Derecho Municipal

“AÑO DE LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN E IMPUNIDAD”
LA LEGISLACIÓN MUNICIPAL EN EL PERÚ
I. ANTECEDENTES
Periodo Incaico
El municipio en el Perú se origina en las comunidades agrarias Ayllus, en virtud de
dichas formas de organización comenzó a esbozarse la organización estatal. El
sistema de organización entre otros, se basaba en agrupaciones de familias las
cuales podían ser de 500 y hasta 1000 familias y así sucesivamente, las cuales, se
encontraban a cargo de jefes o cabezas de familias. Dichas agrupaciones se
dedicaron a la labranza, pastoreo y artesanía entre otras actividades que realizaban
para atender a sus necesidades. El Estado Inca se basó en la relación que existía
entre los jefes locales y el monarca. Los diversos pueblos se encontraban
diseminados en el territorio y tuvieron que vivir aferrados al localismo. Al crearse los
caminos y gracias a la estadística se permitió un mayor control por parte del poder
central. De este modo el Estado de los Incas se basó de un lado en el campesino
como fundamento de la vida económica y del otro, en el funcionario y el guerrero
como fundamento de la vida política. Los incas concibieron al Estado en su sentido
de órgano divisor del trabajo, frente al cual tiene el individuo deberes ineludibles y
exactos, pero del cual a su vez recibe beneficios y privilegios 1.
Periodo Colonial
Durante la colonia, el municipio establece y desarrolla teniendo como base el
modelo español. Las autoridades eran designadas por el Virrey y en algunos casos
por el propio Rey de España. En el Perú, el conquistador Francisco Pizarro, de
conformidad con las prerrogativas que le fueron concebidas por la Real Cédula
suscrita en Toledo el 4 de mayo de 1534, al fundar la ciudad de Lima, designó su
primer cabildo el 22 de enero de 1535, nombrando alcaldes y regidores, instalado el
primer cabildo de Lima comenzó su vida institucional caracterizada por ser
democrática y provista de poder suficiente para que dentro de su jurisdicción
ejerciese autoridad. Establecida la colonia española, primero y fugazmente aparece
como gobernación (Nueva Castilla y Nueva Toledo) a consecuencia de la
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El Municipio en el Perú, Alejandro A. Salas Zegarra, pág. 178.
DERECHO MUNICIPAL – UNFV -2019

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capitulación de Toledo el 26 de junio de 1529. El virreinato forma más elevada del

dominio españoles la de más larga duración: 282 años. Desaparecidos Diego de
Almagro y Francisco Pizarro, las gobernaciones referidas dejan de existir. Surgen en
1569 los corregimientos y los partidos como sub-unidades político administrativas,
pero lateralmente hay una organización económico-social-religiosa, que son los
repartimientos y encomiendas, sea la población de un determinado valle o lugar
encomendada a los llamados conquistadores para su adoctrinamiento católico y su
inhumana explotación en la vida real. Otra organización eran los obispados, bajo el
control del arzobispo de Lima. De este modo se establecen las intendencias y las
subdelegaciones, en reemplazo de los 47 corregimientos; se trata de un novedoso
régimen divisional, aun así, es el más cercano a la técnica moderna. El
abastecimiento de la ciudad era responsabilidad del funcionario denominado fiel
ejecutor que se ocupaba de la provisión de los artículos alimenticios, control de la
higiene de los mismos, de pesa y medidas y de todo lo concerniente a la
recaudación de las rentas municipales. Por otro lado, los cargos concejales fueron
en un comienzo, gratuitos, obligatorios y electivos, siendo órganos representativos
de la ciudad y determinando una forma espontánea del gobierno representativo. Es
a partir de 1594 en que comienza su decadencia, al comprarse y venderse los
puestos comunales y al intervenir virreyes y gobernantes, transformándose en
organismos burocráticos. No obstante, lo ocurrido, la personalidad de la institución
subsiste y en las postrimerías de la colonia recobra su importancia, convirtiéndose el
apoyo del gobierno representativo. En esta situación la independencia es
proclamada en vibrantes reuniones de Cabildo abierto, por el concurso del pueblo, y
los cabildos asumen autoridad pública al producirse la acefalía del gobierno local.
Periodo Republicano
El estatuto provisional de 1821 Dictada el 8 de octubre de 1821 por el General San
Martín, cuya sección sexta contiene los artículos a las municipalidades donde decía:
“las municipalidades subsistirán de la misma forma que hasta aquí y serán
presididas por el presidente del Departamento”. Además, se establecía que la
elección de sus miembros se haría por sufragio popular. En todo pueblo cualquiera
que fuera el número de sus habitantes debía haber un municipio. Entre sus

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atribuciones se consideraba la instrucción pública y la salubridad. Los alcaldes eran

jueces de Paz. Nadie podía excusar de servir los cargos concejales 2.
Constitución de 1823.-Establecía en su artículo 138° que “en todas las poblaciones

sea cual fuere su censo, habrá municipalidades". No requería población determinada
ni patrimonio económico; las necesidades de una población justifican la necesidad
de un Gobierno Municipal. Entre sus atribuciones podemos destacar, velar por la
instrucción primaria, por la salud pública, por el orden y la seguridad, por el ornato y
comodidad del vecindario. Los concejos municipales tenían funciones precisas en
beneficio de la comunidad, sus omisiones o descuidos debían ser justificados o
explicados. Las adhesiones e incondicionalidades no daban derecho a ser miembro
de un concejo; la incapacidad y la negligencia no eran toleradas. Honestidad y
eficiencia eran cualidades necesarias para formar parte de los organismos de
gobierno local. Los alcaldes ejercían además en sus respectivas localidades, las
funciones de juez de paz; y en las poblaciones más numerosas, ejercían esas
funciones los regidores. Con el objeto de garantizar el carácter electivo de los
funcionarios municipales, Bolívar promulga la ley reglamentaria del 3 de marzo de
1825, la cual, es una verdadera ley de elecciones, en ella se determina las
condiciones que debe reunirse para ser elegido o para ser lector municipal. “Era
menester ser ciudadano en ejercicio, vecino y residente en la parroquia, tener
propiedad que produzca trescientos pesos, cuando menos al año, o ejercer cualquier
arte, oficio, estar ocupado en alguna industria útil o ser profesor público de alguna
ciencia”.
Constitución de 1828.- Derogada la constitución vitalicia de 1826 por el Congreso

general constituyente de 1827, se expidió la Constitución de 1828, los legisladores
de aquella época hicieron depender del factor población la existencia de los
municipios. Con ese criterio en el artículo 140° de dicha constitución se establecía
que en toda población que por el censo deba tener Colegio Parroquial habrá una
junta de vecinos denominada municipalidad. Además, se establecía que las
municipalidades tienen la dirección de sus intereses locales y que las disposiciones
que se tomen sobre ellas están sujetas a la aprobación de las juntas
departamentales y que no pueden ser contrarias a las leyes ni al interés general y
2
El Régimen Municipal Perú, Edgardo Manyari Villagómez, Pág.579.

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que sus peticiones a las autoridades deben ceñirse exclusivamente a las

necesidades domésticas de los pueblos.
Constitución de 1834.- Esta constitución no tenía en cuenta el factor población ni

las necesidades sociales para crear o reconocer los municipios. En su artículo 137°
establecía que “en las capitales de departamentos y provincias, habrá una junta de
vecinos denominada Municipalidad”; los distritos y centros poblados no necesitaban
de dicha junta, según los constituyentes de 1834. Se dispuso, además, que la
formación de esas municipalidades, localidad de sus componentes, sus atribuciones
y obligaciones, tiempo de duración y demás procedimientos, estarían regulados por
una Ley Orgánica de Municipalidades. Y es en cumplimiento de esa disposición
constitucional que se dicta la primera Ley Orgánica de Municipalidades de agosto de
1834 y la ley de elecciones municipales, el 29 del mismo mes y año. Según la Ley
Orgánica de Municipalidades en las ciudades y lugares más poblados, funcionarían
jueces de paz y notables. Además, señala la referida Ley Orgánica los requisitos
para ser miembro de los Consejos Municipales, establece las atribuciones de esos
órganos de gobierno y de sus miembros, señala el periodo de sus f unciones y
enumera los servicios comunales que deben ser atendidos. Dispone también que las
elecciones municipales se realicen con arreglo a la Ley de Elecciones Municipales.
Empero, esa ley electoral era francamente reaccionaria. Concedía el derecho de
elegir y ser elegidos a los propietarios y ciudadanos que disponían de rentas y
tenían que trabajar para vivir, los mendigos carecían de este derecho fundamental
por expresa disposición del Artículo 6°, inciso 3. La constitución debía ser
gobernadas por concejos municipales sólo las capitales de departamentos y de
provincias. Las otras poblaciones, distritos, villas y aldeas, por más pobladas que
fueran carecían de función municipal, no tenían derecho a municipalidades, eran
gobernadas por Jueces de Paz y Notables, nombrados por la autoridad central,
teniendo en cuenta su incondicionalidad y no su honestidad ni competencia. El
presidente provisorio de ese entonces General Don Luis José Orbegoso, elegido por
la Convención Nacional encargada de reformar la Constitución de 1828 al haber
concluido el mandato del Mariscal Gamarra; suprimió la realización de elecciones y
por un decreto le entregó el gobierno Municipal de Lima, a un intendente de policía,
el cual ejercería las atribuciones municipales hasta la conclusión de las guerras que
en ese entonces afectaba a nuestro país. Posteriormente y por no haberse verificado

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la elección de los individuos que deben componer las Municipalidades, debido a los
trastornos políticos de la República, amplió el decreto anterior recesando todas las
municipalidades y junta de notables de la República hasta la conclusión de la guerra.
En dicho decreto se disponía que se nombre en cada Capital de Departamento un
intendente de policía, con el ejercicio de todas las atribuciones de la municipalidad y
en las provincias las desempeñarían los subprefectos. A esos funcionarios policiales,
se les entregó el Gobierno Local, el manejo de los fondos municipales, sin
presupuesto y sin control, no se aceptaron nada de autonomías, la autoridad de los
que detentaban el poder debía imperar debían de cumplirse sin observación y sin
crítica. La Constitución de Huancayo de 1839 otorgada por Agustín Gamarra
suprimió las Municipalidades y abolió las juntas departamentales, creando las
intendencias, a cargo de funcionarios dotados de facultades ejecutivas, sociales y de
policía, nombradas por el gobierno.
Constitución de 1856.- Luego de haberse restablecido las Municipalidades por ley

de 9 de diciembre de 1853, y no obstante haberse dedicado título especial a esos
organismos de gobierno en la Constitución del 13 de octubre de 1856, estos no
funcionaron hasta el primero de diciembre de ese año. La constitución de 1856
dedica el Capítulo XV a la organización y funcionamiento de las municipalidades. En
sus artículos 114° y 115° establece que habrá Municipalidades organizadas
conforme a la ley en todos los lugares que ésta designe. Además, correspondía a las
Municipalidades la administración, el cuidado y fomento de los intereses locales y de
los establecimientos respectivos que se hallaren dentro de su territorio, les
correspondía igualmente la formación y conservación del registro cívico y del censo
de las poblaciones con arreglo a la ley. La Ley Orgánica de Municipalidades del 29
de noviembre de 1856, aclarando la disposición constitucional que citamos,
establecía que "habrá Municipalidades en todas las capitales de distrito de la
República y en las poblaciones que, aunque no sean capitales de distrito, tengan
más de mil habitantes y para la población de menos de mil habitantes se nombrarían
Agentes Municipales”. El propósito fue que todo pueblo, por escasa población que
tuviera, debía tener administración y gobierno municipal. El número de Munícipes o
concejales estaba condicionado al número de habitantes. En las capitales de distrito
aún cuando no tuvieran mil habitantes, el Concejo se formaría siempre de cinco

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municipales, y en los demás pueblos de menos mil habitantes funcionaban tres

agentes municipales nombrados por la Municipalidad inmediatamente superior. El
poder central no intervenía en lo menor. Los Concejos Municipales según la referida
Ley Orgánica, se constituían por sufragio directo de los ciudadanos en ejercicio,
domiciliados en el distrito municipal. El artículo 15° de la comentada Ley, hace una
declaración sustancial de contenido autonomista. Cada Municipalidad dice- “tendrá
un reglamento formado por ella misma, para facilitar el cumplimiento de las
funciones de la corporación (...) según las necesidades y medios del municipio”. Un
reglamento de las municipalidades de toda la república. El reglamento dictado por la
Municipalidad de Lima, por ejemplo, no podía funcionar con eficacia en todas las
Municipalidades del Perú, sencillamente porque las necesidades de dichas
Municipalidades no son ni pueden ser las mismas.
Constitución 1860.- Fue producto de la intolerancia de quienes detentaban el
poder, los logros alcanzados por la Constitución de 1856 entre las cuales
encontramos la facultad de que se concedía a los concejos municipales para
reclamar contra los funcionarios del poder ejecutivo que no cumplieran con la
constitución, con la ley electoral o con las relativas a su departamento, esta
conquista junto con las demás que proclamaban principios que hoy se denominan de
Justicia Social, desaparecieron en la Constitución de 1860, se suprimen las Juntas
Departamentales con el pretexto de economía y de falta de eficacia, y por efecto de
dichas medida las provincias volvieron al capricho de los gobernantes.
Comprendieron que las provincias con libertad de acción y los concejos municipales
con autonomía serían baluartes de democracia y civilidad; y eso no podía permitirse.
La Constitución de 1860 dedica a las municipalidades tan sólo un precepto
normativo. El artículo 118o decía: “habrá municipalidades en los lugares que designe
la ley, la cual determinará sus funciones, responsabilidad, calidad de sus miembros y
el modo de su elección”. Es decir, no debían ser los pueblos titulares de la
soberanía, aquellos que debían determinar la existencia de los organismos
municipales, sino la ley, la voluntad de los denominadores erigidos en legisladores.
Los legisladores de 1960 fueron centralistas en grado sumo. Lo dicho en la
constitución fue aplicado por la Ley Orgánica del 9 de mayo de 1861.
Constitución de 1867.- En su Artículo 115°, establecía que habrá municipalidades

en las capitales de provincia y en las ciudades aun cuando no tengan este carácter;

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y agencias municipales en los distritos. Dejando a una ley la determinación de sus

funciones, responsabilidad. calidades de sus miembros y el modo de elegirlos. Con
fecha 14 de octubre de 1892 se dictó la Ley Orgánica de Municipalidades, la que
rigió hasta el 17 de marzo de 1981. Según dicha ley “la Administración Municipal de
la República se ejerce por los concejos provinciales y de distrito”; los Concejos
Provinciales tienen la facultad de inspeccionar los procedimientos de los distritos y
de conocer en revisión sus resoluciones. Asimismo, los actos del Concejo Provincial
de Lima estaban sujetos a la revisión del gobierno. 3El personal del Municipio se
constituía por elección directa. Reconociendo la diversidad de las necesidades de
las provincias, se faculta a los concejos formular sus reglamentos interiores,
ciudadano de que no se opongan a las leyes vigentes, señala las atribuciones y
funciones de los concejos encomendándoles entre otras cosas la obligación de velar
por la higiene y la salubridad de su circunscripción, por la conservación de
manantiales, por el fomento de la instrucción primaria y, además, tenían la facultada
de controlar y reglamentar los espectáculos públicos. Los legisladores de entonces
demostraron tener un concepto claro sobre municipio y Concejo Municipal, sobre
autonomía y gobierno local y sobre las atribuciones y deberes de los concejales.
Ley N°1072, fue promulgada el 06 de marzo de 1909, la cual reformaba el
procedimiento para las elecciones municipales. En esa ley se establecía que las
elecciones municipales fueran por voto directo y público, se reconocía derecho a
sufragio a los vecinos de las circunscripción, peruanos y extranjeros, mayores de
veintiún años o casados, que sepan leer y escribir e inscritos en el registro de
electores municipales. La renovación del personal de los concejos municipales se
haría totalmente cada dos años. Esta ley encausó las elecciones municipales en la
República hasta 1919.
Ley N° 4012, del 8 de diciembre de 1919, dispuso la realización de elecciones
municipales en toda la República, se disponía que los alcaldes provinciales fueran
elegidos directamente por el pueblo, quedando modificado en este punto el artículo
74° de la Ley de Municipalidades. En dicha ley se autorizaba al ejecutivo nombrar
Municipalidades Provisionales que asuman inmediatamente las labores comunales,
hasta que se efectúen las elecciones municipales. Pero esas elecciones no se
realizaron en todo el oncenio de Leguía, por tal razón las municipalidades
provinciales se convirtieron en permanentes.
3

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Constitución de 1920.- En su Título XVI se ocupaba de las municipalidades y en

sus artículos 141° y 142° establecía que habrá municipalidades en los lugares que
designe la ley, la cual determinará sus funciones, responsabilidad, cualidades de sus
miembros y el modo de elegirlos; los Concejos Provinciales son autónomos en el
manejo de los intereses que les están confiados, la creación de arbitrios será
aprobada por el gobierno. Con esta Ley 7482 dada el 19 de enero de 1932 se
autoriza al poder ejecutivo para que nombre Municipalidades provisionales en las
capitales de departamento y de provincias, mientras se verifiquen las elecciones de
conformidad con la Ley Orgánica de Municipalidades que habría de ser dictada por
los constituyentes del 33.
Constitución de 1979.- En su Capítulo XII, artículos del 252° al 258° establecían

que las Municipalidades son los órganos de Gobiernos Locales y cuentan con
autonomía económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Asimismo,
disponía que la administración se ejerce a través de los Concejos Municipales
Provinciales, distritales y los que se establezcan conforme a ley. Los alcaldes y
Regidores de los Concejos Municipales son elegidos en sufragio directo, por los
vecinos de la respectiva jurisdicción. Los extranjeros residentes por más de dos
años continuos pueden elegir, también pueden ser elegidos salvo en las
Municipalidades fronterizas. El Concejo Municipal es presidido por el alcalde. Las
Municipalidades son componentes para: acordar su régimen de organización interior,
votar su presupuesto, administrar sus bienes y rentas; crear, modificar o suprimir sus
contribuciones, arbitrios y derechos; regular el transporte colectivo, la circulación y el
tránsito; organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos locales; contratar
con otras entidades públicas o privadas, preferentemente locales, la atención de los
servicios que no administran directamente; planificar el desarrollo de sus
circunscripciones y ejecutar los planes correspondientes; y las demás atribuciones
inherentes a su función de acuerdo a ley. 4 Las municipalidades provinciales a su
cargo, además de los servicios públicos locales, la zonificación, educación primaria y
vigilancia de su normal funcionamiento; cultura, recreación y deporte; turismo y
conservación de monumentos arqueológicos e históricos, en coordinación con el
órgano regional; cementerios; y los demás servicios cuya ejecución no está
4
http://historico.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/dconstla/cont/2003/pr/pr22.pdf

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reservada a otros organismos públicos que tienden a satisfacer necesidades

colectivas de carácter local.5 El Poder Ejecutivo con facultades otorgadas por el
Congreso dictó la Ley Orgánica de Municipalidades, previa revisión a cargo de la
comisión permanente de Congreso. El Decreto Legislativo 51 promulgado el 16 de
marzo de 1981, y posteriormente fue derogado por Ley 23853, promulgada el 08 de
junio de 1984.6
Constitución de 1993.- La presente constitución en comparación con la de 1979

aborda brevemente el tema Municipal, introduciendo la autonomía política a las ya
existentes administrativas y económicas. 7Entre otros puntos, establece un periodo
de cinco años para el cargo de alcaldes y regidores. Se regulan, además, la
competencia de las municipalidades, sobre sus bienes y rentas, la posibilidad de
concertar convenios cooperativos con otros municipios y una disposición sobre el
régimen especial de determinadas Municipalidades. 8 La Ley Orgánica de
Municipalidades vigente Ley 27972 fue dada bajo el amparo de la Constitución de
1993, y se constituyó en una ley necesaria habida cuenta que había que adecuarla a
lo dispuesto en la actual carta magna, por cuanto la anterior ley orgánica fue dada
mediante la vigencia de la Constitución de 1979. Esta Ley Orgánica de
Municipalidades, hace que los municipios adopten una estructura gerencial, siendo
sus unidades orgánicas administrativas, gerencias y no direcciones como
anteriormente se solía denominar, por otro lado, el concejo al contar con funciones
legislativas y fiscalizadoras, actúa como un parlamento dando normas en el ámbito
de competencia y fiscalizando la labor de los otros organismos. El alcalde es quien
hace las veces del ejecutivo, siendo además el personero de la Municipalidad y
autoridad que toma las decisiones administrativas 9.
II. CONCEPTO
Los municipios son entes creados por ley, la misma que tienen personería jurídica y
son regulados por el derecho público. En el Perú conforme a la nueva ley orgánica
5
Estado y Municipio en el Perú, Domingo García Belaúnde, Pág. 405.
6
Constitución Política del Perú de 1979, Lima, EDDILI,1980.
7
Constitución Política del Perú de 1993, Lima, Editora Normas Legales, 1994.
8
Del Golpe de Estado a la Nueva Constitución, Comisión Andina de Juristas, Eguiguren Praeli Francisco, 1994,
pág.236.
9

9
de municipalidades-Ley 27972, el municipio se conceptualiza y redefine como el

gobierno local, señalando puntualmente que son:
"Entidades básicas de la organización territorial del Estado y canales inmediatos de
participación vecinal en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con
autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades; siendo
elementos esenciales del gobierno local, el territorio, la población y la organización".
En tal sentido y dando forma a la definición el municipio, es una subdivisión territorial
del Perú, el mismo que ha sido creado por el Estado, con la finalidad de que los
funcionarios y servidores públicos que manejan el aparato estatal, se encuentren
más cerca a la población, brindando los servicios municipales públicos
eficientemente, haciendo que la comunión Estado-población, sea más cercana, más
personal, con énfasis primordial en la satisfacción de las necesidades básicas y los
requerimientos que la sociedad prevé, en el espacio geográfico que conforma y/o
circunscribe al municipio.
De igual modo es una forma de organización política del Estado, donde de un lado
se dispersa y subdivide en regiones, las mismas que conformaban los
departamentos, que al dividirse dan origen a las municipalidades provinciales, y esta
a su vez a las municipalidades distritales, pero siempre manteniendo la salvedad de
que el estado peruano tiene un gobierno nacional unitario, siendo un estado único,
independiente de los otros países.
Entiéndase como entidad básica de igual modo al municipio, es el núcleo principal
de la organización del estado, es el inicio y el principio, es la base donde se cimienta
la Administración Pública nacional. Es en consecuencia su delimitación territorial,
parte del territorio peruano, cuyo ámbito geográfico abarca población, siendo en
consecuencia base geopolítica de la Nación, donde por su naturaleza jurídica se
configuran organización, población, territorio y gobierno local. Tienen
consecuentemente personería jurídica y son promotores del desarrollo local de su
jurisdicción.
Podemos señalar que la organización a que se refiere el presente artículo, se
connota al hecho de que todo gobierno local deberá ser administrado como una
organización, donde participan los alcaldes y regidores, los funcionarios y los
servidores públicos, con fines, objetivos, metas y sobre todo haciendo uso de una
administración pública a través de un proceso gerencial, donde los actores de la
conducción municipal, cuenten con conocimientos técnicos y profesionales, aunque

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no muy profundos en todos los temas de la administración pública, pero si los

suficientes para manipular y sostener a los municipios con las herramientas que
otorga los conocimientos de administración de empresas, economía, contabilidad,
entre otros.
En consecuencia debemos mencionar que le municipio, denominado en nuestra
legislación gobierno local, es la entidad más cercana al individuo, al ciudadano
común, por lo que resulta indispensable que estos deban conocer sus problemas, y
planear soluciones que permitan encaminar las acciones del gobierno local para
satisfacer las necesidades de la comunidad. Así, hacer que se desarrolle la
comunidad, para propiciar las condiciones para la transformación de la vida de los
ciudadanos de la manera más rápida, dentro de una eficiente planeación y
programación para el logro de los objetivos deseados. Entiéndase en consecuencia
por "Gobierno al conjunto de órganos encargados del ejercicio del poder público.
Conjunto de instituciones o de individuos que están por encima de los demás, o sea,
que ocupan el vértice dentro de la estructura jerárquica total", pero que están al
servicio de la población, porque son en fin los que pagan los sueldos a través de los
impuestos para tal fin.
Siendo consecuentemente el gobierno local parte de la estructura del gobierno

central. Es decir que al subdividirse la Nación Peruana en municipios, descentraliza
el territorio en pequeños trozos de porción territorial, le otorga autonomía económica,
política, administrativa, y el poder que recae en los funcionarios representantes de
los ciudadanos del nivel local. Todo ello, dependiendo de cómo lo crea la
Constitución Política del Perú, por eso cabe señalar que para en la carta magna de
1993, el territorio peruano se divide en regiones, departamentos, provincias, y
distritos, en cuyas circunscripciones se ejerce el gobierno unitario de manera
descentralizada y desconcentrada.
Esta división política a través de municipios es importante porque evita que exista la
centralización y/o centralismo, que es lo que ha ido evitando el desarrollo del País.
"El centralismo es el sistema de gobierno que concentra el poder a favor de un
gobierno único, del nivel central. Supone la ausencia de entes descentralizados de
gobierno. En la estructura del Estado centralista, el poder central, que se ejerce
desde la Capital de la República, es el único nivel de decisión, dirección y control de
la administración y de la actividad pública". En tal sentido es importante que en

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nuestro país se cimiente la necesidad de romper con este centralismo, haciendo que
los municipios cada vez tengan mayores capacidades de autogobierno.
Existen diferentes criterios para definir al municipio, no obstante ello, en el Perú, los
legisladores a través de la propia ley N° 27972, definen al municipio como gobierno
local. Por tal motivo conforme señala el titulo preliminar de la ley N° 27972 en el
Artículo I,"los gobierno locales son entidades básicas, porque es desde allí donde se
cimienta la nación, son los municipio ejes fundamentales del desarrollo nacional y
sobre todo son la base donde el Estado se aproxima a las necesidades básicas de la
población;
de la organización territorial del Estado, porque es parte de esté y depende de él
para su funcionamiento, puesta en marcha y fortalecimiento institucional, no se
puede concebir un municipio como un Estado, si no más bien el municipio como
parte integrante de este último; y canales inmediatos de participación vecinal en los
asuntos públicos, porque es el vecindario parte importante del municipio, la misma
que participa activamente en el desenvolvimiento de los proyectos de desarrollo
municipal, y son los que se organizan para fiscalizar, proponer, y participar en la
dirección, desarrollo, fiscalización y puesta en marcha de los trabajos municipales
comunales; que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de
las correspondientes colectividades; porque el trabajo que realiza el municipio tiene
como único norte institucionalizar las actividades propias del municipio, respetando
la ley, y sobre todo en comunión con las políticas de desarrollo, que el gobierno
nacional y el gobierno regional prevén desarrollar con la participación de los
municipios y la población; siendo elementos esenciales del gobierno local, el
territorio, la población y la organización, porque sin estos elementos no existiría el
municipio, no tendría su razón de ser y aún más no podría mantener su autonomía.
Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno
promotores del desarrollo local, con personería jurídica de derecho público y plena
capacidad para el cumplimiento de sus fines". Porque el sentido de la creación de
los municipios sólo y únicamente se sustenta en promover el desarrollo local, a
través de diversas acciones que permitan sostener el bien común de la sociedad.
Para Cabanellas municipio es, "Ayuntamiento. En algunas naciones de América, la
casa consistorial". No obstante ello, es importante consignar que la idea de
ayuntamiento vino desde épocas de la colonia española, en consecuencia para
muchos países iberoamericanos, el municipio es un ayuntamiento. Aún más

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debemos manifestar que es una institución, constituida por una persona jurídica
pública, gerenciada por un alcalde y sus regidores, que en representación del
municipio cumplen la función de gobierno y administración, para promover la
satisfacción de las necesidades básicas de los vecinos, su bienestar y desarrollo de
la circunscripción, de los habitantes que habitan el municipio.
Giner: "No es el Municipio una delegación del Estado nacional-centralización-ni la
consecuencia de un contrato sinalagmático entre varias familias-federación-teniendo
una existencia propia y sustantiva que no recibe ni aún del conjunto de sus
miembros. El municipio se forma mediante la atracción que, como un centro ideal de
fuerza, ejerce sobre un cierto número de familias, las cuales se agrupan
gradualmente en torno de ese centro común, y se constituyen en órganos y
representantes suyos" (Pág. 107, Mario Alzamora Valdez, Derecho Municipal,
Editorial y distribuidora de Libros S.A. (EDDILI), Pueblo Libre-Lima). Mientras que
para el Diccionario Jurídico OMEBA, conceptualizando puntualmente al municipio
señalando: "El municipio o municipalidad es, jurídicamente, una persona de Derecho
público, constituida por una comunidad humana, asentada en un territorio
determinado, que administra sus propios y peculiares intereses, y que depende
siempre, en mayor o menor grado, de una entidad pública superior, el Estado
provincial o nacional" . En este punto, cabe establecer que esta definición conjuga
tres elementos esenciales que crean, modifican, extinguen o transforman a un
municipio, estamos hablando de que los municipios están constituidos de población,
territorio y autoridad común.
Ahora bien, que papel juega el Estado con respecto al municipio, el estado en
consecuencia se define como: "Sociedad jurídicamente organizada, capaz de
imponer la autoridad de la ley en el interior y afirmar su personalidad y
responsabilidad frente a las similares exteriores. Conjunto de los poderes públicos;
acepción en que se asimila con gobierno, del cual se diferencia en cuanto éste
constituye la encarnación personal de aquél, su órgano ejecutivo. La representación
política de la colectividad nacional, para oponerlo a nación, en sentido estricto o
conjunto de personas con comunes caracteres culturales, históricos y sociales
regidos por las mismas leyes y un solo gobierno". Y es por así decirlo la comunión
de comunas, la interrelación de municipios, la unión de las poblaciones municipales,
las que crean al Estado.

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Lógicamente al hablar del municipio como parte del Estado, debemos decir que
estos se conducen por personas naturales, las cuales les conocemos como
funcionarios y servidores públicos, estas dos definiciones hacen prever los cargos
que en los estamentos públicos existen, y sobre todo el trabajo que realizan estas
personas para coadyuvar a mejorar los servicios ediles y mejorar de alguna manera
la vida social de la población. En este punto cabe mencionar "como dice Bielsa: la
realización o actuación de los fines del Estado no se concibe sin la actividad
intelectual o física de personas que, en sentido lato, son sus agentes, es decir,
funcionarios o empleados según el carácter jurídico de la actividad que realicen y
según la naturaleza de la relación jurídica que los vincule con el Estado" .
"El municipio, como hemos referido, es la institución, surge, como ha dicho Toribio
Alayza Paz Soldán, del consorcio de tres elementos: un conjunto de familias, un
territorio urbano o rural, habitado por ellas y de las necesidades, derechos e
intereses comunes que atender. Presupone un territorio porque el municipio no sólo
es una entidad moral, una persona jurídica o un organismo político sino un grupo de
familias unidas por vínculos naturales, sociales y económicos. Esta, además
estimula el sentimiento político y educa cívicamente al pueblo en sus deberes
democráticos. Todo ello crea entre los habitantes de la ciudad un vínculo especial: la
vecindad en la que los vecinos son los próximos y los prójimos autárquica (Derecho
Constitucional General y del Perú)". "Por otra parte, hablamos del municipio natural
al referirnos a la comunidad domiciliaria independientemente de que posea o no la
forma política propia del régimen local. Y hablamos de municipio político al referirnos
a la comunidad domiciliaria en cuanto institucionaliza políticamente su régimen
social" .
2.1 IMPORTANCIA DEL MUNICIPIO
"Su importancia radica en que afronta tres dimensiones claves: a) reforma la

estructura del Estado, introduciendo un nivel intermedio: el gobierno regional, dotado
de autonomía política, económica y administrativa en el marco de la Constitución y la
ley; b) abre oportunidades para emprender políticas de desarrollo regional que
permitan un desarrollo equilibrado, armónico y sostenible; y, c) abre oportunidades
para el fortalecimiento de la democracia por el carácter electivo de sus autoridades y
por la introducción de mecanismos de participación de la sociedad civil en la gestión

14
gubernamental" . "Todo municipio, como todo Estado, cuenta con una población, un
territorio, y una autoridad común a todos sus habitantes. De estos tres elementos, el
que mejor define al municipio, es el de su población, que se caracteriza por su
mayor densidad y por las necesarias relaciones de vecindad que crea entre sus
habitantes. Sin la existencia de lo vecinal, no se comprende al municipio". Ni mucho
menos puede haber Estado, si es que primeramente no existiesen los municipios; es
decir, que los municipios en su conjunto forman al Estado.
El Municipio es importante porque permite a la población fiscalizar y controlar el
desenvolvimiento económico y administrativo del Estado, ayudando a que las zonas
más alejadas del país se desarrollen, al mismo ritmo que las ciudades más cercanas
a la capital de la República. Su importancia es tan connotada para un país, que "se
puede decir, también, que es el "generador de los servicios públicos"; que se
manifiesta a través de una organización investida de poder, un cuerpo legal y un
conjunto de acciones llevadas al cabo, hacia una colectividad de seres humanos,
dentro de un espacio geográfico determinado en la perspectiva del logro de objetivos
sociales".
2.2 ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DEL MUNICIPIO
Se podría decir que sin estos elementos, no existiría el municipio. En consecuencia,

es de vital importancia, que se conozcan los elementos que conforman el municipio
y definirlos adecuadamente, en tanto son partes constitutivas. Estos elementos
esenciales son: población, territorio, autoridad común, y; organización.
 POBLACIÓN.- No viene ser más que las personas que habitan en la

circunscripción de un Municipio. Conforme a las ideas doctrinales es la
facultad del hombre de accionar o afectar un lugar para poblarlo, ya sea por
fines prácticos o por fines comunes, con el objeto de convivir en armonía
social.
Comprende pues a la población ser la característica fundamental del

municipio, ya que caracteriza por su mayor densidad y por las relaciones de
vecindad el eje fundamental del gobierno local. Es preciso señalar que todo
municipio, como todo Estado, cuenta con una población, sin esta
característica fundamental, no podría existir ninguna delimitación territorial

15
definido como Estado o Municipio. Sin la existencia de lo vecinal, no se

comprende al Municipio, por lo que la población esta constituida por un
conjunto de personas heterogéneas: económica y socialmente; pero que los
une un mismo idioma, una misma religión, una misma actividad económica,
entre otros aspectos sociológicos casi homogéneos, pero lógicamente con las
salvedades correspondientes a un país democrático como es el Perú, donde
existe diversas libertades, como la de idioma, de religión, etc.
Para Teresita Rendón Huerta Barrera: "El concepto de población no atiende a

factores cualitativos que marquen diferencias en cuanto a raza, estatura,
color, grado de instrucción, etcétera, sino al aspecto cuantitativo, o sea, el
número de individuos que forman la agrupación comunal, que es quien asume
10
los objetivos sociales, como el de satisfacer las necesidades comunes, el
mantenimiento de la paz y el orden y, en general, la defensa de los intereses
colectivos".
 EL TERRITORIO.- Sin territorio no puede existir o no puede haber

físicamente el municipio. Es por ello que existe absoluta coincidencia, entre
todas las definiciones, en considerar al Municipio como entidad territorial. Ese
territorio se caracteriza habitualmente por su escaso tamaño, ámbito territorial
reducido, aunque no deba esto tomarse en términos absolutos, pues la
creciente urbanización del mundo contemporáneo está produciendo
conglomerados humanos que hace sólo un siglo hubieran sido considerados
monstruosos, a tal punto que ya no son cientos o miles los que ocupan un
municipio, sino más bien millones de personas, ocupando superficies cada
vez más extendidas.
En el Perú existen municipios que por su naturaleza territorial se les denomina

metropolitanos, teniendo como ejemplo al municipio que lo constituye la
ciudad de Lima, con más de siete millones de habitantes. Mientras que otros
municipios denominados provinciales o distritales, tienen en su territorio
algunos cientos a miles de habitantes, siendo considerados pequeños o
medianos municipios conforme al nivel territorial que ocupan en el Perú.
10
Estado y Municipio en el Perú, Domingo García Belaúnde, Pág. 306

16
Pero doctrinariamente se ha escrito mucho respecto a la definición del

territorio municipal, por tal motivo consideramos al territorio municipal como el
ámbito espacial de vigencia del orden jurídico específico y de asentamiento
de la población municipal. En consecuencia al igual que el del estado debe se
propio y exclusivo, el territorio del municipio, no puede compartir su dominio
con otro u otros municipios, pero eso no restringe el hecho de que forma parte
del territorio estatal, por ser el municipio la base de la división territorial del
estado; sin territorio propio, un grupo humano podrá constituir un pueblo, una
sociedad, una empresa o club, mas no un municipio o un estado.
 AUTORIDAD COMÚN.- Es importante señalar que "el municipio debe además

contar con una autoridad común a todos sus habitantes, cuyo fin sea la
satisfacción de las necesidades de la población que puedan ser satisfechas,
por sus propios medios, sin necesitar la ayuda de otros organismos
estatales". La autoridad común en el tema de los municipios en el Perú esta
personificado en el Alcalde, quien es el que maneja las riendas de su
comunidad, acompañado de un conjunto de personas que se les denominan
Regidores, cuyas funciones están la de fiscalizar, controlar, constatar,
verificar, denunciar entre otros aspectos, la labor del Alcalde.
La autoridad común para el municipio deberá estar investida del poder

municipal, que no es otra cosa que la potestad jurídica que tiene el Alcalde de
poder gobernar y poder ejecutar las ordenes necesarias para poner en
marcha y realizar las obras propuestas en su plan de gobierno municipal.
"Para Raúl Ferrero Rebagliati el poder es inherente a la naturaleza humana y
el Estado, es un primer aspecto, es institucionalización del poder. El Poder es
la energía organizadora de la vida social. Hauriou citado por Raúl Ferrero lo
define como "una energía de la voluntad" que asume el gobierno, gracias a su
superioridad, para asegurar el orden y crear el derecho. Ello significa que la
aptitud y el gusto del poder son cualidades naturales del espíritu, al menos
para ciertas personas dotadas de ascendiente (Teoría del Estado, Raúl
Ferrero Rebagliati).

17
 ORGANIZACIÓN.- Se constituye el municipio a través de una organización

establecida por ley, en ese sentido esta organización denominada municipio,
lo conforman el alcalde, los regidores, los funcionarios públicos y los
servidores públicos municipales.
La organización municipal, esta concebida como aquella que flanquea la
administración moderna. En tal sentido es "la función de la organización el
hecho de que la teoría moderna conciba que la organización es algo más que
una estructura formal, no reduce necesariamente la importancia de esta
estructura. Por ejemplo, la estructura aún sirve para dividir y agrupar estas
actividades en puestos que se van a convertir en obligaciones,
responsabilidades y autoridad de las personas que ocupen cada puesto.
Además, la responsabilidad y autoridad específicas serán afectadas por el
tipo de estructura en la cual se hayan organizado los puestos y por las
ubicaciones y relaciones de tales puestos en la estructura".
La organización municipal va de la mano de la creación de funciones,
puestos, responsabilidades, entre otros aspectos de la administración, en
tanto toda persona que trabaja para el municipio deberá tener claro cuál es su
puesto, que funciones deberá cumplir, bajo quién estará supervisado, que
tiempo y horario deberá permanecer en su centro de trabajo, es decir tener
claro todas estas premisas mencionadas. El problema radica muchas veces
en que no existen reglamentos internos en muchos municipios, que permitan
prever cuales son las funciones de cada servidor y/o funcionario dentro de
cada estamento municipal, esto debido a la inestabilidad laboral imperante, en
tanto que cada cuatro años se eligen nuevas autoridades ediles, muchos de
estos cambian al personal en los municipios.
Lógicamente que hay personas que ya han sido nombradas para algunos
puestos de trabajo, pero no es así para la totalidad de los trabajadores
municipales. A tal punto que los servidores y los funcionarios municipales,
pueden ser elegidos por concurso público o por confianza, dependiendo de
las necesidades propias del municipio, y de los requerimientos laborales de
las autoridades ediles electas.
III. MARCO LEGISLATIVO, ORGANIZACIÒNAL Y ADMINISTRATIVO

MUNICIPAL

18
Las Municipalidades, para que puedan cumplir con sus Competencias Municipales,
que son el conjunto de Funciones atribuidas por la Constitución Política del Estado y
desarrolladas en la Ley Orgánica de Municipalidades N°27972. 11 Debe contar con
un marco general que toda Administración Pública, tiende a decidir, libremente o no,
determinados asuntos como de orden legal y de administración; como son normas
legales y las competencias administrativa, con la finalidad de que cada Municipio se
constituya en una institución de garantía; brindando bienestar a los vecinos a través
de una adecuada prestación de los Servicios Públicos Locales y la ejecución de
Obras de Infraestructura Local para satisfacer las crecientes necesidades de la
Población12.
En el desarrollo de la Gestión de los Gobiernos Locales, se detectan en la existencia
de diferencias y/o desviaciones que inciden negativamente en el cumplimiento de los
objetivos y metas. Tales aspectos se tornan repetitivos y el no superarlos
oportunamente pueden dar lugar a que no solo se agudicen las deficiencias
existentes, sino que además ocasionen problemas de mayor magnitud. Con la
utilización de los instrumentos técnicos normativos se posibilitará a las
Municipalidades Provinciales y Distritales, un buen manejo de los recursos humanos,
materiales económicos y financieros, así como reflejar con mucha transparencia los
resultados de la Gestión Municipal.
IV. LAS MUNICIPALIDADES: ENTIDADES QUE COMPRENDE Y SU

REGULACION JURIDICA.
Las Municipalidades son instancias Descentralizadas correspondientes a los niveles

de Gobierno Local, que emanan de la voluntad popular. Es una persona Jurídica de
derecho público con autonomía Política, Económica y Administrativa en los asuntos
de su competencia.
La autonomía Municipal, consiste en la capacidad de gestión independiente dentro
de los asuntos atribuidos como propios de la Municipalidad. Es decir, autonomía
Municipal es la capacidad de decidir y ordenar (autonormarse), dentro de sus
funciones y competencias exclusivas que no pueden ser ejercidas por ninguna otra
11
Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N°27972.
12
http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib.

19
institución.
La autonomía Municipal tiene tres dimensiones que consisten en que se le da
autoridad para hacer cumplir todos los asuntos que la Ley les ha encomendado para
impulsar el desarrollo local.
4.1 AUTONOMIA POLITICA. - Como elemento de la autonomía Local, pueden

emitir normas con naturaleza de Ley material, como son las Ordenanzas, son las
que van a decidir, que cosa se va hacer. Entonces las Municipalidades, están
constitucionalmente facultadas para decidir que cosa hacer para lograr el desarrollo
Local.
4.2 LA AUTONOMIA ADMINISTRATIVA. - se refleja en la posibilidad de emitir

reglamentos, actos administrativos; en la organización Interna. En la contratación
y Ejecución de las decisiones; estas son varias formas de cómo se manifiesta la
autonomía administrativa.
4.3 LA AUTONOMIA ECONOMICA. - se da en dos aspectos; en la posibilidad de

generar sus propios recursos y, en segundo lugar, en disponer de los recursos que
tiene. Sobre el primero, uno de los medios más importantes es la Tributación
Municipal en ejercicio de la potestad Tributaria y decidir sobre su presupuesto.
V. TIPOS DE MUNICIPALIDAD
a) Municipalidades Provinciales, ejercen el gobierno local en las demarcaciones

provinciales
b) Municipalidades Distritales, ejercen el gobierno local en las demarcaciones

distritales.
c) Municipalidades de Centro Poblados, se crean por ordenanza municipal

provincial y ejercen funciones delegadas, las que se establecen en la ordenanza que
las crea. Para el cumplimiento de sus funciones las municipalidades provinciales y
distritales deben asignarles recursos económicos de manera mensual.
Existen municipalidades que, por sus características particulares, se sujetan a

20
regímenes especiales como la Municipalidad de Lima Metropolitana, las ubicadas en

zonas de frontera y las Municipalidades ubicadas en zonas rurales. La Ley Orgánica
de Municipalidades 27972 establece un título especial – el Título XI- , con el objeto
13
de promover el desarrollo municipal en zonas rurales.
5.1 La Municipalidad. - Es la institución del estado, con personería jurídica,

facultada para ejercer el gobierno de un distrito o provincia, promoviendo la
satisfacción de las necesidades de la población y el desarrollo de su ámbito.
5.2 El Municipio. - Es considerado como la entidad que agrupa tres componentes

interrelacionados: La población, el territorio y la organización local.
5.3 El Concejo Municipal. - Constituye un órgano de gobierno municipal que

cumple las funciones normativas y de fiscalización, integrado por el alcalde y los
regidores.
5.4. Misión de la Municipalidad
Está contenida en la Ley Orgánica de Municipalidades, que establece que su

finalidad está definida por tres elementos:
5.4.1. Ser una instancia de representación.
Son los ciudadanos y ciudadanas, quienes democráticamente deciden otorgar un

mandato para que tanto alcaldes como regidores asuman su representación en la
conducción del gobierno local, dicho mandato, está sujeto a un conjunto de reglas,
que, si no son cumplidas pueden generar el retiro de la confianza ciudadana y por
tanto el resquebrajamiento de la legitimidad para ejercer dicha representación. En
ese sentido, cobra importancia el vínculo de ida y vuelta que debe existir entre las
autoridades municipales y la población, de tal manera que se permita a la población
estar informada, intervenir en los asuntos de la gestión y, a las autoridades
municipales ejercer el mandato para el cual fueron elegidas, con eficiencia y
transparencia.
13

21
5.4.2. Ser una instancia promotora del desarrollo integral sostenible
La Municipalidad, en tanto, órgano de gobierno local es la entidad llamada y

facultada para liderar la gestión del desarrollo integral de su ámbito, ya sea distrital o
provincial. Entendiendo por desarrollo integral sostenible un proceso de mejora de la
calidad de vida de la población, en donde la persona, especialmente aquella en
condiciones de pobreza y exclusión, se convierta en el centro de atención de todos
los esfuerzos siempre y cuando ello no comprometa la calidad de vida de las
poblaciones futuras.
5.4.3. Ser una instancia prestadora de servicios públicos
Entendidos como aquellos servicios brindados por la municipalidad, que permitan a

los ciudadanos, individual o colectivamente ser atendidos en determinadas
necesidades que tengan carácter de interés público y sirvan al bienestar de todos.
VI. ORGANOS DE GOBIERNO Y DIRECCIÒN
6.1 La Organización Municipal. - es un proceso permanente que identifica las

funciones y estructuras internas, agrupándolas y ordenándolas para asignar,
transferir (descentralizar) o delegar (desconcentrar) funciones específicas y
responsabilidades con la finalidad de lograr los objetivos y metas, mediante una
administración eficiente y una adecuada prestación de servicios. 14
Las Municipalidades se caracterizan por no tener un modelo de organización común

u homogéneo. Ello se debe a la diversidad local donde existen y funcionan.
Inclusive, el tipo de organización que tiene una Municipalidad experimenta cambios
debido a que se encuentra sujeta a los principios de flexibilidad ( Es decir, no es un
modelo rígido ni eterno) y adaptabilidad (tiene en cuenta factores externos o
internos).
6.2 La Estructura Municipal. - es el diseño final de la organización de la misma, las

distintas funciones y áreas se ven relacionadas entre si, bajo criterios adoptados en
14

22
la etapa de la organización. Por eso, cuando organizamos la Municipalidad lo

hacemos para dotarlo de una estructura y gobernarlo de manera eficiente. 15
Las Municipalidades Provinciales y Distritales se organizan y tienen como función

principal la atención de las necesidades de la población y en general la realización
de los fines previstos en la Ley Orgánica de Municipalidades y normas
complementarias.
6.3 La Estructura Orgánica Municipal:
Básicamente las Municipalidades deben organizarse en tres funciones

institucionales:
Función Gobierno. - La ejerce el Alcalde y los Regidores quienes tienen la

responsabilidad de definir los grandes objetivos institucionales, establecen las
Políticas y metas.
Función Ejecutiva. - La ejercen los órganos de Dirección de Apoyo y de Línea. Son

los responsables de ejecutar los Objetivos y Metas que establece el órgano de
Gobierno.
Función Técnica. - La ejercen los órganos de Asesoramiento, tienen la definición de

los Objetivos y Metas a implementarse.
6.4 Las Municipalidades se organizan básicamente mediante los siguientes

órganos:
ÓRGANOS DE GOBIERNO. - Son los encargados de establecer los objetivos y

políticas de desarrollo de la municipalidad y orientar la organización y gestión
municipal.
ÓRGANOS CONSULTIVOS, DE PARTICIPACIÓN Y/O DE COORDINACIÓN. - Son

15

23
los órganos encargados de la participación, coordinación y/o consultoría técnica,

para fines específicos, de los Órganos de Gobierno.
ÓRGANO DE CONTROL. - Es el responsable de cautelar, fiscalizar, evaluar y

fomentar la correcta utilización de los recursos que moviliza la Municipalidad.
ÓRGANO DE DEFENSA JUDICIAL. - Es el responsable de la defensa judicial de la

Municipalidad, encargado de la representación y defensa de los intereses y
derechos de la institución.
ÓRGANO DE DIRECCIÓN. - Es el encargado de dar cumplimiento a los objetivos y

políticas emanadas por los Órganos de Gobierno.
ÓRGANOS DE ASESORÍA. - Son los encargados de brindar asesoría a los distintos

órganos en los asuntos de su competencia.
ÓRGANOS DE APOYO. - Son los responsables de realizar acciones de apoyo

administrativo y técnico a los demás órganos de la Municipalidad.
ÓRGANOS DE LÍNEA. - Son los responsables de brindar y/o desarrollar los

servicios, actividades, proyectos y obras públicas en beneficio de la comunidad.
ÓRGANOS DESCONCENTRADOS. - Son los órganos municipales que ejercen

competencias por delegación de la Alcaldía.
ÓRGANISMOS DESCENTRALIZADOS. - Son instituciones con personería jurídica

de derecho público que ejercen, con autonomía, competencias en determinados
16
ámbitos territoriales y funcionales.
VII. ORGANIZACIÒN MUNICIPAL
Está conformado por la Alcaldía y el Concejo Municipal
7.1 La Alcaldía
16

24
Es el órgano ejecutivo del gobierno local, liderado por el alcalde, quien es el

representante legal de la Municipalidad y su máxima autoridad administrativa.
El marco legal municipalista concentra diversas atribuciones en el alcalde

otorgándole un poder muy fuerte frente al Concejo Municipal. Entre otros aspectos,
le otorga mayoría a su agrupación política al margen del porcentaje de votos
obtenidos durante el proceso electoral, así como la facultad de presidir el concejo
Municipal y tener voto dirimente. 17
Entre las atribuciones más importantes señaladas por la Ley Orgánica de

Municipalidades, podemos mencionar:
 Convocar, presidir y dar por concluidas las sesiones del concejo municipal.
 Ejecutar los acuerdos del concejo municipal, bajo responsabilidad.
 Proponer al concejo municipal proyectos de ordenanzas y acuerdos;
 Promulgar las ordenanzas y disponer su publicación.
 Dirigir la formulación y someter a aprobación del concejo el plan integral de
desarrollo sostenible local y el programa de inversiones concertado con la
sociedad civil, y dirigir su ejecución.
 Aprobar el presupuesto municipal, en caso de que el concejo municipal no lo
apruebe.
 Defender y cautelar los derechos e intereses de la municipalidad y los
vecinos.
 Celebrar los actos, contratos y convenios necesarios para el ejercicio de sus
funciones.
 Proponer al concejo municipal la creación, modificación, supresión o
exoneración de contribuciones, tasas, arbitrios, derechos y licencias.
 Resolver en última instancia administrativa los asuntos de su competencia de
acuerdo al Texto Único de Procedimientos Administrativos de la
Municipalidad.
Sin embargo, es necesario recordar que el Alcalde, si bien tiene un conjunto de

atribuciones establecidas en las leyes, es en lo fundamental un mandatario de
los(as) ciudadanos(as) del municipio, es decir, es su primer servidor público, en ese
17

25
sentido, tiene la obligación representar los intereses de la población, defendiendo y

18
protegiendo sus derechos, en una relación armónica eficiente y transparente.
7.2 El Concejo Municipal
Constituye un órgano de gobierno que cumple funciones normativas y de

fiscalización. Está integrado por el Alcalde y los regidores.
7.2.1 Atribuciones
Entre sus atribuciones principales están:
a) Aprobar y hacer el seguimiento de los siguientes instrumentos de Gestión:
 Plan de Desarrollo Municipal Concertado

 Presupuesto participativo
 Plan de Desarrollo Institucional
 Régimen de organización interior de la municipalidad
 Plan de Acondicionamiento territorial (sólo provinciales)
 Plan de Desarrollo Urbano
 Plan de Desarrollo Rural
 Sistema de Gestión Ambiental Local
 El reglamento de concejo municipal
 Proyectos de Ley de su competencia
 El presupuesto anual y sus modificaciones
 El Cuadro de Asignación de Personal
b) Aprobar, modificar o derogar ordenanzas.
c) Crear, modificar, suprimir o exonerar contribuciones, tasas, arbitrios, licencias

y derechos.
d) Otras atribuciones importantes son:
 Declarar la vacancia o suspensión de los cargos de alcalde y regidor.
18

26
 Aprobar proyectos de ley de su competencia.

 Aprobar normas que promuevan la participación vecinal.
 Constituir comisiones ordinarias y especiales.
 Aprobar el balance anual y la memoria de la gestión.
 Solicitar la realización de exámenes especiales, auditorías económicas y
otros actos de control.
 Autorizar al procurador público municipal a iniciar procesos judiciales
contra funcionarios, servidores o terceros a quienes el Órgano de Control
Institucional haya encontrado responsabilidad civil o penal; así como a
representar a la municipalidad en los procesos judiciales iniciados en su
contra, incluyendo a sus representantes.
 Aprobar endeudamientos internos y externos por mayoría calificada.
 Aprobar la donación, venta o préstamo de sus bienes.
 Aprobar la remuneración del alcalde y dietas de los regidores.
 Disponer el cese del gerente municipal.
 Fiscalizar la gestión de los funcionarios de la municipalidad.
 Aprobar y reglamentar los espacios de participación y concertación.
7.2.2 Reglamento Interno de Concejo
Es el instrumento normativo interno que establece la organización y funciones del

Concejo Municipal.
7.2.3 Las Comisiones de regidores
Son grupos de trabajo conformados por los regidores y regidoras de las distintas
agrupaciones políticas representadas en el Concejo. Se organizan al interior del
Concejo Municipal. Realizan estudios, formulan proyectos y propuestas para mejorar
la calidad de la gestión municipal. También emiten dictámenes sobre asuntos que
sean tratados en las sesiones de Concejo, fiscalizando de esta manera a la gestión
municipal en los asuntos vinculados con sus funciones.
Estas comisiones pueden ser de dos tipos:

27
a) Ordinarias. Cuya función es de carácter permanente. Por ejemplo, la

Comisión de Educación Cultura y Deportes, la Comisión de Vaso de Leche.
b) Especiales. Aquellas constituidas para realizar una actividad específica, de

carácter temporal, como, por ejemplo: para organizar los festejos por el
aniversario del distrito. En algunos casos, dada la autonomía municipal y
debido a que la Ley no establece mayor regulación, se convoca a participar
de tales comisiones de regidores a representantes de organizaciones
sociales. La regulación sobre su funcionamiento debe estar señalada en el
Reglamento Interno de Concejo.
7.2.4. Los Regidores
Son representantes de los ciudadanos, elegidos ante el Concejo Municipal para

asumir labores de producción normativa y de fiscalización de la gestión municipal,
así como también para la presentación de iniciativas y proyectos de mejora de la
gestión municipal. Su período de gestión es igual al de los alcaldes, es decir 4
años.19
Los regidores que trabajan como dependientes del sector privado o público gozan de
una licencia con goce de haber hasta por 20 horas semanales. No pueden ser
trasladados ni reasignados sin su expreso consentimiento.
Su empleador está obligado a mantener su mismo nivel remunerativo.
7.2.5. Atribuciones
 Proponer proyectos de ordenanzas y acuerdos.

 Formular pedidos y mociones de orden del día
 Asumir, por delegación del alcalde, sus funciones políticas.
 Fiscalizar la gestión municipal.
 Integrar comisiones ordinarias y especiales.
 Obligaciones
19

28
 Mantener comunicación con las organizaciones sociales e informar al concejo

municipal.
7.2.6.Responsabilidades
Son responsables individualmente por los actos violatorios de la Ley realizados

durante el ejercicio de sus funciones, y, solidariamente, por los acuerdos adoptados
contra la Ley durante el ejercicio de sus funciones. Salvo que salven sus votos
dejando constancia de ello en actas.
7.2.7. Impedimentos
No pueden ejercer funciones, cargos ejecutivos o administrativos, sean de carrera o

confianza, ni ocupar cargos de miembros de directorio, gerente u otro, en la misma
municipalidad o en empresas municipales del ámbito.
VIII. REGULACIÓN JURÍDICA DE LAS MUNICPALIDADES
 Constitución Política del Perú.

 Ley No 27972, Orgánica de Municipalidades y su Modificadora.
 Ley Nº 27783 de Bases de la Descentralización.
 Leyes y Normas que regulan las actividades y funcionamiento del Sector
Público.
 Normas Técnicas de los Sistemas Administrativos.
Las Municipalidades, están sujetas a las leyes y disposiciones que, de manera

general y de conformidad con la Constitución Política del Perú, regulan las
actividades y funcionamiento del Sector Público; así como a las normas técnicas de
los sistemas administrativos del Estado, que por su naturaleza son de observancia y
cumplimiento obligatorio.
IX. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS.
Es el conjunto de políticas, normas y procesos cuya finalidad es dar racionalidad,

29
eficacia y uniformidad a la Gestión Municipal, sistemas mas relevantes en la

Administración Pública, son los siguientes:
A.- SISTEMA DE GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS (PERSONAL)
El Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos establece, desarrolla y

ejecuta la política del Estado respecto del servicio civil; y, comprende el conjunto de
normas, principios, recursos, métodos, procedimientos y técnicas utilizados por las
entidades del sector público en la gestión de los recursos humanos. Se debe tener
en cuenta que el servicio civil es el conjunto de medidas institucionales por las
cuales se articula y gestiona el personal al servicio del Estado, que debe armonizar
los intereses de la sociedad y los derechos de las personas al servicio del Estado. 20
B.- SISTEMA NACIONAL DE ABASTECIMIENTO.

El Sistema Nacional de Abastecimiento es el conjunto interrelacionado de políticas,
objetivos, normas, atribuciones, procedimientos y procesos técnicos orientados al
racional flujo, dotación o suministro, empleo y conservación de los medios materiales
que utilizan las entidades del sector público.
C.- SISTEMA NACIONAL DE PRESUPUESTO PÚBLICO
El Sistema Nacional de Presupuesto es el conjunto de órganos, normas y

procedimientos que conducen el proceso presupuestario de todas las entidades del
Sector Público en todas sus fases (programación, formulación, aprobación,
ejecución y evaluación).
D.- SISTEMA NACIONAL DE TESORERIA

El Sistema Nacional de Tesorería es el conjunto de órganos, normas,
procedimientos, técnicas e instrumentos orientados a la administración de los fondos
públicos en las entidades del Sector Público, cualquiera sea la fuente de
financiamiento y el uso de los mismos.
E.- SISTEMA NACIONAL DE ENDEUDAMIENTO
20

30
El Sistema Nacional de Endeudamiento es el conjunto de órganos, normas y

procedimientos orientados al logro de una eficiente administración del
endeudamiento a plazos mayores de un año de las entidades y organismos del
Sector Público.
F.- SISTEMA NACIONAL DE CONTABILIDAD
El Sistema Nacional de Contabilidad es el conjunto de los órganos, políticas,

principios, normas y procedimientos de contabilidad de los sectores público y
privado, de aceptación general, y aplicados a las entidades y órganos que lo
conforman y que contribuyen al cumplimiento de sus fines y objetivos.
G.- SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA –SNIP.

El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) tiene por finalidad optimizar el uso
de los recursos públicos destinados a la inversión, mediante el establecimiento de
principios, procesos, metodologías y normas técnicas relacionadas con las diversas
fases de los proyectos de inversión.
El SNIP, fue creado con la finalidad de optimizar el uso de los Recursos Públicos
destinados a la inversión, mediante el establecimiento de principios, procesos,
metodologías y normas técnicas relacionados con las diversas fases de los
proyectos de inversión.
H.- SISTEMA NACIONAL DE DEFENSA JUDICIAL DEL ESTADO
El Sistema de Defensa Jurídica del Estado es el conjunto de principios, normas,

procedimientos, técnicas e instrumentos, estructurados e integrados funcionalmente
mediante los cuales los Procuradores Públicos ejercen la defensa jurídica del
Estado.
Este Sistema tiene la finalidad fortalecer, unificar y modernizar la defensa jurídica del
Estado en el ámbito local, regional, nacional, supranacional e internacional, en sede
judicial, militar, arbitral, Tribunal Constitucional, órganos administrativos e instancias
de similar naturaleza, arbitrajes y conciliaciones, la que está a cargo de los
Procuradores Públicos.

31
I.- SISTEMA NACIONAL DE CONTROL
El Sistema Nacional de Control es el conjunto de órganos de control, normas, métodos y

procedimientos estructurados e integrados funcionalmente, destinados a conducir y desarrollar el
ejercicio del control gubernamental en forma descentralizada.
Su actuación comprende las actividades y acciones en los campos administrativo, presupuestal,

operativo y financiero de las entidades y alcanza al personal que presta servicios en ellas,
independientemente del régimen que las regule.
Toda entidad del Estado está sujeta a control por parte de la Contraloría General de la Repúbli ca,
pues maneja recursos provenientes de fondos públicos. Estos fondos públicos provienen de la
recaudación, obtención o captación de dinero que forman parte del tesoro nacional.
X. PATRIMONIO MUNICIPAL
De acuerdo con la normativa local, podemos definir "el patrimonio local" como el
conjunto de bienes, derechos y acciones cuya titularidad corresponde a las
Entidades Locales.
Las Entidades Locales, como personas jurídicas de Derecho Público, con capacidad
plena para el ejercicio de sus funciones, necesitan también ser titulares de bienes y
derechos, para el cumplimiento de los fines que les están atribuidos por el
ordenamiento jurídico precisan contar con medios personales, materiales y
jurídicos., en lo relativo a los medios materiales, es decir, los bienes con los que
pueda contar un municipio para la satisfacción de las necesidades de sus
ciudadanos.21
Clases de bienes municipales
21
LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO CULTURAL EN LOS ÁMBITOS REGIONALES Y LOCALES - Magali
González Manco -Área de Asesoría legal Proyecto Qhapaq Ñan – Sede Nacional

32
Los bienes de las Entidades locales se clasifican en bienes de dominio público y

bienes patrimoniales. Los bienes de dominio público serán de uso o servicio público.
Asimismo, son bienes de dominio público los bienes comunales.
Bienes de dominio público
La noción de dominio público se construye sobre la base de tres elementos

determinantes; la titularidad (pertenece a una Administración Pública), su afectación
(a un uso o servicio público) y un régimen jurídico especial. En el ámbito local se
distinguen los siguientes:
 Son bienes de uso público los caminos y carreteras, plazas, calles, paseos,
parques, fuentes, canales, puentes y demás obras públicas de
aprovechamiento o utilización generales cuya conservación sean de la
competencia de la Entidad local.
 Son bienes de servicio público los destinados directamente al cumplimiento de

fines públicos de responsabilidad de las Entidades Locales, tales como
Palacios Municipales y, en general, edificios que sean de las mismas, camales,
mercados, postas médicas, hospitales, albergues, cunas, bibliotecas,
cementerios, elementos de transporte, piscinas y campos de deporte y, en
general, cualesquiera otros bienes directamente destinados a la prestación de
servicios públicos o administrativos.
Bienes comunales
Son bienes comunales los bienes de los municipios o de las Entidades Locales
Menores cuyo aprovechamiento corresponda al común de los vecinos. La titularidad
les corresponde al municipio y el aprovechamiento a los vecinos.
Bienes patrimoniales
Son bienes patrimoniales o de propios los que, siendo propiedad de la Entidad

Local, no estén destinados a uso público ni afectado a algún servicio público, y
puedan constituir fuentes de ingresos para el erario de la Entidad. Así, la propiedad

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intelectual de una obra literaria, científica o artística de la entidad; las patentes de

invención, etc.
XI. OBLIGACIONES MUNICIPALES: INVENTARIO, REGISTRO Y

DEFENSA DE LOS BIENES
Los Municipios tienen la obligación de formar Inventario valorado de todos los bienes
y derechos que les pertenecen. Siendo este, por lo tanto, el catálogo o relación
circunstanciada de todos los bienes y derechos de cualquier clase que pertenezcan
al municipio. El inventario refleja la totalidad de bienes y derechos de la entidad.
Los bienes se reseñarán en el inventario por separado agrupándolos en los

siguientes epígrafes:
1. Inmuebles
2. Muebles de carácter histórico, artístico o de considerable valor económico
3. Vehículos
4. Terrenos
5. Muebles (no incluidos en los grupos anteriores)
6. Semovientes (animales)
7. Bienes y derechos revertibles (bienes que pertenecerán a la Entidad pasado
cierto día o cumplida cierta condición)
8. Bienes de dominio público.

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“AÑO DE LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN E IMPUNIDAD”

LA LEGISLACIÓN MUNICIPAL EN EL PERÚ

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capitulación de Toledo el 26 de junio de 1529. El virreinato forma más elevada del

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atribuciones se consideraba la instrucción pública y la salubridad. Los alcaldes eran

Constitución de 1823.-Establecía en su artículo 138° que “en todas las poblaciones

Constitución de 1828.- Derogada la constitución vitalicia de 1826 por el Congreso

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que sus peticiones a las autoridades deben ceñirse exclusivamente a las

Constitución de 1834.- Esta constitución no tenía en cuenta el factor población ni

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Constitución de 1856.- Luego de haberse restablecido las Municipalidades por ley

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municipales, y en los demás pueblos de menos mil habitantes funcionaban tres

Constitución de 1867.- En su Artículo 115°, establecía que habrá municipalidades

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y agencias municipales en los distritos. Dejando a una ley la determinación de sus

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Constitución de 1920.- En su Título XVI se ocupaba de las municipalidades y en

Constitución de 1979.- En su Capítulo XII, artículos del 252° al 258° establecían

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reservada a otros organismos públicos que tienden a satisfacer necesidades

Constitución de 1993.- La presente constitución en comparación con la de 1979

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de municipalidades-Ley 27972, el municipio se conceptualiza y redefine como el

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no muy profundos en todos los temas de la administración pública, pero si los

Siendo consecuentemente el gobierno local parte de la estructura del gobierno

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2.1 IMPORTANCIA DEL MUNICIPIO

"Su importancia radica en que afronta tres dimensiones claves: a) reforma la

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Se podría decir que sin estos elementos, no existiría el municipio. En consecuencia,

 POBLACIÓN.- No viene ser más que las personas que habitan en la

Comprende pues a la población ser la característica fundamental del

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definido como Estado o Municipio. Sin la existencia de lo vecinal, no se

Para Teresita Rendón Huerta Barrera: "El concepto de población no atiende a

 EL TERRITORIO.- Sin territorio no puede existir o no puede haber

En el Perú existen municipios que por su naturaleza territorial se les denomina

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Pero doctrinariamente se ha escrito mucho respecto a la definición del

 AUTORIDAD COMÚN.- Es importante señalar que "el municipio debe además

La autoridad común para el municipio deberá estar investida del poder

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 ORGANIZACIÓN.- Se constituye el municipio a través de una organización

III. MARCO LEGISLATIVO, ORGANIZACIÒNAL Y ADMINISTRATIVO

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IV. LAS MUNICIPALIDADES: ENTIDADES QUE COMPRENDE Y SU

Las Municipalidades son instancias Descentralizadas correspondientes a los niveles

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4.1 AUTONOMIA POLITICA. - Como elemento de la autonomía Local, pueden

4.2 LA AUTONOMIA ADMINISTRATIVA. - se refleja en la posibilidad de emitir

4.3 LA AUTONOMIA ECONOMICA. - se da en dos aspectos; en la posibilidad de

a) Municipalidades Provinciales, ejercen el gobierno local en las demarcaciones

b) Municipalidades Distritales, ejercen el gobierno local en las demarcaciones