Control Abstracto.

Sentencia No.
7-17-IN y acumulados/22
Jueza ponente: Teresa Nuques Martínez
Quito, D. M., 27 de enero de 2022.
CASO No. 7-17-IN y acumulados
EL PLENO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR EN

EJERCICIO DE SUS ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES,
EMITE LA SIGUIENTE
SENTENCIA
Tema: La Corte analiza la constitucionalidad por el fondo y por la forma de la Ley de

Extinción de las Universidades y Escuelas Politécnicas suspendidas por el Consejo de
Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior
(CEAACES) y Mecanismos para asegurar la eficiencia en la distribución y uso de
recursos públicos en el Sistema de Educación Superior y de las disposiciones
reformatorias a la Ley Orgánica de Educación Superior (LOES), contendidas en la
referida ley, contrastándola con el derecho a la autonomía universitaria, a la
prohibición de confiscación. Luego del examen correspondiente, el Organismo
desecha las demandas presentadas.
I. ANTECEDENTES PROCESALES
A. Causa No. 2-17-IN
1. El 11 de enero de 2017, la Universidad Andina Simón Bolívar, (en adelante

“universidad accionante”) presentó una demanda de acción pública de
inconstitucionalidad, por razones de forma y fondo, en contra de los artículos 1, 4, 6,
7 y 8 de las disposiciones reformatorias a la Ley Orgánica de Educación Superior
(LOES) que constan en la Ley de Extinción de las Universidades y Escuelas
Politécnicas suspendidas por el Consejo de Evaluación, Acreditación y
Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CEAACES) y Mecanismos
para asegurar la eficiencia en la distribución y uso de recursos públicos en el Sistema
de Educación Superior, (en adelante “disposiciones reformatorias”).1 La causa fue
signada bajo el número 2-17-IN.
2. El 6 de junio de 2017, la Sala de Admisión conformada por los jueces

constitucionales Pamela Martínez Loayza, Ruth Seni Pinargote y Manuel Viteri
Olvera, admitió a trámite la causa No. 2-17-IN.
1
Publicada en el Registro Oficial Suplemento 913 de 30 de diciembre de 2016.
1
Quito: José Tamayo E10-25 y Lizardo García. Tel.(593-2) 394-1800
www.corteconstitucional.gob.ec Guayaquil: Calle Pichincha y Av. 9 de Octubre. Edif. Banco Pichincha 6to piso
email: comunicacion@cce.gob.ec
Sentencia No. 7-17-IN y acumulados/22
B. Causa No. 7-17-IN
3. El 31 de enero de 2017, los señores Jorge Cristóbal Montero Rodríguez, ex rector y

acreedor de la Escuela Superior Politécnica Ecológica Profesor “Servio Tulio
Montero Ludeña”; Víctor Armando Estrada Avilés, director ejecutivo de la
Corporación Ecológica “CEI” ex promotor de la Escuela Superior Politécnica
Ecológica Amazónica “ESPEA”; y, Francisco Honorato Zea Zamora, ex rector de la
Universidad Técnica Particular de Ciencias Ambientales “José Peralta” (en adelante
“los accionantes”), presentaron una demanda de acción pública de
inconstitucionalidad, por razones de forma y fondo, en contra de la Ley de Extinción
de las Universidades y Escuelas Politécnicas suspendidas por el Consejo de
Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior
(CEAACES) y Mecanismos para asegurar la eficiencia en la distribución y uso de
recursos públicos en el Sistema de Educación Superior, “en toda su extensión”,2 (en
adelante “ley demandada”). La causa fue signada bajo el número 7-17-IN.3
4. El 21 de febrero de 2017, la Sala de Admisión, conformada por los jueces

constitucionales Wendy Molina Andrade, Francisco Butiñá Martínez y Alfredo Ruiz
Guzmán, avocó conocimiento de la causa No. 7-17-IN y solicitó a los accionantes
que completen y aclaren su demanda. Los accionantes cumplieron con este
requerimiento el 6 de marzo de 2017.

6. De conformidad con el sorteo efectuado por el Pleno de la Corte Constitucional en

sesión del 9 de julio de 2019, la sustanciación de la presente causa correspondió a la
jueza constitucional Teresa Nuques Martínez, quien, mediante providencia del 27 de
diciembre de 2021, avocó conocimiento.
C. Causa No. 9-17-IN
7. El 7 de febrero de 2017, el señor Juan Sebastián Segovia Miño presentó una

demanda de acción pública de inconstitucionalidad, por razones de fondo, en contra
de los artículos 1, 4, 6, 7 y 8 de las disposiciones reformatorias a la Ley Orgánica de
Educación Superior (LOES) que constan Ley de Extinción de las Universidades y
2
Expediente constitucional. Foja 6.
3
En la causa se presentaron varios escritos de amici curiae (pág. 551-752 del expediente constitucional),
dirigidos a solicitar a la Corte Constitucional la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley de
Extinción de las Universidades y Escuelas Politécnicas suspendidas por el Consejo de Evaluación,
Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CEAACES) y Mecanismos para
asegurar la eficiencia en la distribución y uso de recursos públicos en el Sistema de Educación Superior,
con el objeto de que se reabran las instituciones cerradas a través de la referida ley, de manera especial, la
Escuela Superior Politécnica Ecológica Amazónica, ESPEA.
2
Escuelas Politécnicas suspendidas por el Consejo de Evaluación, Acreditación y

Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CEAACES) y Mecanismos
para asegurar la eficiencia en la distribución y uso de recursos públicos en el Sistema
de Educación Superior. La causa fue signada bajo el número 9-17-IN.

9. El 5 de febrero de 2019 fueron posesionados ante el Pleno de la Asamblea Nacional,

las juezas y jueces constitucionales Hernán Salgado Pesantes, Teresa Nuques
Martínez, Agustín Grijalva Jiménez, Ramiro Ávila Santamaría, Alí Lozada Prado,
Daniela Salazar Marín, Enrique Herrería Bonnet, Carmen Corral Ponce y Karla
Andrade Quevedo.
10. El 29 de septiembre de 2021, en sesión ordinaria, el pleno de la Corte Constitucional

aprobó la acumulación de las causas No. 2-17-IN y 9-17-IN a la causa No. 7-17-IN
de ponencia de la jueza constitucional Teresa Nuques Martínez.
11. El 7 de enero de 2022, se llevó a cabo la audiencia dentro del caso No. 7-17-IN y
acumulados, a la que comparecieron los accionantes de la causa No. 2-17-IN y 7-17-
IN; sin embargo, no se contó con la presencia del accionante de la causa No. 9-17-
IN, pese a haber sido debidamente notificado, a través del auto de fecha 27 de
diciembre de 2021. Asimismo, en la referida audiencia, intervinieron: la Asamblea
Nacional, la Procuraduría General del Estado, la delegada de la Presidencia de la
República; y, los respectivos amici curiae.
II. COMPETENCIA
12. El Pleno de la Corte Constitucional es competente para conocer y resolver las

acciones públicas de inconstitucionalidad, de conformidad con lo previsto en el
artículo 436 numerales 2, 3 y 4 de la Constitución de la República – CRE-; artículos
75, 76 y 135 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control
Constitucionales -LOGJCC- y en el artículo 77 de la Codificación del Reglamento de
Sustanciación de Procesos de Competencia de la Corte Constitucional -CRSCC-.
III. NORMAS IMPUGNADAS
A. Causas No. 2-17-IN y 9-17-IN
13. Las disposiciones reformatorias impugnadas en estas causas son: el artículo 1 que
sustituye el artículo 24 de la LOES; el artículo 4 que sustituye el literal “w” del
artículo 169 de la LOES; el artículo 6 que sustituye el primer inciso de la Disposición
General Séptima de la LOES; el artículo 7 que incluye la Disposición General
Décimo Segunda; y, el artículo 8 que incluye la Disposición Transitoria Vigésima
3
Octava y Trigésima, en cuyo tenor literal señalan lo siguiente:
DISPOSICIONES REFORMATORIAS
Refórmese la Ley Orgánica de Educación Superior -LOES-:
Artículo 1.- Sustitúyase el artículo 24 por lo siguiente:
“Artículo 24.- Distribución de los recursos.- Los recursos destinados anualmente por
parte del Estado a favor de las instituciones de educación superior públicas se
distribuirán de la siguiente forma:
a) Instituciones de educación superior públicas nacionales.- En el caso de las

instituciones de educación superior públicas nacionales, los recursos destinados
anualmente por parte del Estado se distribuirán con base a criterios de calidad,
pertinencia, eficiencia, equidad, justicia y excelencia académica, que entre otros
parámetros prevalecerán los siguientes:
1. Número de estudiantes y costo por carrera y nivel;

2. Número, dedicación, título y experiencia docente en función de las evaluaciones
pertinentes;
3. Clasificación académica y tipología de instituciones, carreras y programas;
4. Vinculación con la sociedad e interculturalidad;
5. Eficiencia en docencia e investigación y relación con el desarrollo nacional y
regional;
6. Eficiencia terminal; y,
7. Eficiencia administrativa.
Los porcentajes correspondientes a cada parámetro de distribución se establecerán en

el respectivo reglamento, y tendrán en cuenta: los lineamientos del Plan Nacional de
Desarrollo, un sistema de incentivos orientados a la excelencia académica, el
mejoramiento de la formación de las plantas de profesores e investigadores, el tipo de
carrera, el fomento a la investigación, la innovación y el desarrollo tecnológico.
Para la distribución de los recursos, la Secretaría de Educación Superior, Ciencia,

Tecnología e Innovación, elaborará el informe respectivo que establezca la fórmula de
distribución de los recursos, para aprobación del Consejo de Educación Superior. Una
vez aprobada dicha fórmula, la Secretaría de Educación Superior, Ciencia, Tecnología
e Innovación, distribuirá dichos recursos.
Las instituciones de educación superior públicas que se crearen o que fueran

incorporadas a la distribución de fondos por mandato de la Ley, recibirán la parte
proporcional de las respectivas rentas, de conformidad con el reglamento que expida el
CES.
b) Instituciones de educación superior que operan en el Ecuador bajo acuerdos y

convenios internacionales.- En el caso de las instituciones de educación superior
que operan en el Ecuador bajo acuerdos y convenios internacionales que reciben
recursos del Estado ecuatoriano, continuarán haciéndolo si cumplen todas y cada
4
una de las siguientes obligaciones:
1. Permanecer en el sistema de educación superior del país con el estatus de

acreditada, de conformidad a la Ley Orgánica de Educación Superior;
2. Someterse al control administrativo de la Contraloría General del Estado, en
relación a la utilización de los recursos públicos;
3. Las Sedes en el Ecuador no podrán mantener activos en el exterior, de manera
directa o indirecta, a través de subsidiarias, afiliadas o entidades relacionadas, ni
participar en la constitución de negocios fiduciarios;
4. Ejercer los privilegios e inmunidades concedidos a su favor única y exclusivamente
en aspectos relacionados a la movilidad académica e investigativa y, de exoneraciones
tributarias establecidas en la Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno, la Ley
Reformatoria para la Equidad Tributaria y la Ley Orgánica de Educación Superior;
5. Rendir cuentas conforme a lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley Orgánica de
Educación Superior;
6. Destinar los recursos públicos al otorgamiento de becas totales o parciales, según
corresponda;
7. Eximir a los estudiantes matriculados con beca total de cualquier pago de arancel y
matrícula;
8. Los estudiantes matriculados con beca parcial, pagarán como máximo la diferencia
entre el valor de la beca total y la beca parcial, establecida por el organismo rector de
la política de becas del gobierno;
9. Aplicar la escala remunerativa del personal académico y de autoridades de las
universidades y escuelas politécnicas públicas aprobada por el Consejo de Educación
Superior;
10. Utilizar el Sistema de Administración Financiera del Sector Público eSIGEF de
conformidad al Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas; y,
11. Cumplir con el ordenamiento jurídico ecuatoriano.
Las instituciones de educación superior que operan en el Ecuador bajo acuerdos y

convenios internacionales, cuyo carácter público se ha reconocido mediante esta Ley y
cumplan con estas obligaciones, recibirán los recursos correspondientes al valor de las
becas totales y parciales adjudicadas por el organismo rector de la política de becas
del gobierno a favor de los estudiantes de posgrados con dedicación exclusiva al
programa desde el inicio de sus estudios. Las becas se otorgarán en función del mérito,
responsabilidad académica, nivel socioeconómico, lugar de residencia y pertenencia a
grupos históricamente excluidos.
El valor de las becas totales y parciales será determinado por el organismo rector de la
política de becas del gobierno. La admisión de los estudiantes a los programas de
posgrado se realizará según los sistemas de ingreso y admisión de cada institución.
Para tal efecto, el Consejo de Educación Superior, considerando el efectivo

cumplimiento de la gratuidad de la educación superior pública hasta el tercer nivel, la
distribución de la matrícula y garantizando la estabilidad del sistema, establecerá
anualmente el porcentaje de las preasignaciones y otros recursos públicos, que se
destinarán al otorgamiento de becas de posgrado, totales o parciales.
Las instituciones de educación superior que operan en el Ecuador bajo acuerdos y
convenios internacionales que no destinen la totalidad de los recursos públicos
5
transferidos a la concesión de becas adjudicadas por el organismo rector de la política

de becas del gobierno, deberán reintegrar al Estado los saldos no utilizados.
En caso de incumplimiento comprobado de alguna de las obligaciones establecidas en

este artículo, las instituciones de educación superior que operan en el Ecuador bajo
acuerdos y convenios internacionales, deberán restituir al Estado las asignaciones y
rentas transferidas en el correspondiente año fiscal, sin afectar a los estudiantes
becados.
El Consejo de Educación Superior expedirá el Reglamento que norme estos

procedimientos.
Los saldos no utilizados, los recursos restituidos, así como los no asignados por el
organismo rector de la política de becas del gobierno por la falta de estudiantes que
cumplan los requisitos establecidos por este organismo, se destinarán al programa de
becas para la educación superior pública de posgrado.”
Artículo 4.- 4.1. Sustitúyase el literal w) del artículo 169 por el siguiente:
“w) Resolver la suspensión temporal o definitiva de la entrega de recursos destinados

anualmente por parte del Estado a favor de las instituciones de educación superior que
operan en el Ecuador bajo acuerdos y convenios internacionales, cuando por los
resultados de la evaluación realizada por el Consejo de Educación Superior o cuando
el Informe de Contraloría General del Estado, concluya que la institución ha pagado
con recursos fiscales valores que no debieron ser asumidos con recursos públicos…”
Artículo 6.- Sustitúyase el primer inciso de la Disposición General Séptima por el

siguiente:
“Séptima.- Las instituciones de educación superior que operan en el Ecuador bajo

acuerdos y convenios internacionales y que reciben recursos del Estado ecuatoriano,
continuarán haciéndolo solamente si cumplen todas y cada una de las obligaciones
establecidas en el Artículo 24 de esta Ley; se regirán por estos instrumentos en lo
relacionado a la designación de sus primeras autoridades que deberán cumplir los
mismos requisitos que esta Ley establece para ser rector universitario, sin perjuicio de
la obligatoriedad de observar las disposiciones contenidas en esta Ley, los reglamentos
y las resoluciones del Consejo de Educación Superior, del Consejo de Evaluación,
Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior.”
Artículo 7.- Inclúyase en la Ley Orgánica de Educación Superior la siguiente

Disposición General:
“Décima Segunda.- Si las instituciones de educación superior que operan en el

Ecuador bajo acuerdos y convenios internacionales incumplen alguna de las
obligaciones establecidas en el Artículo 24 de esta Ley, el Consejo de Educación
Superior podrá disponer la suspensión temporal o definitiva de la entrega de fondos
públicos, de forma proporcional a la infracción, a la gravedad de la violación de la
norma, a la importancia del interés protegido y, al volumen e importancia de los
recursos comprometidos, conforme al Reglamento que expida el Consejo de Educación
6
Superior.
Si las universidades y escuelas politécnicas particulares que reciben asignaciones y

rentas del Estado incumplen alguna de las obligaciones establecidas en el Artículo 30
de esta Ley, el Consejo de Educación Superior podrá disponer la suspensión temporal
o definitiva de la entrega de fondos públicos, de forma proporcional a la infracción, a
la gravedad de la violación de la norma, a la importancia del interés protegido y, al
volumen e importancia de los recursos comprometidos, conforme al Reglamento que
expida el Consejo de Educación Superior.
En caso de incumplimiento de los numerales 1 de los artículos 24 y 30 de esta Ley, el

Estado garantiza la continuidad de las becas financiadas con fondos públicos, en las
que se observará el criterio de responsabilidad académica y nivel socioeconómico de
los estudiantes. En los demás casos, serán las instituciones de educación superior las
que garanticen dicha continuidad.”
Artículo 8.- Inclúyanse en la Ley Orgánica de Educación Superior las siguientes

Disposiciones Transitorias:
“Vigésima Octava.- Hasta la aprobación del Presupuesto General del Estado del año
siguiente a la entrada en vigencia de estas disposiciones reformatorias, las
instituciones de educación superior que operan en el Ecuador bajo acuerdos y
convenios internacionales y las particulares que reciben rentas y asignaciones del
Estado, continuarán recibiendo los recursos públicos que les correspondan.
A partir de la aprobación del Presupuesto General del Estado, siempre y cuando el

sistema de becas esté funcionando normalmente, la asignación a favor de las
universidades y escuelas politécnicas particulares que reciben recursos públicos y de
las instituciones de educación superior que operan en el Ecuador bajo acuerdos y
convenios internacionales, cuyo carácter público se ha reconocido mediante esta Ley,
se efectuará de forma progresiva conforme a los criterios establecidos en los artículos
24 y 30 de esta Ley. El CES expedirá el Reglamento que normará el procedimiento.
Las universidades y escuelas politécnicas particulares que no apliquen la totalidad de

los recursos transferidos por el Estado, porque no han sido utilizados total o
parcialmente por el beneficiario, podrán destinarlo a la asignación de becas a
estudiantes de escasos recursos económicos y a docentes para la obtención de títulos de
cuarto nivel, hasta por un plazo máximo de cinco años a partir de la entrada en
vigencia de estas disposiciones reformatorias en el Registro Oficial. El Reglamento
expedido por el CES normará el procedimiento. […]
Trigésima.- Hasta la aprobación del Presupuesto General del Estado del año siguiente
al de la entrada en vigencia de estas disposiciones reformatorias, el Consejo de
Educación Superior, podrá resolver la suspensión temporal o definitiva de la entrega
de recursos del año fiscal en curso, a favor de las instituciones de educación superior
que operan en el Ecuador bajo acuerdos y convenios internacionales, cuyo carácter
público se ha reconocido mediante la presente Ley, cuando por los resultados de la
evaluación realizada por el Consejo de Educación Superior o cuando un Informe de
Contraloría General del Estado, determine que la institución ha pagado con recursos
7
fiscales valores que no debieron ser asumidos con recursos públicos.”
14. Tal como se indicó en el párrafo 3 supra, en esta causa se demanda la totalidad de la
“Ley de Extinción de las Universidades y Escuelas Politécnicas suspendidas por el
Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la
Educación Superior (CEAACES) y Mecanismos para asegurar la eficiencia en la
distribución y uso de recursos públicos en el Sistema de Educación Superior”, que
consta en el Registro Oficial Suplemento No. 913, de 30 de diciembre de 2016.
IV. ALEGACIONES DE LAS PARTES
A. Causa No. 2-17-IN
De la parte legitimada activa
Argumentos que impugnan el fondo de las disposiciones reformatorias

demandadas:
15. La universidad accionante sostiene que las normas impugnadas contravienen: el

derecho a la educación (artículo 26 CRE), el derecho a la igualdad y no
discriminación (artículo 11.2 CRE), el principio de progresividad (artículo 11.8
CRE), el principio de autonomía universitaria (artículo 355 CRE), las reglas
constitucionales sobre asignación de rentas contempladas en los artículos 288, 355 y
357 de la CRE, y el principio de integración y jerarquía normativa (artículo 423 y
425 CRE), por lo que solicita la declaratoria de inconstitucionalidad tanto por el
fondo como por la forma de las disposiciones reformatorias impugnadas. En este
sentido, como construcción argumentativa expone lo siguiente:
16. La Asamblea Nacional y la Presidencia de la República al suspender, reducir o

condicionar la entrega de rentas o asignaciones a las universidades públicas de
posgrado, a través del artículo 1 de las disposiciones reformatorias, viola el derecho a
la educación.
17. Además, a su criterio las disposiciones reformatorias, afectan la aceptabilidad,

pertinencia y calidad de los programas, que dependerán de los lineamientos del
gobierno y no de la autonomía universitaria como vía que garantiza la pluralidad de
pensamiento, programas y métodos. De este modo, indica que:
La autonomía universitaria en el caso de la UASB-E ha permitido establecer

condiciones financieras indispensables para el mantenimiento de la calidad
académica, por lo que eliminar el financiamiento, o reducirlo a becas como plantea
las normas reformatorias a la LOES pone en riesgo la calidad de las universidades
de posgrado como garantía de la aceptabilidad del derecho a la educación.
8
18. Concretamente sobre la autonomía universitaria, manifiesta que:
Al reducir las rentas y asignaciones y sustituirlas por becas cuyo financiamiento se

condiciona, impiden que los docentes y los estudiantes de las universidades puedan,
como miembros de la comunidad académica, individual o colectivamente, “buscar,
desarrollar y transmitir el conocimiento y las ideas mediante la investigación, la
docencia, el estudio, el debate, la documentación, la producción, la creación o los
escritos” (párrafo 39). En este sentido, la libertad académica, que “comprende la
libertad del individuo para expresar libremente sus opiniones sobre la institución o
el sistema en el que trabaja, para desempeñar sus funciones sin discriminación ni
miedo a la represión del Estado o cualquier otra institución, de participar en
organismos académicos profesionales o representativos y de disfrutar de todos los
derechos humanos reconocidos internacionalmente que se apliquen a los demás
habitantes del mismo territorio” (párrafo 39) se ve comprometida con el control que
tiene el estado de adjudicar las becas en favor del estudiante de posgrado
contemplado en la ley de extinción de las universidades y distribución y uso de
recursos públicos en el SES.
19. Asimismo, señala que el artículo 1 de las disposiciones reformatorias incumplió con
la obligación de adoptar medidas deliberadas, concretas y orientadas lo más
claramente posible hacia el pleno ejercicio del derecho a la educación. El
incumplimiento de esta obligación se debe a la relación que tiene con el principio de
progresividad y no regresividad.
20. Agrega que en el artículo 1 que sustituye el artículo 24 “b”, se condiciona la

recepción de recursos a cumplir 11 requisitos que no constan en la Constitución ni en
ningún instrumento internacional de Derechos Humanos. En este contexto indica
que, “la Universidad Andina y FLACSO tienen carácter público y por tanto les es
aplicable el artículo 357 de la CRE”, que señala que el Estado garantizará el
financiamiento de las instituciones públicas de educación superior, mismo que según
la institución accionante, no se reduce al valor de becas totales y parciales, puesto
que incluye los recursos para investigación, funcionamiento administrativo,
vinculación con la sociedad, entre otros parámetros. Deduciendo, que dicha norma
es inconstitucional toda vez que el artículo 355 de la CRE, establece sin
condicionamiento que la Función Ejecutiva no podrá privar de sus rentas o
asignaciones presupuestarias a ninguna institución del sistema.
21. A la vez menciona que, el referido artículo 1 de las disposiciones reformatorias,

transgrede el derecho a la igualdad y no discriminación, al mencionar que:
la Ley de extinción de universidades y distribución y uso de recursos públicos en el

SES establece una diferenciación injustificada entre dos tipos de universidades. Por
un lado, las instituciones de educación superior públicas, reguladas por el Artículo
24 (a) del artículo 1 reformatorio de la LOES; por otro, las Instituciones de
educación superior que operan en el Ecuador bajo acuerdos y convenios
internacionales, reguladas por el Artículo 24 (b) del mismo artículo reformatorio.
9
Las primeras universidades tendrán recursos destinados anualmente por parte del
Estado. Las segundas, entre las que se encuentra la Universidad Andina, tienen un
trato discriminatorio: tienen condiciones adicionales y los recursos se limitan a
becas. Actualmente, ambas universidades tienen recursos condicionados a la
existencia y calidad de educación.
22. Y también el principio de integración y jerarquía normativa, toda vez que desconoce
la naturaleza y el estatuto internacional de la UASB-E al someter su funcionamiento
a requisitos y su presupuesto a becas, y al reformar con el artículo 1 una norma
superior.
23. Respecto al artículo 4 de las disposiciones reformatorias, señala que se le otorga la

potestad al Consejo de Educación Superior -CES- para resolver la suspensión
temporal o definitiva de la entrega de recursos destinados anualmente por parte del
Estado a favor de las instituciones educación superior que operan en el Ecuador bajo
acuerdos y convenios internacionales.
24. Al referirse al artículo 6 de las disposiciones reformatorias, menciona que: “se vuelve
a establecer el condicionamiento de la entrega de recursos, siempre violatorio de la
autonomía universitaria”. De igual manera, sobre el artículo 7, la universidad
accionante arguye que:
La ley otorga poderes harto discrecionales al CES para suspender de forma

temporal o definitiva la entrega de recursos públicos a las universidades que operan
bajo convenio en Ecuador, cuando establece criterios sin parámetros objetivos
como “forma proporcional a la infracción”, “gravedad de la infracción”,
“importancia del interés protegido.” Esta discrecionalidad además de restringir la
autonomía, amplía el margen de arbitrariedad a este órgano.
Argumentos que impugnan la forma de la ley demandada:
25. En relación a la inconstitucionalidad formal, la universidad accionante indica que:
Extinguir universidades es un tema específico para una ley que tuvo su procedimiento
ordinario, y distribución de recursos es otro tema, que nada tiene que ver con la
extinción de universidades. La inconexidad de las materias se refleja en la forma cómo
el texto legal está organizado. En primer lugar están los considerandos. Para el
segundo debate se incorporaron párrafos que no tienen relación alguna con la
extinción de universidades. En segundo lugar, el cuerpo de la ley tiene 18 artículos. En
ninguno de esos artículos, salvo una incorporación en el artículo uno y dos que
establece el ámbito y el objeto de la ley, que es una incrustación que incluso no tiene
sentido en la redacción por ser simplemente añadido, hay regulación específica sobre
la distribución y uso de los recursos de las universidades.
De la Asamblea Nacional
26. La Asamblea Nacional solicita que este Organismo deseche la demanda de

10
inconstitucionalidad planteada en la presente causa, en atención a los siguientes

alegatos:
Improcedencia de la acción por el fondo:
27. La Asamblea Nacional señala que no existen argumentos específicos, pertinentes ni

evidentes que hagan suponer que se trasgrede el derecho a la educación, toda vez que
tal como está transcrita la norma, para el caso de las instituciones de educación
superior que operen en el Ecuador bajo acuerdos y convenios internacionales,
persiste el derecho a recibir recursos estatales, derecho que se ha ajustado y regulado
al cumplimiento de varios requisitos y criterios idóneos y necesarios que permiten
hacer efectivos los preceptos constitucionales.
28. Sobre las disposiciones reformatorias, la Asamblea Nacional indica que:
los accionantes relacionan equivocadamente la expresión “regular” con

“restringir”, inobservando el artículo 133 numeral 2 de la Constitución […], que
faculta a la Asamblea Nacional, a expedir normas orgánicas que “regulen”
derechos y garantías constitucionales.
[…] la Asamblea nacional, debe ser enfática en señalar que no se les inhibe en las
rentas, siguen percibiéndolas, razón por la cual deben cumplir con los principios y
procedimientos de eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y control público
y establecer obligaciones en caso de incumplimiento. Es necesario contar con
mecanismos que aseguren una distribución y uso eficiente de los recursos públicos
que destina anualmente el Estado a favor de las […] instituciones que operan en el
Ecuador bajo acuerdos y convenios internacionales, lo que se propone en estos
casos es implementar un sistema de financiamiento orientado al otorgamiento de
becas parciales y totales a los estudiantes de posgrado y tercer nivel, […], las que
serán asignadas por el organismo rector de la política de las becas del gobierno, en
función del mérito, responsabilidad académica, tiempo de dedicación al programa
[…], nivel socio económico de los estudiantes, lugar de residencia y pertenencia a
grupos históricamente excluidos, entre otros. (sic)
29. Respecto a la presunta intromisión del poder ejecutivo a través de los órganos que
están bajo su control; así como la injerencia que viola el derecho a la educación en el
financiamiento de las universidades de educación superior y a la autonomía
universitaria, la Asamblea Nacional menciona que, la ley no ha restringido de sus
rentas o asignaciones a la universidad accionante, sino que las ha sustituido por becas
totales o parciales, dado que en el Ecuador la educación responde al interés público y
no al interés particular, conforme al buen vivir, en aplicación de la normativa
constitucional vigente. (sic)
30. Además, aclara que:
[…] el exigir que la Universidad Andina Simón Bolívar, sede Ecuador, institución
que recibe asignación pública, organice sus planes académicos en función de los
11
objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, condicionando su cumplimiento con la

asignación presupuestaria, tal cual sucede con toda entidad universitaria del país,
no se contrapone con la Constitución […], por el contrario la acata, la viabiliza y
ejecuta sus principios y ordenamientos. En el mismo sentido, aducir que la
modificación en las asignaciones presupuestarias afecta el derecho a la educación
es inadecuado e irresponsable puesto que la norma constitucional claramente, en su
artículo 357, establece que “El Estado garantizará el financiamiento de las
instituciones públicas de educación superior. Las universidades y escuelas
politécnicas públicas podrán crear fuentes complementarias de ingresos para
mejorar su capacidad académica, invertir en la investigación y en el otorgamiento
de becas y créditos…”, lo que significa que el Estado por intermedio de sus
funciones y facultado legítimamente puede modular un derecho mientras no se
vulnere el contenido esencial […] en este caso la prestación como servicio público
se encuentra garantizada mediante las asignaciones desde el Estado y además en
extensión de los principios de solidaridad, corresponsabilidad y autonomía
responsable de las Instituciones de Educación Superior, aquellas generarán fuentes
complementarias de ingresos para garantizar el derecho a la educación como
servicio público lo cual claramente se ve reflejado en las disposiciones de la Ley
acusada.
Improcedencia de la acción por la forma:
31. Al respecto, la Asamblea Nacional sostiene que cumplió en su totalidad con lo

establecido en la Constitución, relativo al procedimiento legislativo (artículo 132 al
139 CRE), en este sentido indica que:
La fase de iniciativa respetó el procedimiento de presentación, distribución y

difusión del proyecto de ley.
Posteriormente, se aprobó el proyecto de ley, con el número de votos requeridos en

el artículo 133 de la Constitución de la República. Seguidamente, conforme con el
procedimiento establecido, se remitió dicho proyecto al Presidente de la República
para su sanción u objeción.
De lo expuesto se concluye que la Asamblea Nacional, cumplió con las reglas

establecidas en la Constitución […], y por lo tanto no existió violación al
procedimiento constitucional […]
De igual manera […] la ley impugnada cumplió con el trámite de aprobación de

dicha ley (refiriéndose a la Ley Orgánica de la Función Legislativa, en relación al
procedimiento de aprobación de las leyes) […]
De la Presidencia de la República
32. La Presidencia de la República, establece como pretensión que la Corte

Constitucional deseche la demanda de inconstitucionalidad presentada por la
universidad accionante, con base en los siguientes argumentos.
12
33. La Presidencia de la República menciona que:
La parte actora confunde los derechos de los estudiantes y ciudadanos a la

educación, con procesos administrativos de las instituciones de educación superior;
ya que la aprobación de la normativa hoy impugnada, permite que aquellos
estudiantes de escasos recursos económicos puedan acceder a instituciones públicas
de educación superior en pleno ejercicio de sus derechos y gozando de una
educación de calidad, debidamente calificada por los órganos competentes del
referido sistema. Destinar los fondos públicos al otorgamiento de becas, no vulnera
el derecho a la educación, más bien contribuye a su realización plena; pues,
conforme lo establece el artículo 3 numeral 1 de la Constitución, el Estado tiene el
deber de “garantizar sin discriminación alguna el efectivo goce de los derechos
establecidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales, en particular
la educación.”
34. Asimismo aclara que, las disposiciones reformatorias tienen como finalidad impedir
que instituciones de educación superior que no cumplen con estándares de calidad se
aprovechen del financiamiento del Estado, esto, dado que el propósito de las
disposiciones impugnadas, es maximizar el número de estudiantes de escasos
recursos económicos que se vean favorecidos por la política pública de becas y de las
asignaciones del Estado, por tanto, no se podría afirmar que exista una limitación al
ejercicio progresivo de los derechos, cuando en pro del derecho a la educación, a su
accesibilidad y calidad, se está implementando un sistema de financiamiento
encaminado a que los fondos públicos que van a ser entregados a las instituciones de
educación superior, se destinen al otorgamiento de las referidas becas totales o
parciales para que aquellos estudiantes de escasos recursos puedan acceder a la
educación superior sin que los factores económicos sean un limitante.
35. Sobre la autonomía universitaria refiere que:
[…] al incorporarse la responsabilidad de la autonomía de las universidades en la

Constitución de la República y en la Ley Orgánica de Educación Superior, esta ha
adquirido una connotación jurídica de magnitud tal, que debe ser observada y
cumplida por las instituciones de educación superior al momento de ejercer su
autonomía. Para ello, coexisten con la autonomía responsable los marcos
regulatorios del Consejo de Educación Superior (CES) y del Consejo de Evaluación,
Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CEAACES).
[…]
Con la aprobación de la ley impugnada en la presente acción, no se está

interfiriendo en la libertad académica, ni en el derecho a la búsqueda de la verdad,
menos aún en la producción de ciencia, tecnología, cultura y arte; pues lo único que
se pretende es que los recursos públicos asignados por el Estado a las instituciones
de educación superior, sean destinados para otorgar becas totales o parciales a los
estudiantes que no poseen los recursos para costear su educación superior,
garantizando así el efectivo goce del derecho fundamental a la educación y que las
13
referidas instituciones asuman su responsabilidad social, tal como lo establece la

Constitución.
En el presente caso, como ya hemos mencionado anteriormente, la normativa

impugnada busca lograr el acceso a la educación superior de aquello estudiantes de
escasos recursos económicos, garantizando así su derecho a la educación
establecido en la Constitución; el Estado no pretende interferir en la autonomía de
las universidades, procura que las mencionadas instituciones ejerciten su
responsabilidad social en coordinación con los preceptos constitucionales y los
derechos fundamentales.
36. Al referirse al deber constitucional de entregar rentas y asignaciones, la Presidencia

advierte que con la entrada en vigencia de la ley impugnada, no se está incumpliendo
con dicho deber, pues en claro apego a la Constitución y a la normativa de la materia
se está estableciendo la base sobre la cual habrá de determinarse la asignación de
recursos públicos a las instituciones de educación superior, quienes deben ser
conscientes de que la referida asignación se efectúa en cumplimiento de los
procedimientos de transparencia, rendición de cuentas y control público, que son
parte de su responsabilidad social.
37. También arguye que, la normativa demandada promueve una igualdad formal y una
real, pues procura que aquellos estudiantes de escasos recursos puedan acceder a la
educación superior a través del otorgamiento de becas financiadas con recursos
provenientes del Estado. Por tales motivos, las entidades de educación superior
nacionales o que se encuentran en el Ecuador bajo acuerdos y convenios
internacionales, funcionan en el país en pleno ejercicio de sus derechos y de su
autonomía, cada una bajo su propia naturaleza institucional; pues, la ley impugnada,
contrario a propender diferenciaciones entre una institución u otra, está estableciendo
regulaciones adaptables a cada modelo institucional.
38. Finalmente, sobre la integración latinoamericana y jerarquía normativa dice que: “las
regulaciones establecidas en la normativa impugnada no limitan la integración
latinoamericana, pues no establece ningún tipo de restricción a ese fin, sus
disposiciones son de carácter administrativo y social, en relación a la asignación de
fondos públicos para el otorgamiento de becas.”
39. En lo referente a la obligación de legislar una sola materia en cada ley, la Presidencia
de la República señala que, el Sistema de Educación Superior, no solo tiene que ver
con las instituciones educativas que lo integran, sino también con las políticas y los
organismos que lo rigen; es decir, es un conjunto de elementos que conforman,
planifican, regulan y coordinan dicho sistema, lo cual permite su articulación al
Sistema Nacional de Educación y al Plan Nacional del Desarrollo, tal como lo
establece el artículo 351 de la CRE.
14
40. En la misma línea advierte que la Disposición Transitoria Décimo Octava de la CRE,
establece cómo se asignarán los recursos públicos del Presupuesto General del
Estado a las instituciones de educación superior, dejando en claro la existencia de
una evaluación previa y la obligación de rendir cuentas de los fondos públicos
recibidos, mismos que en el caso de las instituciones de educación que funcionan en
el Ecuador bajo convenios o acuerdos, deberán ser destinados a la concesión de
becas a estudiantes de escasos recursos económicos desde el inicio de la carrera.
41. Asimismo agrega que, considerando que la unidad de la materia únicamente

resultaría vulnerada cuando el precepto del que se trata se muestre objetiva y
razonadamente ajeno al contenido temático de la ley de la que hace parte, no se
puede desconocer que existe una clara conexión entre las instituciones de educación
superior, su proceso de acreditación y evaluación, así como la adjudicación de
recursos públicos que les serían destinados, ya que toda forma parte de una misma
materia, que es la regulación y administración del sistema de educación superior con
el objetivo de asegurar su calidad y accesibilidad.
42. A la vez, la Presidencia de la República arguye que durante el tratamiento del

proyecto de ley, se cumplió con todos los requisitos que la CRE y la normativa
aplicable establecen para su debido procedimiento legislativo, puesto que el mismo
fue de conocimiento público, así como los respectivos informes previos a los
debates. Por lo tanto, el tratamiento del proyecto no vulneró el procedimiento.
De la Procuraduría General del Estado
43. La Procuraduría General del Estado solicita que se deseche la demanda de

inconstitucionalidad presentada dentro de la causa, de acuerdo a los siguientes
argumentos:
44. Respecto a la regresión de derechos, la Procuraduría indica que:
[…] no toda medida restrictiva puede ser considerada como una regresión de
derechos, por lo que el Estado puede imponer ciertas restricciones o límites al
ejercicio de los derechos, sin que esto implique vulneración a los derechos
constitucionales. […] De esta manera, se deben analizar las afectaciones de la
medida dentro de la esfera del derecho individual, en conjunto con las implicaciones
colectivas de aquella. Por lo tanto, se debe determinar si la ley impugnada es
regresiva y; si es, además es injustificada, a la luz del derecho constitucional.
En tal virtud, en el presente caso, es evidente que las norma impugnadas no generan
una regresión de derechos.
45. Al referirse al derecho a la educación, la Procuraduría señala que las disposiciones

reformatorias impugnadas tienen como objetivo establecer parámetros claros para
15
que las universidades que operan en el Ecuador bajo convenios internacionales

continúen beneficiándose del aporte del gobierno ecuatoriano, pues han estado
recibiendo recursos públicos cuyo origen y destino debe ser controlado por los
organismos competentes al menos en la proporción de la asignación recibida; en
especial, que las asignaciones estatales se utilicen para el otorgamiento de becas
parciales o totales, en el marco de la finalidad de la educación superior; así la ley
impugnada no impide, restringe u obstaculiza la existencia de la universidad
accionante o su oferta académica, sino que regula la entrega de recursos públicos
para un fin específico, ya que si bien se trata de una institución de educación pública,
al operar bajo un convenio internacional su naturaleza jurídica, estructura y
financiamiento difiere sustancialmente de las universidades nacionales.
46. Asimismo manifiesta que, las disposiciones reformatorias tienen relación con el
deber y el derecho del Estado de fiscalizar y solicitar rendición de cuentas acerca del
uso que se dé a los recursos que se asignan a las universidades. De este modo, según
lo establecido por el artículo 357 de la CRE:
[…] si bien el Estado garantiza el financiamiento de las instituciones públicos de la

educación superior, la misma disposición ordena que la distribución de los recursos
deberá basarse fundamentalmente en la calidad y en otros criterios definidos por la
ley. Efectivamente, estos criterios son los que desarrollan las reformas a la LOES,
de tal suerte que lo que ha realizado el legislador es acatar el mandato
constitucional para regular la distribución adecuada y equitativa de los recursos.
47. Finalmente, la Procuraduría advierte que la universidad accionante:
[…] tiene características, en su estructura, patrimonio y financiamiento, que hacen

que no sea posible asimilarla a las instituciones públicas nacionales de educación
superior. Este hecho no pasó inadvertido por el legislador, quien creyó oportuno
regular las universidades que operan en el Ecuador bajo convenios internacionales,
de forma diferente a las universidades públicas nacionales, pues su realidad es
distinta, aunque sean consideradas como instituciones públicas de educación
superior. Por lo tanto, es posible determinar que existe un trato diferenciado hacia
dichas universidades, pero ¿es este un trato discriminatorio?
Ahora bien, si revisamos las reformas de la LOES, estas con toda claridad
establecen criterios y parámetros para la distribución de los recursos que asigna el
Estado anualmente a las instituciones públicas de educación superior, en plena
concordancia con lo que dispone el primer inciso del artículo 357 de la
Constitución, que ordena que la distribución de los recursos mencionados se debe
basar en la calidad y otros criterios que debe definir la ley. En este orden de ideas
la ley impugnada establece criterios para dicha distribución, tanto para las
universidades públicas nacionales como para aquellas que operan bajo convenios
internacionales; sin embargo, es posible advertir la existencia de una diferenciación
entre unas y otras, debido a la naturaleza jurídica de las universidades
internacionales; en el caso que nos ocupa, hemos revisado las particulares
condiciones de la UASB, por las cuales no puede y no debe asimilada a una
institución pública nacional de educación superior, pues sus características difieren
16
sustancialmente de estas…
48. La Procuraduría señala que la Asamblea Nacional actuó dentro de la esfera de su

competencia para aprobar la norma acusada como inconstitucional, misma que regula
la entrega de rentas y asignaciones estatales a las instituciones de educación superior,
en pro de asegurar la eficiencia en la distribución de los recursos públicos, lo cual
evidentemente es de interés común para toda la sociedad ecuatoriana.
Impugnación por el fondo de la ley demandada:
49. Los señores Jorge Montero Rodríguez, Víctor Estrada Avilés y Francisco Zea
Zamora sostienen que la ley demandada vulnera el derecho al debido proceso y a la
defensa (artículo 76.7.a.b.c. y d CRE) y el derecho al honor y buen nombre (artículo
66.18 CRE), en concordancia con el artículo 351 y 355 de la CRE, en lo que respecta
a la prohibición de la Función Ejecutiva de clausurar o reorganizar de forma total o
parcial a las universidades y escuelas politécnicas, a quienes se les reconoce la
autonomía académica, administrativa, financiera y orgánica; así como, la
inviolabilidad de los recintos educativos. En esta línea solicitan que se declare la
inconstitucionalidad por la forma y por el fondo de la ley demandada, en atención a
los siguientes argumentos:
50. Los accionantes relatan que:
La Constitución en su artículo 351, en la parte que corresponde […] señala que la

Función Ejecutiva no podrá clausurar o reorganizar ninguna Universidad de forma
total o parcial, y al suspender catorce Universidades, mediante acción del Consejo
de Educación Superior […] realizada el 12 de abril del año 2012, se violó el
mandato constitucional señalado.
El artículo 355 de la Constitución manifiesta que los recintos de las Universidades

son inviolables y el 12 de febrero del año 2012, con intervención del ejército y la
policía, funcionarios que dijeron haber sido contratados por el CES (sic),
invadieron los predios universitarios, sacaron de sus oficinas a los representantes
legales y nos obligaron a abandonar los predios universitarios, firmando un acta
que por la presencia de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional no pudieron ser
cuestionadas. El uso de la fuerza de la cual dieron amplia información los medios de
comunicación […]
También la Constitución en el artículo 355 manifiesta “El Estado reconocerá a las

universidades y escuelas politécnicas autonomía académica, administrativa,
financiera y orgánica” y en otra parte dice “Cuando se necesite el resguardo de la
17
fuerza pública, la máxima autoridad de la entidad solicitará la asistencia

pertinente” y ninguno de los demandantes solicitó ni autorizó que el Ejército o la
Policía ingresen a los pedios universitarios; por lo tanto, en forma categórica
manifestamos que nos solo se violaron los recintos universitarios, no solo se
irrespetó la autonomía universitaria, sino que además se nos privó de seguir
ejerciendo nuestra normales funciones y por sobre todo sin darnos lugar a la
legítima defensa […] por eso no contamos con documentación sobre la gestión
desempeñada porque desde que se cerraron nuestras universidades, no hemos vuelto
a entrar en ellas y claramente no se observó el debido proceso (sic)…
51. De igual manera arguyen que al clausurar las instituciones que presidían:
[…] se colocó un sello que decía: “Suspendida indefinidamente por falta de calidad
académica”, lo que mancha nuestro honor y buen nombre, violando el mandato
constitucional que consta en el artículo 66 numeral 18.
A partir de la fecha de la suspensión de las universidades y no permitir nuestro

acceso a los predios universitarios, con el nombrado nuevo administrador se
quedaron todos nuestros edificios, laboratorios, muebles como pupitres, material
didáctico, escritorios para los profesores y para el personal administrativo […] lo
que constituye una confiscación de los bienes que lo prohíbe la Constitución […]
52. En este contexto, los accionantes señalan que producto de la referida suspensión, el
CES, creó un “Plan de Contingencia”, que produjo:
[…] desconcierto en todos los que conformaban los distintos estamentos

universitarios […], especialmente […] de los estudiantes que se quedaron sin
derecho a educarse […] Esta resolución tomada por el CES, además, va en contra
de los intereses económicos institucionales y aunque hayan servido para vender o
entregar a otra entidad los bienes muebles e inmuebles, también le ha costado
mucho al Estado Ecuatoriano […]
53. Finalmente advierten que el artículo 4 de la ley demandada transgrede la prohibición

de confiscación, al disponer la creación de un fideicomiso mercantil con los bienes
de las universidades extintas, para que sea administrado por la Corporación
Financiera Nacional, pese a que los promotores de dichas universidades serían los
dueños legítimos de tales bienes.
Impugnación por la forma de la ley demandada:
54. Los accionantes indican que, la ley demandada vulneró el artículo 136 de la CRE,
que establece “Los proyectos de ley deberán referirse a una sola materia…”, dado
que: “todas las universidades afectadas fueron creadas en distintas fechas, con
diferentes considerandos y motivaciones, con ámbitos de influencia diferentes, con
carreras que respondían a la demanda local y nacional, con características propias
de cada universidad, por tanto no pueden extinguirse en una sola Ley.”
18
De la Procuraduría General del Estado
55. La Procuraduría General del Estado solicita que este Organismo emita sentencia
rechazando la acción pública de inconstitucionalidad, con base en los siguientes
argumentos:
56. Esta entidad estatal señala que, la demanda presentada carece de sustento jurídico
que demuestre que la ley demandada viola derechos constitucionales. Asimismo,
menciona que los accionantes desnaturalizaron la esencia y propósito de la acción
pública de inconstitucionalidad, toda vez que se evidencia una discusión de asuntos
de interés particular de las universidades extintas.
57. Y añade que, contrario a lo expuesto por los accionantes, la ley demandada guarda
plena armonía con Constitución de la República, pues fue dictada en aras de
salvaguardar y proteger el derecho a la educación superior.
58. A la vez advierte que, lo que impugnan los accionantes no es la supuesta trasgresión
a la autonomía universitaria, sino el procedimiento que fue adoptado por el CES
como organismo encargado para la extinción de las universidades, lo cual permite
observar que es “una suerte de queja o reclamo bajo criterios que no constituyen
argumentos jurídicos ni verdaderos…”
59. Finalmente precisa que, “la demanda está fuera de contexto, puesto que se habla de
vulneración al debido proceso, al derecho al honor y al buen nombre, a la falta de
socialización de la metodología utilizada; así también los accionantes solicitan la
restitución de los bienes, es decir abordan temas totalmente ajenos a la acción
presentada, desvirtuando el objeto de la acción de inconstitucionalidad de norma.”
De la Presidencia de la República
60. La Presidencia de la República solicita que en sentencia se deseche la demanda de

inconstitucionalidad propuesta. En este contexto señala que:
61. La extinción de las instituciones de educación superior declarada en la ley

demandada, conlleva un interés público, que no solo radica en garantizar el derecho a
la educación superior y accesibilidad, sino también en que dicha educación
contribuya efectivamente al desarrollo nacional, alcanzando los estándares de calidad
que una institución de educación superior debe poseer, por tanto, contrario a lo
afirmado por los accionantes, con la mentada extinción, se precauteló la calidad del
sistema de educación superior, impidiendo que aquellas instituciones que no poseían
las condiciones aptas para el desarrollo académico, científico, investigativo y cultural
continúen funcionando, garantizando de este modo el ejercicio pleno del derecho a la
educación.
19
62. A la vez arguye que, no nos encontramos frente a una normativa que vulneró la
autonomía universitaria, sino frente a un proceso que garantizó el ejercicio de un
derecho fundamental, velando que el sistema de educación superior cumpla con los
parámetros de calidad establecidos legalmente para el óptimo funcionamiento de las
instituciones de educación superior.
63. Finalmente indica que, los recursos a los que se refieren los accionantes, fueron
traspasados a otras instituciones de las cuales eran patrocinadores, mismas que tras
haber atravesado un proceso de evaluación resultaron como “no aceptables” para
funcionar como instituciones de educación superior; de este modo, no se puede
afirmar que existió una confiscación, toda vez que los bienes y recursos que
reclaman fueron transferidos a titularidad de las instituciones a las que patrocinaban
que con la ley demandada fueron extinguidas. Es así que la referida ley evita que los
bienes y recursos, al extinguirse las instituciones que ostentan su propiedad, queden
en el limbo y corran el riegos de caer en abandono, al determinar que sean de utilidad
para pagar con los resultados de su administración los pasivos a favor de los
trabajadores, del sector público y de las acreencias; y, dado el caso de existir
excedente, los mismos se transferirán a favor de las instituciones de educación
superior beneficiarias determinadas en el artículo 15 de la ley demandada.
64. La Presidencia de la República menciona que la ley demandada fue expedida de

conformidad con el trámite constitucional; además, indica que dichas disposiciones
se refieren a la regulación y control que el sistema de educación superior debe
realizar en relación a aquellas instituciones que no hayan cumplido con las
condiciones favorables para su funcionamiento, entendiéndose que al haber sido
creadas a través de un instrumento legal, solo podría hacerse efectiva su extinción
una vez que la Asamblea Nacional expida la ley derogatoria de la normativa de
creación del Centro de Educación Superior suspendido. De este modo, la ley
demandada trata de una sola materia, pues se dirige a la regulación y administración
del referido sistema.
65. La Asamblea Nacional requiere que este Organismo deseche la demanda, la declare
improcedente y disponga su archivo, al tenor de las siguientes consideraciones:
66. El Organismo legislativo manifiesta que, la intervención que hace el Estado sobre
una universidad, que en función de la ley y el reglamento, no cumple con sus
objetivos, no violenta la autonomía universitaria, al contrario, salvaguarda la
educación superior como derecho fundamental.
20
67. La Asamblea Nacional señala que en su calidad de legislador, cumplió con las
atribuciones y deberes que establece la Constitución y la normativa vigente, mismas
que le permiten expedir, codificar, reformar y derogar las leyes, e interpretarlas con
carácter generalmente obligatorio.
C. Causa No. 9-17-IN
Impugnación por el fondo de las disposiciones reformatorias:
68. El señor Juan Segovia Miño sostiene que las normas impugnadas contravienen: el
derecho a la educación (artículo 26 y 27 CRE), las obligaciones estatales de respeto,
desarrollo progresivo y no regresividad del derecho a la educación (artículo 3, 11.8 y
11.9 CRE); y, el derecho de los jóvenes a la educación (artículo 39 CRE), por lo que
solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de las disposiciones reformatorias
impugnadas. En este contexto expone que:
69. Tanto la Asamblea Nacional como la Presidencia de la República:
[…] con la Ley de extinción de universidades y distribución y uso de recursos

públicos en el SES, contradictoriamente, al suspender, reducir o condicionar la
entrega de rentas o asignaciones a las universidades públicas de posgrado, viola el
derecho a la educación garantizado en el artículo 26 de la Constitución, y limita el
cumplimiento de las características generales que debe cumplir la constitución,
contempladas en el artículo 27 de la Constitución, en particular las de: incluyente,
diversa y de calidad.
70. Asimismo menciona que, con la ley demandada el Estado no ha cumplido con la
obligación de garantía que determina la adopción de medidas deliberadas, concretas
y orientadas lo más claramente posible hacia el pleno ejercicio del derecho a la
educación. Por el contrario, las medidas que la ley establece se orientan a restringir el
derecho, al eliminar sin un fundamento técnico una fuente permanente de
financiamiento que se había venido otorgando a la universidad accionante, mediante
la cual esta garantizaba el derecho a la educación superior de posgrado en el país y la
región.
71. Finalmente, respecto a la violación del derecho a la educación superior de los

jóvenes, el accionante aclara que:
La ley […] limita la decisión sobre el manejo de sus recursos lo que pone en peligro
su propia existencia; hecho que contraría lo dispuesto en el artículo 357 de la
Constitución […]
21
la violación a la autonomía financiera de las instituciones de educación superior

reconocida en la Constitución y en los estándares internacionales por la Ley de
Extinción de Universidades conllevará a la violación al derecho a la educación, de
miles de jóvenes profesionales que desean acceder a programas de posgrado en el
Ecuador.
72. La Asamblea Nacional solicita que en sentencia se ratifique la constitucionalidad de

la ley demandada, tomando en consideración que la acción hace referencia en gran
medida a la acusación de inconstitucionalidad del cuerpo normativo en general sin
precisar y establecer la relación entre las disposiciones reformatorias impugnadas y
las disposiciones constitucionales presuntamente vulneradas.
73. Además menciona que, las disposiciones reformatorias contribuyen a la

materialización del derecho a la educación, cuando se garantiza la distribución de los
recursos tanto para las instituciones de educación superior públicas nacionales como
para las que operan en el Ecuador bajo acuerdos y convenios internacionales.
74. Y aclara que la categorización de las instituciones de educación superior, permite el

ejercicio de los derechos al reconocer la naturaleza jurídica de su creación.
75. En este contexto arguye que, las disposiciones reformatorias impugnadas no vulneran
la disponibilidad, accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad del servicio de
educación superior para los jóvenes, dado que garantizan las asignaciones respectivas
y reconocen la facultad constitucional de las instituciones de educación superior para
crear sus fuentes complementarias de financiamiento.
V. CONSIDERACIONES PREVIAS
76. La Corte Constitucional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 436.2 y 4 de

la CRE, es competente para:
[…] 2. Conocer y resolver las acciones públicas de inconstitucionalidad, por el

fondo o por la forma, contra actos normativos de carácter general emitidos por
órganos y autoridades del Estado. La declaratoria de inconstitucionalidad tendrá
como efecto la invalidez del acto normativo impugnado. […] 4. Conocer y resolver,
a petición de parte, la inconstitucionalidad contra los actos administrativos con
efectos generales emitidos por toda autoridad pública. La declaratoria de
inconstitucionalidad tendrá como efecto la invalidez del acto administrativo…
77. Y de acuerdo al artículo 98 de la LOGJCC, “la Corte Constitucional conocerá sobre

las acciones de inconstitucionalidad respecto de cualquier acto normativo de
carácter general y de cualquier acto administrativo con efectos generales.”
22
78. En este sentido, la acción pública de inconstitucionalidad es un mecanismo

jurisdiccional de control abstracto de constitucionalidad de actos normativos y
administrativos con efectos generales, emitidos por autoridad pública4, a cargo de la
Corte Constitucional y su principal objetivo radica en garantizar la unidad y
coherencia del ordenamiento jurídico al determinar incompatibilidades de la norma
infraconstitucional respecto de las normas consagradas en la Constitución de la
República.5
79. La activación de este mecanismo de control constitucional debe observar, en primer

lugar, que el acto jurídico impugnado y emitido por autoridad pública competente,
tenga la capacidad jurídica de producir efectos generales, esto es, que se encuentre
dirigido desde la administración pública en forma abstracta e indirecta hacia los
administrados, o hacia la propia administración.6
80. En la sentencia 7-14-AN/21, el Organismo ya ha establecido que un acto normativo,

independientemente de su fuente: “es un acto con efectos jurídicos abstractos,
obligatorios, que no se agotan con su cumplimiento y que contienen un mandato
general de prohibición, permisión u orden.”
81. Y al referirse a los actos administrativos, los ha catalogado como aquellos que:
“producen efectos jurídicos concretos que extinguen, crean o modifican derechos
subjetivos singularizados o singularizables, pero que están dirigidos a un
determinado sujeto o grupo de sujetos, y se agotan con su cumplimiento de forma
directa.”7
82. Del mismo modo, entre los actos administrativos, se pueden distinguir dos tipos, los
de carácter general y los de efectos individuales. La Corte Constitucional ya ha
dejado claro que la diferencia entre los actos administrativos con efectos generales y
los actos administrativos con efectos individuales o plurindividuales reside en que
estos últimos se encuentran dirigidos hacia un individuo o un grupo de individuos
plena y claramente identificables en el propio acto administrativo. 8
83. Además, “[…] producen efectos jurídicos directos, los cuales podrían ser favorables
a los intereses subjetivos del administrado o administrados, o también resultarles
desfavorables. Aquello depende de cada situación jurídica específica y concreta.”9
Por el contrario, los actos administrativos con efectos generales no producen tal
afectación directa, pues están dirigidos -de manera indeterminada, general y
4
Corte Constitucional. Sentencia No. 107-20-IN/21, párr. 31.
5
6
Corte Constitucional. Sentencias No. 4-13-IA/20, párr. 31.
7
Corte Constitucional. Sentencias No. 7-14-AN/21, párr. 14. (Esta consideración no implica reconocer
una relación de oposición, irreconciliable o excluyente entre actos administrativos y normativos. Por
tanto, no desconoce que existan, por ejemplo, actos normativos de carácter administrativo en los
términos del artículo 128 del Código Orgánico Administrativo y siguientes.)
8
Corte Constitucional Sentencias No. 260-13-EP/20, párr. 43; 4-13-IA/20 párr. 32; 4-14-IA/21, párr. 20.
9
Corte Constitucional. Sentencia No. 4-13-IA/20, párr. 32.
23
abstracta- hacia los administrados, al regular, disponer, habilitar o impedir

determinada conducta.10
84. De lo expuesto se deduce que, el control constitucional de los actos administrativos

con efectos individuales no es competencia de esta Corte, porque dichos actos
producen efectos jurídicos directos en un individuo plenamente identificado, siendo
así, tienen una vía propia de impugnación,11 por tanto, escapan al objeto de la acción
pública de inconstitucionalidad.
VI. ANÁLISIS DEL CASO
Control formal
Causas No. 2-17-IN y 7-17-IN
85. El artículo 76.7 de la LOGJCC condiciona la declaratoria de inconstitucionalidad por

la forma de una disposición jurídica a que aquella implique “la transgresión de los
principios o fines sustanciales para los cuales fue instituida la respectiva regla.”
Paralelamente, esta Corte ha definido que el control constitucional por la forma
comprende, principalmente, la verificación de que una disposición normativa haya
observado los requisitos constitucionales para la formación y emisión de una
disposición jurídica,12 en el presente caso, de rango legal.
86. De la revisión de la demanda de la causa N°. 2-17-IN y de la demanda de la causa

N°. 7-17-IN, se observa que los principales argumentos relativos a la
incompatibilidad normativa por la forma de la ley demandada, radican en que la
misma legisló más de una materia, siendo ello contrario a lo previsto en el artículo
136 de la CRE.
87. El artículo 136 de la CRE, dispone que: “Los proyectos de ley deberán referirse a
una sola materia y serán presentados a la Presidenta o Presidente de la Asamblea
Nacional con la suficiente exposición de motivos, el articulado que se proponga y la
expresión clara de los artículos que con la nueva ley se derogarían o se reformarían.
Si el proyecto no reúne estos requisitos no se tramitará.”
88. En este contexto para que se configure la existencia del principio de unidad de
materia en un proyecto de ley, todas sus disposiciones deben referirse a una sola
materia y debe existir entre ellas una conexidad clara, específica, estrecha, necesaria
y evidente, de carácter temático, teleológico o sistemático, esto en atención a lo
previsto en el artículo 116 de la LOGJCC, que señala:
10
11
12
24
Unidad de materia.- El control formal de constitucionalidad comprenderá la

verificación de la unidad de materia, para lo cual la Corte Constitucional verificará,
entre otras cosas, que: 1. Todas las disposiciones de una ley se refieran a una sola
materia, por lo que debe existir entre todas ellas una conexidad clara, específica,
estrecha, necesaria y evidente, de carácter temático, teleológico o sistemático; 2. La
totalidad del contenido del proyecto corresponda con su título; 3. Para determinar
la conexidad entre las disposiciones legales, la Corte Constitucional deberá tener en
cuenta la exposición de motivos y las variaciones entre los textos originales y los
definitivos, entre otros.
89. Este Organismo, en la sentencia 32-21-IN/21, al referirse a la unidad de materia, ha

señalado que: “[…] debe establecerse a partir de las conexidades teleológica o
sistemática. Según la primera, las disposiciones de una ley guardan conexidad mutua
si están orientadas a la consecución de uno o varios fines. Según la segunda, las
disposiciones de una ley guardan conexidad sistemática si su contenido da lugar a un
conjunto coherente de reglas, principios y valores jurídicos.”
90. En esta línea, la Corte estima necesario mencionar que el Sistema de Educación
Superior, se compone no solo de instituciones educativas, sino también de las
políticas y los organismos que lo rigen; es decir, se compone de un conjunto de
elementos que conforman, planifican, regulan y coordinan el referido sistema, lo cual
permite su articulación al Sistema Nacional de Educación y al Plan Nacional de
Desarrollo, de conformidad al artículo 351 de la CRE, que prevé:
El sistema de educación superior estará articulado al sistema nacional de educación

y al Plan Nacional de Desarrollo; la ley establecerá los mecanismos de
coordinación del sistema de educación superior con la Función Ejecutiva. Este
sistema se regirá por los principios de autonomía responsable, cogobierno, igualdad
de oportunidades, calidad, pertinencia, integralidad, autodeterminación para la
producción del pensamiento y conocimiento, en el marco del diálogo de saberes,
pensamiento universal y producción científica tecnológica global.
91. Por tanto, dado que la materialización de la extinción de universidades y escuelas

politécnicas; y, la distribución de recursos públicos destinados para el otorgamiento
de becas totales o parciales se reconocen como parte de la misma materia, puesto que
son elementos que configuran la calidad y accesibilidad del Sistema de Educación
Superior y toda vez que la unidad de materia se vulneraría únicamente cuando la
temática del proyecto de ley se advierte objetiva y razonadamente ajena a su
contenido, no se verifica la incompatibilidad formal alegada.
92. Cabe mencionar que en la audiencia pública, llevada a cabo el 7 de enero de 2022,
los accionantes de la causa No. 7-17-IN, expusieron como parte de la
incompatibilidad formal de ley demandada, el hecho de:
[…] la falta de publicación en el Registro Oficial, de las resoluciones a través de las

cuales el CES dispuso la suspensión definitiva de las instituciones que representan,
lo cual viola también el proceso de formación de la Ley de Extinción de las
25
Universidades y Escuelas Politécnicas suspendidas por el Consejo de Evaluación,

Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior y
Mecanismos para asegurar la eficiencia en la distribución y uso de recursos
públicos en el Sistema de Educación Superior…
93. En este punto, es necesario aclarar que las resoluciones de suspensión definitiva a las
que se refieren los accionantes, se configuran como actos administrativos de efectos
individuales, pues, tal como se estableció en el acápite “Consideraciones previas”, se
dirigieron hacia un individuo o grupo de individuos plena y claramente identificables
en el propio acto (Escuela Superior Politécnica Ecológica Profesor “Servio Tulio
Montero Ludeña, Escuela Superior Politécnica Ecológica Amazónica “ESPEA”; y,
Universidad Técnica Particular de Ciencias Ambientales “José Peralta”) y produjeron
efectos jurídicos directos (suspensión definitiva de las mencionadas instituciones); en
consecuencia, el Organismo verifica que las referidas resoluciones, escapan al marco
de su competencia y al objeto mismo de la acción pública de inconstitucionalidad.
94. Asimismo, resulta oportuno señalar que este tipo de actos administrativos 13 con
efectos individuales, obtienen plena validez y se reputan legítimos, una vez que han
sido notificados al administrado, sin que exista la obligación de su publicación en el
Registro Oficial.14
Control material
Causas No. 2-17-IN y 9-17-IN
95. El análisis de fondo de estas causas se realizará en forma conjunta, toda vez que
existe similitud en las disposiciones reformatorias demandadas, esto es, en ambas
causas se impugnaron los siguientes artículos: el artículo 1 que sustituye el artículo
24 de la LOES; el artículo 4 que sustituye el literal “w” del artículo 169 de la LOES;
el artículo 6 que sustituye el primer inciso de la Disposición General Séptima de la
LOES; el artículo 7 que incluye la Disposición General Décimo Segunda; el artículo
8 que incluye la Disposición Transitoria Vigésima Octava y Trigésima de las
disposiciones reformatorias que constan en la ley demandada.
96. A la vez este Organismo estima importante mencionar que tanto el artículo 1, como
el artículo 4 de las disposiciones reformatorias a la LOES, contenidos en la ley
demandada, fueron sustituidos por el artículo 19 y 120, respectivamente, de la Ley
Orgánica Reformatoria a la LOES, (en adelante “Ley No. 0”), publicada en el
13
De acuerdo al artículo 65 del ERJAFE, acto administrativo, es toda declaración unilateral efectuada en
ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales de forma directa, de este
modo, según el artículo 66 del mismo cuerpo legal, para su plena validez deben ser obligatoriamente
notificados al administrado y en atención al artículo 68 Ibidem, estos se presumen legítimos y deben
cumplirse desde que se dictan y de ser el caso, se notifiquen.
14
El Registro Oficial es el órgano de difusión del Estado, pues se encarga de la publicación y difusión de
la ley, adscrito administrativa y financieramente a la Corte Constitucional, de acuerdo a la Disposición
Transitoria Décimo Segunda de la LOGJCC.
26
Registro Oficial Suplemento No. 297 de 2 de agosto de 2018, en consecuencia, si

bien la Corte Constitucional es competente para realizar un control constitucional de
normas derogadas, conforme la establece el artículo 76.8 de la LOGJCC, dicho
control se encuentra supeditado a que los artículos 1 y 4 de las disposiciones
reformatorias demandadas, sigan produciendo efectos jurídicos, toda vez que si no
opera esa circunstancia, no existe la posibilidad de ejercer el control abstracto de
constitucionalidad.15
97. El artículo 76.9 de la LOGJCC, establece que se presume la configuración de unidad

normativa en los siguientes casos:
a) Cuando la disposición acusada o su contenido se encuentran reproducidos en

otros textos normativos no demandados; b) Cuando no es posible producir un fallo
sobre una disposición jurídica expresamente demandada, sin pronunciarse también
sobre otra con la cual guarda una conexión estrecha y esencial; y, c) Cuando la
norma impugnada es consecuencia o causa directa de otras normas no impugnadas.
98. A continuación, se transcriben los artículos 1 y 4 de las disposiciones reformatorias a

la LOES, contenidos en la ley demandada:
Disposición reformatoria Norma sustituta

Artículo 1.- Sustitúyase el artículo 24 Artículo 19.- Sustitúyase el artículo de la
por lo siguiente: Ley Orgánica de Educación Superior por
el siguiente:
“Artículo 24.- Distribución de los
recursos.- Los recursos destinados “Artículo 24.- Distribución de los
anualmente por parte del Estado a favor recursos.- Los recursos destinados
de las instituciones de educación anualmente por parte del Estado a favor
superior públicas se distribuirán de la de las universidades y escuelas
siguiente forma: politécnicas públicas y de las particulares
que reciben recursos y asignaciones del
c) Instituciones de educación superior Estado, que constan en los literales b), d)
públicas nacionales.- En el caso de y e) del artículo 20 de esta ley se
la instituciones de educación distribuirán mediante una fórmula que
superior públicas nacionales, los considere las mejoras institucionales, el
recursos destinados anualmente por desempeño comparado con las
parte del Estado se distribuirán con evaluaciones de calidad establecidas por
base a criterios de calidad, el Consejo de Aseguramiento de la
pertinencia, eficiencia, equidad, Calidad de la Educación Superior, y el
justicia y excelencia académica, que aporte al cumplimiento de la política
entre otros parámetros prevalecerán pública e igualdad de oportunidades. La
los siguientes: distribución tomará en cuenta el
cumplimiento de las funciones sustantivas
1. Número de estudiantes y costo por de la educación superior: docencia,
carrera y nivel; investigación, vinculación con la
2. Número, dedicación, título y sociedad y gestión.
15
27
experiencia docente en función de las

evaluaciones pertinentes; La fórmula de distribución de recursos
3. Clasificación académica y tipología para las universidades y escuelas
de instituciones, carreras y programas; politécnicas públicas y las particulares
4. Vinculación con la sociedad e que reciben recursos y asignaciones del
interculturalidad; Estado será elaborada por el órgano
5. Eficiencia en docencia e investigación rector de la política pública de educación
y relación con el desarrollo nacional y superior y aprobada por el Consejo de
regional; Educación Superior con base en los
6. Eficiencia terminal; y, criterios e indicadores establecidos en
7. Eficiencia administrativa. esta Ley y su reglamento.
Los porcentajes correspondientes a La distribución de los recursos resultante

cada parámetro de distribución se de la aplicación de la fórmula, realizada
establecerán en el respectivo por el órgano
reglamento, y tendrán en cuenta: los rector de la política pública de educación
lineamientos del Plan Nacional de superior, será aprobada por el Consejo
Desarrollo, un sistema de incentivos de Educación Superior.
orientados a la excelencia académica, el
mejoramiento de la formación de las Los indicadores de docencia se referirán
plantas de profesores e investigadores, al menos a la cobertura e incremento de
el tipo de carrera, el fomento a la matrícula, la tasa de retención y
investigación, la innovación y el eficiencia terminal, de las universidades y
desarrollo tecnológico. escuelas politécnicas.
Para la distribución de los recursos, la Los indicadores de investigación

Secretaría de Educación Superior, considerarán al menos el impacto y
Ciencia, Tecnología e Innovación, aplicabilidad de las investigaciones a los
elaborará el informe respectivo que problemas del país, las publicaciones
establezca la fórmula de distribución de científicas pertinentes, los registros que
los recursos, para aprobación del otorguen derechos de propiedad
Consejo de Educación Superior. Una intelectual y fundamentalmente las
vez aprobada dicha fórmula, la innovaciones generadas que contribuyan
Secretaría de Educación Superior, a la reducción de la pobreza, promoción
Ciencia, Tecnología e Innovación, de la equidad, incremento de la
distribuirá dichos recursos. productividad o al mejoramiento de la
estructura productiva del país.
Las instituciones de educación superior
públicas que se crearen o que fueran Los indicadores de vinculación con la
incorporadas a la distribución de fondos sociedad se referirán a la contribución de
por mandato de la Ley, recibirán la las instituciones a la solución de los
parte proporcional de las respectivas problemas sociales, ambientales y
rentas, de conformidad con el productivos, con especial atención en los
reglamento que expida el CES. grupos vulnerables.
d) Instituciones de educación superior Los indicadores de gestión administrativa

que operan en el Ecuador bajo y financiera considerarán
acuerdos y convenios fundamentalmente la capacidad de
internacionales.- En el caso de las autogeneración de ingresos, la
28
instituciones de educación superior composición de los gastos permanentes y

que operan en el Ecuador bajo la relación entre el patrimonio
acuerdos y convenios institucional y la calidad del gasto.
internacionales que reciben recursos
del Estado ecuatoriano, continuarán El reglamento a esta ley y la normativa
haciéndolo si cumplen todas y cada que para el efecto expida el Consejo de
una de las siguientes obligaciones: Educación Superior, desarrollarán los
elementos de cada indicador.
1. Permanecer en el sistema de
educación superior del país con el Las universidades que operan en el
estatus de acreditada, de conformidad a Ecuador bajo acuerdos y convenios
la Ley Orgánica de Educación Superior; internacionales, son consideradas
2. Someterse al control administrativo instituciones de educación superior
de la Contraloría General del Estado, públicas de posgrado y continuarán
en relación a la utilización de los recibiendo recursos del Estado
recursos públicos; ecuatoriano previo cumplimiento de las
3. Las Sedes en el Ecuador no podrán obligaciones establecidas en esta Ley y
mantener activos en el exterior, de en todo el ordenamiento jurídico
manera directa o indirecta, a través de ecuatoriano. Los recursos públicos que
subsidiarias, afiliadas o entidades reciben estas instituciones serán
relacionadas, ni participar en la destinados exclusivamente a las funciones
constitución de negocios fiduciarios; sustantivas de la educación superior:
4. Ejercer los privilegios e inmunidades docencia, investigación y vinculación con
concedidos a su favor única y la sociedad y para transferencias directas
exclusivamente en aspectos a estudiantes, en razón de becas totales,
relacionados a la movilidad académica parciales y ayudas económicas.”
e investigativa y, de exoneraciones
tributarias establecidas en la Ley
Orgánica de Régimen Tributario
Interno, la Ley Reformatoria para la
Equidad Tributaria y la Ley Orgánica
de Educación Superior;
5. Rendir cuentas conforme a lo
dispuesto en el artículo 27 de la Ley
Orgánica de Educación Superior;
6. Destinar los recursos públicos al
otorgamiento de becas totales o
parciales, según corresponda;
7. Eximir a los estudiantes matriculados
con beca total de cualquier pago de
arancel y matrícula;
8. Los estudiantes matriculados con
beca parcial, pagarán como máximo la
diferencia entre el valor de la beca total
y la beca parcial, establecida por el
organismo rector de la política de becas
del gobierno;
9. Aplicar la escala remunerativa del
personal académico y de autoridades de
29
las universidades y escuelas politécnicas

públicas aprobada por el Consejo de
Educación Superior;
10. Utilizar el Sistema de
Administración Financiera del Sector
Público eSIGEF de conformidad al
Código Orgánico de Planificación y
Finanzas Públicas; y,
11. Cumplir con el ordenamiento
jurídico ecuatoriano.

que operan en el Ecuador bajo acuerdos
y convenios internacionales, cuyo
carácter público se ha reconocido
mediante esta Ley y cumplan con estas
obligaciones, recibirán los recursos
correspondientes al valor de las becas
totales y parciales adjudicadas por el
organismo rector de la política de becas
del gobierno a favor de los estudiantes
de posgrados con dedicación exclusiva
al programa desde el inicio de sus
estudios. Las becas se otorgarán en
función del mérito, responsabilidad
académica, nivel socioeconómico, lugar
de residencia y pertenencia a grupos
históricamente excluidos.
El valor de las becas totales y parciales

será determinado por el organismo
rector de la política de becas del
gobierno. La admisión de los
estudiantes a los programas de
posgrado se realizará según los
sistemas de ingreso y admisión de cada
institución.
Para tal efecto, el Consejo de Educación

Superior, considerando el efectivo
cumplimiento de la gratuidad de la
educación superior pública hasta el
tercer nivel, la distribución de la
matrícula y garantizando la estabilidad
del sistema, establecerá anualmente el
porcentaje de las preasignaciones y
otros recursos públicos, que se
destinarán al otorgamiento de becas de
posgrado, totales o parciales.
30

que operan en el Ecuador bajo acuerdos
y convenios internacionales que no
destinen la totalidad de los recursos
públicos transferidos a la concesión de
becas adjudicadas por el organismo
rector de la política de becas del
gobierno, deberán reintegrar al Estado
los saldos no utilizados.
En caso de incumplimiento comprobado

de alguna de las obligaciones
establecidas en este artículo, las
instituciones de educación superior que
operan en el Ecuador bajo acuerdos y
convenios internacionales, deberán
restituir al Estado las asignaciones y
rentas transferidas en el
correspondiente año fiscal, sin afectar a
los estudiantes becados.
El Consejo de Educación Superior

expedirá el Reglamento que norme estos
procedimientos.
Los saldos no utilizados, los recursos

restituidos, así como los no asignados
por el organismo rector de la política de
becas del gobierno por la falta de
estudiantes que cumplan los requisitos
establecidos por este organismo, se
destinarán al programa de becas para
la educación superior pública de
posgrado.”
Disposición reformatoria Norma sustituta
31
Artículo 4.- 4.1. Sustitúyase el literal w) Artículo 120.- Sustitúyase el artículo 169
del artículo 169 por el siguiente: de la Ley Orgánica de Educación
Superior, por el siguiente:
“w) Resolver la suspensión temporal o
definitiva de la entrega de recursos “Artículo 169.- Atribuciones y deberes.-
destinados anualmente por parte del Son atribuciones y deberes del Consejo de
Estado a favor de las instituciones de Educación Superior, en el ámbito de esta
educación superior que operan en el Ley: […]
Ecuador bajo acuerdos y convenios
internacionales, cuando por los o) Resolver la suspensión temporal o
resultados de la evaluación realizada definitiva de la entrega de recursos
por el Consejo de Educación Superior o destinados anualmente por parte del
cuando el Informe de Contraloría Estado a favor de las instituciones de
General del Estado, concluya que la educación superior que operan en el
institución ha pagado con recursos Ecuador bajo acuerdos y convenios
fiscales valores que no debieron ser internacionales, cuando por los
asumidos con recursos públicos…” resultados de la evaluación realizada por
el Consejo de Educación Superior o
cuando el Informe de Contraloría
General del Estado, concluya que la
institución ha pagado con recursos
fiscales valores que no debieron ser
asumidos con recursos públicos…”
99. Como se puede observar del artículo 1 de la disposición reformatoria y la norma que
lo sustituye, si bien el artículo 24 de la LOES continúa refiriéndose a la distribución
de los recursos destinados anualmente por parte del Estado a favor de las
universidades y escuelas politécnicas públicas y de las particulares que reciben
recursos y asignaciones por parte del Estado; así como a las universidades que
operan en el Ecuador bajo acuerdos y convenios internacionales, ya no se desarrolla
condiciones o requisitos específicos que deben cumplir las universidades públicas
que funcionan bajo convenios internacionales en el Ecuador.
100. De ahí que, las alegaciones específicas de los accionantes de las causas No 2-17-IN y
9-17-IN sobre dicho articulado, en lo que concierne a:
b. En el presente caso se están imponiendo condiciones, las cuales la reforma

confunde con la obligación a posteriori de rendición de cuentas y lo que es más
grave: se sustituyen estas rentas y asignaciones, que es lo que la Constitución
claramente garantiza, por un ingreso totalmente distinto y menor que es el valor de
las becas totales y parciales.
c. La reforma realiza una distinción que la Constitución no formula en ninguna

parte para efectos de la garantía de financiamiento a universidades públicas que
establece el artículo 357. En su artículo 1 sustitutivo del artículo 24 de la LOES, la
reforma diferencia entre universidades públicas nacionales y universidades públicas
internacionales. Esta inconstitucional diferenciación sirve de base para excluir total
y arbitrariamente a las universidades de posgrado del sistema general de
32
distribución de rentas y asignaciones aplicado al hecho, al equiparar a las

universidades públicas de posgrado con las universidades particulares en términos
de financiamiento limitado a becas, la reforma incurre en una privatización
implícita en el aspecto financiero, lo cual es también contrario a la Constitución y la
ley.
101. Ya no tendrían asidero luego de la reforma que afectó al artículo 1 de la norma in

examine.
102. De hecho, el representante de la accionante de la causa No. 2-17-IN durante la

audiencia pública mencionó con relación a este artículo que: “para la fecha actual
ese artículo ya ha sido modificado por una reforma de hace un par de años y por lo
tanto no existe ya en la actualidad una inminencia de las inconstitucionalidades que
han sido denunciadas en su momento, por lo tanto voy a omitir en esta intervención
a referirme a aquello que motivo nuestro pedido de inconstitucionalidad [...] porque
como digo las situaciones ya han variado.” No obstante, sostuvo que mantenía su
impugnación sobre la inconstitucionalidad del artículo 4 de la norma en estudio.
103. En este contexto, dado que no se ha desarrollado el contenido de la disposición

reformatoria impugnada en la norma sustitutiva, habiendo cambiando completamente
su contenido en lo que atañe a requisitos y condiciones específicas para la operación
de las universidades públicas que funcionan con base en convenios internacionales
en el Ecuador; la Corte Constitucional advierte que dicha norma tras de su reforma
no tiene la potencialidad para surtir efectos ultractivos, por lo que de conformidad a
lo dispuesto en el artículo 76.8 de la LOGJCC no será objeto de análisis.
104. En relación al artículo 4 de las disposiciones reformatorias, se identifica que la

norma que la sustituye, reproduce en su integralidad su contenido, de este modo se
verifica la configuración de unidad normativa prevista en el artículo 76.9 de la
LOGJCC, por tanto, resulta oportuno realizar el control constitucional, mismo que se
desarrollará más adelante.
105. Respecto a los artículos 6 y 7 de las disposiciones reformatorias a la LOES,

contenidas en la ley demandada, la Corte advierte que tanto en la causa No. 2-17-IN,
como en la causa No. 9-17-IN, este Organismo ha podido identificar que los mismos
estaban construidos haciendo una remisión a los requisitos, condiciones y parámetros
desarrollados por artículo 24 de la LOES, a la fecha de la presentación de la
demanda:
Artículo 6.- Sustitúyase el primer inciso de la Disposición General Séptima por el

siguiente:
Séptima.- Las instituciones de educación superior que operan en el Ecuador bajo

acuerdos y convenios internacionales y que reciben recursos del Estado
ecuatoriano, continuarán haciéndolo solamente si cumplen todas y cada una de las
obligaciones establecidas en el Artículo 24 de esta Ley; […]
33
Artículo 7.- Inclúyase en la Ley Orgánica de Educación Superior la siguiente

Disposición General:
Décima Segunda.- Si las instituciones de educación superior que operan en el

Ecuador bajo acuerdos y convenios internacionales incumplen alguna de las
obligaciones establecidas en el Artículo 24 de esta Ley…
[Énfasis agregado]
106. En atención a lo expuesto, dado que el artículo 24 de la LOES fue reformado de

conformidad con lo previamente señalado en esta sentencia, modificándose su
contenido en lo que refiere a las condiciones y exigencias que debían cumplir las
universidades públicas que operan en Ecuador con base a convenios internacionales,
la Corte tal como lo señaló con relación al artículo 1 de la norma in examine, no
encuentra motivos para adentrarse a su análisis al no evidenciarse la potencialidad
para generar efectos ultractivos o la existencia de unidad normativa alguna entre la
norma reformada y la sustitutiva.
107. En relación al artículo 8 de las disposiciones reformatorias impugnadas es menester

señalar que, tanto en la demanda de la causa No. 2-17-IN, como en la demanda de la
causa No. 9-17-IN, no se encontraron argumentos de ningún tipo, que permitan
analizar y desvirtuar la presunción de constitucionalidad de dicha norma, en
consecuencia, la Corte aclara que no existe la posibilidad de emitir un
pronunciamiento en el marco del control abstracto de constitucionalidad, toda vez
que los accionantes no han presentado argumentos específicos, de conformidad con
lo establecido en el artículo 79.5.b de la LOGJCC,16 respecto de la presunta
incompatibilidad ni tampoco se observan elementos para el efecto, por tanto, el
Organismo se abstiene de realizar el análisis de esta norma.
108. Ahora bien, tal como se señaló en el párrafo 104 supra al haberse configurado la
unidad normativa del artículo 4 de las disposiciones reformatorias y la norma que lo
sustituye y dado que en la audiencia pública llevada a cabo el 7 de enero de 2022, se
pudo observar que la universidad accionante ligó la totalidad de su exposición a la
presunta incompatibilidad normativa de este artículo con el derecho a la autonomía
universitaria, corresponde realizar el respectivo control constitucional a través del
siguiente problema jurídico:
¿El artículo 4 que sustituye el literal “w” del artículo 169 de la Ley
Orgánica de Educación Superior, LOES, contenido en la Ley de Extinción
de las Universidades y Escuelas Politécnicas suspendidas por el Consejo de
16
Artículo 79.5.b de la LOGJCC: “Contenido de la demanda de inconstitucionalidad.- La demanda de
inconstitucionalidad contendrá: […] 5. Fundamento de la pretensión, que incluye: a) Las disposiciones
constitucionales presuntamente infringidas, con especificación de su contenido y alcance. b) Argumentos
claros, ciertos, específicos y pertinentes, por los cuales se considera que exista una incompatibilidad
normativa.”
34
Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación

Superior (CEAACES) y Mecanismos para asegurar la eficiencia en la
distribución y uso de recursos públicos en el Sistema de Educación
Superior, actual literal “o” del artículo 169 de la LOES, es incompatible con
el derecho a la autonomía universitaria, previsto en el artículo 355 de la
Constitución de la República?
109. El artículo 355 de la CRE establece que:
El Estado reconocerá a las universidades y escuelas politécnicas autonomía

académica, administrativa, financiera y orgánica, acorde con los objetivos del
régimen de desarrollo y los principios establecidos en la Constitución.
Se reconoce a las universidades y escuelas politécnicas el derecho a la autonomía,

ejercida y comprendida de manera solidaria y responsable. Dicha autonomía
garantiza el ejercicio de la libertad académica y el derecho a la búsqueda de la
verdad, sin restricciones; el gobierno y gestión de sí mismas, en consonancia con los
principios de alternancia, transparencia y los derechos políticos; y la producción de
ciencia, tecnología, cultura y arte.
Sus recintos son inviolables, no podrán ser allanados sino en los casos y términos en
que pueda serlo el domicilio de una persona. La garantía del orden interno será
competencia y responsabilidad de sus autoridades. Cuando se necesite el resguardo
de la fuerza pública, la máxima autoridad de la entidad solicitará la asistencia
pertinente.
La autonomía no exime a las instituciones del sistema de ser fiscalizadas, de la

responsabilidad social, rendición de cuentas y participación en la planificación
nacional.
La Función Ejecutiva no podrá privar de sus rentas o asignaciones presupuestarias,

o retardar las transferencias a ninguna institución del sistema, ni clausurarlas o
reorganizarlas de forma total o parcial.
110. En este contexto, el precitado artículo 355 reconoce el principio de autonomía

universitaria como garantía institucional en cuatro dimensiones: académica,
administrativa, financiera y orgánica. Asimismo, establece que la autonomía
universitaria debe desarrollarse en consonancia con los objetivos del régimen de
desarrollo y los principios establecidos en la Constitución. Luego, el inciso segundo
del mencionado artículo reconoce expresamente el derecho constitucional de las
universidades y escuelas politécnicas a la autonomía universitaria, y establece una
serie de garantías que constituyen el marco de protección de este derecho. En
consecuencia, el artículo 355 de la Constitución reconoce a la autonomía
universitaria como (i) una garantía institucional en sus dimensiones académica,
35
administrativa, financiera y orgánica; y, (ii) como un derecho de las instituciones de

educación superior.17
111. La autonomía universitaria implica no solamente la protección a la libertad

académica, sino también la protección al autogobierno y la autonomía administrativa,
y por tanto, constituye un elemento necesario para garantizar el derecho a la
educación superior conforme lo reconoce la Constitución y los instrumentos
internacionales.18
112. La Corte ha señalado que el derecho a la autonomía universitaria es fundamental en

el ejercicio del funcionamiento de las instituciones universitarias, en virtud de que
permite:
[…] establecer sus principios y fines a la luz de la Constitución y el ordenamiento

jurídico, así como impedir injerencias extrañas que desvirtúen el sentido de su misión
social […] a fin que la producción y difusión del conocimiento e información, se realice
en condiciones de libertad e igualdad; aquello implica, a su vez, el respeto del derecho
que tienen personas y colectivos a recibir una educación libre de interferencias que
distorsionan y alejan a la academia de su responsabilidad y ética social.19
113. Una vez que se ha realizado una breve referencia a la norma constitucional que prevé
la autonomía universitaria y a las implicaciones de la misma de acuerdo a
organismos internacionales, es importante señalar que la norma cuya
constitucionalidad se discute, está íntimamente relacionada con la dimensión
financiera, esto, dado que se refiere a la facultad del CES de suspender de forma
temporal o definitiva la entrega de recursos destinados anualmente por parte del
Estado a favor de las instituciones de educación superior que operan en el país bajo
tratados y convenios internacionales, como consecuencia de utilizar los recursos
fiscales para el pago de valores que no deben cancelarse con recursos públicos, lo
cual se podría deducir de la evaluación realizada por el CES o de un informe de la
Contraloría General del Estado.
114. En esta línea, el referido artículo 355 de la CRE, reconoce concretamente la

autonomía financiera de las instituciones de educación superior, cuando señala que la
Función Ejecutiva no puede privar a dichas instituciones de sus rentas o
asignaciones presupuestarias ni retardar las transferencias, lo mencionado tiene
17
Corte Constitucional. Sentencia No. 12-11-IN/20, párrs. 68-69.
18
Unesco, Recomendación relativa a la Condición del Personal Docente de la Enseñanza, 11 de
noviembre de 1997, párr. 17: “La autonomía consiste en el grado de autogobierno necesario para que las
instituciones de enseñanza superior adopten decisiones eficaces con respecto a sus actividades
académicas, normas, actividades administrativas y afines, en la medida en que éstas se ciñan a los
sistemas de control público, en especial por lo que se refiere a la financiación estatal, y respeten las
libertades académicas y los derechos humanos.”
19
Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia No. 140-18-SEP-CC.
36
concordancia con lo previsto en el artículo 357 de la CRE, 20 relativo a que el Estado

tiene la obligación de garantizar el financiamiento de las universidades y escuelas
politécnicas.
115. La Corte Constitucional ya ha mencionado que un mecanismo específico a través del

cual la Constitución garantiza la autonomía financiera de las universidades y escuelas
politécnicas, son las preasignaciones presupuestarias, predecibles y automáticas, que
corresponden a la educación superior según el artículo 298 de la CRE, dichas
preasignaciones expresan claras prioridades de política fiscal, al punto que la
Constitución prohíbe expresamente en este mismo artículo crear otras
preasignaciones presupuestarias. De igual manera, a nivel infraconstitucional, la
LOES, a partir de su artículo 20, desarrolla la autonomía financiera de las
universidades y escuelas politécnicas en un capítulo completo que detalla la
composición de su patrimonio, la distribución y control de los recursos públicos que
perciben, sus fuentes complementarias de ingresos y exoneraciones tributarias, entre
las principales temáticas de este orden. 21
116. Por otra parte, la Corte debe ser enfática en cuanto al carácter solidario y responsable
que debe tener la autonomía universitaria según el artículo 355 de la Constitución,
que en el caso de las instituciones de educación superior que reciben dineros
públicos, implica una administración responsable de los recursos públicos, entre
otros mecanismos mediante la optimización del gasto, la ejecución presupuestaria
adecuada y la adecuada fiscalización, responsabilidad social y rendición social de
cuentas.22
117. Dentro del manejo responsable de los recursos públicos, previsto en el artículo 355
de la CRE, se podría decir que encaja perfectamente la facultad del CES para
resolver la suspensión temporal o definitiva de la entrega de recursos anuales a las
instituciones de educación superior que funcionan en el país bajo convenios
internacionales, que se las cataloga como instituciones públicas de posgrado al
recibir asignaciones estatales, cuando de la evaluación realizada por el mismo CES o
de un informe CGE, se observare que dichas instituciones pagaron con recursos
fiscales valores que no debieron ser asumidos con tales dineros, establecida en el
literal “o” del artículo 169 de la LOES, puesto que las asignaciones presupuestarias
que reciben este tipo de instituciones, de acuerdo al artículo 24 de la LOES, deben
ser destinadas exclusivamente a las funciones sustantivas de la educación superior,
esto es: docencia, investigación y vinculación con la sociedad, transferencias directas
a estudiantes, en razón de becas totales, parciales y ayudas económicas, sin que se
observe otro catálogo para el destino de los recursos públicos asignados, en razón de
recursos anuales.
20
Artículo 357 de la CRE: “El Estado garantizará el financiamiento de las instituciones públicas de
educación superior.”
21
Corte Constitucional. Sentencia No. 9-20-IA/20, párrs. 96-97 y 99.
22
37
118. En el mismo sentido, la Corte ha establecido que la:
[…] responsabilidad y solidaridad social en el ejercicio de la autonomía

universitaria es aún más urgente e ineludible en coyunturas como los actuales, en
las que el país enfrenta una crisis económica y social. Es una desnaturalización de
la autonomía universitaria esgrimirla como justificación para el despilfarro, la
ineficiencia o la falta de atención a los problemas del país. Por el contrario, las
universidades y escuelas politécnicas públicas están obligadas, por esta
responsabilidad, a garantizar al país la adecuada inversión de los recursos
públicos. Además, las IES están sujetas por la propia Constitución y por la ley, tanto
a su fiscalización como a la respectiva rendición de cuentas.23
119. Lo expuesto se relaciona también con los previsto en el artículo 352 de la CRE, que
señala que las instituciones que conforman el sistema de educación superior “no
tendrán fines de lucro.”
[Negrita fuera del texto]
120. Por lo tanto, la disposición reformatoria impugnada, actualmente sustituida por el

literal “o” del artículo 169 de la LOES, no resulta incompatible con el derecho a la
autonomía universitaria, dado que en razón del manejo responsable de las
asignaciones presupuestarias, cabe resolver la suspensión de la entrega de recursos
de manera temporal o permanente, cuando de una evaluación realizada por el CES o
de un informe de Contraloría, se deduzca el pago de valores con recursos públicos de
aquellos gastos que no deben ser asumidos con dichos dineros.
121. Sin perjuicio de lo mencionado, la Corte Constitucional considera pertinente aclarar

que la facultad otorgada al CES en el literal “o” del artículo 169 de la LOES, deberá
garantizar y respetar todas las garantías del debido proceso a las instituciones de
educación superior que operen en el Ecuador bajo convenios o tratados
internacionales, además de la garantía de motivación.
122. En este contexto, en tanto que la disposición bajo análisis le atribuye al CES una
competencia sancionatoria para aquellos casos en que “por los resultados de la
evaluación realizada por el Consejo de Educación Superior o cuando el Informe de
Contraloría General del Estado, concluya que la institución ha pagado con recursos
fiscales valores que no debieron ser asumidos con recursos públicos”; se deberá
permitírsele ejercitar en todo momento el derecho a la defensa a los centros de
educación superior objetos de dichas sanción, permitiéndoseles contar con el tiempo
oportuno y los medios adecuados para contradecir las pruebas; así como, ser
escuchados en igualdad de condiciones. El respeto al debido proceso deberá
garantizarse tanto durante las evaluaciones que realice el CES y/o la Contraloría
General del Estado, como en el procedimiento sancionatorio específico para la
imposición de la sanción prevista en el literal “o” del artículo 169 de la LOES.
23
Ibidem, párr. 101.
38
Causa No. 7-17-IN
123. Tal como se estableció en párrafos anteriores, el artículo 79.5.b. de la LOGJCC,

determina que las acciones públicas de inconstitucionalidad son de aquel tipo de
acciones donde los accionantes están compelidos a cumplir con cierta carga
argumentativa, esto, en tanto que dispone que las demandas de inconstitucionalidad
contengan: “[a]rgumentos claros, ciertos, específicos y pertinentes, por los cuales se
considera que exista una incompatibilidad normativa”,24 que permita a este
Organismo hacer un pronunciamiento en el marco del control abstracto de
constitucionalidad.
124. De la revisión de la demanda y su aclaración, dado que los accionantes no han

cumplido con el ofrecimiento de un argumento claro y completo respecto al cargo de
una eventual incompatibilidad normativa de la ley demandada con preceptos
constitucionales, la Corte no encuentra razones para cuestionar la presunción de
constitucionalidad de la ley demandada.
125. Pese a lo señalado, la Corte estima necesario hacer algunas consideraciones respecto
a los argumentos expuestos en esta causa, así, los accionantes alegan la vulneración
del derecho al debido proceso, en la garantía de la defensa y el derecho al honor y
buen nombre; así como la garantía que prohíbe la clausura y la inviolabilidad de los
recintos de educación superior, sin que ninguno de dichos cargos se dirijan a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad de la Ley de Extinción de las
Universidades y Escuelas Politécnicas suspendidas por el Consejo de Evaluación,
Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CEAACES)
y Mecanismos para asegurar la eficiencia en la distribución y uso de recursos
públicos en el Sistema de Educación Superior.
126. Los argumentos presentados por los accionantes, más bien, se encaminan a impugnar
las vías de hecho, tras la declaratoria de suspensión definitiva de las instituciones que
representan, a través de una resolución del CES, la llegada de las fuerzas del orden a
los predios universitarios, la falta de devolución de los bienes, es decir, atacan
situaciones de carácter particular que resultaron en consecuencia de la suspensión de
las universidades, como resultado de la evaluación realizada por el CEAACES, en
atención a las disposiciones del Mandato Constituyente No. 14 de 22 de julio de
2008.
127. En el acápite de “Consideraciones previas”, ya se estableció que la acción pública de

inconstitucionalidad es un mecanismo jurisdiccional de control abstracto de
constitucionalidad de actos normativos y administrativos con efectos generales, la
activación de este mecanismo de control constitucional debe observar, en primer
lugar, que el acto jurídico impugnado y emitido por autoridad pública competente,
tenga la capacidad jurídica de producir efectos generales, esto es, que se encuentre
24
39
dirigido desde la administración pública en forma abstracta e indirecta hacia los

administrados, o hacia la propia administración.25
128. Debido a la individualidad de los actos que impugnan los accionantes, su control
constitucional no es competencia ni constitucional ni legal de esta Corte, pues dichos
actos tienen una vía propia de impugnación y son ajenos al control abstracto, en
virtud de que el referido control no tiene como propósito reconocer derechos
subjetivos en situaciones jurídicas concretas o declarar daños y perjuicios; así como
tampoco declarar la vulneración de derechos constitucionales ni establecer
reparaciones en dichas situaciones.26 Pese a lo manifestado, los accionantes
conservan la facultad de deducir las acciones jurisdiccionales que consideren
pertinentes para impugnar aquellos actos que fueron expuestos en sus demandas y
durante la audiencia de sustanciación, que no han sido analizados en la presente
sentencia por no ser objeto de control abstracto de constitucionalidad.
129. Ahora bien, respecto al último cargo de los accionantes, relativo a la materialización
de una confiscación de los bienes de los promotores de las universidades extintas por
la constitución de un fideicomiso mercantil, cuya administración estaría a cargo de la
Corporación Financiera Nacional, CFN, es necesario señalar que la norma que lo
contiene fue sustituida, por la disposición reformatoria octava numeral i) de la Ley
No. 0, publicada en el Registro Oficial Suplemento No. 297 de 2 de agosto de 2018.
130. Así el artículo 4 y la norma que lo sustituye tienen el siguiente tenor:
Norma anterior Norma actual

Artículo 4.- Constitución del Fideicomiso Artículo 4.- Constitución del
Mercantil.- Excepcionalmente y antes de Fideicomiso Mercantil.-
la extinción, en un plazo perentorio de Excepcionalmente y antes de la
cuarenta y cinco días, a partir de la extinción, en un plazo perentorio de
publicación de la presente Ley en el cuarenta y cinco días, a partir de la
Registro Oficial, las instituciones de publicación de la presente Ley en el
educación superior, referidas en el Registro Oficial, las instituciones de
artículo anterior, tienen la obligación de educación superior, referidas en el
constituir un fideicomiso mercantil de artículo anterior, tienen la obligación de
administración, a través de sus constituir un fideicomiso mercantil de
administradores temporales, fideicomiso administración, a través de sus
que tendrá como beneficiarias a las administradores temporales, fideicomiso
instituciones de educación superior que tendrá como beneficiarias a las
determinadas en el artículo 14 de la instituciones de educación superior
presente Ley. determinadas en el artículo 14 de la
presente Ley.
El fideicomiso tendrá por objeto
constituir el patrimonio autónomo con los El fideicomiso tendrá por objeto
activos de las entidades señaladas en el constituir el patrimonio autónomo con
25
Corte Constitucional. Sentencias No. 4-13-IA/20, párr. 31.
26
40
artículo 3 precedente, para pagar con los los activos de las entidades señaladas en
resultados de su administración los el artículo 3 precedente, para pagar con
pasivos a favor de los trabajadores, del los resultados de su administración los
sector público, y las acreencias pasivos a favor de los trabajadores, del
establecidas en el artículo 7 de la sector público, y las acreencias
presente Ley y transferir los excedentes, establecidas en el artículo 7 de la
en caso de haberlos, a favor de las presente Ley y transferir los excedentes,
instituciones de educación superior en caso de haberlos, a favor de las
beneficiarias, de acuerdo a los estatutos instituciones de educación superior
de las instituciones suspendidas o a lo beneficiarias, de acuerdo a los estatutos
establecido por el Consejo de Educación de las instituciones suspendidas o a lo
Superior, según el caso. establecido por el Consejo de Educación
Superior, según el caso.
El fideicomiso será administrado por la
Corporación Financiera Nacional, que El fideicomiso será administrado por la
actuará como Fiduciaria. El fideicomiso Corporación Financiera Nacional, que
tendrá una Junta integrada por tres actuará como Fiduciaria. El fideicomiso
representantes del Consejo de Educación tendrá una Junta integrada por dos
Superior (CES). representantes del Consejo de
Educación Superior (CES) y uno de la
Para el cumplimiento del objeto del Secretaría de Educación Superior,
fideicomiso, la fiduciaria, en un plazo no Ciencia, Tecnología e Innovación
mayor a tres años, se encargará de la (SENESCYT).
enajenación de los activos, el pago de las
acreencias, de la transferencia de los Para el cumplimiento del objeto del
excedentes, en caso de haberlos, y de la fideicomiso, la fiduciaria, en un plazo
liquidación del fideicomiso, conforme a no mayor a tres años, se encargará de la
las resoluciones de procedimiento y enajenación de los activos, el pago de
control que dicte la Junta del fideicomiso. las acreencias, de la transferencia de los
El plazo para el cumplimiento del objeto excedentes, en caso de haberlos, y de la
del fideicomiso podrá prorrogarse por liquidación del fideicomiso, conforme a
resolución de la Junta por una sola vez las resoluciones de procedimiento y
por el mismo plazo, por causas control que dicte la Junta del
debidamente justificadas e informadas. fideicomiso. El plazo para el
cumplimiento del objeto del fideicomiso
podrá prorrogarse por resolución de la
Junta por una sola vez por el mismo
plazo, por causas debidamente
justificadas e informadas.
131. De las normas transcritas, se evidencia que la norma sustituta reproduce el contenido
de la norma derogada en lo relativo a la constitución del fideicomiso mercantil de
administración con los activos de las instituciones extintas; así como los
beneficiarios de dicho fideicomiso, el objeto y la institución que actuará como
fiduciaria, esto es, la Corporación Financiera Nacional, CFN. En consecuencia, es
posible observar que se ha configurado el principio de unidad normativa contenido
en el artículo 76.9.a de la LOGJCC, resultando oportuno realizar el respectivo
control constitucional a través del siguiente problema jurídico:
41
132. ¿El artículo 4 de la Ley de Extinción de las Universidades y Escuelas

Politécnicas suspendidas por el Consejo de Evaluación, Acreditación y
Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CEAACES) y
Mecanismos para asegurar la eficiencia en la distribución y uso de recursos
públicos en el Sistema de Educación Superior, es incompatible con la
prohibición de confiscación, contenida en el artículo 323 de la Constitución de la
República?
133. El artículo 323 de la CRE establece que: “Con el objeto de ejecutar planes de
desarrollo social, manejo sustentable del ambiente y de bienestar colectivo, las
instituciones del Estado, por razones de utilidad pública o interés social y nacional,
podrán declarar la expropiación de bienes, previa justa valoración, indemnización y
pago de conformidad con la ley. Se prohíbe toda forma de confiscación.”
134. Al respecto, los accionantes mencionan que son ellos los propietarios de los bienes
aportados a las instituciones de educación superior privadas y, el hecho de que la
norma impugnada establezca la obligación de constituir un fideicomiso mercantil,
administrado por la CFN, supone una confiscación arbitraria de su propiedad.
135. En este punto, resulta primordial referirse al artículo 31 de la LOES, mismo que
prevé:
Los legados que realicen las personas naturales y las donaciones que efectúen las
personas jurídicas o naturales a las instituciones de educación superior, al Consejo
de Educación Superior, o al Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento
de la Calidad de la Educación Superior, estarán exonerados de los impuestos
correspondientes.
Los bienes que hayan sido transferidos por donación o legados se incorporarán al
patrimonio de las instituciones de educación superior […]
136. Del precitado artículo se desprende que, los bienes transferidos a título gratuito -por
legación o donación- de parte de particulares o de los promotores se incorporarán al
patrimonio de estas, por lo que a partir de esta transferencia los bienes dejan de
pertenecer al patrimonio de los legatarios o donadores.27
137. En un sentido similar, el artículo 6 del Reglamento a la LOES, establece que:
Los patrocinadores y promotores de las universidades y escuelas politécnicas, los

institutos superiores particulares y los institutos superiores públicos que adquieran
autonomía, deberán notificar de forma inmediata al Consejo de Educación Superior
el cumplimiento de la obligación de transferencia de dominio de los bienes y
recursos que sirvieron de sustento para la solicitud de creación de la institución,
según lo establecido en el artículo 113 de la Ley…
27
42
138. De lo expuesto, se observa que el referido artículo 6 del Reglamento a la LOES,

dispone que los promotores de las instituciones de educación superior, a fin de
obtener una resolución que apruebe la creación de estas, deberán notificar el
cumplimiento de la obligación de transferencia de los bienes y recursos que sirvieron
de sustento para la solicitud de creación de la institución. Por tanto, los bienes de una
institución de educación superior, desde su creación pertenecen al patrimonio de esta
y no a particulares.28
139. En consecuencia, contrario a lo alegado por los accionantes, la constitución de un

fideicomiso mercantil administrado por la CFN, con los bienes que estos donaron
como promotores a las instituciones que representaban para la aprobación de su
creación, al dejar de ser parte de su patrimonio personal e incorporarse al patrimonio
de las instituciones de educación superior, no supone una confiscación, aún más
cuando el objeto de dicho fideicomiso radica en constituir el patrimonio autónomo
para pagar con los resultados de su administración los pasivos a favor de los
trabajadores, del sector público, y las cuentas por pagar que mantenía la institución
extinta, y en caso de existir excedentes destinarlos a favor de las instituciones de
educación superior beneficiarias, de acuerdo a los estatutos de las instituciones
suspendidas o a lo establecido por el CES. En tal virtud el artículo 4 de la ley
demandada no es incompatible con el artículo 323 de la CRE, por lo que se descarta
su inconstitucionalidad.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, administrando justicia constitucional y por mandato de la

Constitución de la República del Ecuador, el Pleno de la Corte Constitucional
resuelve:
1. Declarar que el literal “o” del artículo 169 de la Ley Orgánica de Educación
Superior no tiene el vicio de inconstitucionalidad por el fondo alegado por los
accionantes; siempre que la aplicación del mismo obedezca a los parámetros del
debido proceso señalados en esta sentencia en el párrafo 122 supra.
2. Desechar las acciones públicas de inconstitucionalidad No. 2-17-IN, 7-17-IN; y,

9-17-IN.
3. Notifíquese, publíquese y archívese.

Firmado digitalmente por
LUIS HERNAN LUIS HERNAN BOLIVAR
BOLIVAR SALGADO SALGADO PESANTES
Fecha: 2022.02.04 09:24:46
PESANTES -05'00'
Dr. Hernán Salgado Pesantes
PRESIDENTE
28
Ibidem, párrs. 47-48
43
Razón: Siento por tal, que la Sentencia que antecede fue aprobada por el Pleno de la
Corte Constitucional con ocho votos a favor, de los Jueces Constitucionales Karla
Andrade Quevedo, Carmen Corral Ponce, Agustín Grijalva Jiménez, Enrique Herrería
Bonnet, Alí Lozada Prado, Teresa Nuques Martínez, Daniela Salazar Marín (voto
concurrente) y Hernán Salgado Pesantes; en sesión ordinaria de jueves 27 de enero de
2022; el Juez Constitucional Ramiro Avila Santamaría no consigna su voto, en virtud de
la excusa presentada en la causa, la misma que fue aprobada en sesión de 29 de
septiembre de 2021.- Lo certifico.
AIDA Firmado
digitalmente
SOLEDAD
por AIDA
GARCIA SOLEDAD
BERNI GARCIA BERNI
Dra. Aída García Berni
SECRETARIA GENERAL
44
SENTENCIA No. 7-17-IN y acumulados/22
VOTO CONCURRENTE
Jueza Constitucional Daniela Salazar Marín
1. Con fundamento en el artículo 92 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales

y Control Constitucional (“LOGJCC”), formulo mi voto concurrente respecto de la
sentencia No. 7-17-IN/22 y acumulados (“sentencia”) aprobada en la sesión del
Pleno del Organismo de 27 de enero de 2022.
2. Estando de acuerdo con la decisión y, en general, con el razonamiento expuesto,

considero que la argumentación empleada en la sentencia para descartar el análisis
de ciertos cargos no corresponde al estándar exigible en una acción pública de
inconstitucionalidad.
3. Como se desprende de la sentencia, en las acciones públicas de inconstitucionalidad

7-17-IN, 9-17-IN y 2-17-IN, los accionantes impugnaron los artículos 1, 4, 6, 7 y 8
de la Ley de Extinción de las Universidades y Escuelas Politécnicas suspendidas
por el Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la
Educación Superior (CEAACES) y Mecanismos para asegurar la eficiencia en la
distribución y uso de recursos públicos en el Sistema de Educación Superior, que
reforman ciertas disposiciones de la Ley Orgánica de Educación Superior
(“disposiciones reformatorias”).
4. En la sentencia, la Corte decide no analizar la alegada incompatibilidad de los

artículos 6 y 7 de las disposiciones reformatorias con la Constitución con
fundamento en que “los mismos estaban construidos haciendo una remisión a los
requisitos, condiciones y parámetros desarrollados por artículo 24 [sic] de la
LOES, a la fecha de la presentación de la demanda” y, por lo tanto, “dado que el
artículo 24 de la LOES fue reformado […] la Corte […] no encuentra motivos para
adentrarse a su análisis al no evidenciarse la potencialidad para generar efectos
ultractivos o la existencia de unidad normativa alguna entre la norma reformada y
la sustitutiva”. Es decir, la Corte descarta el análisis sobre la inconstitucionalidad
de los artículos 6 y 7 pues, a su juicio, están directamente vinculados con el artículo
1 de las disposiciones reformatorios que fue modificado.
5. Posteriormente, al analizar la constitucionalidad del artículo 8 de las disposiciones

reformatorias, la sentencia concluye que:
[…] no se encontraron argumentos de ningún tipo, que permitan analizar y

desvirtuar la presunción de constitucionalidad de dicha norma, en
consecuencia, la Corte aclara que no existe la posibilidad de emitir un
pronunciamiento en el marco del control abstracto de constitucionalidad, toda
vez que los accionantes no han presentado argumentos específicos, de
conformidad con lo establecido en el artículo 79.5.b de la LOGJCC, respecto de
45
la presunta incompatibilidad ni tampoco se observan elementos para el efecto,
por tanto, el Organismo se abstiene de realizar el análisis de esta norma.
6. Al tratarse de una acción pública de inconstitucionalidad, no coincido con el

estándar de argumentación exigido en esta sentencia por las razones que expongo a
continuación.
7. En Ecuador, la acción de inconstitucionalidad es de carácter público, característica

que, en mi opinión, influye necesariamente en el nivel de argumentación que la
Corte puede exigir a los accionantes. Ciertamente, la propia LOGJCC en su artículo
79 numeral 5 literal b) exige que la demanda incluya los “[a]rgumentos claros,
ciertos, específicos y pertinentes, por los cuales se considera que exista una
incompatibilidad normativa”. Sin embargo, si los accionantes aportan argumentos
por los que en abstracto consideran que la norma es incompatible con la
Constitución, generando una duda en los jueces constitucionales, la Corte está
obligada a realizar el análisis de compatibilidad con la Constitución, sin que recaiga
en los accionantes la carga de desvirtuar la presunción de constitucionalidad de la
norma impugnada, como ocurrió en este caso, con la justificación de que esta se
encuentra relacionada con una norma que ha sido modificada.
8. El numeral 5 del artículo 4 de la LOGJCC recoge como un principio procesal de la

justicia constitucional el deber de la jueza o juez de impulsar de oficio los procesos
constitucionales hasta su conclusión. Por lo cual, en caso de duda o falta de
argumentación de los accionantes, corresponde a la Corte Constitucional recurrir a
las facultades previstas en el artículo 86 de la misma ley y recabar la información
que considere necesaria y pertinente para la resolución del proceso.
9. Como he señalado en otras ocasiones1, el hecho de cualquier persona, sin requisitos

de legitimidad democrática, sin necesidad de demostrar interés en la causa, y sin
contar con la representación de un abogado o abogada, pueda presentarse ante la
Corte Constitucional para defender la supremacía de la Constitución, constituye un
mecanismo de participación política que acerca la Constitución a las personas. En
esa medida, los argumentos presentados en las demandas ciudadanas de acción
pública de constitucionalidad deben ser entendidos como la participación de
personas que solicitan que la presunción de constitucionalidad se declare
desvirtuada por la Corte. Este modelo de control de constitucionalidad busca
además otorgar una dosis de legitimidad democrática a la facultad de control
judicial de la ley por parte de la Corte Constitucional, permitiendo que el control de
constitucionalidad se convierta en un foro de diálogo público.
10. En este orden de ideas, la Corte no puede dejar de pronunciarse sobre aquellos
argumentos que generen duda sobre la constitucionalidad de una norma bajo el
presupuesto de que los accionantes deben dotar a este Organismo argumentos
específicos que desvirtúen la presunción de constitucionalidad de la norma. Los
1
Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia No. 42-10-IN/21 de 09 de junio de 2021. Voto salvado
Daniela Salazar Marín, párrs. 30 y 31.
46
jueces constitucionales estamos obligados a escuchar los argumentos tanto del
legislador como de los ciudadanos, a responderlos y a incluir en sus decisiones
razones suficientes y poderosas por las cuales desestiman los cargos de los
accionantes.
11. Así, en virtud del carácter público de la acción de inconstitucionalidad, mal podría
esta Corte pretender que la argumentación de las demandas sea exhaustiva en
cuanto a cuestiones que vayan más allá de los argumentos sobre la incompatibilidad
en abstracto, entre las normas impugnadas y la Constitución. A mi criterio, los
argumentos vertidos por los accionantes respecto de los artículos 6 y 7 de las
disposiciones reformatorias2 impugnadas merecían un análisis de constitucionalidad
por parte de esta Corte, a pesar de que con fundamento en ese análisis la decisión
de la Corte sería la misma.
Digitally signed by DANIELA
DANIELA SALAZAR MARIN
SALAZAR MARIN Date: 2022.02.04 15:36:04
-05'00'
Daniela Salazar Marín

JUEZA CONSTITUCIONAL
Razón. - Siento por tal que el voto concurrente de la Jueza Constitucional Daniela
Salazar Marín, en la causa 7-17-IN y acumulados, fue presentado en Secretaría General
el 2 de febrero de 2022, mediante correo electrónico a las 10:09; y, ha sido procesado
conjuntamente con la Sentencia. - Lo certifico.
AIDA Firmado
SOLEDAD digitalmente por
GARCIA AIDA SOLEDAD
GARCIA BERNI
BERNI
Dra. Aída García Berni
SECRETARIA GENERAL
2
En la demanda dentro del caso No. 2-17-IN la universidad accionante alega la vulneración de la
disposiciones reformatorias 6 y 7 en los siguientes términos: “En la [sic] el Art. 6 de las normas
reformatorias de la LOES se vuelve a establecer el condicionamiento de la entrega de recursos, siempre
violatorio de la autonomía universitaria, "las instituciones de educación superior que operan en el
Ecuador bajo acuerdos y convenios internacionales y que reciben recursos del Estado ecuatoriano,
continuarán haciéndolo solamente si cumplen todas y cada una de las obligaciones establecidas en el
Art. 24 de esta Ley. La ley otorga poderes harto discrecionales al CES para suspender de forma temporal
o definitiva la entrega de recursos públicos a las universidades que operan bajo convenio en Ecuador,
cuando establece criterios sin parámetros objetivos como "forma proporcional a la infracción",
"gravedad de la infracción", "importancia del interés protegido." Esta discrecionalidad además de
restringir la autonomía, amplía el margen de arbitrariedad a este órgano. El Art. 7 de las normas
reformatorias a la LOES establece que "si las instituciones de educación superior que operan en el
Ecuador bajo acuerdos y convenios internacionales incumplen alguna de las obligaciones establecidas
en el Art. 24 de esta Ley, el Consejo de Educación Superior podrá disponer la suspensión temporal o
definitiva de la entrega de fondos públicos, de forma proporcional a la infracción, a la gravedad de la
violación de la norma, a la importancia del interés protegido y, al volumen e importancia de los recursos
comprometidos, conforme al Reglamento que expida el Consejo de Educación Superior”.
47

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Sentencia No.

Quito, D. M., 27 de enero de 2022.

CASO No. 7-17-IN y acumulados

EL PLENO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR EN

Tema: La Corte analiza la constitucionalidad por el fondo y por la forma de la Ley de

A. Causa No. 2-17-IN

1. El 11 de enero de 2017, la Universidad Andina Simón Bolívar, (en adelante

2. El 6 de junio de 2017, la Sala de Admisión conformada por los jueces

B. Causa No. 7-17-IN

3. El 31 de enero de 2017, los señores Jorge Cristóbal Montero Rodríguez, ex rector y

4. El 21 de febrero de 2017, la Sala de Admisión, conformada por los jueces

5. El 6 de junio de 2017, la Sala de Admisión conformada por los jueces

6. De conformidad con el sorteo efectuado por el Pleno de la Corte Constitucional en

C. Causa No. 9-17-IN

7. El 7 de febrero de 2017, el señor Juan Sebastián Segovia Miño presentó una

Escuelas Politécnicas suspendidas por el Consejo de Evaluación, Acreditación y

8. El 13 de junio de 2017, la Sala de Admisión conformada por los jueces

9. El 5 de febrero de 2019 fueron posesionados ante el Pleno de la Asamblea Nacional,

10. El 29 de septiembre de 2021, en sesión ordinaria, el pleno de la Corte Constitucional

12. El Pleno de la Corte Constitucional es competente para conocer y resolver las

III. NORMAS IMPUGNADAS

A. Causas No. 2-17-IN y 9-17-IN

Octava y Trigésima, en cuyo tenor literal señalan lo siguiente:

Refórmese la Ley Orgánica de Educación Superior -LOES-:

Artículo 1.- Sustitúyase el artículo 24 por lo siguiente:

a) Instituciones de educación superior públicas nacionales.- En el caso de las

1. Número de estudiantes y costo por carrera y nivel;

Los porcentajes correspondientes a cada parámetro de distribución se establecerán en

Para la distribución de los recursos, la Secretaría de Educación Superior, Ciencia,

Las instituciones de educación superior públicas que se crearen o que fueran

b) Instituciones de educación superior que operan en el Ecuador bajo acuerdos y

una de las siguientes obligaciones:

1. Permanecer en el sistema de educación superior del país con el estatus de

Las instituciones de educación superior que operan en el Ecuador bajo acuerdos y

Para tal efecto, el Consejo de Educación Superior, considerando el efectivo

transferidos a la concesión de becas adjudicadas por el organismo rector de la política

En caso de incumplimiento comprobado de alguna de las obligaciones establecidas en

El Consejo de Educación Superior expedirá el Reglamento que norme estos

“w) Resolver la suspensión temporal o definitiva de la entrega de recursos destinados

Artículo 6.- Sustitúyase el primer inciso de la Disposición General Séptima por el

“Séptima.- Las instituciones de educación superior que operan en el Ecuador bajo

Artículo 7.- Inclúyase en la Ley Orgánica de Educación Superior la siguiente

“Décima Segunda.- Si las instituciones de educación superior que operan en el

Si las universidades y escuelas politécnicas particulares que reciben asignaciones y

En caso de incumplimiento de los numerales 1 de los artículos 24 y 30 de esta Ley, el

Artículo 8.- Inclúyanse en la Ley Orgánica de Educación Superior las siguientes

A partir de la aprobación del Presupuesto General del Estado, siempre y cuando el

Las universidades y escuelas politécnicas particulares que no apliquen la totalidad de

fiscales valores que no debieron ser asumidos con recursos públicos.”

B. Causa No. 7-17-IN

IV. ALEGACIONES DE LAS PARTES

A. Causa No. 2-17-IN

De la parte legitimada activa

Argumentos que impugnan el fondo de las disposiciones reformatorias

15. La universidad accionante sostiene que las normas impugnadas contravienen: el

16. La Asamblea Nacional y la Presidencia de la República al suspender, reducir o

17. Además, a su criterio las disposiciones reformatorias, afectan la aceptabilidad,

La autonomía universitaria en el caso de la UASB-E ha permitido establecer

18. Concretamente sobre la autonomía universitaria, manifiesta que: