EXP. N.

02576-2008-PC/TC
NCASH
DARO CARLOS
CAYA QUERU

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 6 das del mes de octubre de 2008, la Sala Primera del
Tribunal Constitucional, integrada por los Magistrados Mesa Ramrez,
Beaumont Callirgos y Eto Cruz, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
El recurso de agravio constitucional interpuesto por don Daro Carlos
Caya Queru contra la resolucin de la Sala Especializada en lo Civil de la
Corte Superior de Justicia de ncash, de fojas 133, su fecha 27 de marzo de
2008, que declar improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 27 de marzo de 2007, el recurrente interpone demanda de
cumplimiento contra el Alcalde del Gobierno Provincial de Huaraz a fin de
que se cumpla con la inmediata ejecucin de la Ordenanza N. 028-2003GPH, que reglamenta el comercio ambulatorio en la jurisdiccin de la
provincia de Huaraz, en especial en lo que se refiere a la Zona de Excepcin
Temporal, prescrita en el artculo 24 de dicha norma legal.
Sobre el particular, manifiesta que la inercia del emplazado para el
cumplimiento de dicha Ordenanza ha dado lugar a que los vecinos de dicha
zona se encuentren ante una situacin de continua vulneracin de sus derechos
constitucionales a la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al
descanso, y a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su
vida. Dicha vulneracin se manifiesta en la exposicin a un ambiente de
inseguridad, insalubridad y caos; asimismo, dada la instalacin de kioskos y
puestos de venta permanentes en la zona construidos a base de material
altamente inflamable (tales como madera, plstico y cartn), se impide la libre
circulacin de peatones y de vehculos motorizados.
Con fecha 1 de junio de 2007, el Procurador Pblico Municipal del
Gobierno Provincial de Huaraz contesta la demanda contradicindola y
negndola en todos sus extremos, alegando que la demanda debe ser declarada
infundada toda vez que el emplazado no ha sido reticente en el cumplimiento
de la Ordenanza en cuestin. As, seala que el comercio informal presente en
la provincia de Huaraz es un problema social de gran magnitud y que las
posibilidades materiales para el cumplimiento de lo dispuesto en dicha

Ordenanza son limitadas, habindose realizado todos los esfuerzos necesarios

para ello.
El Primer Juzgado Mixto de la Provincia de Huaraz, mediante sentencia
de fecha 20 de agosto de 2007, declara fundada la demanda, aduciendo que las
acciones que el emplazado afirma haber realizado estaban realmente
destinadas a la ejecucin del Acuerdo N. 055-2003-GPH, no existiendo
pruebas de que la autoridad edil est dando cumplimiento a lo dispuesto por la
Ordenanza Municipal N. 028-2003-GPH.
La recurrida, Sala Especializada en lo Civil de la Corte Superior de
Justicia de ncash, mediante resolucin de fecha 27 de marzo de 2008, revoc
la apelada y, reformndola, declar improcedente la demanda, considerando
que el cumplimiento de la Ordenanza en cuestin resulta de naturaleza
compleja, teniendo en cuenta la elevada cantidad de vendedores ambulantes
afectados por la medida, lo que requiere el concurso de las autoridades de los
diferentes sectores. Adems, observa que no hay omisin absoluta en el
cumplimiento de la citada Ordenanza y que hay voluntad por parte de la
entidad edilicia para la reubicacin de los comerciantes informales.
FUNDAMENTOS
Delimitacin del petitorio
1. El objeto de la presente demanda es que el emplazado cumpla con la
inmediata ejecucin de la Ordenanza Municipal N. 028-2003-GPH, de
fecha 28 de octubre de 2003, publicada con fecha 4 de noviembre de 2003,
que reglamenta el comercio ambulatorio en la jurisdiccin de la provincia
de Huaraz, en especial en lo que se refiere a la Zona de Excepcin
Temporal[1].
2. De esta forma, el Gobierno Provincial de Huaraz, de acuerdo al artculo
25, literal i), de la citada Ordenanza, deber cumplir con ejecutar la
desocupacin de los comerciantes informales que vienen operando en la
Zona de Excepcin Temporal, al haberse vencido el plazo durante el cual
se les estaba permitido operar en la misma, lo cual tuvo lugar el 31 de julio
de 2004. Siendo en estricto el texto de la norma cuyo cumplimiento se
demanda como sigue:
Artculo 25.- En las vas pblicas ubicadas dentro de la zona de
excepcin sealada en el artculo precedente, el comercio
informal es permitido en forma transitoria y temporal, de acuerdo
con las siguientes normas de cumplimiento obligatorio:
()

i) La regulacin de excepcin precedentemente sealada solo es

autorizada hasta el 31 de Julio del 2004, fecha despus de la cual,
las indicadas vas deben ser desocupadas, a fin de dar paso al
tratamiento urbanstico comercial propuesto por el Gobierno
Provincial.
Legitimacin para obrar activa
3. De conformidad con el artculo 67 del Cdigo Procesal Constitucional,
cualquier persona est en la capacidad de iniciar un proceso de
cumplimiento frente a normas con rango de ley y reglamentos. En el
caso sub jdice, tratndose de una ordenanza municipal, la Ordenanza
Municipal N. 028-2003-GPH, la cual, segn el artculo 200, inciso 4),
de la Constitucin, es una norma con rango de ley, cualquier persona est
legitimada para obrar como parte activa en el presente proceso.
4. No obstante ello, la legitimidad para obrar del demandante se encuentra
sustentada adems en su calidad de Presidente de la Asociacin de
Propietarios del Barrio Quillcay[2], en tanto ostenta un inters directo en el
cumplimiento de la Ordenanza en cuestin, por cuanto representa los
intereses de los vecinos que se ven afectados directamente por la
permanencia de los comerciantes informales en su zona de residencia.
Procedencia de la presente demanda
5. Antes de pasar a analizar el fondo del asunto, corresponde verificar si es
que la presente demanda cumple con el requisito especial de procedencia
exigido por el artculo 69 del Cdigo Procesal Constitucional as como
con los requisitos establecidos en el precedente vinculante dictado en la
STC N. 0168-2005-PC.
6. Con respecto al artculo 69 del Cdigo Procesal Constitucional, que
prev un requisito especial de la demanda de cumplimiento
Para la procedencia del proceso de cumplimiento se requerir
que el demandante previamente haya reclamado, por documento
de fecha cierta, el cumplimiento del deber legal o administrativo,
y que la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no
haya contestado dentro de los diez das tiles siguientes a la
presentacin de la solicitud.
Este Tribunal observa que la presente demanda cumple con tal requisito
por cuanto se observa que, a fojas 10, obra la carta notarial de fecha 12 de
marzo de 2007, por medio de la cual el recurrente solicita al emplazado el
cumplimiento de la Ordenanza Municipal N. 028-2003-GPH, habindose

constatado que han transcurrido ms de diez das hbiles entre la

presentacin de dicha solicitud y la interposicin de la demanda, sin que el
emplazado haya dado respuesta a tal solicitud en dicho lapso de tiempo.
7. Con respecto a los requisitos determinados en el precedente vinculante
establecido en la STC N. 0168-2005-PC (fundamento 14), se observa que
el mandato contenido en la norma cuyo cumplimiento se pretende
en la presente demanda artculo 25, literal i), de la citada Ordenanza,
cuenta con las siguientes caractersticas:
(i)

Es un mandato vigente, por cuanto a la fecha no se observa

que la Ordenanza Municipal N. 028-2003-GPH haya sido
derogada de modo expreso o tcito.
(ii) Es un mandato cierto y claro, por cuanto la norma establece
concretamente las consecuencias de su inobservancia, siendo
que, del artculo 25, literal i), se desprende indubitablemente
que una vez vencido el plazo estipulado, lo cual tuvo lugar el 31
de julio de 2004, las vas ubicadas dentro dela Zona de
Excepcin Temporal deben ser desocupadas, a fin de dar paso al
tratamiento urbanstico comercial propuesto por el Gobierno
Provincial.
(iii) Es un mandato que no se encuentra sujeto a controversia ni a
interpretaciones dispares, en tanto la norma establece claramente
un plazo en concreto y las consecuencias derivadas del
vencimiento de dicho plazo, sin que para ello sea necesaria la
realizacin de interpretaciones y deducciones que no fluyen
naturalmente de la Ordenanza bajo anlisis.
(iv) Es un mandato cuya condicin se ha cumplido, por cuanto el
plazo establecido en el artculo 25, literal i), de la
Ordenanza cuyo cumplimiento se pretende, 31 de julio de 2004,
se ha vencido en exceso a la fecha de interposicin de la presente
demanda, 27 de marzo de 2007, habiendo transcurrido ms de
dos aos.
8. En consecuencia, habida cuenta de que la presente demanda cumple con
los requisitos de procedibilidad establecidos por el artculo 69 del Cdigo
Procesal Constitucional y por el precedente vinculante recado en la STC
N. 0168-2005-PC, corresponde que este Tribunal pase a pronunciarse
sobre el fondo del asunto.
Anlisis de la controversia
9. Si bien es cierto que el proceso de cumplimiento tiene por finalidad
esencial proteger la eficacia de las normas legales y de los actos

administrativos, tambin puede servir, en aquellos casos en que el mandato

cuyo cumplimiento se exige est directamente relacionado con uno o ms
derechos fundamentales, como un medio de proteccin indirecta de tales
derechos. As, en el proceso de cumplimiento no slo se examina: a) si el
funcionario o autoridad pblica ha omitido cumplir una actuacin
administrativa debida que es exigida por un mandato contenido en una ley
o en un acto administrativo; sino, adems, b) si este funcionario o
autoridad pblica ha omitido realizar un acto jurdico debido, ya sea que se
trate de la expedicin de resoluciones administrativas o del dictado de
reglamentos, de manera conjunta o unilateral [Cf. STC N. 2002-2006-PC,
fundamento 21].
10. Esto es as porque el proceso de cumplimiento, como todos los procesos
constitucionales, ostenta una doble naturaleza, es decir, tiene una
naturaleza objetiva, en tanto mecanismo de proteccin de principios y
valores que informan todo el ordenamiento jurdico, y una naturaleza
subjetiva, en tanto es un medio de tutela para la afectacin de derechos
fundamentales. En consecuencia, el proceso de cumplimiento no solamente
debe procurar que se logre la eficacia del ordenamiento jurdico,
asegurando que tanto las normas legales como los actos administrativos
surtan plenos efectos, sino, adems, la tutela de aquellos derechos
fundamentales vinculados a aquella norma legal o acto administrativo cuyo
cumplimiento se pretende.
11. En el caso de autos, este Tribunal observa que al exigir el cumplimiento
de la Ordenanza Municipal N. 028-2003-GPH, el demandante tambin
est reclamando por la tutela del derecho constitucional de los vecinos
residentes de la Zona de Excepcin Temporal a la paz, a la tranquilidad, al
disfrute del tiempo libre y al descanso, as como a gozar de un ambiente
equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida, consagrado en el artculo
2, inciso 22), de la Constitucin.
12. Con respecto a tal derecho, el Tribunal Constitucional seal, en la STC
N. 0048-2004-PI/TC (fundamento 17), que
El contenido del derecho fundamental a un medio ambiente
equilibrado y adecuado para el desarrollo de la persona est
determinado por los siguientes elementos, a saber: 1) el derecho
de gozar de ese medio ambiente, y 2) el derecho a que ese medio
ambiente se preserve.
En su primera manifestacin, esto es, el derecho a gozar de un
medio ambiente equilibrado y adecuado, dicho derecho comporta
la facultad de las personas de poder disfrutar de un medio
ambiente en el que sus elementos se desarrollan e interrelacionan

de manera natural y armnica; y, en el caso de que el hombre

intervenga, no debe suponer una alteracin sustantiva de la
interrelacin que existe entre los elementos del medio ambiente.
Esto supone, por tanto, el disfrute no de cualquier entorno, sino
nicamente del adecuado para el desarrollo de la persona y de su
dignidad (artculo 1 de la Constitucin). De lo contrario, su goce
se vera frustrado y el derecho quedara, as, carente de
contenido.
Pero tambin el derecho en anlisis se concretiza en el derecho a
que el medio ambiente se preserve. El derecho a la preservacin
de un ambiente sano y equilibrado entraa obligaciones
ineludibles, para los poderes pblicos, de mantener los bienes
ambientales en las condiciones adecuadas para su disfrute. A
juicio de este Tribunal, tal obligacin alcanza tambin a los
particulares, y con mayor razn a aquellos cuyas actividades
econmicas inciden, directa o indirectamente, en el medio
ambiente.
13. En el sub jdice, se constata la permanencia de los comerciantes
informales en la Zona de Excepcin Temporal, a pesar de haberse vencido
el plazo estipulado en el artculo 25, literal i), de la Ordenanza
Municipal N. 028-2003-GPH, lo que supone una afectacin al derecho
constitucional de los vecinos de dicha zona al goce de un medio ambiente
equilibrado y adecuado para su desarrollo por cuanto se est llevando a
cabo actividad comercial en una zona que no est diseada para ello, con el
consecuente deterioro en el nivel de vida de los vecinos.
Esta situacin, que se constata mediante inspeccin realizada por
verificador de Defensa Civil, quien emite el Informe N. 003-03/REGIN
ANCASH/DN-DC, de fecha 13 de enero de 2003, y que obra en autos de
fojas 142 a 143; determina incluso un inminente riesgo para la vida y la
integridad [artculo 2, inciso 1), de la Constitucin] de los moradores,
vendedores y personas que acuden diariamente al Mercado de Quillcay, a
realizar la venta y compra de diversos productos.
14. Si bien este Tribunal reconoce que los comerciantes informales tienen
derecho a desarrollar su actividad, al amparo de los derechos
constitucionales a la libre iniciativa privada, a la libertad de empresa y a la
libertad de comercio, consagrados en los artculos 58 y 59 de la
Constitucin; tambin debe tenerse en cuenta que, tal como lo sealan las
propias normas constitucionales, dichos derechos deben ser ejercidos con
pleno respeto de los derechos fundamentales del resto de personas y de las
otras limitaciones impuestas por el legislador, sin ser lesivos a la moral, a
la salud o a la seguridad pblica.

15. Por tanto, los comerciantes informales se hallaban plenamente obligados a

cumplir con la Ordenanza Municipal N. 028-2003-GPH, por medio de la
cual se regula su accionar para que ste sea llevado a cabo de manera
acorde con el inters pblico. En consecuencia, al haberse constatado el
incumplimiento, corresponda al Gobierno Provincial de Huaraz ejecutar la
sancin prevista en dicha Ordenanza ante dicho incumplimiento, es decir,
que, de conformidad con el artculo 25, literal i), de dicha Ordenanza, el
emplazado debi de haber procedido a desocupar las vas en las que venan
operando ilegalmente los comerciantes informales a fin de dar paso al
tratamiento urbanstico comercial a ser propuesto por el Gobierno
Provincial de Huaraz.
16. Adems, segn prev el artculo 49 de la Ley N. 27972, Orgnica de
Municipalidades, el Gobierno Provincial de Huaraz se halla facultado a
ordenar el retiro o la demolicin de obras e instalaciones que ocupen las
vas pblicas o mandar ejecutar la orden por cuenta del infractor, con el
auxilio de la fuerza pblica o a travs del ejecutor coactivo, cuando
corresponda. En consecuencia, este Tribunal observa que el emplazado
contaba con las facultades legales suficientes como para disponer la
desocupacin de las vas pblicas en las que venan operando los
comerciantes informales, adems de implementar las medidas de
reubicacin correspondientes.
17. Consta ante este Colegiado, que el Gobierno Provincial de Huaraz realiz
acciones tendentes al cumplimiento de la Ordenanza Municipal N. 0282003-GPH, conforme lo detalla en su escrito de contestacin de demanda,
obrante a fojas 65; a saber:
I.

Oficio N. 097-2004-GPH-A, de fecha 23 de enero de 2004,

mediante el cual se inform al representante de la Defensora del
Pueblo acreditado en la ciudad sobre la solicitud presentada por
el Secretario General de la Asociacin de Vendedores Mayoristas
y Minoristas de la Parada Quillcay, a fin de ampliar el plazo
establecido en la Tercera Disposicin Transitoria de la
Ordenanza N. 028-2003-GPH, prorrogndolo hasta el 31 de
enero de 2004.

II.

Oficio N. 104-2004-GPH-A, de fecha 26 de enero de 2004,

que inform al representante de la Defensora del Pueblo
acreditado en la ciudad sobre la comunicacin realizada
mediante Oficios N. 954, 955, 956, 957, 958, 960 y 961 a las
organizaciones que representan a los vendedores informales, a
fin que stas, en el ejercicio de sus atribuciones, adoptaran las

medidas necesarias para el cumplimiento de la Ordenanza

N. 028-2003-GPH.
III.

Oficios N.os 149, 151, 152, 153, y 154-2004-GPH-GMS,

dirigidos al Jefe Policial de la Regin ncash, al Mayor
Comisario PNP-Huaraz, al Director del Hospital de Apoyo de
Huaraz, al Subprefecto de la Provincia de Huaraz y a la
Fiscala de Prevencin del Delito, respectivamente; a fin de
solicitarles el apoyo de dichas autoridades para el operativo
programado para el da 04 de febrero de 2004, a fin de dar
cumplimiento a la Ordenanza N. 028-2003-GPH.

IV.

Oficios N.os 141, 142, 146, 226, 227, 239-2004-GPH-GMS,

dirigidos a la Subprefectura de la provincia de Huaraz, al Jefe
Policial de la Reginncash, al Jefe de Defensa Civil de la
Regin ncash, al Mayor Comisario PNP-Huaraz y a la
Fiscala de
Prevencin
del
Delito,
respectivamente,
solicitndoles el apoyo de dichas autoridades para el operativo
programado para el da 18 de febrero de 2004, a fin de dar
cumplimiento a la Ordenanza N. 028-2003-GPH.

V.

Oficio N. 466-2006-GPH-A, de fecha 22 de marzo de 2006,

se hizo llegar al Jefe del Servicio de Ingeniera del Ejrcito
(SINGE) el proyecto de convenio interinstitucional entre el
Concejo Provincial de Huaraz y el SINGE, a efectos de que ste
dispusiese el rea que ocupa el Batalln de Infantera Militar N.
06, acantonados en el barrio de Patay Bajo Independencia
Huaraz, para que fuera entregada a la Asociacin de
Comerciantes Mayoristas y Minoristas de la Parada del ro
Quillcay. A tales efectos, como consecuencia de las gestiones
realizadas por el emplazado, se dispuso, por Acuerdo del Consejo
Regional N. 045-2006-GRA/CR., de fecha 14 de diciembre de
2006, destinar 7.5 hectreas del predio rural denominado San
Rafael para que se instale el Batalln de Infantera Militar N.
06, de modo tal que el rea que estos venan ocupando pudiese
servir para la reubicacin de los comerciantes informales.

No obstante, queda constatado mediante las fotografas obrantes de

fojas 100 a 109, correspondientes al mes de febrero de 2008, que no se ha
logrado ordenar el comercio informal existente en la zona a pesar de haber
transcurrido ms de cuatro aos desde la publicacin de la mencionada
Ordenanza. Adems, no resulta aceptable por parte del emplazado alegar
la complejidad del problema como justificacin para su no resolucin por
cuanto l, en su condicin de autoridad provincial, tiene la responsabilidad
de atender los problemas y demandas que le planteen los vecinos de la

provincia, siendo que, en el contexto de un Estado Social y Democrtico

de Derecho, proclamado por los artculos 43 y 44 de la Constitucin, es
deber del Estado, en todos sus niveles, promover el bienestar general y
garantizar la plena vigencia de los derechos fundamentales.
18. Por otra parte, como fuera sealado mediante STC N. 2002-2006-PC
(fundamento 37), el proceso de cumplimiento no puede tener como
finalidad el examen sobre el cumplimiento formal del mandato contenido
en una norma legal o un acto administrativo, sino, ms bien, el examen
sobre el cumplimiento eficaz de tal mandato. Por lo que si en un caso
concreto se verifica la existencia de actos de cumplimiento aparente,
parcial, incompleto o imperfecto, el proceso de cumplimiento servir para
exigir a la autoridad administrativa precisamente el cumplimiento eficaz de
lo dispuesto en el mandato.
En consecuencia, este Tribunal llega a la conviccin que, tal como ha sido
sealado en el fundamento precedente, el emplazado si bien ha tomado
algunas medidas, no ha llevado a cabo un cumplimiento eficaz de la
Ordenanza Municipal N. 028-2003-GPH, ni de manera especial lo
previsto en artculo 25, literal i), de la misma, por lo que corresponde
amparar la presente demanda.
19. Finalmente, este Colegiado no deja de reconocer la complejidad del
problema social que trasciende a la Ordenanza cuyo cumplimiento se
pretende. Por ello, conviene precisar que el Gobierno Provincial de
Huaraz, en su calidad de rgano de gobierno local, conforme lo dispone el
artculo I del Ttulo Preliminar de la Ley Orgnica de Municipalidades, se
halla en la obligacin de tutelar el inters pblico, para lo cual debe hacer
uso de las facultades que dicha ley le confiere. Dicho inters es
comprehensivo del uso razonable y proporcional de sus facultades de
gobierno, de forma que se busque una solucin integral al problema por
medio del dilogo y del consenso entre los actores involucrados,
procurando armonizar los intereses implicados.
As, en el presente caso, si bien el Gobierno Provincial de Huaraz se halla
en la obligacin de disponer la desocupacin de las vas pblicas que
vienen siendo ocupadas por comerciantes informales, ello no obsta para
que se culmine con xito y celeridad las negociaciones para su reubicacin
en una zona en la que pueden ejercer su actividad comercial sin detrimento
del inters pblico, como es el rea de Quinuacoha, Barrio de Patay BajoIndependencia[3], a fin de que sea entregado a la Asociacin de
Comerciantes Mayoristas y Minoristas de la parada de Ro Quillcay, y se
construya el Mercado Modelo de Abastos de Huaraz.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le

confiere la Constitucin Poltica del Per
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda.
2. Ordenar al Alcalde del Gobierno Provincial de Huaraz que cumpla con lo
dispuesto en el artculo 25, literal i), de la Ordenanza Municipal N. 0282003-GPH, y que, en consecuencia disponga las medidas pertinentes para
la desocupacin de la Zona de Excepcin Temporal por parte de los
comerciantes informales.
3. Ordenar al Alcalde del Gobierno Provincial de Huaraz que adopte las
medidas pertinentes para la reubicacin de los comerciantes informales
que vienen operando en la Zona de Excepcin Temporal.
Publquese y notifquese.
SS.
MESA RAMREZ
BEAUMONT CALLIRGOS
ETO CRUZ