considerable-mente fuerte. "39
Pero la naturaleza, intensidad y severidad de la crisis intelectual ha propiciado un cambio con motivo del movimiento de privatización. Este evento
no ha cambiado la naturaleza, campo y rol de la práctica dominante del sector
público (Arblaster, 1991; Fitzgerald, 1988); esto ha afectado la credibilidad
académica, las normas y la confianza en la administración pública. Se sostiene
que la privatización ha expandido el mercado privado y limitado al sector público, lo que genera una restricción en la administración pública en general y
en el desarrollo administrativo en lo particular. La dimensión ideológica forma
parte de la recurrente crisis intelectual en nuestro campo. La naturaleza ideológica de la privatización ha sido aprovechada para fomentar la supremacía del
mercado, impulsada por líderes conservadores corno Thatcher y Reagan; sus
políticas han penetrado corno políticas de gobierno en la mayoría de los países
del mundo.
Haque sostiene que la crisis intelectual en el pasado fue concebida, debatida
y resuelta sin argumentos académicos, pero en la actualidad la recurrente crisis
es en la práctica del servicio público; la opinión pública y la actitud pública se
han visto afectados por la retórica de la privatización.t" La crisis recurrente en
la administración pública tiene tres formas específicas: 1) la crisis de credibilidad creada por la disminución en la demanda y desfavorable actitud pública
al campo de estudio; 2) una crisis normativa, caracterizada por la gradual disminución de las normas básicas públicas de la administración por las normas
del mercado de management privado; y 3) crisis de confianza, referente a la
menor confianza profesional para el estudio en las escuelas de administración
pública.
l. Crisis de credibilidad: el movimiento de privatización se ha encargado de
difundir los males del sector público y la excelencia de las empresas
privadas, lo que propicia una declinación de la confianza del sector público, creando un cambio en la existencia y legitimidad en la mayoría de
los países. El ataque al servicio público ha generado presiones políticase
39 Ibid, p. 512.
40 lbtd., p. 513.
224
¿ES LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA UNA CIENCIA?
intereses económicos para reducir el campo y su papel, así como para
reorientar sus normas y objetivos. Esta carencia de legitimidad y disminución del campo del servicio público ha tenido implicaciones en la
credibilidad de la administración pública, así como en el campo académICO.
2. Crisis normativa: la crisis de credibilidad en la administración pública,
que propicia cambios en lo académico y financiero, y la existencia institucional, propicia otra forma de la crisis intelectual -la crisis normativaen el campo de estudio. El cambio en el lenguaje y criterio de administración pública por el de administración de negocios se ve reflejado en el
cambio en los estudios de maestría en los Estados Unidos. Además, existe una proliferación de estudios en ciencias de políticas públicas, estudios
de políticas públicas, análisis de políticas públicas, management público
y análisis urbanos en el campo de la administración pública. El incrementode la dominación de los estudios de políticas públicas y análisis de
políticas públicas en la administración pública tiene serias implicaciones
normativas en el campo de estudio.
3. Crisis de confianza: en respuesta a la crisis de credibilidad, la administración pública ha incorporado normas de mercado normativas de productividad y eficiencia, insistiendo en la credibilidad para contribuir a los
problemas normativos. La crisis de credibilidad y la crisis normativa han
creado una tercera forma de crisis intelectual -la crisis de confianzaentre los términos empleados por las escuelas de administración pública.
Uno de los indicadores en la declinación de confianza entre la administración pública es la reciente tendencia a remplazar las normas públicas de
administración pública por las normas del mercado respaldadas por la
privatización. En las décadas de los ochentas y noventas el lenguaje de
eficiencia y economía de los negocios de administración dominan el discurso en la administración pública.
En suma, estos modelos de la crisis mutuamente son un retroceso en la administración pública. Aunque se requiere de una crítica y reconstrucción de la
naturaleza de la administración pública y desmitificar a la privatización. Asimismo, debe reexaminar a partir de argumentos teóricos en el campo la adopción de criterios en pro del mercado, elección pública, los estudios de políticas
públicas y análisis' de políticas públicas. Debe revalorarse en el concepto de
administración pública, lo público, para iniciar su análisis crítico y su reconstrucción, con relación a distintos significados que no le pertenecen.
225
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
En defensa de la Administración Pública
Frente al nuevo siglo, cobra relevancia la imprescindible necesidad de realizar
una defensa de la administración pública de sus detractores, opositores y privatizadores, más con criterios académicos y teóricos que con fundamentos ideológicos. Primero, por la declarada muerte de la administración pública postulada
por Parker, ubicándola como una mera profesión en el campo laboral. En segundo lugar, por la llamada "crisis de identidad" del objeto de estudio y que
Ornar Guerrero denomina "crisis de creatividad", la administración pública todavía no encuentra salida a acusaciones infundadas y que impiden su avance teórico
como disciplina autónoma y plena. En tercer lugar, al igual que Caiden en la
década de los sesentas realizó una airada defensa contra los argumentos de
Parker en torno a la muerte de la administración pública, en la actualidad se
requieren investigaciones profundas que aporten argumentos en favor de la
materia (objeto de estudio) y su disciplina (estudio del objeto) que se encuentran cuestionados por planteamientos más ideologizados que objetivos y académicos. La defensa de la Administración Pública puede situarse en los
siguientes ejes:
• Cuenta con una materia histórica, real, específica y fundamental en la
sociedad moderna;
• Su materia es tan antigua como el gobierno mismo, de acuerdo con lo
dicho por Wilson; existe desde las primeras civilizaciones hasta los grandes
irnpenos;
• Tiene una identidad propia y única que le permite constituirse como una
disciplina plena e independiente dentro de las ciencias sociales, diferente
de sus ciencias madres;
• Cuenta con un estudio del objeto, diverso, plural, multifacético y heterogéneo, que ha vitalizado su disciplina pero que aún no se pone de acuerdo
en torno a principios de validez universal;
• Como campo de estudio tiene mayores elementos para sustentar su independencia y autonomía que la teoría organizacional y el management público, que buscan desarrollar su propio campo de estudio;
• Como profesión, la administración pública cuenta con una carrera profesional que ha ganado terreno frente a otras profesiones; es en el Estado
Administrativo donde mayor crecimiento alcanzó;
• En el tiempo, la administración pública ha alcanzado grandes logros y
éxitos por la gran envergadura de sus responsabilidades y sus propósitos
nacionales frente a los limitados resultados que tiene la administración
226
¿ES LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA UNA CIENCIA?
privada, como lo muestran algunas privatizaciones; valdría la pena recordar los inmensos rescates de los gobiernos en la depresión por quiebras y
las expropiaciones por causas de utilidad pública para proteger los intereses nacionales.
Adicionalmente, la defensa de la Administración Pública debe realizarse en
tres frentes: 1) como objeto de estudio que tiene existencia propia y una larga
historia que se remonta a las primeras civilizaciones y a los grandes imperios
en la antigüedad; 2) como disciplina que cuenta con obras, autores y aportaciones al conocimiento del estudio de la administración pública; y 3) como profesión, debido a que tiene un conjunto de requerimientos, técnicas y habilidades
para ostentarse como profesional de la administración pública.
Fortalecer el núcleo de los estudios e investigaciones de la Administración
Pública parece ser una de las opciones para contrarrestar la anunciada muerte
como disciplina, la crisis de identidad y los ataques a su campo de estudio. El
apoyo a la disciplina contribuye a consolidar la materia (actividad) y la profesión frente a otras corrientes que intentan desacreditar y sepultar una actividad
que, como afirma Wilson, es tan antigua como el gobierno mismo.
Revitalizar la Administración Pública
Al fin del siglo xx la Administración Pública enfrenta nuevos retos para constituirse como disciplina y sustentar su cientificidad, muy cuestionada a lo largo de su historia, pero que tiene los orígenes necesarios para no extraviarse en
las doctrinas inmediatistas y eficientistas que desean resultados rápidos sin cuestionamientos teóricos profundos. La pretensión de que la Administración Pública sólo tenga carácter de técnica y de profesión reduce significativamente
las pretensiones de su necesidad como disciplina. Este reduccionismo se torna
peligroso y despiadado frente a una materia que tiene historia, cuenta con una
teoría aún por sistematizar y que requiere de una nueva defensa de su existencia. Para Caiden el problema es buscar su revitalización:
El que la administración pública no esté segura de sus bases puede deberse no tanto
a la naturaleza cambiante de sufoco como al complejo de inferioridad de sus acólitos y a sus incertidumbres frente a las fuertes y persistentes criticas a su desempeño
profesional y a sus deficiencias escolásticas. Con la evolución de la sociedad global
y el rezago del reconocimiento humano respecto de la necesidad de una administración pública más globalizada, su foco se muestra confuso y encasillado además en
227
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
la percepción del estado administrativo como instrumento de aspiraciones nacionales y de la burocracia pública como el único o principal distribuidor de los bienes y
servicios gubernamentales.t'
En su ejemplo, Caiden sostiene que no es que la administración pública haya
dejado de ver el bosque, sino que extensas áreas e importantes especies de
árboles han sido cercados e intelectualmente privatizados por académicos
de otras disciplinas y por empresarios. La administración pública ha sido atacada
por quienes son antipúblicos o antiadministración publicar'? " ...quieren menos
administración pública simplemente porque es administración pública. Prefieren la administración privada, sea porque está al margen de su tendencia ideológica, o por la convicción de que el desempeño público es inferior". 43
No extraña que la administración pública se encuentre confusa, ya que ha
sido atacada por demasiado tiempo, sin descanso y desde diferentes frentes,
aunque no se le da gran atención a sus innumerables e importantes logros y
éxitos. Se le ataca por el solo hecho de ser pública. Se le agobia por no equipararse como la administración privada y se le ataca cuando intenta hacerlo. La
norma y la moda son cortar todo lo que tenga que ver con la administración
pública. La contracción de su tamaño resulta desmoralizante, en parte porque
viene acompañada de congelamiento de empleos, fusión de estructuras administrativas y disminución en las perspectivas de promoción de los servidores
públicos.
Frente a las reducidas oportunidades y fondos para la investigación, menos consultoría, menores posibilidades de capacitación en el servicio y pérdida del atractivo
para los estudiantes externos, hasta la academia está abatida. Inclusive en el mejor
de los casos, solía ser difícil justificar y proteger a la administración pública como
campo separado de estudio. Ahora el caso parece aún más insostenible. 44
Estamos de acuerdo con Caiden en que el estado administrativo no perecerá;
en su lugar, la democratización y la privatización otorgarán nuevos vigores a
41 Caiden, Gerald, "Revitalización de la Administración Pública", RAP, núm. 91, México,INAP , 1996,
p, 29. Cursivo mio.
42 Los antipúblicos son aquellos que no aceptan el colectivismo de ninguna especie o sólo aceptan un
mínimo, pero limitadamente. Por su parte, los antiadministración pública reconocen la necesidad de la autoridad colectiva y la intervención gubernamental, peto quieren minimizar la interferencia del gobierno como
monopolio de la burocracia pública en la distribución de los bienes y servicios.
43 Ibid., p. 31.
44 Ibtd; p. 32.
228
¿ES LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA UNA CIENCIA?
la administración pública para convertir a los desacreditados sistemas administrativos en operaciones viables. " ...El futuro se empleará no atacando o defendiendo la administración pública, sino reformándola. "45 Por ejemplo, China,
que se había distanciado de la administración pública occidental, está ansiosa
por modernizar sus sistemas administrativos y estudiar los avances en la administración pública.
Si el estudio de la administración pública se va a poner al día con la realidad actual,
debe ampliar sus horizontes. Debe diseñar definiciones y parámetros globales,
ideando esquemas e inventarios para el análisis universal. Debe definir qué es lo
que hace pública a la administración pública y proporcionar los fundamentos teóricos necesarios. Debe universalizar las medidas y criterios de ejecución a fin de
evaluar el desempeño comparativo de los sistemas administrativos. Debe desarrollar
enfoques verdaderamente globales para mejorar los sistemas administrativos. Los
estudios concretos de cada país deben situarse en un contexto global y referirse a
marcos universalistas. Debe salirse del provincialismo y avanzar hacia una disciplina universal capaz de avanzar tanto en el frente académico como en el profesional
empleando toda su evidencia. En ausencia de una globalización adecuada, quedará
relegada académicamente a la segunda fila y no logrará alcanzar su potencial en
términos profesionales.w
Revitalizar la administración pública no significa reinventarla. La reinvención
implica volver a redescubrir aquellos atributos que siempre ha tenido. Revitalizar es destacar la naturaleza, especificidad y logros en su larga construcción
histórica. Proclamar su campo de estudio como disciplina única, propia, independiente y plena, de otras que se encuentran en las ciencias sociales. Más allá
de la teoría de las organizaciones, las políticas públicas y el management público,
la administración pública no puede desaparecer por alguno de estos objetos recientes de su estudio. La administración pública es un objeto histórico identificable y perfectible, que cuenta con materia y que reclama su propia disciplina.
La polémica desatada: el trabajo de Howard E. McCurdy y Robert E.
Cleary (1984)
Después de la crisis de identidad e intelectual de la administración pública, se
inicia la polémica en tomo a la ciencia administrativa norteamericana en la
4S
46
lbid., p. 34.
ts«, p. 49.
229
rosn JUAN
SÁNCHEZ GONZÁLEZ
década de los ochentas, con un artículo de Howard E. McCurdy y Robert E.
Cleary (1984) en el que realizan un análisis de investigaciones publicadas en
la Public Administration Review, la revista más prestigiada en la disciplina.t?
Bajo los criterios de propósito, validez, prueba de ensayo, causalidad, tópicos
importantes y cortar los bordes del significado, para McCurdy y Cleary estos criterios no han sido aplicados en las investigaciones para que contribuyan de
manera significativa en el conocimiento de nuestro campo. Para la construcción de la teoría, las conclusiones de los estudios de caso, historias, descripciones de experiencias administrativas, reportes de proyectos de investigación,
teorías políticas, análisis filosóficos y críticas sociales, no contribuyen en el
crecimiento del conocimiento en la administración pública. Esto se debe a que
este tipo de investigaciones no satisfacen los criterios de validación, prueba
de ensayo y causalidad." McCurdy y Cleary han reconsiderado la importancia histórica de las descripciones y críticas para generar ideas acerca de la
administración pública:
Un campo que promociona descripciones y críticas todavía necesita de las investigaciones [...] Alguien debe exponer públicamente las descripciones y las críticas a
las normas de comprobación científica antes que lleguen a ser "conocimiento útil".
Ello permite que "los estudios de caso puedan contribuir a la comprobación de
conceptos o críticas, con tal que ellos se usen conscientemente para hacerlo, especialmente en la combinación con otros estudios de casos", pero esto nos recuerda
sobre los problemas de validez de los estudios de caso en general.'?
Para McCurdy y Cleary la investigación en las ciencias sociales difiere en
grado de las ciencias naturales, debido a que la mejor forma de investigar los
sucesos científicos es emulando la lógica y metodología de las ciencias naturales, bajo los criterios de validez, prueba de ensayo y causalidad, lo que permite
una calidad en la investigación y en el desarrollo de la ciencia. Para estos
autores, la administración pública necesita tomar los puntos de vista contemporáneos para el crecimiento del conocimiento científico.
47 McCurdy, E. Howard y Cleary, Robert E., "Why Can't We Resolve the Research Issue in Public
Administration", Public Admmistration Review, vol. 44 (January/February 1984), pp. 49-55.
48 White, Jay D., "On the Growtb of Knowledge in Public Administration", Public Admintstratton
Review, vol. 46, núm. 46 (January IFebruary), p. 15.
49 McCurdy, E. Howard y Cleary, Robert E., "A CalJ for Appropriate Methods", Public Admtnistratton
Review, vol. 44 (NovemberlDecember), pp. 552-553.
230
¿ES LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA UNA CIENCIA?
La respuesta a la polémica
Para responder a McCurdy y Cleary, en un artículo posterior Jay D. White
(1986) sostiene que los modelos de investigación basados en la experiencia
administrativa son relativamente recientes dentro de la filosofia postempirista de
la ciencia. 50 Para Jay White existen tres tipos de modelos de investigación
social: positiva, interpretativa y crítica. Las ciencias naturales y las ciencias
sociales han empleado la investigación positiva. Algunas formas en la historia,
antropología, sociología, leyes y literatura crítica son ejemplos de investigación interpretativa. El psicoanálisis y el neo-marxismo se oponen a la ideología, por lo que representan a la investigación crítica. La lógica de estos
modelos de investigación ha emergido de una serie de debates a través de las
disciplinas científicas, las tradiciones filosóficas y las humanidades. El resultado es que la teoría del conocimiento y las prácticas comunes de las ciencias
sociales representan los tipos de investigación que tienen una parte de la administración pública por más de 80 años.
Jay White sostiene que las investigaciones interpretativas y críticas -igual
que la positiva- deben ser reconsideradas como legitimas contribuciones al
crecimiento del conocimiento en la administración pública. 51 Sólo considerar
el método positivista como único es una razón por la cual el conocimiento en el
campo no se ha desarrollado como lo esperan McCurdy y Cleary. Por ello
Waldo sostenía en su obra El Estado Administrativo, que las investigaciones
en la disciplina no habían contribuido a nuestro conocimiento en administración pública. White refuta a McCurdy y Cleary en sus criterios de causalidad,
prueba de ensayo y validez; para Waldo estos pueden ser discontinuos. Entonces los criterios de propósito, tópicos importantes y corte de los bordes del
significado también son legítimos. Los criterios de McCurdy y Cleary se derivan de modelos ortodoxos de explicación y teoría, que necesitan ser reconsiderados a la luz del desarrollo de la filosofia de la ciencia y no pueden ser
impuestos para todas las investigaciones.
El crecimiento del conocimiento en la administración pública puede ser satisfecho
por la investigación interpretativa y critica, así como por la investigación positiva.
Tomando las prácticas razonadas, cada modelo de investigación es llamado para
descubrir nuevas normas, reglas y valores cada uno. Las normas y reglas pueden
50 White, Jay D; "On the Growth of Knowledge in Public Administration ", op. cit., p. 15.
SI lbid., p. 22.
231
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
constituir los métodos de cada modelo de investigación, los valores pueden indicar
el criterio para juzgar el tipo de conocimiento. 52
Continuando con esta discusión, James L. Perry y Kenneth L. Kraener
(1986), realizan una investigación en la Public Administration Review (PAR)
de 1975 a 1984, en la que sostienen que existe una reciente discusión en la
investigación metodológica de la administración pública que se caracteriza por
dos posiciones dominantes. La primera considera que el grado en el que la investigación añade conocimiento verificable puede ser improvisado en la administración pública como ciencia aplicada (McCurdy y Cleary). La segunda
posición considera que la práctica metodológica, esto es, que el tipo de cuestiones de investigación, puede ser realizada sin metodología, y sin una metodología rígida puede realizarse conocimiento (White). 53
En la primera posición se encuentran Garson y Overman, que realizaron una
investigación en management público, como un subcampo de la administra-'
ción pública de 1981 a 1982, en la que concluyen que las investigaciones realizadas fueron fragmentadas, no acumulativas y sin fundamentos. 54 McCurdy y
Cleary analizaron los resúmenes de disertaciones doctorales en administración
pública en 1981. Señalan que la mayoría de las disertaciones no fueron elaboradas para que pudiera obtenerse conocimiento confiable. Concluyen que la
falta de una adecuada metodología, la baja calidad en las disertaciones., así
como los inadecuados estándares en los programas de administración pública
son lo normal en el campo de estudio.
En la segunda posición, relativa a las prácticas de metodología, existe un
número de teóricos administrativos como son Catron, Denhart, Hummel y Jay
White. White argumenta que las críticas a las investigaciones de administración
pública han sido generadas por los modelos de investigación, considerando al
positivismo como el método natural de las ciencias sociales. Sin embargo, para
la administración pública existen otros dos métodos -el interpretativo y el
crítico- por lo que White afirma que el crecimiento en el conocimiento de la
administración pública puede ser interpretado a la luz de los tres modelos de
investigación.
52 Ibidem.
53 Perry, James L. y Kraemer, Kenneth L., "Research Methodology in tbe Public Administration Review, 1975-1984", Public Admlnistration Review, vol. 46 (May/June), 1986, p. 215.
54 Garson, David G. y Overman, Samue1 E., Pub/ic Managemelfl Researeh in the Uniled States, Nueva
York, Praeger, 1983. Citado por Perry, James L. y Kraemer, Kenneth L.
232
¿ES LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA UNA CIENCIA?
En su análisis, Perry y Kraemer concluyen que la investigación en administración pública: 1) es predominantemente aplicada; 2) no es un conocimiento
acumulativo; y 3) carece de un adecuado soporte institucional. 55 En primer
lugar, la investigación en administración pública es primariamente "aplicada"
y raramente es "básica". La mayoría de los artículos analizados se refieren a
la delimitación del problema y la identificación de las variables, así como que
la mayoría provienen de investigaciones empíricas y de estudios de caso. En
segundo lugar, la investigación en el campo no fue acumulativa, debido a que
sólo el 2% de los artículos contaban con una investigación empírica. En tercer
lugar, existe en la investigación de la administración pública una carencia de
apoyo institucional, debido a que son los propios estudiosos quienes realizan
las investigaciones con sus recursos; sólo un reducido grupo cuenta con fuente
de financiamiento. Frederick Mosher decía hace 30 años en torno a la investigación metodológica en la administración pública:
El campo no ha canalizado sus esfuerzos de investigación; su alcance de interés
parece ilimitado; no ha desarrollado una metodología rigurosa; ha sido bello sobre las
definiciones; no ha acordado sobre ningunos paradigmas de teoremas o sistemas teóricos; no ha acordado sobre ningún lenguaje, jerga o símbolos; con unas muy pocas
excepciones experimentales, el campo no ha sido modelado o matematizado.P?
En un artículo posterior, Jay D. White realiza una evaluación a las disertaciones realizadas en Administración Pública de 1979 a 1984. 57 Mientras que
Howard McCurdy y Robert Cleary habían examinado 142 resúmenes de disertaciones publicadas en 1981; White revisa 305 resúmenes de 1979 a 1984 con
los mismos criterios ya establecidos. Algunas de las conclusiones de White
son las siguientes:
l. Las disertaciones fueron escritas en departamentos de ciencia política,
administración pública, management, negocios y escuelas independientes
55 James L. Perry y Kenneth L. Kraener establecen los siguientes criterios: delimitación del problema;
identificaci6n de la variable; determinación de las relaciones entre las variables; establecimiento de la causalidad entre las variables; manipulaci6n de las variables causales para la formación de los propósitos de
políticas y evaluaci6n de las alternativas de políticas y programas.
56
tu«: p. 221.
57 White, Jay D., "Dissertations and Publications in Public Administration", Pubiic Administra/ion Review, vol. 46, (MaylJune) 1986, p. 227. Los criterios utilizados son: 1) propósito; 2) validez; 3) prueba
teórica, 4) prueba hipotética y 5) causalidadi! White sostiene en este articulo que está de llCuerdo con las
conclusiones a las que llegaron McCurdy y Cleary.
233
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
de asuntos públicos. Algunas de las investigaciones reflejan la opinión de
su institución.
2. Existe una variedad de tópicos en las investigaciones en administración
pública, pero corresponden a otros campos y disciplinas. Por ejemplo,
leyes administrativas, presupuesto, poder presidencial, desarrollo de votaciones, educación, administración comparada, conflicto, acción afirmativa, investigación de operaciones, terrorismo, ciencia política, salud,
cambio organizacional y desarrollo, profesionalismo, información de management, proyectos de agua y burocracia, entre otros.
3. Estas disertaciones provienen de otros campos como la ciencia política,
sociología, negocios administrativos, management, administración educativa, trabajo social y planeación urbana y regional. White señala que la
administración pública es un campo que comprende diversos tópicos y
disertaciones de otras disciplinas, no de los suyos propios.
4. Señala que es correcto lo establecido por McCurdy y Cleary en el sentido
de las valoraciones a las disertaciones. No cuentan con los estándares
comunes en las ciencias sociales, por lo que no contribuyen potencialmente al crecimiento del conocimiento de la administración pública.
En el mismo año, Robert A. Stallings (1986) afirmaba que era necesario
reconsiderar la experiencia en la práctica de los resultados como una noción
con el tipo de conocimiento para que sea un prerrequisito en la búsqueda de
una mejor construcción de la relación entre teoría, investigación y práctica. 58
Para Stallings, en primer lugar hay confusión en la administración pública
referente a la práctica en el sector público, o el estudio del campo de estudio
es notable. En segundo lugar, se asume que este es el corazón del problema en
la disciplina: los problemas prácticos de la actividad diaria en el sector público
no producen automáticamente respuestas comprensivas para el examen de las
escuelas, ni en el proceso de adquisición del conocimiento.
Stallings hace referencia a la posición pesimista de los trabajos de McCurdy
y Cleary y ｾｬ de Jay White, quienes sostienen que las disertaciones doctorales
carecen de los estándares comunes de las ciencias sociales y que contribuyen
muy poco al conocimiento del campo; señala:
La misma confusión permea el campo de administración pública y es una característica importante que define ambos: la naturaleza de educación doctoral y el lugar de
SS Stallings, Robert A., "Doctoral Programa in Public Administration: An Outsider'sPerspective", Publie Administration Review, vol. 46 (May/June), 1986, p. 235.
234
¿ES LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA UNA CIENCIA?
la investigación. Hay una turbación generalizada del sector público (el objeto de
estudio) con la administración pública como un campo dedicado al estudio del sector público. La confusión es evidente entre estudiantes doctorales quienes, cuando
les piden un examen idóneo, escriben un ensayo sobre el papel de las teorías de
organizaciones en el campo de administración pública, y erróneamente responden
para dar testimonio de la importancia de las organizaciones en el sector público.
Pero esta tendencia no es limitada a estudiantes doctorales. 59
Para Stallings, la confusión dela administración pública con el sector público es la discusión central en tomo a los métodos de investigación apropiados
para el campo de estudio. La relación entre la teoría y la práctica es más compleja de lo que comúnmente se asume. Algunos estudios del sector público
sólo observan la teoría, pero se guían por la práctica corno un test de la teoría.
El autor cita a Henry Mintzberg, quién señala que las teorías del management
son una falsa pintura del management actual. Herbert Simon decía que los
principios de administración pública sólo eran "proverbios". En realidad, la
separación de la teoría en relación con la práctica implica tres formas de relación entre la práctica, la teoría y el método. Esta situación en la administración pública no ha sido superada.
Robert A. Stallings y James M. Ferris (1988) continúan con el trabajo de
James Perry y Kenneth Kramer analizando artículos publicados en la PAR durante el periodo de 1975 a 1984. 60 Para Stallings y Ferris, si el campo de la
administración pública es tornado por sus profesionistas y se enfoca como una
justificación para su existencia dentro de las universidades, entonces tal situación implicaría su ruina en el largo plazo. No es probable que una agenda de
investigación para este campo pueda surgir desde el mundo de la práctica cotidiana en el sector público. Además, ceder la responsabilidad para la investigación a otras disciplinas es riesgoso. No puede presumirse que la teoría (por
ejemplo, la sociología o la economía) mantuviera poco interés en cuestiones
pertinentes a los intereses del núcleo de la administración pública.v' La emergencia de una agenda de investigación para el campo de estudio requiere como
resultado único formar un focus más amplio que el énfasis limitado en problemas de gestión, análisis de elecciones políticas y evaluación de programas espe-
59 ¡bid., p. 236.
60 Stallings, Robert A. y Ferris, James M., "Public Administration Research: Work in PAR, 19401984", Public Admimstratton Review, vol. 48 (JanuarylFebruary), 1988. En el artículo se analizan las siguientes variables: conceptual; relación de variables; evaluación; casos de estudio; multivariables; manejo;
políticas públicas; local; estatal; federal.
235
ross JUAN
SÁNCHEZ GONZÁLEZ
cíficos. Las nuevas direcciones para la investigación de la administración pública vendrán a partir de la determinación de las preguntas fundamentales
acerca de la naturaleza del sector público y su relación con la sociedad de
manera más amplia.
En otra perspectiva, Darrell L. Pugh (1989) estudia la historia de la administración pública como una profesión.f? Afirma que una profesión como la disciplina cumple los siguientes requisitos: 1) lance de mente; 2) un cuerpo de
teoría y conocimiento; 3) una idea social; 4) estándares éticos; 5) una organización formal promotora de los intereses del gremio y 6) un "salón de la
fama" de los líderes y fundadores de la disciplina. A pesar de que la administración pública como profesión cumple estos requisitos, enfrenta tres problemas: inconsistencia normativa, refutación empírica e incongruencia política.
En su momento, Waldo había insistido en que la administración pública más
que una ciencia o arte era por lo menos una profesión.
Esta oposición a la administración pública como profesión tiene una variedad de razones: carencia de una base clara en la disciplina; la idea de que la
profesión administrativa era incompatible con la democracia constitucional;
se asume que la profesión siempre debe estar fuera de intereses propios y que
la profesión está liderada por un sistema de gremio feudal. Asimismo se discute que no existen los atributos básicos para ser considerada como profesión y
que la construcción teórica del cuerpo de conocimiento necesario no es aún suficiente. Sin embargo, una vez que se ha superado la vieja ortodoxia de la dicotomía política-administración en la administración pública norteamericana,
la disciplina ha comenzado a superar esta clase de limitaciones. El crecimiento
del llamado Estado Administrativo después de la gran depresión, propició una
mayor necesidad de profesionales en administración pública que consolidaron
paulatinamente sus ámbitos de acción.
Otro aspecto importante en la investigación en la disciplina es el que plantean Kennet L. Kraemer y James L. Perry (1989), relativo a los apoyos institucionales en la investigación académica en la administración pública.P Para
estos autores, la calidad de investigación ha sido criticada en la década de los
ochentas, aunque esta situación se ha modificado. Los artículos ofrecen sugerencias para incrementar la calidad y el conocimiento en las investigaciones en
administración pública. Estas sugerencias están basadas en cuatro tipos de
61 Ibtd., p. 585. Para Stallings y Ferris existe una separación entre los científicos sociales y los profesionales en los intereses de estudio de la disciplina.
62 Pugh, Darell L., "Professionalisrn in Public Administration: Problems, Perspectives, and the Role of
ASPX', Public Administraiion Revtew, vol. 49 (January/February), 1989.
236
¿Es LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA UNA CIENCIA?
soportes institucionales: 1) los valores institucionales apoyados por las investigaciones; 2) la capacidad para realizar acciones de investigación; 3) recursos
destinados a la investigación; y 4) un esfuerzo institucionalizado.
Kraemer y Perry afirman que una de las explicaciones para comprender esta
situación son las múltiples misiones de los programas de administración
pública. La administración pública tiene una misión de servicio profesional
y académica. Su misión profesional requiere enfatizar la transmisión y aplicación del conocimiento, así como la generación de nuevos conocimientos.
Además de estos aspectos, la misión de los programas de administración pública reduce el tiempo y recursos disponibles para la investigación. Asimismo,
la administración pública y las ciencias sociales en general compiten escasamente con otras disciplinas y escuelas profesionales para obtener mayores
recursos destinados a la investigación.
Por estas razones, la investigación puede ser más prominente en los programas de administración pública. En primer lugar, la responsabilidad básica en
administración pública es de las facultades y estudiantes para avanzar en el
conocimiento del campo. En estos mismos términos, se sostiene la idea de la
defensa de la administración pública como un campo separado, semiautonómo
y organizado independientemente y del grado de status de la ciencia política o
de los negocios administrativos. "Si la administración pública desea mantener
su reclamo de independencia de otros campos de estudio, debe importar no
solamente teoría y conocimiento desde ellos, sino también debe exportar teoría
y conocimiento. "64
Una segunda razón para dar prioridad a la investigación, es la necesidad de
la preparación de los requerimientos de los estudios doctorales para una rica
investigación que permita una activa participación de los asistentes, así como
oportunidades de trabajo real en proyectos de investigación. Una tercera razón
es que la investigación debe tomarse como una prioridad para quitarle completamente su pragmatismo, por lo que se requiere de soportes institucionales para el desarrollo y clara asignación en el manejo de estos soportes. Para
Kraemer y Perry, que las instituciones puedan dar prioridad a las investigaciones en el campo beneficia a la administración pública, al desarrollo
del conocimiento, a la solución de los problemas públicos, la preparación del
futuro de la administración pública, así como al clima de investigación en
63 Kraemer, Kenneth L. y Perry, James L., "Institátionel Requirements for Academic Research in Public Administration", Publtc Administration Rel'iew, vol. 49 (JanuarylFebruary), 1989.
64 lbid. p. 9.
237
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
los programas de administración pública y a la calidad de la educación doctoral.s>
Robert E. Cleary (1990) analiza la mayoría de las maestrías en administración pública para determinar las orientaciones académicas, los contenidos
temáticos, las curricula y aspectos diversos en las universidades y colegios que
las imparten.s" De un total de 173, 130 que respondieron a las Maestrías en
Administración Pública; 43 programas se presentan con otros títulos; Maestría en Asuntos Públicos con ocho; Maestría en Artes en Administración
Pública con seis; Maestría en Políticas Públicas con cuatro; son los más
comunes. Por lo que respecta a la vinculación con sus departamentos, los resultados son los siguientes: 1) los programas afiliados a departamentos de
ciencia política 37% (64); 2) programas en asuntos públicos 25.4% (44); 3) programas en administración pública únicos en escuela o colegio de artes y ciencia,
ciencia social o programa profesional 17.9% (31); 4) programas en negocios
11.0% (19); 5) programas de políticas públicas 6.9% (12); y 6) programas con
integración de management 1.7% (3). Cleary concluye que los programas de
maestría en asuntos públicos y administración pública representan los programas de educación para el servicio público en el futuro.
Gregory A. Daneke (1990) se pregunta: ¿la Administración Pública es una
ciencia? Explora algunas teorías y propuestas que se han desarrollado en la
disciplina norteamericana, para sugerir un paradigma emergente a la teoría de
sistemas como una alternativa de conocimiento.v" En la discusión del carácter
científico de la administración pública recientemente se han presentado diversas posiciones con planteamientos epistemológicos. Algunos continúan con
una investigación empírica que tiende a una disminución en el desarrollo teórico. Otros enfatizan la variedad de "teorías críticas" que suponen una construcción social de las ciencias sociales. Algunos otros afirman que es necesaria
Ibid. p. 15.
66 Cleary, Robert E., "What Do Public Administration Masters Programs look Like? Do They Do What
is Needed?", Public Admintstration Review, vol. 50 (Novem ber/December) 1990. Desde el trabajo de Woodrow Wilson que establece un campo para los asuntos del gobierno en 1926, Leonard D. White en su obra
clásica estudia desde la ciencia política la emergencia del campo de management. En 1948, Dwight Waldo
en su Estado Administrativo reconoce la necesidad de reconciliar la administración pública con su contexto
político y gubernamental; George Graham en su Educación para la Administración Pública en 1941, el
Reporte Honey para la educación superior en el servicio civil en 1967, la conclusión del capítulo de Frederick C. Mosher en 1968 en su libro Democracia y Servicio Público. En 1989 un suplemento educacional
para los tiempos de la administración pública del Presidente de la ASPA, Morris W. H. Collins, sostiene que
es el tiempo del nuevo estudio en educación para el servicio público.
67 Daneke, Gregory A., "A Science of Public Administration?", Public Administra/ion Review, vol. 50
(MaylJune), 1990.
65
238
¿Es LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA UNA CIENCIA?
una metodología "naturalista". Muchas de estas posiciones no constituyen críticas a la investigación positiva o a la teoría económica neoclásica, por lo que
no proponen un paradigma alternativo.
Para Daneke existen algunas alternativas, como son la "fenomenología" de
la teoría social "crítica" de la Escuela de Frankfurt (especialmente Jurgen
Habermas). Una más extensiva aplicación de este tipo de aproximaciones a la
administración pública es: Denhardt, Dunn y Fozouni con la teoría "crítica" administrativa, Michel Harmon con su "teoría activa", Ralph Hummel y su
"aproximación experimental ", y Alberto Guerreiro Ramos con "aproximación
substantiva't.P La dificultad de estas generalizaciones es que se trata de formulaciones que son esencialmente críticas perspicaces. Por ello, Jay White
sostiene que el crecimiento del conocimiento en la administración pública implica la alternativa de otros modelos como el interpretativo y el crítico, además
del positivo. Asimismo, Robert Stallings sugiere que los mejores estudios implican interrelaciones entre teoría, método y práctica, pues los métodos imponen "técnicas de elaboración" y no sólo "técnicas del manejo cotidiano".
Similar propuesta es la de la aproximación "naturalista" que establece un
"paradigma emergente" de Schwartz y Ogilvy, que es muy popular entre los
estudiantes de políticas públicas en educación y organización. Este paradigma
incorpora los avances alcanzados en las ciencias físicas y biológicas como una
aproximación integral científica. Otra propuesta es la de Donald T. Campbell,
quien reconsidera la validez de algunas de las posturas pospositivistas y que
integran una metodología cuantitativa. Otro grupo relativamente pospositivista
emerge bajo el concepto de ciencia del trabajo de Hebert Simon y C. West
Churchman. El concepto básico es una ciencia humana que pueda ser más
una empresa de arquitectura e ingeniería que un estudio del fenómeno físico.
Otra propuesta que escapa del mundo estático-mecánico es una tradicional
ciencia con la adopción de los métodos y conceptos de biología. Esta línea es un
movimiento de la sociobiología en el trabajo de E. O. Wilson, que presenta
un simple modelo determinístico de la biología humana y la evolución institucional, aplicando un modelo darwinista a las organizaciones a políticas públicas con conceptos de "biopolítica" y/o "bioburocracia". Por último, una
perspectiva pospositivista es la aproximación de "credibilidad" con argumentos de análisis de políticas públicas; es esencialmente un arte de la persuasión,
como las desarrolla Barry Bozeman, aunque para Daneke la propuesta para
que la administración pública se convierta en ciencia está puesta en la mira de
una teoría de sistemas que se convierta en un nuevo paradigma.
68 Ibid. p. 384. Citado por Daneke.
239
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
Para Donald F. Kettle (1990) después de la Segunda Guerra Mundial la administración pública presenta tres perfiles --cambios en la implementación, en
el management público y las perspectivas racionalistas- como parte de las
transformaciones en el campo. Esto tiene dos implicaciones para la disciplina:
1) la búsqueda de un redescubrimiento de las cuestiones centrales del campo
de estudio y 2) el desarrollo de nuevas preguntas a cuestiones que producirán
cambios en los programas públicos.s?
Por su parte, Luther H. Gulick (1990) afirma que la administración pública
ha logrado progresos como un campo distinto en los Estados Unidos, como
reacción al daño y la corrupción de los gobiernos de las ciudades americanas a
finales del siglo XIX 70 Gulick considera que dos razones fueron centrales para
el crecimiento de la administración pública: 1) el crecimiento de los programas
universitarios y 2) la profesionalización y especialización de la administración
pública. Las universidades y colegios incrementaron programas en asuntos públicos y administración, así como cursos en ciencia política, economía, sociología y otras especialidades; esta situación mejoró los estudios de los estudiantes
en gobierno y administración pública. Pero además elfocus de los programas de
administración pública se habían incrementado con la tecnología, como en administración de la salud, transportes, presupuesto y métodos, entre otros. Una
efectiva combinación de valores cívicos con una educación general y una especialización en educación técnica todavía espera una mejor orientación educativa.
Para Gulick la especialización y el profesionalismo han tenido un impacto favorable para una mejora en la administración pública.
En un nivel distinto, Beverly A. Cigler (1990) realiza un estudio de la práctica de la administración pública revisando los cambios efectuados en los últimos
50 años, para sostener la "paradoja de la profesionalización" en la disciplina. 71
Como la profesionalización de los burócratas permanentes de carrera a todos los
niveles aumentó significativamente, la aceptación de la burocracia por sus clientes
-los ciudadanos y las élites políticas- disminuyó. La pérdida de respeto se asoció
con esta "paradoja de profesionalización" .que es producto de la mayor incidencia
que encara el servicio público hoy. 72
69 Kettle, Donald F., "The Perils and Prospects- of Public Administration", Public Administra/ion Re.
view, vol. 50 (July/August), 1990, p. 412.
70 Gulick, Lutber H., "Reflections on Public Administration, Past and Present", Publtc Admtnistratton
Review, vol. 50 (November/December), 1990.
71 Cigler, Beverly A., "Public Administration and the Paradox ofProfessionalization", Public Administra/ion Review, vol. 50 (NovemberlDecember), .1990.
72/bidem.
240
¿ES LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA UNA CIENCIA?
Los diversos focus de la administración pública han cambiado por otros autores y procesos --el Congreso, el Presidente, las relaciones intergubernamentales, los grupos de interés, el interés público- y han afectado la paradoja de
la profesionalización. Una explicación del menor respeto a la burocracia es la
declinación del gobierno mismo, así como la comprensiva transformación del
crecimiento del gobierno y el intento infinito de reforma que en algunos aspectos no ha logrado los objetivos establecidos.
David 1. Houston y Sybil M. Delevan (1990) expresan que Luther Gulick
había sostenido desde 1937 la necesidad de una "ciencia administrativa"; la
naturaleza de la investigación en administración pública era de los temas más
debatidos. Un focus central en el debate era el rigor empírico de la investigación.P Ya hace más de 30 años que Frederick Mosher y Lynton Caldwell
afirmaban que la administración pública no tenía un cauce definido en investigación, carecía de un rigor en la metodología aplicada a las investigaciones y
la creación y desarrollo de las teorías empíricas debían ser comprobadas. Consecuentemente, el campo no ha producido un conocimiento acumulativo y útil.
Asimismo, recientemente fue criticada la metodología utilizada en las investigaciones publicadas en la Pub/ic Administration Review (PAR) en los artículos
de McCurdy y Cleary, Perry y Kraemer, y Stallings y Ferris. Estos autores
habían concluido que las investigaciones en administración pública no empleaban métodos de investigación sofisticados, por lo que el campo se caracterizaba
como inaplicable, poco teórico y con un conocimiento no acumulativo.
Después de seleccionar diversas revistas especializadas en administración
pública, de tres prominentes campos como son el presupuesto, personal y las políticas públicas, los resultados son por demás interesantes." Primero, las revistas
de administración pública generalmente representan de origen una diseminación académica en la orientación de investigación. Segundo, la investigación
en administración pública generalmente recibe un bajo nivel de soporte financiero. Tercero, las investigaciones publicadas en general focalizan un desarrollo conceptual en las prácticas de la investigación futura y no empírica.
La conclusión que puede sacarse desde este último hallazgo es que la administración pública se construye en un edificio poco empírico y la prueba es su teoría. Esta
73 Houston. David 1. y Delevan, Sybil M., "Public Administration Researeh: An Assessment oí loumal
Publications", Pub/le Administralion Review, vol. 50 (NovemberlDecember), 1990, p. 674.
74 Estas revistas son: Admblistrallon & Soctely (A&S), PuW#e Administrallon QIla71erly(PAQ), lnterna«
lIona/ JoumoJ o/ Publie Administratlon (IJPA), Pub/le Blldgeling tIIId Finance (PBF), Rmew o/Pubüe
Personne/Adminislrt#ion (ROPPA) y Po/iey StudJes Revtew (PSR).
241
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
situación es penosa para cualquier disciplina que pretenda madurar para que en su
base exista una sólida investigación. Además, este estudio sugiere que tal conocimiento acumulativo en los cimientos no está siendo desarrollado, por lo menos no
con base en los principios científicos sociales.U
La madurez de la administración pública como una disciplina requiere un
cambio, en el campo debe emplearse más el desarrollo de la teoría empírica en las
investigaciones que realiza. Es necesario mayor rigor en las investigaciones,
de tal manera que los resultados de los estudios permitan contribuir al crecimiento del conocimiento en la administración pública.
Por su parte, Curtis Ventriss (1991) analiza las diversas prácticas en la administración pública, las cuales definen los focus o temáticas de la investigación en la educación universitaria. 76 Cita a John Honey, que escribía en 1967
lo siguiente: "Existen en el campo agudos problemas intelectuales. ¿Es la administración pública un campo, una disciplina, una ciencia, una profesión? ¿O
se requiere conducir el proceso del negocio público, con el conocimiento y
habilidades de muchas disciplinas y profesiones?'?"
Ventriss identifica cinco aspectos centrales en los focus en el desarrollo de la
educación: 1) la imperfecta comunicación entre las escuelas de asuntos públicos y los profesionales; 2) la ambivalencia pedagógica entre el campo y los
asuntos de la sociedad; 3) la inherente tensión de una investigación interdisciplinaria de asuntos públicos y la riqueza de la fragmentación del campo;
4) la inclinación de la educación a focalizar sus estudios exclusivamente a
asuntos domésticos en una era de intemacionalización de los asuntos públicos;
y 5) las inquietantes relaciones entre los análisis, el manejo y la política en el
conocimiento de un marco de variedad de entendimiento que puede ser integralmente conceptualizado.
La dicotomía teoría y práctica es producto de las escuelas y universidades
que tienen constante presión para el establecimiento de teorías con rigurosos
argumentos. La habilidad de las universidades en asuntos públicos de exportar
teoría y conocimiento es capital para la legitimidad de la administración pública. Los limitados objetivos representan una inferioridad intelectual en comparación con otras disciplinas, que reducen a las escuelas de asuntos públicos a
tu«, p. 680.
76 Ventriss, Curtís, "Contemporary Issues in American Public Administration Education: The Search
for an Educational Focus", PublicAdminiatration Review; vol. SI (JanuarylFebruary), 1991.
77 [bid., p. 4. Citado por Vcntriss.
75
242
¿ES LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA UNA CIENCIA?
permanecer en una segunda clase. La mayoría de las teorías que aportan conocimiento tienen problemas para su aplicación en la práctica.
Uno de los asuntos más importantes se refiere a que las.universidades están
interesadas en la educación de los estudiantes en el sector público, pero no
necesariamente para ser servidores públicos. Esta razón histórica determina la
inclinación más a la teoría que a la práctica, lo que complica la ambivalencia
pedagógica. La influencia de Leonard D. White en su obra fue anteponer a la
ciencia política la conceptualización del management: 1) el management es un
simple proceso sin un fundamento; 2) la administración puede razonablemente
aspirar a pasar de arte a ciencia; 3) los problemas de la administración son ahora
y se quedarán como problemas centrales del gobierno moderno y 4) el objetivo
de la administración pública es la eficiencia. La inclinación a estudiar la administración pública y la eficiencia ha tenido una trayectoria en el campo que ha
prevalecido como un tema central. Paul Appleby y Roscoe Martin fueron voces que sostenían la ficción de la eficiencia como un fin en sí mismo, debido a
que existe una pluralidad de objetivos en el trabajo. El vocabulario de la administración pública incluye nuevos conceptos como decision making, ciencia de
management, teoría organizacional y políticas públicas, así como términos
económicos y técnicas matemáticas en el campo de estudio.
Por lo que se refiere a la naturaleza interdisciplinaria del campo de estudio,
Ventriss afirma que esto hace a la administración pública más interesante, no
sólo razonable sino necesaria. Frederick Mosher había sostenido que la administración pública, más que una ciencia, "es más un área de interés que una
disciplina't.?" Sin embargo, la interdisciplinariedad (o multidisciplinariedad)
en la investigación de la educación profesional ha sido desilusionante. La desilusión puede ser atribuida a que la administración pública que tiene bordes en
el campo de estudio -en el que intervienen diferentes campos de otras disciplinas- ha llegado a ser un campo donde todas estas disciplinas prevalecen y
la administración pública no tiene su propia identidad. Como el gobierno ha
crecido e incrementado sus objetivos, asimismo se ha incrementado la disciplina.
Este crecimiento es reflejo de numerosas sub-disciplinas, como son las políticas públicas, el management y la administración judicial, entre otras.
Para ser segura, la naturaleza interdisciplinaria de la administración pública debe
ser aplaudida y adicionalmente fomentada. Pero la fragmentación no debería equivocarse en un enfoque interdisciplinario; la fragmentación puede gastar el mérito
sustantivo del campo. En suma, la enseñanza y la investigación interdisciplinaria no es
78 Ibtd., p. 8. Citado por Ventriss.
243
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
meramente una mezcla de quien expone un ápice de conocimiento en lo que concierne a los enlaces significativos entre la administración (o política) con el público.
Frederick Mosher y Dwight Waldo estaban en lo correcto: lo que hace a la administración pública única y distintiva es la noción de lo público. 79
En 1947, Robert Dahl sostenía que uno de los tres problemas de la administración pública era que la mayoría de su estudio no era comparativo, por lo que
una ciencia de la administración pública reclama este conocimiento. En las
décadas de los cincuentas y sesentas en los Estados Unidos se realizaron, mediante la asistencia técnica, estudios de administración pública comparada, pero
por diversas razones este movimiento desapareció. Para algunos ésta es una de
las posibilidades de que la administración pública pueda ser una subdisiciplina
que se distinga de otras de similar enfoque internacional.
Respecto a la yuxtaposición entre el análisis, el management y las políticas
públicas en la disciplina, es necesario preparar a los estudiantes en el conocimiento y la habilidad para el servicio público. Por ejemplo, la NASPAA ha
establecido un currículo común: 1) el management de lo público como aproximación, 2) la aplicación cuantitativa y cualitativa de técnicas de análisis y 3) el
entendimiento de las políticas públicas y el desarrollo de las organizaciones.
Este nexo conceptual es la noción de lo público. La administración pública y la política
pública tienden a olvidar frecuentemente qué se llama administración pública o la
poJíticapública es realmente nada más que la "administración de lo público", o una
"política para el público". La ordenación de las palabras del campo es importante;
denota que el foco primario debería estar sobre lo público, más que sobre la administración o la política pública.s?
Ventriss concluye que para una coherente educación en los focus o temáticas es necesaria la investigación en asuntos públicos: 1) los enfoques de investigación pueden ayudar en la dicotomía teoría y práctica; 2) que un amplio
campo intelectual donde la perspectiva de lo público aglutine los esfuerzos de
investigación en la administración pública; 3) reexaminar la interdisciplinariedad del campo de estudio a partir de los aspectos culturales y éticos; 4) propugnar por una intemacionalización de la administración pública y las políticas
públicas y 5) una revaloración del crecimiento de la separación de las políticas públicas y el management y el análisis mediante un balance del redescubrimiento de lo público.
79 tu«, pp. 8-9.
80 ¡bid, p. 11.
244
¿ES LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA UNA CIENCIA?
Mary Timney Bailey (1992), en contraste con los puntos de vista de
McCurdy y Cleary (1986), White (1986), Kraemer y Perry (1986) y otros autores, sostiene que el método de los estudios de caso son esenciales como los casos
de fisica y química en las llamadas ciencias "duras", como una emulación en
el estudio de la administración pública.U Para Bailey los estudios de caso pueden cumplir con los estándares científicos de rigor como son generalidad,
transferibilidad y replicabilidad: "El principal tema aquí son los estudios de
caso que son medios apropiados para dirigir muchas preguntas de investigación en la administración pública y estos estudios de caso, igualan la orientación profesional y pueden diseñarse para pasar pruebas de rigor científi co". 82
Los estudios de caso pueden contribuir a la construcción metodológica, como
el estudio de la Autoridad del Valle del Tennessee por Philiph Selznick
(1949), el análisis de la crisis de los misiles en Cuba por Graham Allison
(1971) y el estudio del Cuerpo de Ingenieros por Daniel Mazmanian y Jeanne
Nienaber (1979). Asimismo, Jay White hace recordar que el Estado Administrativo de Dwight Waldo (1948), tema de su disertación doctoral, no cumple necesariamente con los criterios de causalidad, prueba de ensayo (testability) y
validación establecidos por McCurdy y Cleary; sin embargo, es una de las
obras más importantes en la teoría de la administración pública. Para Bailey la
administración pública requiere, para ser un campo maduro de estudio, resolver las prácticas de investigación. Las investigaciones en administración pública
sirven para dinamizar las relaciones entre la teoría y la práctica. La administración pública puede suponer una orientación profesional que permita el desarrollo de una investigación científicamente rigurosa y con una metodología
apropiada para el campo de estudio.
En ese mismo sentido, Ralph P. Hummel (1991) defiende la forma en que
los gerentes públicos adquieren y emplean el conocimiento en el sector público.P Para este autor la administración pública necesita generar y emplear
conocimiento basado en la "objetividad" y la "razón pura", por lo que las
llamadas "historias contadas" de los gerentes públicos pueden ser válidas
como medios para producir y acumular conocimiento. Hay que recordar que
McCurdy y Cleary (984) habían concluido que los estudios de caso no contribuían al estudio de la administración pública. Asimismo, Steven W. Hays y
Bruce Duke (1996) analizan la certificación de programas de management
81 Bailey, Mary Timney, "Do Physicist Use Case Studies? Thoughts on Public Administration Researeh", Public Administralion Revlew, vol. 52 (January/February), 1992.
82 ¡bid., p. 48.
83 Hummel, Ralpb P., "Stories Managers TeU: Why They Are as Valid as Seience", Publle AdmintstrQtion Review,vol. 51 (JanwnylFebruary),I99l.
245
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
público que fueron creados en 16 estados desde 1980, como un campo importante en la administración pública. 84
Después de haber realizado el trabajo clásico con Howard McCurdy en
1984, Robert E. Cleary (1992) vuelve a revisar 165 disertaciones doctorales
en 1990. 85 Después de la polémica desatada por el artículo de McCurdy y
Cleary aparecieron reacciones y respuestas. Jay White (1986) confirmaba las
preocupaciones en el conocimiento generado en las investigaciones, pero argumentaba que existían otros modelos para validar las investigaciones científicas.
Robert Stallings (1986) enfatizaba la importancia de focalizar las investigaciones en el corazón de los problemas de la administración pública. James
Perry y Kenneth Kraemer (1986) y Stallings y Ferris (1988) extendían el estudio a sus propias conclusiones en las investigaciones. Incluso el reporte final de
la NASPAA (Asociación Nacional de Escuelas de Asuntos Públicos y Administración) en 1987 declaraba que el desarrollo en curso de las investigaciones
en administración pública y su investigación es menos acumulativa que en
otros campos que tienen más desarrollo. Consecuentemente, sugiere la necesidad de concretar: 1) la distinción entre qué es público y privado en administración y 2) la interfase entre políticas y administración (como parte de lo
dicho por Stallings sobre la importancia de estudiar el corazón de los problemas).
Cleary encuentra cambios fundamentales en las áreas de estudio en más
de 10 años.w El número de disertaciones en teoría organizacional y comportamiento, en finanzas y presupuesto se incrementaron substancialmente, en
relación con el número de disertaciones en teoría administrativa, y en administración pública comparada había decrecido. Asimismo, hay una reducción en
los estudios de caso, lo que sugiere un buen signo en el campo de estudio.
Concluye afirmando que disertaciones doctorales sugieren que más estudiantes
realizan investigaciones de calidad respecto a las realizadas hace 10 años.
Continuando con la polémica en tomo a la metodología empleada en las
investigaciones en el campo, Richard C. Box (1992) realiza un examen en el
84 Hays, Steven W. y Duke, Bruce, "Professional Certification in Public Management: A status Report
and Proposal ", Publie Admintstration Review, vol. 56 (September/October), 1996.
85 Cleary, Robert E., "Revisiting the Doctoral Dissertation in Public Administration: An Examination of
the Dissertations of 1990", Publie Administration Review, vol. 52 (January/February), 1992.
86 Cleary identifica otras transformaciones: el número de doctorados en administración pública se ha
incrementado de 142 en 1981 a 165 en 1990; 20 mujeres hablan escrito disertaciones en 1981, en 1990 se
habían duplicado en 41; el número de universidades graduadas con doctorados se incrementó de 57 en 1981
a 6S en 1990; el porcentaje en el número de doctorados por universidad fue el mismo en ambos periodos de
2.5; sin embargo, una universidad producía 46 doctorados; en 1990, otra institución producía 18.
246
¿Es LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA UNA CIENCIA?
debate en las investigaciones en administración pública.s? Su argumento principal es que todas las revisiones realizadas (McCurdy y Cleary; Perry y Kraemer; Stallings y Ferris) en las disertaciones publicadas en la PAR, provocaron
una visión pesimista en el campo y que esta visión es resultado de una inapropiada posición en tomo a las investigaciones en administración pública.
Un problema central es la comparación con otras disciplinas. Para Box existen tres dificultades en la elección de las disciplinas comunes de las ciencias
sociales como una comparación universal para evaluar la calidad de investigación en administración pública. En primer lugar, se asume que los tradicionales métodos positivistas son los apropiados para una comparación que no puede
ser discutida. Sin embargo, existen otros métodos como el interpretativo y
el crítico que contribuyen en la acumulación del conocimiento en el campo de
estudio. En segundo lugar, las series de autores en la investigación en administración pública pueden ser deficientes en las prácticas comunes de otras disciplinas, pero esta situación se basa en una percepción personal sobre las diferentes
formas empíricas de validación. Tanto, que la investigación en el campo es
aplicada, no teórica y poco acumulativa, así como que la administración pública es una disciplina inferior a otras disciplinas, es tan relativa por las metodologías que cada disciplina utiliza y a partir de qué patrones y estándares se
está midiendo. En tercer lugar, la comparación con otras disciplinas en las
investigaciones realizadas en el campo de estudio es más apropiada respecto a
la administración pública.
Para Box, las series concluyeron acerca de la investigación en administración pública con base en una selección defectuosa en comparación con otras
disciplinas. Así, la suposición de que los problemas y las prácticas de administración pública serían mejor entendidos mediante la aplicación de las técnicas
de investigación usadas por lo común en la ciencia social puede producir evaluaciones innecesariamente negativas de trabajo en la administración pública.
En resumen, la investigación en la administración pública se encuentra en la necesidad del cambio constructivo que resulte desde la discusión saludable sobre la naturaleza de los problemas para ser dirigida, las metodologías apropiadas, el enlace de
la teoría y la práctica, y las formas en la investigación pública de administración
puede útilmente compararse al de otros campos. Pero el pesimismo sobre el campo
tiene una vista estrecha de la naturaleza del conocimiento e investigación de las
metodologías, la cual es prematura y con alcance inexacto. 88
87 Box, Richard e., "An Examination of the Debate Over Research in Public Administration", Publíc
Adminlslralton Review, vol. 52 (January/February), 1992.
88 Ibid., p. 69.
247
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
Box concluye que las necesidades de los estudiantes y profesionistas de la
administración pública pueden mejorarse estudiando las formas de conocimiento aplicadas a otras disciplinas en la construcción de la teoría y la práctica, y que esto es esencial, ya que existe una variedad de metodologías
aceptadas como formas válidas para percibir la realidad.
Por su parte, James W. Douglas (1996) analiza 11 revistas que se publicaron
entre 1986 a 1993 para establecer la relación entre los programas con la producción de facultades y programas, con la producción de estudiantes graduados. 89 El análisis arroja resultados importantes:
l. Entre los años de 1986 a 1993 cerca de 1 100 miembros provenían de 300
instituciones y habían contribuido con 1 500 artículos publicados en las
revistas analizadas.
2. Las instituciones con diferencias en productividad de 1981-1985 contra
1986-1993, que ocuparon los primeros 10 1ugares fueron: Georgia, Southern
California, Syracuse, Indiana, Virginia Tech, SUNY Albany, Florida State,
George Washington, Georgia State y Missouri Columbia.
3. La mayoría de los programas producen más artículos de administración
pública que de políticas públicas. Únicamente tres programas (Arizona
State, Washington y Michigan) producen un largo número de artículos de
políticas públicas y sólo Syracuse es el campo donde más se producen
artículos de políticas públicas.
4. La forma de conocer la productividad es la graduación de los estudiantes
y sus disertaciones publicadas; veinticinco escuelas fueron las que produjeron mayores artículos entre 1986 a 1993. Los temas de los graduados
eran: administración pública, gobierno y asuntos públicos y ciencia política.
5. De la lista de autores (aproximadamente 1 100) sólo el 13% del total han
publicado más de dos artículos entre 1986 a 1993.
Posiblemente el hallazgo más interesante sobre un punto no explorado en el estudio
previo de producción escolar es la relación entre el rendimiento de la facultad y el
89 Douglas, James W., "Faculty, Graduate Student, and Graduate Produetivity in Public Administration
and Public Affairs Programs, 1986-1993", Pub/le Admlnistration Review, vol. S6 (September/October),
1996. Las revistan son: Joumal o/Po/ley Ana/ysJs, Po/ley Studtes Joumal, Po/ley $tudtes Review, Admtmstration and Socle/y, Pub/le Admlnistralton Revin, A""'can Revtn o/Pub/le AdmtnJstration, Publie Administra/Ion Quarterly, Intemationa/ Jouma/ of Pub/le Administro/lem, Th« Pu¡'/Ie Manager, NationaJ
eMe Revlew y The Jouma[ o/Pub/lc Admlntstration Ruearch andTheory.
248
¿Es LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA UNA CIENCIA?
logro de los estudiantes graduados. Las escuelas más productivas tienden a educar a
los estudiantes graduados más productivos. Aunque esta relación no sea de ninguna
manera concluyente (sólo 11 revistas se examinaron), ofrece una dirección para la
investigación futura. Esta pregunta reviste especial importancia si los programas
doctorales están insuficientemente preparados para conducir a la investigación a sus
estudiantes. En los estudios futuros quizá se examinen a fondo esos programas que
son más exitosos en producir los estudiantes de la cima.P?
En otro artículo, James D. Slack, Nancy Myers, Lisa Nelson y Kimberly
Sirk (1996) analizan el papel de la mujer en las investigaciones de la administración pública norteamericana.?' Indican que durante 56 años (1940-1955) las
mujeres han contribuido en tres formas: 1) como coautoras con miembros de su
propio sexo o con coautores hombres; 2) las publicaciones de mujeres eran menos
comunes que las de los hombres y 3) las mujeres contribuyen más a las investigaciones que en el pasado.
A manera de conclusión de la polémica
Uno de los últimos trabajos en la polémica de las investigaciones en administración pública es el artículo de Jay D. White, Guy B. Adams y John P. Forrester
(1996), quienes analizan el papel de la educación en el ámbito doctoral en las
investigaciones como parte del crecimiento en el conocimiento.P después de
hacer un recuento de los estudios recientes relativos a las prácticas en investigación (White y Adams, 1994); otros sobre las investigaciones doctorales
(Adams y White 1994; Cleary, 1992; McCurdy y Cleary, 1984; Stallings,
1986; y White, 1986), y los que examinan los campos de investigación en
publicaciones de revistas (Houston y Delevan, 1990; Perry y Kraemer, 1986;
Stallings y Ferris, 1988), aunque hay otros grupos de estudios que analizan
prácticas filosóficas relativas a la generación de conocimiento y al desarrollo
de la teoría en el campo (Adams, 1992; Balfour y Mesaros, 1994; Box, 1992;
Hummel, 1991; y White, 1986).
90 tu«, p. 439.
91 Slack,James D., Myers, Nancy, Nelson, Lisa y Sirle,Kimbcrly, "Women, Research, and Mentorship
in Public Administnltion", Publtc Administratton Revitrw, vol. 56 (September/October), 1996.
92 White, Jay D., Adams, Guy B. y Forrester, John P., "Knowledge and Theory Development in Public
Administnltion: The Role of Doctoral Education and Researcb", PuilJtc Administralian Review, vol. 56
Ｈｓ･ｰｴｭ｢｣ｬ＼＾ｾＩＬ
19%.
249
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
Los autores llegan a dos conclusiones que parecen razonables. Primero, los
programas doctorales en la administración pública son para los graduados productores, quienes publican en números grandes, o en cualquier materia; muchos
graduados publican cualquier cosa. Esto parece una consecuencia lógica de la
mala calidad de las disertaciones en las investigaciones en el campo. Segundo,
los programas doctorales en administración pública aparecen como el único
abastecedor de una pequeña parte de la administración pública profesional.
Los autores se preguntan si el estudio adicional puede confirmar que la administración pública profesional puede provenir principalmente de la ciencia política en forma de programas doctorales como su fuente tradicional.
White, Adams y Forrester encuentran que la productividad en las publicaciones doctorales en administración pública ofrece serias cuestiones acerca de
la naturaleza fundamental y los propósitos de la educación doctoral y la investigación en administración pública. Primero, basado en recientes evidencias la
educación doctoral y la investigación en administración pública generalmente
no contribuye en el conocimiento y en el desarrollo de la teoría en el campo.
Segundo, se asume que la educación e investigación doctoral mejora el conocimiento y las habilidades de la mayoría de los tenedores del grado. Simplemente, la calidad de las disertaciones en las investigaciones es cuestionable, ya que
mucha de la investigación se estropea y existen carencias de rigor respecto a
las normas críticas de investigación.
Comparando la calidad de las disertaciones con otras disertaciones escritas
por estudiantes de otros campos, uno encuentra que algunos aspectos en la administración pública necesitan ayuda para aportar una contribución mínima a la
investigación doctoral y a la teoría y desarrollo del conocimiento en el campo de estudio. La gran mayoría de la práctica en investigación en administración pública fue realizada por profesionistas, por lo que las disertaciones siempre forman parte de las experiencias de los autores en un programa o una
política pública. Con indicadores como el trabajo teórico, la investigación y la
relevancia teórica, la importancia de la temática y la práctica de las disertaciones en las investigaciones en administración pública siguen siendo de baja
calidad.
Un modelo nuevo en la investigación y la educación doctoral en administración
pública que abiertamente abandone la meta de conocimiento y el desarrollo de la
teoría, sin embargo, seguramente resaltaría en el campo la identidad algo hueca y
socavaría aún más severamente cualquier futuro y requiere una independencia académicamente respetable desde la ciencia política. Haría también lo más probable
para nuestros colegas en la comunidad académica más ancha para preguntar el valor
250
¿ES LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA UNA CIENCIA?
verdadero de un doctorado público de administración, o para qué materia, cualquier
grado en la administración pública.P''
Algunos han argumentado que el mejoramiento puede requerir alojar a la
administración pública dentro de la ciencia política (Mainzer, 1994). Si la administración pública debe tener un futuro viable en la academia, entonces necesita
más para consolidarse en la investigación y la educación doctoral. Con base en
las reciente evidencias, esto será un acantilado, un precipicio, pero debe hacerse.
El futuro académico de toda la administración pública como ciencia depende
de esta probabilidad.
Wildavsky señala que el mensaje positivo es que colectivamente sabemos,
acerca de la Administración Pública, más que antes, aunque no podemos decir
con exactitud qué sabernos.?" Esta discusión en torno a la investigación, metodología y rigor científico de la administración pública norteamericana, forma parte de una mayor polémica en el seno de la disciplina, que contrasta con
la posición europea, la cual tiene otros fundamentos y criterios de estudio,
asunto que será tratado de manera más amplia en el siguiente capítulo.
93 tu«. p. 451.
94 Wildavsky, Aarón, "Introducción: ¿Administración sin jerarquía? ¿Burocracia sin autoridad?"
Lynn, Naomi y Wildavsky, Aarón (comps.), Administración Pública. El Estado Actual de la Disciplina,
México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública A. C., Fondo de Cultura Económica, 1999, p. 35. Señala Wildavsky: "Perry y Kraemer dicen que nuestra investigación no incrementa el
conocimiento, tiene escaso apoyo financiero y no es muy apreciada por los profesionales. Rainey se refiere a
'una amplia percepción de insuficiencia de la investigación relevante'. Caiden observa que los estudios de la
administración pública son fragmentados. Peor aún: los esfuerzos que se hacen para unificar la disciplina
mediante la teoría de la elección pública podrían conducir a la 'degradación ambiental y a la desintegración
social'. Con una orientación crítica más amable, Freid explica pacientemente 'por qué la teoría universal
sigue siendo elusiva'. Por su parte, Nigro cree que la administración del personal público es un tema imposible [...] Aunque existen alternativas viables --como asegura Golembiewsky- el 'carácter esquizoide' de
las opiniones referentes a ｾ｡ administración, que conduce a formular recomendaciones contradictorias, dificulta el progreso. A su vez, Kaufman se muestra preocupado por el hecho de que la alianza fortuita de los
movimientos en pro del liderazgo ejecutivo y la competencia neutral, que mejorara el servicio público, ha
declinado sin que la sustituya una alianza nueva. Y mientras Goodsell está dispuesto a defender un papel
nuevo y firme para el administrador público 'como profesor de gobierno que sirve a la sociedad', también se
muestra preocupado, como lo estamos todos, por la credibilidad del profesor".
251
VII
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
COMO CIENCIA
n este capítulo, como a lo largo de esta investigación, se analiza la
Administración Pública en sus dos acepciones: 1) un área de investigación intelectual, una disciplina o estudio (Administración Pública) y
2) un proceso o actividad que tiene como propósito administrar los asuntos
públicos (administración pública).' Esta doble connotación nos permite estudiar a nuestra disciplina en esa doble unidad: primero el estudio del objeto
como ciencia de la Administración Pública y en segundo lugar, como objeto de
estudio vinculado a la actividad misma de la administración pública.
En este doble proceso de conformación -estudio del objeto (materia) y
objeto de estudio (disciplina)- en el que la Administración Pública se ha
desarrollado históricamente, existen por lo menos seis "nudos históricos"
-el epistemológico, el científico, el interdisciplinario, el jurídico, el político
y el administrativo- que al mismo tiempo que la nutren y la revitalizan con
aportaciones a su campo de estudio, le han impedido constituirse como una
ciencia plena, autónoma e independiente. La Administración Pública en su
desarrollo teórico y conceptual se encuentra enredada con estos nudos. En la
medida que los "nudos históricos" puedan ser destrabados y superados con
investigaciones creativas e innovadoras, nuestra disciplina de estudio podrá
consolidarse como ciencia en el nuevo milenio.
La administración pública se eleva a calidad de ciencia hasta el siglo XVIII,
justamente cuando el Estado moderno entra en la etapa de configuración administrativa que hoy continúa ostentando de manera más desarrollada. Sus rasgos
prominentes son la separación entre administración y justicia, la asunción de
deberes sociales con carácter público, la emergencia de la interioridad como
E
1 Waldo. Dwight. ESh#JIo de la Adminlstraci6n PUblica. Madrid. Aguilar. 19M,p. 8.
253
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
motor de un proyecto de desarrollo nacional y el establecimiento de carreras
administrativas de servicio público.?
La administración pública obtiene legitimidad académica, por cuanto que su emergencia como teoría se fundamenta en la necesidad de que un objeto de conocimiento
puede ser descrito, explicado y evaluado dentro del universo empírico en el que se
encuentra inmerso, participando al mismo tiempo en su explicación general. Dicha
administración constituye una forma de pensamiento social, y como cualquier pensamiento acerca de la sociedad humana, comprende tres elementos para su conocimiento: descripción, explicación y evaluación.é
Se asume como premisa básica que la Administración Pública es una ciencia, que ha dejado de ser arte, debido a dos condiciones fundamentales: cuenta
con un objeto de estudio histórico y con un estudio del objeto diverso, plural y
rico en aportaciones provenientes de diversos enfoques. En Administración
Pública sigue prevaleciendo el objeto de estudio sobre el estudio del objeto, es
decir, la materia impone sus condiciones a la disciplina. Al finalizar, se confronta el debate en torno al futuro de la Administración Pública en dos vertientes: como ciencia en desarrollo o bien como ciencia fragmentada.
En alguna medida, con esta investigación se ha tratado de cumplir con lo
dicho por Mosher y Cimmino en el año de 1960:
Las páginas que presentamos a continuación tienen el privilegio, y también la responsabilidad, de contribuir a romper el silencio creado en Europa en torno a la
Ciencia de la Administración; y acogiéndose a los esfuerzos ya realizados en algunos ambientes científicos europeos, tienen la ambición de demostrar la universalidad del fenómeno administrativo a través de la conjunción del pensamiento
tradicional europeo con la importante contribución de ideas y de experiencias de la
doctrina estadounidense.'
La evolución y la historia más reciente de la administración pública demuestran que el fin de la disciplina en la sociedad contemporánea está ligado íntimamente al progreso y a la civilización, y si los ideales en que se inspiran no
aparecen todavía adecuadamente definidos, esto se debe 'a la escasa importan-
2 Guerrero, Ornar, Teoria Administrativa del Estado, en prensa, p. 41.
3 Ibid., p. 42. Ornar Guerrero cita a Eugene Meehan, Pensamiento Politico Contemporáneo, Madrid,
Revista de Occidente, 1973, p. 14.
" Mosher, Frederick y Cimmino, Salvatore, Ciencia de la Administración, Madrid, RIALP, 1961, p. 19.
254
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO CIENCIA
cia que se ha atribuido hasta tiempos recientes a los estudios de administración
pública.
Nudos históricos de la Administración Pública
El objeto de estudio de la administración pública existe desde los albores de la
humanidad, mezclado con una variedad de funciones religiosas, espirituales,
sociales, económicas, judiciales y de gobierno. La separación de lo público y
lo privado sólo permitió que el estudio del objeto se consolidara como campo
de estudio. En ese largo proceso histórico de formación, tanto la actividad
vinculada a la administración pública como la Ciencia de la administración no
lograron superar problemas estructurales que pueden identificarse como "nudos históricos't.> Estos nudos se encuentran tanto en el objeto de estudio como
en el estudio del objeto, como lo muestra el siguiente cuadro.
Nudos históricos de la Administración Pública
Nudos del estudio del objeto
Nudos del objeto de estudio
• Nudo epistemológico
• Nudo científico
• Nudo interdisciplinario
• Nudo jurídico
• Nudo político
• Nudo administrativo
Fuente: elaboración propia.
Estos "nudos históricos" han impedido responder a los cuestionamientos
que Caiden se formulaba hacia el fin del milenio:
¿Debería existir un campo independiente de estudio o es parte de algo más, algo menos
exclusivista y con mayores fundamentos teóricos? Si es digno de reconocimiento
como campo independiente de estudio, ¿cuál sería su enfoque o palanca principal?
¿Qué tema en común liga a todas, las especialidades? ¿Qué límites deben delinearse
alrededor de ésta para separarla de otras disciplinas? Quizá más importante: ¿debe exis-
S Sánchez González, José Juan, "Los nudos históricos de la Administración Pública", Revista de Administración Pública, núm. lOO, México. lNAP, 1999, pp.1l3-141. Cabe seiialar que los llamados "nudos
históricos" han sido expuestoll y comentados cada uno de ellos en capltulos anteriores, por lo que sólo se
hace una referencia general a éstos. Se ha profundizado más en los apartados correspondientes;
255
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
tir del todo o liquidar su negocio y desaparecer en la obscuridad de la noche, procurando dejar tras de sí el menor rastro posible?"
La ciencia de la Administración Pública ha transitado de ser arte a un conjunto de técnicas y herramientas, aunque no logra --en más de un siglo en su
etapa modema- consolidar el carácter de disciplina científica debido a los
"nudos históricos y estructurales que se lo han impedido", entre los que se
encuentran el nudo epistemológico, el científico, el interdisciplinario, el jurídico, el político y el administrativo.
El "nudo epistemológico"
El nudo epistemológico se refiere a la elaboración y conformación de una teoría central de la Administración Pública. Algunos autores señalan que no puede
existir una teoría de la Administración Pública, porque no tiene el alcance teórico para sustentarse como tal; en su caso, proponen en su lugar el estudio de la
Administración Pública." Dwight Waldo coincide en este aspecto, ya que sostiene que más que hablar de una teoría de la Administración Pública existe un
estudio de la Administración Pública, sistemático, complejo, diverso, fragmentado y a veces contradictorio. 8
En esta posición afirma que no es posible sustentar principios generales
aplicables a la Administración Pública, porque éstos varían en cada país y no
existen principios de validez universal. En esta discusión se enfrentaron Robert
Dahl y Herbert Simon en la década de los cuarentas. En 1947 Dahl realiza una
revisión de los progresos teóricos de la ciencia administrativa." en la cual encuentra tres condiciones que la limitan: 1) Las generalizaciones derivadas de las
operaciones de la administración pública; en un Estado en particular, no se
puede ni universalizar ni aplicar a la administración pública de otros estados;
2) no existen generalizaciones universales verdaderas acerca de la administración pública, sin que previamente haya un estudio profundo de las características
6 Caiden, Gerald, "Revitalización de la Administración Pública", RAP. Ensayos sobre la Nueva Administración Pública, núm. 91, México, INAP, 1996.
7 Guerrero, Ornar, La Administración Pública del Estado Capitalista, México, Fontamara, 1988, p. 36.
"La teoría de la Administración Pública capitalista está por elaborarse. Tal es la razón por la cual) alternativamente, es preferible hacer referencia al estudio de la Administración Pública."
8 Waldo, Dwight, Estudio de la Administración Pública, Madrid, Aguilar, 1964.
9 Dahl, Robert, "La Ciencia de la Administración Pública: Tres problemas", RAP, núm. 40, octubre-diciembre, Méxieo,INAP, 1979.
256
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO CIENCIA
nacionales. Hay principios universales o éstos son aplicables a un medio nacional o internacional específico; y 3) el estudio de la administración pública
"se convertiría inevitablemente en una disciplina, con bases mucho más amplias, apoyada no en un conocimiento estrechamente definido de técnicas y
procesos, sino ampliado hacia los factores condicionantes, variables históricas,
sociológicas, económicas y que dan a la administración pública de cada país su
sello" .10
Por su parte, Herbert Simon, para responder a Dahl, señala que existen dos
grupos sobre el problema de la cientificidad de la Administración Pública. 11 El
primer grupo de estudiosos sostiene que la Administración Pública debe ser
una ciencia aplicada ocupando todos los valores e intereses relacionados con
la organización administrativa. El segundo grupo, en el que se identificaba
Simon, propone crear una ciencia pura del comportamiento humano en la organización -en particular, de las organizaciones gubernamentales- quienes
están descontentos con la teoría administrativa tradicional para edificar una
teoría más sólida sobre los cimientos de la psicología social.
En la actualidad, Robert Denhardt identifica una variedad de influencias en
la teoría de la Administración Pública contemporánea. 12
En mi opinión, la teoría de la administración pública obtiene de esa diversidad su
mayor fuerza y su limitación más grave. Por una parte, son necesarios los teóricos de
la administración pública a fin de entender un amplio conjunto de perspectivas relevantes para su tarea de construcción teórica. La teoría de la administración es enormemente rica y compleja. Por otra parte, la diversidad de la administración pública
significa a menudo que el campo carece de identidad. Muchos cuestionan incluso si es
posible hablar de una teoría coherente e integrada de la administración pública. 13
La teoría de la Administración Pública requiere establecer los límites de su
campo de estudio por la diversidad de enfoques prevalecientes para construir
su propia disciplina científica. Para nuestros fines, resulta fundamental que de
10 lbid., p. 11.
n Simon, Herbert, "Un Comentario a 'La Ciencia de la administración Pública"', RAP, núm. 40, octubre-diciembre, México, INAp, 1979. .
12 Denhardt, Robert B., "Teoría de la Administración Pública: el Estado de la Disciplina", Lynn, Naomi
y Wildavsky, Aarón (comps.), Administración Pública. El Estado Actual de la Disciplina, México, Colegio
Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, A. C. y Fondo de Cultura Económica, 1999, p. 90.
Este articulo es un excelente trablljo que realiza uaa.revisién profunda de los principales artículos y libros
sobre la teoría de la administración pública.
13. Ibid., p. 44.
257
rosé JUAN
SÁNCHEZ GONZÁLEZ
una vez por todas, se defina claramente el sentido epistemológico de la Administración Pública; para ello podría considerarse como una ciencia aplicada en
continuo desarrollo y evolución que pertenece a las Ciencias Sociales, tal como
lo demuestra su objeto de estudio, el cual ha existido desde las primeras civilizaciones de la historia.
El "nudo científico"
El "nudo científico" consiste en la polémica del carácter de arte, filosofía,
profesión o ciencia de la Administración Pública. Para Luther Gulick la administración pública más que un arte, es una ciencia. Cita el ejemplo de la metalurgia, que hace varios siglos era un arte, antes de llegar a una ciencia. 14 En ese
mismo sentido, Leonard D. White sostiene que la Administración Pública es un
arte elevado, que progresivamente se convierte en una ciencia.'>
Por el contrario, MarshaIl Dimock ha dicho que la Administración Pública
no es un arte o una ciencia, que en realidad se trata de una filosofía que tiene
como principios servir al hombre. " ...la administración [oo.]. No es ni siquiera
una ciencia y jamás debiera convertirse en un método rígido e invariable. Es
más que un arte: es una filosofía". 16 Bajo este argumento de Dimock, la Administración Pública se encuentra vinculada a las ciencias humanísticas y filosóficas, más que a las ciencias sociales.
Quienes le niegan su carácter científico argumentan que la Administración
Pública, por su propia naturaleza humana cambiante, no puede reducirse a leyes
de validez universal, puesto que cada situación administrativa es única, dado
el elemento dinámico que la caracteriza. Se agrega además que los factores
que inciden en ella están condicionados a tal variedad de complejidad cuantitativa y cualitativa, que práctica y teóricamente los hechos no se repiten y por lo
tanto son únicos; en lugar de principios, lo que se ofrecen son preceptos. 17
14 McCurdy, Howard E., Una Bib/iografla sobre Administración Pública, Madrid, Instituto de Estudios
Administrativos, 1981, p. 22.
IS White, Leonard D., Introducción al Estudio de la Administración Pública, México, Compañía General de Ediciones, 1964.
16 Dimock, Marshall E., Principios y Normas de Administración, México, Libreros Mexicanos Unidos,
1965, p. 21 (titulo original: A Philosophy o[Administration).
17 Jiménez Castro, Wilburg, Introducción al Estudio de la Teoria Administrativa, México, FCE, 1963,
p. 23. "Si como ciencia se entiende un esquema de cosas en las cuales cada aspecto particular cubierto debe
tener un valor matemático, entonces la administración no es una ciencia. [oo.] Si, por el contrario, sé puede
usar correctamente el término ciencia para aplicarlo a un cuerpo exacto de conocimientos y trtbajar y
258
I
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO CIENCIA
Un punto de vista intermedio en el debate de la cientificidad de la Administración Pública señala que una ciencia enseña a "conocer" y el arte a "hacer".
La ciencia y el arte son campos complementarios de esfuerzos, no son mutuamente excluyentes. 18 Una posición que no resuelve el problema de fondo sostiene que la Administración Pública tiene todas las características de una
ciencia debido a que sustenta principios de validez universal como la planeación,
jerarquización, coordinación, organización, centralización y descentralización, entre otras. Es una técnica porque utiliza métodos y procedimientos uniformes. Es arte, porque el éxito de la gestión estatal dependerá de la habilidad, destreza y arte del funcionario o empleado en la ejecución de la función
pública, para lo que utiliza la toma de decisiones, liderazgo, autoridad y motivación.!?
Dwight Waldo señala que el conflicto entre si la Administración Pública es
un arte o una ciencia refleja la naturaleza de la administración pública que
tiene importantes atributos de ciencia y arte conjuntamente. Supone la pretensión de soslayar los problemas de definición, para conciliar los resultados
cediendo de ambos lados, de proseguir con el estudio y la práctica de la administración pública, cualquiera que ésta sea, 20 aunque se insista que la materia y
la disciplina son elementos esenciales para considerar a la Administración PÚblica como ciencia.
En ese sentido, como objeto de estudio, la administración pública es un arte
debido a que permite conjugar esfuerzos para la realización de una complejidad de actividades públicas, pero que en su continuo desarrollo su estudio
puede consolidarse como un campo del saber científico.P La administración pública es una disciplina propia y exclusiva que cuenta con la ciencia de la
administración. Es una ciencia antigua, que tiene su propio objeto de conocimiento; es una disciplina en gestación y desarrollo entre las diversas ciencias
sociales.
practicar con base en él como pronóstico, y si así lo aceptamos y deseamos, podemos hablar entonces
apropiada y convenientemente de una ciencia de la administración."
18 Terry, George R., Principios de Administración, México, Compañía Editorial Continental, 1971,
p.31.
19 Amaro Guzmán, Raymundo, Introducción a la Administración Pública, México, Mc Graw-Hill,
1986, p. 13.
20 Waldo, Dwight, op. cit., p. 7. "Que la Administración Pública sea un arte o una ciencia depende del
significado y acento que se atribuya a aquellos términos. La respuesta se verá afectada por la clase de
administración pública a que se refiera, el estudio o disciplina de una parte, la actividad o proceso de otra."
(Ibld., p. 26).
21 Guerrero, Ornar, Teoria de la Admlni.slraciónPúblictt, op. cit., p. xiii.
259
ross JUAN
SÁNCHEZ GONZÁLEZ
El "nudo interdisciplinario"
El "nudo interdisciplinario" se refiere a la diversidad de aportaciones que
la Administración Pública recibe de otras disciplinas (Economía, Derecho,
Sociología, Historia, Ciencia Política y Psicología, entre otras) que la han
enriquecido, pero al mismo tiempo la atrapan en su propio laberinto cognoscitivo. 22 De antiguo, la Ciencia Administrativa ha contado con las aportaciones
de diversas ciencias sociales, que en su proceso de formación teórica --el estudio de la Administración Pública- le permitieron contar con elementos de
análisis y herramientas conceptuales para explicarse el ámbito de la administración pública, aunque al mismo tiempo limitaron su desarrollo, como fue el
caso de la influencia excesiva del Derecho en sus planteamientos teóricos.
Debido a que cualquier gobierno debe estar legítimamente establecido en
los términos que señalan sus normas legales y que su operación y funcionamiento se encuentran considerados en su marco legal, la Administración Pública
se vincula al Derecho. Todo gobierno debe afrontar problemas económicos, tanto
a nivel macro como microeconómico, por ello la Administración Pública se
relaciona con la Economía. Todo gobierno debe resolver problemas y conflictos sociales que surgen de una sociedad más participativa; por lo tanto, la
Administración Pública se relaciona con la Sociología a partir de definirse
como ciencia de la sociedad. Todo gobierno planea, organiza, controla, ejecuta, coordina y evalúa las actividades para alcanzar los propósitos del Estado,
por eso la Administración Pública y las técnicas administrativas se vinculan
mutuamente. Finalmente, todo gobierno es producto de una confrontación de
intereses que buscan preservar el poder, los cuales se expresan en la arena
política; por tal razón resulta difícil, si no imposible, separar a la Administración Pública de la Ciencia Política.P
También la Historia aporta información valiosa que contribuye al conocimiento del objeto de estudio, así como al estudio de la Administración Pública. Cuando se inició el estudio administrativo, la atención se centraba sobre
datos legales, militares y políticos; la historia de los reyes y de los presidentes,
22 Cabe señalar que para efectos de estudio, el "nudo multidisciplinario" se analiza de manera profunda
y separada en los tres siguientes nudos: el "nudo jurídico", el "nudo político" y el "nudo administrativo",
ya que éstos representan aspectos estructurales que todavía prevalecen en la Ciencia de la Administraci6n
moderna y permanecen en el objeto de estudio que es la actividad pública gubernamental.
23 Castelazo, José R., "Hacia la Formación de una Teoría de la Administración Pública", La Teoria
Polittca y Administrativa Contemporánea Sobre los Paises en Vias de Desarrollo, núm. 5, México, Colegio
de Licenciados en Ciencia Política y Administración Pública, 1979.
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO CIENCIA
ＭＭＭＭＭＭＭｾＭＭＭＭＭＭＭＭＭＭＭＭＭＭＭＭＭＭＭＭＭＭＭＭ
de las batallas y de las guerras, de las constituciones y de las leyes, no parecían importantes para la Administración. Posteriormente, ciertos historiadores
han vuelto su atención a la historia de la Administración misma: en la Iglesia,
el Estado, los negocios, la militar y dondequiera que se haya desarrollado.>
Los estudiosos de la Administración Pública están más interesados en la Historia hoy que en el pasado.
Por último, la Psicología ofrece a la Administración Pública principios que
se aplican para mejorar las relaciones humanas de grupos y equilibrar la personalidad de sus componentes; al mismo tiempo, la Administración Pública permite a la Psicología el campo experimental para que sus principios se apliquen
y prueben en organizaciones humanas y que éstos adquieran cuerpo doctrinal."
El estudio de la Psicología en cuanto se refiere a lo social, es, en consecuencia,
importante para el estudio administrativo, debido a que puede encontrar hallazgos y datos de la psicología social que aportan información relativa al
comportamiento administrativo en organizaciones públicas.
El "nudo interdisciplinario" implica discrepancias y polémicas en tomo a la
ubicación disciplinaria de la Administración Pública, cuestión que adquiere una
doble dimensión: ausencia de definición y no de identidad.> La Administración Pública ha sido reclamada como un campo de estudio de distintas disciplinas, por lo que le han ofrecido su tradición académica y su instrumentación
metodológica.
El "nudo interdisciplinario" ha sido determinante para la gestación y desarrollo de la Administración Pública como campo de estudio, por lo que deberá
profundizarse en sus fundamentos y alcances para definir los límites de nuestra
disciplina científica con las otras disciplinas de las ciencias sociales. Las
"ciencias madres" de la Administración Pública, a lo largo del presente siglo
han realizado aportaciones valiosas para la disciplina; es tiempo que la Administración Pública cuente con su propio objeto de conocimiento en la actividad
organizada del Estado; la materia reclama su propia disciplina.
El "nudo jurídico"
Por la excesiva influencia que ha tenido el Derecho Administrativo en la
Administración Pública (incluso en algún tiempo se confundieron), el "nudo
24 Waldo, Dwight, op. cit., p. 100.
25 Jiménez Castro, Wilburg, op. cit., p. 26.
26 Guerrero, Ornar, La Administración Pública en el Sistema Capitalista, op. cit., pp. 20-21.
261
Josá JUAN
SÁNCHEZ GONZÁLEZ
jurídico" es analizado en forma separada. Pese al aporte que los cameralistas y
otros estudios habían ofrecido antes de la Revolución Francesa a la Ciencia de
la Administración, ésta sufre un estancamiento en su desarrollo por el surgimiento y expansión del Derecho Administrativo. De tal forma, los ensayos que
sustentan la Ciencia de la Administración son sustituidos por la rica tradición
jurídica del Derecho Administrativo surgido a partir del siglo XIX Resulta incuestionable que el Derecho Administrativo y la Administración Pública son
áreas interdisciplinarias independientes, con fisonomías académicas propias,
pero con una íntima vinculación entre sí, sin que se pretenda subordinar la
Administración Pública al Derecho; por el contrario, el Derecho Administrativo
representa un complemento de las normas constitucionales que sirven de sustento principal a la Administración Pública.
Llevar al extremo el "nudo jurídico"27 implica que la administración pública sea concebida como el conocimiento y la aplicación mecánica de los
preceptos legales, lo que provoca que no se cultive ni la teoría ni el arte de
administrar; los cargos ejecutivos son para personas ajenas a las técnicas y los
ideales de la administración; las prácticas administrativas se caracterizan por
la obediencia rígida y estricta al Derecho, sin la capacidad creadora que ellas
requieren; se hace un exagerado uso de procedimientos judiciales y se da un
predominio a las opiniones legales sobre los argumentos administrativos; y la
obsesión con el aspecto jurídico en los asuntos públicos eclipsa los problemas
de creación y administración de las normas.
El "nudo político"
El "nudo político" se refiere a la inherencia y complementariedad de la política a los asuntos de la maquinaria pública. La Administración Pública moderna
nació en 1887 con el artículo de Woodrow Wilson, con la idea básica de que
ésta se encontraba desligada de la política. En ese mismo sentido, Moreland sostiene que la política decide sobre los objetivos por lograr; la administración
pone la política en ejecución. La ciencia política trata esencialmente con los métodos por los cuales se formula la política pública y la ciencia de la administración pública comienza donde la política termina.P
27 MuftozAmato, Pedro, op. elt., p. 39.
28 Moreland, W. H., "La Ciencia de la Administración Pública", P1!blicación conmemora#Va del 25
aniversario dellNAp, México 1955-1980, lNAP, p. 262.
'262
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO CIENCIA
La dicotomía política-administración tenía como propósito separar artificialmente lo que no era posible dividir; la actividad pública se encuentra inmersa en un ámbito público: se administra con la política. Las afirmaciones de
Wilson en el sentido de que "la administración está fuera de la esfera de la
política", de que "el campo de la administración es un campo de negocios
separado de la política" y de que las "cuestiones administrativas no son cuestiones políticas" establecen como premisa una distinción que por sus términos
absolutos no se justifica.P La Administración Pública nace como un subcampo
de la Ciencia Política y como parte de las ciencias sociales. En ese sentido,
John M. Gaus refleja la actitud de una gran mayoría de administrativistas,
cuando declara que "Una teoría de la Administración Pública, en nuestro tiempo, significa también una teoría de la política'<.'?
La actividad gubernativa se realiza en un entorno político, por lo que separarla en forma "imaginaria" resulta inadecuado. Este "nudo político" se encuentra enmarcado en aquellos que continúan sosteniendo que la administración pública se encuentra separada de la política; en realidad, el nacimiento de la
propia Administración Pública en su etapa moderna es producto de un subcampo
de la Ciencia Política. Esta dicotomía es artificial; en la realidad no es posible
separarla por el elemento de discrecionalidad en que los servidores públicos
realizan sus tareas en un ambiente politizado.
El "nudo administrativo"
El "nudo administrativo" se encuentra enmarcado en las tendencias a vincular
los asuntos de la administración privada a la administración pública, como si
tuvieran el mismo objeto de estudio y los mismos principios se aplicaran de
manera homogénea en ambos campos de estudio. En este nudo prevalece la
idea de que si la materia es la misma, la disciplina es igual. La administración
pública y la privada son ramas especializadas de la misma ciencia administrativa y, por lo tanto, sus principios tienen bases científicas comunes, puesto que
ambas son parte de un todo.
Aunque se acepta que existen diferencias, éstas son más bien circunstanciales (fines, funciones, campos de actividad, entre otras) y del tamaño de las
29 lbid., p. 17.
30 Gaus, John M., "Trends in the Theory of Public Administration". Pub/le Adlninislra/i(}nReview,
núm. lO, 1950, 161.168. Citado porWaldo, op; cit., pp. 96·97.
'
r¿63
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
organizaciones. Waldo afirma que la administración de negocios y la Administración Pública crecieron como disciplinas aliadas y sus préstamos son recíprocos. La tendencia de muchos de los fundadores de la Administración Pública
fue la de aplicar métodos propios de los negocios de gobierno, como el movimiento de la dirección científica; entonces la deuda de la Administración PÚblica a aquella es realmente grande.P
Conviene apuntar que la diferencia esencial entre la administración pública
y la privada radica básicamente en los fines de ambas organizaciones. Debe
considerarse que el Estado moderno tiene como finalidad la promoción del
bien común y representa el ente jurídico y político que ejerce mayor poder
soberano, siendo la administración pública su instrumento activo, la parte más
visible, para satisfacer los intereses generales de la comunidad, en contraposición de la empresa privada que se encuentra estrechamente vinculada a los
requerimientos del mercado.
A manera de síntesis, puede afirmarse que la dificultad de la Administración
Pública en esta búsqueda de su objeto y estudio del objeto, han dejado "extensas áreas del bosque e importantes especies de árboles" como el derecho público, la diplomacia (relaciones internacionales), el gobierno (ciencia política)
y la defensa (ciencias militares); otros trozos han sido importados por las ciencias de la salud, la justicia penal, las ciencias policiales, el bienestar social y
otras profesiones relacionadas con los servicios públicos.
La Administración Pública como ciencia
Si la expresión "ciencia administrativa" que se remonta al siglo XIX, la disciplina que ella designa es más antigua y más reciente a la vez. Es más antigua,
puesto que se encuentra en la ciencia administrativa de los precursores desde
el siglo XVIII, y es al mismo tiempo más reciente, no obstante que ni el objeto,
ni el propósito, ni los métodos de la ciencia administrativa han permanecido
idénticos a ellos mismos desde esa época.P Entre la antigua "ciencia de policía",
considerada como el pasado remoto de la ciencia administrativa y esta nueva
disciplina que reclama su autonomía y reivindica su estatuto 'de ciencia social
de pleno derecho, existe una filiación indirecta y la continuidad más aparente
que real, considerando las rupturas y mutaciones que han afectado la evolución
de este campo de conocimiento.
31 Waldo, Dwight, op. cit., p. 112.
32 Chevallier, Jacques y Loschak, Daniele, La Ciencia Admini$lraliva, MéXico, INAP- FCE, 1983, p.7.
264
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO CIENCIA
Un grave problema durante largo tiempo es considerar el conocimiento de la
administración como un conocimiento práctico y concreto, útil al administrador para realizar eficazmente su tarea; la ciencia administrativa se reducía al
arte de administrar bien. La idea de un conocimiento teórico y "científico" de
la administración ha aparecido más recientemente. La ruptura epistemológica
que ella supone en relación con la actitud anterior sigue estorbada por la imposición de la manera de pensar antigua y arraigada en una tradición secular.
El ascenso de la ciencia administrativa al rango de ciencia social depende esencialmente del punto de vista adoptado acerca de su objeto: la administración pública
debe ser tratada no como una entidad superior y trascendente al campo de las relaciones sociales, sino como un hecho social singular, que no adquiere significación
si no es puesto en relación con los otros hechos sociales y agregado a los procesos
existentes en el conjunto de la sociedad. [...] la administración no está situada fuera
del tiempo: es un dato histórico contingente, el producto de una sociedad en cierta
fase de su evolución.P
En ese sentido, la administración pública no es un conjunto cerrado que se
mueva por sus propias leyes; por el contrario, está inserta en un orden estructurado. La administración pública no es inmutable ni intangible; es una materia dinámica y cambiante que sufre las repercusiones de las tensiones, así
como las crisis que afectan al ambiente en que se desenvuelve.
La Administración Pública es una ciencia, a pesar de las opiniones en contra. Paradójicamente, esta disciplina, estrechamente relacionada con organizaciones de rígida estructuración jerárquica, se encuentra muy desorganizada.
Sin embargo, ni su fragmentación ni su carencia de una teoría general la descalifican como disciplina.v' Para McCurdy, por ejemplo, la medicina, después de
todo, ha sobrevivido como disciplina durante siglos sin una teoría general,
debido a que, como la Administración Pública, es esencialmente curativa.
Como tal, el campo de estudio tiene un lugar dentro de las ciencias sociales
que reclama:
La prueba de su existencia como disciplina se puede encontrar: primero, en un núcleo central de valores, conocimientos y teorías, usualmente asociados con los fundadores, que disfrutan académicamente de una reputación carismática; segundo, en
33 lbid., p. 63.
34 McCurdy, Howard E., Una Bibliogrqfla sobre Administración Pública, Madrid, Instituto de Estudios
Administrativos, 1973, p. 18.
265
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
un objeto de estudio, las organizaciones, y tercero, en cierta proyección social,
como lo demuestra la existencia de departamentos universitarios y Facultades que
llevan su nombre, una Asociación y un Congreso anual, profesionales dedicados, al
menos una revista y la esperanza de una oficina gubernamental o, mejor aún, un
órgano especial en la Oficina Ejecutiva del Presidente.P
Para Mosher y Cimmino es un hecho que el término Ciencia de la Administración ya forma parte del uso corriente y lo aceptan, aun considerando que la
materia está muy lejos de considerarse sistematizada científicamente.t" Aunque hay algunos que sostienen que no existe una Ciencia de la Administración
y que es vana su enseñanza, subrayando el hecho de que es sólo arte. Sin
embargo, la definición de administración como arte no desprestigia la disciplina,
sino que al contrario la exalta. Para estos autores debe advertirse la inutilidad
de la disputa acerca de la naturaleza de ciencia o arte atribuida a la administración pública, sosteniendo que en cualquier caso la disciplina no es solamente
un arte, sino la más grande de las artes, "aquella que permite a cualquier manifestación del saber humano, ya sea como acto creativo (arte), ya sea como
construcción metodológica (ciencia), vivir y prosperar't.??
La escasa sistematicidad de la materia, la necesidad de individualizar una unidad de
análisis en la que estén reflejados todos los aspectos del fenómeno administrativo y
a través de la cual sea posible descubrir su verdadera esencia, la conveniencia, además, de tener abierta siempre la puerta del conocimiento humano, impone que se
hable de la investigación administrativa y hacen, como consecuencia, necesario el
examen de los aspectos metodológicos más significativos de la materia. Insistimos
en este punto porque sabemos que si cualquier disciplina objeto de estudio científico lleva consigo, inevitablemente, la necesidad de una continua investigación, el
estudio de la administración hace de semejante necesidad un elemento vital para la
existencia misma de la Ciencia de la Administración.V
Para Mosher y Cimmino una función principal de la Ciencia de la Administración es construir, sistematizar, consolidar criterios de significado general a la
que pueda referirse para conseguir una acción administrativa más ortodoxa y
racional; en otras palabras, alcanzar un conjunto de nociones destinadas a repre-
35 Ibidem.
36 Mosher, Frederick y Cimmino, Salvatore, Ciencia de la Administración, Madrid, RIALP, 1961, p. 532.
37 lbid., p. 532.
38
pp. 531-532.
iu«.
266
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO CIENCIA
sentar la teoría de la administración pública, fuera de cualquier esquema rígido
que perjudicaría el carácter dinámico impreso al fenómeno administrativo.
En suma, en la Administración Pública se puede afirmar que existen al menos dos posiciones en tomo a la cientificidad de nuestra disciplina: 1) la Administración Pública como una ciencia aplicada en gestación y 2) la
Administración Pública como una ciencia fragmentada. Ambas posiciones
comparten puntos de vista comunes, pero en esencia asumen diversas interpretaciones.
La Administración Pública como ciencia en gestación
La Administración Pública es una ciencia aplicada en constante desarrollo y
evolución que no termina de consolidarse y que requiere nuevas aportaciones e
innovaciones para contribuir a consolidar la cientificidad de su estudio del
objeto, mientras que su objeto de estudio tiene existencia propia desde la misma formación de las primeras civilizaciones de la humanidad. En ese sentido,
el objeto de estudio precede al estudio del objeto de la Administración Pública. A más de un siglo en su etapa moderna, la Administración Pública no ha
terminado de constituirse de manera definitiva en disciplina científica. Es una
ciencia en plena gestación y desarrollo, que cuenta con una larga tradición
histórica y teórica; sin embargo, los "nudos históricos" que se fueron conformando en su devenir histórico, tanto al interior como al exterior, han limitado
su consolidación como campo científico.
Dejando aparte el interés que pueda tener la rígida interpretración del concepto de
ciencia, nosotros pensamos que la materia objeto de este texto tiene, sin duda, categoría científica, porque emplea una auténtica metodología científica, porque tiene
un tema central propio y un núcleo distinguible claramente y capaz de fijar los
límites y las relaciones con las otras disciplinas sociales. No es necesario, a nuestro
parecer, que una disciplina, para ser considerada como ciencia, haya de tener una
metodología exclusivamente 'suya, ya que son muchas las ciencias que utilizan diversas metodologías, de la misma forma que la administración hace uso indistintamente del método estadístico, del matemático, del histórico, del experimental, del
descriptivo, etcétera. 39
39 Mosher, Fredericky Cimmino, Salvatore, op. cit., p. 537.
267
ross JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
Frente a la multiplicidad de los discursos que reclaman para sí a la ciencia
administrativa, podríamos abandonar la búsqueda de un ilusorio principio de
unidad, para aceptar la idea de que no existe una ciencia administrativa, sino
tantas disciplinas como discursos distintos u objetos de estudio existan en el
dominio de los estudios administrativos. Sin embargo, poco a poco comienza a
emerger una disciplina que se constituye en ruptura por referencia a ellos, pero
sin borrar todas las ideas, todas las nociones, todos los conocimientos que
ellos traen consigo.
La ciencia administrativa aparece en esta perspectiva como una ciencia social todavía en gestación, cuyo objeto no es una realidad ya existente, lista para ser estudiada, sino que pide ser reconstruida a la luz de una problemática teórica específica, y
que, para responder a los criterios de cientificidad, debe al mismo tiempo superar un
cierto número de obstáculos espistemológicos y forjar los instrumentos de análisis
adecuados.é''
La Administración Pública se ha desarrollado como un campo científico,
caracterizado por su locus y focus. Robert T. Golembiewskr" señala que el
locus es el "dónde" institucional del campo, por lo que el locus recurrente de
la administración pública es el gobierno burocrático, pero no siempre éste ha
sido ellocus tradicional. En cambio, elfocus es el "qué" del campo; uno de esos
focus de la administración pública ha sido el estudio de los principios de administración. Para Golembiewski la Administración Pública es una ciencia en
desarrollo y consolidación a través de sus locus y focus.
El que la administración pública no esté segura de sus bases puede deberse no tanto
a la naturaleza cambiante de su foco, como al complejo de inferioridad de sus acólitos y a sus incertidumbres frente a las fuertes y persistentes críticas a su desempeño
profesional y a sus deficiencias escolásticas. Con la evolución de la sociedad global
y el rezago del reconocimiento humano respecto a la necesidad de una administración pública más globalizada, su foco se muestra confuso y encasillado, además en
la percepción del estado administrativo como un instrumento de aspiraciones nacionales y de la burocracia pública como el único o principal distribuidor de los bienes
y servicios gubernamentales.V
40 Cheval1ier, Jacques y Loschak, Daniele, op. ctt., p. 31.
41 Golembiewski, Robert, Public Administra/ion as a Developing Discipline, Par/ 1: Perspectives on
Past and Present, Nueva York, Marcel Dekker, 1977.
42 Caiden, Gerald, "Revitalización de la Administración Pública", op. cit.,p. 29.
268
>
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO CIENCIA
Golembiewski (1996) propone una visión futurista con cuatro contribuciones para mejorar el estado del campo de estudio, por lo que lo focaliza a través
de 12 "acciones" que pueden ayudar a la disciplina." En suma, la Ciencia
Administrativa aparece como una ciencia social todavía en gestación, cuyo
objeto de estudio no es una realidad determinada, se encuentra lista para ser
estudiada. Sin embargo, reclama ser reconstruida a la luz de una problemática
teórica específica y para responder a los criterios de la cientificidad; debe superar un conjunto de obstáculos epistemológicos y al mismo tiempo forjar los
instrumentos de análisis adecuados.v'
La Administración Pública: ciencia fragmentada
Por su parte, otra posición sostiene que la Administración Pública es una ciencia fragmentada, un rompecabezas que todavía no ha terminado de conformarse y
al mismo tiempo consolidarse." El estado actual de la ciencia administrativa
tiene un carácter complejo y fragmentando; complejo por la heterogeneidad de
las aportaciones sucesivas que la han constituido y fragmentado porque las corrientes que la conforman abordan el estudio de la administración pública con
preocupaciones demasiado diferentes para poder fundirse espontáneamente en
una disciplina integrada y única.
La ciencia administrativa se presenta en nuestros días como un conjunto de discursos fragmentados, estratificados en el tiempo y yuxtapuestos en el espacio, más que
reunidos en un proyecto global y articulados en torno a una problemática coherente,
hasta el punto de que cabe legítimamente preguntarse qué autoriza a hablar de una
ciencia en singular, y también, simplemente, de ctencia/"
Frente a la multiplicidad de los discursos que reclaman para sí a la ciencia
administrativa, se podría abandonar la búsqueda de un principio de unidad
43 Golembiewski, Robert T., "The Future of Public Administration: End of a Short Stay in the Sun? Or
a New Day-A-dawning?", Public Admtnistration Revtew, vol. 56, núm. 2 (March/ April), 1996. Para Golembiewski: 1) la administración pública de hoy ha sido significativamente socavada por un punto de vista
poderoso, que consigue la atención inmediata; 2) la discusión consigue dirigirse a mostrar varios ataques
ineficaces, que han sido montados por los publiadministrativistas; 3) la atención al proceso de discusión de
la dicotomia política/administración, y 4) su propuesta enfoca los tipos de teorías empíricas y su turbación
común.
44 Chevallier, Jacques y Loschak, Daniele, op. cit., p. 31.
45 Ibidem.
46 Ibid., p. 9.
269
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
ligándolos entre sí, y aceptar la idea de que no hay una ciencia administrativa,
sino tantas ciencias como discursos distintos en el dominio de los estudios administrativos. Sin embargo, parece emerger sobre la base de estos conocimientos
heterogéneos una disciplina en gestación que constituye una ruptura con referencia a las otras interpretaciones y discursos. En ese sentido, cobra vigencia
lo dicho por Ornar Guerrero: "Es tiempo que la teoría de la administración
pública supere las tendencias fragmentadas de su campo y se establezca un
paradigma válido en la actualidad"."?
La fragmentación de la ciencia administrativa deriva de la diversidad de los
contextos nacionales en los que se ha desarrollado y de las orientaciones variables en función de las tradiciones y circunstancias de cada país. La ciencia administrativa se encuentra dividida entre una aproximación a los fenómenos
administrativos, sumamente influenciada por el enfoque jurídico, orientada al
estudio de la administración pública, sobre todo en Europa y un acercamiento
más formativo, inspirado por las investigaciones realizadas en los Estados
Unidos acerca de las organizaciones.
En el origen de la ciencia administrativa encontramos dos clases de investigaciones
diferentes por su objeto. Una primera corriente, aparecida muy pronto en Europa, se
apoya en la administración pública, que constituye un campo de investigaciones
relativamente bien delimitado. Una segunda corriente, cuyo surgimiento es mucho
más reciente, agrupa las investigaciones emprendidas en derredor del tema de la
organización, objeto de apariencia multiforme y que trasciende las fronteras de la
administración estatal, para englobar todo lo que se vincula con la gestión de negocios públicos o privados: aquí se trata más aún de administración ("administrar es
organizar" decía Fayol), pero considerada en otro nivel y bajo otro aspecto."
Para Chevallier y Loschak, aunque resulta excesivo oponer una ciencia administrativa europea a una ciencia administrativa americana, la diferencia que
las separaba inicialmente ha sido eliminada en parte; pero continúa lejos de
realizarse una conciliación entre ambas, tanto en lo concerniente al objeto de
es- tudio asignado a la ciencia administrativa como al acercamiento, debido a
las confrontaciones de concepciones, si no incompatibles sí diferentes.
Para otro autor, puede inferirse que: 1) la Administración Pública norteamericana como disciplina surge a raíz del artículo de W. Wilson; 2) que en la
década de los años cuarentas se desarrolla todo un movimiento crítico; y 3) que
41 Guerrero, Ornar, Teoria Administrativa de la Ciencia Politica, op. cit., p. 71.
48 Chevallier, Jacques y Loschak, Daniele, op. cit., p. 12.
270
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO CIENCIA
a partir de la década de los cincuentas se fragmenta el objeto de estudio, pero
que esta fragmentación no descarta que ésta sea considerada como disciplina.t?
Incluso, esta fragmentación del objeto de estudio en diferentes enfoques nos
demuestra que el objeto de estudio de la disciplina tiene existencia propia,
aunque de manera fragmentada.
Elementos para la construcción de la Administración Pública como
ciencia
Una vez realizado el recorrido histórico, teórico, metodológico, epistemológico y profesional de la administración pública, es posible sugerir algunas
medidas que pueden contribuir a la construcción de una ciencia de la administración pública o ciencia administrativa. Aunque parece demasiado ambicioso
e incluso fuera de los alcances conceptuales de esta investigación y con todas
las reservas de presentar algunas propuestas sujetas al análisis y la crítica razonada, se presentan como temas de una agenda de la Administración Pública
para el tercer milenio. En nuestra disciplina es indispensable continuar con la
antigua tradición de aportar conocimientos como la realizada por los cameralistas, los estudiosos de la ciencia de la polícia, Bonnin en Francia, Lorenzo
van Stein en Alemania y Woodrow Wilson en los Estados Unidos, así como
los pensadores que contribuyeron al objeto de estudio y al estudio del objeto
desde diversas disciplinas.
La necesidad de recuperar la idea de Estado en la administración pública
El objeto de estudio de la administración pública ha sido el Estado. La dicotomía política-administración alejó a la disciplina de su análisis y estudio. Por
ello, el gobierno, la burocracia, las organizaciones, las políticas públicas, el
management público o los asuntos públicos, se convirtieron en objetos de estudio con las implicaciones teóricas, conceptuales y metodológicas que esta situación generó. El Estado fue olvidado y relegado como una pieza de museo
de la historia.
49 González, Beauregard, La Administración Pública Norteamericana. Origen, Critica y Crisis, núm.
35. México, Fontamara, 1987, p. 7. Este autor señala: "Concluimos que tanto en los orígenes, en la crítica,
como en la crisis de la administración pública norteamericana las posiciones y las teorías que sobresalen
carecen de una perspectiva epistemológica que los vincula con la realidad histórica concreta".
271
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
¿Puede la administración pública prescindir de la idea de Estado? Mark R.
Rutgersafirma que para refundar la administración pública es necesario utilizar el concepto de Estado, por lo cual retoma las reflexiones de Lorenzo von
Stein (1815-1890).50 Para Von Stein el concepto de Estado es esencial para
cumplir el papel de mediación y resolver conflictos sociales, así como guardián de las libertades de los individuos en la sociedad. 51
Según Rutgers, Von Stein aporta el concepto de Estado como una base normativa para el estudio de la administración pública. Las discusiones del estudio
de la administración pública se caracterizan por tres temas: 1) la integración de
las diferentes aproximaciones al fenómeno administrativo; 2) el concepto orgánico de ciencia y arte; y 3) la interacción entre aproximaciones científicas y
prácticas.
En primer lugar, la integración del conocimiento es un estudio histórico en
la administración pública. El estudio de la administración pública es un campo
de diversas disciplinas, especialmente la ciencia política, las tradiciones cameralistícas, el derecho administrativo y el estudio del gobierno. Para Von Stein
todas las ciencias y humanidades pueden ser consideradas como "ciencias de
la sociedad" y la integración de las diferentes aproximaciones que abarcan una
ciencia del estado (Staatswissenschaft). En segundo lugar, el concepto de administración pública proviene de la esfera activa que es el Estado. La administración pública es la actividad organizada del Estado. La administración
pública es una función primaria del Estado a través del poder ejecutivo. El poder
ejecutivo es entendido de dos formas. Por un lado, puede ser considerado
como la actividad por la que el Estado realiza su potencial, independientemente
del objeto de su actividad, por lo que es una ejecución. Por otro lado, la administración es un organismo (organización) en la que se realiza la actividad
posible.
En tercer lugar, Von Stein establece una relación entre ciencia y arte como
habilidad. Llega a la conclusión que el estudio de la administración pública
50 Rutgers, Mark R., "Can the Study of Public Administration do Without a Concept of the State?
Reflections on the Work of Lorenz von Stein", Administra/ion & Society, vol. 26, núm. 3, November. Sage
Publications, Inc., 1994.
SI Ibid., p. 399. "Para Von Stein, el Estado se refiere a la totalidad de los individuos en un país; es, tan
constatable anterior, una personalidad abstracta. Así el concepto de Estado se refiere a una personalidad-gobernante de una comunidad política que ocupa un territorio específico. Es importante para comprender a
Von Stein que no observa el Estado como una esfera que tiene una soberanía independiente por arriba de la
gente. Como veremos después, él quiere asegurar que el individuo tiene personalidad-gobernante dentro de
las capacidades del Estado. Para Von Stein, el Estado constituye sólo una esfera autónoma con una función
reguladora. "
272
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO CIENCIA
debe comenzar fuera de la teoría si quiere ser práctico. De conformidad con su
enfoque básico, la relación entre la teoría y la práctica es el pensamiento dialéctico: en sus formas puras, ni teoría ni práctica por sí mismas pueden abarcar
el conocimiento. Von Stein sugiere que una filosofia de Estado --o cualquier
perspectiva filosófica- puede ser suficiente. En consecuencia, afirma la imposibilidad de hacer una copia de la administración pública sin tomar en consideración las limitaciones y circunstancias concretas de la realidad social. Estas
consideraciones conducen a la conclusión quizás sorprendente que finalmente la
teoría, no sólo del Estado sino de la vida y la realidad como una totalidad
orgánica, deben ser el punto de partida para el estudio de la administración
pública. La división de atención y la interdependencia de los temas y los enfoques pueden crearse y sintetizarse a un nivel teórico único. La práctica no puede
ser un indicador confiable para entender y estudiar los fenómenos administrativos. Según Rutgers, Von Stein comienza por plantear una teoría filosófica abstrac-ta sobre la realidad en general para llegar a su concepción de administración
pública. Entonces, después de haber establecido una estructura filosóficaconceptual, comienza a observar los puntos prácticos de la administración pública.
La anterior discusión de Von Stein muestra en sus ideas la importancia de la teoría,
especialmente una teoría del Estado, como una condición precedente para el estudio
de la administración pública. Lo mismo aplica para su discusión de la condición
científica del estudio de la administración pública. Para Von Stein (1887), el estudio
de administración-pública constituye la "cima" de todos las ciencias. 52
La ciencia del Estado es definida por Von Stein como el estudio de cómo el
Estado da cuenta de sí mismo por medio de su administración pública. Cómo
la administración publica debería organizarse es el objeto del estudio de la
administración pública. Es el estudio de las necesidades y las regulaciones por
medio de las cuales el Estado puede asegurar la personalidad-cumplimiento de
sus temas. En 1887, Von Stein retrata el estudio de administración pública
para tratar de descubrir qué es universal entre los diferentes aspectos de ella.
Élla llama la idea de administración.
Para el estudio de los aspectos específicos de la administración, la asistencia
se necesita desde los otros campos dentro de la ciencia de Estado. Ambos, los
aspectos teóricos y los prácticos de la administración pública, pueden integrarse
52 tu«, p. 404.
273
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
en un sistema de ciencias. Es el objeto específico del estudio de administración
pública para establecer, para todas las actividades del Estado, las relaciones
causales entre el reino social y la acción gubernamental y las consecuencias de
éstos dentro del Estado como una totalidad. Así despliega un coherente sistema de estudios pertinente a la administración pública que incluye estudios políticos, sociales y legales. El estudio de administración pública así constituye
el ápice de las ciencias estatales. Sin embargo, apenas es aceptable para dar al
estudio de administración pública tal posición destacada dentro de las ciencias.
Todavía es discutible que el estudio de la administración pública constituya
una clave en el estudio de las interacciones entre la ciencia y sociedad.
En suma, Von Stein no pudo haber previsto que el Estado moderno fuera un
Estado administrativo; no conoció la sociedad masiva moderna, ni previó el
desarrollo tecnológico ni la globalización. Pero en la actualidad la administración pública tiene que encarar todas estas demandas. El estudio de la administración pública debe tener una predisposición hacia un concepto positivo del
Estado si queremos el desarrollo de la materia. Aunque se llega a la conclusión de
que una teorí a estatal es esencial al estudio de administración pública, se debe
buscar una definición fundamental y definitiva del Estado que pueda contribuir
a la disciplina.
El fin interdisciplinario
La administración pública que pretende ser ciencia debe terminar con la ilusión interdisciplinaria (multidisciplinaria) de las aportaciones de las otros
campos de estudio para buscar el establecimiento de una teoría propia. Las
aportaciones de las otras disciplinas -derecho, economía, ciencia política,
sociología y psicología- fueron fundamentales para el desarrollo de la ciencia
administrativa, pero al mismo tiempo impidieron el crecimiento del conocimiento de la administración pública. La posición ortodoxa fue afirmar que
la administración pública era un estudio interdisciplinario, por lo que no requería de una teoría central (Mainzerj.P ¿Cuáles son los defectos que se atri-
53 Mainzer, Lewis C., "Public Administration in Search of a Theory. The Interdisciplinary Delusion",
Admtnistratton & Society, vol. 26, núm.'3, November, Sage Publications, Inc, 1994. Mainzer se pregunta:
"¿Cura la perspectiva interdisciplinaria el problema supuesto de la limitada visión de una única perspectiva
disciplinaria? Yo pienso que no. La NASPAAen su Informe del Task Force sobre el Futuro de la NASPAA
refiere como práctica a la administración pública Calleja') y como 'un campo interdisciplinario en la academia"'.
274
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO CIENCIA
buyen a la investigación interdisciplinaria en la Administración Pública? Mainzer responde a esta pregunta con cuatro elementos: 54
1. El estudio interdisciplinario de la administración pública demanda mayor
conocimiento. Al existir diversas disciplinas en el campo de estudio, se
vuelve indispensable un mayor grado de conocimiento.
2. El estudio interdisciplinario de la administración pública carece de unfocus
principal. Esto significa que al contar con diversas disciplinas, elfocus de la
administración pública se diversifica en lugar de ubicar un solo objeto de
estudio.
3. El estudio interdisciplinario de la administración pública en realidad eleva algunos estudios a expensas de otros. Por ejemplo, se sustituyen los
estudios económicos o de management por los de ciencia política. Igual
situación ocurre con los métodos que se emplean para la investigación de
la administración pública.
4. El estudio interdisciplinario de la administración pública aspira a ser
ciencia con el apoyo de los valores de la tecnología, pero suprime las
consideraciones éticas. Las cuestiones éticas son fundamentales en todo
estudio político y, por lo tanto, de la administración pública.
El estudio de la administración pública fue trasladado de la ciencia política a
un campo interdisciplinario. Para Golembiewsky (1989), la administración pública pasó de ser un campo de estudio exportador de teoría para llegar a ser un
importador de conocimientos.P cuando debería ser en sentido contrario; es
tiempo de que la disciplina exporte conocimiento útil a las otras disciplinas
(madres) de la administración pública.
En ese mismo orden de ideas coincide Henry al señalar que la Administración Pública tampoco triunfará como campo de estudio si continúa aferrándose, como lo hacen la mayoría de los programas de administración pública, a su
modelo interdisciplinario.V Por lamentable que parezca, los programas interdisciplinarios de las universidades son, en el mejor de los casos, periodos de
transición que marcan la evolución de un subcampo de otra disciplina al de un
campo dotado de rigor académico, independencia intelectual, autonomía admi-
54
55
tu«, p. 383.
tsu, p. 364.
56 Henry, Nicholas L., "La Raíz y las Ramas: Peripecias de la Administración Pública Hacia el Futuro",
Lynn, Naomi y Wildavsky, Aarón, Administración Pública. El Estado Actual de la Disciplina, México,
Colegio Nacional de Ciencia Política y Administración Públicll, Fondo de Cultura Económica, 1999, p. 66.
275
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
nistrativa y arraigado profesionalismo. Los programas interdisciplinarios son
esfuerzos simbólicos de los administradores universitarios por parecer adecuados y solucionadores de problemas, a fin de colocar temporalmente a sus instituciones en una posición más favorable como un potencial receptor de más
estudiantes, subsidios o dotaciones, o para asilar a profesores problemáticos y
en ocasiones mediocres. La Administración Pública no debe seguir siendo interdisciplinaria durante largo tiempo.
En la administración pública, la comodidad profesional amenaza detener el
discurso en el nombre del estudio interdisciplinario. Este enfoque pretende modelar la ciencia o la profesión de esta manera, afirmando ser más comprensivo y
sin dogmas. Pero el enfoque interdisciplinario nos aleja de una conversación
más profunda para que la administración pública pueda convertirse en ciencia.
El regreso de la Ciencia Política como punto de referencia de la
Administración Pública
El origen moderno de la administración pública con Woodrow Wilson nació
con la pretendida dicotomía política-administración, aunque en realidad
Waldo consideraba que la administración pública había surgido como una subdisciplina de la ciencia política. Cuando la administración pública partía del
hecho de que las acciones del gobierno eran de naturaleza política, el crecimiento y diversificación del campo de estudio fue mayor. Los estudios del
objeto como la teoría de las organizaciones (Simon) y las teorías gerenciales
que se convirtieron en el management público, se alejaron de los planteamientos políticos por considerar que no contribuían a la ciencia administrativa. Sin
embargo, los resultados actuales muestran lo contrario; incluso se buscó un
estudio interdisciplinario, pero se olvidó de la ciencia política.
De acuerdo con Mainzer (1994) un estudio realizado por la NASPAA mostraba una disminución de la ciencia política en las maestrías de administración
pública, lo que ha propiciado probablemente una mayor separación de los programas de la ciencia política y la administración pública.'? Los programas de
57 Ibid., p. 372. ¿Por qué se interpreta a la ciencia política como una parte que no puede contribuir a la
teoria de la organización? Waldo explica que el silencio de la ciencia política es porque "el núcleo de
consistencia" es producto de la teoría contemporánea de la organización que proviene de valores que se
empotranhoftdamente en nuestra cultura. Estos principios son: cientiflCos, racionalidad. eficacia, eficiencia
y produetividad. El concepto de "poder" es poco usado en la teona de organización.•Por ello. es mAs útil el
modelo de Robert Micbels que el de Herbert Simon.
276
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO CIENCIA
ciencia política habían sido substituidos por materias de economía y cursos
de computación. Para Mainzer este fue un ataque de más de un siglo de tradición entre la administración pública y la ciencia política. Esta separación ha
propiciado en la educación profesional de la administración pública que otras
disciplinas fueran consideradas más prioritarias y que los estudios de caso se
contemplaran como estudios prácticos independientemente de cualquier disciplina. La administración pública prefería estudios pragmáticos, gerenciales y
estudios de caso, aparentemente más allá de la teoría y los dogmas.
Aunque totalmente consciente de los antecedentes políticos de la ciencia de
la administración pública, Frederickson, quien se identificó con la Nueva Administración Pública, ofrece una visión interdisciplinaria del estudio: "Yo soy
de la idea que la administración pública seguramente no es una disciplina, ni
debería serlo. Si no es una profesión, seguramente ha tomado muchas de las
características de una profesión, y si no es un campo interdisciplinario, entonces allí probablemente hay tal cosa". Él argumenta que no existe un cuerpo
de teoría que actualmente domine la disciplina; más bien, hay una diversidad de
paradigmas. "La administración pública es rica con sus perspectivas, teorías y,
como los campos de medicina y la educación, no necesita que allí sea una
teoría ya aprobada. "58 Sin embargo, Frederickson distingue entre la administración pública y la ciencia política al afirmar que. la perspectiva política puede
contribuir a los estudios de administración pública y.a los tomadores de decisiones (policymakers). Señala que debe añadirse la equidad social a los valores
tradicionales de economía y eficiencia para el desarrollo de diversas perspectivas a las organizaciones y la administración pública. Para Frederickson: "La
administración pública une las disciplinas y, después, toma partes pertinentes de
las disciplinas y los apli ca a problemas públi cos''. 59
En la realidad, los campos diferentes de la administración pública comparten los mismos problemas, aunque cada disciplina los estudia con un enfoque
diferente y específico. Por ello, es esencial que la administración pública vuelva
a su origen -la ciencia política- para estudiar el fenómeno administrativo en
su naturaleza política. Para Mainzer, el estudio político de la administración pública no requiere tener una ideología particular. Aun cuando se acepta
que las perspectivas políticas de mayor importancia para la administración
pública han incluido temas de interés, como relacionar la expresión con la
ejecución de la voluntad del Estado o la voluntad popular, el pluralismo de los
ｾ｡ ¡bid" p. 374. Citadopor Mainzcr.
59 Ibidem.
277
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
grupos de interés, el imperio de la ley y el control judicial de la administración, denuncias sociales de justicia de clase de opresión y racismo, régimen de
valores de separación de facultades y balances.
En esta perspectiva cobra importancia lo que señala Gabriel Almond en el
sentido de que la Ciencia Política ha sido desde el pasado el escenario de una
acalorada polémica entre quienes consideran esta disciplina como una ciencia
exacta -formal, matemática, estadística y experimental- dedicada a la construcción de "leyes generales" probadas, y otros, menos optimistas y más
eclécticos, que sostienen que todos los métodos de acceso al conocimiento,
tanto los propiamente científicos como otros muy rígidos como los de la historia, la filosofía y el derecho, son igualmente útiles.s? En esta segunda posición
se encuentra Almond, que afirma que las relaciones en las ciencias sociales
están regidas por la memoria, el aprendizaje, las aspiraciones y la persecución
de objetivos.
[...] la historia de la Ciencia Política como disciplina contemporánea ha estado signada por diversas escuelas y corrientes que desean adjudicarse las definiciones, funciones y paternidad de ese campo de estudio. Las pretensiones parten desde la
autoría y sustento teórico hasta la vasta interpretación y análisis de los fenómenos
sociales. De ahí que, por exclusión, haya surgido en la década de los sesenta una
propuesta que afirma que se han vivido etapas cíclicas de confusión de conceptos y
metodologías en el estudio de la ciencia política.s!
Para Almond, la Ciencia Política se encuentra inmersa entre diversas escuelas y corrientes como si fueran "mesas separadas", que impiden conformar
una "mesa central" donde puedan confluir todas las orientaciones prevalecientes de la disciplina. Esta misma situación es equiparable en la Administración
Pública, lo que ha propiciado una fragmentación y diversidad de orientaciones
en relación con el objeto de estudio. Sin embargo, esta condición no imposibilita que la Ciencia Política sea un punto de partida esencial para la conformación de una teoría de la Administración Pública.
60 Almond, Gabriel A., Una Disciplina Segmentada. Escuelas y Corrientes en las Ciencias Políticas,
México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública y Fondo de Cultura Económica,
1999, p. 31.
61 Pineda Guadarrama, Juan de Dios, "Estudio Introductorio", Almond, Gabriel A., Una Disciplina
Segmentada. Escuelas y Corrientes en las Ciencias Políticas, México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública y Fondo de Cultura Económica, 1999, pp. 7-8.
278
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO CIENCIA
Por su parte, Fesler señala que la Administración Pública es una parte integrante, interactiva y subordinada del gobierno. Por lo tanto, no podrá entenderse separada del gobierno. El entendimiento del gobierno es tarea de la Ciencia
Política. En conclusión, el estudio de la Administración Pública forma parte de
la empresa más amplia de la Ciencia Politica.sLa administración pública necesita recuperar la perspectiva política para que
el crecimiento del conocimiento en la materia permita construir una teoría
"central" de la administración pública. Mientras el estudio interdisciplinario
fue determinante en la importación de conocimiento de otras disciplinas y en
la conformación de una orientación disciplinaria, esta fue una de las debilidades estructurales -nudos históricos- para que la administración pública no
fuera considerada una ciencia y sólo se definiera como una profesión, es más,
ni siquiera con el rango de disciplina. La Ciencia Política puede contribuir a
darle identidad, coherencia, unidad y perspectiva a la Administración Pública.
La dimensión histórica de la Administración Pública
El estudio de la Administración Pública, en sus diversas interpretaciones de
los "objetos de estudio", ha relegado a la historia dentro de los mismos. El
objeto de estudio es una materia histórica que no puede ser estudiada de manera aislada y fuera de su contexto histórico-social. Pretender estudiar a la disciplina a partir de Woodrow Wilson (1887), sin considerar las significativas
aportaciones de los cameralistas, la ciencia de la policía, los Consejeros de
Príncipes, Lorenzo von Stein en Alemania y Bonnin en Francia, así como las
contribuciones del derecho administrativo y constitucional europeo, es olvidar
el legado' histórico de la administración pública en la conformación de su objeto
de estudio.
La controversia con la administración pública norteamericana y la ciencia
administrativa europea muestra esta tendencia, mientras que la ciencia administrativa retoma la herencia de las ciencias camerales y el derecho administra-
62 Fesler, James W., "El Estado y su Estudio: el Todo y las Partes", Lynn, Naomi y Wildavsky, Aarón
(comps.), Administración Pública. El Estado Actual de la Disciplina, México, Colegio Nacional de Ciencia
PoHtica y Administración Pública, Fondo de Cultura Económica, 1999, p. 150. Para Fesler, "Algunos estudiosos de la administración pública han concluido que nuestra relación con la ciencia política no es benéfica
para nuestro campo. En muchos casos, esa conclusión deriva de un apego a la administración genérica,
pública y privada, y de una creencia relacionada en que otras disciplinas contribuyen mAs que la ciencia
política a entenderestegéllero" (lbid., p. ·148).
279
ross JUAN
SÁNCHEZ GONZÁLEZ
tivo en sus estudios, a partir del principio de que se trata de una ciencia. Por
su parte, la administración pública tiene su origen en la dicotomía políticaadministración de Woodrow Wilson, nace como el gobierno en acción. y
como una ciencia de los negocios públicos del gobierno, pero en su desarrollo
histórico se cuestiona su carácter científico. La dimensión histórica de la administración pública es un aspecto central en la conformación de una teoría
administrativa.
Como ya se ha dicho, la actividad organizada del Estado, la administración
pública, ha sido una actividad histórica que desde las primeras civilizaciones
los sumerios, hititas, asirios, caldeas y persas, hasta los grandes imperios
como Roma, Grecia, Egipto, China, India, Bizancio, entre otros, comienzan a
conformar el objeto de estudio de la administración pública. La dimensión
histórica es vital para contribuir en el carácter histórico, sobre todo a partir de
que no existe un solo método de investigación -positivista- sino el interpretativo y el crítico, que son métodos aplicados en las ciencias sociales. La historia es una referencia central en cualquier estudio de la administración pública,
tanto en el pasado como en el futuro de la disciplina.
La separación teoría y práctica de la Administración Pública
La discusión de la separación entre la teoría y la práctica en la administración
pública es un tema esencial en la revisión del crecimiento del conocimiento en
la teoría administrativa. Como actividad y práctica el objeto de estudio de la
disciplina es tan antigua como el gobierno mismo (Wilson), por lo que su
existencia está fuera de cualquier discusión.-incluso como profesión ésta tiene
un enorme pasado.
Sin embargo, el paso de la actividad a la teoría y a su dimensión epistemólogica ha sido cuestionada debido a que los llamados "principios de administración" sólo eran "proverbios" (Simon), que no existían suficientemente
estudios de administración pública comparada (Dahl), que más que una ciencia
o disciplina, la administración pública era una simple "carrera administrativa"
(Parker), que la disciplina había entrado a una crisis de identidad y crisis intelectual para contar con un paradigma válido para las diversas interpretaciones
del campo de estudio (Ostrom).
Por ello, quien sostiene que las investigaciones surgidas ､ｾ los publiadministrativistas no pueden ser las requeridas en el campo de la teoría está en lo
cierto, en el sentido de que los valores prevalecientes en la práctica del servicio público no corresponden necesariamente al ámbito teórico. No obstante,
280
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO CIENCIA
como sucede con otras disciplinas, debe existir un puente, un punto de contacto, donde la práctica y la teoría de la administración pública puedan converger
en necesidades y requerimientos mutuos. Probablemente, el futuro y la permanencia de la Administración Pública como ciencia dependen de este necesario
vínculo entre la práctica y la teoría de la disciplina. La teoría que se encuentra
distante de su actividad y obj eto de estudio, es un conocimiento que no es útil
a los profesionistas ni a los estudiosos del campo de estudio.
Denhardt afirma que la administración pública es más bien una profesión
que combina muchas perspectivas teóricas diferentes." Debido a que ninguna
disciplina particular puede proveer ahora el conjunto de conocimientos requeridos por los administradores del sector público, parece razonable que los programas se vuelvan coherentes por medio de su orientación profesional.
Desafortunadamente, esta concepción de la administración pública como una
profesión quizá en mayor medida elimina la posibilidad de alcanzar una orientación teórica propia o de satisfacer plenamente las necesidades de los practicantes del campo. Para este autor, la información proveniente de otras
disciplinas podría ser útil en el tiempo, pero ninguna de tales disciplinas captará
directamente la diferencia si hay algo distintivo en las organizaciones públicas.
Si se parte de que la Administración Pública sólo debe tomar los materiales de
otras disciplinas, se corre el riesgo de fortalecer lo superfluo del trabajo en las
organizaciones públicas mientras se olvida lo esencial.
Aunque tengo duda en emplear los términos puro y aplicado a dos momentos diferentes de la práctica de la investigación, creo que los teóricos de la administración
pública, así como otros investigadores del campo, tienen una obligación doble: fortalecer los conocimientos acerca de las organizaciones públicas en general y trasmitir nuestro entendimiento del mundo de las organizaciones públicas a quienes están
activos en ese mundo.s?
Para resolver la cuestión de la teoría y la práctica, ese problema se relaciona
con las controversias más generales referentes a la base apropiada para adquirir conocimientos en nuestro campo y en las ciencias sociales en general. El
énfasis ha cambiado con claridad durante los últimos decenios; sin embargo,
todavía no se ha explorado plenamente la relación que existe entre diversos
63 Denhardt, Robert B....'Feoria de la Administración Pública: el EsUldo de la Disciplina", Lynn, Naomi
y Wildavsky, Aarón (comps.), Administración Pública. El Estado Actual de la J)isciplina, ｾＶｸｩ｣ｯＬ
Colegio
N84lional ｳ｡ｩｾ･ ｃ ､
Politjcas y Admini$tr84lión Nbli", A. C. y Fon<k> de Cultur"3 Económioa, 1999, p. lIS.
64
Dcnhardt,Robert. op. cit.• p. 116.
281
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
modos de adquisición del conocimiento y diversos patrones de la acción humana,
ni se ha logrado buscar procedimientos para integrar los diversos enfoques
existentes. 65
Para Perry y Kraemer la perpetuación de la distinción entre la teoría y la práctica se atribuye primordialmente a la limitada autoridad científica de la teoría
de la Administración Pública y no al valor de la teoría en sí misma. La Administración Pública se beneficiaría con la creación de importantes instituciones
de investigación básica y aplicada, responsable ante sus clientes, pero libres
para perseguir sus objetivos separados.v
La historia muestra que el objeto de estudio (la actividad o materia) por lo
general se encuentra siempre adelante de su estudio del objeto (teoría o disciplina). Esto es así porque la actividad organizada del Estado es tan cambiante
por las nuevas tendencias mundiales y las propias necesidades de cada nación.
En la medida que el estudio del objeto contribuya al conocimiento del objeto
de estudio, en esa medida la ciencia administrativa estará cumpliendo una de
las más importantes misiones para las que fue creada. Aunque el estudio del objeto (disciplina) tiene su propia agenda de conocimiento, a través de los estudios administrativos la Administración Pública puede ir consolidando su papel de
ciencia autónoma e independiente.
La necesidad de una Administración Pública comparada
Como ya fue referido en el capítulo anterior, según Curtis Ventriss (1991), en
1947 Robert Dahl sostenía que uno de los tres problemas de la administración
pública era que la mayoría del estudio de la administración pública no era comparativo, por lo que una ciencia de la administración pública reclama este conocimiento.s? En las décadas de los cincuentas y sesentas en los Estados Unidos
65 lbtd., p. 118. Señala el autor: .....las teorías de la administración, sobre todo las teorías de la administración democrática, podrían llegar a ser modelos para la teoría de la organización en general. Todo esto
conduce a un nuevo enfoque para definir el campo de la administración pública, un enfoque bosquejado en
otra parte (Denhardt, 1984), en el sentido de que estudiamos no sólo la administración pública sino también
las organizaciones públicas, y que nos interesa el cambio de la administración en búsqueda de valores
sociales definidos desde una perspectiva pública".
66 Perry, James L. y Kraemer, Kenneth L., "Metodología de la Investigación en la Administración
Pública: Problemas y Modelos", Lynn, Naomi y Wildavsky, Aarón (comps.), Administración Pública. El
Estado Actual de la Disciplina, México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y' Administración Pública,
A. C., Fondo de Cultura Econémica,: 1999, p. 456.
67 Ventriss, Curtis, "Contemporary Issues in American Public Administration Education: The Search
for an Edueational Focus", PubJicAdministration Review, vol. 51 (JanuarylFebruary) 1991.
282
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO CIENCIA
se realizaron mediante la asistencia técnica estudios de administración pública
comparada, pero por diversas razones este movimiento desapareció. Para algunos
ésta es una de las posibilidades para que la administración pública pueda ser
una subdisiciplina que se distinga de otras de similar enfoque internacional.
La administración pública como ciencia requiere realizar mayores estudios
comparativos para que los estudios administrativos cuenten con un carácter de
réplica en cualquier país que se aplique. Este es uno de los problemas centrales
en la construcción de una teoría de la administración pública, en parte porque
los esquemas de regiones como Estados Unidos y Europa no son aplicables
automáticamente en los países en desarrollo. Aunque cada país tiene su propia
situación administrativa en su conformación, organización y desarrollo, la administración pública puede contribuir con conocimiento útil y generalmente
aceptado para que adquiera el carácter de científico.
La riqueza de los estudios de la administración pública comparada permiten
obtener conocimiento útil sobre el efecto del contexto político, la importancia
de la cultura, el papel de los participantes en las políticas públicas y en general un conjunto de factores que pueden servir de detonadores o de obstáculos
en la puesta en marcha de una política en una sociedad determinada.
Robert C. Fried señala la importancia de contar con una teoría de la Administración Pública comparada:
Si tuviéramos una teoría universal de la administración pública comparada, quizá
fuese algo como esto: tendríamos frente a nosotros un esquema para clasificar los
sistemas administrativos de los 150 países del mundo (cabe esperar que hubiera
menos de 150 categorías en esta clasificación), los criterios de clasificación serían
fáciles de usar y todos aceptaríamos los resultados de la clasificación. Una vez que
hubiésemos ubicado a cada sistema administrativo nacional en su categoría, nuestra
teoría nos diría muchas cosas acerca de ese sistema. [...] Si tuviéramos una teoría,
sería por supuesto algo más que una taxonomía; también nos diría por qué se parecen entre sí los sistemas, por qué difieren y cuáles consecuencias derivan de estas
semejanzas y diferencias.O
Para Fried una teoría de la administración pública comparada se basaría en
hechos empíricos: las variables principales serían cuantificables; la c1asifica-
68 Fried, Robert C., "Administración Pública Comparada: la Búsqueda de Teorías", Lynn, Naomi y
Wildavsky, Aarón (comps.), Administración Pública. El Estado Actual de la Disciplina, Méxíco, Colegio
Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, A. C., Fondo de Cultura Económica, 1999, p. 416.
Para profundizar en este tema se recomienda ver este articulo.
283
ross JUAN
SÁNCHEZ GONZÁLEZ
ción se basaría en indicadores empíricos, y las interrelaciones entre las variables, actuales y a través del tiempo, se medirían en fórmulas probabilísticas,
recursivas y de regresión múltiple. 69
Al igual que los estudios de caso, las investigaciones comparativas aportan
conocimiento empírico que debidamente procesado y sintetizado puede convertirse en conocimiento con rango de teoría. Por ejemplo, la privatización, la
desregulación, la descentralización y/o desconcentración, avanzan o se detienen por las características del gobierno que los impulsa, pero sobre todo por la
idiosincrasia de su gente. En la medida que exista un mayor número de estudios
de administración pública comparada en la disciplina, será posible contestar al
cuestionamiento de Robert Dahl de que la disciplina ha comenzado a resolver
esta problemática.
Recurrir a la política y a la administración pública comparada permite mostrar cuáles han sido las diversas soluciones que en el mundo se han dado a los
retos administrativos, y las formas en que se pueden evitar los errores cometidos en ese proceso, adaptar los aciertos y tomar en consideración la especificidad de los contextos concretos."? En primer lugar, la tarea de gobernar es una
tarea crecientemente compleja y dificil en todo el mundo, por lo que la administración pública comparada enseña mucho de los aciertos y errores de otros
países y las naciones latinoamericanas. En segundo lugar, en el mundo se ha
revalorado la importancia de la reforma administrativa como soporte de otras reformas -servicio civil de carrera-; en tercer lugar, las reformas administrativas son una tarea complicada debido a los actores involucrados, la crisis de los
paradigmas y los diversos dilemas existentes en el campo." Guy Peters afirma
que el estudio comparado de la administración pública es fundamental, no sólo
para el entendimiento de las cuestiones administrativas, sino también para
comprender el contexto en que se realizan las reformas administrativas.
69 lbidem. Entre los temas de la agenda de la administración pública comparada estarían: la interdependencia de las naciones en el sentido político, económico, militar y ecológico; en derechos humanos; la
coproducción (sector público y privado); la experiencia del Tercer Mundo; y el estudio de la desburocratización (perestroika) en Europa Oriental, entre otras grandes temáticas.
70 Méndez, José Luis, "Estudio Introductorio", B. Guy Peters, La Polittca de la Burocracia, México,
Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública-FCE, 1999, p. 9. "La pregunta central que
la política comparada nos debería ayudar a responder sería: ¿es posible descentralizar el poder y al mismo
tiempo a) combatir en lugar de favorecer las tendencias a la corrupción en la región, y b) fortalecer en lugar
de debilitar la capacidad de los Estados latinoamericanos para guiar de manera adecuada el desarrollo nacio-
nal?"
71 lbid., p. 58.
284
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO CIENCIA
La administración pública comparada es una rama especializada en el estudio de la
administración pública. El desarrollo de las teorías de la organización y de la gerencia en un nivel general pueden ayudamos a entenderla, pero no debemos esperar
que todas las respuestas provengan de ese terreno, por fértil que sea. La naturaleza
pública de la administración pública y la necesidad de entender el contexto social,
cultural y político de las organizaciones hacen de la administración pública algo
especial. Por lo tanto, la adaptación de enfoques administrativos más generales
--algo que consideraríamos fructífero para su desarrollo- deberá hacerse con mucho
cuidado y con la debida consideración de factores contextuales y situacíonales.P
La administración pública norteamericana ha pecado de localista y de realizar investigaciones y estudios sobre los tópicos que más les preocupan --políticas públicas, management, teoría organizacional, reinvención del gobierno,
paradigma posburocrático, aspectos presupuestales, fiscales, personal, entre
otros- pero ha olvidado que una buena parte de ese conocimiento no es replicable en los mismos términos en los países desarrollados y en desarrollo. Esta
situación ha limitado el conocimiento generado en este país, por lo que es
necesario, dentro de los estudios que realiza, concentrar el interés en los estudios comparativos con otros países. Este es un terna esencial para que la Administración Pública pueda avanzar en la consolidación de ciencia.
La importancia de la investigación administrativa
Para James Perry y Kenneth Kraemer, la Administración Pública se encontraba
en una etapa temprana de desarrollo cuando Luther Gulick (1937) propuso una
ciencia de la administración. Su propuesta se convirtió en una fuente de controversias acalorada y continua (Dahl, 1947; Simon, 1947) centrada en la concepción positivista y otras concepciones de la metodología de investigación
apropiada. Este debate, que continúa hoy, ha desviado a la Administración
Pública del problema real. En realidad, el problema no es el método positivista
frente a otros métodos de investigación, sino de la calidad, la continuidad y la
utilidad de la investigación, cualesquiera que sean los métodos utilizados. La
prueba de la metodología consiste en saber si produce un conocimiento útil a
través del tiempo a un campo de estudio definido. 73 Estos autores señalan que:
12 Peters, B. Guy, La Politiea de la BlD'Ocracta,México, Colegio Nacional de Ciencias Pollticas y
Administración Pública-FCE, 1999, p. SO.
73 Perry, James L. y K.raemer, Kenneth L., op. cit., p. 451 .
. 28S
ross JUAN
SÁNCHEZ GONZÁLEZ
a) la naturaleza ecléctica de la administración pública dificulta la identificación de
las metodologías que definen al campo o se asocian exclusivamente con él; b) la
investigación refleja muy escasa comunicación interdisciplinaria; e) la investigación
de la administración pública no ha sido acumulada; d) el puente entre la investigación y la práctica es una consideración importante en la selección de la metodología
de la investigación, y e) el apoyo institucional otorgado a la investigación es inadecuado para remediar las deficiencias de conocimiento en la administración pública.?"
Perry y Kraemer sostienen que gran parte de la tarea investigadora de la Administración Pública se concentra en las etapas iniciales del desarrollo de la
teoría (enfoque del problema e identificación de variables), prestando escaso
interés en la investigación más avanzada, lo que reflej a la maduración de las
teorías prevalecientes." El problema de la ausencia de un conocimiento acumulado puede derivar en ciertos problemas específicos asociados a los incentivos de la investigación o a las preferencias del investigador por ciertas
metodologías de la investigación.
Para Mosher y Cimmino la necesidad de la investigación que demuestra
nuestra disciplina se deriva de su escasa sistematicidad.?" Aparte de construir
la premisa y el fin para los estudios administrativos, la investigación científica
se manifiesta como problema de método en la conducta y en el camino de tales
estudios, como medio para un conocimiento adecuado del fenómeno en su aspecto dinámico, como puente entre la teoría y la práctica, a fin de que ambos
aspectos de dichos estudios se pongan al servicio del progreso social.
La importancia de la investigación es, en general, tanto para las ciencias
fisicas o naturales como para las sociales, con una justificación, para estas
últimas, que no pueden vanagloriarse de una tradición de investigación tan
antigua como las primeras, y que a causa de la dificultad de definir sus objetivos deben concretamente a la investigación la posibilidad de fijar, sobre bases
válidas, los respectivos conocimientos. "El problema de la investigación administrativa se presenta concretamente en estos términos: el haber olvidado
hasta hoy aquellos aspectos de la realidad administrativa cuyo análisis podía y
puede llevarse a cabo fácilmente con el método científico."77
74 lbid., p. 452. Estos autores proponen tres medidas para mejorar la investigación en la Administración
Pública: a) concentrarse en los fenómenos centrales; b) institucionalizar la investigación en el campo de
estudio; y e) mejorar las metodologías específicas.
7S Ibid., p. 456. Para profundizar más en el tema de la investigación en la Administración Pública puede
consultarse este artículo.
76 Mosher, Frederick y Cimmino, Salvatore, op. cu., p. 545. Para estos autores, la investigación es aquel
esfuerzo sistemático dirigido a aumentar los conocimientos propios de una disciplina.
77
p. 548.
tu«.
286
LA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA COMO CIENCIA
Para Mosher y Cimmino, la investigación operativa, la cibernética, los modelos matemáticos, el análisis estadístico proporcionan servicios destacados
para la medición objetiva y concreta de los datos administrativos, pero nos hacen
conscientes también de la necesidad de medir, dentro de los límites de lo posible, los valores intrínsecos en el hecho administrativo. La investigación aplicada
en este campo no puede olvidar los elementos éticos de la realidad objeto de estudio y debe, por todos los medios, penetrar científicamente el mundo de los valores administrativos, tal vez adaptando los métodos de análisis actuales o elaborando otros nuevos.
La investigación administrativa tiene un punto de partida bien definido: procurar una primera ordenación de la materia para hacer accesibles los resultados
alcanzados por esta vía a todos aquellos que hacen un arte de la administración. Pero existe una segunda propuesta que la investigación puede y debe
tener: la síntesis del conocimiento en tomo al fenómeno administrativo, "síntesis que hoyes sólo un anhelo, pero que mañana podrá ser una realidad si es
cierto que tal deseo constituye el motivo fundamental de la presente generación
en cualquier campo del saber"."
La investigación administrativa posee otra característica muy significativa:
la escasa sistematicidad alcanzada en el presente por la disciplina haría muy
ardua la enseñanza si no fuera con el apoyo de la investigación. La administración pública requiere una constante difusión de las investigaciones administrativas y la necesidad permanente de continuar promoviendo mayores estudios
que puedan sistematizar los conocimientos en la materia. En este contexto,
dentro de la investigación en la administración pública, para Kennet L. Kraemer
y James L. Perry (1989) es necesario modificar en algunos patrones la forma
en que se realizan las investigaciones, los apoyos institucionales y los conocimientos que puedan obtenerse en la disciplina. 79
El conocimiento científico es producto de la interrelación que se da entre los
métodos, la teoría, las técnicas y la experimentación. Estos elementos ayudan
a explicar, interpretar y transformar la realidad, es decir, a dirigir el cambio.t?
Dejar fuera algunos de estos elementos en el estudio y la práctica de la investi78 Mosher, Frederick y Cimmino, Salvatorre, op. cit., p. 549.
,
79 Kraemer, Kenneth L. y Perry, James L., "Institutional Requirements for Academic Research in Public Administration", Public Admintstratton Review, vol. 49 (JanuarylFebruary), 1989. Para estos autores, la
calidad de investigación ha sido criticada en la década de los ochentas, aunque esta situación se ha modificado. Existen cuatro tipos de soportes institucionales: 1) los valores institucionales apoyados por las.invespara realizar acciones de investigación; 3) recursos destinados a la investigación;
tigaciones; 2) la ｣｡ｰｩ､ｾ
y 4) un esfuerzo institucionalizado.
80 González, Beauregard, op. cit., p. 27.
287
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
gacion de la administración pública equivaldría a un intento de deformar la
estructura de la propia ciencia. Debe entenderse a la ciencia como una estructura o sistemas de teorías, leyes y categorías que se presentan en tres niveles:
el teórico, el metodológico y el técnico. 81 El estudio de la Administración Pública debe contar con una visión "totalizadora", que permita rebasar el simple
rol técnico de la mayoría de las investigaciones en la disciplina. Mediante el
estudio de los métodos y técnicas, el investigador podrá abordar la problemática con una mayor rigurosidad científica.
Para Henry, existen por lo menos tres aspectos fundamentales que es necesario resolver en el ámbito de la Administración Pública. 82 La primera preocupación es institucional. Para que la disciplina sobreviva en las universidades,
deberá obtener el control de las carreras de sus profesores. En segundo lugar,
el mejoramiento y la expansión de la educación doctoral en Administración
Pública son esenciales. Finalmente, debiera canalizarse hacia carreras académicas a un mayor número de estudiantes de doctorado en Administración Pública. Aunque no se cuenta con información sobre el número de estudiantes
doctorales a tiempo parcial en Administración Pública, sin duda, como proporción del total, ese número es muchas veces mayor que el observado en los campos de la Ciencia Política y la administración de empresas.
En busca de un nuevo paradigma para la Administración Pública
La Administración Pública requiere de un nuevo paradigma que recupere la
verdadera naturaleza y dimensión teórica de la disciplina. Los falsos paradigmas no pueden continuar prevaleciendo en el campo de estudio; ya fueron
causantes del retraso en la construcción de una teoría central de la administración pública y en la búsqueda de su carácter científico. Coincidimos con
McCurdy, cuando señala que:
Los interesados en la supervivencia de la Public Administration han comenzado a
preocuparse por su fragmentación. No es probable que la disciplina desaparezca por
falta de objeto de estudio, pero puede verse amenazada por la pérdida de un núcleo
central. Hay una necesidad imperiosa de investigadores jóvenes que puedan relacio81 lbid., p. 24. "En síntesis, hemos querido resaltar el error metodológico de separar los aspectos epistemológicos de la investigación como proceso de adquirir conocimiento. Este bocho, como hemos reiterado,
lleva a confundir el método y la técnica y por consiguiente a dar énfasis a los aspectos técnicos como la
única alternativa en la producción de conocimiento:'
82 Henry, Nicholas, op. cit., pp. 67-68.
288
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO CIENCIA
nar los enfoques del análisis de sistemas y de los programas públicos, sin menoscabo
de sus características respectivas, con un núcleo básico de la Public Administration,
que posee una teoría central y un poder curativo y está urgentemente necesitada de
investigaciones básicas. La alternativa, real por otra parte, se materializará si las
disciplinas más antiguas, como la ingeniería, la sociología y la ciencia política empiezan a tratar los problemas de esta "era de las organizaciones" por sí mismas y
sin apoyarse en un centro unificador. En este caso, la Public Administration puede
volver a convertirse en una rama de la Ciencia Política. 83
Para McCurdy la disciplina todavía espera la aparición de una teoría del
comportamiento de la administración postindustrial radicalmente nueva que no
deba su origen ni a Marx ni a Weber. ¿Será posible olvidar las aportaciones de
estos autores a la Administración Pública? Nos parece que la respuesta es negativa. En parte porque la Administración Pública ha sido entendida como una
disciplina amplia, que se ha llamado "interdisciplinaria", es decir, en la que
concurren diversas disciplinas de las ciencias sociales. Sin embargo, una disciplina sin historia y sin unos personajes míticos no puede ser considerada una
disciplina. En una época en la que la Administración Pública está intentando
encontrar una identidad propia y futura, "una revisión al pasado puede jugar
un papel consolador". 84
El estudio de la administración pública y la investigación dirigida a fijar su
contenido científico son una necesidad imprescindible, debido a que sólo el conocimiento del fenómeno administrativo puede ser el punto de partida para un
mejoramiento y una reforma de la estructura y de las operaciones administrativas. Para edificar un nuevo paradigma en la administración pública, tendría
que responderse a lo que señalan Mosher y Cimmino:
Visto así el problema del estudio de la administración pública, su solución parece
estar vinculada a las siguientes cuestiones: ¿qué es la Ciencia de la Administración?, ¿cuál es su contenido?, ¿cuáles son los fines últimos perseguidos por la actividad administrativa? Estableciendo lo que debe ser la materia y cuál debe ser su
contenido habremos fijado los presupuestos del carácter científico de tales estudios. 8s
Luther Gulick argumenta que el contenido global del campo de la administración pública está movido por el contexto, no por la lógica, recordando que
83 McCurdy, Howard E., Una Bibliografta sobre la Administración Pública, Madrid, Instituto de Estudios Administrativos, 1973, p. 39.
84 lbid., p. 41..
85 Mosber, Frcderick y Cimmino, Salvatore, op. cit., p. 563.
289
rosé JUAN
SÁNCHEZ GONZÁLEZ
"si el gobierno hace algo, es administración pública".86 Se trata de un campo
del saber que constituye un arte y una tecnología, y que extraña también a la política y el manejo. Los cambios en la administración pública hacia el futuro,
para Gulick, exigen más que sólo una reforma; sugiere una activa participación
ciudadana, debido a que los programas de enseñanza deben orientarse a formar
primordialmente a los seres humanos como ciudadanos. Un nuevo horizonte
reclama que la fe y la confianza en el gobierno se recupere a través de una
mejora en la producción y suministro de los servicios públicos, toda vez que el
servicio civil debe ser modernizado para dejar de ser inflexible. Gulick cree
que el mejoramiento de dichos servicios comprende la contratación de los particulares, así como la creación de nuevas organizaciones públicas y el desarrollo de nuevos sistemas cooperativos.
El nuevo paradigma debe buscar como imperativo la necesidad de disponer
de un método adecuado, que permita realizar investigaciones a través de las
cuales sea posible formular proposiciones científicas, destinadas a formar el
cuerpo teórico de la materia. Sobre estas bases, el estudio de la administración
pública presenta perspectivas de desarrollo halagüeñas y ofrece el supuesto
para una ósmosis no sólo interdisciplinaria, sino también internacional, sobre
los resultados de la propia investigación, contribuyendo a la universalización
del fenómeno y a una mejor comprensión del trabajo administrativo.
En la búsqueda de un nuevo paradigma en la Administración Pública, Goodsell propone al menos cinco nuevas áreas de problemas que reflej an su orientación hacia el campo de estudio.s? De manera sintética pueden señalarse en los
siguientes términos:
1. Etnografía administrativa: se refiere a la cultura organizaciona1. Este
tema ha emergido ya en el campo de la administración de empresas y lo
está haciendo ahora en el estudio de la administración pública. Aspectos
como los valores compartidos, los hábitos, el folclor, los símbolos y los
rituales de las corporaciones son aspectos importantes por considerar en
esta vertiente.
2. Biografía administrativa: el propósito es escribir sobre las vidas de las
personas. En la Administración Pública se requiere más biografía, al
86 Gulick, Luther, "Reflections on Public Administration", Publtc Admtntstration Review, vol. 50, núm.
6. United States, 1990, p. 602.
87 Goodsell, Charles T., "Nuevos Problemas en lá Administración Pública", Lynn, Naomi y Wildavsky,
Aarón (comps.), Administración Pública. El Estado Actual de la Disciplina, MéXico, Colegio Nacional de
Ciencias Políticas y Administración Pública, A. C., Fondo de Cultura Económica, 1999, pp, 632--647. Para
profundizar en este tema se recomienda este articulo.
2'90
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO CIENCIA
igual que más etnografia. En nuestra disciplina no se da crédito a la historia de la vida individual.
3. Análisis del análisis: deberá emerger un mayor estudio de la tecnología
administrativa. En el pasado, la administración pública ha sido generalmente consumidora de tecnología de manera irreflexible, por lo que es
necesario estudiar más adecuadamente las extensas implicaciones de la
tecnología administrativa actual.
4. Perspectiva global: se requiere una perspectiva más global para el campo
de estudio. La comunidad académica de la Administración Pública tiene
una visión exclusivamente estadounidense. Es necesario "escapar de la
americanización de la administración pública", para trascender las fronteras nacionales de los estudios administrativos. La administración pública
comparada puede ser una herramienta para resolver este problema.
5. Un profesor de gobernación: a medida que vivimos en un nuevo siglo,
surge la necesidad de un profesor de gobernación para la sociedad. Se
necesita una disposición para enseñar lecciones constantes de gobernación. "Sólo la administración pública posee el potencial necesario para
enseñar a la sociedad cómo gobernarse más allá del año 2000. "88
Goodsell afirma que el campo de estudio no es estático desde el punto de
vista práctico e intelectual. La Administración Pública como "disciplina emergente" enfrenta una diversidad paradigmática, corrientes en conflicto y un ataque permanente contra todas las ortodoxias. Nuestro campo no es ordenado y
tranquillo, sino turbulento y vital. Los administradores públicos no debemos
sentimos pesimistas acerca de una disciplina tan vital y dinámica como la
nuestra. "Para ser centenaria, la administración pública está notablemente viva
de mente y cuerpo. "89
La Administración Pública: una ciencia plena y autónoma
La Administración Pública es una ciencia aplicada en constante desarrollo y
evolución, que no puede desarrollarse como ciencia pura del conocimiento, la
cual pertenece a las disciplinas que se encuentran en el ámbito de las Ciencias
Sociales. Su objeto de estudio es histórico y se remonta desde las primeras civilizaciones que dejaron huella de su pasado hasta la actualidad; este objeto de
88 lbid., p. 644.
891bid., p.647.
291
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
estudio se encontraba mezclado con otras actividades propias de la antigüedad
como son las religiosas, militares, políticas y económicas. Como actividad, el
obj eto de estudio fue realizado como arte y en el proceso de diferenciación,
especialización y complejidad se constituyó en una disciplina científica, como
afirma Leonard White.
Su estudio del obj eto tiene antecedentes remotos en los cameralistas y después en las ciencias camerales, en especial la ciencia de la policía; por ello su
obj eto de estudio nació en el siglo XVII con la obra de Bonnin en 1808 en
Francia y Von Stein en Alemania; sin embargo, en su etapa moderna, surge
con la obra de Woodrow Wilson en 1887 como Administración Pública.
A pesar de que nuestra disciplina tiene más de un siglo en su etapa moderna,
no logró resolver los "nudos históricos" que tanto en su objeto como en su
estudio del objeto, le impidieron construirse como una ciencia autónoma, plena e independiente. Para alcanzar este propósito es necesario comenzar desde
el principio, revisar a los fundadores de la Administración Pública, regresar a
sus obras y sus enseñanzas como parte de la revalorización teórica que permita
proponer un enfoque integrador común a todas las corrientes e interpretaciones en el seno de nuestra disciplina. Otra alternativa es encontrar elementos
comunes de todas estas corrientes para conformar la integración de diversas interpretaciones que permitan a la Administración Pública consolidarse como campo
científico.
Cabe señalar que los "nudos históricos" pueden también mostrar que el objeto de estudio, que es único, tiene diversos enfoques, por lo que tendríamos
que hablar de las interpretaciones de los "objetos de estudio", los que han
nutrido y enriquecido los conocimientos de la actividad gubernamental, pero al
mismo tiempo limitan los alcances teóricos de la Administración Pública. El
objeto de estudio es único, sus interpretaciones son tan variadas como enfoques existen al interior de la Administración Pública.
Mientras que el estudio del objeto tiene una variedad de interpretaciones
influidas por las disciplinas que integran las Ciencias Sociales, el "nudo interdisciplinario" ha tenido y seguirá teniendo vigencia en la Administración
Pública, por supuesto, de manera más limitada que en el pasado cuando estas
ciencias prácticamente dominaban la agenda temática de nuestro campo de estudio. El "nudo jurídico" que fue prevaleciente en algunos países que sustituyeron la Administración Pública por el Derecho Administrativo tiene una
limitada posibilidad, en la medida que nuestra disciplina continúe aportando
elementos para el conocimiento de la actividad pública. Por lo que respecta al
"nudo político" que fue impulsado por los seguidores de la dicotomía políticaadministración, más que un "nudo" se trata de una herencia ancestralque nutre
292
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO CIENCIA
y vigoriza el conocimiento administrativo. Lo mismo sucede con el "nudo
administrativo", que tiene elementos comunes a la Administración Pública,
pero que muestra su propia naturaleza política frente a enfoques de negocios
limitados a las empresas; el gobierno es diferente, como ha dicho Paul Appleby.
El fundador de la administración pública moderna, Woodrow Wilson dijo
con profundo conocimiento y acierto que: "[...] debe haber una ciencia de la
administración que enderece los caminos del gobierno, que haga sus negocios
menos comerciales, que enderece y purifique su organización y que corone
de respeto el cumplimiento de sus deberes. Hay razón para que exista dicha
ciencia'U?
Cabe recordar el planteamiento de Karl Popper en la búsqueda de un modelo
único de explicación científica, para lo cual recurre a la metáfora de los "relojes" y de las "nubes" para explicar las nociones con sentido común de determinación e indeterminación en los sistemas físicos.?' Mientras que los relojes
son sistemas exactos y precisos, propios de las ciencias exactas, por su parte,
las nubes como formaciones indeterminadas e intelegibles pueden ser estudiadas en las ciencias sociales. La administración como la Ciencia Política no
estudia "relojes" sino "nubes", como lo ejemplifica Popper. Por ello, no existe un solo modelo científico sino dos realidades en dos modelos. Esto permite
suponer que la Administración Pública puede ser una ciencia plena y autónoma dentro de las Ciencias Sociales.
Por otra parte, es estimulante lo que señala Herbert Kaufman al referirse a
los nuevos retos de la disciplina, cuando señala: "Los estudiantes de la administración pública de mañana, dondequiera que estudien, encontrarán así un
campo más dividido que el de sus predecesores. Creo que el desarrollo les
parecerá interesante, pero deberán estar conscientes de la famosa maldición
china: 'que vivas tiempos interesantes'. Estos tiempos de reto y esfuerzo, son
también estimulantes, excitantes y a menudo productivos". 92
90 Wilson, Woodrow, op. cit., p. 87.
91 Almond, Gabriel A., op. cit., p. 64. "Como ejemplo más cabal de un sistema determinista situado
cerca del extremo de los relojes, Popper menciona al sistema solar. En este extremo del continuo, se encontrarían objetos como péndulos, cronómetros y automóviles. Como ejemplo de un sistema cercano al otro
extremo, 'el indeterminado, de este continuo, menciona un enjambre de mosquitos o abejas en el que cada
insecto vuela en forma errática, excepto porque vuelve a acercarse al centro cuando se aleja demasiado de
sus compañeros. Cerca de este extremo, encontrariamos nubes de gas, el clima, cardúmenes, sociedades
humanas y, tal vez un poco más cerca del centro, a seres humanos y animales aislados."
92 Kaufman, Herbert, "El Fin de una Alianza: La Administración Pública en los Años Ochenta", Lynn,
Naomi y Wildavsky, Aal-ón (campa.), Admlni,stración Pública. El Estado A.ctual de la Disciplina, México,
Colegio Nacional de Ciencias Politicas y Administración Pública, A. C., Fondo de Cultura Económica,
1999, p.617.
293
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
La pretensión de la Administración Pública para el nuevo milenio es convertirse en una ciencia aplicada en gestación con status científico fuera de toda
discusión que busque su cohesión y su unidad, para constituirse en una disciplina única, con identidad propia, autónoma y de pleno derecho. Objeto de
estudio y estudio del objeto, son dos componentes esenciales del carácter científico de la Administración Pública. Hay que partir desde el inicio para dar
rumbo y destino a la disciplina. La Administración Pública es una ciencia.
294
CONCLUSIONES
1
l objeto de estudio de la administración pública, es decir, la actividad
organizada del Estado, es un objeto histórico. La tesis de Woodrow Wilson se confirma plenamente: la administración pública es tan antigua
como el gobierno mismo. Al igual que la idea central de Gladden, toda historia
es necesariamente una historia administrativa. Desde los sumerios, hititas, los
asirios, caldeos y persas, la actividad vinculada a la disciplina era desarrollada
de manera inherente a otras actividades como las religiosas, protocolarias, de
impartición de justicia, de escribanía, entre otras. No existe, por tanto, una
clara delimitación o diferenciación de las actividades propias del funcionario
público, aunque se encuentran rezagos históricos de su presencia cada vez más
necesarias en las antiguas civilizaciones.
Con la llegada de los grandes imperios de la humanidad, entre los que destacan Egipto, Grecia, Roma, India, China, Bizancio, el Islam y el Imperio
Otomano, se crea una protoburocracia de funcionarios con mayor nivel de
especialización y cada vez más claras actividades administrativas. Se trata del
antecedente más remoto de la burocracia moderna.. En los imperios, se desarrollan
mayores sistemas de selección y promoción, como en el caso de China, así
como complejos sistemas de enseñanza y aprendizaje como sucedía en el Imperio Otomano. El mismo Confucio sostenía la necesidad de una adecuada
preparación de los funcionarios con una sólida formación ética y moralista
para las labores gubernamentales.
Aunque la separación de lo público y lo privado no se ha desarrollado --<lCUrrirá en el capitalismo- esto no impide que el funcionario alcance mayores
niveles en la estructura de los gobiernos, en las clases sociales y en la cercanía
con el emperador, rey o califa, pero sobre todo con el mayor encargo de responsabilidades y tareas delegadas. La actividad de la disciplina se vuelve necesaria e insustituible frente a las complejas y cuantiosas responsabilidades
que asumen los imperios, primero, para ampliar sus conquistas y territorios y
E
295
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
segundo, para administrar las grandes obras y servicios que debe prestar el
imperio a sus súbditos. La actividad administrativa de manera primigenia ha
nacido y reclama su propio estudio.
II
El estudio del objeto (disciplina) de la Administración Pública es de naturaleza
histórica. La ciencia administrativa es una ciencia ancestral que tiene un enorme pasado y un legado histórico vasto en enseñanzas administrativas y de gobierno. Los primeros trabajos administrativos lo demuestran, como los de
Confucio, Kautilya con su Arthasastra, los Espejos de Príncipes musulmanes,
las contribuciones de Juan Bodino en su separación de Oficios y Comisiones,
así como los Consejeros de Príncipes. Destaca por su importancia y enseñanzas administrativas el movimiento carneralista, con Lorenzo von Stein en Alemania y, por su parte, su influencia es perceptible con Bonnin en Francia; todos
pueden ser considerados como los basamentos intelectuales más importantes
de la ciencia administrativa.
El desarrollo del estudio del objeto es visible entre diversos cultivadores en
países europeos como Francia, España, Alemania e Italia. Con diferentes enfoques basados en disciplinas que incluyen el Derecho Administrativo y el Derecho
Constitucional, la Ciencia Política, la Economía, la Sociología, la Administración y la Historia, estos campos de estudio contribuyen a la evolución y conformación del estudio del objeto.
Con el trabajo de Woodrow Wilson en los Estados Unidos se inicia una
nueva etapa de la ciencia administrativa. Con la pretensión de fundar una disciplina universal sin el desarrollo administrativo europeo, aquella se convierte
en un campo de estudio con su identidad (sello particular) y con su idiosincrasia. Lo mismo sucede en Inglaterra, donde prevalece la idea de una filosofia de
la administración pública, más que de una ciencia administrativa. Por su parte,
en la mayoría de los países europeos, la Administración Pública es concebida
como Ciencia Administrativa. Estos tres casos muestran la pretensión de contar con una administración pública eficiente y eficaz, que produzca resultados
inmediatos y efectivos.
Por lo que respecta a América Latina, existen antecedentes significativos en
el siglo XVIII, en el que se muestra la influencia europea y en algunos casos del
cameralismo y la ciencia de la policía en dichas contribuciones. No obstante.
el desarrollo en el siglo XX muestra una clara inclinación por las teorías, enfoques yescuelas.prevalecientesen la escuela norteamericana. Con algunas des-
296
CONCLUSIONES
tacadas excepciones, no existe un pensamiento latinoamericano que aglutine
las necesidades y requerimiento de nuestros países, como lo sostiene CortiñasPeláez.
III
Desde la definición etimológica de lo "administrativo" y lo "público", la disciplina muestra su basamento histórico como ciencia. La existencia misma de
la materia y su posterior estudio del objeto, muestra que las definiciones buscan
establecer esa clara delimitación de su naturaleza, ámbito y límites del conocimiento. La disciplina existe como campo de estudio independiente y autónomo,
debido a que la materia en su devenir histórico se ha ido conformando en un
campo de estudio delimitado y preciso, pero sobre todo separado de otras disciplinas de las ciencias sociales e, incluso, de la propia Ciencia Política, donde
nace y se desarrolla.
Por su parte, una de las definiciones clásicas en la Administración Pública
establece que ésta es la actividad organizada del Estado. Tanto Lorenzo von
Stein como Carlos Marx llegan a esta definición de manera simultánea y paralela. Orlando la define como la Ciencia de la injerencia del Estado. Esta definición central es útil como punto de partida para elaborar otras con mayor grado de
complejidad, que permitan definir y conceptual izar de manera más específica y
a detalle lo que comprende la Administración Pública.
No obstante, autores de la moderna administración pública como Wilson,
White, Dimock, Waldo, Mosher y Nigro, entre otros, no sólo definen el objeto
de estudio (actividad) sino que establecen una posición clara en tomo al estudio del objeto (disciplina), al determinar su naturaleza de arte, filosofía,
ciencia o profesión. Las definiciones -que denominamos "integrales"- permiten tanto al cultivador como al publiadministrativista mostrar de manera
clara y precisa los límites de la ciencia administrativa. Por tanto, no existe una
sola definición que permita agrupar a todas aquellas definiciones a las que
tuvimos acceso; sin embargo, existen definiciones clásicas que nos permiten
tener una idea aproximada de la disciplina.
IV
La admmístrecién pública nace como actividad, es decir, como un conjunto de
habilidades, técnicas y aprendizajesempiricos que, mediante ensayo y: error,
297
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
fueron aplicadas por los funcionarios, lo que convierte a la actividad en un arte
elevado. Posteriormente, la necesidad de realizar con honradez y transparencia
la actividad con valores altamente éticos y morales, requiere de una filosofía
que pretende alcanzar la felicidad humana, como lo señalaba von Stein.
La sistematización del conocimiento, la mayor especialización de actividades y tareas, así como la elaboración de estudios administrativos con mayor
rigor, permiten que la materia se convierta en una profesión frente a otros
oficios y carreras. Cuenta con un ámbito de acción y con una actividad que
gradualmente comienza a separar lo público y lo privado. La profesión es un
logro mayor de una actividad que está perfectamente diferenciada y separada.
En un posterior momento histórico en el transcurso de la administración
pública, los primeros cultivadores e impulsores de la administración pública
comienzan a producir conocimientos, primero mediante "principios" y segundo,
con estudios que intentan establecer relaciones causales de mayor rigor, lo que
permite conformar a la disciplina como ciencia en gestación y desarrollo, quizá fragmentada, pero al fin ciencia. El ejemplo de Popper, relativo a los "relojes" y las "nubes", muestran la dificultad de contar con un método único y
universal para las ciencias exactas y las ciencias sociales.
En este proceso de arte, filosofía, profesión y ciencia, resultan indudables
las aportaciones teóricas, metodológicas y conceptuales del Derecho, la Economía, la Ciencia Política, la Administración, la Sociología, la Psicología y la
Historia, entre otras, que incluso llevaron a la confusión de la disciplina en
algún momento de su desarrollo histórico. Por ejemplo, la Administración PÚblica fue considerada como los aspectos no-jurídicos del Derecho Administrativo. Por ello, Mainzer sostiene que para la disciplina ha concluido el "sueño
interdisciplinario", debido a que este enfoque propició que se tuvieran diversas orientaciones "científicas" de estudio y análisis, en detrimento de la construcción de una teoría central de la Administración Pública. El regreso a la
Ciencia Política como marco de apoyo, para la refundación de la Administración Pública, busca demostrar lo que ya se sabía: que se administra en un
ambiente político. Las cuestiones de la política no pueden quedar fuera de la
disciplina, porque como afirmaba Bluntschli: la administración pública empieza donde la política termina.
El adjetivo de "ciencia" que puede aplicarse a la Administración Pública, es
posible, de acuerdo con el concepto que se utilice. El concepto positivista de ciencia parece nacer y tener su mayor fundamento en las ciencias exactas y ciencias
naturales, por lo que aplicarlo a las ciencias sociales resulta por demás impropio, Las ciencias sociales tienen objetos de estudio de naturaleza dinámica y
de mayor complejidad, como para reproducir automáticamente los esquemas
298
CONCLUSIONES
establecidos por el positivismo. Las Ciencias Sociales --como la Administración Pública- deben establecer su propia metodología de estudio considerando aquellos instrumentos teóricos del positivismo que le sean útiles, pero al
mismo tiempo, desarrollar las herramientas propias para su mayor rigor científico de acuerdo con su naturaleza específica. La Administración Pública es
una ciencia --en función del empleo del concepto de ciencia en una orientación pospositivista- que establece su sistematización, especialización y rigor
en el conocimiento que produce, con variadas formas de acceder al conocimiento, como lo señala Gabriel Almond.
v
La Administración Pública tiene un objeto de estudio: la actividad organizada
del Estado, aunque su estudio presenta diversas representaciones del mismo
objeto: el Estado, el gobierno, el poder, el poder ejecutivo, los poderes (ejecutivo, legislativo y judicial), la burocracia, la organización, el manejo público
(management) y las políticas públicas (policy). Otros objetos -según Luis
Aguilar- son como institución estatal, proceso administrativo o razón técnica. Esta variedad de interpretaciones del objeto de estudio muestra la diversidad de enfoques y los efectos del llamado "nudo interdisciplinario ", ya que
en éstos se muestran de manera más específica los énfasis de cada una de las
disciplinas que han contribuido al campo de estudio.
Para Omar Guerrero, de antiguo existen dos "objetos de estudio" plenamente
identificados: el Estado y el gobierno. Los nuevos objetos son las políticas
públicas y el manejo público (management). Mientras que los dos primeros
son el basamento en los que nace y se desarrolla primigeniamente la disciplina, los objetos recientes prevalecen como propuestas de análisis y estudio
frente a las demandas de una administración pública más acorde con los cambios prevalecientes en la sociedad.
El estudio del poder como objeto de estudio se encuentra asociado enormemente con la Ciencia Política. Lo mismo sucede con el poder Ejecutivo
-que muestra la parte más visible del gobierno- el cual se encuentra influido
por los otros poderes -Legislativo y Judicial- que tienen incidencia y relación con el Ejecutivo. Estas interpretaciones continúan vigentes en algunos
estudios de la materia y deben considerarse como parte de la rica herencia de
la administración pública.
Mención aparte merece el estudio de las teorías organizacionales fundadas
por Herbert Simon y que constituyen.una base central en lasteorías ｡､ｭｩｮｾｳＺ
299
ross JuAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
trativas con el apoyo de la Psicología y la Sociología. Estos estudios continúan
prevaleciendo en la escuela norteamericana y han realizado aportaciones sustantivas para el conocimiento de las organizaciones públicas. El trabajo de
Barry Bozeman, que sostiene que todas las organizaciones son públicas, es un
claro ejemplo de esta orientación.
La influencia del núcleo original del public management, entendido como
gerencia pública o gestión pública, muestran una orientación en expansión y
desarrollo que continúa influyendo en la Administración Pública. De manera
más destacada, las Políticas Públicas han venido a transformar muchas ideas
preconcebidas en la disciplina, y al mismo tiempo, aportado importantes categorías de análisis para comprender de manera más cercana a la dinámica y
compleja actividad que realiza la administración pública.
La Administración Pública como ciencia tiene que continuar con la búsqueda
de un solo y mismo objeto de estudio. Las interpretaciones que prevalecen
aportan riqueza al conocimiento de la disciplina, pero al mismo tiempo limitan las posibilidades de la construcción de una teoría central de la Administración Pública. Por otra parte, cada enfoque del objeto de estudio puede ser considerado como un subcampo de estudio de la disciplina. Entonces, no habría
solo una Ciencia Administrativa, sino una pluralidad de enfoques que conforman
una disciplina llamada Administración Pública, como sucede con el Derecho.
Ahí se encuentra la razón de la fragmentación del campo de estudio.
VI
La definición de la naturaleza de la administración pública ha sido un tema
que ha prevalecido desde su etapa moderna, es decir, desde el ensayo de
Woodrow Wilson en 1887. Cultivadores de la disciplina realizaron importantes contribuciones a esa discusión como White y Dimock. En esta polémica
destacan los argumentos vertidos por Herbert Simon y Robert Dahl en un inicio,
para después continuar con los argumentos de Parker, Caiden, Ostrom y Mosher
en tomo al fin de la administración pública y a su crisis intelectual. La idea de
que la disciplina sólo podría ser entendida como una profesión llamada "carrera
administrativa", implica las bases de la crisis de identidad. Waldo habría señalado que el objeto está en busca de su disciplina. Mosher agregaba que más
que un arte o una ciencia, la disciplina sólo podría ser una profesión.
Aunada a esta crisis de identidad, que fue de carácter intelectual como lo
afirmaba Ostrom, existe después de la privatización, según Haque, una crisis
del ejercicio profesional. Derivado de esta corriente, se crítica la necesidad de
300
CONCLUSIONES
una disciplina y una profesión que es cuestionada frente a las teorías gerenciales y a la búsqueda de la eficiencia como un fin, más que como un medio. Esta
crisis profesional, si se permite el término, debe provocar un replanteamiento
de una defensa clara de la disciplina en sus tres niveles -actividad, ciencia y
profesión- para darle rumbo, orientación, permanencia y justificación de la
Administración Pública, una profunda revitalización, como afirma Caiden.
Aunadas a estas llamadas "crisis" -de identidad y profesional- en la escuela norteamericana el trabajo de Howard McCurdy y Robert Cleary desató
una polémica teórica que prevaleció por más de una década, relativa a la insuficiencia en la metodología empleada en la mayoría de las disertaciones doctorales y en los nuevos trabajos de la disciplina. A este debate se sumaron
diversos estudiosos como Jay White (1986), James Perry y Kenneth Kraemer
(1986), Robert Stallings (1986), James Ferris (1988), Darell Pugh (1989), Robert
Cleary (1990), Gregory Deneke (1990), Donald Kettl (1990) y Luther Gulick
(1990), entre algunos de los que respondieron a los cuestionamientos de
McCurdy y Cleary. No obstante, después de la polémica desatada surgieron
argumentos válidos en el sentido de que la disciplina continúa siendo una ciencia en gestación y desarrollo; una ciencia que se está conformando y todavía
no acaba de concluir su propia especificidad, a partir de métodos pospositivistas.
VII
Los llamados "nudos históricos" corresponden a diversas etapas de desarrollo
de la Administración Pública. El "nudo epistemológico" surge en el momento
mismo del nacimiento como disciplina y pretender constituirse en un campo de
estudio separado. El "nudo científico" se refiere a que surge como actividad
en arte y con la sistematización, especialización y aportaciones busca convertirse en ciencia. El "nudo interdisciplinario" es producto de las diversas disciplinas de las ciencias sociales que apoyan con conocimiento, teorías y métodos
el estudio de objeto de la Administración Pública. Por su parte, el "nudo jurídico" proviene de la excesiva influencia del Derecho, hasta el grado de querer
eliminar a la disciplina como campo de estudio. El "nudo político" es resultado
de que la Administración Pública nace como un subcampo de la Ciencia Política
y para lograr su plena identidad necesita reconocerse en sí misma, aunque sin
olvidar su fundamento básico. Por último, el "nudo administrativo" prevalece
como una obsesiva manera de afirmar que la Administración privada es comparable y equiparable con la Administración Pública. En la medida que estos
301
JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
"nudos" logren destrabarse definitivamente, la Ciencia Administrativa estará
en posibilidad de delimitar y reconocer su ámbito de acción, naturaleza y características particulares.
La Administración Pública es una ciencia, fragmentada por las diversas interpretaciones del "objeto de estudio", pero que continúa constituyendo en la
gestación y desarrollo una disciplina científica. Tiene objeto de estudio, estudio del objeto, método, aportación de otras disciplinas, se identifica como profesión y es enseñada y estudiada en universidades e institutos de educación
superior en todo el mundo.
Sin pretender establecer una agenda completa de estudio para avanzar en la
reafirmación del carácter científico de la disciplina, sugiero como mínimo los
temas siguientes: 1) la necesidad de recuperar la idea de Estado en el campo de
estudio; 2) finalizar con el sueño "interdisciplinario"; 3) regresar al origen: la
Ciencia Política; 4) reforzar la identidad "histórica" de la disciplina; 5) establecer los vínculos para superar la separación teoría y práctica; 6) impulsar
una administración pública comparada; 7) .continuar con el impulso a un mayor rigor y sistematización en la investigación administrativa; y 8) impulsar un
nuevo "paradigma" que aglutine, hasta donde sea posible, todas las diversas
interpretaciones de la disciplina. La Administración Pública es una ciencia: la
Ciencia Administrativa.
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Esta obra se terminó de imprimir
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