Centro Nacional de Desarrollo e Investigación en Tecnologı́as Libres (CENDITEL)

Revista Electrónica Conocimiento Libre y Licenciamiento (CLIC), Mérida – Venezuela

ISSN: 2244-7423

Planificación Estratégica Participativa

Johanna Alvarez Cooz
Centro Nacional de Desarrollo e Investigación en Tecnologı́as Libres – CENDITEL
Mérida, Venezuela
jalvarez@cenditel.gob.ve

Fecha de recepción: 30/11/2017

Fecha de aceptación: 04/12/2017
Pág: 11 – 24

Resumen
En este artı́culo se describe la experiencia obtenida durante los procesos de
investigación, desarrollo y apropiación generados en el marco del proyecto
“Planificación Estratégica Participativa”, el cual ha sido planteado para abordar
problemáticas y necesidades en el área de la planificación pública venezolana,
especı́ficamente en el contexto de la administración pública y en el ámbito
comunal. El trabajo muestra las bases conceptuales del proyecto, las propuestas
metodológicas desarrolladas en el área de planificación, y los productos que apoyan
la implementación de dichas propuestas.

Palabras clave: Planificación, estrategia, participación, administración pública,

comunidades.

Introducción
Este escrito presenta la experiencia obtenida como parte del proyecto de planificación que
adelanta el Centro Nacional de Desarrollo e Investigación en Tecnologı́as Libres (CENDITEL)
desde hace algunos años. En especı́fico relata el propósito de dicho proyecto, el camino recorrido
en términos de investigación, desarrollo y apropiación, ası́ como los productos generados
y el impacto de éstos en las prácticas de planificación pública. Este proyecto tiene como
objetivo la generación de herramientas tecnológicas que apoyen los procesos de planificación
en la administración pública y en espacios comunales, a fin de orientarlos hacia prácticas
participativas, con visión estratégica, que deriven en polı́ticas y acciones concretas para dar
respuesta a las necesidades y problemáticas del paı́s.
La narrativa de esta experiencia inicia con el planteamiento de los problemas que se abordan
con el proyecto, seguidamente se indican las bases conceptuales del mismo y se presentan las
propuestas de planificación estratégica participativa. Posteriormente se describe brevemente
los productos generados en el proyecto, a raı́z de las propuestas metodológicas, indicándose los
procesos de implementación de los mismos y sus impactos en el ámbito de la administración
pública.

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Problemas
El contexto que aborda el proyecto en el área de planificación pública se encuentra
circunscrito a dos espacios de acción: administración pública y comunidades. En estos espacios
el proyecto atiende un conjunto de problemáticas y necesidades planteadas por actores que
hacen vida en estos espacios. A continuación se mencionan las problemáticas y necesidades más
importantes.
En el ámbito de la administración pública nacional se observan:

• Prácticas centralizadas de planificación que operan bajo desarticulación entre las

instituciones públicas, ası́ como entre éstas y los sectores sociales.
• Desarticulación entre los niveles estratégicos y operativos requeridos en todo proceso de
planificación.
• Carencia de procesos estables para la formulación de planes estratégicos y operativos.
• Carencia de herramientas para seguimiento y evaluación de impacto de polı́ticas públicas.

En el ámbito comunal se observan:

• Carencia de herramientas para realización de diagnósticos comunitarios, ası́ como para la

formulación de planes y proyectos.
• Ausencia de una estructura de procesos que facilite la sistematización de la información.
• Insuficientes procesos de formación para el uso de herramientas que faciliten la planificación
comunal.

Estas problemáticas reflejan una situación muy poco favorable para el ejercicio pleno de
procesos de planificación pública, participativa y democrática, como los planteados en el Ley
Orgánica de Planificación Pública y Popular. De allı́ la importancia de ejecutar acciones
que desde los espacios de ciencia y tecnologı́a permitan aportar herramientas en el área de
planificación, que permitan el desarrollo de procesos estratégicos articulados entre el Estado y
los sectores sociales, a fin de abordar los problemas y necesidades del paı́s.

Objetivos
Objetivo general: Desarrollar tecnologı́as que apoyen procesos de planificación
participativa entre el Estado y los sectores sociales, orientados a la formulación, ejecución
y seguimiento de polı́ticas públicas.

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Objetivos especı́ficos:
• Proponer e implementar prácticas de planificación participativa entre la administración
pública nacional y los sectores sociales, que tributen a la formulación y ejecución de
polı́ticas públicas.
• Desarrollar sistemas de información que apoyen las prácticas propuestas en el área de
planificación participativa.
• Desarrollar procesos de formación para la implementación adecuada de las prácticas y
herramientas propuestas en el área de planificación participativa.

Bases conceptuales
En el medio académico de la planificación de acciones se ha generado una gran cantidad
de aportes a nivel metodológico y de herramientas de software, muchos de éstos orientados
al sector privado y otros al sector público. En el caso de este proyecto se ha realizado una
revisión bibliográfica de varios autores que han brindado aportes significativos referidos a
tópicos como: red participativa de gobierno, planificación estrategia, planificación estratégica
situacional, indicadores de desempeño, planificación y presupuesto comunal.
A continuación se presenta en resumen de las ideas más relevantes de los tópicos
mencionados, las cuales han servido de referencia para las propuestas metodológicas generadas
desde CENDITEL para apoyar procesos de planificación a nivel comunal y de la administración
pública nacional.
En el área de planificación estratégica e indicadores de desempeño se han tomado ideas
planteadas por el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y
Social (ILPES)[1], el cual forma parte de la Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL). En especı́fico de este planteamiento se estudia la toma de decisiones a
nivel organizacional, con base a la definición de cursos de acción para alcanzar objetivos a
mediano y/o largo plazo. En este caso la definición de misión, objetivos estratégicos, estrategias,
indicadores y metas representa el eje medular del proceso de planificación propuesto.
En lo que concierne a la planificación estratégica situacional se han estudiado varios de
los temas propuesto por Matus, C., (1978;[4] 1980;[5]; 1982[6]; 1985[7]; 1987[8] y 2000[9]), los
cuales se han tomado como referencia para la mayorı́a de las ideas sobre las que se sustentan
las propuesta de planificación generadas desde CENDITEL. Estas ideas se circunscriben a la
explicación de situaciones con base a las interpretaciones de los actores involucrados en éstas,
ası́ como al estudio de los problemas y causas que conforman tales situaciones. Adicionalmente,
se han revisado las ideas propuestas por este autor en lo que respecta a la formulación de
polı́ticas, estrategias y operaciones (proyectos), ası́ como en lo concerniente al estudio de actores
y construcción de viabilidad a polı́ticas públicas.
En el ámbito de la planificación participativa se han analizado ideas planteadas por Blanco,
I y Gomà, R. (2003)[2] relacionadas al tema de red participativa de gobierno. En este área
se ha estudiado la propuesta de articulación entre actores para solventar problemas sociales a

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través de la conformación de redes de acción a nivel nacional, en las que los nodos de la red
se encuentran representados por comunidades, instituciones públicas, productores, entre otros
sectores, que buscan compartir áreas de acción y proyectos de ciudad.
En lo que respecta a planificación comunitaria se han tomado ideas de la propuesta realizada
por Harnecker, C. y López, N. (2009)[3]) en torno al diagnóstico participativo, el planteamiento
de aspiraciones de la comunidad y la formulación de proyectos integrales comunales. Asimismo,
se ha estudiado el planteamiento de presupuesto por proyecto desarrollado por Zambrano, K.
(2008)[11]) y el Método Altadir de Planificación Popular propuesto por Matus, C., (2007)[10].
Cabe destacar que también han sido consideradas las experiencias y propuestas planteadas
desde el Ministerio del Poder Popular de Planificación (MPPP), quien ha participado en
el desarrollo de estas propuestas ası́ como en la implementación de las mismas. Dicha
participación ha generado una discusión de ideas que ha permitido la adecuación de las
propuestas mencionados al contexto de la administración pública venezolana y a la estructura
organizacional actual en el marco comunal.

Propuestas metodológicas sobre planificación estratégica

participativa para la administración pública nacional y para espacios
comunales
Las dos propuestas metodológicas generadas se fundamentan en cuatro procesos principales:
el estudio de situaciones de interés, el estudio de problemas, el planteamiento de polı́ticas y la
formulación de proyectos.
El primer proceso comprende la explicación de situaciones con base a las interpretaciones
que sobre éstas tengan los actores involucrados, las cuales se plantean en términos de
problemas observados y metas esperadas, ası́ como en términos de potencialidades o fortalezas
contempladas en los contextos de la situación de interés (ver Figura 1).
En el ámbito de la administración pública los actores llamados a realizar dicho estudio lo
conforman las instituciones públicas y los sectores sociales (sector educativo, sector salud, sector
privado, comunidades, etc.) a los cuales atienden estas instituciones. En este caso debe darse
una interacción entre dichos actores para reconocer los problemas, metas y potencialidades que
existen en estos sectores, y que demandan una acción articulada entre estos y el Estado. En el
ámbito comunal los actores responsables de realizar el estudio de las situaciones de interés sobre
las cuales se requiere planificación de acciones, corresponden a los voceros comunales y demás
integrantes de la comunidad, ası́ como a las organizaciones de carácter público y/o privado que
guarden algún tipo de relación con la comunidad.
En el contexto comunal la explicación de las situaciones de interés se plantea en cuatro
ámbitos: fı́sico, social - prestación de servicios, económico y polı́tico. En el ámbito fı́sico se
requiere una identificación de problemas, metas y potencialidades referentes a las condiciones
geofı́sicas presentes en la comunidad, es decir, se determinan los riesgos o potencialidades con
relación a los cuerpos de aguas cercanos a la comunidad, ası́ como los riesgos o potencialidades
respectivos a los suelos que sostienen los espacios habitables, de tránsito y productivos. En

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el ámbito social – prestación de servicios se indican problemas, metas y potencialidades con

relación a la calidad de los servicios públicos con los que cuenta la comunidad.

Figura 1: Proceso para la explicación de situaciones.

En el ámbito económico se precisan problemas, metas y potencialidades en términos de

la capacidad productiva de los actores comunitarios, mientras que en el ámbito polı́tico se
determinan problemas, metas y potencialidades relacionadas a la capacidad de auto-gobierno
de las comunidades.
El segundo proceso contempla un análisis de los problemas identificados en las situaciones
estudiadas, lo cual implica la determinación de sus causas, el establecimiento de relaciones
entre problemas según las causas que los generen, ası́ como una identificación de causas crı́ticas
que constituyen el origen real de los problemas identificados. Este tipo de causas representa el
insumo principal para el tercer proceso, dado que permite orientar las polı́ticas a la ejecución
de acciones dirigidas a perseguir resultados pertinentes y efectivos. Igualmente que en el
proceso anterior, para realizar el análisis de los problemas se requiere de la participación de los
actores que conforman el ámbito de planificación para cual se realiza tal análisis (comunal o
administración pública) (ver Figura 2).

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Figura 2: Proceso para el análisis de problemas.

El tercer proceso implica la formulación, ejecución y seguimiento de polı́ticas direccionales

del plan. Este proceso involucra cinco actividades: planteamiento de polı́ticas, estudio de
viabilidad de las polı́ticas propuestas, definición de estrategias, formulación de proyectos,
seguimiento y control del plan (ver Figura 3). Cada una de estas actividades serán descritas a
continuación.
En la primera actividad se plantean las polı́ticas con base a las causas crı́ticas de los
problemas estudiados, sus posibles formas de solución, las metas esperadas y los planes
públicos de orden superior. En la segunda actividad se realiza un estudio de viabilidad de
las polı́ticas propuestas, fundamentado sobre los requerimientos necesarios para llevarlas a
cabo y sobre el control de éstos por parte de los actores involucrados en la ejecución del plan.
Adicionalmente, esta actividad incluye la construcción de viabilidad para aquellas polı́ticas
que resulten inviables, dado que no se cuente con el control absoluto sobre los requerimientos
necesarios para materializarlas. Para realizar estas dos primeras actividades es necesario contar
con un grupo multidisciplinario de expertos en las áreas asociadas a los problemas identificados
en las situaciones de interés.
La tercera actividad comprende la definición de estrategias para materializar las polı́ticas,
en ella se plantean el conjunto de acciones (proyectos) a desarrollar durante el perı́odo de
ejecución de un plan. Las estrategias deben ser planteadas de manera articulada entre los
actores con competencia en las áreas de acción asociadas a cada polı́tica, pues ello evita la
duplicación innecesaria de esfuerzos y permite la ejecución de acciones que brinden mejores
resultados en función de la colaboración entre dominios de competencia. Estas tres actividades
forman parte del nivel estratégico de planificación, las cuales constituyen la guı́a para orientar
la planificación operativa. Es importante destacar que tanto las polı́ticas como las estrategias

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deben ser modificadas dentro del perı́odo de ejecución del plan, en caso de que ası́ se requiera,
dado los cambios que se puedan presentar en los contextos en los cuales se dan las situaciones
de interés.
En la cuarta actividad se formulan las acciones o proyectos que conforman cada estrategia,
lo cual implica el planteamiento de las acciones especı́ficas requeridas para desarrollar cada
proyecto, con su respectivo cronograma de entrega de productos y programación financiera.
Esta actividad comprende la fase de planificación operativa derivada de una fase previa de
planificación estratégica, que permite orientar las acciones u operaciones para alcanzar las
metas propuestas con relación a los problemas y causas abordadas por las polı́ticas del plan.
Esta ultima actividad involucra una fase de seguimiento y control del plan con base a indicadores
de desempeño que permitan observar los resultados de su ejecución, a fin de generar reportes
que brinden apoyo a la toma de decisiones en cuanto a la necesidad de reorientar proyectos,
estrategias o polı́ticas, si los resultados no son los esperados conforme a las metas propuestas.

Figura 3: Proceso para la formulación, ejecución y seguimiento de polı́ticas direccionales del

plan.

Productos generados
Como se mencionó en la parte introductoria de este escrito el desarrollo del proyecto engloba
un conjunto de actividades en las áreas de investigación, desarrollo y apropiación, de las cuales
se han obtenido una serie de resultados que dan cuenta del trabajo realizado en estas áreas, y
que han permitido alcanzar los objetivos trazados en el proyecto para abordar las problemáticas
que dieron origen al mismo. A continuación se listan los productos desarrollados según al área
que corresponden.

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En el área de investigación:
• Metodologı́a de Planificación Estratégica Situacional para la la Administración Pública
Nacional.
• Metodologı́a de Planificación Integral para Espacios Comunales.

Ambas metodologı́as se sustentan en los procesos descritos en la sección 4, los cuales

contienen ciertas adaptaciones para el ámbito de aplicación, a saber: administración pública y
espacios comunales.

En el área de desarrollo:
• Sistema Integral de Planificación Estratégica Situacional para la Administración
Pública Nacional (SIPES-APN): este sistema fue desarrollado para apoyar los procesos
contemplados en la Metodologı́a de Planificación Estratégica Situacional para la
Administración Pública Nacional (ver Figura 4). El SIPES-APN cuenta con cuatro
módulos:
ˆ Gestión de Entes Planificadores: permite el registro de entes planificadores y de los
usuarios asociados a cada ente, según el nivel de planificación al que correspondan.
Actualmente el sistema contempla cuatro niveles de planificación:
◦ El primer nivel corresponde al ente rector en planificación dentro de la
administración pública nacional, el Ministerio del Poder Popular de Planificación
(MPPP).
◦ El segundo nivel pertenece a los ministerios y poderes públicos del Estado
Venezolano. A los dos primeros niveles descritos corresponde en mayor grado de
responsabilidad la ejecución de procesos de planificación estratégica, que deben
ser llevados a cabo con la participación de entes del tercer y cuarto nivel de
planificación, ası́ como con la colaboración de los sectores sociales.
◦ El tercer nivel comprende los entes adscritos a los órganos públicos del segundo
nivel de planificación.
◦ El cuarto nivel corresponde a las instituciones adscritas a entes del tercer nivel
de planificación. A estos dos últimos niveles compete la mayor responsabilidad en
la ejecución de procesos de planificación operativa, los cuales son realizados con
base a las lı́neas estrategias propuestas en los dos primeros niveles.
ˆ Explicación Situacional: gestiona la información referida a la explicación de las
situaciones que requieren planificación de acciones, ello desde un proceso participativo
en el cual aportan su interpretación sobre dichas situaciones los entes de todos los
niveles de planificación.
ˆ Polı́ticas Direccionales: permite la formulación de polı́ticas y estrategias con base a la
información gestionada en el módulo Explicación Situacional.

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ˆ Proyectos Operativos: gestiona información sobre las etapas de formulación,

seguimiento y reformulación de proyectos operativos propuestos para materializar las
polı́ticas planteadas en el módulo Polı́ticas Direccionales.

Figura 4: Página principal del SIPES-APN.

• Sistema Automatizado de Planificación Integral Comunal (SAPIC): este sistema se

encuentra actualmente en desarrollo, el mismo ha sido diseñado para apoyar los procesos
contemplados en la Metodologı́a de Planificación Integral para Espacios Comunales (ver
Figura 5). El SAPIC comprende cuatro módulos:
ˆ Gestión de Usuarios: permite el registro de consejos comunales y comunas, ası́ como
el registro de los voceros asociados a estas organizaciones.
ˆ Explicación Situacional de la Comunidad: gestiona la información referida a la
explicación de las situaciones que requieren planificación de acciones en una
comunidad, en términos de las caracterizaciones fı́sica, social - prestación de servicios,
económica y polı́tica.

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ˆ Estudio de Problemas de la Comunidad: permite registrar información referida a la

descripción de los problemas identificados en una comunidad, con base a la información
registrada en el módulo anterior.
ˆ Gestión del Plan de Desarrollo Integral de la Comunidad: este módulo permite la
formulación de proyectos comunitarios, ası́ como la generación del plan comunal, el
cual contempla información sobre los problemas y potencialidades de la comunidad
(recopilados en los módulos anteriores) y de los proyectos registrados.

Figura 5: Página principal del SAPIC.

En el área de apropiación:
• Curso en Lı́nea sobre la Metodologı́a de Planificación Estratégica Situacional para la
Administración Pública Nacional: este curso ha sido diseñado con la finalidad de promover
espacios de formación y aprendizaje en torno a la metodologı́a de planificación para la
administración publica desarrollada por CENDITEL, a fin de generar procesos articulados

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entre el Estado y los sectores sociales que posibiliten la resolución de problemas comunes
en colectivo (ver Figura 6).

Figura 6: Página principal del curso sobre la Metodologı́a de Planificación Estratégica

Situacional para la Administración Pública.

• Curso en Lı́nea sobre la Metodologı́a de Planificación Integral para Espacios Comunales:

este curso tiene como objetivo generar procesos de apropiación en torno a la metodologı́a
de planificación comunal propuesta por CENDITEL, que faciliten el desarrollo de prácticas
de planificación que tributen al desarrollo integral de las comunidades (ver Figura 7).

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Figura 7: Página principal del curso sobre la Metodologı́a de Planificación Integral para Espacios
Comunales.

Implementación de los productos generados

A continuación se indican los procesos en los cuales han sido implementados los productos
generados en este proyecto.
• Formulación del Plan Operativo Anual 2017: este proceso fue llevado a cabo de manera
conjunta entre el MPPP y la Fundación CENDITEL. Durante dicho proceso los entes
de la administración pública formularon sus planes operativos haciendo uso del módulo
“Proyectos Operativos” del SIPES-APN. Se obtuvo una participación de 584 entes, lo que
implicó un registro aproximado de 3440 usuarios funcionales pertenecientes a las áreas de
planificación de cada ente.
• Formulación del Plan Operativo Anual 2018: durante este proceso el MPPP y la Fundación
CENDITEL implementaron tanto el curso sobre la metodologı́a de planificación para la
administración pública, como la mayorı́a de los módulos del SIPES-APN. La elaboración
de este plan implicó un proceso de formación en la práctica de planificación que permitió

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a cada ministerio y poder público del Estado Venezolano hacer uso del SIPES-APN
para formular sus planes estratégicos, definiendo ası́ sus polı́ticas direccionales, las cuales
sirvieron de guı́a en el proceso de formulación de los planes operativos 2018 que sus entes
adscritos registraron en este sistema.
En el curso participaron un total de 1073 representantes de entes públicos. En la segunda
etapa de uso del SIPES-APN se incremento en 596 el número de entes registrados, mientras
que el número de usuarios funcionales aumento alrededor de 3464 funcionarios.
• Implementación del primer curso de planificación para espacios comunales: este curso
fue dictado durante el mes de noviembre de 2017, con una participación variada entre
representantes de comunidades e instituciones de educación superior a nivel nacional,
sumando un total de 236 participantes.

Impacto de los productos generados

Seguidamente se presentan los impactos generados en las prácticas de planificación en la
administración pública, descritos desde el MPPP como resultado de la implementación de los
productos desarrollados en el proyecto para este ámbito:
• Estandarización en los procesos de formulación de planes estratégicos y operativos.
• Mejora de las actividades de formación requeridas en los procesos de formulación de planes
estratégicos y operativos.
• Articulación entre planificación estratégica y operativa, en función de la cual se logró la
formulación del Plan Operativo Anual (POA) 2018, que abordar polı́ticas propuestas por
ministerios y poderes públicos para dar respuesta al Plan de Desarrollo Económico y Social
de la Nación, ası́ como a problemas y necesidades del paı́s.
• Posibilidades de realizar análisis sobre veracidad y coherencia de los problemas, causas,
polı́ticas y proyectos del POA 2018.
• Aumento en la variedad de las herramientas para dar seguimiento al proceso de formulación
y ejecución de proyectos operativos.
• Mayor control de la nación sobre el sistema de planificación que utiliza para formular y
dar seguimiento a sus polı́ticas públicas, dado que este sistema (SIPES-APN) se encuentra
desarrollado bajo software libre.

Bibliografı́a
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Santiago de Chile: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y
Social.
[2] Blanco, I y Gomà, R. (2003). Gobiernos locales y redes participativas: retos e innovaciones.
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[4] Matus, C. (1977). Planificación de Situaciones. Venezuela: Fondo Editorial Altadir.
[5] Matus, C. (1978). Estrategia y Plan. México: Siglo Veintiuno Editores.
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[7] Matus, C. (1982). Polı́tica y Plan. Venezuela: IVEPLAN.
[8] Matus, C. (1985). Planificación Libertad y Conflicto (Fundamentos de la reforma del sistema
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[10] Matus, C. (2000). Método MAPP. Método ALTADIR de planificación popular. Venezuela:
Fondo Editorial Altadir.
[11] Zambrano, K. (2008). Planificación Comunal. Venezuela: S-PLANYNG KILIAN ZD.

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