La Revocatoria Directa.

Varias son las formas como un acto administrativo puede desaparecer de la vida jurídica,
una de ellas es a través de la figura de la revocatoria directa, que le permite a la
administración misma dejar sin efecto su propia manifestación de voluntad, por las causales
y conforme al trámite consagrados en el CAPÍTULO IX. 93 y hasta el 97.

La revocatoria del acto administrativo bien puede tener origen en una actuación oficiosa de
la administración como en la iniciativa, es decir, en una solicitud de parte del afectado con
la decisión a revocar

Esta figura jurídica busca suprimir del mundo jurídico un acto administrativo que resulta
contrario al interés general y al orden jurídico, su naturaleza es similar a la acción de simple
nulidad pues busca, en esencia, proteger el ordenamiento jurídico superior, sin detenerse en
restablecer y reparar situaciones de carácter particular y concreto, nada obsta para que, si la
administración encuentra que alguno de sus actos debe ser revocado por darse–a su juicio-
alguna de las causales consagradas en el art. 93, proceda a adelantar por su propia iniciativa
los trámites encaminados al logro de tal propósito, pues es bien sabido que nadie está
obligado a perseverar en su error y que las decisiones no ajustadas a derecho no tienen por
qué atar de manera indefectible a quienes las han producido e, igual, nada debe impedir
que el afectado con una decisión errada de la administración pida, bajo ciertas condiciones,
que ella sea retirada de la vida jurídica y que así se haga en efecto, siempre que se dé
también alguna de aquellas causales.

Respecto a esto último, no sobra advertir que la decisión que se adopte en torno a la
solicitud de revocatoria directa de un acto administrativo carece de recursos, por así
disponerlo el artículo 95 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.

Sobre su procedimiento podremos encontrar las causales de revocación (artículo 93),

cuándo es improcedente su aplicación (artículo 94), la oportunidad o momento en que
puede tener lugar (artículo 95), los efectos de la solicitud de revocatoria y de la decisión
(artículo 96) y, finalmente, las condiciones o requisitos para que se produzca la revocatoria
(artículo 97).

Finalmente cabe señalar que el recurso extraordinario de revocatoria directa adopta dicha
denominación porque opera frente a actos administrativos que ya están en firme, es decir, a
través de la revocatoria directa se pueden modificar, aclarar, adicionar o extinguir actos
administrativos que ya adquirieron fuerza ejecutoria y pueden ejecutarse sin ningún
obstáculo.1
1
Esta lógica no se puede predicar de las declaraciones tributarias, dado que el artículo 43 de la
Ley 962 de 2005, permite la corrección de tales declaraciones por puntos irrelevantes para definir
de fondo la determinación del tributo, siempre y cuando las mismas no hayan adquirido firmeza. En
este sentido se pronunció el Consejo de Estado, Sección Cuarta, en la sentencia
25000232700020060125301 (16707), de agosto 19 de 2010, Consejero Ponente: Hugo Fernando
A. causales la revocatoria directa:

los actos administrativos son revocables en cualquiera de los siguientes casos: (i) “cuando
sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley”, (ii) “cuando no estén
conformes con el interés público o social, o atenten contra él” y (iii) “cuando con ellos se
cause un agravio injustificado a una persona”.

En cuanto a la primera de estas causales, vale la pena resaltar que tiene que ver con la
ilegalidad del acto3 y que la administración, cuando encuentra que éste es contrario a la
Constitución o a la ley, lo que hace es retirarlo de la vida jurídica, dejarlo sin efecto
mediante el mecanismo de la revocatoria, mas no declarar su inconstitucionalidad o
ilegalidad, pues ello es tarea propia de los jueces, previa demostración ante éstos de la
existencia de la violación de las normas superiores.

En efecto, la segunda de las causales que consagra el artículo 93 del Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se configura cuando el
acto no se conforma con el interés público o social o atenta contra el mismo , cosa que
normalmente ocurre – dicho sea de paso- ante actos discrecionales de carácter general, no
ante actos reglados de orden individual; en cambio, la tercera de aquellas causales se da
cuando el acto agravia sin justificación “a una persona”, sea ésta natural o jurídica, pública
o privada, cosa que, si bien suele suceder igualmente cuando el acto no es reglado sino
discrecional, se presenta más que todo ante actos de carácter individual y concreto.

Valga la pena anotar en este punto que, cuando se está frente a la última causal
mencionada, esto es, frente a la que habla del “agravio injustificado a una persona”, es
necesario medir la intensidad del mismo, pues es normal que los actos administrativos
impongan alguna carga al administrado, lo que podría mirarse como un agravio, pero que
sólo se torna injustificado cuando excede los límites de lo razonable o carece de sustento
o justificación alguna4.

Es importante resaltar la diferencia que se presenta en esta instancia en relación con los
recursos ordinarios, pues el recurso extraordinario de revocatoria directa puede ser
interpuesto por cualquier persona, no solo por el interesado, al paso que los recursos
ordinarios sólo pueden ser interpuestos por los interesados. Esta diferencia se presenta por
la naturaleza del recurso extraordinario de revocatoria directa, pues, como se dijo, el único
objetivo que busca el recurrente, al ejercerlo, es preservar el ordenamiento jurídico
superior, lo que implica que su naturaleza es pública y popular.

B. Efectos de la revocatoria directa:

1.- A través de la revocatoria directa se extirpa del mundo jurídico los actos administrativos
de carácter particular y concreto, por lo tanto, es un mecanismo jurídico que tiene la

Bastidas.
administración para revisar sus propios actos y, si es del caso, sacarlos del mundo jurídico
dejándolos sin efectos, mecanismo que se puede utilizar a petición de parte o de oficio.

2.- La revocación directa podrá versar sobre la totalidad de la parte resolutiva de un acto
administrativo o solo sobre una parte de la misma, dejando vigente lo que no fuere
contrario a la ley o al interés general.

3.- Los efectos jurídicos de la revocatoria directa son ex nunc, es decir, rigen hacia el
futuro, por lo tanto, las situaciones jurídicas consolidadas durante el interregno de vigencia
jurídica del acto administrativo revocado, se mantendrán incólumes, con el objeto de
preservar la seguridad jurídica y hacer efectiva la presunción de legalidad que lleva inmersa
todo acto administrativo, sin perjuicio de la retrospectividad en materia laboral y la
retroactividad en materia sancionatoria.

4.- La decisión de la revocatoria directa originada en virtud del recurso extraordinario, no

revivirá los términos de caducidad de la acción contencioso administrativa y la
interposición del mencionado recurso no generará silencio administrativo de ningún tipo.
(Artículo 72 del C.C.A. y artículo 96 del C.P.A.)2. Sin embargo, si se demanda en tiempo,
empero, existe un acto administrativo producto de la revocatoria directa, este último se
inaplica a través de la excepción de ilegalidad, en caso de que salgan avantes las
pretensiones, pues no puede ser declarado nulo dado que no es suceptible de acusarse
judicialmente.

Es necesario advertir que con el objeto de burlar esta disposición, en ocasiones se ha

disfrazado el recurso extraordinario de revocatoria directa bajo la denominación del
derecho de petición regulado en la primera parte del C.C.A. y del C.P.A. 3, actuar proscrito a
la luz del artículo que se comenta, veamos:

“La petición formulada en el año de 1998 por la parte demandante ninguna vocación
tenía para provocar válidamente un nuevo pronunciamiento de la entidad y el acto que
ésta produjo negándose a conocer nuevamente de la situación, por hallarse ya resuelta,
no constituye ninguna decisión adicional.

Es claro, por tanto, que lo que pretendió la parte actora fue revivir los términos de
caducidad que dejó vencer por haber transcurrido más de los cuatro meses que

2
Esta es la regla general, habida cuenta que pueden existir normas especiales de carácter legal
que generen excepciones a la misma, tal como es el caso del estatuto tributario en su artículo 738-
1, donde se advierte que la administración tributaria tiene un año para resolver la revocatoria
directa incoada por el contribuyente, en caso contrario, se presume que se profiere un acto
administrativo con efectos favorables al administrado en virtud del silencio administrativo positivo.
3
Esto no quiere decir que la revocatoria directa no comparta la naturaleza del derecho de petición,
lo que ocurre es que es de carácter especial y esta sometida a los lineamientos contemplados en la
ley. Sobre la naturaleza de la revocatoria directa, la Corte Constitucional señala: “Si ello es así en
tratándose de recursos, con mucha mayor razón debe entenderse que se ejercita el derecho de
petición cuando se pide la revocación directa de un acto administrativo (CCA, arts. 69 y ss), que no
tiene tal carácter sino que responde al objeto de buscar una decisión administrativa cuando,
precisamente, no se ejercitaron los recursos en vía gubernativa (CCA, art. 70)”. Sentencia T-21 de
febrero 10 de 1998.
 establece el artículo 136 del C.C.A. para instaurar la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho contra la Resolución que le liquidó la cesantía”.4

Como corolario de lo anterior, se concluye que nuestro ordenamiento jurídico tiene

proscrita la posibilidad de incoar sucesivos derechos de petición sobre un mismo punto para
poder acudir a la vía jurisdiccional indefinidamente y la administración pública está

habilitada para expedir actos de trámite, incontrovertibles judicialmente, frente a peticiones

reiterativas ya resueltas, a través de los cuales simplemente se remite a las respuestas
anteriores sin decidir nada nuevo (Inciso segundo del artículo 19 del C.P.A.). Ahora bien,
tal como se precisa más adelante, si estamos en presencia de prestaciones periódicas de
carácter indefinido, la reiteración de peticiones sobre esos aspectos es viable y, por ende, la
administración es estos casos no puede evadir la respuesta de fondo con simples actos de
trámite.

Sin embargo, lo establecido en el artículo 72 del C.C.A. y en el artículo 96 del C.P.A. no

puede ser apreciado en términos absolutos, es una regla general que posee excepciones, así:

 La regla expuesta sólo opera cuando el acto administrativo que resuelve el recurso
extraordinario de revocatoria directa, confirma la decisión inicial, empero, si la
modifica o revoca, si habrán recursos contra él y será posible acusarlo en sede
jurisdiccional, sobre todo porque este recurso puede ser incoado por cualquier
persona y puede resultar perjudicando al beneficiario de la decisión revocada. Así
lo ha explicado el Consejo de Estado en los siguientes términos:

“Sin embargo, bien puede acontecer, en casos excepcionales, que el acto que resuelva
la solicitud de revocatoria directa modifique total o parcialmente el acto inicial y tal
decisión se adopte en contravención a la ley, como cuando, por ejemplo, quien solicita
la revocatoria directa es un tercero y al titular del derecho revocado no se le cita a la
actuación administrativa que surge en el trámite de la revocatoria; o cuando el
interesado hace la petición y no se tiene en cuenta a un tercero que podría resultar
afectado; o cuando la modificación parcial o total que operó en el acto que resolvió la
revocatoria reconoce el derecho que reclama el titular pero sin ajustarse a la ley en tal
reconocimiento”.5

 En segundo término, hay que tener en cuenta que cuando se trata de derechos de
petición que busquen reconocer un derecho prestacional periódico como la pensión
o la reliquidación a la misma, es posible que se puedan repetir sobre el mismo
asunto y en ningún momento operará la caducidad de la acción, tal como lo ha
manifestado el Consejo de Estado en los siguientes términos:
Al respecto, la jurisdicción ha sostenido que como las pensiones son derechos
imprescriptibles, aunque sí prescriban sus mesadas en los términos de ley, es por ello,
precisamente, que quien se encuentre en la situación descrita anteriormente bien puede
elevar una nueva petición y esperar la decisión administrativa, que en caso que sea
desfavorable (total o parcialmente) puede impugnar en vía gubernativa y judicial,
4
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”,
Consejero Ponente: Ana Margarita Olaya Forero, Bogotá D.C. 29 de agosto de 2002, Rad.
6300123310001999039001(4885-01).
5
Consejo de Estado, Sección 1ª, auto 2640, de diciembre 3 de 1993.
 posteriormente, si es menester. En este evento, la decisión administrativa frente a la
primera petición no es obstáculo judicial para que se adelante el proceso pertinente
respecto a la decisión de la segunda petición pensional.6

Ahora, si el derecho de petición se refiere a una situación idéntica, así se trate de un

asunto relacionado con prestación periódica reconocida o por reconocer, operará lo
dispuesto en el artículo 19 del C.P.A. En otras palabras, si el interesado solicita que
le reconozcan el retroactivo de las mesadas pensionales del año 2005 y frente a
dicha solicitud ya hubo un pronunciamiento negándo tal reconocimiento, porque las
mesadas estaban prescritas, es evidente que frente a este punto no se pueden reiterar
solicitudes y a la administración le bastará un simple acto de trámite remitiendo al
peticionario a la respuesta ya dada. En estos casos específicos también operaría la
caducidad de la acción.

Sin perder de vista lo expuesto en el aparte jurisprudencial trascrito, es menester

advertir que debe tratarse de prestaciones periódicas reconocidas o por reconocer,
empero, si esta en duda el vínculo laboral que las genera, no es dable repetir
diversidad de derechos de petición para dilucidar el asunto. En otras palabras, si se
solicitó el reconocimiento de una relación laboral y como consecuencia el
reconocimiento de unas prestaciones periódicas, en caso de que dicho
reconocimiento se niegue, se deberá indefectiblemente agotar vía gubernativa y
demandar en tiempo frente a dicha negativa. En este sentido se ha pronunciado el
Tribunal Administrativo del Quindío en los siguientes términos:

Observa el Colegiado, que lo que se pretende con la nueva solicitud elevada ante la
administración, es la configuración de un vínculo laboral, pero se observa que en el
escrito no se hace referencia al reconocimiento de éste, solo solicitándose el pago total
de salarios y prestaciones sociales causadas, situación que nos hace avizorar, que el
apoderado judicial de la parte demandante tiene conciencia de que la discusión
respecto del vínculo laboral, ha quedado zanjada con la primera respuesta dada por la
administración municipal, acto frente al que la acción, como quedó pergeñado en el
sub-lite, se encuentra caducada. Por lo que, sólo solicita el pago de salarios y
prestaciones sociales, esperando que la administración al aceptar pagar estas sumas
reconozca de manera implícita el vínculo laboral, asunto respecto del cual, como quedó
discurrido, el término que concede la ley para entablar la demanda ha expirado.7

 Es posible demandar en acción de simple nulidad un acto administrativo que

resuelve un recurso extraordinario de revocatoria directa en el sentido de confirmar
la decisión inicial, toda vez que ya no se están reviviendo términos judiciales pues
la mentada acción es pública y no está sometida a un término perentorio para
incoarse.

6
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B.
Sentencia de 6 de febrero de 2003. Expediente 4386-02. Consejero Ponente: Dr. Tarsicio Cáceres
Toro. Extracto jurisprudencial publicado en la revista jurisprudencia y doctrina de Legis, de
diciembre de 2003, páginas 2358 y 2359.
7
Magistrado Ponente: Rigoberto Reyes Gómez, Armenia, dieciocho (18) de noviembre de dos mil
once (2011), Auto resuelve apelación, Nulidad y Restablecimiento, Demandante: José Fausto de la
Cruz Jojoa, Demandado: Municipio de Calarcá, Radicado: 63-001-3331-001-2011-00368-01.
C. Improcedencia: Para las dos formas de iniciación de la revocatoria directa, según el
caso, la improcedencia se presenta en los siguientes eventos8:

1.- Como recurso extraordinario opera como medio supletivo de los recursos
ordinarios: Opera como medio supletivo de los recursos ordinarios (reposición, apelación
y queja), por lo tanto, solo se podrá interponer si no se hubieren interpuesto aquellos o se
hubieren interpuesto de manera irregular, es decir, por regla general, los actos
administrativos solo se pueden discutir mediante los recursos ordinarios, y, en caso de que
esto no se hiciere en debida forma, se podrá acudir a la revocatoria directa (Artículo 70,
C.C.A. y artículo 94 del C.P.A.). Esta situación no es una limitante cuando la
administración actúa de oficio en la revocatoria del acto administrativo. Es pertinente
anotar que si se ejerce el recurso extraordinario de revocatoria directa habiendose utilizado
los recursos ordinarios, se deberá expedir un acto administrativo de trámite rechazándolo,
decisión frente a la cual no cabe ningún recurso ni puede demandarse en sede judicial. Es
importante advertir que esta limitante no opera si el recurrente es un tercero, por dos
razones básicamente: En primer lugar, la norma señala que es el peticionario de la
revocatoria directa el que no debe haber interpuesto los recursos ordinarios, lo que quiere
decir que si dicha revocatoria la ejerce un tercero, a este no se le puede exigir dicho
requisito, pues el no estaba habilitado para interponer los recursos ordinarios anotados, es
decir, no era el directamente interesado en la vía gubernativa ordinaria (Artículo 94 del
C.P.A.). En segundo lugar, la naturaleza de la revocatoria directa es evitar que el

ordenamiento jurídico se afecte con un acto ilegal, por tanto, su naturaleza pública hace que
los terceros no tengan impedimento para acceder a la administración pública en procura de
proteger la legalidad abstracta.

Sin embargo, como veremos, el nuevo Código de Procedimiento Administrativo estableció

dos nuevas causales de improcedencia que prácticamente desnaturalizan la revocatoria
directa como mecanismo jurídico objetivo de protección al principio de legalidad.

2.- Como mecanismo de la administración pública requiere de consentimiento del

titular del derecho: Cuando se trate de acto que haya creado o modificado una situación
jurídica de carácter particular y concreta o reconocido un derecho de igual categoría, salvo
que medie el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho (Artículo 73, C.C.A. e
inciso primero del artículo 97 del C.P.A.).

Esta limitante consideramos que también es viable cuando el recurso extraordinario de

revocatoria directa es ejercido por un tercero, pues el titular del derecho, en estos casos, no
es el recurrente y, por ende, debe ser escuchado en sede administrativa y si es del caso, se
debe obtener su consentimiento para que opere la revocación.

Sobre esta causal de improcedencia es importante realizar la siguiente anotación: si el acto

administrativo impone una obligación o una sanción en contra del administrado, si se
8
Ver jurisprudencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Segunda, Subsección B, Consejero Ponente: Alejandro Ordoñez Maldonado, Bogotá, D.C.,
Febrero siete (7) de dos mil dos (2002), Expediente N°3579-01, Radicación:11001-03-25-000-252-
00. Actor: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá, S.A. E.S.P.
llegaren a concretar las causales contempladas en el artículo 69 del C.C.A. o el artículo 93
del C.P.A., la administración podrá revocar el acto administrativo sin pedirle
consentimiento al particular. En jurisprudencia, citada por Penagos, el Consejo de Estado
argumentó en este sentido, veamos: “Son actos favorables al destinatario -dice el Consejo
de estado en dictamen de 5 de noviembre de 1969- los que hayan enriquecido su patrimonio
con un derecho antes inexistente o hayan liberado un derecho efectivo del mismo que
preexistiese de algún límite de ejercicio; quiérese decir cuando se trata de actos que no han
conferido positivamente derechos a los destinatarios, sino que más bien les han irrogado
cargas u obligaciones... esos límites a las facultades administrativas de revocación....
desaparecen y la administración recobra sus facultades íntegras de volver sobre sus propios
actos”9. Obviamente que si de lo que se trata es de revocar un acto administrativo
sancionatorio con el objeto de hacer más gravosa la situación, en este evento si se tiene que
pedir permiso al afectado para revocar, toda vez que se trata de un detrimento patrimonial a
sus derechos subjetivos, que opera en la práctica como la modificación de una situación
jurídica favorable para el particular convirtiéndola en desfavorable.

Ahora bien, la no revocatoria directa de los actos administrativos que reconocen un

derecho o beneficio o la intangibilidad de los mismos, se funda sobre dos principios:

a).- Derechos Adquiridos: La Constitución Política de Colombia, en sus artículos 58, 332
y 336 ordena que los derecho adquiridos con justo título deben respetarse, es decir aquellos
derechos que han entrado al patrimonio de una persona, natural o jurídica que hacen parte
de él, y que por lo mismo, no pueden ser arrebatados o vulnerados por quién los creó o
reconoció legítimamente. De esta afirmación se desprende que lo que se debe conservar es
todo aquello que sirve de provecho a una persona, no aquello que es atentatorio contra su
patrimonio o lo disminuye de manera ilegal, inconveniente o causándole un agravio
injustificado, ya que en estos casos no se están reconociendo derechos sino imponiendo
obligaciones, cargas o sanciones (Art.69, C.C.A. e inciso primero del art. 96, C.P.A).

b).- Seguridad Jurídica (buena fe y doctrina de los actos propios): La estabilidad de los
actos administrativos se impone debido a que los administrados deben tener certeza de que

la administración actúa de buena fe y sometida al principio de legalidad, lo que le da

credibilidad en su actuar y ofrece la Gobernabilidad y Legitimidad 10 en un Estado Social de
9
El Acto Administrativo, Séptima Edición, Página 655, Ediciones Líbrería del Profesional.
10
“La legitimidad al decir de Bobbio, es el concepto –eje, alrededor del cual gira la filosofía política-;
la legalidad (o mejor la juridicidad) cumple el mismo papel con la filosofía jurídica. Con este
enfoque, la Administración persigue su legitimidad a través de sus actuaciones; sólo en la medida
de la obediencia de los administrados (obediencia que depende cada vez más de la convicción y
menos de la imposición), su función será eficaz; y la eficacia será el termómetro de su legitimidad.
Cuando el gobernante sienta el derecho de mandar; y el gobernado esté convencido de su deber
de obedecer, el Estado será legítimo; para el logro de esa finalidad del Estado de Derecho, sus
potestades han de dirigirse a la consecución del interés general, anteponiéndolo al particular pero
sin menospreciarlo o lesionarlo impunemente. Menos aún cuando ese interés particular
compromete de alguna manera el de la colectividad por ser el resultado de la aplicación concreta
de alguno de los derechos fundamentales consagrados en la Constitución y las Leyes”. Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección tercera, Sentencia 1290, agosto 8, 1991;
C.P. Juan de Dios Montes Hernández, expediente 6478. Actor: Agustín García Ospina y otros. En
extracto 194, 1991.
Derecho, máxime si en un momento dado se reconoce derechos a su favor. La Corte
Constitucional, en Sentencia del 15 de Julio de 1992, T-472, Magistrado Ponente: Dr.
Eduardo Cifuentes Muñoz, enseña: “El principio de la buena fe incorpora la doctrina que
prescribe el venire contra factum proprium, según la cual a nadie le es lícito venir contra
sus propios actos. La buena fe implica el deber de observar en el futuro la conducta
inicialmente desplegada, de cuyo cumplimiento depende en gran parte la seriedad del
procedimiento gubernativo, la credibilidad del Estado y el efecto vinculante de sus actos
para los particulares. La revocatoria directa irregular que se manifiesta en la suspensión o
modificación de un acto administrativo constitutivo de situaciones jurídicas subjetivas,
puede hacer patente una contradicción con el principio de buena fe y la doctrina de los
propios actos si la posterior decisión de la administración es contradictoria, irrazonable,
desproporcionada y extemporánea o esta basada en razones similares”.

3.- Como recurso extraordinario o como mecanismo de la administración por

taxatividad legal: “....existe otra causal de improcedencia tanto para los recursos
ordinarios como para el extraordinario de que aquí se habla, cuál es que se trate de acto que
haya definido la ilegalidad de un cese de actividades” 11 (Art. 451, C.S.T.). Es importante
señalar a propósito de esta causal, citada por la jurisprudencia que se viene analizando, que
las causales contempladas en el Código Contencioso Administrativo, señaladas en los
numerales uno y dos, no son taxativas y así como existe esta en el Código Sustantivo del
Trabajo, en la media en que la ley -en sentido formal- señale otros eventos de
improcedencia de la revocabilidad de determinados actos de manera taxativa y de forma
expresa, deberán ser sumados a las causales ya comentadas, tal como acontece con la
irrevocabilidad del acto administrativo de adjudicación de un contrato estatal (Parágrafo
1ro del artículo 77 de la ley 80 de 1993)12. Sin embargo, las causales contempladas en el
estatuto procedimental administrativo son la regla general.

4.- Como recurso extraordinario o mecanismo de la administración cuando se haya

notificado el auto admisorio de la demanda: Opera en cualquier tiempo, salvo que contra

el acto a revocarse se presente demanda y el auto admisorio de esta se notifique a la

administración.13 Esta posición es sana y en realidad se aparta del tenor literal del primer
11
Ver jurisprudencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Segunda, Subsección B, Consejero Ponente: Alejandro Ordoñez Maldonado, Bogotá, D.C.,
Febrero siete (7) de dos mil dos (2002), Expediente N°3579-01, Radicación:11001-03-25-000-252-
00. Actor: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá, S.A. E.S.P.
12
Sin embargo, esta premisa de irrevocabilidad del acto administrativo de adjudicación fue
matizada por el inciso 3º del artículo 9º de la ley 1150 de 2007 que modificó la ley 80 de 1993,
donde se dispuso que dicho acto administrativo era revocable por inhabilidad o incompatibilidad
sobreviniente o cuando se obtuviera por medios ilegales, veamos: “El acto de adjudicación es
irrevocable y obliga a la entidad y al adjudicatario. No obstante lo anterior, si dentro del plazo
comprendido entre la adjudicación del contrato y la suscripción del mismo, sobreviene una
inhabilidad o incompatibilidad o si se demuestra que el acto se obtuvo por medios ilegales, este
podrá ser revocado, caso en el cual, la entidad podrá aplicar lo previsto en el inciso final del
numeral 12 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993”.
13
Ver Sentencia del 22 de mayo de 2003. Expediente 0751-02. Consejero Ponente: Dr. Tarsicio
Cáceres Toro, la cual señaló lo siguiente: “Sin embargo, la administración ajena a esta situación
porque aún no se le había notificado la admisión de la demanda expidió la Resolución 681 del 1º
de agosto de 1994 haciendo uso de la facultad de revocatoria directa consagrada en el artículo 69
inciso del artículo 71 del C.C.A., el cual señala que la administración pierde competencia
para revocar sus propios actos (e inclusive derogar si se trata de actos administrativos de
carácter general), al momento de dictarse el auto admisorio de la demanda impetrada contra
la decisión que se pretende revocar, haciendo caso omiso al acto procesal de notificación. Y
decimos que es sana, porque la administración no es adivina, es decir, mientras no se entere
oficialmente que contra su propio acto se impetró demanda, no será de su conocimiento la
pérdida de competencia, por tanto, puede ocurrir que durante el interregno de la admisión y
la notificación, la administración revoque su propio acto, lo que, desde nuestro modo de
ver, sería totalmente legal, siempre y cuando se cumpla con los requisitos consagrados en el
artículo 69 del C.C.A.14

Ahora bien, el nuevo Código de Procedimiento Administrativo positivizó la tesis de pérdida

de competencia hasta cuando se notifique el auto admisorio de la demanda, en el inciso
primero del artículo 95 del C.P.A., en los siguientes términos: “La revocación directa de
los actos administrativos podrá cumplirse aun cuando se haya acudido ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, siempre que no se haya notificado auto admisorio de la
demanda.”

En caso de que la administración pública revoque la decisión luego de notificado el auto

admisorio de la demanda contra la misma, el Juzgador podrá inaplicar el acto
administrativo que revoca por incompetencia y fallar el fondo del asunto. Tal solución,
como lo comentamos en su momento, también opera en relación con los recursos
ordinarios.

Ahora bien, el profesor Libardo Rodríguez Rodríguez expone que ésta pérdida de
competencia no aplica cuando estamos en presencia de la derogación, lo que a nuestro
modo de ver es una posición errónea, pues cuando se acude a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, los juicios de legalidad quedan radicados de manera exclusiva

en cabeza de los jueces y ni siquiera, so pretexto de tratarse de un acto administrativo de

carácter general, pueden compartir esta competencia con la administración pública. Así
mismo tampoco estamos de acuerdo con el profesor Rodríguez, cuando afirma que cuando
se trata de revocar por inconveniencia o agravio injustificado, la administración no pierde
competencia cuando se le notifica el auto admisorio de la demanda, pues el Código de
Procedimiento Adminsitrativo no diferencia y donde el legislador no distingue al intérprete
no le es dable distinguir.15

del Código Contencioso Administrativo, la cual podía ejercer porque no tenía conocimiento de la
existencia del proceso que se había iniciado contra las resoluciones que revocó”.
14
Sin embargo, la jurisprudencia aún no es pacífica frente a este tema, es así como el Consejo de
Estado en reciente pronunciamiento se apegó al tenor literal de la norma, así: “Además, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 71 del C.C.A., esa revocatoria resultaba posible, pues
se produjo antes de que se hubiera admitido la demanda presentada contra el acto revocado”.
Consejo de Estado, Sección Quinta, C.P.: Darío Quiñónez Pinilla, 6 de mayo de 2004, Rad. 331,
Actor: Faber Jemay López Narváez.
15
Ver: RODRÍGUEZ R. Libardo, Derecho Administrativo General y Colombiano, decimo sexta
edición, Editorial Temis, 2008, página 319.
5.- Como recurso extraordinario no procede cuando el acto administrativo posea una
manifiesta oposición a la Constitución Política o a la ley: Esta causal de improcedencia

la trae a colación el nuevo Código de Procedimiento Administrativo en su artículo 94.

Llama la atención de que exista un tratamiento diferente por parte del legislador en la vía
gubernativa ordinaria y en la vía gubernativa extraordinaria. En efecto, en vía ordinaria el
recurrente puede tipificar vicios invalidantes sin ningún límite, sin embargo, en sede
extraordinaria dicha posibilidad esta vedada. Consideramos que dicha diferenciación puede
obedecer a que el recurso extraordinario de revocatoria directa puede ser ejercido por
cualquier persona y, en tal caso, se busca proteger el statuo quo del titular del derecho,
empero, en detrimento del principio de legalidad. En otras palabras, la revocatoria directa,
como se dijo en su momento, se constituye en un mecanismo valiosísimo para preservar el
ordenamiento jurídico abstracto, sin embargo, con esta limitante, ningún tercero puede
solicitar la revocatoria de un acto administrativo ilegal, lo que permite que decisiones
contrarias a derecho permanezcan incólumes en el mundo jurídico, salvo que la
administración pública las revoque de oficio o sean acusadas por ella misma o por el
interesado en sede judicial. Se observa entonces que el legislador le da prioridad a la
seguridad jurídica por encima del principio de legalidad, lo que a todas luces puede ser
inconstitucional, pues se podrían proteger derechos sin respaldo legal, es decir sin justo
título, los cuales no pueden ser amparados por el ordenamiento jurídico en ningún caso (art.
58, C.P.).

6.- Como recurso extraordinario o como mecanismo de la administración cuando

haya caducado la acción: Esta nueva causal de improcedencia es tipificada por el Código
de Procedimiento Administrativo, específicamente en el artículo 94 del C.P.A. En
comunión con la causal expuesta en el numeral anterior, el legislador quiso preservar la
seguridad jurídica por encima del principio de legalidad, como corolario, cuando un acto
administrativo ilegal o inconstitucional no es revocado dentro del término que la ley
contempla para ejercer la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, dicha
decisión, se reitera, de talante inconstitucional o ilegal, permanecerá perenne o petrificada
por imposibilidad de control en sede administrativa o judicial. Consideramos que con esta
causal nuevamente se atenta contra el artículo 58 de la Constitución Política, pues
eventualmente se protegerían derechos que no provienen de justo título. Obviamente si se
expide el acto administrativo revocatorio luego de trascurrido el término anotado, la
decisión estará viciada de nulidad por incompetencia.

D. La revocatoria directa como recurso extraordinario:

Tal como se advirtió líneas atrás, en nuestro concepto la revocatoria directa a petición de
parte es un verdadero recurso extraordinario en sede administrativa, habida cuenta que
comparte la misma naturaleza de los recursos ordinarios, es decir, un autocontrol de la
administración pública frente a sus decisiones; aunque debe advertirse que tiene sus
particularidades que la diferencia de aquellos, por ejemplo, en vía gubernativa ordinaria no
es necesario obtener el consentimiento del particular para revocar, pues el acto
administrativo no esta en firme y los recursos ordinarios en sí mismos constituyen una
autorización por parte del interesado para revocar la decisión. Sin embargo, sus causales
son las mismas, aunque el artículo 69 del C.C.A. y el artículo 93 del C.P.A. aparentemente
las apartan frente a la generalidad, empero, esto no es así, toda vez que los recursos
ordinarios son viables para impugnar el acto administrativo por contrariar la constitución y
la ley o por inconveniencia. Es por esto que no compartimos tesis de algunos doctrinantes
que no le dan la connotación de recurso extraordinario a la revocatoria directa.16 Ahora

bien, es importante recordar que el nuevo Código de Procedimiento Administrativo impide

solicitar la revocatoria directa de un acto administrativo por contrariar la constitución y la
ley, aunque, en nuestro concepto, este límite no opera en relación con la solicitud de
derogación de un acto administrativo de carácter general por no contemplarlo así el
legislador.

1.- Legitimación: A diferencia de los recursos ordinarios que sólo pueden ser interpuestos
por el interesado o por su apoderado (numeral 1º del artículo 52 del C.C.A. e inciso primero
del artículo 77 del C.P.A.), el recurso extraordinario de revocatoria directa puede ser
impetrado por cualquier persona, toda vez que mediante el mismo se busca preservar la
legalidad abstracta y la prevalencia del interés público o general sobre el particular injusto
(Numerales 1º y 2º del artículo 69 del C.C.A. y numerales 1º y 2º del artículo 93 del
C.P.A.). Sin embargo, en el evento de que la persona que solicite la revocatoria directa no
sea el directamente afectado con la decisión que se busca revocar, se debe vincular al
interesado para que pueda ejercer su debido proceso administrativo. La Corte
Constitucional17 advierte que la revocatoria directa como recurso extraordinario, es ejercida
en interés de la colectividad, así:

“Para la Corte la revocatoria directa tiene una naturaleza y un propósito diferente al de la

vía gubernativa, pues la primera comporta un auténtico privilegio para la administración,
como titular del poder de imperium del Estado y gestora del interés público de eliminar
del mundo jurídico sus propios actos por considerarlos contrarios a la Constitución y la
ley. De ahí, que esta corporación haya declarado que tal facultad consistente en (...) dar
a la autoridad la oportunidad de corregir por ella misma, inclusive de oficio, ya no con
fundamento en consideraciones relativas al interés particular del recurrente sino por
una causa de interés general que consiste en la recuperación del imperio de la legalidad
o en la reparación de un daño público (...) ”18.

Sin perder de vista lo expuesto en el aparta jurisprudencial transcrito, con las causales de
improcedencia consagradas en el artículo 93 del C.P.A., específicamente las relacionadas
con la imposiblidad de recurrir por ilegalidad o inconstitucionalidad y por el impedimento
de revocar cuando ya ha caducado el control judicial del acto que se pretende revocar, se
aminora de manera ostensible el privilegio de la administración tendiente a eliminar del
mundo jurídico decisiones emitidas por ella contrarias a la Constitución o la ley.

16
Pedro Antonio Lamprea señala: “No obstante el estado de la cuestión, debe advertirse que, por
sus características fundamentales y su régimen, consideramos inadecuadamente atribuirle a la
revocación directa carácter de recurso, considerando que sea uno extraordinario. Porque, en
esencia, se trata de un procedimiento especialísimo que permite a la administración volver sobre
su propia decisión para dejarla sin efecto, cuando inciden claras y terminantes causales. Estas son
en definitiva la razón suficiente de su establecimiento”. Anulación de los Actos de la Administración
Pública, Segunda Edición 2004, Ediciones Doctrina y Ley Ltda., Bogotá D.C.
17
Corte Constitucional, Sentencia T-33, enero 25 de 2002.
18
Corte Constitucional, Sentencia C-095 de 1998. M.P. Hernando Herrera Vergara.
2.- Oportunidad: El recurso extraordinario de revocatoria directa se puede interponer ante
quién profirió el acto o su inmediato superior (Art. 69 C.C.A. y art. 93 C.P.A.), siempre y
cuando no se haya acudido a la jurisdicción contencioso administrativa y se haya proferido
y notificado a la administración el auto admisorio de la demanda o haya caducado el
control judicial del acto que se pretende revocar. (Art. 71, inciso primero del C.C.A. y art.
94 del C.P.A.). Las solicitudes de revocatoria directa (e incluso de derogación de actos
administrativos de carácter general que por error en técnica legislativa lo llaman revocación
directa), deben resolverse por la autoridad competente dentro de los tres (3) meses
siguientes a su presentación. (Art. 71, inciso segundo del C.C.A.). En el nuevo Código de
Procedimiento Administrativo éste término se acorta a dos (2) meses y ómite referirse a la
petición de derogación (Segundo inciso del artículo 95 del C.P.A.). Sin embargo,
consideramos que la administración debe estar sujeta a un término en caso de solicitud de
derogación, por tanto, pensamos que por analogía el término de dos meses contemplado por
el C.P.A. puede ser aplicado en este evento.

Es pertinente anotar que la anterior es la regla general, por tanto pueden existir normas
especiales al respecto, tal como ocurre con el estatuto tributario en sus artículos 737 y 738-
1, donde se establece un término de dos años para interponer la revocatoria directa y un año
para resolverla. Otra excepción esta contemplada en el artículo 111 del Decreto 807 de
1993, el cual dispone que contra los actos de la administración tributaria Distrital,
procederá la revocatoria directa prevista en el C.C.A., siempre que se ejercite dentro de los
dos años siguientes a la ejecutoria del correspondiente acto administrativo, y serán resueltas
dentro del término de un año contado a partir de su petición en debida forma.

Por otro lado, en caso de que transcurran los 3 meses de que habla el inciso segundo del
artículo 71 del C.C.A. o los 2 meses que contemplan el inciso segundo del artículo 95 del
C.P.A., sin que se resuelva el recurso extraordinario, procede la acción de tutela con el
objeto de obligar a la administración pública a resolverlo de fondo. Lo anterior sin perjuicio
de que la administración pública resuelva el recurso extraordinario, pues la ocurrencia de
los mencionados plazos no le quita competencia para resolver de fondo19.

Finalmente, es importante recalcar que el recurso extraordinario de revocatoria directa se

puede impetrar ante el inmediato superior, lo que significa que hay que visualizar dentro de
la estructura orgánico funcional de la entidad, cual es el inmediato superior de la autoridad
que profirió el acto administrativo que se busca revocar, para incoar el recurso ante el
mismo, empero, en caso de equivocación, se considera que el funcionario ante quién se
impetró el recurso debe remitirlo al competente conforme a las normas generales del

19
“La misma norma, de acuerdo con un inciso adicionado por el artículo 1º de la ley 809 de 2003,
establece que la autoridad competente deberá resolver las solicitudes de revocación presentadas
en cuanto a los actos generales, y particulares respecto de los cuales no se haya agotado la vía
gubernativa o no se haya admitido la demanda ante el juez administrativo, dentro de los tres meses
siguientes a su presentación, lo cual no implica que la autoridad pierda competencia si no lo hace
dentro de dicho término”. RODRÍGUEZ R. Libardo, Derecho Administrativo General y Colombiano,
Decimosexta edición, 2008, Temis, página 319.
derecho de petición. En este sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado en los
siguientes términos:

Se advierte que la norma se refiere al inmediatamente superior del funcionario que

expida el acto, por lo tanto es claro que la norma implica una relación jerárquica en un
contexto intraorgánico, es decir, dentro de una estructura o institución jerarquizada,
pues no se refiere a la entidad sino a funcionarios de la misma, que están en una
relación directa interna de subordinado a superior.20

El anterior pronunciamiento lo emitió la máxima Corporación de lo contencioso

administrativo, al estudiar demanda contra acto administrativo de revocación emitido por
la Superintendencia de Servicios Públicos Domicililarios como consecuencia de un recurso
extraordinario incoado contra decisiones emanadas de una empresa de servicios públicos
domiciliarios. En dicho pronunciamiento se dejó claro que la Superintendencia no era
superior de dicha empresa y, por ende, no se podía atribuir la facultad de conocer a motu
proprio del recurso extraordinario de revocatoria directa, como consecuencia, a título de
restablecimiento del derecho declaró vigentes los oficios revocados.21

Ahora bien, es importante anotar que el primer inciso del artículo 93 del C.P.A. también se
refiere a los superiores funcionales, es decir, aquellos que no se encuentran en un contexto
interorgánico o dentro de una estructura o institución jerarquizada. Tal es el caso de los
Personeros Municipales, donde orgánicamente pertenecen a los Municipios, empero,
funcionalmente al Ministerio Público. Como corolario, podría pensarse que el nuevo
artículo 93 del C.P.A. le permitiría al Procurador General de la Nación, revocar
directamente actos administrativos que expidan los Personeros Municipales. Obviamente,
en el caso de que quien profirió la decisión no posea superior jerárquico o superior
funcional, sólo operará la revocatoria directa ante quien emitió el acto administrativo.

3.- La cadena interminable de recursos es improcedente: El acto administrativo que se

profiera en virtud de la interposición del recurso extraordinario de revocatoria directa, no

20
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 23 de
agosto de 2007. Radicación 25000-23-24-000-2003-00046-02. Consejero Ponente: Dr. Rafael E.
Ostau de Lafont Pianeta. Extracto jurisprudencial publicado en la revista de jurisprudencia y
doctrina de Legis de noviembre de 2007, páginas 1999 a 2006.
21
Recordemos que el recurso de apelación ante la superintendencia de servicios públicos
domiciliarios resulta ser una excepción a la regla general de que dicho recurso lo resuelve el
superior jerárquico de quién expidió el acto administrativo, tal como se advirtió cuando abordamos
el concepto de la vía gubernativa, posición que es ratificada por el Consejo de Estado en los
siguientes términos: “Al efecto conviene advertir que la competencia asignada a la
Superintendencia de Sevicios Públicos Domiciliarios para conocer del recurso de apelación contra
las decisiones en comento, es una situación jurídica excepcional y, por ende, extraña a la
regulación común de ese recurso, más cuando tal competencia está dada a un organismo de
inspección y vigilancia del sector de los servicios públicos domiciliarios, lo que la hace participe de
las decisiones de sus vigiladas, estructuras que por demás tienen el carácter de persona jurídica
autónoma, pública o privada, situación que implica que quien controla también interviene en
decisiones del sujeto o ente controlado, lo cual normalmente no es acogido en la ciencia de la
administración”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
Sentencia de 23 de agosto de 2007. Radicación 25000-23-24-000-2003-00046-02. Consejero
Ponente: Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Extracto jurisprudencial publicado en la revista de
jurisprudencia y doctrina de Legis de noviembre de 2007, páginas 1999 a 2006.
puede ser objeto de ningún recurso, ya que esto atentaría contra la seguridad jurídica que
debe operar en las situaciones administrativas y desvirtuaría la eficacia y la firmeza de los
actos administrativos que deciden de fondo una actuación (Inciso tercero del artículo 95 del
C.P.A.).22

La única posibilidad en que cabrían nuevos recursos, sería que la administración, en la

parte resolutiva de la contestación, hubiera abordado temas nuevos no tocados antes, en
este caso, la impugnación operará sobre los temas nuevos, que en la práctica es cuando se
modifica o revoca la decisión inicial, como ya se advirtió anteriormente, aunque también
cabría la posibilidad de recurrir en el evento de que se adicionaren en la parte resolutiva
asuntos no discutidos y sólo respecto a los mismos. (Santofimio Jaime Orlando, Tratado de
Derecho Administrativo, Tomo II, Universidad Externado de Colombia, Página 307). 23
Obviamente, frente a estos puntos nuevos también operará la vía jurisdiccional, tal como lo
reconoce el Consejo de Estado en los siguientes términos:

Interpretando esa disposición,24la jurisprudencia tiene precisado que en virtud de la

misma, el acto que decida la solicitud de revocación directa no tiene recursos, y el que
la niegue no constituye acto administrativo definitivo, ya que no hace parte de la vía
gubernativa y no genera una situación jurídica nueva o distinta a la del acto
administrativo que se solicite revocar directamente, por lo cual no es susceptible de
acción contencioso administrativa.

No así el acto que conceda la revocación directa, es decir, el acto revocatorio, que
justamente por significar una nueva situación jurídica frente a la del acto revocado,
pasa a ser un nuevo acto administrativo, de allí que se considere que la revocación

directa es la sustitución o supresión de un acto administrativo mediante otro acto

administrativo.25

4.- Causales de revocación directa:

De conformidad a lo contemplado en el artículo 69 del C.C.A. y el artículo 93 del C.P.A.,

las causales para revocar directamente un acto administrativo, son las siguientes:

22
“... tampoco es desarrollo normal de este procedimiento extraordinario que, decidido el recurso
de revocatoria, la decisión genere nuevos recursos ante quién lo decidió o ante su superior, pues
ello equivaldría a revivir los términos y a reabrir la oportunidad de la vía gubernativa completa,
oportunidad que no es posible rehacer o reconstruir, ya no sólo por razones de economía procesal
sino en guarda de la ejecutoriedad y eficacia que son la esencia de la actuación administrativa...”
(Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de febrero
6 de 1980, C.P. Carlos Galindo Pinilla).
23
“... esta tesis incluso podría sostenerse frente a actos que resuelvan la revocatoria tratándose de
la revocación como recurso, si la administración va más allá del contenido material del acto
impugnado.”
24
Se refiere al artículo 72 del C.C.A.
25
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 29 de
noviembre de 2010. Radicación 11001-03-24-000-2006-00236-00. Consejero ponente: Dr. Rafael
E. Ostau de Lafont Pianeta. Extracto jurisprudencial publicado en la revista de jurisprudencia y
doctrina de Legis de abril de 2011, páginas 564 y 565.
a).- Causal de invalidez: En este caso estamos ante los vicios invalidantes de los actos
administrativos, los cuales son causales de nulidad de los mismos, tal como lo contempla el
artículo 84 del C.C.A. y el artículo 138 del C.P.A. Sobre el particular, el Consejo de Estado
ha dicho: “Por lo que respecta a la extinción del acto derivada de su oposición manifiesta
con la Constitución o la ley, la figura equivale a lo que la mayoría de la doctrina actual
reputa como nulidad, consiste en la invalidez de un acto en razón de su ilegalidad...”26

b).- Causal de inconveniencia o inoportunidad: En este evento no se discute la legalidad

del acto administrativo sino, su contrariedad con el interés general por ser inconveniente o
inoportuno. Sobre esta causal el Consejo de Estado en la jurisprudencia citada en el literal
anterior, ha manifestado: “En lo atinente a la supresión del que no esté conforme con el
interés público o social o atenté contra él, se configura precisamente la revocación, que,
según la opinión prevalente de la doctrina moderna, es el retiro de un acto legalmente
valido, por la propia administración que lo había expedido, en razón de la inoportunidad o
inconveniencia de aquél frente al interés social; la revocación, pues, se vincula a la
“cuestión de mérito” del acto.”27

c).- Causal de agravio injustificado a una persona: En este evento se busca suprimir del
mundo jurídico un acto administrativo contrario a la equidad y a la justicia, entendida como
darle a cada cual lo que se merece, ya que en esta ocasión el administrado sufre un
detrimento en su integridad sin justo título, el cual puede ser material o inmaterial. En caso
de que del mismo acto no se vislumbre el daño, se debe allegar prueba sumaria de su
acaecimiento o pedirse la práctica de pruebas para su comprobación, término probatorio
que seguirá los lineamientos del trámite de la vía gubernativa ordinaria. Esto último
también se predica de la revocación directa oficiosa, pero en lo que tiene que ver con la
normativa reguladora de la actuación administrativa.

El consejo de Estado, en la jurisprudencia ya reseñada, dijo: “Por lo que concierne a la

aniquilación del acto cuando causa agravio injustificado a una persona, la legislación
colombiana introduce una novedosa solución de equidad natural entre las causales de
26
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso administrativo, mayo 5 de 1981. En este caso la
máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo extrae el concepto de anulación de la
doctrina española, veamos: “De acuerdo con el criterio que anteriormente sentamos, la anulación
consiste en la eliminaciíon de un acto administrativo por razones de legalidad. Ahora bien, una
anulación por esta causa puede ser dictada, o bien por el mismo organo que dictó el acto o por su
superior jerárquico –y, en ambos casos, de oficio o a instancia de parte- o bien por la jurisdicción
contencioso-administrativa”. GARRIDO FALLA, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo,
Volumen I, Parte General, Decimo Cuarta Edición, Editorial Tecnos, página 670. Con la
colaboración de Alberto Palomar Olmeda y Herminio Losada González.
27
Concepto también emanado de la doctrina española en los siguientes términos: “Si la revocación
consiste en la posibilidad que se atribuye a la Administración de eliminar sus propios actos cuando
sus efectos resulten inconvenientes al interés público, quierese decir que la revocabilidad no es
tanto una característica objetiva del acto, cuanto una potestad de que dispone el sujeto que lo
emite. Supuesto que la revocabilidad se refiere a actos válidos, su fundamento hay que buscarlo
entonces en la disponibilidad que el titular de un acto tiene respecto de sus efectos jurídicos para
adecuarlos a sus propios intereses.” GARRIDO FALLA, Fernando, Tratado de Derecho
Administrativo, Volumen I, Parte General, Decimo Cuarta Edición, Editorial Tecnos, página 668.
Con la colaboración de Alberto Palomar Olmeda y Herminio Losada González.
revocatoria, que casi seguramente no ha sido prevista por la doctrina extranjera, ni al
parecer consagrada en la legislación de ningún otro país.” Se puede agregar al aparte
jurisprudencial transcrito, que se trata de una clásica alteración de las cargas públicas,
donde una persona sufre un daño o precave uno futuro cierto, que no tiene el deber jurídico
de soportar. Esta tesis es respaldada por el eminente doctrinante Pedro Antonio Lamprea
Rodríguez, quién explica lo siguiente:

“En sana hermenéutica, la expresión debe interpretarse más bien como

carga, en el sentido de la regla administrativa que impone la igualdad de
todos antes (sic) las cargas públicas. En nuestro concepto la noción
agravio injustificado coincide con la de daño antijurídico, del artículo 90
de la Constitución. Porque –según se enseña-, con frecuencia el interés
público exige el sacrificio de algunos, carga justificada, que no obstante
exige la reparación efectiva de la desigualdad, casi siempre mediante una
compensación económica, sin que ello impida la acción administrativa en
bien de la comunidad”.28

Sin embargo, la reparación del daño a través de una indemnización de perjuicios solo la
podrá ordenar la jurisdicción contenciosa administrativa por razones de competencia y de
orden presupuestal de índole Constitucional, explicadas acertadamente por el Dr. Carlos
Betancur Jaramillo de la siguiente manera: “a).- No podrá hacerse ningún gasto público que
no haya sido decretado por el Congreso, las Asambleas Departamentales o los Concejos
Distritales o Municipales (art. 345, Inc 2do.); b).- No podrá hacerse erogación con cargo al
tesoro que no se encuentre incluida en el presupuesto de gastos (art. 345, Inc.1ro); y c).- En
la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito
judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno
propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del
poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional
de Desarrollo (Artículo 346, Inc 2do)”29. Estos argumentos presupuestales se suman a los
efectos ex nunc de la revocatoria directa, los cuales impiden que la administración vuelva
sobre sus propios pasos cuando se trata de un daño ya ocasionado y no quede más remedio
que acudir a la vía jurisdiccional30.

Sin perder de vista lo anterior, consideramos que las reparaciones “in natura” no están
proscritas, siempre y cuando no impliquen erogación, como sería el caso de un
pronunciamiento de la administración tendiente a dejar incólume el buen nombre del
administrado, previamente manchado por la decisión que se revoca. Aún más consideramos
28
Anulación de los actos de la administración pública, Segunda Edición, 2004, Ediciones Doctrina y
Ley Ltda., Bogotá D.C.
29
Derecho Procesal Administrativo, Quinta Edición, Señal Editora, Páginas 173 y 174.
30
Sobre este último tópico, el Consejo de Estado ha dicho lo siguiente: “... el acto de revocación es
una decisión administrativa que rige hacia el futuro. En esa medida, la recuperación de los dineros
indebidamente pagados sólo es posible lograrlo por conducto del juez, que es el competente para
definir bien el restablecimiento del derecho y/o la reparación del daño o éste solamente, según se
trate de la acción contenciosa que sea precisa instaurar”. Consejo de Estado, Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, C.P. Ana Margarita Olaya Forero, Bogotá D.C. 16 de julio de 1992,
Rad. 23001233100019978732 (ij029). Publicada en Revista Jurisprudencia y Doctrina, Legis, de
Noviembre de 2002, Páginas 2490 a 2511.
que figuras como la compensación podrían operar, habida cuenta que no se produce una
erogación en el erario público, sino, por el contrario, una consolidación de sumas por pagar
y sumas por cobrar a favor del administrado, tal como acontecería con descuentos en
impuestos futuros ante detrimento patrimonial por el pago de lo no debido.

5.- Vacíos:

Los vacíos en el trámite de la vía gubernativa extraordinaria se suplen con la regulación

propia de la vía gubernativa ordinaria y, en general, por lo contemplado en la normativa de
la actuación administrativa.

D. Revocación como mecanismo de la administración:

Cuando la administración a motu proprio, decide revocar un acto administrativo particular

y concreto por encontrarse enmarcado dentro de las causales contempladas en el artículo 69
del C.C.A. o en el artículo 93 del C.P.A., deberá cumplir con los siguientes requerimientos:

1.- El principio de inmutabilidad de los actos administrativos: De conformidad a lo

consagrado en el artículo 73 del C.C.A. e inciso primero del artículo 97 del C.P.A., cuando
la administración pública decida revocar un acto administrativo de carácter particular y
concreto, es decir, que cree, modifique o extinga un derecho subjetivo, deberá contar con el
consentimiento expreso (por escrito), del titular afectado con la decisión que se pretende
revocar, en caso contrario, deberá acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa
demandando su propio acto en acción de lesividad (Art. 136, Num. 7mo, C.C.A. e inciso
segundo del art. 97, C.P.A.). A esto es a lo que algunos doctrinantes han llamado cosa
juzgada administrativa, la cual simplemente es aparente o formal, toda vez que la misma
puede desdibujarse ante una decisión judicial, por tanto, nosotros simplemente la
denominamos “cosa decidida” o principio de inmutabilidad de los actos administrativos. 31
31
El profesor Gustavo Penagos señala al respecto: “La cosa juzgada administrativa se derivó de la
estabilidad jurídica” de algunos actos administrativos, (...) Los actos que gozan de estabilidad
jurídica, presentan una sensación de certeza o de seguridad, que deriva de un ordenamiento
jurídico, como el caso de los actos de carácter subjetivo a que se refiere el artículo 73 del Código
Contencioso Administrativo. En nuestro ordenamiento jurídico, no existen disposiciones que les
den perdurabilidad a un Acto Administrativo, y que hagan pensar que se trata de cosa juzgada,
pues la misma ley autoriza demandar el acto, aunque haya concedido un derecho a un particular.”
El Acto administrativo, Tomo I, Parte General, Séptima Edición, Ediciones Librería del Profesional,
páginas 690 y 691. Otros doctrinantes como el profesor Juan Angel Palacio Hincapié, acometen el
tema de la cosa juzgada administrativa desde la óptica de la imposibilidad de impetrar nuevas
peticiones sobre un mismo asunto con el objeto de evitar burlar la caducidad de la acción. Desde
nuestro punto de vista creemos que en este último caso es más técnico hablar de la imposibilidad
de la cadena interminable de recursos o del uso indebido del recurso extraordinario de revocatoria
directa para revivir términos judiciales. Dice el profesor Palacio Hincapié lo siguiente: “La Vía
Gubernativa se agota sólo una vez, no puede proponerse en varias oportunidades. De ahí que si el
destinatario de un acto hizo una petición a una entidad y ante la respuesta de ésta interpuso los
recursos pertinentes, no puede volver a surtir el mismo trámite para agotar de nuevo la Vía
Gubernativa, ya que se ha producido lo que se conoce como una especie de cosa juzgada
administrativa y que consiste en que la administración no está obligada a dar respuesta o resolver
los recursos sobre los hechos que ya fueron objeto de su pronunciamiento. Lo anterior evita la
actitud que asumen algunas personas de sanear una caducidad, tratando de revivir los términos
para el ejercicio de la acción”. Derecho Procesal Administrativo, Sexta Edición, 2006, Librería
En caso de que la administración revoque un acto administrativo de carácter particular y
concreto que reconoce un derecho sin consentimiento del beneficiario, podrá verse

sometida a una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto

administrativo revocatorio por vulneración de las normas en que debería fundarse y
expedición irregular. En este sentido se pronunció el Consejo de Estado a propósito de la
revocación unilateral de una Resolución que declaraba ilegal una huelga, acto
administrativo que contenía una situación particular y concreta a favor de la empresa
afectada con el cese de actividades, veamos:

En el asunto en examen, como quedo consignado en los hechos de la demanda, y no lo

discuten, tanto el Ministerio de la Protección Social, como el apoderado del sindicato
Sintrateléfonos, ni el coadyuvante, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social expidió
la Resolución 864 de 16 de mayo de 2001 por medio de la cual revocó en todas y cada
una de sus partes las resoluciones 2286 y 2287 de 9 de octubre de 1997 por medio de
las cuales había declarado la ilegalidad del cese de actividades en los términos
indicados, sin haber obtenido previamente el consentimiento expreso y escrito del titular
del derecho, es decir, de la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá. En esos
términos, infringió las normas en que debía fundarse y al mismo tiempo expidió dicho
acto de manera irregular, configurándose en esas condiciones la causal de anulación
del acto administrativo enjuiciado32.

Sin embargo, a pesar de lo anterior, en el evento de la revocación del acto administrativo

que reconoce un derecho a favor de una persona privada o pública, sin el consentimiento
expreso y escrito de ésta, es viable la acción de tutela por vulneración del debido proceso
de la afectada, siempre y cuando esté de por medio un perjuicio irremediable y no exista

Jurídica Sánchez R. Ltda., página 87. El doctrinante GONZÁLEZ PÉREZ, traído a colación por el
profesor FERNANDO GARRIDO FALLA, ha combatido la institución de la cosa juzgada
administrativa por las siguientes razones: “A) Que la cosa juzgada implica la imposibilidad de toda
nueva declaración sobre la materia resuelta por sentencia firme, mientras que la revocabilidad de
los actos administrativos es una de sus características esenciales. B) Que cuando el acto
administrativo es firme en vía administrativa, puede, sin embargo, se impugnado ante la jurisdicción
contencioso-administrativa. C) Que en derecho administrativo no puede hablarse de una
inmutabilidad de los efectos, porque la Administración puede dictar un segundo acto que, sin
revocar expresamente el primero, anule o modifique sus efectos”. GARRIDO FALLA, Fernando,
Tratado de Derecho Administrativo, Volumen I, Parte General, Decimo Cuarta Edición, Editorial
Tecnos, página 667. Con la colaboración de Alberto Palomar Olmeda y Herminio Losada González.
32
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
Sentencia de 3 de noviembre de 2005. Expediente 3579-01. Consejero Ponente: Dr. Alejandro
Ordóñez Maldonado.Extracto jurisprudencia publicado en la revista de Jurisprudencia y Doctrina de
Legis de Abril de 2006, páginas 707 a 709.
otro mecanismo idóneo para impedir su ocurrencia 33, tal como lo explica la Corte
Constitucional en los siguientes términos:

“Así, cuando la administración decide revocar un acto de carácter particular, con

inobservancia de los pasos antes señalados, se debe admitir que la tutela viene a
convertirse en el único mecanismo idóneo de defensa con que cuenta el particular. Esta
acción no sólo asegura que el individuo puede continuar gozando de sus derechos
(seguridad jurídica), mientras la administración no agote las formalidades que el mismo
ordenamiento ha impuesto para que ellos sean modificados, sino que mantiene en
cabeza de la administración la obligación de poner en movimiento la jurisdicción, al
tener que demandar sus propios actos. Esta carga de la administración hace parte del
debido proceso que debe ser garantizado al particular, pues la ley ha establecido que es
a ella y no al individuo a quien corresponde activar la intervención de la jurisdicción.
Lo contrario, es admitir que la administración puede hacer uso de sus atribuciones para
burlar los derechos de sus administrados”.34

Es pertinente anotar lo siguiente: si la administración le solicita al particular beneficiado

con el acto administrativo su consentimiento para revocarlo y le explica que el mismo es
contrario a derecho y este de manera injustificada y a pesar de que acepta que es ilegal, o
sin aceptar tal ilegalidad, adopta una posición caprichosa e infundada en términos legales y
no presta su consentimiento, se convierte en titular de un derecho de mala fe, por tanto, a

partir de que quede en firme el acto administrativo que finaliza el procedimiento

administrativo de revocatoria fallida, los beneficios que obtenga con base en el acto
administrativo demandado por la administración en acción de lesividad, podrán ser
perseguidos por la misma en sede jurisdiccional y al interior de la misma acción. Tales
beneficios se tornan en ilegales porque son el resultado del abuso del derecho y, por ende,
no pueden ser protegidos por el ordenamiento jurídico. La administración pública solicitará
en sede judicial que el demandado devuelva los dineros obtenidos abusando de su derecho,
a partir del día siguiente de la firmeza del acto administrativo que culmina el procedimiento
administrativo de revocatoria directa en forma infructuosa. En todo caso, la administración
no puede revocar actos administrativos que no sean susceptibles de dicha medida por no
operar alguna de las causales de revocatoria directa ya estudiadas, así obtengan el
consentimiento del particular, en virtud del principio de conservación.

2.- Excepciones al principio de inmutabilidad de los actos administrativos: La anterior

premisa (pedirle consentimiento al beneficiario de un acto administrativo que reconoce un
derecho para revocarlo) es la regla general y, como tal, contiene excepciones que la
confirman, veamos:
33
Sobre el particular, la Corte Constitucional señala: “En estos eventos, es suficientemente sabido
que si una persona natural o jurídica no está conforme con los actos administrativos dictados por la
administración, puede acudir a la jurisdicción competente, en donde, además, puede solicitar la
suspensión provisional del acto. Es decir, el supuesto afectado con un acto administrativo tiene a
su alcance otro medio de defensa judicial, lo que hace a la acción de tutela improcedente, salvo
que esté probado que hay un perjuicio irremediable y que se demuestre que ese otro medio de
defensa judicial no es suficiente para impedir que tal hecho ocurra”.Corte Constitucional, Sala
Segunda de Revisión. Sentencia T-026 de enero 26 de 2006. Exps. T1178940 y T-1180572,
acumulados. Magistrado Ponente: Alfredo Beltrán Sierra. Extracto jurisprudencial publicado en la
revista Tutela de Legis de marzo de 2006, páginas 381 a 393.
34
Corte Constitucional, sentencia T-315, julio 17 de 1996.
a).- El silencio administrativo positivo: Cuando se configura el silencio administrativo
positivo y este se encuentra dentro de alguna de las causales de revocación directa
contempladas en el artículo 69 del C.C.A.o 93 del C.P.A., la administración pública, sin
pedirle consentimiento al titular afectado con la decisión, podrá proceder a iniciar un
procedimiento administrativo de oficio, el cuál culminará con la expedición de un acto de
revocatoria del acto presunto en el cual se ordenará, la cancelación de la escritura que
autoriza el artículo 42 del C.C.A. y el artículo 85 del C.P.A. e iniciar las acciones penales o
disciplinarias correspondientes (Art. 74, C.C.A. e inciso final del artículo 84 del C.P.A.).

Es importante acotar en este punto que la administración tiene competencia para revocar un
acto administrativo presunto con efectos positivos, siempre y cuando se encuentre dentro de
las causales contempladas en el artículo 69 del C.C.A. o 93 del C.P.A., en caso contrario no
tendrá competencia en virtud del principio de “automatismo del silencio administrativo
positivo”, tal como lo ha aceptado la jurisprudencia en los siguientes términos:

El silencio administrativo positivo también opera por ministerio de la ley, pero a

diferencia de lo expuesto en relación con el silencio administrativo negativo, cabe
sostener que el mismo si se configura de manera automática, por la sola expiración del
plazo consagrado en la norma que así lo prevé, (…).

Como ya quedó indicado, ante la ocurrencia del silencio administrativo positivo y su

invocación por el peticionario beneficiario del mismo, la administración pierde
competencia para decidir mediante acto administrativo expreso, pues, se insiste, el
particular cuenta, por mandato legal, con un verdadero acto administrativo favorable,
aunque naturalmente el mismo será ficto o presunto.35

Ahora bien, si el beneficiario del acto presunto revocado hubiere actuado de buena fe, este
podrá acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa para que le reparen el daño
configurado o el futuro cierto a través de la indemnización de perjuicios correspondiente
por medio de la acción de reparación directa 36 o a través de una conciliación extrajudicial o
judicial (último inciso del artículo 74 del C.C.A.).

Finalmente es importante resaltar que el nuevo Código de Procedimiento Administrativo no

distingue entre acto administrativo expreso que reconoce un derecho y acto administrativo
presunto con efectos positivos, por tanto, con el advenimiento de la nueva codificación
desaparece esta excepción al principio de inmutabilidad de los actos administrativos y, por
ende, para poder revocar un acto administrativo presunto con efectos positivos se deberá
obtener el consentimiento del beneficiario del mismo y, en caso contrario, acudir a la
acción de lesividad en sede jurisdiccional.

35
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 8 de
marzo de 2007. Expediente 14850. Consejero Ponente: Dr. Mauricio Fajardo Gómez. Extracto
jurisprudencial publicado en la revista de jurisprudencia y doctrina de Legis de abril de 2008,
páginas 612 a 627.
36
“La acción de reparación directa es procedente para obtener la indemnización de perjuicios
causados por un acto administrativo ilegal revocado en sede administrativa, cuando la parte
afectada ha solicitado su desaparecimiento por la vía gubernativa o mediante la revocatoria directa
como mecanismo de control de la actuación administrativa”. Consejo de Estado, Sentencia del 24
de agosto de 1998, expediente 13.685.
b).- Que el acto hubiere ocurrido por medios ilegales: Sobre este aspecto, la
interpretación del artículo 73 del C.C.A. no ha sido pacífica, es decir, los criterios
encontrados han sido múltiples, empero, con el objeto de exponer y dilucidar la
controversia hermenéutica, pasaremos a transcribir un aparte jurisprudencial del Consejo de
Estado, cuyo contenido no compartimos, así:

Tesis Errónea:

“Este inciso ha dado origen a diferentes interpretaciones en la doctrina:

Una primera posición considera que el precepto consagra dos excepciones a la

intangibilidad de los actos de carácter particular y concreto y son las siguientes:

a).- La primera es, que pueden revocarse los actos administrativos que resulten de la
aplicación del silencio administrativo si se dan las causales previstas en el artículo 69
del Código Contencioso Administrativo.

b).- La segunda es, que pueden igualmente revocarse “cuando fuere evidente que el acto
ocurrió por medios ilegales”.

La segunda posición doctrinal estima que el inciso sólo consagra una excepción y es la
que pueden ser revocados los actos administrativos cuando resulten de la aplicación del
silencio administrativo positivo o cuando fuere evidente que esta misma clase de actos, -
los actos del silencio administrativo positivo- ocurrieron por medios ilegales.

Frente a las dos posiciones doctrinales, la Sala considera que la primera es susceptibles
de reparos dado que de aceptarse haría nugatorio el principio de la intangibilidad de
los actos que reconocen derechos o situaciones jurídicas de carácter particular y
concreto que pregona el inciso primero, pues serían objeto de revocación así los actos
expresos cuando “fuere evidente” su expedición por medios ilegales.

En cambio la segunda posición doctrinal si merece la acogida de la Sala, ya que se

ajusta con fidelidad tanto a la letra como al espíritu del inciso segundo del artículo 73
del Código Contencioso Administrativo”37.

Quienes comparten esta primera posición argumentan que dejar en manos de la

administración una concepción subjetiva como lo es que “ fuere evidente” la expedición del
acto administrativo por medios ilegales, es una posición extremadamente peligrosa, que
atenta contra la seguridad jurídica que debe reinar al interior de un Estado de Derecho, ya
que el principio de intangibilidad de los actos administrativos se pondría en entredicho, y la
“cosa decidida” (a diferencia de la cosa juzgada en el proceso judicial) en el acto
administrativo particular y concreto, pasaría a ser un mero formalismo fácilmente
transgredible, que crearía zozobra entre los administrados. Advierten que se debería pensar
en todos los derechos subjetivos que podrían ser vulnerados por la administración,
esgrimiendo el concepto supuestamente endeble de la “evidente ilegalidad”.

Tesis acorde al ordenamiento jurídico desde nuestro punto de vista:

37
Consejo de Estado, Sección Primera, Auto de mayo 2 de 1996, Exp. 2751. Magistrado Ponente
Juan Alberto Polo Figueroa.
Sin embargo el Consejo de Estado, en reciente pronunciamiento, terminó por acoger la
posición contraria a la que se acabó de analizar y contempló que el inciso segundo del
artículo 73 del C.C.A., consagra dos excepciones a la regla general de irrevocabilidad de
los actos administrativo sin consentimiento expreso y escrito del particular, así: el
advenimiento del silencio administrativo positivo configurado dentro de las causales del
artículo 69 del C.C.A. y la ocurrencia de un acto administrativo expreso obtenido a través
de la utilización de medios ilegales.

La ratio decidendi de la providencia en comento fue la siguiente: “La formación del acto
administrativo por medios ilícitos no puede obligar al Estado, por ello, la revocación se
entiende referida a esa voluntad, pues ningún acto de una persona natural o jurídica ni del
Estado, por supuesto, que haya ocurrido de manera ilícita podría considerarse como factor
de responsabilidad para su acatamiento. Ello explica porqué, en este caso, el acto
administrativo de carácter particular puede ser revocado sin consentimiento del
particular.”38

El Consejo de Estado basamentó su argumento en pronunciamientos, que a nuestro modo

de ver son acordes con nuestro ordenamiento jurídico, del mismo Consejo de Estado y la
Corte Constitucional, los cuales han dejado en claro que los derechos adquiridos son
aquellos que se obtienen mediante justo título y que en caso de que tal título no sea justo es
imposible protegerlo por tener vicios de ilegalidad y ser atentatorio del ordenamiento
jurídico y del Estado de Derecho39.

La Corte Constitucional ha sido precisa en manifestar que el Estado esta obligado a obrar
de buena fe y en procura de satisfacer el interés general, por ende, en caso de que una
decisión administrativa sea producida a través de maniobras fraudulentas o engañosas se
impone su revocación, porque en este evento se estaría favoreciendo a un administrado en
particular en detrimento del resto de la población que en un momento dado pueden ser
acreedores del mismo derecho pero en un entorno de legalidad.

En uno de aquellos pronunciamientos, la Corte manifestó: “Es indudable entonces, que

cuando la autoridad que ha proferido un acto administrativo de carácter particular y
concreto, encuentra que el mismo se obtuvo con fundamento en actuaciones ilegales o
fraudulentas, tiene la facultad de revocarlo, pues en este caso, el interés que prima es aquel
que tiene el conglomerado social en que las actuaciones de la administración no se
obtengan por medios que vulneren el ordenamiento jurídico. Ello atenta contra el derecho
que tiene la ciudadanía a que las actuaciones del Estado se adelanten en forma equitativa,
respetando el derecho que tienen los asociados de acceder a la Administración en igualdad
de condiciones, derecho que no puede claudicar en favor de quienes utilizan mecanismos
contrarios a la ley para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses”40.
38
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejera Ponente: Dra. Ana
Margarita Olaya Forero, Sentencia del 16 de julio de 2002.
39
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, 6 de mayo de
1992, Consejera Ponente: Clara Forero de Castro, Expediente: N°4260.
40
Corte Constitucional, Sentencia T-639 del 22 de noviembre de 1996, Magistrado Ponente: Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa, Referencia: Expedientes acumulados T-100.559 Y T-100.563,
De los anteriores pronunciamientos jurisprudenciales se infiere que el principio de
inmutabilidad de los actos administrativos (irrevocabilidad o intangibilidad), garante de la
seguridad jurídica, debe ceder frente al respeto por el derecho a la igualdad y trato con
equidad por parte la administración frente a todos los administrados, donde es del interés

general que quienes tienen derecho a obtener actos administrativos favorables lo logren y
quienes no, se vean imposibilitados a obtenerlos por medios fraudulentos.

En la jurisprudencia que se analiza del Consejo de Estado se advierte que para que se pueda
revocar un acto administrativo bajo las condiciones en comento, debe estar inmerso el
elemento del dolo, traducido en aquellas maniobras engañosas o fraudulentas que inducen
al sector de la administración pública responsable de producir el acto a incurrir en error –es
importante referirse al sector de la administración porque la maniobra fraudulenta puede
provenir del mismo Estado, empero, de una entidad diferente a la productora del acto o del
inferior jerárquico, si es la misma entidad, en cuyo caso quién revoque será el superior-.
Este elemento es un requisito sine quanon sin el cuál la administración no podrá revocar,
por lo tanto, la actuación administrativa se debe dirigir a reunir elementos de juicio que
indubitablemente lleven a la administración a adoptar una decisión en este sentido.

La anterior advertencia se hizo bajo los siguientes términos: “Y en esta intelección de la

norma es necesario hacer énfasis en el hecho de que la ocurrencia de medios ilegales debe
ser debidamente probada. Es decir, se requiere que la actuación fraudulenta aparezca
ostensiblemente, pues la revocación por ese motivo no puede ser fruto de una sospecha de
la administración. Debe darse una evidencia de que el acto ilícito ha ocurrido por medios
ostensiblemente fraudulentos y debidamente demostrada tal situación”.41

Ahora bien, se impone señalar antes de abordar la siguiente causal de revocación sin
consentimiento del particular, que la Sección Tercera del Consejo de Estado ha retomado
en reciente pronunciamiento la primera posición expuesta líneas atrás, esto es, que la
ocurrencia del silencio administrativo positivo hace revocable el acto presunto en dos
eventos: cuando se incurra en las causales del 69 o se obtenga por medios ilegales. 42 Ante lo
anterior, es menester expresar que esta decisión es una jurisprudencia aislada que se enruta
en contravía de la decisión de sala plena referida líneas atrás, por ende, no puede ser
acogida por los operadores judiciales de menor jerarquía (Tribunales y Jueces), no sólo
porque se torna en una sentencia contraria a la línea jurisprudencial decantada por la
máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo en pleno, sino también porque
constituye una tesis opuesta a postulados constitucionales como los de la igualdad, la buena
fe y los derechos adquiridos, tal como se ilustró a lo largo de este literal.

Publicación: Gaceta de la Corte Constitucional, 1995, Tomo 11, Págs 681 y ss.
41
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejera Ponente: Dra. Ana
Margarita Olaya Forero, Sentencia del 16 de julio de 2002.
42
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 4 de
diciembre de 2006. Expediente 10227. Consejero Ponente: Dr. Mauricio Fajardo Gómez. Extracto
jurisprudencial publicado en la revista de jurisprudencia y doctrina de Legis de Junio de 2007,
páginas 914 a 920
A pesar de lo expuesto en este literal, el nuevo Código de Procedimiento Administrativo
acabó con la posibilidad de revocar actos administrativos, sin necesidad de obtener el
consentimiento del titular del derecho carente de justo título, precisamente porque se
obtiene por medios ilegales. En efecto, el tercer inciso del artículo 97 del C.P.A. señala de
manera expresa: “Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o
fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará
al juez su suspensión provisional”. Esta decisión nos parece desafortunada, pues le quita a
la administración pública la potestad de revocar decisiones producto de comportamientos
ilícitos y la pone a depender de decisiones que emanan de un tercero (el Juez
Administrativo), en detrimento del erario público y el principio de legalidad. Piensese
simplemente en el hecho de que la solicitud de suspensión provisional no reúna los
requisitos que la ley exige para tramitarla y el Juez la niegue, en tal caso, la administración
tendrá que seguir reconociendo, por ejemplo, una mesada pensional obtenida por medios
ilegales, hasta que se decida en otro auto la suspensión del caso o en sentencia se declare la

nulidad de la decisión, lo cual puede implicar un lapso considerable, situación que resulta
absurda porque lo ilegal no puede tener protección por el derecho. En estos casos la
administración pública tendría que acudir al Juez penal para que este, en ejercicio de las
potestades que le permiten ordenar la cesación de los efectos del delito, le ordene a la
autoridad no aplicar el acto obtenido por medios ilegales.

Sin perder de vista lo explicado en el párrafo anterior, los eventos de revocación en sede
administrativa sin consentimiento del titular, por autorización especial del ordenamiento
jurídico superior, continúan incólumes. Por ejemplo: El Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar (ICBF) puede revocar, sin el consentimiento de los beneficiarios de una adopción,
cuando comete errores en el procedimiento administrativo y cuando se vulneran los
derechos fundamentales del menor o de la familia biológica del hijo adoptivo. Es decir que
un acto administrativo que aprueba una adopción se puede revocar por cuestiones de fondo
o de forma43.

Finalmente, no sobra reiterar lo esgrimido en líneas anteriores en el sentido de que el

beneficiario de un derecho reconocido por un acto administrativo que no se obtuvo por
medios ilegales, se convertirá en titular de mala fe del mismo, en el evento de que no preste
su consentimiento para revocarlo de una manera injustificada. En este caso a la
administración no le queda mas remedio que demandar su propio acto y solicitar a título de
reparación del daño los dineros que le siguió pagando al renuente a dar su consentimiento, a
partir del día siguiente de la firmeza de la decisión que dio por terminada de manera
insatisfactoria la actuación administrativa tendiente a revocar de oficio el acto
administrativo respectivo.

c).- Errores aritméticos o de hecho: En este evento estamos hablando de meros

formalismo o errores accidentales, que no inciden en el sentido de la parte resolutiva de la
decisión, como sería el caso de expresar que dos más dos es igual a tres (siendo este el
resultado justo) o que escriban camisa con “K” (Inciso 3ro del artículo 73, C.C.A.). Es
pertinente anotar que esta causal de revocatoria directa sin consentimiento del particular,
43
Corte Constitucional, Sentencia T-844 de noviembre 8 de 2011, Magistrado Ponente: Jorge
Ignacio Pretelt.
también esta contemplada en el nuevo Código de Procedimiento Administrativo, lo que
significa que la administración, en estos eventos, deberá adelantar un procedimiento
administrativo de oficio tendiente a corregir la decisión sin necesidad de obtener el
consentimiento del titular del derecho.

Frente a esta reglamentación, habría que pensar en el costo-beneficio del asunto y en la

vulneración de principios como los de eficiencia, celeridad y economía en los
procedimientos administrativos, pues no resulta de sentido común adelantar todo un
procedimiento administrativo, que se puede tornar en dispendioso en caso de que no resulte
sencillo citar al interesado, para proceder a corregir una situación simplemente formal que
no altera el sentido de la decisión, pues la decisión corregida debe ser notificada o
comunicada a todos los interesados. Lo anterior no quiere decir que no se requiera
procedimiento en este caso, lo que ocurre es que el mismo resultaría inocuo y desgastante a
la luz de la nueva codificación ante una publicitación tan exigente, que pudo haberse
obviado a través de la simple comunicación por cualquier medio hábil del acto corregido.

Veamos lo que expone el nuevo Código sobre el particular: “En cualquier tiempo, de oficio
o a petición de parte, se podrán corregir los errores simplemente formales contenidos en
los actos administrativos, ya sean aritméticos, de digitación, de transcripción o de omisión
de palabras. En ningún caso la corrección dará lugar a cambios en el sentido material de
la decisión, ni revivirá los términos legales para demandar el acto. Realizada la

corrección, esta deberá ser notificada o comunicada a todos los interesados, según
corresponda”. (Artículo 45 del C.P.A.).

d).- Funcionarios de Facto: Debido a que la administración pública no puede ofrecerle

ninguna garantía de estabilidad a una persona que logró vincularse a la función pública sin
reunir los requisitos del cargo que ocupa o estando inhabilitada para ostentarlo, se podrá
revocar el nombramiento sin necesidad de obtener consentimiento expreso. 44 Aún más si
fue vinculado para una jornada laboral, empero, se le reconoce una remuneración mayor a
su equivalente, la administración podrá revocar su nombramiento parcialmente y adaptarlo
a la jornada laboral realmente establecida, reduciendo el salario del Servidor Público,
habida cuenta que su remuneración extra es de facto y no corresponde al ordenamiento
jurídico45. Obviamente, cuando se trata de elecciones populares no es posible aplicar este
tipo de revocatoria directa, pues el elector sería el único con facultad de llevarla cabo. Por
otro lado, esta causal es jurisprudencial y, en atención a que frente a la misma no se
pronunció el nuevo código de Procedimiento Administrativo, consideramos que sigue
vigente.

e).- Pensiones reconocidas irregularmente: Es el caso contemplado en el artículo 19 de la

ley 797 del 23 de enero de 2003, al cual hacemos referencia más adelante. Aunque se
44
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Bogotá (D.C.),
Marzo 31 de 1992, Consejero Ponente: Joaquín Barreto Ruiz, Referencia: Expediente No. 4367.
Resoluciones Ministeriales. Actor: Doris Rios Millán.
45
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
Sentencia del 5 de marzo de 2004, expediente 1942-02, consejera ponente: Dra. Ana Margarita
Olaya Forero.
advierte que esta excepción desapareció por declaratoria de exequibilidad condicionada que
se comenta más adelante.

f).- Actos condición: Implican revocabilidad sin consentimiento del particular, porque
devienen de una situación abstracta a la cual se somete el beneficiario de la misma, con
previo conocimiento de causa. Ejemplos clásicos son los actos administrativos de libre
nombramiento y remoción o los de cartas de naturaleza. Cabe agregar que en el caso de la
facultad de libre nombramiento y remoción no es necesario adelantar procedimiento
administrativo alguno. Así mismo, es pertinente señalar que el nuevo Código de
Procedimiento Administrativo no tocó este asunto, por ende, sigue vigente en la actualidad
por la naturaleza de los actos condición.

g).- Revocación por orden judicial: Es el caso que por decisión judicial de la justicia
ordinaria (la justicia contenciosa anula actos administrativos), se ordena la revocación de
un acto administrativo, situación que debe estar expresamente contemplada en la ley. Por
ejemplo: el caso del artículo 609 del Código de Comercio, el cual permite que el Juez Civil
del Circuito ordene a la Superintendencia de Industria y Comercio, cancelar el registro
marcario por el uso indebido de una marca. Otro caso se encuentra contemplado en el
inciso segundo del numeral primero del artículo 681 del C.P.C., donde se regula el asunto
de los embargos y se dispone que si algún bien no pertenece al afectado, el registrador se
abstendrá de inscribir el embargo y lo comunicará al juez; si lo registra, éste de oficio o a
petición de parte ordenará la cancelación del embargo.

h).- Revocación de actos de adjudicación de bienes baldíos: De conformidad a lo

contemplado en el artículo 72 de la Ley 160 de 1994, el Incoder podrá revocar directamente
en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con
violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos. En
este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

En este caso la revocación directa procede cuando la resolución de adjudicación se expide

con violación de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias vigentes al
momento de su expedición. Si esto ocurre, el Incoder puede revocarla, en cualquier
momento, de oficio o a solicitud de parte o del Agente del Ministerio Público Agrario, sin
necesidad de consentimiento expreso y escrito del titular, aunque se haya acudido a los
tribunales administrativos para solicitar su nulidad, tal como lo dispuso el Decreto 230 del
30 de enero del 2008 expedido por el Ministerio de Agricultura. Lo que llama la atención
en este tópico es que la administración no pierde competencia para revocar así se le
notifique el auto admisorio de la demanda, lo que resulta contrario a lo dispuesto en el
C.C.A. y el C.P.A., por ende, podría predicarse en este caso una eventual ilegalidad del
Decreto Reglamentario por vulnerar normas en que debería fundarse.

Por otro lado, el mencionado decreto reglamentario reguló una figura jurídica similar a la
revocatoria directa: “la reversión”, a la luz de las competencias otorgadas al Incoder en la
Ley 1152 de 2007. Dicha figura opera cuando el adjudicatario particular o la entidad de
derecho público infringen las normas de conservación y aprovechamiento racional de los
recursos naturales renovables y del medio ambiente, cuando el particular incumple las
obligaciones y condiciones de la adjudicación o cuando la entidad de derecho público no
destina el terreno a la construcción de obras de infraestructura para la instalación o dotación
de servicios públicos o el desarrollo de actividades de interés social o estas no se ejecutan
dentro del término señalado. Desde nuestra óptica la reversión es una revocatoria directa
del acto de adjudicación pero por la ocurrencia de situaciones posteriores a la expedición
del acto administrativo, situación que compagina con la revocatoria clásica cuando la
decisión se torna en inconveniente o causa un agravio injustificado.

Finalmente se advierte que la revocación de actos de adjudicación de valdíos sin

consentimiento del particular, por estar consagrada en una norma especial, no resulta
afectada con el advenimiento del nuevo Código de Procedimiento Administrativo.

i).- Las decisiones adoptadas por las autoridades locales en materia de transporte
terrestre automor pueden ser revocadas por el Ministerio de Transporte sin
consentimiento del titular (Art. 60 de de la Ley 336 de 1996): Tal como ocurre con las
habilitaciones para operar que benefician a las empresas transportadoras. El Dr. Gustavo
Penagos sobre este caso concreto expone:

Un ejemplo de revocación de un acto administrativo, por no cumplir la condición

modal, lo ofrece la Ley 336 de 1996, (Estatuto Nacional del Transporte), que autoriza
en el artículo 11 conceder a las empresas interesadas en prestar servicio público de
transporte autorización para operar; pero en caso que no cumplan las condiciones en
las cuales deben operar, la administración puede revocar la habilitación (art. 15 de la
L. 336 de 1996).

El ejemplo de la revocación de la habilitación para los transportadores, a que se refiere

el artículo 15 de la Ley 336, demuestra que la reserva de revocación se dirige a
debilitar la confianza del particular en la permanencia indefinida del acto, lo cual
genera como efecto la elusión de indemnización por no haber cumplido con las
condiciones.

La habilitación para operar que se autoriza a los transportadores, más que conceder un
derecho tolera un uso temporal, y la administración puede aplicar la revocación, en los
casos previstos por el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, lo cual
constituye una excepción al principio de la intangibilidad de los actos administrativos
declarativos de derechos individuales.46

Al igual de lo expuesto en el literal anterior, esta forma de revocación sin consentimiento se

mantiene incólume a pesar del advenimiento del nuevo Código de Procedimiento
Administrativo, por encontrase contemplada en normativa especial.

j).- Los actos administrativos de nombramiento: Dado que este tipo de decisiones no
reconocen derecho alguno a favor del nombrado, quién sólo adquiere estabilidad relativa en
un cargo que goce de dicha característica, cuando se posesione en el mismo. En este sentido
se ha pronunciado el Consejo de Estado en los siguientes términos:

46
El Acto Administrativo, Tomo I, Ediciones Librería Del Profesional, Séptima Edición, páginas 336
y 337.
 La Sala ha tenido ocasión de manifestar que el acto que revoca un nombramiento, que
como bien lo expresa la parte demandante fue lo que sucedió en este asunto al
derogarse su designación como Gerente de la Caja de Previsón Departamental, no
necesita el consentimiento del empleado nombrado, ya que esta figura no se rige por las
normas consagradas en los arts. 73 y 74 del C.C.A., pues el nombramiento no es un acto
que cree o modifique una situación jurídica particular y concreta o que reconozca un
derecho de igual categoría.47

k).- Las licencias ambientales: En virtud de lo consagrado en el artículo 13 de la ley 23 de

1973, las autoridades ambientales tiene poder para revisar las condiciones de las licencias
ambientales, y si es del caso modificarlas o revocarlas sin consentimiento del titular de las
mismas, en caso de que los niveles de contaminación que se producen ya no sean
tolerables. El profesor Javier Tamayo Jaramillo explica esta potestad en los siguientes
términos:

Ahora, a medida que el desarrollo urbano o técnico lo exigen, el Estado puede

reconvenir zonas de forma tal que la contaminación se tolere o se restrinja, de acuerdo
con las necesidades. Zonas que en un momento se consideran como industriales, pueden
ser convertidas en residenciales, en cuyo caso, el Estado tiene toda la soberanía del
caso para imponer las medidas ambientales que las nuevas circunstancias exijan (art.
13 L. 23/73). En Consecuencia, el titular de la licencia ambiental no tiene un derecho
adquirido a contaminar indefinidamente, dentro de los mismos niveles autorizados
inicialmente.48

Obviamente esta potestad no se ve afectada por el nuevo Código de Procedimiento

Administrativo por estar contemplada en norma especial.

l).- Acto de adjudicación del contrato estatal: El inciso 3º del artículo 9º de la ley 1150
de 2007 que modificó la ley 80 de 1993, dispuso que dicho acto administrativo era
revocable por inhabilidad o incompatibilidad sobreviniente o cuando se obtuviera por
medios ilegales, veamos: “El acto de adjudicación es irrevocable y obliga a la entidad y al
adjudicatario. No obstante lo anterior, si dentro del plazo comprendido entre la
adjudicación del contrato y la suscripción del mismo, sobreviene una inhabilidad o
incompatibilidad o si se demuestra que el acto se obtuvo por medios ilegales, este podrá
ser revocado, caso en el cual, la entidad podrá aplicar lo previsto en el inciso final del
numeral 12 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993”. Esta norma no se verá afectada por el
nuevo Código dado que se trata de una norma especial.

m).- Revocación de adopciones: El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF)

puede revocar, sin el consentimiento de los beneficiarios de una adopción, cuando comete
errores en el procedimiento administrativo y cuando se vulneran los derechos
fundamentales del menor o de la familia biológica del hijo adoptivo. Es decir que un acto

47
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda –Subsección A-,
Consejero Ponente: Nicolas Pájaro Peñaranda. Bogotá D.C., veintitrés (23) de abril de mil
novecientos noventa y ocho (1998). Radicación número: 13509. Actor: Carlos Romero Martínez.
Demandado: Departamento del Amazonas.
48
Tratado de Responsabilidad Civil, Tomo I, Editorial Legis, Segunda Edición 2007, página 1228.
administrativo que aprueba una adopción se puede revocar por cuestiones de fondo o de
forma49.

n).- Las demás que contemple el legislador: Obviamente el legislador esta habilitado para
regular otras excepciones al principio de inmutabilidad de los actos administrativos de
conformidad con el interés general y en búsqueda de materializar los fines estatales.

3.- Aspectos procesales:

a).- Procede de manera oficiosa por la administración pública cuando se observen algunas
de las causales contempladas en el artículo 69 del C.C.A. o el 93 del C.P.A.

b).- Procede contra los actos administrativos frente a los cuales se hubieren ejercitado los
recursos por vía gubernativa. La limitación del artículo 70 del C.C.A. o del artículo 94 del
C.P.A., no opera cuando la revocatoria se utiliza como mecanismo de la administración.

c).- Frente al acto administrativo de revocatoria directa se podrán interponer los recursos
ordinarios y se podrá acudir a la jurisdicción contenciosa para que decida lo pertinente. En
este caso no se aplica la limitación contemplada en el artículo 72 del C.C.A. y en el artículo
96 del C.P.A., ya que la administración está iniciando un procedimiento administrativo de
oficio que altera una situación jurídica en cabeza de un particular.

d).- Cuando la administración hace uso de la revocatoria directa, inicia de oficio un

procedimiento administrativo tendiente a revocar un acto administrativo particular y
concreto, por tanto se hace necesario que la administración aplique todas las normas
reguladoras de los procesos administrativos iniciados de oficio, con el objeto de que se le
proteja el debido proceso al afectado con la decisión, y con un objetivo muy preciso, se le
permita tener la opción de escuchar los motivos que llevan a la administración a revocar el
acto que reconoce un derecho y así, pueda decidir si presta o no su consentimiento. En este
sentido el parágrafo del artículo 97 del C.P.A., es claro en señalar que en el trámite de la
revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa.

Si se trata del silencio administrativo positivo encuadrado dentro de las causales

contempladas en el artículo 69 del C.C.A., o de la obtención de decisión favorable por
medios ilegales, o de alguno de los otros eventos contemplados en la ley donde no se
necesita prestar el consentimiento y a los cuales se les aplica la primera parte del C.C.A., el
objeto es que se le permita al afectado presentar pruebas y contradecir las que se obtengan
durante la actuación administrativa. Y si se trata de la imposición de una sanción o de una
carga, la citación al particular afectado busca que éste pueda aportar elementos de juicio
que fortalezcan aún más el acto administrativo revocatorio. Esto es lo que contempla el
inciso primero del artículo 74 del C.C.A. Ahora, es pertinente anotar que algunos de los
eventos que permitían revocar actos administrativos sin consentimiento del particular
fueron derogados por el nuevo Código de Procedimiento Administrativo, tal como se
precisó líneas atrás, como consecuencia, en relación con los procedimientos administrativos
iniciados de oficio tendientes a revocar actos administrativos en esos casos puntuales y que
49
Corte Constitucional, Sentencia T-844 de noviembre 8 de 2011, Magistrado Ponente: Jorge
Ignacio Pretelt.
se adelanten bajo la égida de la nueva normativa, se aplica lo comentado en el párrafo
anterior.

El Consejo de Estado ha expresado sobre el particular lo siguiente: “... para proceder a la

revocación de los actos administrativos de carácter particular y concreto, es imprescindible
adelantar una actuación administrativa, cuya existencia y objeto debe ser comunicada a

quienes con ella puedan resultar afectados en forma directa. A dicha actuación se aplicará,
en lo pertinente, lo dispuesto por el Código Contencioso Administrativo en materia de
citación a terceros (art. 14) de pruebas (art. 34) de oportunidad para los interesados de
expresar sus opiniones como base de decisión (art. 88).”50

De lo anterior se puede concluir, que la revocatoria directa podría considerarse en si misma,

un motivo que obliga a la administración a iniciar un procedimiento administrativo de
oficio con todas las etapas que lo componen (Actuación Administrativa, Publicitación del
acto y Vía gubernativa).

e).- En la revocatoria directa iniciada de oficio, esta se podía promover y producir en

cualquier tiempo, siempre que en la Jurisdicción Contencioso Administrativa no dictara y
notificara a la entidad auto admisorio de demanda contra el acto administrativo que se
pretende revocar (Art. 71, C.C.A. e inciso primero del art. 95 del C.P.A.). Sin embargo, el
nuevo Código de Procedimiento Administrativo sometió la viabilidad de la revocatoria
directa ejercida de oficio al término de caducidad para el control judicial del acto que se
pretende revocar, lo que implica que la revocatoria directa en estos casos ya no se puede
realizar en cualquier tiempo (artículo 94 del C.P.A.). En caso de que se revoque en sede
administrativa a pesar de la notificación del auto admisorio de la demanda, el juez
Administrativo deberá inaplicar el acto que revoca y resolver de fondo el asunto.

f).- Mediante este mecanismo la administración no puede obtener el reembolso de lo que

hubiere pagado, ya que sus efectos rigen hacia el futuro, y solo a través de las acciones
judiciales podrá obtener el mencionado reconocimiento. 51 Empero, sólo si trata de
beneficiarios de mala fe, porque los de buena fe no están obligados a devolver lo obtenido
con la decisión revocada.

Por otra parte, el particular de buena fe afectado con la revocación, podrá hacer uso de la
reparación directa con el objeto de obtener una reparación del daño ocasionado con la
misma a través de una indemnización de perjuicios, tal como se precisa más adelante.

50
Consejo de Estado, Sección Primera, Auto de mayo 2 de 1996, Exp. 3751. Magistrado Ponente
Juan Alberto Polo Figueroa.
51
Sobre el particular, el Consejo de Estado ha dicho: “Se declarará la nulidad del artículo tercero
en lo pertinente a la orden de reembolso de las sumas canceladas por concepto de la pensión de
jubilación, pues en este evento tales sumas sólo serán pasibles de ser recuperadas por la
administración a través del ejercicio de las acciones contenciosas pertinentes (...) por cuanto el
acto de revocación es una decisión administrativa que rige hacia el futuro. En esa medida, la
recuperación de los dineros indebidamente pagados sólo es posible lograrlo por conducto del
juez,...”. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 16 de julio
de 2002, expediente IJ-029, Consejera Ponente: Ana Margarita Olaya Forero.
El profesor Libardo Rodríguez Rodíguez considera que la revocatoria directa por ilegalidad
rige hacia el pasado, equiparándola con la declaratoria de nulidad en sede judicial, al paso
que la revocatoria por inconveniencia o daño especial, agrega el connotado doctrinante, rige
hacia el futuro. Esta posición no es de recibo dado que somos partidarios de que la nulidad
rige hacia el futuro, aunado a que por seguridad jurídica y derechos adquiridos, los actos
administrativos no pueden tener efectos ex tunc.52

F. Particularidades:

1.- Revocación de actos contractuales: De conformidad a lo consagrado en el articulo 68

de la ley 80 de 1993, los actos contractuales se podrán revocar en cualquier tiempo, siempre
y cuando no se hubiere proferido sentencia ejecutoriada sobre el asunto. En este caso se

amplía la posibilidad de revocar este tipo de actos administrativos, ya que el espíritu de la

ley 80 es buscar que las controversias contractuales, en su mayoría se arreglen directamente
con la administración, evitando así la intervención de la jurisdicción contenciosa
administrativa. En los demás aspectos se aplica el Código Contencioso Administrativo o el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el
caso. Esta misma regla se aplica cuando se pretende revocar fallos disciplinarios (Inciso
2º del artículo 125, Ley 734 de 2002).

2.- Revocatoria en la conciliación administrativa (revocación automática): El artículo

71 de la ley 446 de 1998 trae una tercera modalidad, además de las contempladas en el
primer inciso del artículo 69 del C.C.A. y el primer inciso del artículo 93 del C.P.A., para
hacer efectiva la revocatoria de un acto administrativo, y es el caso de que en una audiencia
de conciliación se llegue a un acuerdo parcial o total sobre los aspectos económicos de un
acto administrativo, siempre y cuando se presenten las causales contempladas en el artículo
69 del C.C.A. y el artículo 93 del C.P.A. El mencionado artículo consagra: “... cuando
medie Acto Administrativo de carácter particular, podrá conciliarse sobre los efectos
económicos del mismo si se da alguna de las causales del artículo 69 del Código
Contencioso Administrativo, evento en el cual, una vez aprobada la conciliación, se
entenderá revocado el acto y sustituido por el acuerdo logrado...”, es decir una revocación
ipso facto o automática, sin necesidad de acto administrativo que la ordene.

3.- Revocación de pensiones reconocidas irregularmente: El artículo 19 de la ley 797 del

23 de enero de 2003, autorizaba a la administración pública para revocar actos
administrativos que reconocieran pensiones, sin necesidad de obtener el consentimiento
expreso del particular, siempre y cuando, a través de un procedimiento administrativo
iniciado de oficio, se detectara que la pensión se obtuvo sin el cumplimiento de los
requisitos legales para el derecho de la pensión o de la prestación económica o se
demostrara de manera plena que el reconocimiento se hizo con base en documentación
falsa. Sin embargo, el artículo anotado fue objeto de control constitucional y la Corte
Constitucional procedió a declarar la exequibilidad condicionada de dicho artículo en la
sentencia C-835 de 23 de septiembre de 2003 en los siguientes términos, conforme lo
explica el Consejo de Estado:
52
Ver: RODRÍGUEZ R. Libardo, Derecho Administrativo General y Colombiano,
Decimosextaedición, 2008, Temis, página 320.
 (i) Una vez revisado y definido un asunto, en virtud de la facultad conferida en el
artículo 19 de la ley 797 de 2003, la administración no puede seguirlo
cuestionando indefinidamente.
(ii) El incumplimiento de requisitos a que se refiere la norma debe ser
determinante para la definición de la situación prestacional.
(iii) Si de la revisión del reconocimiento prestacional se evidencia que hay un
incumplimiento de los requisitos legales, para la revocatoria del acto “(…)
será necesario el consentimiento expreso y escrito del titular, y en su defecto, el
de sus causahabientes. De no lograrse este consentimiento, la entidad emisora
del acto en cuestión deberá demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo (…)”.
(iv) Pero si el incumplimiento de requisitos está tipificado como delito,
debidamente comprobado, procede la revocatoria del acto aun sin el
consentimiento del particular afectado. (…).
(v) En cualquier caso la determinación de las irregularidades debe ser
consecuencia del procedimiento con base en lo establecido en los artículos 14,
28, 34, 35 y 74 del Código Contencioso Administrativo.53

Del aparte jurisprudencial trascrito se infiere que la excepción a la inmutabilidad de los

actos administrativos que contemplaba el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 desapareció

con la sentencia de constitucionalidad referida, por ende, en la práctica esta norma no

agregó nada nuevo a lo ya dispuesto en el Código Contencioso Adminsitrativo. Sin

embargo, es importante señalar que, por ser esta norma especial, no puede verse afectada
por el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y, por tanto, la misma posibilita la
revocatoria sin consentimiento del titular del derecho, cuando se obtiene el status pensional
por medios ilegales, aun durante la vigencia el nuevo Código de Procedimiento
Administrativo.

Es pertinente anotar que las mesadas obtenidas de buena fe, no podrán ser recuperadas por
la administración a través de la vía jurisdiccional (Numeral 2do del artículo 136 del
C.C.A.), empero, las obtenidas de mala fe, son perfectamente perseguibles por la
administración pública a través de la acción de reparación directa. Por otro lado,
consideramos que esta excepción sólo operaba por razones de ilegalidad, no de
inconveniencia o agravio injustificado.

En reciente pronunciamiento de la Corte Constitucional, se ordenó mediante sentencia de

tutela que una pensión que había sido revocada debía seguirse pagando hasta que se
demostrara la mala fe del particular54. Prima facie podría colegirse que la Corte mediante
esta decisión dejó sin efectos el artículo 19 de la ley 797 del 23 de enero de 2003, sin
embargo, a nuestro modo de ver y luego de examinar con detenimiento la parte motiva de
la providencia en comento, se llega a la conclusión de que en dicho evento se adoptó la
53
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
Sentencia de 16 de abril de 2009. Consejero Ponente: Dr. Victor Hernando Alvarado Ardila.
Extracto jurisprudencial publicado en la revista de jurisprudencia y doctrina de Legis de Agosto de
2009, páginas 1267 a1270.
54
Corte Constitucional, Sentencia T-460 de junio 7 de 2007, Magistrado Ponente: Marco Gerardo
Monroy Cabra.
decisión en el sentido descrito, en atención a que durante el procedimiento revocatorio se
vulneró el debido proceso y el derecho de defensa del pensionado, por tanto, la facultad
consagrada en la ley 797 de 2003 se mantiene incólume, pues si se adelanta el trámite con
respeto de la garantías constitucionales anotadas, la legalidad de la revocación es
indiscutible. Aunque, se reitera, en la práctica la excepción a la inmutabilidad de los actos
administrativos en este caso, desapareció con la exequibilidad condicionada que se comentó
en este numeral.

4.- Reparación directa cuando la administración pública revoca o deroga un acto

administrativo de manera unilateral en detrimento de un particular que hubiere
actuado de buena fe: Cuando la administración pública revoca o deroga un acto
administrativo lo esta sacando del mundo jurídico, lo que implica que pierde su vigencia y
por ende deja de producir efectos jurídicos. En estos eventos es imposible demandar el acto
administrativo revocado o derogado a través de la acción de nulidad o de nulidad y
restablecimiento del derecho porque el acto administrativo no existe y ante la jurisdicción
contencioso administrativa sólo se pueden demandar actos administrativos que existan so
pena de rechazo de la demanda55. Por tanto al perjudicado no le queda más remedio que
demandar en acción de reparación directa al interior de la cual se revisará la legalidad o
ilegalidad del acto administrativo revocado o derogado y en caso de detectarse la ilegalidad,
habrá lugar a la reparación del daño por tornarse en antijurídico, siempre y cuando tal
irregularidad provenga de la administración y no como consecuencia del actuar del

administrado. En este sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado en los siguientes

términos:
“En casos como el presente, se debe considerar la acción de reparación directa dado
que el acto administrativo que presuntamente generó los perjuicios desapareció del
ordenamiento jurídico, en el momento en que la administración reconoció su error.

En esas circunstancias, es posible afirmar que el daño que se causa a los administrados
únicamente se torna antijurídico en el momento en que la administración, reconociendo
la ilegalidad del acto, decide retirarlo del ordenamiento jurídico. Con anterioridad a
ello, el acto se encontraba protegido por la presunción de legalidad y, en consecuencia,
los efectos que generaba se reputaban legales.

En efecto, si se entiende, como lo ha expuesto la jurisprudencia, que únicamente es

indemnizable el daño antijurídico y que dicha calificación se obtiene de constatar que el
ordenamiento jurídico no le ha impuesto a la víctima el deber de soportarlo es posible
afirmar que el daño causado por un acto administrativo cobijado por la presunción de
legalidad no es antijurídico sino en el momento en que la administración reconoce que

55
Sin embargo en algunas providencia el Consejo de Estado insiste en la posibilidad de demandar
actos administrativos derogados o revocados con el objeto de impedir la reproducción del acto por
parte de la administración pública (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Quinta, Sentencia del 21 de julio de 2005, Expediente: 3706. Consejero Ponente: Dr.
Reinaldo Chavarro Buriticá), argumento que consideramos errado, toda vez que en primer lugar, la
derogación o revocatoria tienen los mismos efectos de la nulidad, por tanto el Juez es
incompetente para pronunciarse sobre la misma por inexistencia de objeto litis y, en segundo lugar,
la administración pública debe cuidarse de reproducir un acto considerado por ella misma como
ilegal, en caso contrario, las acciones disciplinarias, penales y de repetición no darían espera.
 el acto es ilegal, lo retira del ordenamiento jurídico y, por lo mismo, desaparece el
deber de los administrados de soportarlo.

En conclusión, es procedente la acción de reparación directa para obtener la

indemnización de perjuicios causados por un acto administrativo que ha sido revocado
por la administración.

Lo anterior no obsta para que, como se dijo en la providencia del 19 de abril de 2001, el
juez deba analizar si efectivamente el acto revocado era ilegal, si dicha ilegalidad se
produjo como consecuencia de la actuación de la administración y si los perjuicios
causados son indemnizables”.56

Ahora bien, no se puede descartar que existe la posibilidad de demandar la nulidad del acto
administrativo que revocó o derogó la decisión de oficio, sin embargo, una posible nulidad
no provocaría que el acto administrativo revocado o derogado vuelva a la vida jurídica
habida cuenta que, a pesar de que el evento por el cual dejó de existir desapareció del
mundo jurídico, es imprescindible su reproducción para que nazca nuevamente a la vida
jurídica57. Por tanto, a título de reparación del daño, en la respectiva demanda se podría
pedir una indemnización de perjuicios porque el acto administrativo revocado ya no
producirá más efectos jurídicos, salvo, se reitera, que se reproduzca, en cuyo evento la
indemnización operaría por el lapso en que no produjo tales efectos.

Sin perder de vista lo expuesto en este numeral, el Consejo de Estado, en reciente

pronunciamiento, cambió la posición jurisprudencial cuyo aparte se trascribió líneas atrás,
pues consideró que la interposición de una acción de reparación directa como consecuencia
de la revocatoria directa de un acto administrativo, cuando ha expirado el término para
promover la acción de nulidad y restablecimiento, evidencia una conducta omisiva del
particular, pues no demandó la decisión en término oportuno. Por eso, y para evitar que el
objeto y la naturaleza de las acciones contenciosas se sometan a la voluntad del
demandante, decidió que los perjuicios que se deriven de un acto administrativo particular y
concreto revocado directamente solo pueden reclamarse a través de una acción de

reparación directa, si la revocatoria ocurre antes de que caduque la acción de nulidad y

restablecimiento del derecho58.

56
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 7 de
julio de 2005. Expediente 27842. Magistrado Ponente: Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez.
Publicada en la revista de jurisprudencia y doctrina de legis de octubre de 2005, páginas 1391 a
1393.
57
En este caso se sigue la regla consagrada en el artículo 14 de la ley 153 de 1887, la cual es del
siguiente tenor: “Una ley derogada no revivirá por la solas referencias que a ella se hagan, ni por
haber sido abolida la ley que la derogó. Una disposición derogada solo recobrará su fuerza en la
forma en que aparezca reproducida en una ley nueva.”
58
Ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia 76001233100019950162801 (15652) de
mayo 13 de 2009, Consejera Ponente: Myriam Guerrero. Así mismo: Consejo de Estado
2500023260001998-0128601 (27422) de mayo 13 de 2009, Consejero Ponente: Ramiro Saavedra.
Extracto jurisprudencial publicado en la revista de jurisprudencia y doctrina de legis de noviembre
de 2009, páginas 1818 a 1829.
Este pronunciamiento es desafortunado desde nuestra óptica por varias razones, así:

 Cuando la administración pública adopta una decisión ésta se presume legal y con la
misma crea un ambiente de confianza legítima, por ende, la revocatoria del acto
administrativo es una transgresión a dicho principio y como consecuencia se
produce un daño antijurídico que debe ser indemnizado en caso de que se generen
perjuicios.
 Considerar que el interesado, al ejercer el recurso extraordinario de revocatoria
directa, busca revivir el término que dejó caducar, es presumir su mala fe,
presunción contraria a nuestro ordenamiento jurídico (art. 83 de la C.P.).
 Aunque el nuevo código de procedimiento administrativo limitó la facultad de
revocar los actos administrativos al término de caducidad de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho (art. 94 del C.P.A.), norma que convalidó la
providencia que en este momento se critica y frente a la cual no estamos de acuerdo
como se señaló en su oportunidad, consideramos que con la posición jurisprudencial
que se reprocha, se restringe el acceso efectivo a la administración de justicia, pues
se imposibilita al administrado interponer el recurso extraordinario de revocatoria
directa en cualquier tiempo, o a la administración ejercer dicha facultad sin límite
temporal, y, por ende, el perjudicado no podrá solicitar la indemnización de
perjuicios a través de la acción de reparación directa como consecuencia de dicha
revocación, si la misma no opera dentro de tal término.
 Como corolario de lo expuesto en el punto anterior, actos administrativos ilegales,
inconvenientes o que causen un agravio injustificado, no podrán ser revocados
luego de que opere la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho que los podía controlar judicialmente, lo que generará decisiones que
continuarán causando daños antijurídicos con el respaldo del ordenamiento jurídico,
situación inaceptable en un Estado de Derecho, pues volver perenne e intocable la
ilegalidad por término indefinido, sin posibilidad de corrección ni de reparación del
daño a través de la indemnización de perjuicios correspondiente, es una burla al
principio de legalidad.

5.- terminación anormal de proceso judicial: Señala el parágrafo del artículo 95 del
C.P.A. que si en el curso de un proceso judicial, hasta antes de que se profiera sentencia de
segunda instancia, de oficio o a petición del interesado o del Ministerio Público, las
autoridades demandadas pueden formular oferta de revocatoria de los actos administrativos
impugnados previa aprobación del Comité de Conciliación de la entidad. La oferta de
revocatoria señalará los actos y las decisiones objeto de la misma y la forma en que se
propone restablecer el derecho conculcado o reparar los perjuicios causados con los actos
demandados.

Si el Juez encuentra que la oferta se ajusta al ordenamiento jurídico, ordenará ponerla en

conocimiento del demandante quien deberá manifestar si la acepta en el término que se le
señale para tal efecto, evento en el cual el proceso se dará por terminado mediante auto que
prestará mérito ejecutivo, en el que se especificarán las obligaciones que la autoridad
demandada deberá cumplir a partir de su ejecutoria.