Estatutaria

Sentencia C-100/22
ASISTENCIA MILITAR EN CÓDIGO NACIONAL DE SEGURIDAD Y

CONVIVENCIA CIUDADANA-No vulnera cláusula de reserva de ley
estatutaria
El artículo 170 de la Ley 1801 de 2016 no vulnera la cláusula de reserva de ley

estatutaria. Por un lado, en tanto no versa sobre componentes mínimos o elementos
que hagan parte del núcleo esencial de algún derecho fundamental en concreto, y
aunque la norma podría tener alguna incidencia en el ejercicio de esta clase de
derechos, se trata de un escenario relacionado con el impacto generado por la
aplicación de la asistencia militar, eventos que estarían relacionados con
situaciones particulares que escapan al control abstracto de constitucionalidad a
cargo de esta Corporación. Por el otro, porque pese a la similitud en algunos
aspectos de la asistencia militar y el estado conmoción interior, el alcance,
naturaleza y finalidades que ambas figuras persiguen son diferentes.
ASISTENCIA MILITAR-Medio material de policía de aplicación

excepcional
ASISTENCIA MILITAR-Alcance
(…) la asistencia militar, se constituye en primer lugar, en un apoyo temporal y

excepcional, que prestan las Fuerzas Militares cuando tienen ocurrencia hechos de
grave alteración de la seguridad y la convivencia, o ante riesgo o peligro
inminente, o para afrontar emergencia o calamidad pública. Se trata de un apoyo,
reitérese, que se prestará a las funciones que materialmente le corresponden a la
Policía Nacional. La asistencia militar pueda ser calificada como un medio
material de policía en concordancia con lo dispuesto en el artículo 149.15 de la
Ley 1801 de 2016[58], de aplicación excepcional conforme a lo establecido en los
artículos 22 y 170 ejusdem.
ASISTENCIA MILITAR-Límites
Las Fuerzas Militares, en ningún caso podrían usar su capacidad bélica en contra
de la ciudadanía; por el contrario, al ejercer la asistencia militar se sujetan a las
reglas, principios, límites y deberes que el ordenamiento determina para adelantar
la actividad y los medios de policía, pues reitérese, la asistencia militar se
constituye en un apoyo a la
Policía para concretar sus funciones y su objeto, en ese sentido todos los límites,
principios y deberes que le son exigibles a la policía, allí le serán exigibles a quien
apoya dicha labor.
FUERZAS MILITARES-Competencia en materia de seguridad ciudadana
Las Fuerzas Militares no pierden sus finalidades constitucionales; sin embargo, de

manera temporal y en virtud de la invocación excepcional de la medida de
asistencia militar, entran a apoyar actividades de policía en pro de la restitución de
la convivencia y, por ende, del orden constitucional, cuando se presenten “hechos
de grave alteración de la seguridad y la convivencia lo exijan, o ante riesgo o
peligro inminente, o para afrontar emergencia o calamidad pública”. Es así como
la concurrencia de las Fuerzas Militares en apoyo de la Policía Nacional
2
materializa los principios de colaboración y coordinación de entidades públicas

consagrados en el artículo 209 superior y, no infringe ni confunde las
competencias determinadas en los artículos 217 y 218 constitucionales.
COLABORACION ARMONICA ENTRE ORGANOS DEL ESTADO-

Alcance
La jurisprudencia de la Corte ha entendido que cada órgano del Estado tiene un

conjunto determinado de funciones, las cuales debe mantener dentro de su esfera
propia de competencias, para que no se desfigure el diseño constitucional. Sin
embargo, esta Corporación también ha reconocido que existe un deber de
colaboración entre los diferentes órganos del estado que tienen competencias sobre
la seguridad ciudadana, el cual permite que las entidades se presten apoyo entre sí
para garantizar la preservación del orden público, sin que lo anterior implique
desconocer el reparto funcional de competencias ni dar lugar a una ruptura de la
división de poderes, de modo que un determinado órgano termine ejerciendo las
funciones atribuidas por la Carta a otro. En consecuencia, resulta compatible con
la Constitución que las Fuerzas Militares realicen actividades de policía de
manera excepcional y subsidiaria para apoyar a la Policía Nacional.
PROTOCOLOS ESTABLECIDOS POR LA POLICÍA NACIONAL-

Naturaleza
Los protocolos a los que se refiere la norma demandada son lineamientos

logísticos que no están suplantando la competencia legislativa, ni ordinaria, ni
estatutaria -regulación de derechos fundamentales-.
MEDIOS MATERIALES DE POLICÍA-Definición
PODER DE POLICIA, FUNCION DE POLICIA Y ACTIVIDAD DE

POLICIA-Distinción
FUNCION DE POLICIA-Limitaciones
ACTIVIDAD DE POLICIA-Límites
POLICIA NACIONAL-Concepto/POLICIA NACIONAL-Finalidad

primordial/FUERZAS MILITARES-Finalidad
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Autoridades policivas deben

observarlo
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Contenido y alcance
La jurisprudencia constitucional también ha sido constante y pacífica sobre el

contenido y alcance de la reserva de ley estatutaria al sostener que el fundamento
de la cualificación especial y rigurosa de estas leyes recae en los siguientes tres
argumentos: “(i) la naturaleza superior de este tipo de normas requiere superior
grado de permanencia en el ordenamiento y seguridad jurídica para su aplicación;
(ii) por la importancia que para el Estado tienen los temas regulados mediante
leyes estatutarias, es necesario garantizar mayor consenso ideológico con la
intervención de minorías, de tal manera que las reformas legales más importantes
3
sean ajenas a las mayorías ocasionales y, (iii) es necesario que los temas claves
para la democracia tengan mayor debate y consciencia de su aprobación, por lo
que deben corresponder a una mayor participación política”.
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN REGULACION DE

DERECHOS FUNDAMENTALES-Reiteración de jurisprudencia
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE DERECHOS

FUNDAMENTALES-Interpretación restrictiva
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Criterios para su determinación

respecto de derechos fundamentales
ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y limitado

RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE ESTADOS DE
EXCEPCION-Alcance
La reserva de ley estatutaria en materia de estados de excepción prevista en el

literal e) del artículo 152 superior hace referencia a la regulación integral o
modificación de los estados de excepción, que corresponden a: (i) facultades
atribuidas al Gobierno durante los estados de excepción; (ii) los controles al
ejercicio de las facultades excepcionales; (iii) y las garantías fundamentales y los
límites a sus restricciones. Por lo tanto, en regulaciones parciales debería
demostrarse que la norma regula o modifica alguno de los aspectos definidos en la
LEEE.
CONMOCION INTERIOR-Presupuestos para su declaratoria

ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR Y ASISTENCIA MILITAR-
Diferencias
Las diferencias más notables entre el estado de excepción de la conmoción interior

y la asistencia militar, corresponden a: i) La gravedad de la situación: Los estados
de excepción responden a situaciones graves e inminentes que pongan en peligro la
estabilidad institucional, la seguridad y soberanía del Estado, la convivencia
ciudadana, o la perturbación o amenaza igualmente grave e inminente del orden
económico, social o ecológico del país, o la grave calamidad pública. ii) No pueda
ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de
policía. Conforme con este presupuesto sólo se puede acudir al estado de
conmoción interior cuando las herramientas jurídicas ordinarias a disposición de
las autoridades estatales no permitan conjurar la grave alteración del orden
público que amenaza gravemente la seguridad del Estado, la estabilidad
institucional o la convivencia ciudadana. El alcance del estado de excepción no se
agota en una medida para conjurar la situación de anormalidad. Por el contrario,
la exigencia de una única medida vb. la asistencia militar confrontaría los
presupuestos fácticos del estado de excepción. De manera que, la gravedad de la
situación que origina el estado de excepción le otorga un amplio plexo de
facultades al Presidente de la República, situación en la que existe un rediseño
transitorio del sistema constitucional. Esta circunstancia no se puede equiparar
con la específica y limitada posibilidad de apoyo de las fuerzas militares a la
Policía Nacional para el ejercicio de las funciones de policía.
4
Referencia: Expedientes D-14317 y D-14319.
Demandas de inconstitucionalidad contra el

artículo 170 de la Ley 1801 de 2016 “Por la
cual se expide el Código Nacional de Seguridad
y Convivencia Ciudadana”
Accionantes: Comisión Colombiana de Juristas

(D-14317); y Felipe Hernando Cubillos y otro
(D-14319).
Magistrado Sustanciador:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones

constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4° de
la Constitución, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el
Decreto ley 2067 de 1991, profiere la presente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. Los ciudadanos Julián Esteban Fajardo Ruiz y otros (D-14303) 1; Edier Esteban
Manco Pinera (D-14305); María Guadalupe Ramos Correa (D-14307); la Comisión
Colombiana de Juristas (D-14317)2; y Felipe Hernando Cubillos y otro (D-14319) 3,
en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos
241 y 242 de la Constitución, demandaron el artículo 170 de la Ley 1801 de 2016,
“Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia
Ciudadana”.
2. En sesión llevada a cabo el 18 de junio de 2021, la Sala Plena resolvió acumular

los expedientes D-14305, D-14307, D-14317 y D-14319 a la demanda D-14303,
para que fueran tramitados conjuntamente.
3. Mediante Auto del 7 de junio de 2021, se dispuso la admisión parcial de las

demandas de inconstitucionalidad presentadas por la Comisión Colombiana de
Juristas (D-14317) en lo concerniente al primer cargo; y por Felipe Hernando
Cubillos y otro (D-14319) en lo que respecta a los cargos primero, tercero y cuarto.
1 Karolay Vásquez Pérez, Danna Katherine Bohórquez Castro, Daniel Esteban Urrego Forero, José Arturo
Mogollón Mora, María Paula López Sandoval, Ángela Daniela Aguilar García, Valentina Benavides
Pantoja y Sarín Sofía Pacheco Viveros.
2 Gustavo Gallón Giraldo, Julián González Escallón, Sibelys Mejía Rodríguez, Juan Ospina y David
Fernando Cruz, respectivamente director, coordinador, abogada y abogados del área de incidencia
nacional de la Comisión Colombiana de Juristas (CCJ).
3 José Arvey Camargo Rojas.
5
En ese proveído se inadmitieron las demandas de inconstitucionalidad presentadas

por los ciudadanos Julián Esteban Fajardo Ruiz y otros (D-14303); Edier Esteban
Manco Pinera (D-14305) y María Guadalupe Ramos Correa (D-14307), así como
las demandas de inconstitucionalidad D-14317 y D-14319 en los demás cargos, y se
concedió a los actores el término de tres días para que, si lo estimaban conveniente,
corrigieran los defectos evidenciados.
4. El 14 de julio de 2021, los demandantes en los expedientes D-14305 y D-14317

presentaron escritos de subsanación. Por medio de Auto del 30 de julio de 2021, el
magistrado sustanciador decidió admitir la demanda presentada por la Comisión
Colombiana de Juristas (D-14317) en lo concerniente a los cargos segundo y
tercero. Así mismo, determinó rechazar las demandas presentadas por los
ciudadanos Julián Esteban Fajardo Ruiz y otros (D-14303); Edier Esteban Manco
Pinera (D-14305); María Guadalupe Ramos Correa (D-14307); y Felipe Hernando
Cubillos y otro (D-14319) en lo que respecta al segundo cargo, contra el artículo
170 de la Ley 1801 de 2016.
5. En las referidas providencias se ordenó correr traslado al Procurador General de

la Nación, con la finalidad de que rindiera el concepto de que trata el artículo 278.5
de la Constitución y se comunicó del inicio del proceso al presidente del Congreso,
al presidente de la República, y a los Ministerios de Justicia y del Derecho, del
Interior y de Defensa Nacional. Además, se invitó a participar en este proceso a la
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos,
a los Decanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, Libre de
Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, Externado de Colombia, Nacional de
Colombia, Militar Nueva Granada y de Caldas; a la Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario; al Instituto Colombiano de Derecho Procesal; a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia; a la Dirección General de la Policía
Nacional; al Ejército Nacional; a la Defensoría del Pueblo; al Centro de Estudios
sobre Derecho, Justicia y Sociedad – Dejusticia; y al Colectivo de Abogados José
Alvear Restrepo.
6. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de

procesos, procede la Corte a decidir sobre las demandas de la referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
7. El texto demandado es el siguiente:
“LEY 1801 DE 2016

(julio 29)
Diario Oficial No. 49.949 de 29 de julio de 2016
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana.

(…)
ARTÍCULO 170. ASISTENCIA MILITAR. Es el instrumento legal que puede aplicarse

cuando hechos de grave alteración de la seguridad y la convivencia lo exijan, o ante riesgo o
peligro inminente, o para afrontar emergencia o calamidad pública, a través del cual el
Presidente de la República, podrá disponer, de forma temporal y excepcional de la asistencia
de la fuerza militar. No obstante, los gobernadores y Alcaldes Municipales o Distritales
podrán solicitar al Presidente de la República tal asistencia, quien evaluará la solicitud y
6
tomará la decisión. La asistencia militar se regirá por los protocolos y normas especializadas
sobre la materia y en coordinación con el comandante de Policía de la jurisdicción.
PARÁGRAFO. En caso de emergencia, catástrofe o calamidad pública, la asistencia militar

se regirá por los procedimientos y normas especializadas, bajo la coordinación de los comités
de emergencia y oficinas responsables en la materia”.
III. LAS DEMANDAS
Expediente D-14317
8. Los ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo, Julián González Escallón, Sibelys

Mejía Rodríguez, Juan Ospina y David Fernando Cruz, respectivamente director,
coordinador, abogada y abogados del área de incidencia nacional de la Comisión
Colombiana de Juristas, presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 170 de la Ley 1801 de 2016, por la presunta vulneración de los artículos 2°,
37, literales a) y e) del artículo 152, el inciso segundo del artículo 153, numeral 6
del artículo 214, y los artículos 217 y 218 de la Constitución Política. Los
demandantes plantearon los siguientes cargos:
Primer cargo. El artículo 170 de la Ley 1801 de 2016 viola el literal e) del
artículo 152 de la Constitución Política por tratarse de un contenido reservado a
ley estatutaria, como lo es la regulación de los estados de excepción, y por ende
el artículo 153 y el numeral 6 del artículo 214
9. Se explicó por los demandantes que la Constitución contempló diferentes

mecanismos para contener los momentos excepcionales y lograr el control de los
mismos; uno de ellos es que las leyes que reglamentan los estados de excepción
deben tramitarse como leyes estatutarias.
10. A efectos de demostrar la razón por la que la asistencia militar al parecer

debía consagrarse por medio de una ley estatutaria, los demandantes presentaron un
cuadro comparativo entre las figuras de conmoción interior y de asistencia militar, y
destacaron las semejanzas en los hechos generadores o supuestos fácticos de ambas
figuras, así como en las facultades que otorgan. Al respecto, señalaron que “los
hechos generadores son semejantes, ya que aluden a ‘perturbaciones’ o
‘alteraciones’ que afecten el ‘orden público’ o ‘la seguridad y convivencia’. La
diferencia podría estar en distintos enfoques, pero la norma no es clara, pues no
distingue, en términos prácticos, las causas de la conmoción interior de las causas
de la asistencia militar, lo que podría permitir que se puedan utilizar de forma
intercambiable con la consecuencia, muy riesgosa, en términos de protección de
derechos, de que la activación de la asistencia militar adolece de control de
constitucionalidad automático”4. -negrillas fuera del texto original-
11. En cuanto a las facultades que otorgan ambas figuras, explicaron que mientras
la conmoción interior tiene unas potestades amplias pero definidas, la asistencia
militar no, en tanto “solo establece la disposición de las fuerzas militares ante el
hecho generador, pero no indica el contenido de la asistencia, ni su alcance, sus
límites temporales y materiales, ni sus controles, entre otros”5.
4 Demanda P.10.
5 Para los demandantes, la falta de esos contenidos supone una amplitud en su uso dentro del cual se
pueden subsumir facultades propias de la conmoción interior. Además, esto es problemático porque
establecer una “asistencia” implica que las Fuerzas Militares asuman funciones que normalmente no se le
confían y que están en cabeza, en situaciones ordinarias, de otras autoridades, como las de policía. En
7
12. Por otro lado, pusieron de presente que, la conmoción tiene términos explícitos
y prohibiciones expresas, mientras que la asistencia militar carece de estos
elementos, diferencia que es fundamental, “pues la ausencia de estos elementos de
regulación legal implica que la asistencia militar tiene un rango de ejercicio mucho
más amplio en términos temporales y materiales, y que la prohibición implícita
estaría en que los límites constitucionales de las funciones de las fuerzas militares
se moverían sin control”6.
13. Señalaron que mientras la declaración y las medidas consecuentes que se toman
dentro de la conmoción interior tienen un control automático, integral y posterior
por parte de la Corte Constitucional, así como la expedición de reglas sobre su
operación, la asistencia militar supone una habilitación legal que tiene un
mecanismo de control mucho más lento, como es el judicial rogado, dentro de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
14. Así mismo, aseguraron que mientras el cuerpo de policía actúa como una
guardia cívica de convivencia, las Fuerzas Militares están constitucionalmente
dispuestas para la defensa de la soberanía, “las amenazas externas e internas que
amenacen con debilitar o eliminar el orden institucional” . En su parecer, “no tener
claro que la policía y las fuerzas militares son distintas lleva a concluir que el
Gobierno puede imponer el orden incluso a través de un cuerpo especializado en la
defensa armada de la nación. Lo anterior es completamente incompatible en
términos estructurales con un modelo democrático y constitucional moderno”7.
15. Finalmente, señalaron que los contenidos del artículo 170 demandado son
propios de la reglamentación de los estados de excepción, así como su desarrollo,
por lo que estarían sujetos a un procedimiento legislativo distinto de aprobación, y a
un control judicial previo o automático de la Corte Constitucional. Por lo tanto, al
vulnerar la reserva estatutaria por regular contenidos materiales de la conmoción
interior y a su vez eludir el control constitucional, el artículo 170 es
inconstitucional.
Segundo cargo. El artículo 170 de la Ley 1801 de 2016 viola el artículo 37 y el

literal a) del artículo 152 de la Constitución Política por establecer un contenido
reservado de ley estatutaria relacionado con el derecho fundamental a reunión,
manifestación y protesta
16. Los actores precisaron que aun si la asistencia militar está instituida para
circunstancias excepcionales por consagración legal, estas circunstancias no tienen
un límite fijado por la misma ley u otro instrumento que permita razonablemente
determinar a qué se refiere la norma con “excepcional”, o “protocolos y normas
especializadas sobre la materia”. Al respecto, aclararon que “otro sería el caso si la
norma previera que la asistencia militar únicamente puede darse en el marco de un
estado de excepción, o si la ley 1806 de 2016 tuviera carácter estatutario”8. A su
juicio, “el artículo en su más llano entendimiento permite al presidente utilizar a
otras palabras, “lo que permite esta figura es una suerte de delegación a las fuerzas militares, por
imposibilidad, incapacidad o necesidad, pero ante circunstancias que no son ordinariamente de su resorte
o sobre las que la ley no les asigna competencia”. Demanda P.12.
6 Ibídem.
Demanda P.13.
7 Demanda P.13.
8 Escrito de corrección. P.3.
8
las fuerzas militares para controlar, mediante facultades ordinarias, circunstancias

que la Constitución prevé mediante estados de excepción”9.
17. Así mismo, señalaron que, es cierto que el derecho a la protesta no es

únicamente el que podría verse afectado en la asistencia militar, pero esa sola
posibilidad requeriría una ley estatutaria o una modulación constitucional. Así, el
que exista un elemento de coordinación entre la asistencia militar y el comandante
de policía, y que se sigan los procedimientos y normas especializadas en la materia,
a pesar de que aportan elementos normativos necesarios al juicio de
constitucionalidad, no desconocen el principal argumento del cargo, esto es, “la
reserva estatutaria frente a una norma que es contraria al artículo 37 de la
Constitución, pues permitiría limitar el ejercicio material del derecho a la protesta
a pesar de la ausencia de disposición legal expresa que establezca casos en los
cuales se puede limitar el ejercicio del derecho”10.
18. De otro lado, afirmaron que el artículo 170 debió estipular claramente si era
aplicable o no a un escenario derivado de las protestas, en tanto “[a]l no hacerlo, la
intervención resulta irregular, afecta el ejercicio del derecho y debió tramitarse por
medio de una ley estatutaria”11. Finalmente, aclararon que las expresiones
contenidas en los artículos 22 y 149 de la ley 1801 de 2016 deberían ser declaradas
inconstitucionales, o al menos entendidas de tal forma que la asistencia militar no
pueda utilizarse cuando se trate de casos en los que la ciudadanía ejerce su derecho
a la protesta.
Tercer cargo. El uso de la figura de asistencia militar vulnera el modelo

constitucional de organización de la fuerza pública y confunde las atribuciones
constitucionales entre el artículo 217 y 218 superiores que establecen,
respectivamente, las funciones constitucionales de las fuerzas militares y la
policía, y con esto también afecta el artículo 2 superior que establece los fines
del Estado
19. En primer lugar, señalaron que la asistencia militar establece unos criterios con
un amplio contenido: la alteración de la seguridad y la convivencia supone la
posibilidad de utilizar la figura de asistencia militar a aquellas situaciones en las
que manifestaciones de la protesta motivan su aplicación. A su juicio, “esta
posibilidad, antes que un mantenimiento del orden constitucional, lo subvierte.
Pues la protesta, al ser una de las garantías fundantes del ordenamiento jurídico
está consagrada y protegida por la Constitución, y las intervenciones que se
realizan sobre el ejercicio de este derecho en condiciones ordinarias y no
excepcionales las debe adelantar la Policía como un cuerpo civil”12. En
consecuencia, en condiciones ordinarias, sin la activación de los estados de
excepción, el supuesto de “grave alteración de la seguridad y la convivencia”
cuando se aplica a la gestión de la protesta subvierte el orden constitucional y por
ende no seguiría los fines que propone el artículo 217 para las Fuerzas Militares.
20. Acto seguido, indicaron que los estados de excepción suponen un mecanismo
constitucional para afrontar situaciones que pueden afectar gravemente el orden. Su
diseño permite una concentración de poderes de carácter transitorio en cabeza del
9 Ibídem.
9
presidente, que encuentra como salvaguarda un sistema de controles judiciales

automáticos. Pero cuando se duplican contenidos de los estados de excepción para
establecer competencias de carácter ordinario, como es el caso del artículo 170
demandado, se concentran poderes en el presidente, pero sin que se aplique el
sistema de control judicial. A su parecer, “no se armoniza la respuesta efectiva ante
una situación excepcional con un esquema de controles que limite o ajuste el uso de
estas potestades. Al obviar el control, las garantías constitucionales, así como las
competencias funcionales – particularmente de las fuerzas militares– se
desdibujan, pues se pueden aplicar figuras como la asistencia militar a situaciones
relacionadas con el ejercicio de derechos fundamentales”13. Para los accionantes, el
problema ya no es el uso abusivo de la figura del estado de excepción, sino la
ampliación de las facultades ordinarias cuyo contenido concentra un poder
homólogo a las facultades excepcionales, pero sin su adecuado control, con lo cual
se contribuye a transformar el esquema constitucional de competencias entre las
Fuerzas Militares y la Policía.
21. Por último, señalaron que la Constitución establece las labores primordiales de
las Fuerzas Militares, las cuales, aunque son amplias, tienen un parámetro de
interpretación y aplicación claro: normas imperativas de derechos humanos y los
derechos fundamentales de los ciudadanos. Sostuvieron que “en el escenario de la
asistencia militar en casos de protesta, contraviene el orden constitucional en la
medida en que no puede verificarse, al menos como parámetro general, cómo un
cuerpo militar puede defender la soberanía, la independencia o la integridad del
territorio sirviendo como medida represiva frente a ciudadanos que tienen el
derecho constitucionalmente protegido a manifestarse”14. Aclararon que las Fuerzas
Militares pueden servir como un apoyo a los cuerpos de policía, pero ello no los
capacita, al menos no en términos de la orientación institucional, para reemplazar
en todos sus aspectos a la policía nacional. Por otro lado, y de acuerdo con el
artículo 2° de la Constitución, mencionaron que el Estado está conformado para
proteger los derechos, honra y bienes de los ciudadanos y las Fuerzas Militares no
podrían usar su capacidad bélica en contra de la misma ciudadanía que es el cuerpo
político que soporta su mandato a través de la Constitución.
22. Con fundamento en lo anterior, solicitaron declarar la inconstitucionalidad del

artículo 170 de la ley 1801 de 2016 por vulnerar el artículo 37, los literales a) y e)
del artículo 152, el artículo 153 y el numeral 6 del artículo 214 de la Constitución
Política, conforme a lo planteado en el primer y segundo cargo de esta demanda. En
caso de que la primera pretensión no sea acogida, pidieron en subsidio que,
conforme al tercer cargo, se declare la constitucionalidad condicionada de la norma
por vulnerar los artículos 2º, 217 y 218 de la Constitución Política, de conformidad
con lo señalado en las sentencias C-223 de 2017 y C-281 de 2017 15, al tenor de las
cuales:
“(i) La asistencia militar no puede adoptarse para que las fuerzas militares enfrenten a la
población civil ni para contener o neutralizar las movilizaciones sociales y los derechos de
reunión, manifestación y protesta, en los cuales debe priorizarse el diálogo y, en casos
extremos, recurrir a la Policía si se trata de una vulneración o amenaza intensa de un
derecho fundamental, cuya protección sea de mayor importancia que la del derecho de
reunión y manifestación;

14 Ibídem.
15 Demanda. P.24.
10
(ii) Esta medida solo autoriza el empleo de las fuerzas militares en circunstancias
excepcionales, en relación con operativos que permitan realizar las movilizaciones sociales
removiendo los obstáculos externos para llevarlas a cabo, o en situaciones de emergencia o
calamidad pública, tales como terremotos o incendios, para auxiliar a la población civil
con sus efectivos y sus equipos, sin emplear armas de fuego o instrumentos de agresión o
que puedan causar daño a la ciudadanía.”
Expediente D-14319
23. Los ciudadanos Felipe Hernando Cubillos Soto y José Arvey Camargo Rojas
demandaron el artículo 170 de la Ley 1801 de 2016, por la presunta vulneración de
los artículos 189-4, 213, 214-6, 217, 218 y 241-7 de la Constitución Política y el
artículo 16 de la Ley Estatutaria 137 de 1994.
24. De manera preliminar, los accionantes indicaron que de la norma demandada se

desprende que para reestablecer el orden público o mantenerlo, “el Jefe de
Gobierno no está en la obligación de primero agotar otros mecanismos
constitucionales como el diálogo, o de respetar los estándares internacionales en
materia de orden público, los cuales imponen el atender las perturbaciones a través
de los poderes constitucionales ordinarios de policía. Lo expuesto, potencialmente
convierte la utilización del poder militar en algo común y sin control”16.
25. Por otra parte, indicaron que la figura de la asistencia militar elimina la
obligación constitucional de declarar el estado de conmoción interior según lo
señalado en el artículo 213 de la Carta. En dicho escenario, “el Presidente puede
hacer uso del poder militar con las consecuencias negativas que en cuanto a la
restricción de derechos fundamentales ello implica, lo que desarrollaría sin los
controles y limitaciones que son propios de los Estados de Excepción”17.
Mencionaron que, según el tenor gramatical de la norma demandada, la facultad
presidencial de mantener o reestablecer el orden público goza de una protección
desmedida, “la cual puede desarrollarse de forma incontrolada, sin la obligación
de rendir cuentas y sin la claridad de establecer qué afectaciones a los derechos
fundamentales se pueden originar”18.
26. Los actores señalaron que la jurisprudencia constitucional ha sido consistente en

señalar que la facultad de garantizar el orden público por parte del presidente de la
República, debe desarrollarse únicamente a través del poder de policía y cuando
dicho poder ordinario es insuficiente para mantener el orden público “se entra en
una situación de excepcionalidad que impide que el Presidente de la República
cumpla con la función constitucional de mantenimiento o restablecimiento, a través
de los mecanismos constitucionales generales destinados para el efecto, surgiendo
allí entonces la obligación para este, de revestirse de los diferentes poderes que le
otorga el orden constitucional de forma excepcional”19. Lo anterior, da lugar a la
declaratoria de un estado de conmoción interior para conjurar dicha crisis, escenario
debidamente controlado y limitado, y que se “desdibuja con la opción normativa
16 Demanda. P.10.
17 Ibídem.
18 Demanda. P.11.
19 Demanda P.14. Los demandantes hicieron referencia a las sentencias C-285 de 2004, C-063 de 2005,
C-593 de 2005, C-117 de 2006, C-789 de 2006, C-179 de 2007, C-742 de 2012, C-435 de 2013 y C-128
de 2018.
11
que consagra el artículo 170 de la ley 1801 de 2016, el cual faculta al Presidente
para usar la fuerza militar de forma discrecional y sin control alguno”20.
27. Además, presentaron un análisis de proporcionalidad en sentido estricto de la
medida contenida en la norma demandada. Al respecto, señalaron que, si bien la
figura de la asistencia militar puede perseguir un fin legítimo como el
mantenimiento o restablecimiento del orden público, es una medida que carece de
necesidad, ya que el ordenamiento constitucional ha dispuesto para ello la actuación
de la fuerza policial, como se desprende del artículo 217 de la Constitución. En ese
orden de ideas, no es necesario para tal fin la fuerza militar, en cuyo caso, se estaría
en una situación anormal que daría lugar a un estado de conmoción interior
(artículo 213 C.P.)21.
28. Así mismo, consideraron que la asistencia militar no es adecuada por cuanto
para el mantenimiento o restablecimiento del orden público deben utilizarse los
poderes constitucionales ordinarios de policía. Igualmente, aseguraron que la
medida es en sentido estricto desproporcionada, “pues con la misma se ponen en
jaque importantes principios constitucionales, tales como el principio democrático
al limitar la actuación de alcaldes y gobernadores, la naturaleza de la fuerza
policial civil y la fuerza militar especialmente en lo concerniente a sus finalidades
primordiales, el check and balances o principio de separación de poderes ya que la
figura elude el control político, jurídico e internacional que se hace a los Estados
de Excepción, y especialmente los derechos fundamentales de los ciudadanos, pues
claro es que con la militarización para mantener o reestablecer el orden público se
afectan sin ningún control, derechos constitucionales como la protesta, reunión,
libertad de expresión, locomoción, circulación, información, entre otros”22.
29. Aclarado lo anterior, los accionantes presentaron los cargos que fundamentan su
demanda, los cuales son un desarrollo de las consideraciones generales previamente
señaladas. La Sala hará referencia únicamente a los cargos primero, tercero y
cuarto, que fueron admitidos:
Primer cargo. La figura de la asistencia militar viola el régimen constitucional

establecido para el Estado de Conmoción Interior.
30. Según los actores, el artículo 170 demandado es contrario a los artículos 189-4,
213, 214-6, 217, 218 y 241-7 de la Constitución Política y el artículo 16 de la Ley
Estatutaria 137 de 1994, porque a través de la asistencia militar se elude la
obligación de declarar el estado de conmoción interior cuando las circunstancias
fácticas así lo impongan, ello por cuanto23:
i) Desconoce la función presidencial de conservar y reestablecer el orden público

donde fuere turbado señalada en el artículo 189-4, en razón a que no sería
obligatorio desarrollar este mandato bajo las atribuciones ordinarias de las
autoridades de policía, pudiendo realizarla a través de la fuerza militar, sin control o
declaratoria previa que dé cuenta del carácter excepcional de esta medida y la
regulación obligatoria sobre los mecanismos legales y protocolos sobre el uso de la
fuerza, bajo los principios de excepcionalidad, proporcionalidad y absoluta
necesidad, y de acuerdo con la respectiva capacitación en la materia.
20 Ibídem.
21 Demanda P.17.
22 Demanda. P.18.
23 Demanda. P.24.
12
ii) El artículo 213 constitucional, pues ante las situaciones fácticas que perturban el
orden público y ante la insuficiencia de los poderes ordinarios de policía para
conjurarlos, no sería obligatorio declarar el estado de conmoción interior para
utilizar la Fuerza Militar en la conservación o el restablecimiento del orden público.
iii) El artículo 217 constitucional, pues se desnaturaliza la finalidad de las Fuerzas

Militares, encargándolas de conjurar situaciones de orden público interno, situación
anormal y excepcional que daría lugar a declarar el estado de conmoción interior.
iv) El artículo 218 constitucional, pues es la Policía Nacional como cuerpo armado
de naturaleza civil quien debe encargarse del mantenimiento del orden público
interno, sin la asistencia o colaboración de las Fuerzas Militares, situación que en
caso de presentarse daría lugar a una circunstancia excepcional que rompe la regla
constitucional general y que, por ende, debe dar lugar a declarar un estado de
conmoción interior.
31. Por otro lado, señalaron que la asistencia militar carece de control político, lo
cual es problemático si se tiene en cuenta, además, que la norma no establece la
temporalidad de dicha figura. Así mismo, estimaron que la asistencia militar
tampoco consagra ninguna clase de control jurídico, pues si bien en principio podría
tener un control por parte de la jurisdicción contenciosa administrativa, “ello no es
coherente con el orden constitucional vigente, en razón a que como ya se ha
explicado, la asistencia militar procede ante situaciones excepcionales donde las
atribuciones ordinarias de policía son insuficientes, lo que debe dar lugar a una
declaratoria de Estado de Conmoción Interior, cuyo control de forma automática,
correspondería a la Corte Constitucional”24. Finalmente, cuestionaron que a través
de la figura de la asistencia militar se pueden restringir y hasta suspender derechos
fundamentales, sin cumplir con la obligación de avisar a los organismos
internacionales.
Tercer cargo. La figura de la asistencia militar implica violación a la cláusula

general de reserva de ley y tipología legislativa
32. Los accionantes señalaron que la Ley 1801 de 2016 creó la figura de la
asistencia militar, la cual “además de lo estipulado en dicho artículo no tiene otro
desarrollo legislativo en sus particulares, facultades y limitaciones”25. Por eso
resaltaron que esa normatividad busca suplir la ausencia de contenido a través de
una remisión genérica y abstracta a los protocolos y normas especializadas sobre la
materia, generando dos posibles alcances. El primero es que, si se entiende que los
protocolos y normas especializadas son tratados internacionales en materia de
derechos humanos, así como leyes estatutarias que regulen derechos fundamentales,
se estaría afirmando que la figura se asemeja a un estado de excepción o que busca
la restricción de derechos, lo cual predicaría su inexequibilidad. El segundo implica
que, si la remisión a protocolos y normas especializadas se entiende en favor de
actos reglamentarios u otras normas legislativas, es necesario resolver los siguientes
interrogantes:
i) ¿Puede desarrollarse en sus contenidos tales como requisitos, temporalidad y

supuesto de aplicación una figura como la asistencia militar a través de actos de
24 Demanda. P.25.
25 Demanda. P. 30.
13
naturaleza reglamentaria? En su parecer, “el poder reglamentario encuentra limite

en la cláusula de reserva de ley que atiende al desarrollo del principio de división
de poderes unido a la necesidad de que el derecho además, de ser legal sea
legítimo”26.
ii) ¿Estas remisiones de contenido se pueden hacer de manera general o abierta? En

este punto, mencionaron que, “si bien se permite la remisión entre leyes es claro
que el legislador también encuentra limistes para la misma en tanto que esta debe
ser específica y determinada máxime si nos encontramos ante una norma con
naturaleza de código que es la llamada a regular de manera íntegra y detallada las
figuras que en ella se estipulan(sic)”27. A su juicio, no es admisible dejar bajo un
estado de indeterminación “la dimensión y alcance de figuras que de usarse, sin la
restricción propia de la regulación legislativa, generaría un exceso en el uso de
poderes que constitucionalmente se exige deben estar regulados como los son la
actividad policiva y militar (sic)”28.
33. Concluyeron que al no existir una remisión directa a normas específicas que
permitan al ciudadano dimensionar y entender el alcance de la asistencia militar, se
hace el uso de esta figura violando el principio de legalidad.
Cuarto cargo. La figura de la asistencia militar fue establecida en el

ordenamiento jurídico bajo una ley ordinaria, cuando debía consagrarse a
través de ley estatutaria
34. Los actores aseguraron que es evidente, como puede colegirse del Decreto 575
de 2021, que a través de la asistencia militar se restringen o afectan derechos
fundamentales, pues para mantener o reestablecer el orden público se vulneran
principios como la libertad de locomoción, circulación, reunión, protesta, expresión,
entre otros. Bajo ese entendido, si la asistencia militar debe ser utilizada para
mantener o reestablecer el orden público con la implicación que ello tiene para los
derechos fundamentales, la misma debió ser tramitada a través de una ley
estatutaria, tal y como lo ordena el artículo 152 literal a) de la Constitución.
35. Con fundamento en lo expuesto, solicitaron que se declare la

inconstitucionalidad del artículo 170 de la Ley 1801 de 2016. De manera
subsidiaria, pidieron que se declare la constitucionalidad condicionada, “en el
entendido de que cuando se utilice el instrumento legal de la asistencia militar, ello
se realice como consecuencia de la declaratoria del Estado de Conmoción Interior,
consagrado en el artículo 213 de la Constitución Política”29. De no proceder las
anteriores pretensiones solicitaron declarar la constitucionalidad condicionada “en
el entendido que no puede hacerse uso de la figura de la asistencia militar por
parte del Presidente de la Republica hasta que no se regule por el legislador el
alcance, características, requisitos, excepciones y límites de la misma, esto con el
fin de evitar restricciones ilegítimas en los derechos de los ciudadanos así como
desajustes institucionales entre los órganos de poder del Estado colombiano”30.
26 Demanda. P. 33.
27 Demanda. P. 35.
28 Demanda P.36
29 Demanda. P.4.
30 Ibídem.
14
36. A continuación, se presenta un cuadro que ilustra en resumen los cargos que
fueron admitidos según los autos proferidos por el despacho del magistrado
sustanciador:
CARGOS ADMITIDOS
Admisión parcial. Auto 7 Corrección. Auto 30
Demanda Cargo
de junio de 2021 de julio de 2021
Primer cargo. El artículo 170 viola el literal e)
del artículo 152 de la Constitución por tratarse
de un contenido reservado a ley estatutaria, Admitido N/A
como lo es la regulación de los estados de
excepción.
Segundo cargo. El artículo 170 viola el artículo
37 y el literal a) del artículo 152 de la
Constitución por establecer un contenido Corregido. Cargo
Inadmitido
D-14317 reservado de ley estatutaria relacionado con el admitido.
derecho fundamental a reunión, manifestación y
protesta.
Tercer cargo. El uso de la figura de asistencia
militar vulnera el modelo constitucional de
organización de la fuerza pública y confunde las Corregido. Cargo
Inadmitido
atribuciones constitucionales entre el artículo admitido.
217 y 218 superiores lo que también afecta los
fines del Estado
Primer cargo. La asistencia militar viola el
régimen constitucional establecido para el Admitido N/A
Estado de Conmoción Interior.
Segundo cargo. La asistencia militar viola los No presentó
estándares internacionales para el Inadmitido corrección. Cargo
mantenimiento del orden público. rechazado.
D-14319 Tercer cargo. La asistencia militar implica
violación a la cláusula general de reserva de ley Admitido N/A
y tipología legislativa
Cuarto cargo. La asistencia militar fue
establecida en el ordenamiento jurídico bajo una
Admitido N/A
ley ordinaria, cuando debía consagrarse a través
de ley estatutaria.
IV. INTERVENCIONES
37. Durante el término de fijación en lista, la Corte recibió 14 escritos de

intervención: i) seis solicitaron la exequibilidad de la norma demandada31; ii) dos
solicitaron la inexequibilidad de la disposición32; iii) el ciudadano Harold Eduardo
Sua Montaña solicitó la inhibición; iv) el Ministerio del Interior solicitó la
inhibición y, en subsidio, la exequibilidad; v) la Defensoría del Pueblo solicitó a) la
integración de la unidad normativa entre lo dispuesto en el artículo 170 de la Ley
1801 de 2016, y la expresión “salvo en aquellos casos en los que de manera
excepcional se requiera la asistencia militar”, contenida en los artículos 22 y 149,
numeral 15, de la misma ley; b) la inexequibilidad de las referidas disposiciones y
en subsidio, la constitucionalidad condicionada del artículo 170; vi) Héctor Vargas
y Manuela Losada, vinculados al Departamento de Derecho Constitucional y al
Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita de la Universidad
Externado solicitaron a la Corte declarar la constitucionalidad condicionada; y vii)
dos intervenciones fueron presentadas de manera extemporánea33. El alcance de las
31 i) la Presidencia de la República y el Ministerio de Defensa Nacional en intervención conjunta; ii) el

Ministerio de Justicia y del Derecho; iii) el Comando del Ejército Nacional; iv) Héctor Wiesner León,
miembro del Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia; v) el
Centro de Pensamiento Únete por Colombia; y vi) el ciudadano Juan Manuel Charry Urueña.
32 i) la Universidad Libre de Bogotá y ii) el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad –
Dejusticia.
33 i) Instituto Colombiano de Derecho Procesal; y ii) el ciudadano Pedro Luis Lizcano Amézquita.
15
intervenciones se sintetiza en la siguiente tabla y el desarrollo de los argumentos se

encuentra en el Anexo 1 de la sentencia:
RESUMEN DE LAS INTERVENCIONES
INTERVINIENTE SÍNTESIS DE LOS ARGUMENTOS SOLICITUD

1. La Ley 1801 de 2016 tiene una naturaleza preventiva en pro de la
convivencia, por lo que no lesiona bienes jurídicamente protegidos.
2. La sustentación fáctica de la demanda surge de los hechos
acontecidos en Colombia el 28 de abril de 2021, los cuales no fueron
en el marco de manifestaciones públicas y pacíficas, y evidencian
que el artículo 170 no es una norma caprichosa, subjetiva o arbitraria
en su empleo.
Presidencia de la 3. La norma de la asistencia militar no regula de manera integral,
República y estructural y completa derecho fundamental alguno. Además, no toda
Ministerio de alteración del orden público genera per se la declaratoria de un
Exequibilidad
Defensa Nacional - estado de excepción, pero sí la necesidad de una actuación del
intervención Estado para proteger los derechos y libertades de los ciudadanos.
conjunta- 4. La asistencia militar no puede elevarse al nivel de la conmoción
interior, pues esta última requiere que la grave afectación al orden
público y a la convivencia no pueda ser conjurado mediante el uso
de las atribuciones ordinarias de policía.
5. Las Fuerzas Militares tienen claro que su papel no se circunscribe
a intervenir en operativos de control y contención en el marco de las
manifestaciones públicas ni adoptar medidas restrictivas, sino a
asistir a la Policía.
1. La asistencia militar debe entenderse como la “acción de prestar
socorro, favor o ayuda” que las Fuerzas Militares prestan de forma
temporal y excepcional a las autoridades de policía, sin que ello
signifique una confusión o fusión de sus competencias. Es un
instrumento que permite disponer de las Fuerzas Militares ante
situaciones menos graves que las que pueden dar lugar a la
declaratoria de un estado de excepción.
2. De la interpretación gramatical y sistemática de la norma no se
desprenden consecuencias que permitan a las autoridades anular,
Ministerio de limitar o restringir el derecho fundamental de reunión, protesta y
Justicia y del manifestación pacífica. Exequibilidad
Derecho 3. Si, en gracia de discusión, se utilizara la asistencia militar para
adoptar medidas que solo son procedentes en un estado de
conmoción interior, estas serían susceptibles de suspensión
provisional y de declaratoria de nulidad ante el Consejo de Estado.
4. La asistencia militar se rige por los protocolos y normas
especializadas que regulan las operaciones de la Fuerza Pública.
5. La fuerza pública está formada por dos partes complementarias
que, sin perjuicio de las funciones específicas que tienen asignadas,
pueden y deben asistirse, auxiliarse y socorrerse cuando la situación
así lo exijan.
1. El artículo 170 de la Ley 1801 de 2016 no desconoce la reserva de
ley estatutaria, pues no regula ni tiene expresos efectos normativos
sobre asuntos sometidos a esta, como lo son el derecho de reunión,
manifestación y protesta pacífica, o los estados de excepción.
2. El cargo relacionado con la reserva de ley estatutaria en materia de
regulación de los estados de excepción no cumple con los requisitos
de admisión, en tanto los accionantes se limitan a realizar una Inhibición y en
Ministerio del
comparación forzada de dos asuntos completamente diferentes. subsidio
Interior
3. Los asuntos técnicos y operativos especializados que regulan exequibilidad
cómo se materializa efectivamente la asistencia militar, hacen parte
de la órbita reglamentaria atribuida al presidente de la República, en
conjunto con sus ministros del Interior y de Defensa Nacional.
4. La norma acusada solo determina la asistencia en situaciones
coyunturales de alguna gravedad que no amerita el enervamiento de
un estado de excepción.
16
1. La asistencia militar debe regirse por los protocolos y normas

especializadas sobre la materia y en coordinación con el comandante
de la Policía de la jurisdicción.
2. Según el artículo 209 de la Constitución, las autoridades
administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado. En virtud del artículo 113 de la
Comando del Carta, los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas,
Exequibilidad34
Ejército Nacional pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.
3. La Circular 2021249001157451 del 16 de junio de 2021 es un
documento orientador para que los comandantes de las diferentes
Unidades Militares indiquen a los alcaldes y gobernadores de sus
jurisdicciones o áreas de operación asignadas el alcance de la
asistencia militar teniendo en cuenta las tareas, roles y competencias
de las Fuerzas Militares.
1. Se debe integrar la unidad normativa entre lo dispuesto en el
artículo 170 de la Ley 1801 de 2016, y la expresión “salvo en
aquellos casos en los que de manera excepcional se requiera la
asistencia militar”, contenida en los artículos 22 y 149, numeral 15,
de la misma ley.
2. La norma le permite al presidente de la República atribuir a las
Fuerzas Militares el ejercicio de competencias asignadas a la Policía
Nacional, lo cual, en escenarios de normalidad institucional, se
Integración de
encuentra vedado al legislador, por el impacto en el ejercicio de los
la unidad
derechos fundamentales.
normativa.
Defensoría del 3. El artículo 170 contempla una circunstancia análoga a la prevista
Pueblo en el artículo 213 de la Constitución, y por eso el contenido de la
Inexequibilidad
norma demandada debe ser objeto de regulación mediante ley
/ exequibilidad
estatutaria.
condicionada
4. La generalidad de la norma demandada permite que casi cualquier
evento que altere el normal desarrollo de las actividades de la
sociedad o de cualquiera de los sectores que la integran, pudiese
considerarse suficiente para dar lugar al uso de la asistencia militar.
5. En el evento de no accederse a la inexequibilidad, se debe declarar
la constitucionalidad condicionada, en el entendido que la asistencia
militar no podrá utilizarse en ningún caso frente a alteraciones del
orden público derivadas del ejercicio del derecho a la protesta social
1. No parecen existir distinciones entre las figuras de asistencia
militar y de conmoción interior.
2. Existe una dispersión normativa que se puede prestar para que el
poder ejecutivo haga uso de estas figuras eligiendo la norma que
menores controles constitucionales requiera. Además, no existen
reglamentaciones que desarrollen la materia.
Universidad
3. La norma puede ser interpretada para ejercer control de asuntos en
Externado35 - Exequibilidad
donde se encuentra comprometido el ejercicio del derecho de
primera condicionada
reunión, protestas sociales o manifestaciones, lo que puede generar
intervención-
abuso del poder.
4. Se debe determinar con el Ministerio de Defensa si los protocolos
y normas especializadas bajo los cuales debe regirse la asistencia
militar existen en nuestro ordenamiento jurídico y se encuentran
debidamente expedidos dentro de la reserva normativa que
corresponde.
Universidad 1. Es un error equiparar las figuras de asistencia militar y conmoción Exequibilidad
Externado - interior.
segunda 2. El desarrollo de la asistencia militar se encuentra en la segunda
intervención- edición del Manual de Derecho Operacional para las Fuerzas
Militares, publicado en 2015, documento que hace alusión a los
principios de legalidad, proporcionalidad y necesidad como mínimos
para el uso de la fuerza. El manual reconoce que las actividades para
hacer cumplir la ley están en cabeza de la Policía Nacional, pero que
las Fuerzas Militares pueden ser convocadas para la ejecución de
esas obligaciones, a través del apoyo a las autoridades civiles.
3. El derecho de reunión y manifestación, como todo derecho
34 No presentó una solicitud concreta en su intervención; sin embargo, en su escrito señaló que “no
considera que el artículo 170 de la Ley 1801 de 2016 sea inconstitucional”. P. 8.
35 La Universidad Externado de Colombia explicó que en el marco del pluralismo que la caracteriza,
envía dos intervenciones con sentidos diferentes.
17
fundamental, tiene límites, y excluyen de su contorno material las

manifestaciones violentas y los objetivos ilícitos.
1. El régimen de los estados de excepción y las facultades que otorga
han sido trasladadas por el Gobierno del régimen excepcional al
régimen de la normalidad de manera arbitraria.
2. La aplicación del artículo 170 no exige una declaratoria del estado
de excepción, sino la utilización de los poderes excepcionales, lo
cual conduce a un estado de excepción de facto.
3. La generalidad de la asistencia militar impide asegurar unos
Universidad Libre márgenes de acción claros o precisos sobre el uso de la fuerza, o de
Inexequibilidad
de Bogotá armas letales y no letales por parte de los militares en contextos de
protesta social. De ahí que dicha figura sea una restricción al núcleo
del artículo 37 de la Constitución y deba tramitarse mediante una ley
estatutaria.
4. El artículo 170 demandado mezcla las competencias orgánicas y
funcionales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en
materia de solución de conflictos aumentando el riesgo de excesos
en el uso de la Fuerza Militar en conflictos civiles y comunitarios.
1. La asistencia militar es abierta y no exige ningún tipo de carga
para ser activada por el presidente de la República, salvo el
encontrarse ante una grave alteración de la seguridad, riesgo o
peligro.
2. La regulación actual es inadecuada e insuficiente, lo que torna en
inconstitucional la norma porque: i) no regula la facultad
presidencial de forma clara, es decir, no explica la forma jurídica
mediante la cual se activa la figura; ii) no establece límites ni
Centro de criterios claros de temporalidad y espacialidad; iii) no establece
Estudios de límites en la acción militar, es decir, no desarrolla las situaciones
Derecho, Justicia y excepcionales específicas bajo las cuales puede activarse, ni las Inexequibilidad
Sociedad - funciones que puede adelantar el Ejército bajo esa figura, lo cual
Dejusticia- permite el uso arbitrario o el abuso del poder por parte de las fuerzas
armadas; iv) no contempla controles políticos ni judiciales.
3. Las Fuerzas Militares no están capacitadas para lidiar con
conflictos ciudadanos, tampoco con temas de orden público ni de
seguridad ciudadana. Su entrenamiento en materia de uso de fuerza y
armas, en concreto, es radicalmente distinto.
4. La regulación inadecuada e insuficiente de la asistencia militar
limita injustificadamente otros derechos de la población civil, como
la vida e integridad, la libertad y la protesta.
1. En varias ocasiones la función de policía en el marco de graves
perturbaciones al orden público se ve minada, ya sea por el reducido
número de policiales en las calles o las magnitudes de los fenómenos
Centro de
sociales, circunstancias para las cuales el legislador previo la
Pensamiento
aplicación de la figura de la asistencia militar. Exequibilidad
Únete por
2. La utilidad práctica de la asistencia militar morigera los efectos
Colombia
que puedan tener las afectaciones al orden público en cabeceras
rurales y municipales que ven en la incursión de grupos al margen de
la ley un riesgo claro para el bienestar de la comunidad.
La asistencia militar puede ser aplicada ante hechos de grave
alteración de seguridad y convivencia, como los recientes hechos
Juan Manuel ocurridos en el marco del paro nacional. No aplicar la asistencia
Exequibilidad
Charry Urueña militar en tales eventos implica perder de vista que los actos de
violencia y vandalismo no hacen parte del derecho a la
manifestación pacífica.
Los argumentos de los accionantes carecen de una información
No presentó
Harold Eduardo sólida, subyacente y significativa de la naturaleza de la Policía, la
una solicitud
Sua Monaña Armada, la Fuerza Aérea y el Ejército, así como de las características
concreta36
esenciales de la conmoción interior.
V. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN
38. La procuradora general de la Nación solicitó a esta Corporación declarar la

36 No presentó una solicitud concreta, pero de su escrito se infiere que, en su parecer, las demandas
carecen de aptitud sustancial para ser estudiadas de fondo por esta Corporación y por lo tanto se debe
emitir una sentencia inhibitoria.
18
exequibilidad del artículo 170 de la Ley 1801 de 2016.
39. Indicó que la Constitución delimita las funciones de las autoridades que
pertenecen a la Fuerza Pública y que, según lo ha señalado la Corte Constitucional,
si bien la misión de las Fuerzas Militares no es equiparable con la que desarrolla la
Policía Nacional, esto no implica que aquellas no tengan por función básica
garantizar el pleno ejercicio de los derechos y libertades por parte de los asociados.
A su juicio, “el orden constitucional que las fuerzas militares deben proteger, no
solo se limita a preservar la estructura democrática del país y la seguridad frente a
amenazas externas, sino que comprende el deber de participar activa y eficazmente
en la defensa de los derechos de los asociados, lo cual le impone actuar de manera
coordinada con la Policía Nacional, de conformidad con los artículos 113 y 209 de
la Carta Política”37.
40. Sostuvo que la asistencia militar es acorde con los artículos 189, 303 y 315 de
la Constitución, pues es un instrumento que le permite al presidente de la República
coordinar los componentes de la Fuerza Pública para responder de forma temporal,
excepcional y oportuna ante hechos graves que puedan afectar la estabilidad del
país.
41. Consideró que si bien, por regla general, el uso de la fuerza para asegurar la
convivencia y la seguridad ciudadana corresponde de manera exclusiva a la Policía,
en virtud de los principios de colaboración armónica y coordinación, es posible que
pueda ser apoyada de manera excepcional por las Fuerzas Militares, “quienes en
todo momento deben respetar los derechos y las libertades que establecen la
Constitución, las leyes, así como los tratados y convenios internacionales”38. Ello
significa que la validez constitucional de la asistencia militar impone que las
Fuerzas Militares se sometan a las reglas que rigen de ordinario la actividad de
Policía. Manifestó que la propia norma limita la figura, porque consagra la
temporalidad y excepcionalidad de esta y exige la subordinación a los protocolos,
procedimientos y normas especializadas.
42. Por otro lado, señaló que de la comparación de las figuras de conmoción
interior y asistencia militar se tiene que las condiciones para declarar la primera de
ellas revisten mayor gravedad, pese a la similitud en la redacción de ambos
instrumentos, pues “la asistencia militar se encuentra principalmente orientada a
que las fuerzas militares apoyen a las autoridades y cuerpo de policía frente a
hechos o situaciones que si bien no son suficientes para la declaratoria de un
estado de excepción, desbordan la capacidad de acción de la Policía Nacional”39.
43. Explicó que la asistencia militar es una figura independiente que se aplica en
diferentes contextos, en los cuales no siempre se tiene eventual relación con
derechos fundamentales, y si así fuere, en su aplicación estos siempre deberán ser
respetados. En todo caso, continuó, al ser una decisión de carácter discrecional por
parte del presidente de la República, debe ser adecuada a los fines de la norma y el
acto administrativo que la disponga es susceptible de suspensión provisional y de
declaratoria de nulidad ante el Consejo de Estado.
44. Finalmente, recordó que los derechos de reunión, manifestación y protesta
37 P. 4.
38 P. 5.
39 P. 7.
19
deben ser ejercidos de forma pacífica, por lo que la necesidad de la asistencia militar
surge cuando durante el ejercicio de esos derechos se presentan hechos de violencia
de nivel tal que atenten contra el pleno ejercicio de los derechos y libertades de los
ciudadanos. Además, la normatividad referente a la figura que se cuestiona “no tiene
como objetivo la regulación integral, estructural y completa de un derecho
fundamental, ni se refiere a la afectación o el desarrollo de los elementos
estructurales de alguna prerrogativa concreta”40.
VI. CONSIDERACIONES
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para resolver la demanda de la

referencia, en los términos del artículo 241-4 C.P., pues se trata de una acción
pública de inconstitucionalidad contra disposiciones contenidas en una ley de la
República.
Cuestión previa: solicitud de inhibición
2. De manera inicial y teniendo en cuenta la intervención que presentó en este

asunto el Ministerio del Interior, en la que señaló que en su criterio no se cumplió
por los demandantes la carga argumentativa que haría aptos los cargos, la Sala Plena
advierte que la solicitud genérica de ineptitud de la demanda solo es un enunciado, y
no se plantearon argumentos concretos que los sustenten. En efecto, solo se dice en
uno de los cargos por el interviniente que “[d]e la lectura del segundo cargo no se
evidencia la argumentación que demuestre que el texto demandado viole la
Constitución por cuanto no cumple con los requisitos de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia, en consideración a que los interesados se
limitan a realizar una comparación forzada de dos asuntos completamente
diferentes, lo que se demuestra en el cuadro comparativo elaborado por el
demandante, el cual, antes de exhibir similitudes, evidencia la total disimilitud entre
el instrumento legal de la asistencia militar y los estados de excepción.
especialmente porque no hay duda alguna de que el contenido del texto del artículo
puesto en entredicho no otorga ninguna facultad para dictar medidas que son
propias y exclusivas de estos últimos”41.
3. Como puede advertirse, el interviniente no presenta un análisis mínimo que

permita colegir las razones del incumplimiento de cada uno de los requisitos de la
carga argumentativa, por lo que en ese sentido, de modo inicial, la Sala advierte que,
tal y como se planteó en el auto admisorio, los demandantes en términos generales,
y en el cargo particular de desconocimiento del artículo 152 literal e) de la
Constitución, presentaron una carga argumentativa mínima que permite a la Corte
avanzar en el estudio de fondo de los cargos.
Cuestión previa: solicitud de integración de la unidad normativa elevada por

la Defensoría del Pueblo
4. En su escrito de intervención, la Defensoría delegada para los Asuntos

Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo42 solicitó, entre otras cosas,
se declare la integración de la unidad normativa entre lo dispuesto en el artículo 170
40 P. 9.
41 P. 20 texto de la intervención.
20
de la Ley 1801 de 2016, y la expresión “salvo en aquellos casos en los que de

manera excepcional se requiera la asistencia militar”, contenida en los artículos 22
y 149, numeral 15, de la misma ley.
5. A su juicio, es necesario extender la decisión que adopte la Corte

Constitucional en este asunto a las disposiciones en mención, teniendo en cuenta
que tales enunciados normativos “dependen de lo dispuesto en el artículo 170 de la
Ley 1801 de 2016, para contar con un contenido que les dote de utilidad en el
marco del ejercicio competencial regulado en dicho cuerpo”43. Por lo tanto,
consideró que de accederse a la declaratoria de inconstitucionalidad deprecada por
los demandantes y apoyada por esa entidad, la expresión contenida en tales
disposiciones “resultaría[n] en un concepto normativo carente de contenido y, por
lo tanto, de utilidad práctica dentro del ordenamiento jurídico”44.
6. Esta Corporación ha señalado que, por regla general, el estudio de

constitucionalidad de las normas demandadas que le corresponde efectuar conforme
lo establecido en el artículo 241 de la Constitución, debe hacerse con fundamento en
los cargos presentados por el demandante, razón por la cual, en principio, no es
competente para examinar de oficio las disposiciones legales sujetas a su control45.
7. No obstante, el inciso 3º del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 dispone que
la Corte se pronunciará de fondo sobre las normas acusadas y “podrá señalar” en la
sentencia las que a su juicio “conforman unidad normativa” con aquellas otras que
se declaren inconstitucionales. Bajo ese entendido, la figura de la unidad normativa
“le permite a la Corte, en determinadas circunstancias, extender su decisión a otras
normas u apartes normativos que inicialmente no fueron demandados”46. Lo
anterior, por cuanto “no es posible pronunciarse respecto de una norma
expresamente demandada, sin referirse también a la constitucionalidad de otras
disposiciones con las cuales se encuentra íntimamente relacionada”47.
8. En todo caso, la jurisprudencia constitucional también ha sido enfática en

señalar que no se trata de cualquier tipo relación entre las normas, sino que la
aplicación de la unidad normativa tiene unas exigencias puntuales, según se indica a
continuación:
“i. Cuando un ciudadano demanda una disposición que no tiene un contenido deóntico claro
o unívoco, de manera que para entenderla y aplicarla es imprescindible integrar su contenido
normativo con el de otro precepto que no fue acusado. Esta causal busca delimitar la materia
objeto de juzgamiento, en aras de que este Tribunal pueda adoptar una decisión de mérito que
respete la integridad del sistema.

ii. En aquellos casos en los que la norma cuestionada está reproducida en otras disposiciones
del ordenamiento que no fueron demandadas. Esta hipótesis pretende evitar que un fallo de
inexequibilidad resulte inocuo y es una medida para lograr la coherencia del sistema jurídico.

iii. Cuando el precepto demandado se encuentra intrínsecamente relacionado con otra norma
que, a primera vista, presenta serias dudas sobre su constitucionalidad. Para que proceda la
42 La intervención la suscribe Heidi Abuchaibe, defensora delegada para los Asuntos Constitucionales y
Legales de la Defensoría del Pueblo.
43 P. 17.
44 Ibídem.
45 Sentencia C-163 de 2021.
46 Ibidem.
47 Sentencia C-634 de 2012. Reiterada en la sentencia C-163 de 2021.
21
integración normativa en esta última hipótesis es preciso que concurran dos circunstancias:
(a) que la disposición demandada tenga estrecha relación con los preceptos que no fueron
cuestionados y que conformarían la unidad normativa; y (b) que las normas no acusadas
parezcan inconstitucionales”48.
9. En concreto, La Sala advierte que la integración de la unidad normativa

invocada por el interviniente pretende encuadrarse en el segundo supuesto referido
por la jurisprudencia en comento, esto es, “en aquellos casos en los que la norma
cuestionada está reproducida en otras disposiciones del ordenamiento que no
fueron demandadas”.
10. Sobre el particular, se evidencia que el artículo 22 de la Ley 1801 de 2016

dispone la titularidad del uso de la fuerza policial exclusivamente en la Policía
Nacional, salvo en los casos en que excepcionalmente se requiera la asistencia
militar. Asimismo, se observa que el artículo 149 -numeral 15- del mismo código
cataloga la asistencia militar como un medio material de policía. Bajo tal contexto,
la Corte encuentra que efectivamente el instrumento de asistencia militar regulado
en la norma demandada y analizado en la presente oportunidad -artículo 170
ejusdem- fue enunciado en las otras dos normas bajo cita; y si bien podría pensarse
que ambas normas pueden relacionarse, lo cierto es que el artículo 149.15 define
conceptualmente el contenido el artículo 170; y en este asunto los demandantes por
manera alguna presentaron reparos sobre el contenido conceptual o de definición.
Por el contrario, dejaron por fuera de la litis constitucional el análisis sistemático
que podría hacerse a partir del artículo 149.15. Así las cosas, de manera inicial la
sala solo observa un contenido conceptual estrechamente relacionado con la norma
en estudio, tampoco se trata entonces de una reproducción de contenido normativo -
como si de una mención-.
11. Pese a ello, en criterio de la Corte, no hay lugar a despachar favorablemente la
solicitud formulada por la Defensoría del Pueblo, en atención a que la jurisprudencia
ha reiterado que “esta hipótesis pretende evitar que un fallo de inexequibilidad
resulte inocuo y es una medida para lograr la coherencia del sistema jurídico” 49. En
el caso sub examine, como se desarrollará y concluirá de los cargos examinados, se
declarará la exequibilidad del mandato acusado y, por tanto, no se evidencia la
necesidad de proceder con la integración de la unidad normativa, comoquiera que la
decisión que se adoptará no se tornará inocua, no se presenta una incoherencia en el
ordenamiento jurídico, no se impacta la constitucionalidad de los artículos 22 y 149
-numeral 15-, ni se vacía de contenido lo allí regulado.
12. Por último, como se dijo en precedencia, la Sala considera que integrar la
unidad normativa en casos en los que, además, los cargos no se relacionan con las
normas que se pretenden integrar, generaría una afectación al acceso a la
administración de justicia porque se extendería una decisión de constitucionalidad
con efectos de cosa juzgada sobre disposiciones que se pueden demandar en el
futuro con cargos autónomos dirigidos contra la respectiva disposición.
Metodología de la decisión
13. Claro lo anterior y con relación a los cargos admitidos, la Sala procederá a
resolverlos, según los núcleos temáticos que los conforman. En ese sentido, se
48 Sentencia C-539 de 1999. Reiterada en las sentencias C-043 de 2003, C-603 de 2016 y C-163 de 2021.
22
agruparán de manera inicial los cargos que se presentaron por los demandantes y se
estudiaran bajo el siguiente esquema:
i) Vulneración de la cláusula de reserva de ley estatutaria y tipología legislativa, la

cual se desagregará en estos ítems:
a. La figura contenida en la norma hace referencia a circunstancias propias de
un estado de excepción (primer cargo D-14317, primer cargo D-14319).
b. La figura tiene la vocación de regular y/o afectar derechos de carácter
fundamental (segundo cargo D-14317, cuarto cargo D-14319).
c. Se produce una violación de la cláusula general de reserva de ley y tipología
legislativa (tercer cargo D-14319).
ii) Desconocimiento del modelo constitucional de organización de la Fuerza

Pública y de las atribuciones constitucionales entre el artículo 217 y 218 superiores
lo que también afecta los fines del Estado estatuidos en el artículo 2º del texto
superior (tercer cargo D-14317).
14. Para esos efectos la Corte procederá con: i) un breve análisis respecto del
alcance de la norma que se demanda; y posteriormente, ii) descenderá a los cargos
en concreto.
Antecedentes y alcance de la norma demandada
15. De modo inicial, estima la Sala Plena de absoluta relevancia desarrollar la

compresión constitucional de la norma demandada, dado que, se advierte plausible
que los cargos que se formularon en esta oportunidad, aun cuando lograron
inicialmente llevar a una mínima duda sobre la constitucionalidad de la misma, una
lectura sistemática de tal concepto permite resolver muchos de los planteamientos
presentados.
16. En efecto, el artículo 170 de la Ley 1801 de 2016 se encuentra inspirado en la

figura de la asistencia militar regulada en los artículos 86 al 95 del derogado
Decreto Ley 1355 de 197050, modificado por los artículos 112 a 116 del Decreto
522 de 1971 también derogado por la Ley 1801.
17. Precisamente, conforme a sus antecedentes legislativos, el proyecto de ley n°.

99 de 2014 en Senado y n° 256 de 2014 en Cámara de Representantes -hoy Ley
1801 de 2016- tenía como justificación la necesidad de dotar a la Policía Nacional
de las herramientas legales dinámicas y adecuadas para garantizar el ejercicio pleno
de las libertades públicas.51
18. El texto original fue aprobado en primer debate52 realizado en la Comisión

Primera Constitucional Permanente del Senado de la República, así como en
segundo debate53 por la Plenaria de dicha corporación. En su tránsito por la Cámara
de Representantes, tanto en el tercer debate54 realizado en la Comisión Primera,
como en el cuarto55 efectuado ante la Plenaria se presentaron observaciones, por tal
50 Por el cual se dictan normas sobre policía.

51 Congreso de la República, Gaceta n° 554 de 2014.
23
razón la norma fue aprobada con una variación en su redacción. Finalmente, la

comisión accidental de conciliación decidió acoger la redacción del texto aprobado
por la Cámara de Representantes56. Así, se advierte que el artículo 170 de la Ley
1801 de 2016 corresponde al artículo 214 contenido en el texto original del
proyecto de ley:
Ley 1801 de 2016 Texto original del proyecto de ley n°. 99 de 2014 en
Senado y n° 256 de 2014 en Cámara
Artículo 170. Asistencia militar. Es el instrumento legal
que puede aplicarse cuando hechos de grave alteración de Artículo 214. Apoyo militar excepcional. Cuando
la seguridad y la convivencia lo exijan, o ante riesgo o hechos de grave alteración de la seguridad y la
peligro inminente, o para afrontar emergencia o calamidad convivencia lo exijan, o ante riesgo o peligro inminente,
pública, a través del cual el Presidente de la República, o para afrontar emergencia o calamidad pública, el
podrá disponer, de forma temporal y excepcional de la Presidente de la República, podrá disponer, de forma
asistencia de la fuerza militar. No obstante, los temporal y excepcional del apoyo de la fuerza militar. No
gobernadores y Alcaldes Municipales o Distritales podrán obstante, los gobernadores y alcaldes municipales o
solicitar al Presidente de la República tal asistencia, quien distritales podrán solicitar al Presidente de la República
evaluará la solicitud y tomará la decisión. La asistencia tal apoyo, quien evaluará la solicitud y tomará la
militar se regirá por los protocolos y normas decisión. La actuación de apoyo se regirá por los
especializadas sobre la materia y en coordinación con el protocolos y normas especializadas sobre la materia y en
comandante de Policía de la jurisdicción. coordinación con el comandante de policía de la
jurisdicción.
Parágrafo. En caso de emergencia, catástrofe o calamidad
pública, la asistencia militar se regirá por los Parágrafo. En caso de emergencia, catástrofe o
procedimientos y normas especializadas, bajo la calamidad pública, el apoyo militar se regirá por los
coordinación de los comités de emergencia y oficinas procedimientos y normas especializadas, bajo la
responsables en la materia. coordinación de los comités de emergencia y oficinas
responsables en la materia.
19. Como se evidencia en la titulación original del artículo 214 del proyecto de
ley n°. 99 de 2014 en Senado y n° 256 de 2014 en Cámara, que dio vida al actual
artículo 171 de la Ley 1801 de 2016, la norma fue consagrada como un “apoyo
militar excepcional” brindado por las Fuerzas Militares a la Policía Nacional (cfr.
Congreso de la República, Gaceta n° 554 de 2014). Pese a que la titulación del
artículo varió, el antecedente legislativo es útil a fin de establecer la interpretación
histórica de la norma.
20. A partir de una lectura sistemática de la norma examinada conforme el

contexto en el que se encuentra inserta, se colige que la asistencia militar, se
constituye en primer lugar, en un apoyo temporal y excepcional, que prestan las
Fuerzas Militares cuando tienen ocurrencia hechos de grave alteración de la
seguridad y la convivencia, o ante riesgo o peligro inminente, o para afrontar
emergencia o calamidad pública. Se trata de un apoyo, reitérese, que se prestará a
las funciones que materialmente le corresponden a la Policía Nacional.
21. De allí que, como puede verse, la asistencia militar pueda ser calificada como
un medio material de policía en concordancia con lo dispuesto en el artículo 149.15
de la Ley 1801 de 201657, de aplicación excepcional conforme a lo establecido en
los artículos 2258 y 170 ejusdem. Así, en atención a lo estipulado en la ley, los
medios materiales de policía son instrumentos utilizados para el desarrollo de la
56 Dicho informe de conciliación se aprobó en ambas Cámaras. Cfr. Congreso de la República, Gacetas
n° 440 y 441 de 2016.
57 “ARTÍCULO 149. MEDIOS DE POLICÍA. Los medios de Policía son los instrumentos jurídicos con que cuentan
las autoridades competentes para el cumplimiento efectivo de la función y actividad de Policía, así como para la
imposición de las medidas correctivas contempladas en este Código. (…) Los medios materiales son el conjunto de
instrumentos utilizados para el desarrollo de la función y actividad de Policía. Son medios materiales de Policía:
(…) 15. Asistencia militar.”
24
función y actividad de policía, categorías que fueron diferenciadas en la Ley 1801

de 201659.
22. En efecto, el artículo 16 ejusdem dispone que la función de policía es “la

facultad de cumplir las disposiciones dictadas en ejercicio del poder de policía,
mediante expedición de reglamentos general y de acciones apropiadas para
garantizar la convivencia. Esta función se cumple por medio de órdenes de
policía” y se encuentra a cargo de las autoridades administrativas60.
Por su parte, la actividad de policía “[e]s el ejercicio de materialización de los

medios y medidas correctivas, de acuerdo con las atribuciones constitucionales,
legales y reglamentarias conferidas a los uniformados de la Policía Nacional, para
concretar y hacer cumplir las decisiones dictadas en ejercicio del poder y la
función de Policía, a las cuales está subordinada. La actividad de Policía es una
labor estrictamente material y no jurídica, y su finalidad es la de preservar la
convivencia y restablecer todos los comportamientos que la alteren”, en atención a
lo consagrado en el artículo 20 de la referida normativa61.
23. En ese sentido, resulta de gran relevancia comprender que, como lo ha

destacado la jurisprudencia constitucional, en el marco de las normas consagradas
en la Ley 1801 de 2016, “a efecto de evitar el ejercicio arbitrario de la autoridad,
(…) toda función pública está sometida a los valores, principios y derechos
consagrados en el Estatuto Superior, particularmente a los principios de
legalidad, debido proceso, transparencia, responsabilidad, eficiencia y eficacia;
como también a los principios que establece el Código Nacional de Policía y
Convivencia para esta clase de asuntos, vinculándolos con el objeto del Código
(art. 1º), la autonomía del acto y del procedimiento de policía (art. 4º), los
principios del Código (art. 8º) y los deberes de las autoridades de policía (art.
10º)”62. -Negrillas fuera del texto original-
24. Dado lo anterior, la asistencia militar se delimita por los mismos límites que
todos los medios de policía que tienen por objeto el cumplimiento efectivo de la
función y actividad de Policía. En ese sentido, tal y como se desarrollará al
momento de abordar los cargos, pero que se estima oportuno enunciar en este
acápite, el instrumento de asistencia militar se restringe de modo directo por: (i) el
58 “ARTÍCULO 22. TITULAR DEL USO DE LA FUERZA POLICIAL. La utilización de la fuerza
legítima corresponde de manera exclusiva, en el marco de este Código, a los miembros uniformados de la
Policía Nacional, de conformidad con el marco jurídico vigente, salvo en aquellos casos en los que de
manera excepcional se requiera la asistencia militar.”
59 Al respecto, la Corte ha señalado que “[l]as atribuciones estatales en materia policiva se ejercen
mediante tres clases de facultades: (i) el poder de policía, (ii) la función de policía, y (iii) la actividad de
policía. Cada una de estas competencias es ejercida por diferentes entidades del Estado, así: el poder de
policía lo ejerce el Congreso de la República, de manera excepcional lo hacen las asambleas y los
concejos; la función de policía es la gestión administrativa concreta de las autoridades de la rama
ejecutiva; y la actividad de policía es la que realiza el cuerpo de policía para aplicar materialmente las
medidas dispuestas en ejercicio del poder y la función de policía.” Cfr. Sentencia C-211 de 2017.
60 La Corte ha indicado que “[l]a función de Policía está supeditada al poder de Policía y consiste en la
gestión administrativa concreta del poder de Policía. Supone el ejercicio de competencias concretas
asignadas por el poder de Policía a las autoridades administrativas de Policía. Su ejercicio corresponde,
en el nivel nacional, al Presidente de la República. En las entidades territoriales compete a los
gobernadores y a los alcaldes, quienes ejercen la función de Policía dentro del marco constitucional,
legal y reglamentario.” Cfr. Sentencias C-223 de 2017 y C-600 de 2019.
61 Esta Corporación ha considerado que “la actividad de Policía es la ejecución del poder y de la función de Policía en un
marco estrictamente material y no jurídico, correspondiendo a la competencia del uso reglado de la fuerza, que se encuentra
necesariamente subordinada al poder y a la función de Policía.” Cfr. Sentencias C-117 de 2006, C-223 de 2017 y C-600 de 2019.
62 Sentencia C-391 de 2017. Cfr. Sentencia C-600 de 2019.
25
derecho internacional de los derechos humanos63 y el texto constitucional; (ii) es

evidente que la asistencia militar se desarrolla en el ámbito de la actividad y las
órdenes de policía, por tanto, el uso de esa institución, aun cuando se ejerza en
apoyo por parte de Fuerzas Militares, debe sujetarse a los límites establecidos
frente a su ejercicio en el ordenamiento jurídico y reconocidos por la jurisprudencia
de este Tribunal64.
25. Aunado a ello, tal herramienta cuenta con “los protocolos y normas
especializadas sobre la materia”, que constituyen lineamientos logísticos de
actuación estatal, entre los cuales a la fecha se encuentran: la Política Marco de
Convivencia y Seguridad Ciudadana65 expedida por el Gobierno Nacional y el
Manual Fundamental del Ejército Apoyo de la Defensa a la Autoridad Civil 66 que
dispone la definición, los propósitos, las características funcionales y las tareas
primarias del apoyo del Ejército a las autoridades civiles.
26. Se concluye entonces que, los propósitos principales de tales tareas de apoyo
consisten fundamentalmente en salvar vidas, restaurar los servicios esenciales,
mantener o restaurar la ley y el orden, proteger la infraestructura y propiedad
(pública y privada), apoyar el mantenimiento o restauración del Gobierno local,
configurar el ambiente operacional para el éxito interagencial y apoyar la
recuperación social del territorio67.
(i) Vulneración de la cláusula de reserva de ley estatutaria y tipología

legislativa por: a. tratarse de una norma que pretende usarse en
circunstancias que realmente se describen como justificantes de un estado
de excepción -conmoción interior- (primer cargo D-14317, primer cargo D-
14319); y, b. por regular y/o afectar derechos de carácter fundamental
(segundo cargo D-14317, cuarto cargo D-14319).
Planteamiento de los cargos
27. Los demandantes coincidieron en señalar que el artículo 170 de la Ley 1801
de 2016 es contrario a los literales a) y e) del artículo 152 de la Constitución, pues
63 En la sentencia del 28 de noviembre de 2018, emitida en el caso Alvarado Espinoza y otros Vs. México, la Corte
Interamericana reiteró que “el mantenimiento del orden público interno y la seguridad ciudadana deben estar primariamente
reservados a los cuerpos policiales civiles.” Al respecto, también indicó que “el Estado debe brindar recursos sencillos y
expeditos para denunciar la violación de los derechos humanos, así como tales denuncias deben ser ventiladas ante la
jurisdicción ordinaria y no militar, las cuales deberán ser efectivamente investigada y, en su caso, sancionados los responsables.”
Y, precisó los criterios que deben tenerse en cuenta en aquellos casos que las fuerzas armadas “intervengan en tareas de
seguridad”, cuya participación debe ser:
a) Extraordinaria, de manera que toda intervención se encuentre justificada y resulte excepcional, temporal y restringida a lo
estrictamente necesario en las circunstancias del caso;
b) Subordinada y complementaria, a las labores de las corporaciones civiles, sin que sus labores puedan extenderse a las facultades
propias de las instituciones de procuración de justicia o policía judicial o ministerial;
c) Regulada, mediante mecanismos legales y protocolos sobre el uso de la fuerza, bajo los principios de excepcionalidad,
proporcionalidad y absoluta necesidad y de acuerdo con la respectiva capacitación en la materia, y
d) Fiscalizada, por órganos civiles competentes, independientes y técnicamente capaces.
64 Sentencia C-128 de 2018. En ese sentido, en sentencia C-391 de 2017, la Corte ratificó que “el mismo
Código Nacional de Policía y Convivencia establece unos parámetros que sujetan el accionar de las
autoridades de policía. En efecto, las autoridades están sometidas al principio de legalidad, en esta
medida les está vedado actuar al margen de los procedimientos prescritos en la ley, ya que todo exceso
será sancionado (…).”
65 Disponible en https://id.presidencia.gov.co/Documents/191220-Politica-Marco-Convivencia-
Seguridad-Ciudadana.pdf.
66 Disponible en
https://www.dicoe.mil.co/recurso_user/doc_contenido_pagina_web/800130633_4/458767/
mfe_3_28_apoyo_de_la_defensa_a_la_autoridad_civil.pdf
67 Ibídem.
26
regula materias relacionadas con los derechos fundamentales y los estados de

excepción, tratándose por tanto de contenidos reservados a leyes estatutarias.
28. Específicamente, sobre los estados se excepción, indicaron que existen

semejanzas entre las figuras de conmoción interior y asistencia militar, lo que
podría permitir su uso de manera intercambiable con la consecuencia riesgosa de
que la activación de la asistencia militar carecería de un control de
constitucionalidad automático.
29. Al respecto, señalaron que la asistencia militar elimina la obligación

constitucional de declarar el estado de conmoción interior, por lo que la norma
habilita una elusión de acudir a la conmoción interior y por tanto elimina los
controles propios de esta. Cuestionaron que, mientras la conmoción tiene términos
explícitos y prohibiciones expresas, la asistencia militar carece de estos elementos,
lo cual implica que esta última figura tenga un rango de ejercicio más amplio en
términos temporales y materiales. En el mismo sentido, sostuvieron que la
asistencia militar carece de control político, lo cual es problemático si se tiene en
cuenta que la norma no establece la temporalidad de dicha figura. Además,
pusieron de presente que los contenidos del artículo 170 demandado son propios de
la reglamentación de los estados de excepción, así como su desarrollo, por lo que
estarían sujetos a un procedimiento legislativo distinto de aprobación.
30. Respecto de los derechos fundamentales y en concordancia con lo anterior, los

actores indicaron que las circunstancias excepcionales para las cuales está prevista
la asistencia militar no tienen un límite fijado por la misma ley u otro instrumento
que permita razonablemente determinar a qué se refiere la norma con
“excepcional”, o “protocolos y normas especializadas sobre la materia”. Lo anterior
permitiría, por un lado, que el presidente utilizara a las Fuerzas Militares para
controlar, mediante facultades ordinarias, circunstancias que la Constitución prevé
mediante estados de excepción; y por el otro, limitar el ejercicio de ciertos derechos
fundamentales. Sobre el particular, adujeron que a través de la asistencia militar se
restringen o afectan derechos fundamentales, pues para mantener o reestablecer el
orden público se vulneran principios como la libertad de locomoción, circulación,
reunión, protesta, expresión, entre otros.
Problema jurídico según los cargos enunciados
31. En consonancia con lo expuesto, corresponde a la Corte determinar si la

consagración de la herramienta de asistencia militar en el artículo 170 examinado,
conculca la reserva de ley estatutaria por desarrollar situaciones relativas a un
estado de excepción y por regular cuestiones relacionadas con el ejercicio de
derechos fundamentales.
32. Visto lo anterior, la Sala estima pertinente hacer alusión, en primer lugar, a la
jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la cláusula de la reserva de ley
estatutaria en los dos escenarios planteados por los accionantes, para luego
pronunciarse sobre el cargo formulado.
Cláusula de reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales y

estados de excepción. Reiteración de jurisprudencia
Sobre la Ley Estatutaria en materia de derechos fundamentales

27
33. Esta Corporación ha señalado que la reserva de ley estatutaria implica, por
expresa definición constitucional, que algunas materias se encuentran sometidas a
requerimientos especiales de aprobación legislativa. Se trata de aquellas áreas o
ámbitos de regulación que tienen una importancia particular en la realización de los
fines del Estado y la vigencia efectiva de la Carta Política. El artículo 152 de la
Constitución identifica tales materias y el artículo 153 las sujeta a un especial
procedimiento, a saber: i) aprobación de la mayoría absoluta de los integrantes de
cada cámara, ii) trámite en una sola legislatura y iii) control previo de
constitucionalidad antes de su sanción68. Sobre el particular, la Corte ha sostenido
lo siguiente:
“Los artículos 152 y 153 de la Constitución impusieron la regulación legal cualificada de las
materias de mayor trascendencia para el Estado Social de Derecho, pues no sólo señalaron el
contenido material de los asuntos que deben ser reglamentados mediante ley estatutaria, sino
también establecieron un trámite de formación de las mismas más riguroso en cuanto a la
aprobación por mayorías especiales y a la revisión constitucional previa a la sanción,
oficiosa y definitiva. Así, la delimitación de las leyes estatutarias se inspiró en los artículos
19.2 de la Constitución Alemana y 53, numeral 1, de la Constitución Española, según los
cuales corresponde al legislador cualificado (mediante leyes orgánicas) el desarrollo de
materias estructurales para la organización y funcionamiento del Estado y de la sociedad”69.
34. La jurisprudencia constitucional también ha sido constante y pacífica sobre el

contenido y alcance de la reserva de ley estatutaria al sostener que el fundamento
de la cualificación especial y rigurosa de estas leyes recae en los siguientes tres
argumentos: “(i) la naturaleza superior de este tipo de normas requiere superior
grado de permanencia en el ordenamiento y seguridad jurídica para su aplicación;
(ii) por la importancia que para el Estado tienen los temas regulados mediante
leyes estatutarias, es necesario garantizar mayor consenso ideológico con la
intervención de minorías, de tal manera que las reformas legales más importantes
sean ajenas a las mayorías ocasionales y, (iii) es necesario que los temas claves
para la democracia tengan mayor debate y consciencia de su aprobación, por lo
que deben corresponder a una mayor participación política”70.
35. Según lo dispuesto en el artículo 152 superior, las materias sujetas a reserva de
ley estatutaria son: i) los derechos y deberes fundamentales, así como los
procedimientos y recursos previstos para su protección; ii) la administración de
justicia; iii) la organización y el régimen de los partidos y movimientos políticos, el
estatuto de la oposición y las funciones electorales; iv) las instituciones y
mecanismos de participación ciudadana; v) los estados de excepción; y vi) la
igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República.
36. Dado que en el asunto objeto de estudio, los demandantes aseguran que la
norma se circunscribe a dos de las materias mencionadas, esto es, a los derechos
fundamentales y a los estados de excepción, la Sala hará una breve mención
particular a cada una de ellas según se desarrolla a continuación.
37. Respecto del literal a) del artículo 152 de la Constitución, esto es, los
derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y
recursos para su protección, esta Corporación ha señalado que es una norma de
70 Sentencia C-756 de 2008. Reiterada, entre muchas otras, en las sentencias C-818 de 2011, C-902 de
2011, C-053 de 2019, C-370 de 2019 y C-127 de 2020.
28
interpretación restrictiva y de aplicación excepcional, pues de lo contrario, se

vaciaría de competencia al legislador ordinario71. Al respecto, la Corte sostuvo por
ejemplo lo siguiente:
“Conforme a lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha manifestado 72 que la correcta

interpretación del artículo 152, literal a, de la Carta no puede obedecer a un criterio literal de
la misma, sino que debe corresponder a una adecuada armonización con el artículo 150
superior. En efecto, a esa conclusión se llega principalmente si se tiene en cuenta que la
aplicación estricta de la reserva de ley estatutaria anularía o vaciaría el contenido de la
competencia del legislador ordinario, en tanto que es indudable que, directa o
indirectamente, toda regulación se refiere a un derecho fundamental. Es evidente, por
ejemplo, que los códigos regulan derechos fundamentales, tales como el debido proceso, el
acceso a la justicia, el de defensa, el trabajo y la libertad, entre otros. De esta forma, la
interpretación aislada del artículo 152, literal a, de la Carta que exija la reserva de ley
estatutaria para la regulación de ‘derechos y deberes fundamentales de las personas’
conduciría al absurdo de dejar sin sentido la facultad del legislador ordinario para expedir
códigos contemplada en el artículo 150 de la Constitución”73.
38. Lo anterior significa que las leyes estatutarias no fueron creadas para regular
“en forma exhaustiva y casuística todo evento ligado a los derechos
fundamentales”74. Es por esa razón que la Corte desarrolló una serie de criterios que
permiten determinar cuándo una materia relacionada con derechos fundamentales
debe ser regulada a través de una ley estatutaria, so pena de ser inconstitucional por
un vicio de competencia75:
(i) La reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales es

excepcional, en tanto que la regla general se mantiene a favor del legislador
ordinario.
(ii) Los asuntos objeto de regulación estatutaria no dependen de la denominación

que le dé el legislador, sino de su contenido material.
(iii) Mediante ley estatutaria se regula únicamente el núcleo esencial del derecho
fundamental, los aspectos inherentes al mismo, sus principios y estructura76.
71 Ver, entre otras, las sentencias C-013 de 1993, C-037 de 1996, C-251 de 1998, C-162 de 1999, C-
1338 de 2000, C-307 de 2004, C-1233 de 2005, C-126 de 2006, C-180 de 2006, C-319 de 2006, C-713 de
2008, C-902 de 2011, C-370 de 2019, C-015 de 2020, C-022 de 2021.
72 Entre muchas otras, pueden consultarse las sentencias C-013 de 1993, C-370 de 2006, C-370 de 2006,
C-910 de 2004 y C-162 de 2003.
74 Sentencia C-013 de 1993. Reiterada en la sentencia C-022 de 2021.
75 Ver sentencias C-646 de 2001, C-756 de 2008, C-818 de 2011, C-035 de 2015, C-204 de 2019, C-370
de 2019, C-127 de 2020 y C-022 de 2021. Por ejemplo, se destaca que en la sentencia C-204 de 2019 se
expusieron los siguientes criterios que permiten identificar si una norma debe ser tramitada o no mediante
una ley estatutaria: “(i) que efectivamente se trate de derechos y deberes de carácter fundamental; (ii) que
el objeto directo de la regulación sea el desarrollo del régimen de derechos fundamentales o un derecho
fundamental en sí mismo; (iii) que la normativa pretenda regular, de manera integral, estructural y
completa, un derecho fundamental; o (iv) que verse sobre el núcleo esencial y los principios básicos del
derecho o deber, es decir, que regule los aspectos inherentes al ejercicio del derecho; y (v) que se refiera a
la afectación o el desarrollo de los elementos estructurales del derecho, esto es, que consagre límites,
restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten la estructura general del derecho, como elementos
cercanos a su núcleo esencial.”
76 Sobre este punto, es preciso recordar que la Corte ha entendido el concepto de núcleo esencial
como “(…) aquellas facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea
reconocible como pertinente al tipo descrito, sin las cuales el derecho se desnaturalizaría. Igualmente, se
ha dicho que el núcleo esencial se refiere a los intereses jurídicamente protegidos como núcleo y médula
del derecho. Se puede entonces hablar de una esencialidad del contenido del derecho, para hacer
referencia a aquella parte del contenido del mismo que es absolutamente necesaria para que los intereses
29
(iv) La regulación desarrolla elementos estructurales que impliquen una afectación

al derecho, como límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que interfieran
el núcleo esencial del derecho.
(v) En lo relacionado con “los procedimientos y recursos para su protección”, se

trata de herramientas para hacer efectivos los derechos fundamentales, de modo que
no hacen parte de la estructura esencial del derecho y, en consecuencia, “pueden o
no ser desarrollados en una misma ley estatutaria”77. Así, la regulación estatutaria
de los mecanismos de protección de los derechos fundamentales solo se activa
cuando estos sirven para su protección directa y son necesarios e indispensables
para su realización efectiva78.
Sobre la Ley Estatutaria y los estados de excepción
39. Ahora bien, en cuanto al literal e) del artículo 152 de la Carta, sobre los
estados de excepción, es preciso recordar que el constituyente de 1991 quiso hacer
frente a los abusos cometidos bajo la figura del estado de sitio vigente en la
Constitución de 1886 estableciendo un estricto régimen regulatorio de los estados
de excepción. De ahí que la propia Carta de 1991 dispusiera la promulgación de
una Ley Estatutaria de Estados de Excepción – LEEE- (Ley 137 de 1994) donde se
establecieran los controles judiciales y las garantías para proteger los derechos, de
conformidad con los tratados internacionales (art. 214 C.P.)79.
40. Esta Corporación ha señalado que la naturaleza reglada, excepcional y

limitada de los estados de excepción se garantiza por medio de su estricta
regulación en la Constitución y en la LEEE, así como mediante sus especiales
dispositivos de control político y judicial, este último de carácter inmediato y
automático a cargo de la Corte Constitucional, según lo dispuesto en los artículos
212 a 215 de la Constitución80.
41. Así las cosas, la cláusula de reserva de ley estatutaria hace referencia a la
regulación sistemática o parcial de los tres estados de excepción definidos
directamente por la Carta Política, tal y como se deriva de: (i) el capítulo 6 de la
Carta Política, correspondiente a los estados de excepción, (ii) el artículo 214.2
superior que señala que una ley estatutaria regulará las facultades del Gobierno en
los estados de excepción; (iii) el artículo 153 superior, según el cual la aprobación,
modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de
los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura; (iv)
jurídicamente protegibles, que dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente protegidos. De
ese modo, se rebasa o se desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a
limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la
necesaria protección”. Sentencia C-620 de 2001. Reiterada en la sentencia C-022 de 2021.
78 En sentencia C-870 de 2014, la Corte concluyó que: “la jurisprudencia constitucional ha mantenido un criterio
restrictivo sobre la exigibilidad de la cláusula de reserva de ley estatutaria frente a los procedimientos y recursos
previstos para la protección de los derechos fundamentales (CP art. 152.a), los cuales pueden ser tanto de
naturaleza judicial como administrativa. Así se ha reclamado dicho trámite: (i) cuando se pretende establecer la
estructura básica de uno de tales mecanismos de protección; o (ii) cuando se regula de manera integral un
procedimiento o recurso dirigido al amparo de los derechos fundamentales, siempre que se trate de un medio
necesario e indispensable para asegurar su conservación; o (iii) cuando se produce un desarrollo legal que directa e
inmediatamente tenga por objeto diseñar o impactar en un mecanismo de defensa de un derecho iusfundamental; o
(iv) cuando la materia objeto de regulación se refiere a aspectos trascendentales de la estructura y funcionamiento
de los medios previstos para salvaguardar uno de los citados derechos, incluyendo la definición del régimen de
competencias”.
79 Cfr. Sentencia C-156 de 2011.
80 Cfr. Sentencias C-184 de 2020 y C-040 de 2020.
30
el artículo 58 de la Ley 137 de 1994 y la sentencia C-174 de 1994, que precisan que
“de acuerdo con la Carta, las leyes estatutarias única y exclusivamente pueden ser
modificadas, reformadas o derogadas por otra del mismo rango”.
42. La reserva de ley estatutaria en materia de estados de excepción prevista en el

literal e) del artículo 152 superior hace referencia a la regulación integral o
modificación de los estados de excepción, que corresponden a: (i) facultades
atribuidas al Gobierno durante los estados de excepción; (ii) los controles al
ejercicio de las facultades excepcionales; (iii) y las garantías fundamentales y los
límites a sus restricciones. Por lo tanto, en regulaciones parciales debería
demostrarse que la norma regula o modifica alguno de los aspectos definidos en la
LEEE. En contraste, en el presente asunto no se regulan las hipótesis definidas
como estado de excepción por la Constitución y desarrolladas por la LEEE.
43. En efecto, dicho carácter reglado, excepcional y limitado se refleja en varios

requerimientos: i) la Constitución prevé específicas causales para decretar los
estados de excepción; ii) la regulación de los estados de conmoción interior y de
emergencia económica, social y ecológica, se funda en el principio de temporalidad
(precisos términos para su duración); y iii) la Constitución dispone limitaciones
materiales estrictas para los estados de excepción, tales como que (a) los civiles no
sean juzgados por autoridades militares (art. 213 de la CP), (b) los derechos
humanos no puedan ser limitados (art. 93 de la CP) y (c) el derecho internacional
humanitario debe ser respetado (art. 214 de la CP)81.
44. Concretamente sobre el Estado de conmoción interior, dado el asunto objeto

de estudio, la Constitución establece que procede en caso de grave perturbación del
orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la
seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada
mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía. En tales
eventos, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá
declarar dicho estado de excepción, en toda la República o parte de ella, por
término no mayor de noventa días, prorrogable hasta por dos períodos iguales, el
segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la
República (art. 213 C.P.). Sobre el alcance de esta figura la Sala volverá más
adelante al estudiar el cargo formulado por los accionantes.
45. En definitiva, se destaca que la cláusula de reserva de ley estatutaria impone

que ciertas materias sean sometidas a requisitos especiales de aprobación
legislativa, dada su importancia particular en la realización de los fines del Estado y
la vigencia efectiva de la Constitución. Por regla general, la regulación de
procedimientos no tiene reserva de ley estatutaria, aun cuando estén relacionados
con el ejercicio de derechos fundamentales, salvo en situaciones en las cuales la
regulación de un procedimiento involucra la disposición de las reglas que
determinan el ejercicio de un derecho fundamental de forma integral, sistemática y
completa, o tienen la función de restringir, limitar o proteger derechos
fundamentales. En el mismo sentido, el carácter reglado, excepcional y limitado de
los estados de excepción, exige una regulación estricta en los términos de la
Constitución y la Ley Estatutaria 137 de 1994, bajo controles políticos y jurídicos
específicos.
Los cargos: a. Análisis del cargo por violación de la cláusula de reserva de

31
ley estatutaria en materia de derechos fundamentales y; b. violación de la

cláusula de reserva de ley estatutaria en materia estados de excepción -
elusión de controles propios de la figura de estados de excepción-
46. Como se indicó anteriormente, los accionantes en ambas demandas

coincidieron en señalar que el artículo 170 de la Ley 1801 de 2016 es contrario a
los literales a) y e) del artículo 152 de la Constitución, pues regula materias
relacionadas con los derechos fundamentales y los estados de excepción,
contenidos reservados a las leyes estatutarias. Así mismo, se refieren a la
posibilidad de que con esta disposición se eluda el control constitucional propio de
ese tipo de norma.
47. Respecto de los derechos fundamentales, en términos generales, indicaron

que las circunstancias excepcionales para las cuales está prevista la asistencia
militar no tienen un límite fijado por la misma ley u otro instrumento que permita
razonablemente determinar a qué se refiere la norma con “excepcional”, o
“protocolos y normas especializadas sobre la materia”. A su juicio, lo anterior
permitiría limitar el ejercicio de ciertos derechos fundamentales, pues para
mantener o reestablecer el orden público se vulneran principios como la libertad de
locomoción, circulación, reunión, protesta, expresión, entre otros.
48. En aplicación de los criterios señalados en el anterior apartado, la Sala Plena

encuentra que, contrario a lo señalado por los demandantes, el artículo 170 de la
Ley 1801 de 2016 no desconoce el literal a) del artículo 152 de la Constitución.
49. La disposición acusada establece que la asistencia militar es un instrumento

que “puede aplicarse cuando hechos de grave alteración de la seguridad y la
convivencia lo exijan, o ante riesgo o peligro inminente, o para afrontar
emergencia o calamidad pública, a través del cual el Presidente de la República,
podrá disponer, de forma temporal y excepcional de la asistencia de la fuerza
militar”. La norma dispone que, no obstante, los gobernadores y alcaldes
municipales o distritales “podrán solicitar al Presidente de la República tal
asistencia, quien evaluará la solicitud y tomará la decisión”. Así mismo, prevé que
esta figura “se regirá por los protocolos y normas especializadas sobre la materia y
en coordinación con el comandante de Policía de la jurisdicción” y en el parágrafo
aclara que, en caso de emergencia, catástrofe o calamidad pública, “se regirá por
los procedimientos y normas especializadas, bajo la coordinación de los comités de
emergencia y oficinas responsables en la materia”.
50. De la lectura del referido artículo se desprende que no se trata de una norma
que regule derechos fundamentales, en tanto tal no es su objeto directo o
finalidad. Al respecto, se debe recordar que, según la reiterada jurisprudencia de
esta Corporación, el literal a) del artículo 152 de la Constitución es una norma de
interpretación restrictiva, pues de no ser así, se anularía la competencia del
legislador ordinario si se tiene en cuenta que, directa o indirectamente, toda
regulación se refiere o tiene relación con un derecho fundamental.
51. Al aplicar la interpretación restrictiva a la que se ha referido de manera

constante y pacífica esta Corte, se observa que la norma demandada no coincide
con la materia del literal a) del artículo 152 de la Carta. En efecto, el artículo 170
de la Ley 1801 de 2016 no versa sobre componentes mínimos o elementos que
hagan parte del núcleo esencial de algún derecho fundamental en concreto, de
32
manera que no es posible dilucidar de su contenido la regulación específica de

principios o estructura inherentes a esa clase de derechos.
52. Ahora, los accionantes plantean que el artículo 170 acusado permitiría limitar
el ejercicio de ciertos derechos fundamentales, pues para mantener o reestablecer el
orden público se vulneran principios como la libertad de locomoción, circulación,
reunión, protesta, expresión, entre otros.
53. A juicio de esta Corporación, aunque la norma podría efectivamente tener

alguna incidencia en el ejercicio de los derechos fundamentales indicados por los
accionantes, se trata de un escenario relacionado con el impacto ante la aplicación
de la figura de la asistencia militar, sin que ello signifique que la disposición
demandada, en sí misma, desarrolle contenidos inherentes al núcleo esencial de los
referidos derechos.
54. En este punto, resulta pertinente recordar que una interpretación aislada del
literal a) de la Carta, en los términos sugeridos por los demandantes, “conduciría al
absurdo de dejar sin sentido la facultad del legislador ordinario para expedir
códigos contemplada en el artículo 150 de la Constitución”82. Así las cosas, si bien
es cierto, esta norma como muchas otras insertas en el ordenamiento jurídico, en su
aplicación, pueden tener incidencia en derechos fundamentales -piénsese por
ejemplo en los códigos Penal y de Procedimiento Penal-, en tales eventos, y en caso
de que la incidencia sea negativa, ello obedecería a una aplicación indebida de la
norma; situaciones todas estas que escapan del control abstracto de
constitucionalidad y que se circunscriben, por el contrario, a otros escenarios
normativos que no son de competencia de esta Corporación.
55. De otra parte, la Sala Plena encuentra que no le asiste razón a los demandantes
al sostener que la disposición demandada es contraria al literal e) del artículo 152
superior referente a los estados de excepción.
56. Los actores indicaron que existen semejanzas entre las figuras de conmoción
interior y asistencia militar, lo que podría permitir su uso de manera intercambiable
con la consecuencia de que la activación de la asistencia militar adolecería de
prohibiciones expresas, y carecería de un control de constitucionalidad automático
y de un control político. Además, pusieron de presente que los contenidos del
artículo 170 demandado son propios de la reglamentación de los estados de
excepción, así como su desarrollo, por lo que estarían sujetos a un procedimiento
legislativo distinto de aprobación.
57. La Corte no encuentra fundamento en la asimilación que realizan los

accionantes entre la asistencia militar y el estado de conmoción interior para
derivar de ella la violación de la reserva de ley en materia de estados de excepción.
Los demandantes parten de identificar una actuación, el apoyo del Ejército a la
Policía Nacional, que no está prevista directamente en la LEEE con el estado de
excepción. Si bien ambas figuras presentan semejanzas, lo cierto es que, como se
presentó en las demandas, su alcance, naturaleza y finalidades son distintas:
Asistencia militar. Art. 170, Ley 1801 de 2016 Estado de conmoción interior. Art. 213 C.P
Es el instrumento legal que puede aplicarse cuando En caso de grave perturbación del orden público que
hechos de grave alteración de la seguridad y la atente de manera inminente contra la estabilidad
convivencia lo exijan, o ante riesgo o peligro institucional, la seguridad del Estado, o la

33
inminente, o para afrontar emergencia o calamidad convivencia ciudadana, y que no pueda ser
pública. conjurada mediante el uso de las atribuciones
ordinarias de las autoridades de Policía, el
El Presidente de la República, podrá disponer, de Presidente de la República, con la firma de todos los
forma temporal y excepcional de la asistencia de la ministros, podrá declarar el Estado de Conmoción
fuerza militar. No obstante, los gobernadores y Interior, en toda la República o parte de ella, por
Alcaldes Municipales o Distritales podrán solicitar al término no mayor de noventa días, prorrogable hasta
Presidente de la República tal asistencia, quien evaluará por dos períodos iguales, el segundo de los cuales
la solicitud y tomará la decisión. requiere concepto previo y favorable del Senado de la
República.
La asistencia militar se regirá por los protocolos y
normas especializadas sobre la materia y en Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las
coordinación con el comandante de Policía de la facultades estrictamente necesarias para conjurar las
jurisdicción. causas de la perturbación e impedir la extensión de sus
efectos.
En caso de emergencia, catástrofe o calamidad pública,
la asistencia militar se regirá por los procedimientos y Los decretos legislativos que dicte el Gobierno podrán
normas especializadas, bajo la coordinación de los suspender las leyes incompatibles con el Estado de
comités de emergencia y oficinas responsables en la Conmoción y dejarán de regir tan pronto como se
materia. declare restablecido el orden público. El Gobierno
podrá prorrogar su vigencia hasta por noventa días más.
Dentro de los tres días siguientes a la declaratoria o

prórroga del Estado de Conmoción, el Congreso se
reunirá por derecho propio, con la plenitud de sus
atribuciones constitucionales y legales. El Presidente le
pasará inmediatamente un informe motivado sobre las
razones que determinaron la declaración.
En ningún caso los civiles podrán ser investigados o

juzgados por la justicia penal militar.
58. Una lectura apenas aproximativa a ambas disposiciones permitiría concluir

que persiguen los mismos fines y, en consecuencia, conduciría a justificar el
planteamiento de los demandantes. Sin embargo, para comprender la diferencia en
el alcance y la naturaleza de ambas figuras, es necesario acudir al contexto en el
que se encuentran insertas -interpretación sistemática- dentro del ordenamiento
jurídico, todo ello de la mano de los contenidos jurisprudenciales constitucionales
que han delimitado dicho contexto tal y como pasa a exponerse.
59. Así, conforme lo señalado en acápites anteriores sobre el alcance de la norma

demandada, la asistencia militar se encuentra inserta dentro del denominado medio
material de policía, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 149 de la Ley
1801 de 2016, de aplicación excepcional conforme a lo establecido en los artículos
22 y 170 del mismo cuerpo normativo. Esta herramienta puede aplicarse cuando
hechos de (i) grave alteración de la seguridad y la convivencia lo exijan, (ii) ante
riesgo o peligro inminente, o (iii) para afrontar emergencia o calamidad pública
y, a través de ella, el presidente de la República puede disponer, de forma temporal
y excepcional, de la asistencia de las Fuerzas Militares, sin perjuicio de que los
gobernadores y alcaldes municipales o distritales soliciten dicho apoyo al
presidente.
60. Según el texto normativo general en el que se encuentra inserta esta figura, es
claro, como se indicó previamente que, se desarrolla en el ámbito de la actividad
y las órdenes de policía, razón por la cual el uso de esa institución debe sujetarse a
los límites establecidos frente a su ejercicio en el ordenamiento jurídico y
reconocidos por la jurisprudencia de este Tribunal83. Además, la asistencia militar
83 Sentencia C-128 de 2018. En ese sentido, en sentencia C-391 de 2017, la Corte ratificó que “el mismo
Código Nacional de Policía y Convivencia establece unos parámetros que sujetan el accionar de las
autoridades de policía. En efecto, las autoridades están sometidas al principio de legalidad, en esta
será sancionado (…)”.
34
deberá regirse por los protocolos y normas especializadas sobre la materia y en

coordinación con el comandante de Policía de la jurisdicción, todo lo cual, a su
vez, reitérese, debe sujetarse a los principios, funciones y objeto de la norma
general en la que se encuentran insertos, esto es, el Código de Policía.
61. En contraste, el estado de conmoción interior es uno de los regímenes del

derecho constitucional de excepción que, una vez satisfechos los presupuestos
fijados por el constituyente, puede ser declarado de manera facultativa por el
presidente de la República84. Esta figura se aplica ante la (i) grave perturbación
del orden público, (ii) que atente de manera inminente contra la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y (iii) que no
pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las
autoridades de Policía.
62. En la sentencia C-802 de 2002, esta Corporación explicó el alcance de los

anteriores presupuestos establecidos por el constituyente, al señalar que i) indicó un
supuesto fáctico que da lugar a la declaratoria y lo circunscribió a una perturbación
del orden público; ii) sometió ese supuesto a una especial valoración (supuesto
valorativo), en cuanto señaló que la perturbación del orden público debía ser grave
y que debía tener la virtualidad de atentar de manera inminente contra la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana y, finalmente, iii)
sujetó también ese supuesto a un juicio sobre la suficiencia (supuesto de
suficiencia) de los medios en cuanto precisó que esa grave perturbación no pudiera
ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de
policía. Se trata, entonces, de un presupuesto fáctico, que es objeto de valoración
presidencial y que está sometido a un juicio de suficiencia sobre los medios
policivos ordinarios.
63. En dicha providencia se explicó, además, que en relación con las facultades
otorgadas al Presidente durante el estado de conmoción interior, el constituyente i)
determinó el espacio físico en el que puede declararse, indicando que procedía en
todo el territorio nacional o en una parte de él; ii) señaló el término durante el cual
podía estar vigente la declaratoria, limitándolo a 90 días prorrogables por dos
períodos iguales y sometiendo la última prórroga al concepto previo y favorable del
Senado de la República; iii) indicó que las facultades conferidas eran las
estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación del orden
público e impedir la extensión de sus efectos y iv) habilitó al Presidente para dictar
decretos legislativos, que pueden suspender las leyes incompatibles con el estado
de conmoción interior, que dejan de regir tan pronto se declare restablecido el
orden público pero cuya vigencia se puede prorrogar hasta por 90 días más con
autorización del Senado.
64. De igual forma, hizo alusión a los requisitos formales y materiales para la
declaratoria de la conmoción interior. En cuanto a los requisitos formales, explicó
que el constituyente los condicionó a: i) la expedición de un decreto que debe ser
suscrito por el presidente de la República y todos los ministros; ii) debe tratarse de
un decreto motivado; iii) debe indicarse el ámbito territorial; y iv) el ámbito
temporal de la declaratoria. Respecto de los requisitos materiales, aseguró que se
cumplen cuando se reúnan los presupuestos establecidos en el artículo 213 de la
Carta, a los que se hizo alusión en los párrafos anteriores.

35
65. En la sentencia C-070 de 2009, la Corte destacó también la proscripción de

investigación y juzgamiento de civiles por la justicia penal militar, según lo
establecido en el artículo 213 superior. Sobre este punto reiteró que “[l]a justicia
penal militar es un ámbito funcional especializado de la Fuerza Pública y no hace
parte de la rama judicial. Por ello, su órbita funcional debe circunscribirse al
fuero militar y no tiene por qué extenderse al juzgamiento de civiles pues de
hacerlo se desconoce la reserva judicial de la libertad y también la imparcialidad y
la independencia del juzgador como exigencias mínimas de una decisión justa”85.
66. Ahora bien, el artículo 38 de la LEEE menciona de manera detallada las

facultades en cabeza del Ejecutivo bajo un estado de conmoción interior:
a) Restringir, sin que se afecte su núcleo esencial, el derecho de circulación y residencia; b)

utilizar temporalmente bienes e imponer la prestación de servicios técnicos y profesionales;
c) establecer, mediante decretos legislativos, restricciones a la radio y la televisión de
divulgar informaciones que puedan generar un peligro grave e inminente para la vida de las
personas, o incidir de manera directa en la perturbación del orden público; d) someter a
permiso previo o restringir la celebración de reuniones y manifestaciones, que puedan
contribuir, en forma grave e inminente, a la perturbación del orden público, y disolver
aquellas que lo perturben; e) disponer con orden de autoridad judicial competente, la
interceptación o registro de comunicaciones; f) disponer con orden de autoridad judicial
competente, la aprehensión preventiva de personas de quienes se tenga indicio sobre su
participación o sobre sus planes de participar en la comisión de delitos, relacionados con las
causas de la perturbación del orden público; g) limitar o racionar el uso de servicios o el
consumo de artículos de primera necesidad; h) impartir las órdenes necesarias para asegurar
el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios y de los centros de
producción; i) subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados
derechos civiles a los extranjeros; j) el presidente de la República podrá suspender al alcalde
o gobernador, y este a su vez podrá suspender a los alcaldes de su departamento, cuando
contribuyan a la perturbación del orden, u obstaculicen la acción de la fuerza pública, o
incumplan las órdenes que al respecto emita su superior; k) imponer contribuciones fiscales
o parafiscales para una sola vigencia fiscal, o durante la vigencia de la conmoción, percibir
contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas y hacer erogaciones
con cargo al Tesoro que no se hallen incluidas en el de gastos; l) modificar el Presupuesto,
de lo cual deberá rendir cuenta al Congreso; ll) suspender la vigencia de los salvoconductos
expedidos por las autoridades militares, para el porte de armas y carros blindados en
determinadas zonas; m) disponer con orden de autoridad judicial competente, inspecciones o
registros domiciliarios con el único fin de buscar pruebas judiciales o prevenir la comisión
de delitos.
67. Como lo mencionó este Tribunal en la sentencia C-040 de 2020, las facultades
de limitación de derechos fundamentales durante estados de conmoción interior
previamente enlistadas son de interpretación restrictiva, y se puede acudir a ellas
siempre en condiciones de estricta necesidad y proporcionalidad.
68. La Corte ha sido consistente en sostener que la reglamentación constitucional

que limita este tipo de estados “se utiliza fundamentalmente para evitar que estos
mecanismos se instrumentalicen, es decir que lo que se pretende es impedir que el
estado de excepción se convierta en la regla (la excepción como regla) y que se
empiecen a utilizar dichos mecanismos de manera habitual como una forma de
soslayar o evadir el cumplimiento efectivo de todo orden constitucional que se
relaciona con el principio democrático, la separación de poderes y la protección,
defensa y tutela de los derechos fundamentales”86.
85 Sentencia C-802 de 2002. Cfr. Sentencia C-070 de 2009

36
69. Por eso se insiste en que la declaración de la conmoción interior es de carácter

excepcional, como mecanismo jurídico del Estado para “dar una respuesta a una
situación fáctica no normal, es decir, extraordinaria, que supone de suyo la
existencia de factores materiales externos a la apreciación subjetiva del Presidente
de la República, y verificables como supuesto fáctico que son, en lo cual se
encuentra una primera limitación de orden jurídico87.
70. Según la jurisprudencia de esta Corporación, el establecimiento de los límites

fue el espacio en el que más énfasis hizo el constituyente de 1991, pues el régimen
vigente “establece una armónica secuencia de límites que, si bien mantienen la
facultad de acudir al estado de conmoción interior cuando concurra el supuesto
fáctico valorado y sometido a un juicio de suficiencia sobre los medios ordinarios
de policía, regulan detalladamente el ejercicio tanto de la facultad de declararlo
como de las atribuciones que en razón de esa declaratoria asume el Presidente”88.
Así, el presidente no puede asumir cualquier facultad durante el estado de
conmoción interior, “sino únicamente aquellas necesarias para conjurar la grave
perturbación del orden público”89.
71. Bajo ese entendido, cobra especial relevancia el parámetro fáctico de

suficiencia de las atribuciones ordinarias de policía, pues precisamente la
excepcionalidad de la declaratoria del estado de conmoción interior radica en la
imposibilidad de que la grave perturbación del orden público sea conjurada a través
de dichas atribuciones, dentro de las cuales se encuentra la asistencia militar como
medio material de policía.
72. Al respecto, resulta relevante recordar lo señalado por esta Corporación sobre
la proporcionalidad entre las medidas y la gravedad de los hechos en el marco del
estado de conmoción interior:
“Como se ha hecho referencia en varias oportunidades, uno de los límites que existen a las
medidas de excepción es el de su condición de especificidad y exclusividad frente a la
amenaza que motivó la declaratoria, características expuestas a propósito del principio
de proporcionalidad y necesidad en el Pacto Internacional y la Convención Americana.
En este sentido, el ejercicio de las facultades debe centrarse únicamente en aquellas
tareas que sean indispensables para conjurar el hecho perturbador, aplicando además
entre las facultades extraordinarias las que resulten menos gravosas en términos de
protección de derechos y garantías.

La proporcionalidad entre la grave perturbación del orden público y las medidas
adoptadas para conjurarla, como límite constitucional del estado de conmoción interior,
plantea la necesidad de mantener una relación de equilibrio entre el presupuesto fáctico
invocado y las herramientas jurídicas desplegadas para superarlo. Ese equilibrio es
prioritario pues escapa a la racionalidad del Estado constitucional la realización de
esfuerzos desmesurados para obtener un mínimo beneficio en el ámbito del orden público
de cuyo restablecimiento se trata”90 (Resaltado fuera del texto original).
73. En otros términos, la perturbación que se busca conjurar a través de la

conmoción interior debe acarrear un peligro inminente contra la seguridad del
Estado, la estabilidad institucional o la convivencia ciudadana, que justifique la
declaratoria del Estado de conmoción interior y el uso de facultades excepcionales,

88 Ibídem.
89 Ibídem.
90 Ibídem.
37
lo que impone además de la apreciación subjetiva, dentro del grado de

discrecionalidad relativa, la valoración objetiva de los hechos coyunturales y
súbitos que ocasionan la grave perturbación del orden público91. Debe además
hacerse énfasis en que la utilización de los medios de policía es por lo general fruto
de la urgencia, a partir de la valoración de un contexto fáctico específico y
concreto, que se debe resolver materialmente. El estado de excepción exige una
valoración rigurosa, detenida y profunda, tanto de los hechos como de las medidas
legales que pretenden conjurarlos. La asistencia militar en cambio pretende
conjurar de inmediato el conjunto de circunstancias que describe la norma
demandada.
74. En ese sentido, las diferencias más notables entre el estado de excepción de la
conmoción interior y la asistencia militar, corresponden a:
i) La gravedad de la situación: Los estados de excepción responden a

situaciones graves e inminentes que pongan en peligro la estabilidad institucional,
la seguridad y soberanía del Estado, la convivencia ciudadana, o la perturbación o
amenaza igualmente grave e inminente del orden económico, social o ecológico del
país, o la grave calamidad pública.
ii) No pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de

las autoridades de policía. Conforme con este presupuesto sólo se puede acudir al
estado de conmoción interior cuando las herramientas jurídicas ordinarias a
disposición de las autoridades estatales no permitan conjurar la grave alteración del
orden público que amenaza gravemente la seguridad del Estado, la estabilidad
institucional o la convivencia ciudadana92. El alcance del estado de excepción no se
agota en una medida para conjurar la situación de anormalidad. Por el contrario, la
exigencia de una única medida vb. la asistencia militar confrontaría los
presupuestos fácticos del estado de excepción. De manera que, la gravedad de la
situación que origina el estado de excepción le otorga un amplio plexo de
facultades al Presidente de la República, situación en la que existe un rediseño
transitorio del sistema constitucional. Esta circunstancia no se puede equiparar con
la específica y limitada posibilidad de apoyo de las fuerzas militares a la Policía
Nacional para el ejercicio de las funciones de policía.
75. De ese modo, si bien es cierto de la lectura de los artículos 107 de la Ley 1801
de 2016 y 213 de la Constitución se desprenden algunos parámetros comunes que
le otorgan una similitud a ambas figuras, ello no puede conducir a la conclusión
que surge de la equiparación pretendida por los demandantes, pues no toda
alteración del orden público o riesgo de afectación a la seguridad y la convivencia
conlleva a la declaratoria de un estado de excepción como la conmoción interior.
76. Nótese cómo, a diferencia de los múltiples y estrictos requisitos que previó el
constituyente para declarar un estado de conmoción interior, la asistencia militar es
una función material de policía que no admite tal nivel de excepcionalidad. Estas
diferencias son las que permiten precisamente que el estado de conmoción interior
no se instrumentalice al punto en que se convierta en la regla general, ni se
confundan ambas figuras como erróneamente lo plantean los demandantes.
77. En efecto, en la Asamblea Nacional Constituyente se debatieron varias
91 Sentencia C-027 de 1996,

38
propuestas93 sobre la reforma a los Estados de Sitio y Estados de Excepción, por

considerar que aquellos habían sido una figura que, bajo las disposiciones de la
Constitución Política de 1886, se utilizó de manera permanente y arbitraria. De esa
manera, las propuestas buscaron, como objetivo principal, limitar el ejercicio de las
facultades extraordinarias que se otorgaban en el marco de los Estados de Sitio. El
eje central de la discusión fue la prohibición de otorgarle a las Fuerzas Militares
funciones jurisdiccionales y de instrucción e investigación criminal, como
efectivamente quedó en el artículo 213 de la Constitución. No obstante, no se
incluyó ningún artículo sobre la proscripción de que las Fuerzas Militares
intervinieran en los casos de afectación al orden público interno 94. Esta alerta se
basó en el hecho de que, la Constitución de 1886 trataba de igual forma los casos
de guerra exterior y todos los eventos de alteración al orden público interno,
circunstancia que permitía la aplicación de reglas militares en ambos casos. Pese a
ello, no se consideró una limitación o prohibición de apoyo en los términos
consagrados en la asistencia militar.
78. De ahí la importancia del análisis de la excepcionalidad e imposibilidad de

conjurar la situación a través de las atribuciones ordinarias, dentro de las cuales se
encuentra la asistencia militar, que se ata a las mismas limitaciones y facultades de
los medios materiales de policía, herramienta de apoyo que, como se señaló, se
debe desarrollar siempre en el ámbito de la actividad y las órdenes de policía. En
otras palabras, cuando se presenta una afectación de la seguridad y la convivencia,
sin que tal afectación revista las características de gravedad, inminencia e
imprevisibilidad, no solo no procede la declaratoria del Estado de conmoción
interior, sino que ella debe ser conjurada mediante el ejercicio de las facultades
ordinarias de las autoridades de policía, en todo caso, sujeta los límites establecidos
frente a su ejercicio en el ordenamiento jurídico.
79. De lo expuesto se concluye que, contrario a lo señalado por los demandantes,

el artículo 170 de la Ley 1801 de 2016 no vulnera la cláusula de reserva de ley
estatutaria.
80. Por un lado, en tanto no versa sobre componentes mínimos o elementos que
hagan parte del núcleo esencial de algún derecho fundamental en concreto, y
93 Algunos constituyentes (María Teresa Garcés Lloreda, Alfredo Vásquez Carrizosa, Jesús Pérez
González Rubio, y Gustavo Zafra Roldán, entre otros) propusieron que se incluyera un artículo en el que
se prohibiera, de manera expresa, otorgar a autoridades militares facultades para juzgar civiles. Sin
embargo, en la exposición de motivos de la propuesta presentada el 20 de febrero de 1991, se alertó
respecto de los efectos de permitir la intervención de Fuerzas Militares en asuntos de seguridad ciudadana
y de alteraciones al orden público interno. En particular, indicó que la Constitución de 1886 trataba de
igual manera los estados de guerra y los de conmoción interior, sin hacer ninguna distinción, de manera
que en ambos casos resultaban aplicables las reglas del “derecho de los ejércitos” para controlar la
situación de orden público. Lo anterior, suponía el control y vigilancia permanente sobre las personas,
entidades, partidos y reuniones públicas y, en ese sentido, generaba una limitación excesiva e injustificada
de los derechos fundamentales de los ciudadanos. No obstante, no se consagró ninguna disposición sobre
la materia. Cfr. Gacetas Constitucionales No. 9, de 19 de febrero de 1991; 10, de 20 de febrero de 1991;
20, de 12 de marzo de 1991; y 103, de 20 de junio de 1991. Por su parte, Eduardo Espinosa Faciolince
manifestó que la reforma a los Poderes de Emergencia y Estado de Sitio, debía dirigirse a redefinir el
concepto de orden público y, de esa manera, establecer límites a la acción coactiva y represora del Estado,
sin que hiciera una propuesta concreta respecto de las facultades de las Fuerzas Militares, en el marco de
los Estados de Conmoción Interior.
94 En especial, incluyó disposiciones sobre: (i) la prohibición de juzgamiento de civiles por parte de
jueces o tribunales militares; (ii) la posibilidad de que cualquier persona natural o jurídica solicite ante un
juez el amparo de un derecho constitucional vulnerado; (iii) el derecho a recurrir la orden de detención
ante un juez, con el fin de que se decida sobre la legalidad del arresto; y (iv) la exigencia de que exista un
Procurador de Derechos Humanos encargado de tramitar las quejas que se interpongan por los ciudadanos,
en contra de cualquier autoridad pública.
39
aunque la norma podría tener alguna incidencia en el ejercicio de esta clase de

derechos, se trata de un escenario relacionado con el impacto generado por la
aplicación de la asistencia militar, eventos que estarían relacionados con
situaciones particulares que escapan al control abstracto de constitucionalidad a
cargo de esta Corporación.
81. Por el otro, porque pese a la similitud en algunos aspectos de la asistencia

militar y el estado conmoción interior, el alcance, naturaleza y finalidades que
ambas figuras persiguen son diferentes. Las características de excepcionalidad e
imposibilidad de conjurar la grave perturbación del orden público a través de las
atribuciones ordinarias de las autoridades de policía, así como los límites y
controles fijados por la Constitución, hacen de la conmoción interior un mecanismo
que debe ser utilizado bajo estrictos componentes propios de los estados de
excepción; mientras que la asistencia militar es una herramienta de apoyo en
circunstancias que no revisten la gravedad o excepcionalidad suficientes que
permitan acudir a figuras de mayor excepcionalidad como sucede con la conmoción
interior.
El cargo: c. La figura de la asistencia militar implica violación a la cláusula

general de reserva de ley y tipología legislativa
82. Sobre este particular los demandantes señalaron que la Ley 1801 de 2016 creó
la figura de la asistencia militar, la cual “además de lo estipulado en dicho artículo
no tiene otro desarrollo legislativo en sus particulares, facultades y limitaciones”95.
Por eso resaltaron que esa normatividad busca suplir la ausencia de contenido a
través de una remisión genérica y abstracta a los protocolos y normas
especializadas sobre la materia, generando dos posibles alcances.
83. El primero es que, si se entiende que los protocolos y normas especializadas

son tratados internacionales en materia de derechos humanos, así como leyes
estatutarias que regulen derechos fundamentales, se estaría afirmando que la figura
se asemeja a un estado de excepción o que busca la restricción de derechos, lo cual
generaría su inexequibilidad.
84. El segundo implica que, si la remisión a protocolos y normas especializadas se

entiende en favor de actos reglamentarios u otras normas legislativas, es necesario
resolver los siguientes interrogantes: (i) ¿puede desarrollarse en sus contenidos,
requisitos tales como temporalidad y supuestos de aplicación de una figura como la
asistencia militar a través de actos de naturaleza reglamentaria? En su parecer, “el
poder reglamentario encuentra límite en la cláusula de reserva de ley que atiende
al desarrollo del principio de división de poderes unido a la necesidad de que el
derecho, además de ser legal sea legítimo”96 y (ii) ¿estas remisiones de contenido
se pueden hacer de manera general o abierta? En este punto, mencionaron que, “si
bien se permite la remisión entre leyes es claro que el legislador también encuentra
limites para la misma en tanto que esta debe ser específica y determinada máxime
si nos encontramos ante una norma con naturaleza de código que es la llamada a
regular de manera íntegra y detallada las figuras que en ella se estipulan(sic)”97.
85. A su juicio, no es admisible dejar bajo un estado de indeterminación “la
95 Demanda. P. 30.
96 Demanda. P. 33.
97 Demanda. P. 35.
40
dimensión y alcance de figuras que de usarse, sin la restricción propia de la

regulación legislativa, generaría un exceso en el uso de poderes que
constitucionalmente se exige deben estar regulados como los son la actividad
policiva y militar (sic)”98 todo lo cual es su criterio afecta el principio de legalidad.
86. Pues bien, a este respecto debe indicarse que, como se desarrolló al abordar el
alcance de la norma, “los protocolos y normas especializadas sobre la materia” se
constituyen en lineamientos logísticos de actuación estatal -entre los cuales a la
fecha se encuentran: la Política Marco de Convivencia y Seguridad Ciudadana 99
expedida por el Gobierno Nacional y el Manual Fundamental del Ejército Apoyo
de la Defensa a la Autoridad Civil100 que dispone la definición, los propósitos, las
características funcionales y las tareas primarias del apoyo del Ejército a las
autoridades civiles-, no tienen por objeto una regulación de la materia, pues esta
debería desarrollarse en las “normas” sobre la materia.
87. Precisamente, esta facultad en el diseño -función de policía- y uso de los

protocolos -actividad de policía- fue analizada por la Corte al resolver los cargos
planteados en una demanda en la que se propuso similar argumentación respecto de
los mencionados protocolos. Sobre ello en la sentencia C-134 de 2021 se concluyó
que:
“Conforme a lo anterior, cuando la disposición acusada prevé que el registro de personas

y sus bienes podrá incluir el contacto físico, “de acuerdo a los protocolos que para tal fin
establezca la Policía Nacional”, estos protocolos constituyen pautas precisamente para la
materialización o concreción del registro a persona, que puede incluir el contacto físico.
No consisten en normas de nivel legislativo. Tampoco constituyen regulaciones
propias de la función de policía ejercidas por el Gobierno nacional, departamental o
municipal. Constituyen, por el contrario, una ordenación de procedimientos,
emanada de la autoridad administrativa de policía, para que los uniformados
puedan llevar a cabo en la práctica, las medidas y emplear los medios de policía
previstos y reglamentados por las normas generales. Constituye, de este modo, una
herramienta de gestión para ejecutar operaciones en una forma estandarizada.

82. Se trata de documentos que prevén reglas de actuación, entendidas estas,
no como normas jurídicas generales de derecho de policía, sino como preceptos
ligados a los aspectos técnicos y operacionales de los procedimientos de policía. Se
entiende que su función se halla vinculada a unificar el modo de actuar y al manejo
práctico de cada procedimiento, en el uso de los medios de policía por parte de los
uniformados. Su carácter no se encuentra vinculado al contenido del medio de policía en
sí mismo, lo cual es predeterminado a partir del poder y la función de policía. Se
encuentra relacionado con las formas mediante las cuales, en el estricto terreno
práctico, deben actuar los agentes de policía, para el efectivo cumplimiento de sus
funciones constitucionales y legales y para que su proceder se halle acorde a las
normas legales y reglamentarias de policía.

83. Según lo ponen de presente varios intervinientes, precisamente es en este sentido que el
artículo 2.8 del Decreto 4222 de 2006[33] confiere competencia al Director General de la Policía
Nacional para: “expedir dentro del marco legal de su competencia, las resoluciones, manuales,
reglamentos y demás actos administrativos, necesarios para administrar la Policía Nacional, en
todo el territorio nacional…” Tales manuales y reglamentos no pueden llegar a consistir en
disposiciones jurídicas generales de policía. Son normas de carácter administrativo, destinadas al
98 Demanda P.36
100 Disponible en
41
cumplimiento de la misión y los objetivos institucionales del personal de la institución y, por esa
vía, de las funciones constitucionales y legales de la Entidad.

84. Debe advertirse, en todo caso, que conforme a lo anterior, en la medida en que
son emitidos mediante actos administrativos, los protocolos a los que hace referencia la
regla demandada se someten a la Ley y a la Constitución, tanto en su forma de
producción como en su contenido. En modo alguno pueden considerarse la
concreción de una competencia normativa desregulada que, en un Estado de
derecho, no puede existir. Dichos instrumentos tienen por objeto aspectos
operacionales específicos de los uniformados (de los que no se ocupa el Legislador),
pero no por ello, pueden ser contrarios a normas jerárquicamente superiores. Por la
misma razón, la Corte coindice con el Ministerio de Justicia y del Derecho, en que son
susceptibles de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.” Negrillas
fuera del texto original
88. Así las cosas, al tratarse de lineamientos logísticos, estos no están suplantando
la competencia legislativa, ni ordinaria, ni estatutaria -regulación de derechos
fundamentales-.
89. Finalmente, y a tono con el alcance de la norma y que se describió al inicio de

las consideraciones, los ciudadanos no serán sorprendidos como insinúan los
demandantes ante el desconocimiento de las actuaciones que puede ejercerse en
punto de la asistencia militar, dado que, al ser un medio de policía su ejercicio se
limita por todas las normas que les son propias y que se encuentran contenidas en el
Código de Policía.
(ii) Desconocimiento del modelo constitucional de organización de la

fuerza pública y de las atribuciones constitucionales entre el artículo 217
y 218 superiores que establecen, respectivamente, las funciones
constitucionales de las Fuerzas Militares y la Policía; y afectación de los
fines del Estado -artículo 2 superior- (tercer cargo D-14319).
Planteamiento del cargo
90. Los accionantes de manera inicial propusieron la inconstitucionalidad del

artículo en estudio, ante el posible desconocimiento de las funciones
constitucionales fijadas para la Policía Nacional y las Fuerzas Militares (arts. 217 y
218 C. Pol.) y la consecuencial vulneración de los fines del Estado estatuidos en el
artículo 2º del texto superior. De manera subsidiaria, pidieron a la Corte se
condicionara la norma acusada en el entendido de que las Fuerzas Militares no
podrían usar su capacidad bélica en contra de la misma ciudadanía conforme lo
anotado en las sentencias C-223 de 2017 y C-281 de 2017101.
91. En tal sentido, los accionantes plantearon una argumentación conjunta en
101 Específicamente, plantearon los siguientes condicionamientos: “En caso de que la primera pretensión no sea
acogida, se solicita en subsidio que, conforme al tercer cargo, declare la constitucionalidad condicionada del
artículo 170 de la ley 1801 de 2016 por vulnerar los artículos 2º, 217 y 218 de la Constitución Política, en el
entendido de que, de conformidad con lo señalado por la H. Corte en las sentencias C-223 de 2017 y C-281 de 2017:
(i) La asistencia militar no puede adoptarse para que las fuerzas militares enfrenten a la población civil ni para
contener o neutralizar las movilizaciones sociales y los derechos de reunión, manifestación y protesta, en los cuales
debe priorizarse el diálogo y, en casos extremos, recurrir a la Policía si se trata de una vulneración o amenaza
intensa de un derecho fundamental, cuya protección sea de mayor importancia que la del derecho de reunión y
manifestación;
(ii) Esta medida solo autoriza el empleo de las fuerzas militares en circunstancias excepcionales, en relación con
operativos que permitan realizar las movilizaciones sociales removiendo los obstáculos externos para llevarlas a
cabo, o en situaciones de emergencia o calamidad pública, tales como terremotos o incendios, para auxiliar a la
población civil con sus efectivos y sus equipos, sin emplear armas de fuego o instrumentos de agresión o que puedan
causar daño a la ciudadanía.”
42
relación con los tres mandatos constitucionales presuntamente infringidos, a partir

de la cual el supuesto de “grave alteración de la seguridad y la convivencia”
cuando se aplica a la gestión de la protesta subvierte el orden constitucional y por
ende no seguiría los fines que propone el artículo 217 para las Fuerzas Militares.
92. Además, sostuvieron que es problemática la consagración de facultades

ordinarias homólogas a las potestades excepcionales, puesto que ello contribuye a
la transformación de las competencias fijadas a la Policía Nacional y a las Fuerzas
Militares en la Constitución. A su juicio, el ordenamiento superior impone un
parámetro de interpretación y aplicación claro para los miembros de tales órganos,
esto es, el compendio de normas imperativas de derechos humanos y los derechos
fundamentales de los ciudadanos.
93. De tal forma, los demandantes enfatizaron que “en el escenario de la

asistencia militar en casos de protesta, contraviene el orden constitucional en la
medida en que no puede verificarse, al menos como parámetro general, cómo un
cuerpo militar puede defender la soberanía, la independencia o la integridad del
territorio sirviendo como medida represiva frente a ciudadanos que tienen el
derecho constitucionalmente protegido a manifestarse”102. Aclararon que las
Fuerzas Militares pueden servir como un apoyo a los cuerpos de policía, pero ello
no los capacita, al menos no en términos de la orientación institucional, para
reemplazar en todos sus aspectos a la Policía Nacional. Al respecto, indicaron que
de acuerdo con el artículo 2° de la Constitución, el Estado está conformado para
proteger los derechos, honra y bienes de los ciudadanos, por lo que las Fuerzas
Militares no podrían usar su capacidad bélica en contra de la misma ciudadanía que
es el cuerpo político que soporta su mandato a través de la Constitución.
Problema jurídico respecto del cargo en estudio
94. En relación con el cargo propuesto, corresponde a la Sala determinar si el

artículo 170 de la Ley 1801 de 2016 que consagra la asistencia militar en casos de
grave alteración de la seguridad y la convivencia, riesgo o peligro inminente, o para
afrontar emergencia o calamidad pública, desconoce las competencias
constitucionales fijadas para las Fuerzas Militares y de Policía en los artículos 217
y 218 superiores y, los fines del Estado estatuidos en el artículo 2º C. Pol.
Análisis del cargo por violación de las funciones constitucionales de las Fuerzas
Militares y de Policía (arts. 217 y 218 C. Pol.) y los fines del Estado (art. 2º
superior)
95. En esos términos, inicialmente, procede la Corte a efectuar la caracterización

la noción de policía, y las instituciones de Policía Nacional y las Fuerzas Militares,
en los términos de la jurisprudencia constitucional.
96. Para este Tribunal, “el concepto de policía, en su acepción más general,
consiste en el conjunto de potestades y funciones estatales dirigidas a la
preservación del orden público y la convivencia pacífica entre las personas” 103. Sin
embargo, este debe estudiarse de manera concomitante con las definiciones de
poder, función y actividad de policía.
102 Demanda. P.22 - 23.

43
97. El Código Nacional de Policía y Convivencia estipula que el poder de policía

“es la facultad de expedir las normas en materia de policía, que son de carácter
general, impersonal y abstracto, ejercido por el Congreso de la República para
regular el ejercicio de la libertad, los derechos y los deberes constitucionales, para
la convivencia y establecer los medios y las medidas correctivas en caso de su
incumplimiento”104. La función de policía, la define como “la facultad de hacer
cumplir las disposiciones dictadas en ejercicio del poder de policía, mediante la
expedición de reglamentos generales y de acciones apropiadas para garantizar la
convivencia. Esta función se cumple por medio de órdenes de policía” 105. Y la
actividad de policía como “el ejercicio de materialización de los medios y
medidas correctivas, de acuerdo con las atribuciones constitucionales, legales y
reglamentarias conferidas a los uniformados de la Policía Nacional, para
concretar y hacer cumplir las decisiones dictadas en ejercicio del poder y la
función de policía, a las cuales está subordinada. La actividad de policía es una
labor estrictamente material y no jurídica, y su finalidad es la de preservar la
convivencia y restablecer todos los comportamientos que la alteren”106.
98. Dichos conceptos fueron recogidos en la sentencia C-082 de 2018, donde se

indicó que el poder de policía es de carácter esencialmente normativo, “ejercido
por el Congreso de la República y consiste en la facultad estatal de expedir normas
jurídicas generales, obligatorias y vinculantes”, dirigidas al cumplimiento de sus
fines107; la función de policía es de carácter esencialmente ejecutivo y se define
como “la concreción del poder de policía, a través del ejercicio de las
competencias y atribuciones legales y constitucionales para hacer cumplir la ley”,
lo que realiza a través de la expedición de reglamentos y actos administrativos, así
como acciones policivas; y la actividad de policía “remite a la actividad a cargo
de las autoridades administrativas de policía, quienes ejecutan las órdenes legales,
administrativas y judiciales”.
99. Precisamente en el ámbito de las actividades de policía se desempeña la

Policía Nacional, instituida en el artículo 218 constitucional como “un cuerpo
armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial
es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos
y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en
paz”.
100. Por su parte, las Fuerzas Militares conformadas por el Ejército Nacional, la
Armada Nacional y la Fuerza Aérea Colombiana, como cuerpos armados del
Estado cuentan con “cuatro finalidades primordiales, a saber, la defensa de (i) la
soberanía, (ii) la independencia, (iii) la integridad del territorio y, justamente, (iv)
la defensa del orden constitucional (Art. 217, CP). Por tanto, las Fuerzas Militares
encuentran su sustento y su razón de ser en una Carta Política que constituye una
República democrática, participativa, pluriétnica y multicultural, fundada en el
respeto a la dignidad humana y a los derechos fundamentales que de ella se
derivan, así como el respeto al ambiente y la naturaleza en general”108.
104 Art. 11 del CNPC.

107 También se reconoce un poder de policía subsidiario en las asambleas departamentales y el concejo
del Distrito Capital de Bogotá, y un poder residual de policía a los demás concejos distritales y a los
concejos municipales.
44
101. La jurisprudencia constitucional no ha descartado la posibilidad de que las

Fuerzas Militares “intervengan en determinadas problemáticas de seguridad
ciudadana que, al escalar en intensidad y cambiar en sus características, se
transforman en amenazas contra la seguridad nacional”109. En tal medida, es
plausible la coordinación y el apoyo institucional en el marco de las competencias
constitucionales de cada una de las fuerzas, sin que ello implique que se puedan
intercambiar o suplantar sus roles110. La Corte, en sentencia C-281 de 2017 111,
ejemplificó algunos de los supuestos en los que se puede presentar tal colaboración,
tales como “la necesidad simultánea de garantizar la seguridad ciudadana en un
municipio (Policía) y de proteger a la población civil de los ataques de un grupo
armado organizado (Fuerzas Militares)”.
102. Lo anterior no es óbice para que otras circunstancias que no hayan sido allí
contempladas y que surjan dentro del ámbito de sus facultades puedan avalarse en
virtud de los principios de coordinación y colaboración armónica entre entidades
públicas para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado consagrados en el
artículo 209 superior. Sin embargo, este Tribunal ha sido enfático en proscribir la
posibilidad de que las Fuerzas Militares sustituyan a la Policía Nacional y
pretendan desarrollar de forma exclusiva las labores tendientes a garantizar la
convivencia y garantía ciudadana, pues está claro que, constitucionalmente, la
Policía es la institución llamada a restablecer la convivencia y velar por su
conservación112.
103. Al respecto, la jurisprudencia de la Corte ha entendido que cada órgano del

Estado tiene un conjunto determinado de funciones, las cuales debe mantener
dentro de su esfera propia de competencias, para que no se desfigure el diseño
constitucional113. Sin embargo, esta Corporación también ha reconocido que existe
un deber de colaboración entre los diferentes órganos del estado que tienen
competencias sobre la seguridad ciudadana114, el cual permite que las entidades se
presten apoyo entre sí para garantizar la preservación del orden público, sin que lo
anterior implique desconocer el reparto funcional de competencias ni dar lugar a
una ruptura de la división de poderes, de modo que un determinado órgano termine
ejerciendo las funciones atribuidas por la Carta a otro 115. En consecuencia, resulta
compatible con la Constitución que las Fuerzas Militares realicen actividades de
policía de manera excepcional y subsidiaria para apoyar a la Policía Nacional.
104. El anterior postulado además encuentra respaldo en los contenidos

desarrollados por la Corte Interamericana, que en sentencia del 28 de noviembre de
2018, emitida en el caso Alvarado Espinoza y otros Vs. México, la Corte
Interamericana reiteró que si bien es cierto, “el mantenimiento del orden público
interno y la seguridad ciudadana deben estar primariamente reservados a los
cuerpos policiales civiles.”, su participación es plausible y autorizada por el

111 En esa oportunidad la Corte estudió la constitucionalidad de un mandato del Código de Policía y
Convivencia que permitía la intervención de las Fuerzas Militares en las movilizaciones sociales terrestres
(art. 56 Ley 1801 de 2016).
45
parámetro convencional, en aquellos casos que las fuerzas armadas “intervengan

en tareas de seguridad” y su participación debe ser:
“a) Extraordinaria, de manera que toda intervención se encuentre justificada y resulte

excepcional, temporal y restringida a lo estrictamente necesario en las circunstancias del
caso116;
b) Subordinada y complementaria, a las labores de las corporaciones civiles, sin que sus
labores puedan extenderse a las facultades propias de las instituciones de procuración de
justicia o policía judicial o ministerial117;
c) Regulada, mediante mecanismos legales y protocolos sobre el uso de la fuerza, bajo los
principios de excepcionalidad, proporcionalidad y absoluta necesidad 118 y de acuerdo con la
respectiva capacitación en la materia119, y
d) Fiscalizada, por órganos civiles competentes, independientes y técnicamente capaces120”.
105. Conforme a lo expuesto, a partir de la caracterización de la institución de la

asistencia militar y de cara a su interpretación literal, histórica 121 y sistemática122
frente a la totalidad de mandatos de la Ley 1801 de 2016, es dable asegurar que esta
figura de carácter temporal y excepcional constituye un apoyo a la labor de
restablecimiento de la convivencia que desarrolla la Policía Nacional y, en ningún
momento pretende sustituir o usurpar la función de dicha institución.
106. En efecto, las Fuerzas Militares no pierden sus finalidades constitucionales;
116 Cfr. Caso Montero Aranguren y otros (Retén de Catia) Vs. Venezuela, supra, párr. 78, y Caso Cabrera
García y Montiel Flores Vs. México, supra, párrs. 86. Asimismo: CFR. Consejo de Consejo de Europa.
Asamblea Parlamentaria, Recomendación 1713 (2005), Doc. 10972, supra, párrs. 9, 23, 27 y 31; Comisión
Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos,
OEA/Ser.L/V/II, Doc. 57, 31 de diciembre de 2009, párr. 105, y Declaración pericial de Alejandro
Madrazo Lajous rendida el 19 de abril de 2018 (expediente de prueba, Affidávits, f.30968)
117 CFR. Caso Cabrera García y Montiel Flores Vs. México, supra, párr. 86, y Caso Osorio Rivera y
familiares VS. Perú. Supra, párr. 122.
118 CFR, Caso Nadage Dorzema y otros Vs. República Dominicana. Fondo de Reparaciones y Costas.
Sentencia de 24 de octubre de 2012. Serie C No. 251, párr. 80. Asimismo: Cfr. CIDH, Informe del Grupo
de Trabajo sobre las Desapariciones Forzadas. Misión a México, 20 de diciembre de 2011, supra, PÁRR.
91; ONU, Informe del Relator Especial sobre la Tortura, 29 de diciembre de 2014, supra, párr. 81 inciso
g), y Recomendaciones a México por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos, Visita oficial al país en octubre de 2015, marzo de 2016, supra, Recomendación 5.
119 Cfr. Inter alia: ONU: Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley.
Aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su Resolución 34/169, de 17 de diciembre
de 1979; Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de las Armas de Fuego por los Funcionarios
Encargados de Cumplir la Ley. Adoptados por el 8º Congreso de la ONU. La Habana, Cuba, del 27 de
agosto al 7 de septiembre de 1990; Corte IDH: Caso Nadege Dorzema y otros Vs. República Dominicana,
supra. Párrs. 81 a 82, 85 y 267, y Caso J. Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia de 17 de abril de 2015. Series C No. 275, párr. 330, y CIDH. Informe sobre Seguridad
Ciudadana y Derechos Humanos, supra, párrs. 114 y 117.
120 Cfr. ONU. Conjunto de principios actualizado para la protección y la promoción de los derechos
humanos mediante la lucha contra la impunidad, E/CN.4/2005/102/Add.1, 8 de Febrero de 2005.
Principios 35 (c) y 36 (c); Informe del Relator Especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la
reparación y las garantías de no repetición, Pablo de Greiff, A/72/523, 12 de octubre de 2017, párr. 54, e
Informe de dicho Relator Especial y del Asesor Especial del Secretario General sobre la Prevención del
Genocidio, A/HRC/37/65, 6 de junio de 2018, párrs. 41 a 48. Asimismo, Cfr. Declaración rendida ante la
Corte por el perito Federico Andreu Guzmán en la Audiencia Pública el 26 de abril de 2018.
121 Como se evidencia en la titulación original del artículo 214 del proyecto de ley n°. 99 de 2014 en
Senado y n° 256 de 2014 en Cámara, que dio vida al actual artículo 171 de la Ley 1801 de 2016, la norma
fue consagrada como un “apoyo militar excepcional” brindado por las Fuerzas Militares a la Policía
Nacional (cfr. Congreso de la República, Gaceta n° 554 de 2014). Pese a que la titulación del artículo
varió, el antecedente legislativo es útil a fin de establecer la interpretación histórica de la norma.
122 A partir de una lectura sistemática de la norma examinada conforme el contexto en el que se
encuentra inserta, se colige que la asistencia militar es un medio material de policía en concordancia con
lo dispuesto en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016, de aplicación excepcional conforme a lo
establecido en los artículos 22 y 170 ejusdem.
46
sin embargo, de manera temporal y en virtud de la invocación excepcional de la

medida de asistencia militar, entran a apoyar actividades de policía en pro de la
restitución de la convivencia y, por ende, del orden constitucional, cuando se
presenten “hechos de grave alteración de la seguridad y la convivencia lo exijan, o
ante riesgo o peligro inminente, o para afrontar emergencia o calamidad pública”.
Es así como la concurrencia de las Fuerzas Militares en apoyo de la Policía
Nacional materializa los principios de colaboración y coordinación de entidades
públicas consagrados en el artículo 209 superior y, no infringe ni confunde las
competencias determinadas en los artículos 217 y 218 constitucionales.
107. Ahora bien, corresponde determinar si el ejercicio de la asistencia militar

excepcional ostenta restricciones o límites, de manera específica, frente a la
posibilidad de usar la capacidad bélica de las Fuerzas Militares en contra de la
ciudadanía planteado en el presente cargo. Bajo el régimen constitucional
colombiano no existe autoridad alguna que pueda sustraerse al respeto y garantía de
los derechos humanos, los derechos fundamentales y el estatuto superior. Por tanto,
las Fuerzas Militares, en ningún caso podrían usar su capacidad bélica en contra de
la ciudadanía123. Teniendo en cuenta tal función, es menester que las Fuerzas
Militares al ejercer esta potestad se sujeten a las reglas, principios, límites y deberes
que el ordenamiento determina para adelantar la actividad y los medios de policía,
pues reitérese, la asistencia militar se constituye en un apoyo a la Policía para
concretar sus funciones y su objeto, en ese sentido todos los límites, principios y
deberes que le son exigibles a la policía, allí le serán exigibles a quien apoya dicha
labor.
108. Sobre el particular, y pese a que puede ser reiterativo, la Sala estima necesario
insistir en que, la jurisprudencia constitucional, en el marco de las normas
consagradas en la Ley 1801 de 2016, ha enfatizado que “a efecto de evitar el
ejercicio arbitrario de la autoridad, (…) toda función pública está sometida a los
valores, principios y derechos consagrados en el Estatuto Superior,
particularmente a los principios de legalidad, debido proceso, transparencia,
responsabilidad, eficiencia y eficacia; como también a los principios que establece
el Código Nacional de Policía y Convivencia para esta clase de asuntos,
vinculándolos con el objeto del Código (art. 1º), la autonomía del acto y del
procedimiento de policía (art. 4º), los principios del Código (art. 8º) y los deberes
de las autoridades de policía (art. 10º)”124.
109. De ahí que, en primer lugar, reitérese, se encuentran los límites derivados del
derecho internacional de los derechos humanos. Conforme a los instrumentos
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, como la
Convención Americana o el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
que hacen parte del bloque de constitucionalidad (art. 93), los Estados tienen el
deber no sólo de respetar sino también de garantizar los derechos humanos a todos
los habitantes de sus territorios125, lo que implica precisamente la obligación del
123 Recuérdese que incluso en el ámbito de sus funciones militares constitucionales, esta fuerza está
obligada a aplicar el principio de distinción del derecho internacional humanitario que “obliga a las
partes del conflicto a distinguir entre combatientes y civiles, y a su vez, a distinguirse a sí mismas de los
civiles. La Corte ha señalado que del principio de distinción se derivan al menos las siguientes cinco
reglas: ‘(1) la prohibición de dirigir ataques contra la población civil’ (…)” Cfr. Sentencia C-281 de
2017.
125 Ver los artículos 1º de la Convención Interamericana y 2° del Pacto internacional de Derechos
Civiles y Políticos.
47
Estado de asegurar unas condiciones básicas de convivencia pacífica, sin olvidar su

deber de respetar los derechos humanos126.
110. La Corte Interamericana como intérprete autorizado de la Convención

Americana sobre Derechos Humanos, cuya jurisprudencia, como lo ha reconocido
la Corte127, es relevante para determinar el alcance de los derechos constitucionales
(art. 93), ha señalado de manera reiterada que los derechos humanos son “esferas
individuales que el Estado no puede vulnerar o en las que solo puede penetrar
limitadamente. Así, en la protección a los derechos humanos, está necesariamente
comprendida la noción de la restricción al ejercicio del poder estatal”128.
111. En segundo término, se observa que el instrumento de asistencia militar

comporta restricciones directas en el texto constitucional, en concreto en la
dignidad humana y la vigencia de los derechos fundamentales129. Sobre el
particular, en sentencia C-600 de 2019 se asentó que la “preservación del orden
público representa el fundamento y el límite de las competencias de policía en un
Estado social de derecho130, pues aquel se compone por ‘las condiciones de
seguridad, tranquilidad y de sanidad medioambiental 131, necesarias para la
convivencia y la vigencia de los derechos constitucionales132, al amparo del
principio de dignidad humana133’134”.
112. Asimismo, la conservación del orden público debe sujetarse a los “principios
contenidos en la Constitución y por aquellas finalidades vinculadas a la
preservación de ese orden (seguridad, salubridad, tranquilidad), como condiciones
para el libre ejercicio de las libertades democráticas”135.
113. En ese contexto, la Corte ha decantado un contenido axiológico mínimo que

debe observarse en el ejercicio de la función de policía en el marco del Estado
social de derecho, a saber136:
i) Debe someterse al principio de legalidad;

ii) su actividad debe tender a asegurar el orden público;
iii) su actuación y las medidas a adoptar se encuentran limitadas a la
conservación y restablecimiento del orden público;
126 Cfr. Sentencia T-385 de 2019.

127 Cfr. Sentencias C-010 de 2000 y T-1319 de 2001.
128 Corte Interamericana. Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6, párr.21,
criterio reiterado en el caso Velásquez Rodríguez. Sentencia del 29 de julio de 1988, Serie C No. 4, párr.
165. Igualmente en el caso Godínez Cruz. Sentencia del 20 de enero de 1989, Serie C No. 5, párr. 174.
131 Bajo el entendido de que la sanidad medioambiental integra la salubridad pública, pero es un
concepto más amplio.
132 “(…) orden público como condición para el libre ejercicio de las libertades democráticas”: Corte
Constitucional, sentencia C-024/94.
133 “El orden público, en el Estado social de derecho, es entonces un valor subordinado al respeto a la
dignidad humana, por lo cual el fin último de la Policía, en sus diversas formas y aspectos, es la
protección de los derechos humanos”: Corte Constitucional, sentencia C-024/94.
48
iv) las medidas que se tome deben ser proporcionales y razonables, y no pueden
traducirse en la supresión absoluta de las libertades, o en su limitación
desproporcionada;
v) no pueden imponerse discriminaciones injustificadas a ciertos sectores;
vi) la medida policiva debe recaer contra el perturbador del orden público, pero
no contra quien ejerce legalmente sus libertades, y
vii) las medidas policivas se encuentran sometidas a los correspondientes
controles judiciales137.
114. En tercer lugar, a partir de una lectura sistemática de la norma examinada

conforme el contexto en el que se encuentra inserta, se encuentran los límites
legales al ejercicio de tal competencia. De tal manera, se observa que la asistencia
militar es un medio material de policía en concordancia con lo dispuesto en el
artículo 149 de la Ley 1801 de 2016 138, de aplicación excepcional conforme a lo
establecido en los artículos 22139 y 170 ejusdem. En atención a lo estipulado en la
ley, los medios materiales de policía son instrumentos utilizados para el desarrollo
de la función y actividad de policía, categorías que fueron diferenciadas la Ley
1801 de 2016140.
115. La Corte ha considerado que la expedición de la Ley 1801 de 2016 propugnó

por una nueva visión de la actividad de policía, alejada de la antigua acepción de
orden público y cercana al actual concepto de convivencia ciudadana. En tal
sentido, la variación lingüística refleja un nuevo relacionamiento entre ciudadanos
y autoridades, donde impera la mediación, conciliación, y la conservación y
restitución del tejido social; por tanto, el espíritu de la ley persigue el
restablecimiento de la convivencia y la prevención de episodios de violencia y la
necesidad de acudir a la justicia para dirimir conflictos sociales 141. No de otra
forma, corresponde a las Fuerzas Militares acudir a apoyar la labor de la Policía,
pues si este es el nuevo paradigma incorporado en la normativa vigente, el ejercicio
de la asistencia militar debe honrar los principios fundamentales del propio Código
de Policía y Convivencia que permite su actuación excepcional y temporal.
116. En concreto, habida cuenta que la asistencia militar se desarrolla en el ámbito

de la actividad y las órdenes de policía, el uso de esa institución debe sujetarse a los
límites establecidos frente a su ejercicio en el ordenamiento jurídico y reconocidos
por la jurisprudencia de este Tribunal142.
137 Sentencias C-082 de 2018, C-813 de 2014 y C-241 de 2010.

138 “ARTÍCULO 149. MEDIOS DE POLICÍA. Los medios de Policía son los instrumentos jurídicos con que
cuentan las autoridades competentes para el cumplimiento efectivo de la función y actividad de Policía, así como
para la imposición de las medidas correctivas contempladas en este Código. (…) Los medios materiales son el
conjunto de instrumentos utilizados para el desarrollo de la función y actividad de Policía. Son medios materiales
de Policía: (…) 15. Asistencia militar.”
139 “ARTÍCULO 22. TITULAR DEL USO DE LA FUERZA POLICIAL. La utilización de la fuerza
legítima corresponde de manera exclusiva, en el marco de este Código, a los miembros uniformados de la
Policía Nacional, de conformidad con el marco jurídico vigente, salvo en aquellos casos en los que de
manera excepcional se requiera la asistencia militar.”
140 Al respecto, la Corte ha señalado que “[l]as atribuciones estatales en materia policiva se ejercen
mediante tres clases de facultades: (i) el poder de policía, (ii) la función de policía, y (iii) la actividad de
policía. Cada una de estas competencias es ejercida por diferentes entidades del Estado, así: el poder de
policía lo ejerce el Congreso de la República, de manera excepcional lo hacen las asambleas y los
concejos; la función de policía es la gestión administrativa concreta de las autoridades de la rama
ejecutiva; y la actividad de policía es la que realiza el cuerpo de policía para aplicar materialmente las
medidas dispuestas en ejercicio del poder y la función de policía.” Cfr. Sentencia C-211 de 2017.
49
117.Tal es el caso de los fines de la convivencia estatuidos en el artículo 7 del

Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana, a saber:
“1. Que el ejercicio de los derechos y libertades sean garantizados y respetados en el marco
de la Constitución y la ley. 2. El cumplimiento de los deberes contenidos en la
Constitución, la ley y las normas que regulan la convivencia. 3. El respeto por las
diferencias y la aceptación de ellas. 4. La resolución pacífica de los desacuerdos que
afecten la convivencia. 5. La convergencia de los intereses personales y generales para
promover un desarrollo armónico. 6. prevalencia de los valores sociales de solidaridad,
tolerancia, responsabilidad, honradez, respeto, bondad, libertad, justicia, igualdad,
fraternidad, lealtad, prudencia y paz.”
118.Además, la referida normativa prescribió una serie de principios

fundamentales que rigen los preceptos contenidos en esa codificación:
“1. La protección de la vida y el respeto a la dignidad humana. 2. Protección y respeto a los

derechos humanos. 3. La prevalencia de los derechos de niños, niñas y adolescentes y su
protección integral. 4. La igualdad ante la ley. 5. La libertad y la autorregulación. 6. El
reconocimiento y respeto de las diferencias culturales, la autonomía e identidad regional, la
diversidad y la no discriminación. 7. El debido proceso. 8. La protección de la diversidad e
integridad del ambiente y el patrimonio ecológico. 9. La solidaridad. 10. La solución
pacífica de las controversias y desacuerdos de los conflictos. 11. El respeto al ordenamiento
jurídico y a las autoridades legalmente constituidas. 12. Proporcionalidad y razonabilidad.
La adopción de medios de Policía y medidas correctivas debe ser proporcional y razonable
atendiendo las circunstancias de cada caso y la finalidad de la norma. Por lo tanto, se debe
procurar que la afectación de derechos y libertades no sea superior al beneficio perseguido
y evitar todo exceso innecesario. 13. Necesidad. Las autoridades de Policía solo podrán
adoptar los medios y medidas rigurosamente necesarias e idóneas para la preservación y
restablecimiento del orden público cuando la aplicación de otros mecanismos de
protección, restauración, educación o de prevención resulte ineficaz para alcanzar el fin
propuesto. Parágrafo. Los principios enunciados en la Ley 1098 de 2006 deberán
observarse como criterio de interpretación y aplicación de esta ley cuando se refiera a
niños, niñas y adolescentes.”
119. Por último, el artículo 9 de la Ley 1801 de 2016 estipuló la garantía del
ejercicio de la libertad y los derechos de los asociados 143, al tiempo que reguló los
deberes de las autoridades de policía144, entre los que se destacan el respeto de los
142 Sentencia C-128 de 2018. En ese sentido, en sentencia C-391 de 2017, la Corte ratificó que “el
mismo Código Nacional de Policía y Convivencia establece unos parámetros que sujetan el accionar de
las autoridades de policía. En efecto, las autoridades están sometidas al principio de legalidad, en esta
será sancionado (…).”
Artículo 8.
143 Artículo 9: “Ejercicio de la libertad y de los derechos de los asociados. Las autoridades
garantizarán a las personas que habitan o visitan el territorio colombiano, el ejercicio legítimo de los
derechos y las libertades constitucionales, con fundamento en su autonomía personal, autorregulación
individual y social.”
144 Artículo 10: “Deberes de las autoridades de Policía. Son deberes generales de las autoridades de
Policía: 1. Respetar y hacer respetar los derechos y las libertades que establecen la Constitución Política,
las leyes, los tratados y convenios internacionales suscritos y ratificados por el Estado colombiano. 2.
Cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes, las normas contenidas en el presente Código, las
ordenanzas, los acuerdos, y en otras disposiciones que dicten las autoridades competentes en materia de
convivencia. 3. Prevenir situaciones y comportamientos que ponen en riesgo la convivencia. 4. Dar el
mismo trato a todas las personas, sin perjuicio de las medidas especiales de protección que deban ser
brindadas por las autoridades de Policía a aquellas que se encuentran en situación de debilidad
manifiesta o pertenecientes a grupos de especial protección constitucional. 5. Promover los mecanismos
alternativos de resolución de conflictos como vía de solución de desacuerdos o conflictos entre
particulares, y propiciar el diálogo y los acuerdos en aras de la convivencia, cuando sea viable
legalmente. 6. Recibir y atender de manera pronta, oportuna y eficiente, las quejas, peticiones y reclamos
de las personas. 7. Observar el procedimiento establecido en este Código, para la imposición de medidas
50
derechos y libertades constitucionales, leyes, tratados y convenios internacionales,

así como el cumplimiento de las diferentes disposiciones vigentes en el
ordenamiento jurídico en materia de convivencia.
120. Ahora bien, la asistencia militar cuenta con “los protocolos y normas
especializadas sobre la materia” conforme lo dispuesto en el artículo 170
demandado. Debe clarificarse que esto son lineamientos logísticos que en todo
caso no constituyen una regulación del uso de la herramienta de apoyo frente al
respeto de los derechos humanos. Actualmente se cuenta con la Política Marco de
Convivencia y Seguridad Ciudadana145 expedida por el Gobierno Nacional,
consagra un acápite referido a la asistencia militar, conceptualizándola como una
figura jurídica excepcional cuya activación puede ocurrir en determinadas
situaciones, bajo la coordinación de los comités de emergencia y los oficiales
responsables en la materia. Determina que esa institución “está sujeta a estrictos
requisitos derivados de la norma y del marco jurídico del uso de la fuerza que
contempla el derecho internacional y el ordenamiento jurídico interno”146.
121. Asimismo, refiere que “solo podrá mantenerse siempre que sea estrictamente
necesaria para enfrentar los hechos de grave alteración de la seguridad y la
convivencia, el riesgo o peligro inminente o la emergencia o calamidad pública.
Una vez se haya superado la situación que justificó la asistencia, ésta debe
concluir” .
122. De igual modo, fue expedido el Manual Fundamental del Ejército Apoyo de la
Defensa a la Autoridad Civil147 que dispone la definición, los propósitos, las
características funcionales y las tareas primarias del apoyo del Ejército a las
autoridades civiles. En ese documento se relata que dicha colaboración se provee
en situaciones de crisis, emergencia o grave perturbación del orden público, en
relación con los siguientes supuestos: “apoyo a las instituciones civiles nacionales
encargadas de hacer cumplir la ley”, “apoyo para atender incidentes químicos,
biológicos, radiológicos y nucleares (QBRN)”, “apoyo en incidentes internos sin
importar la causa, el tamaño o la complejidad” y otros apoyos designados.
123. Se destaca que los propósitos principales de tales tareas de apoyo consisten
fundamentalmente en salvar vidas, restaurar los servicios esenciales, mantener o
restaurar la ley y el orden, proteger la infraestructura y propiedad (pública y
privada), apoyar el mantenimiento o restauración del Gobierno local, configurar el
ambiente operacional para el éxito interagencial y apoyar la recuperación social del
territorio148.
correctivas. 8. Colaborar con las autoridades judiciales para la debida prestación del servicio de justicia.
9. Aplicar las normas de Policía con transparencia, eficacia, economía, celeridad y publicidad, y dando
ejemplo de acatamiento de la ley y las normas de convivencia. 10. Conocer, aplicar y capacitarse en
mecanismos alternativos de solución de conflictos y en rutas de acceso a la justicia. 11. Evitar al máximo
el uso de la fuerza y de no ser esto posible, limitarla al mínimo necesario.”
146 Ibídem.
Ibídem.
147 Disponible en
Ibídem.
148 Ibídem.
51
124. El desarrollo constitucional y legal precedente, evidencia que, la norma en

estudio se ve limitada en gran manera al tratarse de un medio de policía y por lo
tanto cumple con el estándar constitucional y el desarrollado por la Corte
Interamericana, sin que sea posible hacer una lectura aislada de la norma, sino que,
por el contrario, la misma debe entenderse a partir de todos los límites que le son
propios a las actividades de policía.
125. Con todo, la Corte advierte que no es procedente la solicitud de modulación

formulada por la parte accionante con miras a que la norma examinada fuera
condicionada en los términos de las sentencias C-281 de 2017 y C-223 de 2017149.
126. En lo que concierne a la sentencia C-281 de 2017150, la Sala encuentra que el

asunto analizado en aquella oportunidad giraba en torno, principalmente, a los
riesgos que implicaba habilitar que las FFMM usaran su fuerza en contra de los
manifestantes que ejercían el derecho fundamental a la protesta conforme a lo
dispuesto en el artículo 56 de la Ley 1801 de 2016151.
127. De ahí, es evidente que las consideraciones y condicionamientos adoptados en

ese pronunciamiento no son aplicables al caso sub examine, entre otras, por las
siguientes razones:
i) Se trata de dos disposiciones con contenido diverso. En la C-281 de 2017 se

examinó una norma con una finalidad explicita, esto es, dirigida a la intervención
de las Fuerzas Militares en las movilizaciones sociales terrestres; cuestión
diametralmente opuesta a este caso que estudia la creación del instrumento de
asistencia militar como un apoyo para la Policía Nacional en casos de “grave
alteración de la seguridad y la convivencia (…) o ante riesgo o peligro inminente, o
para afrontar emergencia o calamidad pública” (art. 170 Ley 1801 de 2016).
ii) Se abordan dos problemas jurídicos que no son asimilables. En aquella

providencia, la Corte se enfocó en las condiciones específicas plasmadas en la
norma examinada, esto es, la constitucionalidad de la “intervención por las Fuerzas
Militares en operativos de control, contención o garantía de realización de
movilizaciones sociales terrestres”152; mientras que la presente decisión versa sobre
la figura de la asistencia militar en términos generales como una colaboración a la
Policía Nacional. Es así como la diferencia en el parámetro normativo valorado,
149 Específicamente, plantearon los siguientes condicionamientos: “En caso de que la primera pretensión no sea
acogida, se solicita en subsidio que, conforme al tercer cargo, declare la constitucionalidad condicionada del
artículo 170 de la ley 1801 de 2016 por vulnerar los artículos 2º, 217 y 218 de la Constitución Política, en el
entendido de que, de conformidad con lo señalado por la H. Corte en las sentencias C-223 de 2017 y C-281 de 2017:
(i) La asistencia militar no puede adoptarse para que las fuerzas militares enfrenten a la población civil ni para
contener o neutralizar las movilizaciones sociales y los derechos de reunión, manifestación y protesta, en los cuales
debe priorizarse el diálogo y, en casos extremos, recurrir a la Policía si se trata de una vulneración o amenaza
intensa de un derecho fundamental, cuya protección sea de mayor importancia que la del derecho de reunión y
manifestación;
(ii) Esta medida solo autoriza el empleo de las fuerzas militares en circunstancias excepcionales, en relación con
operativos que permitan realizar las movilizaciones sociales removiendo los obstáculos externos para llevarlas a
cabo, o en situaciones de emergencia o calamidad pública, tales como terremotos o incendios, para auxiliar a la
población civil con sus efectivos y sus equipos, sin emplear armas de fuego o instrumentos de agresión o que puedan
causar daño a la ciudadanía.”
150 Por medio de la cual se resolvió la demanda de inconstitucionalidad formulada contra los artículos
39, numeral 1 y parágrafo 3, 41, parágrafo 3, 53 (parcial), 55, 56 (parcial), 103 (parcial), 149 (parcial),
155, 157 y 205, numeral 12, de la Ley 1801 de 2006.
151 En esa oportunidad la Corte estudió la constitucionalidad de un mandato del Código de Policía y
Convivencia que permitía la intervención de las Fuerzas Militares en las movilizaciones sociales terrestres
(art. 56 Ley 1801 de 2016).
152 Sentencia C-281 de 2017, f.j. 6.2.
52
necesariamente varia la problemática constitucional a resolver y es claro que, en

esta oportunidad, la Corte no estudia ningún supuesto desarrollado en el ámbito de
la protesta y manifestaciones sociales terrestres.
iii) En la sentencia C-281 de 2017, la Sala no señaló que la Constitución prohíbe

que los miembros de las FFMM apoyen y ejerzan funciones propias de la Policía,
cuando al ejercicio de estas funciones les son aplicables las reglas y limitaciones de
los “medios de policía”.
iv) La Corte no concluyó que la Constitución prohíbe, per se, que las Fuerzas
Militares lleven a cabo operaciones de “control” o “contención”.
v) Como se expuso, este Tribunal ejemplificó algunas circunstancias en que se

puede presentar colaboración armónica entre ambas fuerzas, sin que ello se
constituyera en un numerus clausus que impidiera la consagración legal de otros
supuestos en los cuales las Fuerzas Militares puedan brindarle apoyo a la Policía, en
el ámbito de sus facultades, como ocurre en la norma objeto de esta decisión.
128. De igual forma, ocurre con lo resuelto en la sentencia C-223 de 2017, teniendo
en cuenta que los mandatos examinados en esa oportunidad no coinciden con la
temática que ocupa este pronunciamiento. En este punto, la Corte resolvió si: i)
la regulación del derecho de la reunión (arts. 47 a 75 de la Ley 1801 de 2016) era
violatoria de la reserva de ley estatutaria; ii) la autorización a las autoridades
municipales para reglamentar las condiciones y requisitos de desarrollo del derecho
de reunión (art. 48 ib.) infringía la reserva de ley establecida en el artículo 37 de la
C. Pol; y iii) la facultad de los alcaldes para dictar mandamiento escrito para el
registro de domicilios o de sitios abiertos al público desconocía el derecho
fundamental a la inviolabilidad del domicilio.
129. Nótese que las problemáticas constitucionales abordadas por este Tribunal en
aquel pronunciamiento se enfocan claramente en la afectación en concreto de
derechos fundamentales puntuales, por lo que se trata de esferas de regulación
diferentes del Código de Policía y Conveniencia Pacífica y las consideraciones allí
extendidas no son aplicables frente al análisis que se realiza del artículo 170
ejusdem, por medio del cual se adoptó la asistencia militar como herramienta de
apoyo a la Policía Nacional. Esto por cuanto, la disposición en cita no contiene
ningún elemento descriptivo puntual que lo relacione con la protesta u otro derecho
de carácter fundamental.
130. En todo caso, la Sala aclara que las anteriores aseveraciones no desdicen, ni
desnaturalizan los pronunciamientos que la Corte Constitucional haya efectuado en
materia de protesta social y derecho de reunión en el ámbito de la Ley 1801 de
2016, en tanto el parámetro descriptivo de la norma examinada en el asunto de la
referencia no contiene alusión alguna al ejercicio de tal derecho. Y en ese sentido,
los condicionamientos que se introdujeron en el pasado a las normas estudiadas en
esas oportunidades hacen transido a cosa juzgada y se encuentran actualmente
insertos en esas disposiciones normativas.
131. Precisamente, sobre este último aspecto, se destaca que no corresponde a la

Corte efectuar un análisis individualizado de todas las circunstancias de aplicación
de la norma acusada o su impacto, como lo solicitó el condicionamiento planteado
por la parte actora en materia de “movilizaciones sociales y los derechos de
reunión, manifestación y protesta”, por cuanto ello, no solo excede el tenor literal
53
de la disposición examinada, sino también se sustrae de la finalidad del control

abstracto de constitucionalidad que desarrolla este Tribunal en virtud del artículo
241.4 superior.
132. En consecuencia, no es posible acceder a la solicitud elevada por la

Defensoría del Pueblo para que se declare la exequibilidad de la norma “en el
entendido que la figura de la asistencia militar no podrá utilizarse en ningún caso
frente a alteraciones del orden público derivadas del ejercicio del derecho
fundamental a la protesta social”153, teniendo en cuenta que la órbita del presente
pronunciamiento no se extiende al impacto de esta herramienta en el ejercicio de
las manifestaciones sociales y la protesta pacífica, como se explicó en precedencia.
133. De conformidad con lo expuesto, esta Corporación no encuentra que el

artículo 170 demandado desconozca las competencias determinadas en los artículos
217 y 218 superiores, ni atenta contra los fines del Estado estatuidos en el artículo
2º C. Pol. Así las cosas, se declarará que el contenido normativo sub examine se
encuentra ajustado a la Constitución en lo que concierne al presente cargo.
134. Por último, la Corte es enfática en reiterar que bajo el régimen constitucional
vigente está proscrito el ejercicio arbitrario de la autoridad. Al respecto, se ha
señalado por este Tribunal Constitucional que “a efecto de evitar el ejercicio
arbitrario de la autoridad, (…) toda función pública está sometida a los valores,
principios y derechos consagrados en el Estatuto Superior, particularmente a los
principios de legalidad, debido proceso, transparencia, responsabilidad, eficiencia
y eficacia”154, con el fin de que sus decisiones sean razonables y proporcionales155.
135. Particularmente, la jurisprudencia ha catalogado la proporcionalidad como

“un principio de corrección funcional de toda la actividad estatal que (…) busca
asegurar que el poder público, actúe dentro del marco del estado de derecho, sin
excederse en el ejercicio de sus funciones”156. Su fundamento normativo deviene de
la cláusula de Estado social de derecho y el principio de la dignidad humana (art. 1º
C. Pol.); el principio de efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución (art. 2º ib.); la fuerza normativa de la Constitución
(art. 4º ib.); el carácter inalienable de los derechos de la persona humana (art. 5º
ib.); la responsabilidad por extralimitación de las funciones públicas (art. 6º ib.), el
principio de igualdad (art. 13 ib.), entre otros preceptos superiores157.
136. De ese modo, los fines del Estado consagrados en el artículo 2º superior
imponen que todas las autoridades de la República están constitucionalmente
instituidas para proteger la vida, honra, derechos y libertades de todas las
personas residentes en el país158. Este mandato es de obligatorio e inexcusable
cumplimiento sin perjuicio de que no se haya plasmado expresamente en los
diversos textos legales que les confieren competencias. En esa medida, ningún
servidor público puede sustraerse al respeto y garantía de los derechos humanos,
los derechos fundamentales y el estatuto superior.
153 Intervención Defensoría del Pueblo. P. 18.

157 Sentencias C-070 de 1996 y C-916 de 2002.
158 Artículo 2 superior.
54
137. Bajo tal contexto, el principio de proporcionalidad funge como una verdadera
prohibición de exceso, la cual corresponde a “la limitación del uso del poder
público de cara a las libertades fundamentales” 159. Este Tribunal ha señalado que
el método de aplicación del principio de proporcionalidad es la ponderación 160,
cuyo objeto es sopesar “por una parte, las medidas y los fines estatales y, por otra
parte, la afectación de parámetros formales o materiales consagrados en la
Constitución”161.
138. En concreto, la Corte ha determinado que la proporcionalidad debe irradiar la

actividad de policía -incluye los medios de policía-, de manera que se prohíbe
cualquier tipo de arbitrariedad y se espera que las respuestas de las autoridades sean
congruentes con la afectación del orden público que deban enfrentar. Al respecto,
esta Corporación refirió que “las medidas de policía deben ser proporcionadas, de
conformidad con el fin que se persigue y la gravedad de circunstancias en las
cuales se aplican; todo exceso está proscrito. La proporcionalidad, definida como
una relación de adecuación entre los medios aplicados por las autoridades de
policía y los fines que éstas buscan, se manifiesta tanto al nivel del poder de
policía –puesto que las normas expedidas en virtud de éste deben prever respuestas
proporcionales ante las situaciones que pongan en peligro o afecten el orden
público-, como al nivel de la función y actividad de policía –que únicamente
podrán concretar y ejecutar, respectivamente, los mandatos del poder de policía,
en forma proporcional, según las circunstancias que deban afrontar-.” 162 -negrillas
fuera del texto original-
139. Por tanto, frente al mandato examinado, colige la Corte que las Fuerzas
Militares, al ejercer la asistencia militar se sujetan a las reglas, principios, límites y
deberes que el ordenamiento determina para adelantar la actividad y los medios de
policía, pues reitérese, la asistencia militar se constituye en un apoyo a la Policía
para concretar sus funciones y su objeto, en ese sentido todos los límites, principios
y deberes que le son exigibles a la policía, le serán exigibles a quien apoya dicha
labor. Como se expuso, esta competencia de asistencia militar no escapa al ámbito
del principio de proporcionalidad y, en consecuencia, este se erige como un bastión
en la actuación de toda autoridad pública en aras de la proscripción de los excesos,
extralimitaciones y arbitrariedad.
140. No existe entonces autoridad alguna que pueda sustraerse al respeto y garantía
de los derechos humanos, los derechos fundamentales y el estatuto superior. Por
tanto, las Fuerzas Militares, en ningún caso podrían usar su capacidad bélica en
contra de la ciudadanía; puesto que están instituidas para proteger la vida, honra,
derechos y libertades de todas las personas residentes en el país.
141. Por tanto, las Fuerzas Militares, en ningún caso podrían usar su capacidad
bélica en contra de la ciudadanía; por el contrario, al ejercer la asistencia militar se

160 Por ejemplo, en la materia en la que se inserta la norma examinada en la presente oportunidad, la
jurisprudencia ha manifestado que: “No existe un solo método de ponderación. Se pueden aplicar diferentes formas
de ponderar según la materia de que se trate. Por ejemplo, cuando se analiza si una medida policiva es
desproporcionada, la comparación se efectúa, generalmente, entre la gravedad de las circunstancias, de un lado, y
la magnitud con la cual la medida afecta intereses constitucionalmente protegidos En el juicio de razonabilidad,
cuando éste incluye un análisis de proporcionalidad en sentido estricto, la comparación se realiza, usualmente, entre
los fines y las medidas estatales, de un lado, y la afectación de intereses protegidos por derechos constitucionales.”
Cfr. Sentencia C-916 de 2002.
161 Sentencias C-916 de 2002 y C-822 de 2005.
162 Sentencia T-772 de 2003.
55
sujetan a las reglas, principios, límites y deberes que el ordenamiento determina

para adelantar la actividad y los medios de policía, pues reitérese, la asistencia
militar se constituye en un apoyo a la Policía para concretar sus funciones y su
objeto, en ese sentido todos los límites, principios y deberes que le son exigibles a
la policía, allí le serán exigibles a quien apoya dicha labor.
Síntesis de la decisión
142. Le correspondió a la Corte estudiar las demandas acumuladas contra el

artículo 170 de la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de
Seguridad y Convivencia Ciudadana”.
143. A partir de una lectura sistemática, esta Corporación advirtió que la asistencia
militar se encuentra inserta dentro del denominado medio material de policía, en
concordancia con lo dispuesto en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016, de
aplicación excepcional conforme a lo establecido en los artículos 22 y 170 del
mismo cuerpo normativo. Además, se desarrolla en el ámbito de la actividad y las
órdenes de policía, razón por la cual el uso de esa institución debe sujetarse a los
límites establecidos frente a su ejercicio en el ordenamiento jurídico nacional, en el
bloque de constitucionalidad y los reconocidos por la jurisprudencia de este
Tribunal. Asimismo, la asistencia militar debe regirse logísticamente por los
protocolos y normas especializadas sobre la materia y en coordinación con el
comandante de Policía de la jurisdicción, todo lo cual, a su vez, reitérese, debe
sujetarse a los principios, funciones y objeto de la norma general en la que se
encuentran insertos, esto es, el Código de Policía.
144. Frente al primer cargo relativo a la reserva de ley estatutaria, la Sala Plena
encontró que, contrario a lo señalado por los demandantes, el artículo 170 de la Ley
1801 de 2016 no desconoce el literal a) del artículo 152 de la Constitución, ello por
cuanto la disposición examinada no versa sobre componentes mínimos o elementos
que hagan parte del núcleo esencial de algún derecho fundamental en concreto, de
manera que no es posible dilucidar de su contenido la regulación específica de
principios o estructura, inherentes a esa clase de derechos. Así, aunque la norma
podría efectivamente tener alguna incidencia en el ejercicio de los derechos
fundamentales indicados por los accionantes, ello obedecería a una aplicación
indebida de la norma; situaciones todas estas que escapan del control abstracto de
constitucionalidad y que se circunscriben, por el contrario, a otros escenarios
normativos que no son de competencia de esta Corporación.
145. De otra parte, la Sala Plena encontró que la disposición demandada no es

contraria al literal e) del artículo 152 superior referente a los estados de excepción.
No se trata de figuras idénticas pues si bien presentan semejanzas, lo cierto es que
el alcance, naturaleza y finalidades del estado de excepción de conmoción interior y
la asistencia militar son distintas.
146. En torno al cargo que los demandantes denominaron desconocimiento de la

tipología de legislativa, la Corte concluyo que, los protocolos a los que se refiere la
norma demandada son lineamientos logísticos que no están suplantando la
competencia legislativa, ni ordinaria, ni estatutaria -regulación de derechos
fundamentales-. Así mismo se destacó que a tono con el alcance de la norma, los
ciudadanos no serán sorprendidos como insinúan los demandantes ante el
desconocimiento de las actuaciones que pueden ejercerse en punto de la asistencia
56
militar, dado que, al ser un medio de policía su ejercicio se limita por todas las
normas que les son propias y que se encuentran contenidas en el Código de Policía.
Desde luego previo al cumplimiento de todos los límites constitucionales y de
derecho internacional vinculante.
147. En lo que concierne al segundo cargo, esto es, la posible vulneración de las
competencias constitucionales fijadas en los arts. 217 y 218 superiores, así
como la transgresión de los fines del Estado (art. 2º C. Pol.), la Corte concluyó
que, las Fuerzas Militares de manera temporal y en virtud de la invocación
excepcional de la medida de asistencia militar, pueden apoyar las actividades de
policía en pro de la restitución de la convivencia y, por ende, del orden
constitucional, cuando se presenten “hechos de grave alteración de la seguridad y
la convivencia lo exijan, o ante riesgo o peligro inminente, o para afrontar
emergencia o calamidad pública”. Es así como la concurrencia de las Fuerzas
Militares en apoyo de la Policía Nacional materializa los principios de colaboración
y coordinación de entidades públicas consagrados en el artículo 209 superior y, no
infringe ni confunde las competencias determinadas en los artículos 217 y 218
constitucionales. Reiteró, en todo caso, la Corte que ello no habilita a las Fuerzas
Militares a “suplantar” en sus funciones a la Policía Nacional.
148. En ese sentido, la Sala reiteró que todos los límites, principios y deberes que le
son exigibles a la policía, allí le serán exigibles a quien apoya dicha labor, a saber:
i) límites derivados del derecho internacional de los derechos humanos:
Convención Americana y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; ii)
límites constitucionales: derechos fundamentales y componentes requeridos para la
preservación del orden público (seguridad, salubridad, tranquilidad), principio de
legalidad, proporcionalidad, razonabilidad; y iii) límites legales: fines de la
convivencia (art. 7 Ley 1801 de 2016); los principios fundamentales (art. 8 ib.), la
garantía del ejercicio de la libertad y los derechos de los asociados (art. 9 ib.), los
deberes de las autoridades de policía (art. 10 ib.).
149. Se concluyó entonces que las Fuerzas Militares están instituidas para proteger
la vida, honra, derechos y libertades de todas las personas residentes en el país.
Finalmente, determinó la Sala que, bajo el régimen constitucional colombiano no
existe autoridad alguna que pueda sustraerse al respeto y garantía de los derechos
humanos, los derechos fundamentales y el estatuto superior.
150. Con todo, la Corte concluyó que no era procedente la solicitud de modulación
formulada por la parte accionante con miras a que la norma examinada fuera
condicionada en los términos de las sentencias C-281 de 2017 y C-223 de 2017.
Dejando además a salvo el contenido de las referidas providencias dado que se trata
del análisis de dos normas distintas.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando

justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
57
Declarar EXEQUIBLE el artículo 170 de la Ley 1801 de 2016 “[p]or la cual se

expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana” por los cargos
en este asunto estudiados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta
Con impedimento aceptado
DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada
Con salvamento de voto
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado
Con aclaración de vogto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado
KARENA CASELLES HERNÁNDEZ

Magistrada (E)
58
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General
59
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA

A LA SENTENCIA C-100/22
MP. JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Asistencia antidemocrática
Síntesis
La asistencia militar permite que el Presidente, por
iniciativa propia o por solicitud de mandatarios
locales, ordene a las Fuerza Militares intervenir en
la recuperación del orden público. Esta facultad es
peligrosa para el régimen constitucional, pues se
trata de una figura afín a los estados de excepción,
pero no cuenta con los mismos controles. Además,
desdibuja la naturaleza cívica de la Policía y
conduce a una confusión entre esta y las Fuerzas
Militares, cuya misión se asocia a la defensa de la
integridad y la soberanía. La asistencia militar, en
fin, amenaza la libertad de expresión, la protesta
social y la movilización ciudadana.
1. Distintos ciudadanos demandaron el artículo 170 del Código Nacional de

Policía y Convivencia Ciudadana, que creó la asistencia militar. Una figura
que habilita a las fuerzas militares para que desarrollen actividades ajenas a
su función esencial, la defensa de la soberanía y la integridad de la nación, en
dos supuestos: calamidad pública y graves perturbaciones al orden público.
En su criterio, esta norma viola la reserva de ley estatutaria, la distinción
entre Policía Nacional y Fuerzas Militares y la regulación de los estados de
excepción y desconoce diversos derechos fundamentales.
2. Este salvamento se enfoca en la figura de la asistencia militar como

dispositivo de control al orden público y en la discusión sobre la manera en
que desconoce normas sustanciales de la Constitución Política.
La posición mayoritaria
3. La Sala Plena, por decisión mayoritaria, consideró que la norma que

establece la asistencia militar (artículo 170, Código de Policía y Convivencia
Ciudadana) no desconoce derecho fundamental alguno ni pasa por alto la
distinción entre la Policía Nacional y las Fuerzas Militares. Sostuvo que el
carácter correctivo (no-punitivo) del Código Nacional de Policía y
Convivencia Ciudadana, así como el deber de las Fuerzas Militares de
respetar los límites constitucionales en el ejercicio de sus funciones –
60
incluidos aquellos plasmados en tratados de derechos humanos– demuestran

que los peligros planteados por los accionantes son solo hipotéticos. Además,
dijo la mayoría, la necesidad de seguir protocolos de la Fuerza Pública y la
coordinación con el Comandante de Policía de cada jurisdicción para el
desarrollo de la asistencia militar disipan toda sospecha de
inconstitucionalidad sobre la norma.
Las razones centrales del disenso contenido en este voto
4. La decisión adoptada en la Sentencia C-100 de 2022 desconoce el

aprendizaje histórico acerca del estado de sitio, plasmado en las discusiones
de la Asamblea Nacional Constituyente; confunde las funciones de la Policía
Nacional y las Fuerzas Militares; y lo hace en un escenario de especial valor
en un régimen democrático.
Primero. El Estado de sitio preconstitucional y los estados de excepción

constitucionalizados
5. El estado de sitio es un símbolo oscuro de la república colombiana, que

alcanzó especial relevancia durante el siglo pasado, y cuyas características y
efectos se encuentran documentados por la historia y la jurisprudencia
nacional. El estado de sitio no es una invención local, pues la posibilidad de
conferir poderes especiales al Presidente de la República para enfrentar
riesgos excepcionales que amenazan al régimen democrático hace parte de
diversos ordenamientos jurídicos. Sin embargo, el caso colombiano sí puede
considerarse, durante mucho tiempo, un ejemplo de un uso abusivo,
arbitrario y desproporcionado de la figura.
6. Así, durante extensos períodos del siglo XX, los días de estado de sitio
fueron -aproximadamente- tantos o más que los días de vigencia del régimen
ordinario. Lo excepcional se hizo norma, entre otras razones, por la
inexistencia de límites temporales al estado de sitio y la ausencia de
controles efectivos a decisiones que se consideraban políticas y, por lo tanto,
ajenas al escrutinio judicial. La separación de las ramas del poder público -en
especial, entre la Ejecutiva y la Legislativa- se difuminó hasta volverse
ilusoria. La legislación dictada en aquellos paréntesis al régimen
constitucional se tornó permanente, se dictaron códigos y se legisló en todas
las materias posibles, por vía de excepción. El poder del Presidente, enorme
ya en un régimen presidencialista, se mostró incontenible. La libertad de
expresión, la manifestación y la protesta social, que nutren y dan sentido a la
democracia, sufrieron restricciones desproporcionadas, al igual que las
garantías a la libertad personal.
7. La excepcionalidad de la Constitución de 1886 se denominó estado de sitio,

sustantivo bélico que impide distinguir entre desórdenes internos, producto
de la inconformidad social e incluso de la división entre facciones políticas,
de amenazas externas a la soberanía nacional. En consecuencia, propició la
percepción de las divisiones sociales desde la lógica política de ver a quien
se opone al poder de turno como el enemigo. La amplitud conceptual y
61
temporal, la precariedad de los límites y la vaguedad de los controles

democráticos permitieron el uso de las fuerzas militares para enfrentar
protestas sociales y huelgas.
8. La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 enfrentó el fenómeno y

estableció un nuevo diseño del concepto de excepcionalidad. Dejó atrás la
denominación estado de sitio para utilizar la expresión estados de excepción,
género que comprende -y permite diferenciar- los supuestos de guerra
exterior, alteraciones internas al orden público y hechos que afectan la
economía, la salud, el ambiente. Estableció límites temporales precisos, y
profundizó el control político y judicial. Avanzó en los criterios de
proporcionalidad, conexidad y urgencia que deben tener las medidas
adoptadas bajo su manto.
9. En síntesis, cerró el paréntesis al régimen democrático, propio del estado de

sitio, y construyó cauces institucionales para un manejo de circunstancias de
excepción que no abandone los mandatos y propósitos de una constitución
normativa y fundada en los derechos.
10.Los estados de excepción aún suponen serios desafíos para la defensa y

eficacia de los derechos fundamentales y para preservar los equilibrios
interinstitucionales. Pero, gracias al trabajo de la Asamblea de 1991, se
encuentran regulados, limitadas y controlados de manera profunda. Y no son
ya concebibles como una suspensión del régimen constitucional,163 sino
como herramientas legales extraordinarias, pero sujetas al derecho.
Y, ¿qué tiene que ver la asistencia militar con el Estado de sitio?

11.El Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana, en su artículo 170,
incorporó la asistencia militar. Una figura de colaboración entre las fuerzas
militares y la Policía Nacional, cuya activación depende de dos hipótesis,
una de las cuales guarda una notable semejanza con el estado de conmoción
interior, como se muestra en los apartes subrayados de la siguiente tabla.

Constitución Política, artículo 213, Código de Policía y convivencia
estado de conmoción interior ciudadana, artículo 170, asistencia
militar
ARTÍCULO 213. En caso de grave ARTÍCULO 170. ASISTENCIA
perturbación del orden público que atente MILITAR. Es el instrumento legal que
de manera inminente contra la estabilidad puede aplicarse cuando hechos de grave
institucional, la seguridad del Estado, o la alteración de la seguridad y la convivencia
convivencia ciudadana, y que no pueda lo exijan, o ante riesgo o peligro
ser conjurada mediante el uso de las inminente, o para afrontar emergencia o
atribuciones ordinarias de las autoridades calamidad pública, a través del cual el
de Policía, el Presidente de la República, Presidente de la República, podrá
con la firma de todos los ministros, podrá disponer, de forma temporal y excepcional
163 Sobre la naturaleza paradojal de los estados de excepción, como una suspensión del derecho para la
preservación del derecho, y figuras políticas (o en el margen entre la política y el derecho) imposibles de ser
aprehendidas por el Derecho, véase Homo Sacer I,II, Estado de excepción, de Giorgio Agamben. Adriana Hidalgo
Editora, Buenos Aires, 2005.
62
declarar el Estado de Conmoción Interior, de la asistencia de la fuerza militar. No

en toda la República o parte de ella, por obstante, los gobernadores y Alcaldes
término no mayor de noventa días, Municipales o Distritales podrán solicitar
prorrogable hasta por dos períodos al Presidente de la República tal asistencia,
iguales, el segundo de los cuales requiere quien evaluará la solicitud y tomará la
concepto previo y favorable del Senado decisión. La asistencia militar se regirá por
de la República. los protocolos y normas especializadas
sobre la materia y en coordinación con el
Mediante tal declaración, el Gobierno comandante de Policía de la jurisdicción.
tendrá las facultades estrictamente
necesarias para conjurar las causas de la PARÁGRAFO. En caso de emergencia,
perturbación e impedir la extensión de catástrofe o calamidad pública, la
sus efectos. asistencia militar se regirá por los
procedimientos y normas especializadas,
Los decretos legislativos que dicte el bajo la coordinación de los comités de
Gobierno podrán suspender las leyes emergencia y oficinas responsables en la
incompatibles con el Estado de materia.
Conmoción y dejarán de regir tan pronto
como se declare restablecido el orden
público. El Gobierno podrá prorrogar su
vigencia hasta por noventa días más.
Dentro de los tres días siguientes a la

declaratoria o prórroga del Estado de
Conmoción, el Congreso se reunirá por
derecho propio, con la plenitud de sus
atribuciones constitucionales y legales. El
Presidente le pasará inmediatamente un
informe motivado sobre las razones que
determinaron la declaración.
En ningún caso los civiles podrán ser

investigados o juzgados por la justicia
penal militar.

12.Como puede verse, ambas figuras operan cuando se presenta una grave
alteración al orden público; y ambas confieren un poder (o varios poderes)
especiales al Presidente de la República. Pero, en contraste con los límites y
controles que la Constitución de 1991 impuso al uso del estado de excepción,
incluidos los temporales, al igual que los controles de carácter político y
judicial, definidos en el texto constitucional y desarrollados por vía
estatutaria y la jurisprudencia constitucional, la asistencia militar ingresa en
una ley ordinaria, y opera prácticamente sin límites ni controles efectivos
cuando se implementa, dado que está sometido a protocolos administrativos
y a la coordinación entre fuerzas militares y comandantes de policía.
13.Así, aunque el artículo 170 de la Ley 1801 de 2016 habla de una figura
transitoria, no establece el alcance de este concepto, y la regulación se remite
a normas dictadas por la fuerza pública. Por lo tanto, tras la asistencia militar
resuenan los ecos marciales del estado de sitio.
14.Podría objetarse a lo expuesto que la asistencia militar no genera los riesgos

del estado de sitio, pues se trata de una medida específica, y no de la base
para un conjunto de medidas, como ocurre con los decretos que declaran un
63
estado de excepción. Este argumento, sin embargo, es débil, pues, como se

explicó al inicio de este salvamento de voto, al bautizar bajo un solo nombre
todas las posibles formas de alteración del orden público y (más aún) de la
paz, el Legislador propició también la confusión entre las funciones de la
Policía Nacional y las Fuerzas Militares, sin reparar en que la primera debe
ser un cuerpo cívico, mientras la segunda es la máxima representación de la
fuerza del estado que, en principio, debería actuar solo en defensa de la
soberanía y la integridad nacional.
15.En efecto, el artículo 217 de la Constitución expresa que la finalidad de las

Fuerzas Militares es la defensa de la soberanía, la independencia, la
integridad del territorio y el orden constitucional, mientras el artículo 218,
ibidem, define a la Policía Nacional como cuerpo armado de naturaleza civil
que debe mantener las condiciones para el ejercicio de los derechos y
libertades, y asegurar la convivencia pacífica. El Legislador deshace el
camino trazado por la Asamblea Nacional Constituyente, al permitirle al
Presidente (por cuenta propia o por solicitud de mandatarios locales), traer la
fuerza máxima al control de perturbaciones internas de signos diversos,
síntomas de distintos problemas sociales.
16.Pero, además, la excepcionalidad de los estados de excepción se relaciona

también con la necesidad de las medidas. Solo puede declararse un estado de
excepción y, en lo que tiene que ver con el control del orden público, cuando
se acredita que una situación tiene tal gravedad que no puede ser abordada
por los medios ordinarios de las funciones de policía. Esta definición
conduce a una lógica con dos posibilidades exhaustivas y excluyentes. Si hay
una alteración al orden público que no reviste gravedad, el Estado dispone de
los medios ordinarios para contralarla; pero, si se trata de una alteración muy
grave, entonces dispone del estado de excepción, con todas sus condiciones
constitucionales. El problema con las tesis acogidas por la mayoría en torno
a la asistencia militar es el siguiente: ¿cómo puede concebirse una situación
tan grave que no puede ser controlada por los medios de la normalidad, y a la
vez de una gravedad inferior a la que se requiere para los estados de
excepción, como la que justificaría el uso de la asistencia militar?
17.Parece que la respuesta solo puede ser una. Se trata, en realidad, de

situaciones que no son extraordinarias, pero en las cuales la asistencia militar
permitirá un uso excesivo de la Fuerza y un debilitamiento del régimen
democrático, sin pasar por los controles propios del estado de conmoción
interior.
Conclusión
La asistencia militar es hermana y heredera del estado de sitio. Pero este último es
objeto de serias sospechas en el régimen constitucional, acompañadas de controles
temporales, políticos y judiciales, mientras aquella trasegará, amenazando al
régimen democrático, carente de controles eficaces, con la bendición del Legislador
(en la Ley 1801 de 2016) y la Corte Constitucional (en la Sentencia C-100 de
2022).
64
Así las cosas, con la asistencia militar se retrocede en uno de los grandes avances
de la Constitución Política de 1991 para la democracia colombiana. La voluntad
inequívoca de concebir los estados de excepción como mecanismos
extraordinarios, pero limitados y sujetos al control por parte del Derecho; en lugar
de percibirlos como la paradójica suspensión del Derecho para la preservación del
Derecho.164 La asistencia militar vuelve ahora como ese paréntesis, indeterminado e
incontrolable, donde se confunden lo militar y lo cívico, que se pretendió erradicar
del pacto constituyente de 1991.
Un problema constitucional de estas dimensiones no se soluciona, por supuesto,
indicando que existen las normas constitucionales y los tratados de derechos
humanos, y confiando su aplicación a aquellas instituciones que tienen en su poder
el monopolio de la fuerza estatal, como lo proponen las conclusiones de la
Sentencia C-100 de 2022, de la cual me aparto.
Fecha et supra

Magistrada
164 Agamben, Op. Cit.

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Sentencia C-100/22

ASISTENCIA MILITAR EN CÓDIGO NACIONAL DE SEGURIDAD Y

El artículo 170 de la Ley 1801 de 2016 no vulnera la cláusula de reserva de ley

ASISTENCIA MILITAR-Medio material de policía de aplicación

(…) la asistencia militar, se constituye en primer lugar, en un apoyo temporal y

FUERZAS MILITARES-Competencia en materia de seguridad ciudadana

Las Fuerzas Militares no pierden sus finalidades constitucionales; sin embargo, de

materializa los principios de colaboración y coordinación de entidades públicas

COLABORACION ARMONICA ENTRE ORGANOS DEL ESTADO-

La jurisprudencia de la Corte ha entendido que cada órgano del Estado tiene un

PROTOCOLOS ESTABLECIDOS POR LA POLICÍA NACIONAL-

Los protocolos a los que se refiere la norma demandada son lineamientos

MEDIOS MATERIALES DE POLICÍA-Definición

PODER DE POLICIA, FUNCION DE POLICIA Y ACTIVIDAD DE

POLICIA NACIONAL-Concepto/POLICIA NACIONAL-Finalidad

PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Autoridades policivas deben

RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Contenido y alcance

La jurisprudencia constitucional también ha sido constante y pacífica sobre el

RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN REGULACION DE

RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE DERECHOS

RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Criterios para su determinación

ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y limitado

La reserva de ley estatutaria en materia de estados de excepción prevista en el

CONMOCION INTERIOR-Presupuestos para su declaratoria

Las diferencias más notables entre el estado de excepción de la conmoción interior

Referencia: Expedientes D-14317 y D-14319.

Demandas de inconstitucionalidad contra el

Accionantes: Comisión Colombiana de Juristas

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintidós (2022).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones

2. En sesión llevada a cabo el 18 de junio de 2021, la Sala Plena resolvió acumular

3. Mediante Auto del 7 de junio de 2021, se dispuso la admisión parcial de las

En ese proveído se inadmitieron las demandas de inconstitucionalidad presentadas

4. El 14 de julio de 2021, los demandantes en los expedientes D-14305 y D-14317

5. En las referidas providencias se ordenó correr traslado al Procurador General de

6. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de

II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA

7. El texto demandado es el siguiente:

“LEY 1801 DE 2016

Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana.

ARTÍCULO 170. ASISTENCIA MILITAR. Es el instrumento legal que puede aplicarse

PARÁGRAFO. En caso de emergencia, catástrofe o calamidad pública, la asistencia militar

III. LAS DEMANDAS

8. Los ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo, Julián González Escallón, Sibelys

9. Se explicó por los demandantes que la Constitución contempló diferentes

10. A efectos de demostrar la razón por la que la asistencia militar al parecer

Segundo cargo. El artículo 170 de la Ley 1801 de 2016 viola el artículo 37 y el

las fuerzas militares para controlar, mediante facultades ordinarias, circunstancias

17. Así mismo, señalaron que, es cierto que el derecho a la protesta no es

Tercer cargo. El uso de la figura de asistencia militar vulnera el modelo

presidente, que encuentra como salvaguarda un sistema de controles judiciales

22. Con fundamento en lo anterior, solicitaron declarar la inconstitucionalidad del

13 Escrito de corrección. P.8.

24. De manera preliminar, los accionantes indicaron que de la norma demandada se

26. Los actores señalaron que la jurisprudencia constitucional ha sido consistente en

Primer cargo. La figura de la asistencia militar viola el régimen constitucional

i) Desconoce la función presidencial de conservar y reestablecer el orden público

iii) El artículo 217 constitucional, pues se desnaturaliza la finalidad de las Fuerzas

Tercer cargo. La figura de la asistencia militar implica violación a la cláusula