Revue de La Gestion Depenses Publiques RDC

Public Disclosure Authorized
République du Congo
Revue de la gestion des dépenses publiques
et de la responsabilité financière (PEMFAR)
Mettre en œuvre des réformes de la gestion des finances publiques
pour stimuler la croissance et assurer le partage de la prospérité
Revue de la gestion des dépenses publiques
et de la responsabilité financière (PEMFAR)
Mettre en œuvre des réformes de la gestion des finances publiques

pour stimuler la croissance et assurer le partage de la prospérité
Mai 2015
Département de la gestion macroéconomique et budgétaire

Exercice financier du gouvernement
1er janvier – 31 décembre
Équivalents monétaires
Taux de change en vigueur au 15 mai 2015
Unité monétaire = Franc CFA (FCFA)
1,00 USD = 573,34 FCFA
Poids et mesures
Système métrique
Vice-président Makhtar Diop
Directeurs des opérations Eustache Ouayoro/Jan Walliser/Ahmadou Moustapha
Ndiaye
Représentants résidents Sylvie Dossou/Djibrilla Adamou Issa
Directeur principal de la pratique Marcelo Guigale
Directeur de la pratique John Panzer
Directeur sous-régional de la pratique Albert G. Zeufack
Chef d’équipe Fulbert Tchana Tchana
Table des matières
Remerciements............................................................................................................................................... xi
Sigles et abréviations .................................................................................................................................... xiii
Résumé analytique ...................................................................................................................................... xvii

Justification et objectifs ........................................................................................................................................ xvii
Analyse de questions clés de politique économique................................................................................................ xix
Principaux messages et recommandations de politiques économiques ................................................................... xxv
Matrice des principales recommandations de politiques ..................................................................................... xxxii
PARTIE I : Espace macroéconomique et budgétaire ....................................................................................... 1
CHAPITRE 1 : Contexte macroéconomique et budgétaire............................................................................. 3

1.1. Structure de l’économie et des finances publiques du Congo .............................................................................3
1.1.1. Structure économique ...........................................................................................................................3
1.1.2. Structure des finances publiques ...........................................................................................................5
1.2. Performance économique 2008–2013 ...............................................................................................................7
1.2.1. Performance économique 2008–2013...................................................................................................7
1.2.2. Résultats budgétaires sur la période 2008–2012 ..................................................................................13
1.2.3. Analyse de la viabilité des finances publiques ......................................................................................17
1.3. Perspectives macroéconomiques et exigences financières 2015–2020 ...............................................................18
CHAPITRE 2 : Marge budgétaire au Congo ................................................................................................ 21

2.1. Dynamiques récentes des principales sources de recettes du gouvernement ......................................................22
2.2. Perspectives à moyen et à long termes des ressources naturelles et leurs incidences sur
l’enveloppe globale des ressources ....................................................................................................................27
2.3. Capacité du gouvernement congolais à gérer les recettes pétrolières et à s’ajuster à leur volatilité ......................30
2.4. Recommandations ...........................................................................................................................................31
PARTIE II : Revue des dépenses publiques ................................................................................................... 35
CHAPITRE 3 : Composition des dépenses publiques et principale source de pression budgétaire............... 37

3.1. Analyse des dépenses publiques ......................................................................................................................38
iii
3.1.1. Tendance de répartition : changement de répartition budgétaire vers les secteurs
économiques et sociaux .......................................................................................................................38
3.1.2. Analyse des dépenses réelles ................................................................................................................41
3.1.3. Distribution fonctionnelle des dépenses totales réelles, base paiement .................................................42
3.2. Structure des investissements publics ...............................................................................................................43
3.3. Questions de l’exécution du budget .................................................................................................................44
3.4. Efficacité des dépenses publiques au Congo .....................................................................................................48
3.4.1. Efficacité générale du gouvernement du Congo ..................................................................................48
3.4.2. Questions spécifiques relatives au récent projet d’investissement .........................................................51
3.4.3. Investissements publics sur fonds propres............................................................................................56
3.5. Recommandations de Politiques ......................................................................................................................58
CHAPITRE 4 : Revue des dépenses publiques par secteur ........................................................................... 61

4.1. Revue des dépenses publiques dans le secteur agricole......................................................................................62
4.1.1. Contexte du secteur de l’agriculture ....................................................................................................63
4.1.2. Budget alloué au secteur agricole.........................................................................................................65
4.1.3. Exécution budgétaire dans le secteur de l’agriculture ...........................................................................67
4.1.4. Efficacité globale et efficience des investissements dans l’agriculture ....................................................69
4.1.5. Cohérence des dépenses du gouvernement au PND ............................................................................71
4.1.6. Recommandations ..............................................................................................................................72
4.2. Revue des dépenses publiques dans le secteur de l’éducation ............................................................................73
4.2.1. Contexte du secteur de l’éducation .....................................................................................................75
4.2.2. Allocation budgétaire au secteur de l’éducation ..................................................................................78
4.2.3. Taux d’exécution budgétaire dans le domaine de l’éducation ...............................................................80
4.2.4. L’efficacité globale et l’efficacité des investissements dans l’éducation ..................................................82
4.2.5. Dépenses en faveur de l’éducation et de l’équité ..................................................................................86
4.2.6. Recommandations ..............................................................................................................................88
4.3. Revue des dépenses publiques dans le secteur de la santé ................................................................................90
4.3.1. Contexte du secteur de la santé ...........................................................................................................91
4.3.2. Allocation budgétaire et dépenses dans le secteur de la santé ...............................................................94
4.3.3. Efficacité et efficience des dépenses publiques dans le secteur de la santé ...........................................100
4.3.4. Recommandations ............................................................................................................................104
4.4. Revue des dépenses publiques dans le secteur de l’énergie ..............................................................................105
4.4.1. Contexte du secteur de l’énergie........................................................................................................107
4.4.2. Allocation budgétaire pour le secteur ................................................................................................108
4.4.3. Taux d’exécution budgétaire des dépenses sur l’énergie......................................................................108
4.4.4. Efficience des investissements dans le secteur de l’énergie ..................................................................110
PARTIE III : Évaluation des systèmes de gestion des finances publiques .................................................... 117
CHAPITRE 5 : Système de planification et processus budgétaire ............................................................... 119

5.1. Programmation et cycle budgétaires ..............................................................................................................120
5.1.1. Préparation du budget ......................................................................................................................120
iv République du Congo – Revue de la gestion des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEMFAR)
5.1.2. Rédaction des budgets des ministères ................................................................................................123
5.1.3. Préparation de l’ensemble du Budget ................................................................................................124
5.1.4. Adoption du budget par le Parlement ...............................................................................................128
5.1.5. L’ensemble du Budget .......................................................................................................................128
5.2. Exécution du budget .....................................................................................................................................129
5.3. Système de décaissement ...............................................................................................................................134
5.3.1. Comptes publics ...............................................................................................................................134
5.3.2. Élaboration des comptes du Trésor et lois de règlement .....................................................................136
5.3.3. Système de Trésorerie ........................................................................................................................136
5.3.4. Gestion de la Trésorerie .....................................................................................................................137
5.4. Recommandations .........................................................................................................................................138
CHAPITRE 6 : Revue de la gestion des finances publiques ........................................................................ 143

6.1. Contexte et Aperçu........................................................................................................................................145
6.1.1. État de récentes réformes de la GFP ..................................................................................................145
6.1.2. Principaux défis institutionnels bloquant la mise en œuvre efficace des réformes de la GFP ..............146
6.2. Cadre juridique et Institutionnel ..................................................................................................................149
6.2.1. Cadre juridique ................................................................................................................................149
6.2.2. Cadre institutionnel avec l’accent sur l’investissement public ............................................................149
6.2.3. Risques financiers .............................................................................................................................151
6.2.4 Recommandations ............................................................................................................................151
6.3. Crédibilité du budget, exhaustivité, transparence, et budgétisation basée sur les stratégies..............................151
6.3.1. Crédibilité budgétaire .......................................................................................................................151
6.3.2. Exhaustivité et transparence budgétaire .............................................................................................154
6.3.3. Budgétisation basée sur les stratégies .................................................................................................156
6.4. Comptabilité, enregistrement et rapports.......................................................................................................157
6.5. Prévisibilité et contrôle tant interne qu’externe de l’exécution budgétaire .......................................................160
6.5.1. Relations entre les administrations fiscales et les contribuables ..........................................................160
6.5.2. Gestion de trésorerie et réglementation des dépenses .........................................................................162
6.5.3. Contrôles internes des dépenses non salariales ...................................................................................163
6.5.4. Audits internes et externes ................................................................................................................164
6.6. Pratiques des bailleurs de fonds......................................................................................................................167
CHAPITRE 7 : Revue du système des marchés publics .............................................................................. 169

7.1. Contexte et aperçu ........................................................................................................................................170
7.2. Réforme de la passation des marchés de 2009 ................................................................................................171
7.2.1. État du cadre législatif et réglementaire .............................................................................................171
7.2.2. État du cadre institutionnel et des capacités de gestion .....................................................................171
Table des matières v

7.2.3. État des opérations et pratiques du marché de la passation des marchés publics ................................172
7.2.4. État de l’intégrité et de la transparence du système ............................................................................172
7.3. Évaluation du système de passation des marchés publics ................................................................................173
7.3.1. Cadre législatif et réglementaire (CL&R) ..........................................................................................177
7.3.2. Cadre institutionnel et capacité de gestion ........................................................................................179
7.3.3. Opérations de passation de marchés et pratiques du marché .............................................................182
7.3.4. Intégrité et transparence du système de passation des marchés ..........................................................184
Matrice des recommandations .................................................................................................................... 187
Références ................................................................................................................................................... 207
Annexe ........................................................................................................................................................ 209
Liste des tableaux

Tableau 1.1 : Taux de croissance du PIB selon les pays, en pourcentage .......................................................................7
Tableau 1.2 : Recettes de l’État, 2003–2013 ..............................................................................................................14
Tableau 2.1 : Composition des recettes du gouvernement ..........................................................................................23
Tableau 2.2: Part des recettes pétrolières et non pétrolières en pourcentage PIB ........................................................26
Tableau 3.1 : Allocation budgétaire en pourcentage du budget total...........................................................................40
Tableau 3.2 : Allocations budgétaires .........................................................................................................................40
Tableau 3.3 : Allocation budgétaire par secteurs prioritaires, en pourcentage du budget total (2008–2011) ...............41
Tableau 3.4 : Taux d’exécution du budget par type de dépenses, en pourcentage........................................................45
Tableau 3.5 : Indices de l’efficacité des dépenses du gouvernement ............................................................................50
Tableau 3.6 : Rentabilité économique des projets d’infrastructure .............................................................................52
Tableau 3.7 : Coût d’infrastructures routières ............................................................................................................55
Tableau 3.8 : International – Coût unitaire de routes, en US$/km .............................................................................55
Tableau 4.1 : Certains pays d’Afrique subsaharienne (ASS) — Potentiel agricole, 2005–2010....................................63
Tableau 4.2 : Rendements de manioc, maïs et plantain, 2008–2012 (t/ha) ................................................................64
Tableau 4.3 : Quelques chiffres de production de bétail, 2007–2012 .........................................................................65
Tableau 4.4 : Taux d’exécution des dépenses du secteur agricole, 2008–2012 (en pourcentage) .................................68
Tableau 4.5 : Poids des dépenses réelles de l’éducation et des dépenses totales de dépenses
dans le PIB au cours de la période 2008–2013 ......................................................................................78
Tableau 4.6 : Allocation intrasectorielle au cours de la période 2008–2013 ................................................................79
Tableau 4.7 : Taux d’exécution du budget (pourcentage) par ministère, 2008–2012 ..................................................81
Tableau 4.8 : Taux de mortalité du nouveau-né, infantile, et néonatale selon les pays d’ASS, 2011 ............................94
Tableau 4.9 : République du Congo — Dépenses sectorielles du MEH au cours de la période 2008–2013..............109
Tableau 4.10 : Évolution de l’énergie électrique .........................................................................................................112
Tableau 5.1 : Différences entre les montants des projets, la tranche annuelle du CDMT et
les parts stratégiques du ministère de la Santé et de la Population en 2014 ..........................................127
Tableau 6.1 : Résumé des scores PEFA .....................................................................................................................147
Tableau 6.2 : Résumé des scores PEFA de certains pays ............................................................................................148
Tableau 6.3 : Les transferts et les subventions provenant du budget de l’État à des organisations
indépendantes en dehors de l’administration décentralisée (en milliards de FCFA) .............................154
vi République du Congo – Revue de la gestion des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEMFAR)
Tableau 7.1 : État d’achèvement des piliers du système de passation des marchés publics .........................................173
Tableau 7.2 : Certains pays – Évaluation du système de passation des marchés ........................................................177
Tableau A1.1 :République du Congo – Sélection d’indicateurs macroéconomiques, 2010–2017 ...............................209
Tableau A2.1 :République du Congo – Impact de la baisse des prix de pétroles sur les recettes du gouvernement ......210
Tableau A2.2 :République du Congo – Potentiel Minier ...........................................................................................211
Tableau A2.3 :République du Congo – Impact du prix de matières premières sur les recettes du gouvernement ........212
Tableau A3.1 :Distribution fonctionnelle des dépenses totales réelles – Base de Paiement 2008–2012
(2008 milliards de FCFA) ...................................................................................................................213
Tableau A3.2 :République du Congo – Budget du niveau infranational de gouvernement.........................................213
Tableau A7.1 :Pays choisis – Dernière évaluation du CPIR .......................................................................................216
Tableau A8.1 :Liste des personnes consultées lors des missions du PEMFAR .............................................................217
Liste des figures

Figure 1.1 : Part du PIB, 2000–2013 .........................................................................................................................4
Figure 1.2 : Part dans le PIB des principaux secteurs non pétroliers ...........................................................................4
Figure 1.3 : Part du PIB des principaux secteurs non pétroliers ..................................................................................5
Figure 1.4 : Composition des recettes du gouvernement ............................................................................................5
Figure 1.5 : Part du budget total du gouvernement par secteur ..................................................................................7
Figure 1.6 : Croissance annuelle des secteurs non pétroliers .......................................................................................8
Figure 1.7 : Contribution des secteurs au PIB ............................................................................................................8
Figure 1.8 : Tendances du PIB et du RNB par habitant, 2002–2013 en dollars US ...................................................9
Figure 1.9 : Taux de chômage ....................................................................................................................................9
Figure 1.10 : Inflation IPC ........................................................................................................................................10
Figure 1.11 : IPC, moyenne annuelle d’inflation pour certains pays...........................................................................10
Figure 1.12 : Tendance du principal taux directeur de la BEAC ................................................................................11
Figure 1.13 : TIAO en taux annuel moyen et ratio du crédit domestique du secteur privé au PIB .............................11
Figure 1.14 : Certains indicateurs du secteur financier ...............................................................................................12
Figure 1.15 : Ratio du compte courant en% du PIB ..................................................................................................12
Figure 1.16 : Taux de change effectif réel et nominal (2005 = 100) ............................................................................13
Figure 1.17 : Ratio des recettes publiques par rapport au PIB de certains pays ...........................................................13
Figure 1.18 : Taux de croissance des recettes de l’État, 2003–2013 ............................................................................14
Figure 1.19 : Tendances des recettes et dépenses publiques ........................................................................................14
Figure 1.20 : Composition des dépenses ....................................................................................................................15
Figure 1.21 : Ratio de dépenses par rapport au PIB de certains pays ..........................................................................15
Figure 1.22 : Excédent budgétaire par rapport au PIB, 2003–2013 ...........................................................................16
Figure 1.23 : Ratio de la dette extérieure au PIB des pays pétroliers de l’Afrique de l’Ouest,
de l’Est et centrale .................................................................................................................................16
Figure 1.24 : Sources de financement des infrastructures ...........................................................................................17
Figure 1.25 : Croissance annuelle du PIB, 2013–2020 ..............................................................................................18
Figure 1.26 : Part du pétrole, des mines et du secteur non extractif au PIB, 2008–2020 ............................................19
Figure 1.27 : Volatilité des secteurs pétrolier et minier au Congo (taux de croissance annuelle), 2000–2013 ..............19
Figure 2.1 : Part des recettes publiques (hors subventions) dans le PIB de certains pays, 2008–2011. ......................22
Figure 2.2 : Taux de croissance des éléments des recettes pétrolières .........................................................................24
Table des matières vii

Figure 2.3 : Taux de croissance des éléments des recettes pétrolières .........................................................................25
Figure 2.4 : Exécution des revenus budgétaires ........................................................................................................27
Figure 2.5 : Scénario des prix du pétrole ..................................................................................................................29
Figure 2.6 : Recettes pétrolières comme part des recettes du gouvernement .............................................................29
Figure 2.7 : Recettes minières comme part des recettes du gouvernement ................................................................30
Figure 3.1 : Structure globale des allocations budgétaires en pourcentage du budget total (2008–2013) ..................39
Figure 3.2 : Allocation budgétaire, part de l’allocation totale, en pourcentage ..........................................................39
Figure 3.3 : Dépenses budgétaires (part de dépenses totales, en pourcentage)...........................................................42
Figure 3.4 : Mise en œuvre des dépenses du budget .................................................................................................45
Figure 3.5 : Taux d’exécution budgétaire .................................................................................................................46
Figure 3.6 : Efficacité des dépenses publiques ..........................................................................................................48
Figure 3.7 : Efficacité des dépenses du gouvernement selon les pays, indice IGSOR ................................................49
Figure 3.8 : Efficacité des investissements publics selon les pays, indice IPCOR ......................................................51
Figure 3.9 : Coût de 7 m de chaussée selon les pays, en millions d’US$/km.............................................................56
Figure 3.10 : Coût de 9 m de chaussée selon les pays, en millions d’US$/km.............................................................56
Figure 3.11 : Nombre moyen d’entreprises achetant des documents d’appel d’offres,
les soumissionnaires, et les soumissionnaires acceptés pour examen détaillé selon les pays .....................56
Figure 3.12 : Ratio de l’allocation budgétaire à la population (en millions de FCFA pour 1000 par habitant)............58
Figure 4.1 : Taux de croissance de l’agriculture et total des dépenses du gouvernement, 2008–2012 ........................66
Figure 4.2 : Ratio de l’agriculture par rapport aux dépenses totales et au PIB agricole ..............................................66
Figure 4.3 : Part de l’agriculture dans le budget total selon les pays, moyenne
2008–2011 ...........................................................................................................................................66
Figure 4.4 : PIB du secteur agricole .........................................................................................................................67
Figure 4.5: Taux d’exécution du secteur de l’agriculture, 2003–2007 ......................................................................69
Figure 4.6 : Taux d’exécution budgétaire dans le secteur de l’agriculture selon les pays, 2008–2011.........................69
Figure 4.7 : Taux de croissance du PIB du secteur agricole 2000–2013 ....................................................................70
Figure 4.8 : Taux d’inscription par sexe et par niveau d’éducation, 2005 et 2011 .....................................................76
Figure 4.9 : Pays d’ASS – Taux net d’inscription primaire et taux d’accès à l’enseignement supérieur .......................77
Figure 4.10 : Taux de rétention par niveau d’éducation .............................................................................................77
Figure 4.11 : Allocations budgétaires pour des secteurs choisis, 2008–2012 ...............................................................79
Figure 4.12 : Évolution des dépenses publiques et des dépenses en éducation
(courant et investissement), 2008–2012 ...............................................................................................79
Figure 4.13 : Part des allocations budgétaires en éducation dans le budget total de certains pays, 2008–2011............80
Figure 4.14 : Taux d’exécution du budget du secteur de l’éducation ..........................................................................81
Figure 4.15 : Taux d’exécution du budget du secteur de l’éducation selon les pays .....................................................81
Figure 4.16 : Pourcentage d’enseignants formés et PTR dans l’école primaire selon les pays d’ASS, circa 2011 ..........82
Figure 4.17 : Niveau de scolarité de la main-d’œuvre, 2005 et 2011 ..........................................................................84
Figure 4.18 : Frontière d’efficience en éducation, 2008–2013 ....................................................................................84
Figure 4.19 : Taux de chômage par niveau d’éducation, 2005–2011 ..........................................................................85
Figure 4.20 : Taux de rendement par niveau d’éducation, national et féminin, 2005–2011 .......................................86
Figure 4.21 : Répartition des étudiants inscrits et de la population d’âge scolaire par quintile ....................................87
Figure 4.22 : Analyse de l’incidence des retombées des dépenses publiques pour l’éducation, 2011............................87
viii République du Congo – Revue de la gestion des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEMFAR)
Figure 4.23 : Courbe de Lorenz pour les dépenses de consommation des ménages et les dépenses publiques consacrées
à l’éducation par niveau ........................................................................................................................88
Figure 4.24 : Avantages d’éducation par niveau .........................................................................................................89
Figure 4.25 : Structure du système de santé publique.................................................................................................92
Figure 4.26 : Allocation budgétaire du gouvernement, taille du MSP ........................................................................95
Figure 4.27 : Certains pays de l’ASS – Dépenses de santé du gouvernement comme part du PIB et
des dépenses du gouvernement, 2011 (en pourcentage) ........................................................................95
Figure 4.28 : Certains pays de l’ASS – Dépenses de santé du gouvernement comme part du PIB et
des dépenses du gouvernement, taux moyen, 2008–2011 (en pourcentage) ..........................................96
Figure 4.29 : Structure du système de budgétisation et des dépenses du gouvernement dans
le secteur de la santé..............................................................................................................................97
Figure 4.30 : Budget et exécution budgétaire du ministère de la santé........................................................................98
Figure 4.31 : Exécution du budget de santé du gouvernement, 2007–2011 ...............................................................98
Figure 4.32 : Exécution du budget de santé du gouvernement, 2004–2007 ...............................................................98
Figure 4.33 : Exécution du budget de santé du gouvernement selon les pays, 2008–2011..........................................99
Figure 4.34 : Source des dépenses de santé, 2009–2010 .............................................................................................99
Figure 4.35 : Structure des dépenses annuelles de santé des ménages (sur fonds propres non
remboursables), en 2010–2011 (en pourcentage) ..................................................................................99
Figure 4.36 : Structure des dépenses de santé du gouvernement et des ménages par catégorie et
en fonction de fournisseur, 2010 (en millions de FCFA de chaque année et pourcentage)...................100
Figure 4.37 : Frontière d’efficience en santé, 2008–2013 .........................................................................................101
Figure 4.38 : Dépenses de santé par le gouvernement et les ménages dans les quintiles ............................................102
Figure 4.39 : Déclaration des cas de maladie et visites auprès des fournisseurs de soins de santé ...............................102
Figure 4.40 : Visites auprès des structures sanitaires par type de fournisseur et quintile de dépenses .........................103
Figure 4.41 : Accès au traitement antipaludique par dépenses de quintile ................................................................103
Figure 4.42 : Raisons pour lesquelles les services de santé n’ont pas été utilisés dans des
cas nécessaires, 2011–2012 .................................................................................................................104
Figure 4.43 : Taux d’exécution du budget dans le secteur de l’énergie ......................................................................110
Figure 4.44 : Taux de croissance du PIB du secteur 2000–2013...............................................................................111
Figure 4.45 : Évolution des pertes de réseaux et de capacités dans le secteur de l’énergie ..........................................112
Figure 4.46 : Certains pays de l’ASS – Coûts cachés ................................................................................................112
Figure 4.47 : Certains pays de l’ASS – Tarif résidentiel effectif à 100 kWh...............................................................113
Figure 4.48 : Parts du budget des ménages consacrés à l’électricité, 2005 .................................................................113
Figure 5.1 : Changements dans les prévisions budgétaires de certains ministères, 2008–2014. ...............................124
Figure 5.2 : Budgets prévisionnels du PND de certains ministères, 2011–2014 .....................................................124
Figure 5.3 : Prévision des recettes budgétaires, 2008–2014 ....................................................................................125
Figure 5.4 : Prévision des dépenses, 2008–2014 ....................................................................................................125
Figure 5.5 : Prévision des dépenses en capital, 2008–2014.....................................................................................126
Figure 5.6 : Montants restants à payer en 2012 et 2013 (en milliards de FCFA) ....................................................132
Figure 5.7 : Évolution des transferts publics aux administrations locales ................................................................133
Figure 6.1 : Crédibilité budgétaire du Congo, selon le score PEFA .......................................................................152
Figure 6.2 : Crédibilité budgétaire dans certains pays, selon le score PEFA ............................................................152
Table des matières ix

Figure 6.3 : Exhaustivité et transparence budgétaire, selon le score PEFA ..............................................................155
Figure 6.4 : Certains pays – Exhaustivité et transparence budgétaire, selon le score PEFA ......................................155
Figure 6.5 : Comptabilité budgétaire, enregistrement et rapports du Congo, selon le score PEFA ..........................159
Figure 6.6 : Sélection de pays – Comptabilité budgétaire, enregistrement et rapports, selon le score PEFA ............159
Figure 6.7 : Prévisibilité de la GFP du Congo, selon le score PEFA........................................................................161
Figure 6.8 : Sélection de pays – Prévisibilité de la GFP, selon le score PEFA ...........................................................161
Figure 6.9 : Réclamations contre les administrations fiscales ..................................................................................162
Figure 6.10 : Audit de vérification externe de la GFP, score PEFA ...........................................................................166
Figure 6.11 : Sélection de pays – Audit de vérification externe de la GFP, score PEFA .............................................166
Figure 7.1 : République du Congo – Scores cumulés des marchés publics par piliers de l’OCDE/CAD .................173
Figure 7.2 : Certains pays – Scores cumulés des marchés publics ...........................................................................174
Figure 7.3 : MAPS 2014........................................................................................................................................175
Figure 7.4 : Pays retenus – Cadre législatif et réglementaire ...................................................................................177
Figure 7.5 : Pays retenus – Cadre institutionnel et capacité de gestion ...................................................................180
Figure 7.6 : Certains pays – Opérations de passation de marchés et pratiques du marché.......................................183
Figure 7.7 : Pays sélectionnés – Intégrité et transparence du système de passation des marchés ..............................185
Liste des encadrés

Encadré 1.1 : Implication de la nouvelle règle budgétaire sur les dépenses courantes...................................................17
Encadré 2.1 : Modèle utilisé pour simuler la dynamique des recettes pétrolières du gouvernement .............................28
Encadré 3.1 : Indicateurs de l’efficacité des dépenses publiques ..................................................................................49
Encadré 3.2 : Analyse coûts-avantages et méthodologie de ratio de coût .....................................................................52
Encadré 4.1 : Programmes agricoles............................................................................................................................71
Encadré 4.2 : Efficacités interne et externe..................................................................................................................82
Encadré 4.3 : Diagnostic de dépenses budgétaires pour 2008–2012 .........................................................................110
Encadré 5.1 : Processus théorique de sélection des projets ........................................................................................122
Encadré 5.2 : Processus de perception des recettes ....................................................................................................130
Encadré 5.3 : Processus d’exécution des dépenses .....................................................................................................130
Encadré 5.4 : Chaîne de la dépense publique pour les contrats de travaux ................................................................139
Encadré 7.1 : Processus de passation des marchés .....................................................................................................176
Encadré A2.1: Perspectives minières au Congo ..........................................................................................................211
Encadré A5.1 : Résumé du processus normatif de préparation du budget.......................................................................... 214
Encadré A5.2: République du Congo – Exemples de manque de documentations détaillées
dans les rapports du CCDB ................................................................................................................215
x République du Congo – Revue de la gestion des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEMFAR)
Remerciements
C eci est le rapport final de la Revue des dépenses publiques et de la responsabilité financière
(PEMFAR) de la République du Congo entreprise par la Banque mondiale, en étroite
collaboration avec le Gouvernement du Congo, la Banque africaine de développement
(BAD), la Commission de l’Union européenne (UE), le Fonds monétaire international (FMI), le
Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), la Coopération française et l’Agence
Française de Développement (AFD). La coordination générale de ce rapport a été assurée par M.
Jean-Christophe Okandza (Directeur général du plan et du développement) et M. Nicolas Okandzi
(Directeur général du budget) du Gouvernement ; M. Emmanuel Pinto Moreira (économiste en chef
et chef de programme de la République du Congo) et M. Fulbert Tchana Tchana (économiste-pays
principal pour la République du Congo) de la Banque mondiale ; M. Matteo Sirtori (chef de secteur
de la gouvernance, de l’économie et des secteurs sociaux) et Mme Cristina Mosneaga (chef de pro-
gramme du secteur économique) de l’UE; M. Pierre Toko (spécialiste en gouvernance financière) et
M. Nouridine Dia (économiste résident) de la BAD ; Mme Dalia Hakura (chef de mission) et M. Jules
Tchikaya-Gondhet (économiste résident) du FMI ; Mme Ginette Mondongou-Camara (conseillère
économique) du PNUD ; Mme Dominique Anouilh (attachée à la coopération française) ; Mme
Khadidja Kadri (conseillère technique de la coopération française) de la coopération française ; et
M. Achille Olloy (responsable de projet de développement humain) au niveau de l’AFD. Enfin,
M. Emmanuel Pinto Moreira et M. Jean-Christophe Okandza ont présidé le comité du PEMFAR,
alors que M. Etaki Wa Dzon (économiste résident) s’est occupé de la gestion courante du comité.
Ce rapport est basé sur un programme de travail d’analyses mené conjointement par la Banque
mondiale, le gouvernement, l’UE et la BAD comprenant les éléments suivants : premièrement,
une analyse des tendances de l’allocation et de l’exécution budgétaire sur la période 2008–2013,
menée conjointement par une équipe de la Banque mondiale dirigée par Fulbert Tchana Tchana
et une équipe gouvernementale du ministère des Finances et de la Planification dirigée par Jean
Claude Iwanga (Directeur des prévisions budgétaires). Deuxièmement, une analyse du rendement
et des besoins de financement de quatre principaux secteurs économiques (l’agriculture, l’édu-
cation, la santé et l’énergie), pour lesquels des études approfondies ont été préparées. La Banque
mondiale a participé à l’élaboration du document de base pour l’agriculture, l’éducation et la
santé ; la BAD à celui sur le secteur de l’énergie. Troisièmement, l’évaluation de la gestion des
finances publiques a été réalisée en étroite collaboration avec les Directions générales du budget
xi
et du Trésor, qui dirigent la mise en œuvre des réformes s’appuyant sur les documents de base du PEFA 2014
de la gestion financière. Deux documents de base ont été (dirigé par Cristina Mosneaga de l’UE) et sur le rapport
préparés : le PEFA appuyé par l’UE, et l’évaluation de la relatif aux investissements publics (dirigé par Nicolas
gestion financière des investissements publics appuyée Lockpe et Bella Diallo). Le chapitre 7 a été préparé par
par la Banque mondiale. Quatrièmement, une évalua- Fulbert Tchana Tchana, Sidy Diop et Clément Kimpuni
tion du processus de passation des marchés publics a été Tukeba Lessa à partir du document d’information préparé
réalisée par la Banque mondiale. par Jean-Claude Mabushi (Rapport MAPS).
Un projet préliminaire de tous les chapitres et plans Karima Laouali Ladjo (assistante de programme,
d’action de la matrice de ce document a été discuté avec GMFDR), Josiane Maloueki Louzolo (assistante de pro-
des homologues du gouvernement en février 2015 et les gramme, AFMCG), Lydie Ahodehou (assistante de pro-
commentaires reçus lors de ces consultations ont été pris gramme, GMFDR) and Maude Valembrum (assistante
en compte lors de la finalisation du rapport. de programme, GMFDR) ont fourni une précieuse aide
M. Fulbert Tchana Tchana, le chef d’équipe, a dans la préparation du rapport. Le rapport a bénéficié de
dirigé la rédaction du rapport. Plus précisément, le la relecture de Nathan Weatherdon. En outre, l’équipe
résumé analytique a été préparé par Fulbert Tchana voudrait également remercier Amadou Oumar Ba,
Tchana et Emmanuel Pinto Moreira. Le chapitre 1 a été Mahine Diop, Meskerem Mulatu, Hadia Nazem Samaha,
préparé par Fulbert Tchana Tchana et Etaki Wa Dzon. Leopold Sedogo, Kirsten Lori Hund, Franck M. Adoho,
Le chapitre 2 a été préparé par Fulbert Tchana Tchana. Clarence Tsimpo Nkengne, Delphine Moretti (FMI),
Le chapitre 3 a été préparé par Fulbert Tchana Tchana à Maximilien Queyranne (FMI), Guy Jenkinson (FMI) et
partir des contributions d’Éphraïm Kebede, de Christian Cameron McLoughlin (FMI) pour leurs commentaires et
Lambert Nguena et de Boubacar Diallo. Le chapitre 4 a suggestions sur une version antérieure de ce document.
été préparé par Fulbert Tchana Tchana avec des contri- Par ailleurs, le rapport a été traduit de l’anglais par Daniel
butions de Boubacar Diallo à partir de documents tels Nzau et a été édité par JPD Systems.
que la Revue des dépenses publiques (RDP) en agriculture Les collègues examinateurs sont : Blanca Moreno-
(de Gaston Gohou), la RDP en énergie (dirigée par Pierre Dodson (économiste en chef, GMFDR), Joel A. Turkewitz
Toko de la BAD) et la RDP du secteur du développement (spécialiste en chef du secteur public, GGODR) et Hana
humain 2014 (RDP HD 2014, dirigée par Cristina Polackova Brixi (chef de programme, MNCO5).
Isabel Panasco Santos). Le chapitre 5 a été préparé par L’équipe a bénéficié de l’appui et des conseils de
Fulbert Tchana Tchana et Etaki Wa Dzon à partir des Yisgedullish Amde (coordonnatrice du programme-pays,
documents de base du PEFA 2014 (dirigé par Matteo AFCC2), Sylvie Dossou/Djibrilla A. Issa (représen-
Sirtori et Cristina Mosneaga de l’UE) et du rapport sur la tants résidents, AFMCG), Kevin Carey (économiste en
gestion financière des investissements publics (dirigé par chef, GMFDR), Albert G. Zeufack (directeur sectoriel,
Nicolas Lockpe et Bella Diallo). Le chapitre 6 a été pré- GMFDR), et Eustache Ouayoro/Jan Walliser/Ahmadou
paré par Fulbert Tchana Tchana à partir de contributions Moustapha Ndiaye (Directeurs des opérations, AFCC2).
xii République du Congo – Revue de la gestion des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEMFAR)
Sigles et abréviations
AFD Agence Française de Développement

BAD Banque africaine de développement
AICD Diagnostic des infrastructures nationales en Afrique
ARMP Autorité de régulation des marchés publics
ASYCUDA Système automatisé de traitement des données douanières
AWP Plans de travail annuel
BCR Ratio coûts –bénéfices
BD Dossiers d’appel d’offres
BEAC Banque des États de l’Afrique centrale
BdP Balance des paiements
BIRD Banque internationale pour la reconstruction et le développement
BRICS Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud
CBA Analyse coûts-avantages
CCA Caisse congolaise d’amortissement
CCDB Cour des comptes et de discipline budgétaire
CDMT Cadre de dépenses à moyen terme
CEC Centrale électrique du Congo
CEMAC Communauté économique et monétaire d’Afrique centrale
CEPI Centre des études et d’évaluation des projets d’investissement
CFAA Évaluation de la responsabilité financière du pays
CGAF Compte général des administrations financières
CGMP Cellule de gestion des marchés publics
CISPIP Commission d’identification et de sélection des projets d’investissement public
CL&R Cadre législatif et réglementaire
CNLCCF Commission nationale de lutte contre la corruption, la concussion et la fraude
COMEG La Congolaise des médicaments essentiels et génériques
CPAR Revue analytique sur la passation des marchés
CPIP Document analytique sur la passation des marchés
CREFIAF Conseil régional de formation des institutions supérieures de contrôle des
finances publiques de l’Afrique francophone subsaharienne
CSEPPP Comité de suivi et d’évaluation des politiques et programmes publics
CSI Centre de santé intégré
xiii
CSS Circonscription socio-sanitaire MEH Ministère de l’Énergie et de
DAAF Directions des affaires financières et l’Hydraulique
administratives MEPSA Ministère de l’Enseignement
DDS Direction départementale de la santé primaire et secondaire, chargé de
DGCB Direction générale du contrôle budgétaire l’alphabétisation
DGB Direction générale du budget MES Ministère de l’Enseignement supérieur
DGDDI Direction générale des douanes et droits METPFQE Ministère de l’Enseignement technique
indirects et professionnel, de la Formation
DGH Direction générale des hydrocarbures qualifiante et de l’Emploi
DGID Direction générale des impôts et des MFM Macro Fiscal Management
domaines MH Ministère des Hydrocarbures
DGGT Délégation générale des grands travaux MIC Pays à revenu intermédiaire
DGPD Direction générale du plan et du MIGA Agence multilatérale de garantie des
développement investissements
DSA Analyse de la soutenabilité de la dette MSP Ministère de la Santé et la Population
DSM Gestion de la demande MPA Ministère de la Pêche et de
DSRP Document de stratégie pour la réduction l’Aquaculture
de la pauvreté MPC Magminerals Potasses Congo
ECOM Enquête congolaise auprès des ménages MPD Projet de développement minier
pour le suivi et l’évaluation de la pauvreté NER Taux net de scolarisation
EDSC Enquête démographique et de santé au NGO Organisation non gouvernementale
Congo NHA Comptes nationaux de la santé
EESIC Enquête sur l’emploi et le secteur informel NIU Numéro d’identification unique
au Congo OAC Observatoire anti-corruption
FCFA Franc de la communauté financière de OCAM Organisation commune africaine et
l’Afrique centrale malgache
GFP Gestion des finances publiques OCDE/CAD Organisation de coopération et de
ITIE Initiative pour la transparence des développement économiques / Comité
industries extractives d’assistance au développement
IGE Inspection générale d’État OHADA Organisation pour l’harmonisation en
IGF Inspection générale des finances Afrique du droit des affaires
IGSOR Coefficient marginal des dépenses du OMD Objectifs du Millénaire pour le
gouvernement développement
IMF Fonds monétaire international OPPA Ordre de paiement par anticipation
IPCOR Coefficient marginal des investissements PAAGIP Plan d’action pour l’amélioration de la
publics gestion des investissements publics
LFC Lampes fluorescentes compactes PAGGFP Plan d’action gouvernemental de
LORFE Loi organique relative au régime financier gestion des finances publiques
de l’État PAP Plan d’action prioritaire
MAE Ministère de l’Agriculture et de l’Élevage PASEC Programme d’analyse des systèmes
MAPS Méthodologie d’évaluation des systèmes de éducatifs de la CONFEMEM
passations des marchés PEFA Dépenses publiques et évaluations
MEFPPPI Ministère des Finances financières
xiv République du Congo – Revue de la gestion des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEMFAR)
PEMFAR Revue de la gestion des finances publiques SFG Statistiques financières du
et de la responsabilité financière gouvernement
PER Revue de la dépense publique SFI Société financière internationale
PIB Produit intérieur brut SIBEC Système informatique du budget et
PIM Gestion des investissements publics l’économie du Congo
PIMI Indice de la gestion des investissements SIDERE Système intégré des recettes et
publics dépenses de l’État
PIMR Revue de la gestion des investissements SIGMAP Système intégré de gestion des
publics marchés publics
PIP Programme d’investissements publics SNE Société nationale d’électricité
PIT/IRP Impôt sur le revenu des particuliers SNPC Société nationale des pétroles du
PME Petite et moyenne entreprises Congo
PND Plan national de développement ASS Afrique subsaharienne
PNDS Plan national de développement sanitaire SYDONIA Système douanier automatisé
PNUD Programme des Nations Unies pour le SYSCOHADA Système comptable OHADA
développement SYSTAF Système de traitement automatisé
Pp Point de pourcentage fiscal
PPP Partenariat public-privé TIAO Taux d’intérêt des appels d’offres
PPTE Pays pauvres très endettés TIR Taux interne de rentabilité
PTF Productivité totale des facteurs TSB Taux de scolarité brut
PTR Ratio élèves-enseignants TVA Taxe sur la valeur ajoutée
PVNB Valeur actuelle des bénéfices nets TVET Enseignement technique et
QUIBB Questionnaire unique d’indicateurs de professionnel et formation
base de bien-être USD/ US$ Dollar américain
RDC République Démocratique du Congo UDEAC Union douanière des États de
RDP Revue des dépenses publiques l’Afrique centrale
REER Taux de change effectif réel UE Union européenne
RGCP Règlement général de comptabilité UEMOA Union économique et monétaire
publique ouest-africaine
RNB Revenu national brut VIH/SIDA Virus de l’immunodéficience
SARIS Société agricole de raffinage industriel de humaine / Syndrome de
sucre l’immunodéficience acquise
SCMBF Comité permanent du cadre macro-
économique et budgétaire
Sigles et abréviations xv
Résumé analytique
Justification et objectifs
La République du Congo possède de nombreuses ressources qui peuvent être mises à profit
pour bâtir une économie solide et robuste. Ces ressources sont : le pétrole, les minerais, les terres
arables et une population jeune. Le Congo est le quatrième plus grand producteur de pétrole parmi
les pays d’Afrique centrale et occidentale, tant en termes de production totale (260 000 barils par
jour) qu’en termes de production par habitant. Le pays est doté d’importants minerais tels que
le fer et la potasse, qui ne sont pas encore exploités, d’une vaste superficie de terres arables, qui
pourraient se révéler utiles dans le développement de l’agriculture, ainsi que d’une population
jeune — qui, si suffisamment instruite, pourrait constituer une main-d’œuvre dynamique por-
teuse d’effets bénéfiques sur la croissance économique.
Toutefois, le Congo reste un État fragile qui se remet doucement de la période de conflit
et d’instabilité qui a marqué le pays entre 1990 et 2002. Le pays a également été instable après
son indépendance en 1960, connaissant depuis des périodes de changement politique parfois
marquées par la violence. Dans ce contexte, la gestion des problèmes économiques et financiers
au Congo n’a pas joui d’un environnement stable. Les institutions financières du gouvernement
(comme le Trésor, le Budget, etc.) sont encore sous-développées et manquent clairement de plans
de dotation et de gestion des ressources humaines.
S’appuyant sur le cours élevé du pétrole et un faible niveau de la dette, le pays a
connu un environnement macroéconomique stable ces dernières années. Le Congo a
atteint le point d’achèvement au titre de l’Initiative PPTE en 2010 ; il en a résulté une forte
diminution du fardeau de sa dette. Cette situation, en plus du cours élevé du pétrole entre
2010 et 2013, a mené à une croissance moyenne du PIB de 4,4 % pour cette période. Le sec-
teur non pétrolier a progressé à un taux moyen d’environ 8 %, tandis que l’inflation à 4,1 %
est restée relativement modérée au cours de la même période, bien qu’au-dessus des critères
de convergence de 3 % de la CEMAC. La balance du compte courant a été également posi-
tive, à 1,3 % du PIB.
Ces conditions favorables ont libéré une certaine marge budgétaire et le gouverne-
ment a puisé dans ses importantes recettes pétrolières pour combler l’important déficit
du pays en termes d’infrastructures de base. Les importantes recettes pétrolières et le faible
xvii
paiement du service de la dette ont aidé le gouverne- ainsi qu’à un système non réglementé de passation des
ment à atteindre un niveau élevé d’excédents budgé- marchés publics.
taires (12,8 % du PIB en moyenne de 2004 à 2013). Afin d’améliorer l’efficacité de ses dépenses,
Depuis 2006, il a utilisé une quantité substantielle de le gouvernement a adopté un certain nombre de
ses recettes pour accroître le niveau de ses investisse- réformes de la gestion des finances publiques. Trois
ments dans les infrastructures publiques. Entre 2010 et grandes réformes ont été adoptées : i) le Plan d’action
2013, les dépenses d’investissement du gouvernement du gouvernement de la gestion des finances publiques
(18,8 % du PIB) ont été plus élevées que les dépenses (PAGGFP) en 2006 ; ii) le Plan d’action pour l’amélio-
courantes (13,8 % du PIB). ration de l’investissement (PAAGIP) en 2008 ; et iii) le
Toutefois, les revenus de la croissance et des code des marchés publics en 2009.
investissements n’ont pas été distribués de façon uni- Parallèlement, d’importantes innovations
forme. Le taux de pauvreté n’a que légèrement diminué ont eu lieu pour renforcer la gestion des finances
au cours des dernières années, et il est bien au-dessus de publiques. Parmi celles-ci : i) l’introduction du
celle des pays ayant le même niveau de revenu. Sur base SYSTAF et un Numéro d’identification unique, ce
du sondage ECOM de 2011, le taux de pauvreté est qui a permis à l’administration fiscale d’enregistrer
passé de 50,7 % en 2005 à seulement 46,5 % en 2011. tous les contribuables sur un seul fichier ; ii) la mise
La pauvreté est plus importante dans les zones rurales, en place dans l’administration des douanes du logiciel
touchant 75,6 % de la population, contre 32,3 % dans SYDONIA pour un meilleur contrôle de l’assiette fis-
les zones urbaines. Le taux de pauvreté diminue avec le cale et pour sécuriser les recettes douanières ; iii) l’amé-
niveau de scolarité ; il s’élève à 53,2 % chez les ménages lioration de la transparence et de la gouvernance dans
dont les chefs n’ont pas fait d’études, contre 15,4 % chez le secteur du pétrole par la certification trimestrielle
ceux qui ont fréquenté les universités. des recettes pétrolières ; iv) la création d’un service
Au cours des dernières années, l’efficacité des d’informatisation au ministère des Finances ; et
dépenses publiques a été un défi majeur pour le pays, (v) l’adoption d’un décret détaillant et simplifiant le
principalement en raison des faiblesses du système circuit des dépenses et les rôles respectifs des principaux
national de gestion des finances publiques. L’efficacité intervenants.
et la qualité des dépenses publiques en infrastructures Toutefois, bon nombre de ces réformes ont
restent faibles malgré une montée en puissance des rencontré des problèmes de mise en œuvre, en par-
dépenses en capital au cours des dernières années. Cela tie à cause du manque de coordination entre les
est attesté par de fréquentes pannes d’électricité et d’un ministères. Après avoir atteint le point d’achèvement
réseau routier encore en mauvais état. Les grands inves- au titre de l’initiative PPTE, le gouvernement a dissous
tissements n’ont pas encore abouti à une réduction la structure responsable de la coordination des réformes
substantielle des lacunes dans le domaine social et en économiques. Bon nombre d’entre elles n’avaient pas
matière d’infrastructures. De 2000 à 2013, le pays a de date butoir durant la phase de mise en œuvre. Pour
dépensé en moyenne environ 300 milliards de FCFA par le PAGGFP, les décrets d’application se rapportant à la
an dans les infrastructures, ce qui représente environ un comptabilité publique et à la nomenclature budgétaire
tiers de son PIB par habitant. La question de l’efficacité de la nouvelle loi organique de septembre 2012 sont
des investissements publics est importante au Congo, toujours manquants. La Cour des comptes et de disci-
comme l’a mis en évidence Dabla-Norris et al. (2011), pline budgétaire (CCDB) n’a pas encore commencé à
en classant le pays avant-dernier en termes d’efficacité des examiner l’efficacité des revues judiciaires et parlemen-
dépenses d’investissement public. Ce manque d’effica- taires. Pour le PAAGIP, les ressources avaient été allouées
cité était alors dû à de mauvaises pratiques de sélection, dans le budget de 2010 pour procéder à des études
d’évaluation et de suivi des projets d’investissements préliminaires de faisabilité, mais ces études n’ont pas
xviii République du Congo – Revue de la gestion des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEMFAR)
encore débuté. Quant au processus du CDMT, achevé Analyse de questions clés de
en 2010 aux niveaux central et sectoriel, il n’est tou- politique économique
jours pas utilisé systématiquement dans le processus de
budgétisation. Les délais de traitement de la chaîne des Première question : Comprendre les
dépenses du code des marchés publics révisé en 2011 facteurs économiques fondamentaux qui
sont trop longs ; le système doit encore être amélioré ont conduit à la constitution d’une marge
pour être opérationnel. budgétaire importante entre 2008 et 2013
Par conséquent, l’objectif principal du et expliquer la perspective d’une marge
PEMFAR est d’alimenter le débat national au sujet budgétaire tendue dans les années à venir.
de la mise en œuvre de la réforme budgétaire, fis- De 2008 à 2013, le Congo a tiré profit des prix élevés
cale, des marchés publics et de décaissement. Le du pétrole et de l’allègement substantiel de sa dette
gouvernement a mis en œuvre des réformes budgétaires après être parvenu au point d’achèvement au titre
et fiscales, y compris celle des marchés publics et de de l’initiative en faveur des pays pauvres endettés
décaissement. Toutefois, le Congo est actuellement (PPTE). Au cours de cette période, le prix du pétrole
confronté à une faible exécution budgétaire dans cer- a atteint en moyenne 100 $US le baril, alors qu’il était
tains ministères de tutelle, à une dégradation de la d’environ 20 $US le baril de 1990 à 2002. De 2002 à
reddition des comptes pour les dépenses, et toujours à 2012, le prix du pétrole a quintuplé. En 2010, le Congo
des services publics de moindre qualité. Ce PEMFAR est parvenu à atteindre le point d’achèvement au titre
constitue une occasion d’engager un dialogue construc- de l’initiative PPTE. Suite à cela, la quasi-totalité de sa
tif avec les membres du gouvernement sur l’amélio- dette (aux débiteurs faisant partie du processus PPTE
ration de la mise en œuvre et de la coordination des renforcé) a été annulée. Le paiement du service de la
réformes en cours. dette a alors chuté de 20 % du total des dépenses en
Le format PEMFAR a été choisi parce qu’il 2008 pour atteindre 8 % en 2013.
permet une évaluation globale des résultats du bud- Ces deux faits saillants du développement éco-
get par le biais d’une Revue des dépenses publiques nomique ont conduit à une croissance assez forte au
(RDP), une Évaluation de la responsabilité financière cours de cette période. La hausse du prix du pétrole a
publique grâce à une Évaluation de la responsabilité augmenté la domination du secteur pétrolier sur l’éco-
financière du pays (ERFP) et une Revue de l’éva- nomie congolaise ainsi que la demande des produits et
luation des marchés publics du pays (REMPP). Ces services non pétroliers en raison de la hausse du revenu
parties du rapport sont complétées par une analyse du des ménages. En outre, le cours élevé du pétrole a permis
contexte macroéconomique et financier. Chaque com- de générer de fortes recettes pétrolières ; de ce fait, le
posante du rapport se concentre sur une question clé : gouvernement a pu investir massivement pour amélio-
i) Partie I (contexte macroéconomique) : est-ce que les rer les infrastructures publiques de base. Cet investisse-
politiques budgétaires et fiscales du Congo sont sou- ment dans les infrastructures a renforcé le secteur non
tenables dans le contexte du cadre macroéconomique pétrolier qui a cru à un taux moyen d’environ 8 % au
actuel et projeté ? ii) Partie II (RDP) : les affectations cours de cette période, contre 5,4 % de croissance du
budgétaires de dépenses publiques et leur exécution PIB auparavant.
sont-elles en accord avec les objectifs stratégiques ? et Les prix élevés du pétrole et la faible dette
iii) Partie III (CFAA et CPAR) : y a-t-il un minimum publique ont libéré la marge budgétaire, qui a ensuite
des normes fiduciaires satisfaisantes à différents stades du été utilisée pour le financement de nouveaux besoins
processus des dépenses ? Et est-ce que les processus de formulés par divers groupes à l’échelle nationale. Le
passation des marchés sont mis en œuvre correctement niveau élevé des prix pétroliers a augmenté les recettes
au cours de l’exécution du budget ? pétrolières, alors que l’annulation de la dette a réduit ses
Résumé analytique xix

dépenses de fonctionnement. En conséquence, le gou- budget a diminué car le gouvernement a utilisé la plupart
vernement a affiché des excédents budgétaires de 2010 des ressources disponibles provenant de la réduction de
à 2013, principalement dus au cours élevé du pétrole la dette pour accroître ses dépenses d’investissement,
puisque le pays a commencé à afficher ses excédents révélant ainsi sa volonté de respecter ses priorités de
budgétaires en 2003, date de début du boom pétrolier. développement énoncées dans le PND.
La marge budgétaire devrait se resserrer à la suite de Les infrastructures et le secteur de l’écono-
l’engagement important du gouvernement à augmenter mie ont occupé une part plus importante dans les
les salaires des fonctionnaires, de la réalisation de grands dépenses totales au cours de cette période. Le total
investissements d’infrastructures pluriannuelles et d’une des dépenses dans les secteurs des infrastructures et de
prévision d’un niveau bas des prix de pétrole dans les l’économie a augmenté en termes réels à un taux annuel
années à venir. moyen de plus de 30 % entre 2008 et 2013, surtout
La forte dépendance de l’espace budgétaire sur du fait du ministère des Travaux publics, du ministère
des recettes pétrolières volatiles soulève la question des Transports et du ministère de l’Énergie et l’Eau,
de la gestion des revenus, en particulier ceux issus qui représentent ensemble environ 90 % du total des
des ressources naturelles. Les prix du pétrole sont très dépenses en infrastructures. Le budget de chacun de
volatils, et l’ont été au cours de la période 2008–2013. ces ministères a augmenté en moyenne au cours de la
Une forte baisse du cours du pétrole en 2009 a réduit de période à un taux annuel de plus de 20 %. Lorsque les
manière significative les revenus du gouvernement. Par infrastructures sont incarnées dans les secteurs écono-
ailleurs, le caractère non renouvelable du pétrole menace miques, ces trois ministères représentent plus de 40 %
la viabilité à long terme des finances publiques au Congo. du budget du secteur économique.
Enfin, la justesse des prévisions des recettes pétrolières La volatilité des taux d’exécution du budget a
reste un sérieux défi pour la gestion budgétaire en raison été un important défi pour le Congo. Le taux d’exé-
du manque de transparence dans l’utilisation des recettes. cution budgétaire a été volatil fluctuant entre 88,4 % et
104,4 %. Dans l’ensemble, ceci est en ligne avec la norme
Deuxième question : Comprendre les des pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure.
difficultés rencontrées par l’allocation et Le taux d’exécution varie sensiblement selon le secteur,
l’exécution budgétaires en général et dans le ministère de tutelle et l’institution. La faible qualité
les secteurs prioritaires. de la planification budgétaire et la capacité d’absorption
limitée expliquent essentiellement cette volatilité de
Augmentation rapide des dépenses budgétaires dans l’exécution du budget.
un contexte de volatilité de l’exécution budgétaire
Sur la période 2008–2013, le total des dépenses a Une planification budgétaire de faible qualité a
augmenté en termes réels en moyenne d’environ 6 conduit au dépassement ou à la faiblesse du taux
points de pourcentage (pp) du PIB. Il représentait d’exécution des secteurs prioritaires
environ 36,6 % du PIB en moyenne sur la période Le budget du gouvernement dans le secteur agricole
2008–2009 et 42,9 % au cours de 2010–2013. Cette est confronté à deux questions clés : la faible allo-
tendance à la hausse s’explique principalement par une cation budgétaire et le très faible taux d’exécution.
augmentation des dépenses en capital à un taux annuel L’allocation budgétaire pour le secteur de l’agriculture
moyen de 30% en termes réels au cours de la période, est de loin inférieure à la part du budget total recom-
et, dans une moindre mesure, par une progression des mandé par l’Union africaine (UA). La part du secteur
dépenses de fonctionnement à un taux annuel moyen de agricole dans les dépenses totales est passée de 0,9 %
plus de 13 % au cours de la même période. Pendant cette en 2008 à 1,6 % en 2012, avec un pic de 2,6 % atteint
période, la part des dépenses de fonctionnement dans le en 2011. Cette part des dépenses est de loin inférieure
xx République du Congo – Revue de la gestion des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEMFAR)
au taux de 10 % recommandé par l’Union africaine à dépenses budgétaires totales, par rapport au PIB et par
Maputo en 2003 — ce taux permettrait à l’agriculture rapport au revenu par habitant du pays. Alors que le
de jouer pleinement son rôle dans la réduction de la revenu par habitant au Congo est parmi les plus élevés
pauvreté. Par ailleurs, entre 2008 et 2012, les dépenses de l’Afrique subsaharienne, la part du budget et des res-
agricoles au Congo ont été plus faibles que la contri- sources économiques consacrée au secteur de la santé
bution économique du secteur au PIB. En outre, l’exé- est parmi les plus bas. En outre, le taux d’exécution
cution du budget dans le secteur agricole a été assez budgétaire du ministère de la Santé et de la Population
faible ; avec une moyenne de seulement 66,8 % au cours (MSP) a été instable au cours de la période 2008–2012,
de la période. Ce taux d’exécution apparaît d’autant avec toutefois une tendance à la hausse au cours des
plus faible lorsqu’on le compare au taux d’exécution dernières années. En 2008 et 2010, le taux d’exécution
des dépenses publiques totales de 94,8 % en moyenne du budget de la santé était de moins de 80 %. En 2009,
sur la période 2008–2012. Cela dit, le taux moyen seulement 42,7 % du budget a été exécuté. L’année 2011
d’exécution du secteur masque certains écarts observés a vu le plus haut niveau d’exécution, à 90 %. Le taux
au fil du temps entre les diverses composantes du sec- d’exécution du MSP a été inférieur à celui de l’ensemble
teur agricole. En effet, pour le secteur agricole, le taux de l’exécution budgétaire du gouvernement, taux qui
d’exécution le plus bas a été atteint en 2009 : il était était en moyenne de 93,4 % entre 2009 et 2012, avec
de 39,8 %, tandis que le taux d’exécution des dépenses une baisse à 83,9 % en 2012.
totales était de 89,3 %. Dans le secteur de l’énergie, l’absence de crédi-
Dans le secteur de l’éducation, une allocation bilité budgétaire est la question principale. Chaque
insuffisante pour atteindre les objectifs et une faible année depuis 2006, le secteur de l’énergie a sensiblement
planification budgétaire conduisent à des dépas- dépassé son budget alloué ; le taux d’exécution moyen
sements. Cette réalité interroge la distribution du était d’environ 140 % entre 2008 et 2012 — cela consti-
budget du gouvernement. Dans l’ensemble, la part tue une importante augmentation d’environ 105 %
du secteur de l’éducation dans les dépenses publiques a par rapport à la période 2004–2007. Ceci est dû à une
légèrement diminué en raison d’un plus grand investisse- exécution des investissements plus rapide que prévue
ment dans les infrastructures économiques. Par ailleurs, et des dépassements de coûts dans la construction des
le pays est toujours en retard par rapport aux normes des infrastructures énergétiques. Ces dépassements signalent
pays à revenu intermédiaire. Entre 2004 et 2007, la part des failles dans le système budgétaire et de décaissement
moyenne de l’allocation budgétaire pour le secteur de au Congo. En fait, la part relative des dépenses totales
l’éducation a été de 10,8 %, alors qu’elle était de 10,2 % dans le secteur de l’énergie du pays est demeurée stable
de 2008 à 2012.1 La part du budget consacrée au secteur entre 2008 et 2012, à environ 8,3 % ; représentant une
de l’éducation est passée de 12,4 % en 2004 à 9,8 % en augmentation importante par rapport au taux observé
2007. Le taux d’exécution budgétaire a été supérieur à entre 2004 et 2007, qui fluctuait entre 1,5 % et 4,0 %,
90 %, mais varie selon les ministères de l’Éducation. avec une moyenne de 2,4 % au cours de cette période.
Le ministère de l’enseignement supérieur (MES) a été Cette part a grimpé de 4,0 % en 2007 à 10,7 % en 2008
confronté à des dépassements dans les dépenses courantes afin de tenir compte de l’ambition du gouvernement de
(5 % en 2012) mais surtout dans celles d’investissement construire le barrage Imboulou, la centrale thermique de
(14 % en 2011). Pointe Noire, et la construction de la ligne de transport
Dans le secteur de la santé, une allocation insuf- et du réseau de distribution électrique.
fisante pour atteindre les objectifs du secteur, et une
faible capacité à exécuter le budget constituent des 1
Malgré le fait que l’allocation budgétaire au secteur a augmenté à
questions essentielles. La part du budget allouée au un taux de croissance réel moyen de 24,2% entre 2008 et 2013, un
secteur de la santé est faible, à la fois par rapport aux taux plus élevé qu’entre 2004 et 2007 (22,1%).
Résumé analytique xxi

Troisième question : Les dépenses du investissements dans les aéroports et les achats d’avions,
gouvernement ont été assez équitables, qui comptent pour environ 10 % de l’ensemble du pro-
mais le pays souffre d’une importante gramme d’investissement du gouvernement profitent
inefficacité dans les investissements. surtout aux plus riches).
L’efficience des dépenses publiques s’est améliorée Dans le secteur agricole, les dépenses publiques
après les réformes de 2009, mais celle des dépenses ont été relativement efficaces si l’on considère
d’investissement s’est détériorée. En fait, les dépenses les résultats du secteur. Le fait que les dépenses gou-
du gouvernement ont été plus efficientes au cours vernementales allouées à l’agriculture connaissent un
de la période 2010–2013 qu’au cours de la période taux moyen de croissance de 20 % de 2004 à 2007
2003–2009, cependant l’efficience des dépenses d’in- a généré un taux de croissance moyen de 5,8 % dans
vestissement public s’est détériorée. La faible plani- le secteur agricole sur cette période. Entre 2008 et
fication des investissements a rendu inefficients des 2012, avec un taux moyen de croissance de 19,6 %,
investissements qui auraient pu être productifs dans le les dépenses publiques dans ce secteur ont entraîné un
secteur de l’énergie, tandis qu’une mauvaise sélection taux de croissance moyen de la production de 7,0 %.
des projets d’investissements a mené à des « éléphants L’efficacité des dépenses gouvernementales est toutefois
blancs » tels que la construction d’aéroports dans diverses confrontée à un problème de capacité d’absorption,
localités rurales. En outre, le coût élevé de la construc- lorsque la vitesse des investissements du gouvernement
tion des infrastructures au Congo a réduit l’efficience est trop rapide.
des investissements publics ; notamment ceux dans les Dans le secteur de l’éducation, l’efficacité des
infrastructures routières (routes, ponts). En effet, le coût dépenses publiques présente une image mitigée entre
de construction d’une route au Congo est parmi les plus 2005 et 2011. Certes, elle a été efficace parce qu’elle a
élevés des pays en développement. À titre d’exemple, conduit à l’augmentation de la qualité de l’éducation et
une route pavée de 7 mètres de large coûte en moyenne de la main-d’œuvre ainsi qu’à une réduction du chômage
environ 0,75 million de dollars US par kilomètre au pour les personnes les plus diplômées. Pourtant, elle a
Congo contre environ 0,4 million de dollars US par été inefficace à cause de la diminution du taux de rende-
kilomètre au Kenya et au Nigéria. ment de l’éducation. Des gains en efficacité pourraient
Certains projets du récent programme d’in- être réalisés sur la qualité de la prestation des services. Ils
vestissement du gouvernement ont bénéficié aux doivent se concentrer sur une amélioration générale de
plus défavorisés. La plus grosse partie du programme la qualité de la prestation par l’augmentation du nombre
d’investissements a eu pour objectif d’améliorer et de d’enseignants de qualité, la diminution du rapport entre
construire des routes, des ports, des voies ferrées et des le personnel administratif et le personnel enseignant, un
hôpitaux. Une part plus faible du programme a été meilleur usage du temps d’enseignement, et l’améliora-
consacrée au développement de l’électricité et une part tion de la planification et de la répartition des ressources
plus modique encore aux aéroports et bâtiments. Bilan humaines. En outre, la qualité de l’enseignement doit
de ces investissements : les investissements routiers, en être abordée et il est impératif que les taux de rétention,
facilitant le transport des populations rurales vers les de redoublement et d’abandon diminuent. La collecte
centres urbains, ont amélioré l’équité dans le pays ; les et l’analyse des données sur les facteurs à l’origine d’un
investissements ferroviaires et portuaires, en réduisant manque d’efficacité sont également nécessaires afin
les coûts de transport pour le commerce international, d’identifier d’autres sources d’inefficacité et d’agir en
ont quant à eux bénéficié équitablement à l’ensemble conséquence.
de la population congolaise. En revanche, les investis- Dans le secteur de la santé, le faible taux
sements dans deux secteurs n’ont pas amélioré l’équité : d’utilisation des lits des hôpitaux et l’utilisation
le secteur de l’électricité, et le secteur aéroportuaire (les limitée des services en général, suggèrent un
xxii République du Congo – Revue de la gestion des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEMFAR)
problème d’efficacité systémique. Bien qu’il existe Quatrième question : Le gouvernement
des preuves d’une relation positive entre les dépenses a éprouvé des difficultés à respecter
publiques par habitant et le rendement du système de pleinement les règles et processus adoptés
santé (tels que le nombre de visites aux établissements dans la planification et l’exécution du
publics de santé, l’utilisation de contraceptifs et le budget, en partie à cause d’un manque
pourcentage de femmes ayant reçu des soins prénataux de capacité
et pris des médicaments antipaludiques pendant la Un processus précis de préparation du budget a été
grossesse), ce constat ne vaut pas pour tous les indi- adopté au Congo mais n’est pas pleinement respecté.
cateurs de santé. Au Congo, les ressources limitées En effet, il existe un calendrier officiel pour lancer le
disponibles ne sont pas distribuées uniformément processus de programmation des investissements publics,
dans l’ensemble du pays. Cela contribue aux inéga- mais l’administration ne s’y est pas complètement
lités dans l’accès aux soins et dans les résultats des conformé au cours des dernières années. Ce processus
différents groupes de la population. Le prix excessif sert à identifier les projets à intégrer dans le budget de
de certains services semble créer une barrière pour l’État sur la base d’objectifs de politique publique et de
les ménages les plus pauvres et ceux qui vivent dans critères bien définis. En outre, le processus de planifica-
les zones rurales. Si les dépenses du gouvernement, tion des investissements est censé être clairement défini
équivalentes d’un quintile à l’autre, sont assez équi- dans le calendrier de préparation du budget. Toutefois,
tables, certains ménages des quintiles les plus pauvres très peu de projets sont actuellement assujettis à une
n’auraient pas accès à tous les soins et médicaments étude de faisabilité préalable à leur inscription dans le
par manque de ressources. Interrogés sur leur niveau budget de l’État. La sélection de projets ne s’effectue plus
de satisfaction à l’égard du service reçu des services conformément au mécanisme mis en place.
sanitaires, les plus défavorisés estiment que le majeur Au cours de la période de la revue, la planifi-
problème vient du coût trop élevé des services. Ce cation et la budgétisation des investissements et des
problème semble s’être intensifié pour les quintiles dépenses de fonctionnement ont été faibles, car ces
les plus pauvres de 2005 à 2011. derniers étaient sous la pression des dépenses non
Les dépenses du gouvernement dans le secteur programmatiques ou non préparées. Les dotations en
de l’énergie ont été relativement inefficaces comme capital ont été préparées par la Direction générale du
le montrent les résultats du secteur. Le taux de crois- plan et du développement (DGPD) à l’aide du CDMT
sance dans le secteur de l’énergie a baissé, en passant de central, mais la plupart des projets d’investissements ont
7,7 % en moyenne sur la période 2003–2007, à 5,1 % été budgétisés sans étude préalable À la différence des
sur la période 2008–2012 — en dépit d’investissements dépenses en capital, la préparation du budget des opé-
massifs dans le secteur. L’efficacité des dépenses du gou- rations courantes a été pilotée par le Comité permanent
vernement est fragilisée par des problèmes de capacité du Cadrage macroéconomique et budgétaire (CPCMB),
d’absorption ainsi qu’une faiblesse de planification et par l’entremise du CDMT central. Mais au cours des
de coordination. L’accès à l’électricité s’est amélioré dernières années, l’utilisation de cet instrument a été
entre 2009 et 2012, passant de 45 % en 2009, à 58 % limitée, en raison de problèmes dans sa mise à jour et
en 2012. Cependant, les investissements gouverne- de la tendance du gouvernement à exécuter des dépenses
mentaux ne se sont pas traduits en une augmentation non planifiées dans ses documents programmatiques.
de la capacité de production électrique entre 2008 et Les procédures budgétaires classiques ont eu
2011. En effet, malgré la mise en fonctionnement des une exécution difficile en raison des multiples étapes
centrales électriques d’Imboulou et de la CEC en 2010, complexes, conduisant à une utilisation excessive de
le Congo a produit seulement 25 % de sa capacité en procédures d’exception. L’exécution du budget com-
2011, contre 31 % en 2008. porte plusieurs étapes et procédures et implique plusieurs
Résumé analytique xxiii

acteurs. En raison des procédures de codification, le gouvernement a adopté ou mis à jour une nouvelle légis-
budget n’est guère applicable suivant les procédures lation afin d’améliorer ce cadre juridique. À cet égard,
normales au 1er janvier de chaque année. L’exécution des la loi organique sur le système financier de l’État a été
dépenses budgétaires est engagée par les ministères sec- adoptée en septembre 2012 ; le règlement général sur la
toriels, ordonnancée par le Directeur général du budget comptabilité publique et plusieurs textes réglementaires
(DGB) et réglée par le Trésor. ont également été adoptés au niveau régional. Toutefois,
Bien que le Trésor, qui centralise et gère les certains règlements essentiels à la mise en œuvre de ces
recettes recueillies par divers organismes gouverne- lois ne sont pas encore en place.
mentaux, ait amélioré de nombreux aspects de sa Le non-respect des délais de paiement sape la
gestion, les risques relatifs à la gestion de trésorerie crédibilité du budget. En raison de l’absence de ges-
restent importants. Le ministre chargé des finances est tion prévisionnelle de la trésorerie et d’un mécanisme de
le principal ordonnateur des recettes de l’État et le tréso- contrôle du budget, le délai de paiement de 90 jours, fixé
rier-payeur général est le principal comptable du budget par le règlement actuel, au trésorier-payeur général pour le
de l’État. Le compte du Trésor comprend des espèces, les règlement des frais n’est pas toujours respecté. En outre,
prêts bancaires à court terme ainsi que les actifs financiers les dépenses en capital ne sont pas en cours d’exécution
à court terme, qui sont supposés être centralisés dans et les arriérés s’accumulent en fin d’exercice budgétaire.
un compte unique du Trésor. Depuis 2008, le Trésor a Cette absence de maîtrise des flux de trésorerie mène à
amélioré de nombreux aspects de sa gestion, comme, à une accumulation d’arriérés malgré les excédents bud-
en croire les rapports de l’Initiative pour la transparence gétaires, compromettant ainsi la crédibilité du budget.
des industries extractives (ITIE), la collecte et le trans- Malgré la présence de nombreuses institu-
fert des recettes pétrolières par la Société Nationale des tions gouvernementales pour contrôler les dépenses
Pétroles du Congo (SNPC). Par ailleurs, la réalisation publiques, seul un petit nombre d’opérations d’inves-
d’excédents budgétaires depuis de nombreuses années est tissement sont contrôlées. Le contrôle et la surveillance
un signe de la bonne performance du système congolais sont faits à deux niveaux, internes et externes. Le contrôle
de trésorerie. Toutefois, la faible capacité de gestion de interne se fait en deux phases : i) a priori et ii) a posteriori.
la trésorerie entrave la qualité des données et limite la Le contrôle a priori de la dette non salariale a connu des
vue d’ensemble. Le risque de trésorerie demeure assez difficultés à la suite du transfert de la fonction de contrôle
substantiel, principalement parce que le Trésor public financier et de l’affectation des contrôleurs auprès des ges-
n’est pas en mesure de produire systématiquement les tionnaires de crédit. Concernant le contrôle a posteriori
documents requis à l’appui de ses opérations de trésorerie. des dépenses, les organes de contrôle existent, mais leur
capacité de riposte est très limitée. Les audits externes
Cinquième question : La réforme de sont également réalisés en deux étapes, d’abord par la
la Gestion des finances publiques du Cour des comptes et de discipline budgétaire (CCDB) et
gouvernement (GFP), associée à un ensuite par le Parlement. La CCDB contrôle désormais
système informatique précaire, génère des bien l’exécution du budget de l’État, mais doit encore
problèmes de crédibilité budgétaire renforcer sa capacité à s’acquitter de ses autres tâches.
Le cadre juridique régissant la gestion des finances Le contrôle par le Parlement a lui été amélioré par les
publiques est en cours de rénovation. Par consé- progrès réalisés dans la préparation des budgets.
quent, le plan à moyen terme de la prévisibilité et de Le système d’information pour la comptabilité
la qualité de la préparation du budget s’est amélioré, et la surveillance a été dysfonctionnel et a connu d’im-
mais le processus de programmation et de budgéti- portants retards dans sa mise à niveau. Le système infor-
sation des investissements n’est pas encore tout à fait matique de comptabilité et d’enregistrement des rapports
coordonné. En fait, au cours des dernières années, le financiers n’a pas été en mesure de répondre aux nouvelles
xxiv République du Congo – Revue de la gestion des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEMFAR)
exigences de tenue des comptes, ainsi qu’au besoin de Plus précisément, le cadre législatif et régle-
données de qualité pour la gestion du budget. En outre, mentaire congolais est fort et en conformité avec les
la surveillance de l’exécution financière des dépenses d’in- normes internationales en matière de passation des
vestissement s’est dégradée en raison de l’insuffisance de marchés. Les règlements et leurs documentations, y
la comptabilité budgétaire et de l’incapacité du système compris les normes des documents d’appel d’offres pour
informatique (SIDERE) de produire des états d’exécution différents types de contrats, sont en place, d’excellente
budgétaire et des comptes complets. Enfin, le programme qualité et rendus accessibles aux entités adjudicatrices et
d’informatisation du ministère chargé des finances, qui aux fournisseurs. Le cadre institutionnel s’est nettement
vise à favoriser la réadaptation et l’intégration de tous les amélioré. Le système des marchés publics en place favo-
systèmes actuels, connaît d’importants retards. rise la séparation de l’exécution du règlement et des res-
ponsabilités en matière de contrôle, qui est bien définie
Sixième question : Bien que le système dans le code des marchés publics et alloués à des insti-
de passation des marchés publics du tutions spécifiques. Cette réforme comprend également
pays se soit amélioré pendant la période les institutions contribuant à accroître la transparence et
considérée, il est sérieusement compromis l’intégrité. Le cadre congolais est meilleur que celui de
par des retards à diverses étapes nombreux pays en développement.
La qualité du système de passation des marchés Toutefois, cette amélioration n’est pas suffi-
publics du Congo est évaluée comme modérément sante pour que le système de passation des marchés
satisfaisante, une amélioration substantielle par rap- du pays parvienne au niveau de beaucoup de pays
port à 2006. En 2014, le système congolais a été évalué d’Afrique subsaharienne. En réalité, d’importantes
satisfaisant à 53 % sur l’échelle de notation de l’OCDE/ lacunes demeurent. Au sujet de la qualité des opéra-
CAD, alors qu’il l’était à 16 % en 2006. Cette amélio- tions et des pratiques du marché, il existe une faiblesse
ration est en partie due à l’introduction d’un nouveau quasi généralisée des capacités de gestion au niveau des
code des marchés publics et aux décrets d’application et autorités contractantes et au niveau du secteur privé —
règlements qui en découlent. Le code, moderne et de ce qui affecte négativement la qualité des opérations de
très bonne qualité, permet principalement : i) une large passation des marchés publics. Le système des marchés
couverture des ministères, des organes de l’État et entre- publics congolais est par ailleurs mal intégré dans le
prises publiques, des autorités locales et une utilisation système de gouvernance du secteur public. Les cadres
de fonds publics par ces organisations pour la passation législatif et réglementaire sont encore incomplets. En
des marchés ; ii) la décentralisation des responsabilités outre, les plans des marchés publics restent sérieusement
de marchés publics à des cellules de gestion des marchés compromis par des retards dans la préparation du bud-
publics (CGMP) situées dans ces différentes organisa- get, le lancement des offres et l’évaluation, l’émission de
tions ; iii) la création d’une Autorité de réglementation l’avis de non-objection par la DGCPM, l’approbation et
des marchés publics (ARMP) ayant des responsabilités la signature des contrats. Enfin, il existe des lourdeurs et
dans la rédaction de règlements, la surveillance et l’éva- des retards dans le circuit de la dépense.
luation (dont les revues a posteriori), le renforcement
des capacités et la révision et le jugement des plaintes Principaux messages et
déposées par les soumissionnaires ; et iv) la création recommandations de politiques
d’une Direction générale de contrôle des marchés publics économiques
(DGCMP) qui a reçu des responsabilités de surveillance
des transactions des marchés publics effectuées par les Le gouvernement est actuellement engagé dans une
organisations chargées de la passation des marchés, y nouvelle phase de réformes de la GFP. En février 2015,
compris les approbations ex ante. le ministre chargé des finances a nommé un comité
Résumé analytique xxv

technique chargé de rédiger la réforme budgétaire et dans le processus décisionnel des négociations sur les
financière afin d’amener le pays vers une budgétisation contrats pétroliers et miniers.
par programme ainsi qu’à réformer la chaîne de la recette.
Les messages ci-dessous et les recommandations de poli- Deuxième message : Le gouvernement a
tiques économiques pourraient aider le gouvernement utilisé la marge de manœuvre financière
dans cet exercice. pour tenir son engagement en termes de
répartition aux secteurs prioritaires, mais
Premier message : Les conditions une exécution inégale par les ministères
économiques favorables qui ont mené sectoriels a entravé cet engagement. Le
à une plus grande marge budgétaire de gouvernement gagnerait à donc prendre
2008 à 2013 ont expiré et le gouvernement des mesures pour améliorer l’exécution du
gagnerait à prendre des mesures budget dans certains ministères sectoriels.
audacieuses visant à accroître et à De 2008 à 2013, tout en augmentant ses dépenses, le
diversifier ses sources de revenus gouvernement a alloué un budget substantiel aux sec-
La marge budgétaire enviable dont a joui le gouver- teurs prioritaires mais le faible taux d’exécution bud-
nement congolais au cours des cinq dernières années gétaire de certains ministères chargés de ces secteurs
tire à sa fin. De 2008 à 2013, le gouvernement congolais a entravé l’engagement gouvernemental. Au cours de
a bénéficié d’une grande marge budgétaire, comme le cette période, le total des dépenses a légèrement augmenté
prouvent les vastes excédents budgétaires de plus de 10 % en termes réels — d’environ 6 pp du PIB. La part des
du PIB en moyenne sur la période. Toutefois, cette marge dépenses de fonctionnement dans le budget a diminué,
budgétaire disparaîtra dans les années à venir et des ten- révélant les efforts déployés par le gouvernement pour
sions de trésorerie réapparaîtront, résultants de la baisse traduire les priorités de développement énoncées dans
du cours du pétrole et par l’engagement gouvernemental le Plan national de développement (PND). En outre, la
d’augmenter substantiellement les dépenses publiques, part du secteur des infrastructures économiques a aug-
pour financer par exemple l’augmentation salariale des menté dans les dépenses totales au cours de la période
fonctionnaires ou pour construire des infrastructures considérée. Le total des dépenses dans le secteur des
de base telles que la route entre Brazzaville et Dolisie. infrastructures économiques a augmenté en termes réels
Des actions audacieuses sont nécessaires pour à un taux annuel moyen de plus de 30 % sur la période
augmenter la mobilisation des recettes. Plus précisé- 200–2013, principalement du fait des dépenses du
ment, le gouvernement devrait envisager : i) le renfor- ministère de l’Équipement et des Travaux publics, du
cement de la collecte de recettes non pétrolières — qui ministère des Transports et du ministère de l’Énergie et de
passerait par une amélioration du fonctionnement de l’Hydraulique. Toutefois, le taux d’exécution budgétaire
l’Impôt sur le revenu des particuliers (IRP), par l’intro- a été volatil, variant considérablement selon le secteur, le
duction d’une taxe foncière et par le renforcement de ministère et l’institution concernés ; certains ministères
la capacité des administrations fiscales et douanières ; dans des secteurs prioritaires tels que l’agriculture ont
ii) une meilleure gestion de la volatilité des recettes pétro- exécuté moins de 50 % de leur allocation. Par conséquent,
lières en renforçant la capacité du ministère en charge des toutes les priorités du secteur n’ont pas bénéficié de la
hydrocarbures à gérer efficacement le secteur pétrolier, en marge budgétaire en termes de dépenses réelles.
améliorant la transparence dans le secteur et en établis- Le PEMFAR recommande des réformes substan-
sant un fonds de stabilisation pour lisser les fluctuations tielles du système de dépenses publiques — de la plani-
des prix internationaux du pétrole ; iii) l’obtention d’une fication au décaissement en passant par la budgétisation.
plus grande part des rentes minières à venir en s’assurant Plus précisément, le gouvernement devrait envisager :
que les conseils techniques sont dûment pris en compte i) de renforcer le processus de planification budgétaire
xxvi République du Congo – Revue de la gestion des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEMFAR)
et de maintenir un lien entre la planification et la bud- mettre en œuvre un processus transparent et objectif
gétisation ; ii) d’améliorer la présentation de son budget de sélection de projets d’investissement, au sein des
afin d’en faciliter l’analyse, en soulignant la distinction agences et des institutions publiques, des ministères
entre les secteurs directement productifs et les secteurs techniques et de faire de même à l’échelon central,
indirectement productifs ; iii) de renforcer les ressources c’est-à-dire à la DGPD et à la DGB ; ii) de planifier et
humaines de certains ministères sur les questions liées aux de coordonner la prise de décision d’investissements
finances publiques et iv) de réduire le recours à des procé- avec toutes les institutions concernées. Par exemple,
dures exceptionnelles en matière d’exécution du budget. améliorer la coordination entre les ministères sectoriels
bénéficiaires des investissements et la Délégation géné-
Troisième message : La sélection rale des grands travaux (DGGT), en définissant et en
médiocre des investissements, le manque mettant pleinement en œuvre les comités obligatoires
de coordination et la faible capacité entre la DGGT et chaque ministère sectoriel ; iii) de
d’absorption du secteur de la construction ralentir le rythme des investissements publics afin de
ont entraîné une importante inefficacité permettre à l’offre de l’industrie de la construction au
des investissements publics au Congo. Congo de ne pas être débordée, ce qui permettra de
Le gouvernement gagnerait à améliorer réduire la pression inflationniste sur l’investissement
le processus de sélection, accroître public ; et iv) de cibler les allocations de ressources
la planification et la coordination de publiques et de fournir une couverture géographique
ses investissements et envisager une du budget afin d’améliorer l’équité des dépenses dans
décélération du rythme des dépenses les zones rurales et urbaines.
d’investissement.
De 2008 à 2009, l’efficacité des dépenses d’investis- Quatrième message : Les dépenses
sement public s’est détériorée. La faible planification gouvernementales dans le secteur
des investissements a rendu complètement inefficaces agricole ont été assez efficaces,
d’importants investissements qui, autrement, auraient été toutefois, elles ont été plus faibles que
productifs dans le secteur de l’énergie. De fait, plus de prévu en raison de l’effet combiné de
1000 milliards de FCFA ont été investis pour construire la faible dotation budgétaire et du
un barrage et une centrale électrique, mais l’accès à l’élec- faible taux d’exécution chronique au
tricité n’a pas été amélioré. En outre, une mauvaise sélec- sein du ministère de la Pêche et de
tion des projets d’investissements a conduit à des éléphants l’Aquaculture. Le gouvernement gagnerait
blancs, comme les aéroports et un palais présidentiel dans à améliorer l’allocation budgétaire et
diverses localités rurales (il y a au moins cinq aéroports le taux d’exécution pour permettre au
dans des localités ayant une population inférieure à 20 000 budget d’atteindre son plein potentiel sur
habitants et où le taux de pauvreté est supérieur à 60 %). l’agriculture congolaise.
Enfin, le coût élevé de construction d’infrastructures au Au cours de la période considérée, les dépenses
Congo a réduit l’efficacité des investissements publics, publiques dans le domaine de l’agriculture ont été
notamment les investissements dans les routes et les ponts. assez efficaces, mais le secteur a connu deux problèmes
En effet, le coût de la construction de routes au Congo est importants : la faible allocation du gouvernement et
parmi les plus élevés des pays en développement. un très faible taux d’exécution. Premièrement, l’inci-
La planification, la budgétisation et la mise en dence des dépenses gouvernementales sur les résultats
œuvre d’importantes réformes du système d’investis- du secteur agricole s’est accrue au cours de la période
sement public sont nécessaires. Plus spécifiquement, considérée. En fait, un taux moyen de 20% de croissance
le gouvernement devrait envisager : i) d’adopter et de des dépenses gouvernementales en agriculture de 2004 à
Résumé analytique xxvii

2007 a donné lieu à un taux moyen de croissance dans L’efficacité des dépenses a entraîné une amélioration
le secteur agricole de 5,8% au cours de la période, tandis de la qualité d’éducation de la main-d’œuvre ainsi que
qu’entre 2008 et 2012, un taux moyen de croissance de la réduction du chômage pour les personnes ayant un
19,6% des dépenses publiques dans le secteur a entraîné niveau d’éducation plus élevé, mais le taux de rendement
un taux de croissance moyen de la production de 7,0 %. de l’éducation a baissé. Par ailleurs, la part d’allocation
Deuxièmement, les allocations budgétaires dans le secteur des dépenses publiques dans le secteur de l’éducation a
de l’agriculture ont été de loin inférieures à la part du légèrement diminué et le pays est encore en retard par
budget total recommandée par l’Union africaine (UA), rapport à la norme des pays à revenu moyen. Le taux
c’est-à-dire bien en deçà de 10 % du PIB. Troisièmement, d’exécution budgétaire, supérieur à 90 %, varie selon les
l’exécution du budget dans le secteur agricole a été faible, trois ministères de l’Éducation.
avec une moyenne de seulement 66,8%. La performance Le PEMFAR recommande que le gouvernement
d’exécution moyenne masque d’importantes divergences congolais : i) augmente les ressources afin d’améliorer la
observées à travers le secteur agricole ; avec un taux d’exé- qualité de l’enseignement, d’accroître le taux de rétention
cution systématiquement plus faible pour le secteur de et de diminuer les taux de redoublement et d’abandon ;
la pêche et de l’aquaculture, 55,2%. ii) augmente l’allocation des ressources pour le secteur
Les conclusions de cette étude suggèrent que de l’éducation, en mettant l’accent sur l’enseignement
le gouvernement devrait, à court terme : i) renforcer secondaire ; iii) maintienne l’aspect programmatique de
la capacité de son personnel sur les questions de GFP la budgétisation dans le secteur en mettant en œuvre le
dans ces ministères techniques avec un accent spécial sur cadre de dépenses à moyen terme du secteur (CDMT) ;
le ministère de la Pêche et de l’Aquaculture afin d’aug- iv) renforce ses capacités techniques dans la gestion des
menter le taux d’exécution du budget dans le secteur ; finances publiques afin d’améliorer la gestion des res-
ii) mettre en œuvre une évaluation systématique des pro- sources publiques ; et v) prenne en compte la spécificité
jets pour améliorer le suivi et l’évaluation (S&E) de pro- du calendrier scolaire dans l’exécution budgétaire des
jets agricoles. À moyen terme, le gouvernement devrait ministères intervenants dans ces secteurs — en autorisant
augmenter l’allocation budgétaire de ces ministères par exemple la budgétisation pluriannuelle pour ces minis-
afin d’aider à la modernisation de l’agriculture familiale tères sectoriels.
et de l’agro-industrie principalement par le renforcement
du Fonds de soutien à l’agriculture (FSA). Sixième message : Les dépenses publiques
dans le secteur de la santé ont été plus
Cinquième message : L’efficacité des ou moins équitables, mais ont souffert
dépenses publiques dans le secteur de d’une faible allocation budgétaire, d’une
l’éducation est médiocre et le secteur mauvaise exécution et de l’inefficacité de
souffre d’une insuffisance d’allocations la prestation de services. Le gouvernement
budgétaires et d’une mauvaise planification. devrait augmenter son allocation au
Le gouvernement gagnerait à conserver une secteur tout en améliorant la capacité du
approche programmatique de ses dépenses système à fournir les services.
en mettant en œuvre un CDMT pluriannuel Dans le secteur de la santé, les dépenses du gouverne-
dans le secteur et se concentrer davantage ment ont été plus ou moins équitables, ont souffert
sur le secteur primaire. d’une insuffisance des affectations budgétaires, d’une
Dans le secteur de l’éducation, l’efficacité des mauvaise exécution et de l’inefficacité de la prestation
dépenses gouvernementales, qui ont souffert de l’inde services. De 2008 à 2013, les dépenses publiques
suffisance d’allocations budgétaires et d’une mauvaise dans le secteur n’ont pas beaucoup varié selon les quin-
planification, est apparue mitigée entre 2005 et 2011. tiles ; et par conséquent, elles peuvent être considérées
xxviii République du Congo – Revue de la gestion des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEMFAR)
comme équitables. Toutefois, le secteur a souffert d’une d’environ 140% au cours de la période 2008–2012. Ce
dotation insuffisante pour d’atteindre ses objectifs, et taux d’exécution très élevé s’explique principalement par
d’une mauvaise exécution du budget. En effet, la part une mauvaise planification et des dépassements dans les
de budget alloué au secteur de la santé est très faible au coûts de construction des infrastructures énergétiques. Ces
Congo, à la fois en pourcentage du PIB et en pourcen- questions interrogent la solidité du système budgétaire
tage du budget total du gouvernement, par rapport au et de décaissement au Congo lorsqu’il s’agit de contrôler
revenu par habitant du pays. En outre, le taux d’exécution l’efficacité de l’exécution du budget du pays. Ce manque
budgétaire du MSP a été instable au cours de la période de planification et de coordination a finalement conduit
2008–2012. Cette volatilité de l’exécution témoigne d’un à l’inefficacité des dépenses du gouvernement dans le
manque d’amélioration de la gestion gouvernementale du secteur. En effet, malgré des investissements massifs, le
financement dans le secteur de la santé depuis la dernière taux de croissance dans le secteur de l’énergie a ralenti,
RDP. Enfin, le faible taux d’utilisation des lits dans les passant de 7,7% en moyenne sur la période 2003–2007
hôpitaux de base et l’utilisation limitée des services en à 5,1% sur la période 2008–2012.
général, suggère des problèmes d’efficacité systémique. Le PEMFAR recommande que le gouverne-
Le PEMFAR recommande que le gouvernement ment congolais : i) renforce sa capacité de planifica-
congolais : i) augmente les allocations au secteur de la tion nationale à formuler une stratégie pour combler
santé, avec un accent sur la prestation du services de santé le déficit énergétique au Congo ; ii) établisse de façon
de base ; ii) améliore le processus d’élaboration du budget explicite et obligatoire un comité de coordination entre
en mettant en place un calendrier clair et en définissant la DGGT et le ministère chargé de l’énergie afin de
les responsabilités de chaque acteur impliqué dans la gérer la planification, la budgétisation, et la mise en
préparation du budget ; iii) définisse les fondements œuvre et la gestion des infrastructures énergétiques ;
d’une approche de la budgétisation programmatique en et iii) continue dans ses efforts visant à restructurer
renforçant les préalables d’un CDMT, renforce les liens la SNE en s’attaquant à ses défis opérationnels pour
entre les objectifs stratégiques du secteur et les cibles en que la société atteigne finalement un bilan financier
matière de dépenses et suive de près les progrès accom- sain. En outre, le gouvernement pourrait prendre des
plis ; et iv) renforce la gestion des ressources humaines mesures pour rendre opérationnel le cadre institution-
ainsi que les capacités dans les procédures budgétaires nel en recourant à l’organisme de réglementation et
et de gestion des dépenses. à la diversification des acteurs pour réduire le risque
financier de l’État congolais. Cet objectif pourrait être
Septième message : Le gouvernement atteint en attirant les investissements privés par le biais
a systématiquement dépassé le plafond d’incitations financières équilibrées.
des dépenses dans le secteur de l’énergie
au cours de la période sous revue et ces Huitième message : La planification et la
dépenses ont été très inefficaces. Dans budgétisation des dépenses au Congo
le futur, le gouvernement gagnerait à ont été faibles, en partie parce qu’elles
aborder les questions de coordination étaient sous la pression de dépenses non
dans la programmation de la planification programmées ou imprévues. En outre, les
des investissements dans le secteur. questions de planification ont conduit à
De 2008 à 2013, le gouvernement a systématiquement des difficultés dans l’exécution du budget
dépassé le plafond des dépenses dans le secteur de lorsque les procédures normales ont été
l’énergie ; ces dépenses ont été très inefficaces. Le secteur utilisées. Dans le futur, le gouvernement
de l’énergie a largement dépassé son budget alloué, avec gagnerait à renforcer sa capacité à mettre
un taux moyen d’exécution dans le secteur de l’énergie pleinement en œuvre son processus de
Résumé analytique xxix

budgétisation et à réduire son usage une base caisse avant l’adoption d’un nouveau règlement
excessif des procédures exceptionnelles général sur la comptabilité publique ; et b) la mise en
dans l’exécution du budget. œuvre de mécanismes de contrôle interne rigoureux, qui
Au cours de la période considérée, le budget du Congo périodiquement, par des déclarations de réconciliation,
a souffert d’une faible planification et d’une faible permettront d’éliminer le risque d’accumulation d’arrié-
budgétisation de ses dépenses alors que l’exécution de rés dans la collecte des recettes.
son budget en suivant des procédures normales a fait
face à des difficultés. De 2008 à 2013, la planification Neuvième message : Le cadre juridique
et la budgétisation des investissements et dépenses de régissant la gestion des finances publiques
fonctionnement ont été faibles en raison de la pression est en pleine rénovation. Cependant, le
résultant de dépenses non programmées ou imprévues. manque de coordination du processus
En fait, au cours des dernières années, l’utilisation du de programmation et de budgétisation et
CDMT a été limitée. En outre, il a été difficile de res- un système d’information dysfonctionnel
pecter l’exécution du budget en suivant la procédure de comptabilité et de surveillance ont
normale car cette dernière est marquée par des étapes donné lieu à des questions de crédibilité
multiples et complexes. Cela a conduit à une utilisation budgétaire. À l’avenir, le gouvernement
excessive des procédures exceptionnelles. En effet, l’exé- gagnerait à pallier ces faiblesses avec des
cution du budget comporte plusieurs acteurs, étapes et actions à court terme telles que la mise en
procédures et en raison de la procédure de codification ; si place de la nouvelle structure du Trésor et
l’on suit la procédure normale, le budget n’est donc guère à moyen terme des actions telles que le
applicable au 1er janvier de chaque année. En outre, le renforcement des ressources humaines en
risque lié à la gestion de la trésorerie est resté important GFP dans les administrations publiques.
dans le système du Trésor congolais car ce dernier n’a pas Le gouvernement est en train de moderniser le cadre
été en mesure de produire systématiquement les docu- juridique régissant la gestion des finances publiques
ments requis à l’appui de ses opérations de trésorerie. du pays ; toutefois, l’absence de coordination bud-
Le PEMFAR recommande que le gouverne- gétaire et l’existence d’un système dysfonctionnel
ment : i) mette pleinement en œuvre son processus d’information pour la comptabilité et le suivi ont
de budgétisation en révisant et en faisant en sorte que remis en cause la crédibilité du budget. Au cours des
le calendrier de préparation budgétaire soit réaliste, dernières années, le gouvernement a adopté ou mis à
ii) actualise et utilise efficacement le CDMT dans la pré- jour une nouvelle législation pour améliorer son cadre
paration du budget ; iii) rende systématique un comité juridique. Toutefois, certains décrets et règlements de
ad hoc intra-sectoriel dans chaque secteur pour préparer mise en œuvre de ces lois ne sont pas encore en place.
le « budget d’affectation spéciale » et définir les modalités Au cours de la même période, le système d’information
de son inclusion dans le budget national ; iv) réduise pour la comptabilité et le suivi a été dysfonctionnel et
l’utilisation des procédures exceptionnelles dans l’exécu- a connu d’importants retards dans sa mise à niveau. En
tion du budget, par : a) la codification du budget avant outre, le pays ne dispose pas des mécanismes efficaces
janvier ; et b) le respect de la date limite d’exécution du de planification de la trésorerie et de contrôle budgé-
budget par toute autorité d’approbation (par exemple taire. Par conséquent, la date limite de paiement au
en rendant non obligatoire une approbation lorsque le Trésorier payeur général (fixée à 90 jours par les textes en
délai maximal a expiré sans que l’autorité n’agisse formel- vigueur) pour le règlement des factures n’est pas toujours
lement) ; v) établisse un système efficace de gestion de respectée ; cela contribue à saper la crédibilité budgétaire.
la trésorerie par : a) l’application de la comptabilisation Le PEMFAR recommande que le gouvernement
des procédures pertinentes de l’instruction de 2001 sur congolais pallie ces faiblesses par des actions à court et
xxx République du Congo – Revue de la gestion des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEMFAR)
moyen termes. Sur le court terme, il faudrait : i) mettre à de mettre en œuvre intégralement les
en place la nouvelle structure du trésor ; ii) réduire le règlements du code des marchés publics
fossé entre les recettes adoptées et les recettes réelles à et s’y conformer.
moins de 5 % ; iii) inclure le stock d’arriérés de paiement Le système de passation des marchés publics s’est
domestique dans la documentation publique et établir considérablement amélioré en passant de tout à fait
un inventaire des revenus reçus par les ministères et non insatisfaisant en 2006 à modérément satisfaisant en
versés sur le compte du Trésor ; iii) entreprendre au moins 2014 ; mais il est mal intégré dans le système de gou-
sur une base mensuelle le rapprochement des écritures vernance du secteur public et gravement compromis
comptables et des relevés bancaires et, de manière sys- par le manque de respect des délais. En 2014, le sys-
tématique, établir des comptes clairs et régularisés dans tème des marchés publics du pays était évalué à 53 %
la comptabilité générale du gouvernement ; et iv) entre- sur l’échelle de notation de l’OCDE/CAD, alors qu’il
prendre un vaste rapprochement mensuel des opérations était de 16 % en 2006. Cette amélioration est en partie
des administrations fiscales (DGI et DGD) et du Trésor. attribuable à l’introduction d’un nouveau code des mar-
À moyen terme : i) renforcer les ressources humaines des chés publics, moderne et conforme aux nouvelles normes
DGCB, DGD et DGI dans la perception des recettes dans le domaine. Plus précisément, le cadre législatif et
ainsi que la conformité aux règles fiscales et douanières ; réglementaire des marchés publics congolais est solide et
ii) développer un mécanisme d’allocation fondé sur le en conformité avec les normes internationales. Toutefois,
programme des transferts du gouvernement aux collecti- ce système de passation des marchés publics est mal inté-
vités territoriales ; iii) renforcer la supervision des établis- gré dans le système de gouvernance du secteur public, en
sements publics autonomes et des entreprises publiques, raison de la faiblesse des capacités et de l’insuffisance de la
par l’extension du calendrier des ministères — ce qui leur gestion des ressources humaines dans la GFP congolaise
permettrait de préparer leurs propositions de budget et en général. En outre, les plans de passation des marchés
d’être impliqués dans le processus de préparation simul- publics sont entravés par des retards dans la prépara-
tanée des prévisions budgétaires de fonctionnement et tion du budget, le lancement et l’évaluation des offres,
d’investissement ; iv) émettre des ordres de recouvrement l’émission des avis de non-objection par la DGCMP, et
des recettes correspondant aux recettes gouvernementales l’approbation et la signature des contrats.
dont les montants sont connus à l’avance et v) ramener Le PEMFAR recommande que le gouvernement
à une fréquence de publication semi-annuelle le rapport congolais : i) adopte tous les textes d’application actuel-
de l’exécution de projets d’investissements publics réalisés lement manquants dans le code des marchés publics et
par la DGPD ; tout ceci en vue d’améliorer la comptabi- étende la portée du cadre juridique des marchés publics à
lité budgétaire, l’enregistrement et les rapports. des partenariats publics-privés (PPP) et aux marchés de la
défense et de la sécurité nationale ; ii) étudie les moyens
Dixième message : Le système d’appuyer l’ARMP afin de faciliter la mise en œuvre du
de passation des marchés s’est plan stratégique pour le renforcement des capacités ;
considérablement amélioré passant iii) adopte des lois exigeantes afin d’assurer la disponibi-
d’insatisfaisant en 2006 à modérément lité du budget avant le lancement d’un appel d’offres et
satisfaisant en 2014. Il est toutefois mal impose le respect du délai aux autorités approbatrices ;
intégré dans le système de gouvernance et iv) fournisse une assistance technique et financière à
du secteur public et reste sérieusement l’Agence de régulation des marchés publics (ARMP) afin
compromis par des retards. Par de lui permettre d’effectuer régulièrement des audits
conséquent, le gouvernement gagnerait annuels et exhaustifs des marchés publics.
Résumé analytique xxxi

Matrice des principales recommandations de politiques
Recommandations globales
Objectifs opérationnels Actions Résultats attendus
Parvenir à un cadre d’exécution Créer une entité avec les pouvoirs nécessaires à la bonne exécution du budget. Une plus grande cohérence entre la
budgétaire cohérent avec les Établir un cadre où les intervenants concernés se réunissent pour s’enquérir de planification et l’exécution du budget.
objectifs stratégiques. l’état de la réforme de la GFP et régler les problèmes.
Créer et mettre en œuvre des entités de coordination pour la préparation et l’exé-
cution du budget et régler les questions de la GFP dans les ministères sectoriels.
Améliorer la gestion stratégique Achever l’informatisation de toutes les opérations budgétaires et de GFP au Une maîtrise et une meilleure lisibilité
de l’État. niveau central ainsi que dans les ministères sectoriels. des opérations budgétaires
Renforcer la capacité du personnel Réformer le ministère de la Fonction publique afin de s’assurer que les experts Une amélioration des décisions basées
sur les questions de la GFP. des questions de budgétisation et de GFP sont les seuls à traiter des questions sur des données probantes et une ré-
de GFP. duction du comportement de recherche
Élaborer et mettre en œuvre un programme de formation continue et de forma- de rente.
tion sur le tas pour le personnel en service sur les questions de budgétisation et
de GFP.
Généraliser à chaque ministère une structure permanente de fonctionnaires
dirigés par un « secrétaire général », à laquelle le directeur général du budget
fera rapport.
Passer vers une budgétisation Achever le nouveau projet de cadre de budgétisation basé sur l’approche pro-
basée sur le programme. gramme en cours d’élaboration
Espace budgétaire
Renforcer la collecte de recettes Mettre en œuvre l’impôt foncier nouvellement créé. Une collecte de l’impôt foncier.
non pétrolières. Élaborer une boîte à outils et un protocole de lutte contre la corruption et la Une réduction de la corruption et de la
fraude fiscale dans les administrations fiscale et douanière. fraude dans ces administrations.
Définir une politique de guichet unique pour les contribuables.
Améliorer la gestion de la volatilité Fournir au personnel des ministères concernés la technologie pour surveiller les Une prévision fiable de la production
des recettes pétrolières. opérations des industries extractives. pétrolière.
Publier les comptes des entreprises publiques du secteur des hydrocarbures sur Une plus grande transparence du
le site Internet du ministère des Hydrocarbures. secteur pétrolier.
Publier les contrats pétroliers sur le site Internet de la Société nationale des
pétroles du Congo (SNPC).
Effectuer des audits périodiques, indépendants et fiables des flux financiers dans
le secteur pétrolier ;
Publier et diffuser des rapports de ces audits pour tous les intervenants (adminis-
tration publique, secteur privé, ONG, etc.).
(suite à la page suivante)
xxxii République du Congo – Revue de la gestion des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEMFAR)
Matrice des principales recommandations de politiques (suite)
Composition des dépenses publiques et principales sources de pression fiscale

Renforcer le processus de plani- Planifier tous les investissements pour un délai typique — une période de Une amélioration de la planification des
fication budgétaire et maintenir trois ou cinq ans pourrait être définie. investissements publics.
un lien entre la planification et la
budgétisation.
Adopter un plan d’investissement public avec de nombreuses couches ou
composantes.
Impliquer l’équipe travaillant sur la planification budgétaire dans l’en-
semble du processus de budgétisation et la rendre autonome.
Améliorer la présentation du budget. Élaborer le projet de budget pour permettre la distinction entre les sec- Une facilitation de l’analyse budgétaire.
teurs directement productifs et les secteurs indirectement productifs.
Reprendre avec la présentation du budget selon la classification fonction-
nelle.
Atteindre un niveau viable d’exécu- Renforcer les compétences du personnel impliqué dans l’exécution Renforcer les ressources humaines de cer-
tion du budget. budgétaire, par le biais de formations. tains ministères sectoriels sur les questions
Réorganiser l’administration, pour que le personnel impliqué dans l’exécu- liées aux finances publiques.
tion du budget soit celui qui dispose de l’expertise nécessaire.
Définir une condition pour limiter le ratio d’OPPA et d’ORPA sur le total des Une faible utilisation des procédures excep-
dépenses. tionnelles dans l’exécution du budget.
Améliorer l’équité et l’efficacité des Prendre le temps nécessaire pour planifier et exécuter un investissement. Réduire l’inflation dans l’investissement
dépenses publiques. public et atteindre une plus grande efficacité
des investissements publics.
Fournir une couverture géographique du budget par département ou par Mieux cibler des départements desservis afin
zone rurale et zone urbaine. d’améliorer l’équité des dépenses.
Revue des dépenses publiques dans le secteur de l’agriculture
S’assurer que les ressources limi- Fournir aux ministères concernés un personnel expérimenté et formé sur Un renforcement de la capacité des minis-
tées soient utilisées de façon aussi les questions de GFP. tères sectoriels sur les questions de GFP.
efficiente et efficace que possible. Prendre des mesures pour rendre le financement disponible en temps Une plus grande prévisibilité budgétaire dans
opportun, étant donné la forte saisonnalité de l’agriculture. le secteur.
Suivre et évaluer les dépenses. Créer un système fondé sur les résultats et le rendement. Une base solide pour le suivi et l’évaluation
des dépenses publiques.
S’assurer que les rapports de suivi sont utilisés à l’intérieur et à l’extérieur Plus de contrôle budgétaire.
du MAE et du MPA pour récompenser les bonnes performances.
Renforcer le fonds d’appui à Renforcer les capacités d’analyse du fonds. Une meilleure sélection de programmes par
l’agriculture. le fonds.
Apporter un soutien financier aux agriculteurs seulement après qu’ils ont Un meilleur fonctionnement du fonds de
passé une procédure de sélection du fonds assurant la viabilité de leurs soutien à l’agriculture.
projets.
Résumé analytique xxxiii

Revue des dépenses publiques dans le secteur de l’éducation

Revoir les priorités et améliorer l’efficacité Réorienter des fonds vers l’enseignement secondaire, principa- Une plus grande qualité de l’enseignement
dans l’allocation et l’application du budget lement des dépenses en capital. secondaire.
du secteur de l’éducation. Accroître le financement de l’éducation post-primaire ou Une plus grande équité dans l’accès à la scolarité
secondaire. et entre les différents niveaux scolaires.
Aligner les allocations budgétaires aux Augmenter le financement de programmes dédiés à la réduc- Une plus grande efficacité du budget dans le
objectifs stratégiques de l’éducation. tion du redoublement et de l’abandon scolaire. secteur.
Éliminer les emplois fictifs dans le secteur en procédant à un
contrôle physique du personnel de l’éducation.
Réaligner le budget pour réduire le ratio élevé du personnel Une meilleure qualité d’enseignement.
administratif par rapport au personnel enseignant.
Prévoir un budget pour recruter du personnel enseignant déjà Une meilleure qualité d’enseignement
qualifié, en mettant la priorité sur le milieu rural.
Revue des dépenses publiques dans le secteur de la santé
Rendre pro-pauvres les dépenses de santé Allouer une part croissante du financement public aux circons- Combler les inégalités dans l’accès aux soins
du gouvernement. criptions administratives les plus pauvres du pays.
Élargir et rationaliser les dépenses de santé du gouvernement Combler les inégalités dans l’accès aux soins
et aller vers un régime universel de santé.
Rendre les dépenses de santé du gouver- Évaluer les hôpitaux nationaux qui reçoivent actuellement des De meilleurs services de santé à la population.
nement plus efficaces. subventions versées par le gouvernement pour déterminer leur
efficacité.
Adopter une politique d’accroissement progressif de la part des De meilleurs services à la population dans les
ressources publiques des dispensaires et centres de santé. hôpitaux et dispensaires.
Revue des dépenses publiques dans le secteur de l’énergie
Renforcer la capacité de la planification Créer un comité obligatoire entre la DGGT et le MEH pour pla- Une planification énergétique nationale forte et
nationale et régionale à formuler une stra- nifier, programmer et mettre en œuvre des projets d’investisse- une plus grande efficacité
tégie pour résoudre le déficit énergétique. ment dans le secteur de l’énergie.
S’engager à une vision partagée qui tire partie des synergies Un plan intégré de l’énergie.
régionales.
Améliorer les performances opération- Restructurer le département de recouvrement de la SNE et le Un solde financier sain pour la SNE.
nelles de la SNE et restaurer son équilibre rendre plus efficace dans la collecte du paiement de factures.
financier.
Promouvoir et généraliser le système des compteurs prépayés, Une réduction des coûts de gestion de la relance.
qui permet aux clients de mieux gérer leur consommation.
xxxiv République du Congo – Revue de la gestion des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEMFAR)
Système de planification et processus budgétaire

Améliorer l’ensemble du Accélérer la réforme du cadre juridique et réglementaire de la comptabilité Effectivité du décret no 2013–807 du 30
système de GFP publique (RGCP, NB, GFS, PC). décembre 2013.
Achever la modernisation de SIDERE, avec un compartiment de paiement com- L’informatisation complète de la chaîne des
plet (Trésor), intégrant d’autres systèmes des régies financières, pour le contrôle dépenses.
des autorisations budgétaires, les paiements et la production automatique des
comptes et de la balance générale de l’État.
Améliorer la planification Appliquer rigoureusement le calendrier budgétaire en termes de respect des De la ponctualité dans l’adoption du
budgétaire délais, des échéances et des étapes d’activités. budget.
Adopter le programme budgétaire conformément aux différentes lois et au
calendrier budgétaire.
Systématiser les compromis intra-sectoriels en formant un comité ad hoc dans Une meilleure planification budgétaire dans
chaque secteur pour préparer le « budget d’affectation spéciale » et définir les les ministères concernés.
modalités de son inclusion dans le budget national.
Améliorer l’exécution du budget Consolider le budget avec l’approbation du Parlement. Exécution du budget entré en vigueur au
1er janvier
Former le personnel de la DEP et des Cellules de passation des marchés (CPM) à Une meilleure exécution du budget dans les
l’élaboration des projets d’investissement. ministères concernés
Déployer dans tous les ministères et organismes délégués des contrôleurs du Un meilleur contrôle du budget
budget formés.
Rendre effective la décentralisation de l’ordonnateur des dépenses en faveur des La mise en œuvre de la LORFE 2012 et une
ministres sectoriels et chefs d’institutions. gestion financière axée sur les résultats.
Améliorer la gestion de Établir des objectifs de rendement pour le Trésor basés sur le pourcentage des Une réduction du retard dans le paiement
trésorerie paiements effectifs des mandats dans un délai de trois mois prescrits.
Améliorer l’actuel système de comptabilité par le développement de capacités Plus de transparence et une meilleure
techniques de travail. reddition de comptes du Trésor
Produire toutes les balances des comptes de la catégorie de 1 à 7 et 9 à l’entrée Une amélioration de la qualité du solde
des soldes au 1er janvier et en observant un délai de 15 jours suivant la publica- consolidé du Trésor.
tion à la fin du mois.
Mettre en œuvre des mécanismes de contrôle interne rigoureux par des réconci- Aucun retard dans la perception des
liations périodiques des comptes. recettes.
Améliorer la gestion de Élaborer un manuel de procédures pour la DGTCP, puis s’assurer de l’appli- Une gestion efficace de la trésorerie.
trésorerie cation effective des règles, outils et procédures en place pour la gestion de la
trésorerie.
Renforcer les contrôles internes systématiques pour assurer une bonne applica- Une gestion efficace de la trésorerie
tion des conventions comptables actuelles.
Élaborer et mettre en œuvre un cadre technique et institutionnel de gestion de la Une gestion efficace de la trésorerie
trésorerie.
Préparer et mettre à jour le plan de trésorerie selon un budget mensuel et Une gestion efficace de la trésorerie
l’utiliser à des fins de contrôle de la périodicité.
Appliquer rigoureusement les procédures pertinentes du RGCP de 2001 sur la Une gestion efficace de la trésorerie
base caisse.
Résumé analytique xxxv

Passation des marchés publics

Rendre le cadre législatif et Adopter tous les textes d’application complémentaires manquants du code des Un meilleur cadre juridique de
réglementaire des marchés publics marchés publics en particulier ceux relatifs aux CGMP (composition, responsabili- passation des marchés publics
entièrement conforme avec les tés, indemnités).
normes internationales Effectuer un toilettage du code des marchés publics, y compris des dispositions Un meilleur cadre juridique de
pour l’utilisation obligatoire de la procédure de préqualification pour les marchés passation des marchés publics
complexes.
Adopter une législation pour s’assurer la disponibilité de ressources financières Un meilleur cadre juridique de
avant le lancement de tout appel d’offres ou avant la signature du contrat. passation des marchés publics
Améliorer la planification des mar- Éliminer les goulots d’étranglement existants dans la procédure d’approbation du Une meilleure qualité des opérations
chés publics et l’intégration dans contrat par le ministère des Finances. de passation des marchés
le système de gestion des finances
Renforcer les moyens fournis aux autorités contractantes. Une meilleure qualité des opérations
publiques.
de passation des marchés
Définir un cadre efficace de Mettre en place un système efficace aidant à recueillir des données sur les Des informations et statistiques plus
communication (d’information, de marchés et les statistiques et à diffuser des informations fiables (un site web, un fiables sur les questions de passa-
statistiques et d’archivage). bulletin, etc.) tion des marchés
Prévoir des revues systématiques de performance du système; à cette fin, une Une plus grande capacité à suivi
analyse de la chaîne de valeur du processus de passation des marchés doit être de la performance du système de
effectuée. passation des marchés publics
Éliminer les principales contraintes Fournir un appui technique aux autorités contractantes pour aider à suivre et à Une meilleure gestion des contrats
des systèmes de gestion et de contrôler les marchés de travaux et établir un mécanisme de coordination efficace
supervision des contrats. entre les maîtres d’ouvrage et la DGGT
Rendre les systèmes de contrôle Fournir un soutien technique et financier à l’ARMP afin de lui permettre de procé- Réduire les goulots d’étranglement
internes et externes efficaces. der régulièrement à des audits des marchés publics annuels et exhaustifs. dans le système de passation des
marchés.
Élaborer des procédures de contrôle internes des activités passation des marchés. Un meilleur contrôle de la passation
des marchés publics
Renforcer les organes d’audit externe en particulier l’IGF, le CNLCCF, et l’OAC en Un meilleur contrôle de la passation
fournissant un appui technique pour leur permettre de s’acquitter efficacement de des marchés publics
leurs missions.
Favoriser l’intégrité et la transpa- Améliorer l’accès, la diffusion d’informations sur les marchés publics en particulier Une plus grande transparence
rence du système passation des la fourniture de communications électroniques, le développement et la diffusion de
Marchés Publics modèles standards des rapports d’activités de l’ARMP, la DGCMP, et des CGMP.
Promouvoir une politique de tolérance zéro contre la corruption dans la passation Une plus grande transparence
des marchés publics en particulier grâce à la mise en œuvre de mécanismes pour
la prévention et la répression.
Élaborer et fournir un code de conduite et d’éthique spécifique à la passation des Une plus grande intégrité
marchés publics.
xxxvi République du Congo – Revue de la gestion des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEMFAR)
PARTIE I
ESPACE MACROÉCONOMIQUE
ET BUDGÉTAIRE
Cette partie met l’accent sur le contexte financier et macroéconomique du Congo.

Le premier chapitre présente la structure de l’économie du Congo et de ses finances
publiques, ensuite sa performance économique au cours de la période 2008–2013.
Il est suivi par la présentation des perspectives macroéconomiques et des besoins
de financement du pays au cours de la même période. Le deuxième chapitre porte
sur la question de la marge budgétaire.
Contexte macroéconomique et
budgétaire 1
D e 2008 à 2013, stimulée par la hausse du cours du pétrole, l’économie congolaise a
assez fortement augmenté. En moyenne, durant cette période, le taux de croissance
du Congo s’établissait à 5,4 %. En fait, les prix élevés du pétrole se sont traduits par une
augmentation des recettes du gouvernement et de certains acteurs du secteur privé. Cela a finale-
ment abouti à une demande accrue de produits et de services qui a stimulé le secteur non pétrolier.
Cette situation macroéconomique favorable, associée à de faibles remboursements du
service de la dette, a conduit à une plus grande marge budgétaire. La hausse des prix du pétrole
s’est traduite par la hausse des recettes pétrolières du gouvernement et par une solide performance
du secteur non pétrolier — elle-même à l’origine d’une collecte plus importante de recettes non
pétrolières. Ainsi, les recettes publiques ont globalement augmenté. Entre-temps, l’atteinte du
point d’achèvement au titre de l’initiative PPTE en 2010 a conduit à une diminution des dépenses
récurrentes ou obligatoires du gouvernement, libérant ainsi une marge budgétaire plus importante.
1.1. Structure de l’économie et des finances publiques du Congo
L’économie congolaise est dominée par la production pétrolière, qui représentait environ
deux tiers du PIB au cours de la période. Par ailleurs, les recettes pétrolières représentaient les
trois quarts des recettes publiques totales au cours de la période. En outre, il y a eu un change-
ment dans la structure des dépenses, avec une forte baisse du service de la dette consécutive à
l’atteinte du point d’achèvement au titre de l’initiative PPTE au cours de cette période, et un
rééquilibrage des dépenses en faveur des dépenses en capital, qui a représenté plus de 50 % des
dépenses depuis 2010.
1.1.1. Structure économique
Le Congo possède une économie essentiellement urbaine et exportatrice

de pétrole.
Contrairement à de nombreux pays d’Afrique subsaharienne (ASS), le Congo est un pays
fortement urbanisé. Avec un taux d’urbanisation de 61,8 % selon le dernier recensement de 2007,
le Congo est l’une des économies les plus urbanisées d’Afrique. Les jeunes représentent près de
3
67,5 % des congolais. Cette caractéristique a amplifié FIGURE 1.2 : Part dans le PIB des principaux
le phénomène d’urbanisation du Congo, généré par un secteurs non pétroliers
exode rural massif, notamment des jeunes qui cherchent Commerce,
du travail dans les villes, principalement à Brazzaville et restaurants et hôtels
Pointe-Noire. Par conséquent, l’emploi urbain est une Transports et
télécommunications
question plus délicate au Congo que dans les autres
Bâtiment et
pays africains. travaux publics
Le fait que la production pétrolière domine Manufacture
l’économie du Congo a contribué indirectement à
Agriculture, élevage,
cette forte urbanisation. En termes nominaux, la part chasse et pêche
du secteur pétrolier dans le PIB est demeurée au-dessus 0 1 2 3 4 5 6 7
de 60 % au cours des cinq dernières années. La plus 2004–2008 2009–2013
faible a été enregistrée en 2009, avec 62 % du PIB,
Sources : La Banque mondiale, le FMI et les Autorités nationales.
tandis que la plus élevée était en 2011 (principalement
en raison de l’augmentation du cours du pétrole), avec
production pétrolière et des prix sur les marchés inter-
70 % du PIB. Depuis lors, cette part a légèrement dimi-
nationaux a conduit à d’importants problèmes pour la
nué du fait de la stabilisation des prix du pétrole ; elle
planification financière des dépenses du gouvernement.3
est estimée à 63 % du PIB en 2013. Dans l’ensemble,
Le gouvernement congolais devrait garder à l’esprit que
au cours des cinq dernières années, le secteur pétrolier a
l’absence de diversification économique à ce jour rend la
augmenté sa prépondérance dans l’économie congolaise
performance économique du pays sensible aux fluctuations
grâce au cours élevé du pétrole (figure 1.1). L’importance
de la production et des cours internationaux du pétrole.
du secteur pétrolier a exacerbé la différence de revenus
Bien que dans l’ensemble, la part du secteur non
entre les secteurs de l’agriculture (activité principale
pétrolier dans l’économie ait diminué au cours de la
des zones rurales) et des services (activité principale des
dernière décennie, sa dynamique n’a pas été homo-
zones urbaines) et a donc rendu les zones rurales moins
gène. Dans l’ensemble, la part du PIB non pétrolier est
attrayantes pour la population congolaise.2
passée de 44 % entre 2000 et 2003 à 36 % entre 2004
La prédominance du pétrole a exposé l’écono-
et 2008, et à 34 % entre 2009 et 2013. Il existe cinq
mie congolaise à la forte volatilité des fluctuations de
secteurs clés dans ce secteur non pétrolier (figure 1.2),
la production et du cours pétroliers. La volatilité de la
qui sont : i) l’agriculture, l’élevage, la chasse et la pêche,
ii) la manufacture, iii) les bâtiments et travaux publics,
FIGURE 1.1 : Part du PIB, 2000–2013 iv) les transports et les télécommunications, et v) les
100 commerces, restaurants et hôtels. Ces secteurs sont les
secteurs de base de l’économie et emploient une bonne
80
part de la main-d’œuvre, et représentent environ les deux
Pourcentage
60 tiers du PIB non pétrolier. De la période 2004–2008 à

la période 2009–2013, la part de PIB de quatre de ces
40 secteurs a diminué. Seule la part du secteur des bâtiments
20 et travaux publics a enregistré une légère augmentation,
0
2000–2003 2004–2008 2009–2013 2
Ce qui rappelle le mécanisme du syndrome hollandais.
3
PIB pétrolier PIB non-pétrolier Des pénuries dans l’approvisionnement ou dans la production du
pétrole peuvent provenir d’une panne imprévue soit au niveau de la
Sources : La Banque mondiale, le FMI et les Autorités nationales. raffinerie, des pipelines, ou tout autre problème mécanique.
4 République du Congo – Revue de la gestion des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEMFAR)
FIGURE 1.3 : Part du PIB des principaux secteurs 1.1.2. Structure des finances publiques
non pétroliers
Exportations Volume des revenus pétroliers dans les
nettes recettes totales du gouvernement du
Investissements Congo
privés
Au cours de la dernière décennie, les recettes du
Investissements
publics Congo représentaient environ 40 % de son PIB. De
Consommation 2004 à 2008, elles représentaient 43 % du PIB tandis que
privée
sur la période 2009–2013, elles comptaient pour 40 %
Consommation
publique du PIB. Ces recettes ont été dominées par les recettes
0 10 20 30 40 pétrolières, qui ont compté pour 82 % au cours de la
Pourcentage période 2003–2008 et 76 % pour la période 2009–2013
2004–2008 2009–2013 (figure 1.4). La légère baisse de ce ratio était imputable
Sources: La Banque mondiale, le FMI et les Autorités nationales. à la baisse de la production pétrolière au cours de la
dernière période, d’environ –3 %.
passant de 3,2 % à 3,3 % du PIB. En outre, seul le sec- Les recettes du gouvernement ont augmenté de
teur « commerces, restaurants et hôtels », constitue plus façon constante au cours de la dernière décennie. De
de 5 % du PIB. 2003 à 2007, les recettes du gouvernement ont augmenté
Au Congo, les trois principales composantes à un taux de croissance moyen de 27 %, et de 2008 à
du PIB avaient presque le même poids au cours de la 2013, à un taux de croissance moyen de 8 %. La très
période 2009–2010 : la consommation comptait pour forte augmentation de la première période était due à la
35 % du PIB, l’investissement pour 39 % et les expor- croissance des prix du pétrole qui avaient plus que triplé
tations nettes pour 26 %. Ces chiffres étaient presque les au cours de cette période, tandis que la faiblesse de la
mêmes entre 2004 et 2008. En fait, la consommation croissance au cours de la deuxième période est principale-
représentait 39 % du PIB, les investissements 32 % et ment due à la stabilisation du prix du pétrole et au déclin
les exportations nettes 29 % (figure 1.3 pour plus de de la production du pétrole (qui n’a pas été entièrement
détails). Cette évolution est principalement due au fait compensé par la forte hausse des recettes non pétrolières).
que l’investissement public ait augmenté de 7 % en
2004–2008 à 15 % en 2009–2013. Cette forte augmen-
tation des investissements publics s’est faite aux dépens FIGURE 1.4 : Composition des recettes du
des autres secteurs dont la part de PIB a diminué durant gouvernement
cette période. Relativement, la part des investissements 100
privés n’a pas diminué de beaucoup, probablement en
80
raison de l’effet positif de l’externalité des investissements
Pourcentage
publics sur les investissements privés. 60

La part des exportations nettes masque le fait
40
que les exportations représentaient plus de 80 % du
PIB. Les exportations en majorité pétrolières représen- 20
taient 80 % du PIB en 2004–2008 et de 86 % en 2009–
0
2013. Dans le même temps, grâce aux investissements 2004–2008 2009–2013
dans les infrastructures du Congo, les importations sont Recettes pétrolières Recettes fiscales
passées de 51 % du PIB en 2004–2008 à 60 % du PIB
en 2009–2013. Sources: Banque mondiale, FMI et Autorités congolaises.
Contexte macroéconomique et budgétaire 5

En fait, les recettes pétrolières représentent encore trois connu un changement structurel lorsque, au cours
quarts des recettes totales. des dernières années, les investissements dans les
Les recettes fiscales du gouvernement ont aug- infrastructures sont devenus les plus importants. Le
menté à un rythme constant au cours des cinq dernières total des dépenses s’élevait à 28 % du PIB entre 2003
années, surtout en raison de la croissance dans le sec- et 2007 et est resté stable, à 29 %, de 2008 à 2013. En
teur non pétrolier et d’une légère amélioration de la fait, le gouvernement a maintenu ses dépenses à la même
perception des impôts. En fait, les recettes hors taxe ont vitesse que le PIB nominal. Au cours de la même période,
progressé à un taux de croissance moyen de 18 % de 2008 le gouvernement a pris la décision stratégique d’accroître
à 2013 — une progression de 10 % de 2003 à 2008. Il ses dépenses d’investissement. Cela a commencé en 2006
y a eu une augmentation importante de 13,3 % dans les et s’est accéléré en 2012. En conséquence, les dépenses
recettes non pétrolières en 2013 ; elles ont atteint environ d’investissement sont passées de 22 % des dépenses du
86,5 milliards de FCFA. En 2011 et 2012, les recettes non gouvernement en 2003 à 63 % en 2013. Les dépenses
pétrolières, qui sont principalement constituées de reve- d’investissement sont passées de 27 % des dépenses
nus fiscaux (91,8 %), ont augmenté de 17,9 %. Le ratio totales en 2003–2007 à 53 % en 2008–2013. Au cours
d’imposition a été en moyenne de 21,7 % au cours de la de cette période, la composition de l’investissement est
période ; cela reflète une amélioration de la performance restée la même, avec 12 % des dépenses provenant du
de l’administration fiscale suite à la mise en œuvre des financement externe, et 88 % du financement intérieur.
réformes de la politique fiscale. On estime qu’en 2013 Ce n’était pas le cas pour les dépenses courantes. En fait,
l’administration fiscale a perçu environ 96 % des prévisions la part du service de la dette dans les dépenses actuelles a
de recettes non pétrolières — un bon taux de mobilisa- chuté de 31 % en 2003 à environ 2 % en 2013. Au cours
tion pour l’administration. Au cours de cette période, les de la période 2003–2007, le service de la dette représen-
perceptions de taxes ont connu une légère augmentation tait 27 % des dépenses courantes et entre 2008 et 2013,
d’environ 2,2 % en moyenne, grâce à des mesures visant il ne représentait plus que 9 % des dépenses courantes.
à élargir l’assiette fiscale, et à lutter contre la fraude et La tendance générale des parts contributives
l’évasion fiscale. Par ailleurs, l’amélioration du système dans le secteur des finances publiques et affaires écono-
informatique a permis de faire d’importants progrès dans miques. La part des secteurs sociaux a augmenté de 13 %
le système de comptabilité de gestion des recettes. en moyenne de 2002 à 2007 à 20 % en moyenne de 2008
La mobilisation des recettes externes du Congo à 2013 principalement en raison de nouvelles politiques
est faible ; cela s’explique par une politique gouverne- gouvernementales (PND) et du fait que 2012 et 2013
mentale réticente à l’emprunt. Le niveau de réalisation ont été successivement déclarées comme « Années de la
de la collecte des recettes externes a diminué d’une année santé et de l’éducation » (figure 1.5). Cette tendance est
à l’autre. Seulement entre 2011 et 2012, il est passé de la même dans le secteur de souveraineté qui a augmenté
93,1 % à 40,1 %. En fait, après avoir atteint le point en moyenne de 17 % à 23 % entre la période 2002/2007
d’achèvement au titre de l’initiative PPTE en faveur des et la période 2008/2013. En outre, les parts des secteurs
pays pauvres très endettés, le gouvernement a adopté une des infrastructures et de la production ont doublé, pas-
politique n’acceptant que des subventions, ou des prêts sant en moyenne respectivement de 11 et 3 % à 30 et
avec une composante subvention substantielle. 6 % au cours des mêmes périodes comparatives. Les
grands travaux réalisés dans le pays et l’installation d’in-
Une réorientation des dépenses courantes dustries lourdes expliquent ces croissances. Cependant,
vers les dépenses d’investissement dans la figure 1.5 montre clairement que la part des finances
les infrastructures publiques et des affaires économiques a diminué, passant
La part des dépenses du gouvernement est restée de 56 % au cours de la période 2002/2007 à plus de
stable au cours de la dernière décennie, mais elle a 21 % entre 2008 et 2013. Ceci pourrait s’expliquer par
FIGURE 1.5 : Part du budget total du gouvernement développement du pays) se situe, selon le plan de déve-
par secteur loppement national le plan de développement national
100 (PDN)» by « le plan national de développement (PND),
entre 7 et 8 % au cours de la période 2012–2025. Cette
80 faible croissance est en grande partie due à la faible per-
formance du secteur pétrolier et de l’absence de diversi-
Pourcentage
60
fication. Une comparaison avec les voisins montre que le
40 profil de croissance du pays est moins important qu’en
20
Angola et en RDC (d’autres pays riches en ressources
naturelles), comme le montre le tableau 1.1.
0 Au cours des dernières années, le secteur non
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
pétrolier a contribué de plus en plus à la croissance du
Secteur de souveraineté Secteur des finances publiques et des affaires PIB. En fait, au cours des trois dernières années, le secteur
Secteur de production Secteur sociaux Secteur des infrastructure
non pétrolier a enregistré une croissance moyenne de près
Sources : La Banque mondiale et les Autorités congolaises. de deux chiffres, mais le secteur pétrolier a diminué à un
la réaffectation à d’autres ministères d’une grande partie

TABLEAU 1.1 : Taux de croissance du PIB selon les
des ressources budgétaires concentrées actuellement au
pays, en pourcentage
ministère des finances.
2003–2007 2008–2013
République du Congo 3,3 5,4
1.2. Performance économique
Gabon 1,5 4,0
2008–2013 Guinée Équatoriale 16,3 2,7
Nigeria 7,9 6,8
Au cours de la période 2008–2013, l’économie congo-
Tchad 12,0 5,6
laise a crû plus rapidement qu’entre 2003 et 2007. Cela
Cameroun 3,2 3,7
est surtout attribuable à la hausse des cours du pétrole,
à la baisse de paiement du service de la dette, et à l’aug- Angola 15,7 5,7
mentation des investissements dans les infrastructures République Démocratique du Congo 6,4 6,1
publiques de base. Île Maurice 4,4 3,9
Kenya 5,5 4,1
1.2.1. Performance économique Côte d’Ivoire 0,8 3,6
2008–2013 Ghana 5,8 8,5
Chine 11,7 9,0
Performance de la croissance Inde 8,9 6,0
La performance de la croissance congolaise au cours Brésil 4,0 3,1
de la dernière décennie n’a pas été suffisante pour que Russie 7,5 1,9
le pays atteigne son objectif de développement d’ici Pologne 5,2 3,1
2025. Au cours de la période 2008–2013, le Congo a République tchèque 5,6 0,2
connu une croissance économique importante avec un Malaisie 5,9 4,4
taux de croissance annuel moyen de 5,4 %, contre 3,5 % Indonésie 5,5 5,8
au cours de la période 2002–2007. Cela dit, le taux de Sources: Indicateurs du développement dans le monde et calculs des
croissance moyen requis (pour atteindre l’objectif de services de la Banque mondiale.

FIGURE 1.6 : Croissance annuelle des secteurs de la dernière décennie. La figure 1.6 montre que
non pétroliers la croissance positive du Congo est en grande partie
12 régie par le secteur non pétrolier. En fait, entre 2008
et 2013, la contribution des secteurs non pétroliers est
10 passée de 4,5 % de la croissance à 5,4 %, c’est-à-dire
une contribution de plus que 80 % de la croissance
Pourcentage
8
du PIB au cours de cette période. La contribution des
6 secteurs non pétroliers était encore plus grande, car en
4
2003–2007, la contribution du secteur pétrolier a été
légèrement négative. Plus précisément, l’agriculture, la
2 manufacture, les transports et les télécommunications,
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
les commerces, les restaurants et les hôtels ont repré-
Agriculture, élevage, chasse et pêche Manufacture senté 3 % des 5,4 % de croissance du PIB de 2008 à
Bâtiment et travaux publics Transports et télécommunications
Commerce, restaurants et hôtels
2013, alors qu’elles représentaient 2,3 % des 3,3 % de
croissance sur la période 2003–2007. Cela confirme
Sources : Banque mondiale, FMI et Autorités congolaises.
l’impact croissant des secteurs non pétroliers de l’éco-
nomie congolaise (figure 1.7).
taux moyen de 8,2 %, essentiellement du fait de pertur-
bations accidentelles dans la production pétrolière en mer. Le Taux de pauvreté au Congo est élevé
Toutefois, le secteur a connu une croissance de 2,0 % sur par rapport à son PIB par habitant
la période 2004–2008 et de 5,5 % sur la période 2009– Malgré une stabilité macroéconomique et un statut
2013. Entre-temps, le secteur non pétrolier a fortement de pays à revenu moyen inférieur (atteint en 2006), le
progressé au cours de la dernière décennie, en moyenne de Congo reste confronté à une pauvreté endémique —
5,7 % entre 2004 et 2008 et 7,1 % entre 2009 et 2013. environ la moitié des 4,6 millions de Congolais vivent
La contribution des secteurs non pétroliers en dessous du seuil de pauvreté. Le Congo a atteint le
à la croissance du PIB a été importante au cours statut des pays à revenu moyen inférieur en 2006 et a
FIGURE 1.7 : Contribution des secteurs au PIB
6 6
5.4
5 5
1.5
4 4
3.3
Pourcentage
Pourcentage
3.3 0.9
3 4.5 3 1.1 0.8
2 2 0.5 0.7
3.4
0.7
1 1 0.6
0.6
0.1 0.8
0 0.1 0 0.1 0.5
–1 –1
2003–2007 2008–2013 2003–2007 2008–2013
Sect. pétrolier Sect. hors pétrole Croissance du PIB Sect. pétrolier Agriculture Industrie Transport & Télécom
Com. Rest & Hotels Autres secteurs Croissance du PIB
Sources : la Banque mondiale, le FMI et les Autorités congolaises.
quadruplé son RNB par habitant entre 2002 et 2013 (il FIGURE 1.9 : Taux de chômage
est passé de 680$ US à 2660$ US entre des deux dates,
Pourcentage de la main d'oeuvre

cf. figure 1.8). Toutefois, la pauvreté et les inégalités conti- 25.0
nuent d’entraver fortement les efforts déployés par le pays
pour se développer. L’indice de Gini des inégalités est 16.1
26.4
estimé à 0,39, loin du niveau zéro de l’égalité. Ces chiffres 12.7
masquent d’importantes différences régionales : la pauvreté 18.8
15.7
urbaine a diminué rapidement par rapport au niveau de 23.5 5.4
5.3 13.9
10.6 5.5
2005 et est maintenant inférieure à 30 % dans les prin-
15–29 ans 30–49 ans 50+ ans Total
cipaux centres urbains de Brazzaville et de Pointe Noire.
Homme Femme Total
En revanche, la pauvreté rurale a augmenté de 10 points
de pourcentage pour presque les trois quarts de la popu- Source : EESIC 2009.
lation rurale, du fait du niveau de pauvreté, élevé et à la
hausse, des agriculteurs de subsistance. Le taux de pauvreté
seulement 5 % des personnes de plus de 50 ans sont sans
a diminué pour ceux engagés dans les secteurs modernes
emploi. Les femmes sont plus touchées par le chômage
ainsi que pour les ménages dirigés par des femmes.
que les hommes, en particulier chez les 30–49 ans.
Cette croissance non inclusive s’explique par
Selon la Banque mondiale (2014), des progrès
le fait que la croissance économique n’était pas asso-
ont été réalisés dans le domaine du développement
ciée à une économie diversifiée. En fait, la croissance
humain, mais d’importants problèmes subsistent.
n’a pas abouti à la création d’emplois. La majorité des
En 2013, le Congo était toujours 142e sur les 187 pays
congolais gagnent leur vie dans le secteur informel ou
du classement de l’indice du développement humain
sont sans-emploi. Le taux de chômage est élevé parmi
(IDH) — une très mauvaise place. Les progrès vers la réa-
les jeunes (figure 1.9). D’après le sondage de 2009
lisation des objectifs du millénaire pour le développement
« Enquête sur l’emploi et le secteur informel (EESIC) »,
(OMD)4 ont été continus, mais inégaux. Le Congo est
dans les zones urbaines, 25 % des 15–29 ans étaient au
loin d’éradiquer l’extrême pauvreté (c’est-à-dire de réaliser
chômage, un taux qui était de plus de 40 % en 2005. Le
l’OMD 1).En 2011, environ 45 % de sa population vivait
taux de chômage diminue significativement avec l’âge :
toujours en dessous du seuil de pauvreté — une tendance
qui ne permettra pas au Congo d’atteindre le taux de
pauvreté requis d’ici à 2015. Le pays a fait davantage de
FIGURE 1.8 : Tendances du PIB et du RNB par
progrès dans l’éducation primaire universelle (OMD 2) et
habitant, 2002–2013 en dollars US
dans certains aspects de l’OMD 3 (promouvoir l’égalité
4000 entre les sexes et l’autonomisation des femmes). La plu-
3500 part de congolais en âge d’aller à l’école sont scolarisés
3000 — 12,2 % des garçons et 13,1 % des filles se trouvent
2500 toujours en dehors des circuits scolaires. Par ailleurs, en
2000 dépit des améliorations, tous les enfants scolarisés ne
1500
4
1000 OMD 1 – Réduire l’extrême pauvreté; OMD 2 – Assurer l’éduca-
tion primaire universelle; OMD 3 – Promouvoir l’égalité des sexes et
500
l’autonomisation des femmes; OMD 4 – Réduire la mortalité infan-
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
tile; OMD 5 – Améliorer la santé maternelle; OMD 6 – Combattre

RNB par tête, Méthode Atlas (US$) PIB par tête (US$) le VIH / SIDA, le paludisme et d’autres maladies; OMD 7 – Assurer
un environnement durable; OMD 8 – Partenariat mondial pour le
Source : Indicateurs du développement dans le monde. développement.

terminent pas l’éducation primaire, pour laquelle le taux taux d’inflation moyen annuel ou en fin d’année.
d’achèvement en 2011 était de 88 %. À tous les niveaux La moyenne annuelle de l’inflation IPC, qui est l’in-
de l’enseignement, la parité entre les sexes s’est amélio- dicateur de l’inflation la plus lisse, montre que le prix
rée de manière significative. Les résultats des dernières du panier de la ménagère n’a pas cessé d’augmenter au
enquêtes sur les ménages et des enquêtes démographiques cours de la dernière décennie — avec une augmentation
et sanitaires signalaient d’importantes améliorations en annuelle moyenne de 4 %. Une inflation (mesurée par
vue de la réalisation des OMD 4 et 5 — notamment l’IPC) très faible pour un pays en développement. Cela
d’importants progrès dans la réduction de la mortalité est également vrai pour l’ensemble de la région de la
infantile et l’amélioration la santé maternelle. Des pro- CEMAC. L’inflation au Congo et dans toute la région de
grès ont également été faits en ce qui concerne l’OMD 6 la CEMAC est même inférieure à la moyenne mondiale
mais le paludisme, encore endémique dans le pays, reste (figures 1.10 et 1.11). De 2008 à 2013, les pressions
responsable d’un grand nombre de décès chaque année. inflationnistes provenant d’aliments importés en 2008
Les taux de VIH/SIDA sont faibles (3,3 %). et la catastrophe de Mpila en 2012 ont provoqué une
En conclusion, au cours des dernières années, le poussée inflationniste. En moyenne au cours de cette
Congo a connu un taux modeste de croissance écono-
mique principalement attribuable aux revenus pétro- FIGURE 1.10 : Inflation IPC
liers. L’économie a désormais besoin de se diversifier car
6
les réserves de pétrole ont atteint leur maturité et que la
production de pétrole est à la baisse. Des mesures ont
été prises dans ce sens et des améliorations des taux de 4
Pourcentage
croissance ont été observées dans certains secteurs non

pétroliers. Les perspectives économiques du Congo sont
bonnes ; il faut cependant s’interroger sur la manière 2
d’améliorer la lutte pour le développement humain et

la réduction de la pauvreté. Des progrès ont été réalisés 0
dans le domaine du développement humain, mais il faut 2003–2007 2008–2013
faire davantage. Près de la moitié des congolais vivent Fin d'année Moyenne annuelle
encore au-dessous du seuil de pauvreté et gagnent leur vie Sources : Banque mondiale, FMI et Autorités congolaises.
dans le secteur informel. Les autorités congolaises sont
conscientes de la nécessité d’investir dans les secteurs FIGURE 1.11 : IPC, moyenne annuelle d’inflation
sociaux. Les dépenses n’ont cessé d’augmenter (bien que pour certains pays
lentement), même si les taux de l’exécution du budget 8
national sont encore faibles. La prochaine section pré-
sente un résumé des revues de dépenses publiques dans 6
Pourcentage
les secteurs de l’éducation et de la santé, discutant plus

4
en détail des résultats, des tendances dans les dépenses,
de l’efficience et de l’équité dans les secteurs de presta-
2
tion de services.
0
Inflation Pays à revenus Afrique CEMAC Rép. du Congo
intermédiaires, Subsaharienne
Historiquement, l’inflation au Congo n’a pas consti- tranche inférieure
tué de défi majeur. En fait, depuis 2003, l’inflation 2003–2007 2008–2013
au Congo est inférieure à 12 %, en considérant le Source : Indicateurs du développement dans le monde.
période, l’inflation était de 5,4 % pour la fin de l’année FIGURE 1.13 : TIAO en taux annuel moyen et ratio
et de 4,3 % pour la moyenne annuelle. C’est une forte du crédit domestique du secteur
augmentation de 2 points de pourcentage (pp) d’inflation privé au PIB
de fin d’année, et 1,4 pp d’inflation moyenne pour l’an- 14
née. Ceci démontre la forte dépendance du pays dans les 12
aliments et les boissons non alcoolisées pour la croissance 10
Pourcentage
de la consommation intérieure. Ces deux indicateurs 8
sont au-dessus du critère de convergence de la CEMAC. 6
Au cours de la dernière décennie, le taux d’inté-
4
rêt de la banque centrale s’appliquant aux institutions
2
financières a diminué. Afin de maintenir la stabilité du
0
taux de change officiel, la banque centrale (BEAC) défi-
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
nit ses réserves extérieures conformément aux lignes
directrices de la politique européenne, étant donné que Sources : BEAC et calculs des services de la Banque mondiale.
le franc CFA de la région est rattaché à l’euro. Cette
diminution fait suite à la politique monétaire que crée
comparativement à 5,8 % connu au cours de la période
la stabilité de l’inflation dans la région comme indiqué
2002–2007.
ci-dessus. En novembre 2013, la banque centrale a réduit
Malgré de récentes tendances favorables, le
son taux directeur de 50 points de base, à un creux record
secteur financier congolais reste significativement
de 3,25 % pour soutenir la croissance du PIB régional et a
sous-développé et les banques commerciales ont
augmenté la disponibilité de crédit, bien que les banques
d’abondantes liquidités. Avec une douzaine de banques
commerciales aient échoué par le passé à financer les
privées et quelques institutions financières, le Congo a
petites et moyennes entreprises (figures 1.12 et 1.13). La
seulement 45 déposants auprès de banques commer-
figure 1.13 montre que depuis 2006, le ratio du crédit
ciales pour 1 000 adultes, un résultat bien en deçà de la
intérieur par rapport au PIB du secteur privé ne cesse
moyenne de l’Afrique subsaharienne (de 106 déposants
d’augmenter en raison de la baisse du taux directeur. En
auprès de banques commerciales pour 1 000 adultes), en
moyenne, le taux d’intérêt des appels d’offres (TIAO)5
2006. Dans ce contexte, entre 2002 et 2013, le crédit au
est tombé à 4,3 % au cours de la période 2008–2013,
secteur privé a augmenté en moyenne de 3,0 % du PIB
sur la période 2002–2007 à 7,3 % du PIB entre 2008
FIGURE 1.12 : Tendance du principal taux et 2013 (figure 1.14). Au cours de la même période, les
directeur de la BEAC dépôts des entreprises et des ménages ont augmenté for-
7,5 tement, ce qui a porté le ratio des dépôts à jusqu’à 24,0 %
6,5 du PIB à la fin 2012 (contre 6,8 % en 2003). Toutefois,
6,0 des indicateurs standards de la profondeur et de l’am-
Pourcentage
5,5
pleur financières suggèrent que le pays accuse un retard
5,0
sur ses voisins. Des comparaisons inter-pays de certaines
4,5
mesures couramment utilisées, telles que le crédit privé
4,0
par rapport au PIB, le nombre de succursales bancaires,
3,5
de déposants et d’emprunteurs (mise à l’échelle par popu-
3,0
lation) révèlent que les valeurs respectives du Congo sont
1/1/2002
1/1/2003
1/1/2004
1/1/2005
1/1/2006
1/1/2007
1/1/2008
1/1/2009
1/1/2010
1/1/2011
1/1/2012
1/1/2013
5
Le taux d’intérêt des appels d’offres est le taux d’intérêt directeur
Sources : BEAC et calculs des services de la Banque mondiale. de la BEAC.

FIGURE 1.14 : Certains indicateurs du secteur faible rendement financier. Selon le FMI (2013), des
financier réserves très élevées ont pour conséquences de graves
70 limitations dans l’éventail d’instruments d’investissement
63
60
disponibles pour les banques, en raison du contrôle des
48 mouvements de capitaux, alors que la quasi-inexistence
50
du marché des valeurs mobilières ne facilite pas un
Pourcentage
40
déploiement efficace des ressources des banques. En
30
outre, le manque de compréhension des risques associés
20 aux petites et moyennes entreprises (PME) au Congo
10 7 5 explique en partie pourquoi les banques ne prêtent pas
3 1
0 aux PME. Les acteurs du secteur privé se plaignent de
Crédit intérieur accordé Proportion des Ratio de la masse
au secteur privé reserves liquides sur monétaire sur cette position rigide du secteur bancaire qui possède des
(% du PIB les actifs bancaires le total des reserves
liquidités abondantes alors que les entreprises ne peuvent
2002–2007 2008–2013
pas obtenir de prêts pour se financer.
Source : Indicateurs du développement dans le monde, 2013.
Compte des transactions, réserves de

change et taux de change
bien au-dessous de la médiane pour un groupe de pays
Le solde extérieur du Congo est dominé par l’évo-
ayant un PIB par habitant largement comparable. Ce qui
lution du secteur pétrolier. Au cours de la dernière
est surprenant, c’est que les banques ont d’abondantes
décennie, les comptes courants et financiers ont été
liquidités, comme le montrent les réserves excessives
relativement volatils reflétant les fluctuations des prix
détenues à la banque centrale. Les réserves liquides de la
internationaux du pétrole, les cycles de production dans
banque par rapport aux avoirs bancaires sont au-dessus
les champs de pétrole existants, et des regains d’investis-
de 20 % au cours de la période 2002–2013 et la masse
sement pour améliorer la capacité extractive. Les recettes
monétaire au sens large par rapport au ratio des réserves
pétrolières ont généralement été vigoureuses permettant
totales est restée inférieure à 2 % depuis 2005 en raison
au pays de financer de larges et persistants déficits com-
de l’énorme importance de réserves (figure 1.15)
merciaux non pétroliers, tout en générant d’importants
Un certain nombre de facteurs expliquent le
flux de rapatriement des bénéfices. La proportion des
pourquoi de ces vastes réserves dans un contexte de
exportations de produits non pétroliers par rapport aux
exportations totales a un peu augmenté, mais est restée
inférieure à celle des États voisins d’Afrique subsaha-
FIGURE 1.15 : Ratio du compte courant en % du PIB rienne, en partie à cause d’un environnement des affaires
1.0 très pauvres au Congo.
0.76 Les évolutions décrites ci-dessus ont entraîné
0.8
un gain considérable dans le compte de transactions
0.6
courantes depuis 2008. En effet, le compte des transac-
Pourcentage
0.4
tions courantes a crû en moyenne de 0,76 % du PIB au
0.2
cours de la période 2008–2013 de 0,17 % du PIB sur la
0.0 période 2002–2007. La détérioration de la performance
–0.2 avant 2008 a été entraînée par les chocs pétroliers de
–0.17
–0.4 2007. En dépit de deux années successives de détério-
2003–2007 2008–2013
ration du compte des transactions courantes en 2012 et
Source: Calculs des services de la Banque mondiale. en 2013, les réserves congolaises de change sont restées
saines, représentant 38,4 % du PIB et en moyenne près gouvernement au Congo. Bien qu’entre 2008 et 2013,
de 8 mois d’importations. les revenus de l’État aient connu une évolution irrégulière
Le taux de change effectif réel du Congo en raison des variations opposées de la production et des
(TCER) est globalement en ligne avec les paramètres prix du pétrole, les revenus du pétrole représentaient au
macroéconomiques fondamentaux au cours de la moins trois quarts des revenus totaux de chaque année. Au
période 2008–2013. La monnaie s’est appréciée de cours de cette période, le pays a amélioré ses performances
9,8 % en moyenne en termes réels entre les périodes de dans la perception des recettes, à 41,4 % du PIB (contre
2002–2007 et 2008–2013 en raison d’un raffermisse- 35,1 % du PIB au cours de la période 2002–2007), attei-
ment de l’euro (vis-à-vis du dollar) et une augmentation gnant presque la moyenne de 42,4 % prévu dans le Plan
des cours internationaux de pétrole — en effet, le franc national de développement (PND). Le pays se comporte
CFA est arrimé à l’Euro à un taux fixe de 655,95 FCFA bien par rapport à d’autres pays de la CEMAC produc-
= 1 euro. En termes nominaux, il y a aussi une appré- teurs de pétrole ou à la moyenne des pays de l’Afrique
ciation du franc CFA au cours de la période 2008–2013 subsaharienne (26,5 % du PIB) (figure 1.17). Les efforts
par rapport à la période 2002–2007 (figure 1.16). Par du gouvernement et la réussite dans la collecte de taxes ou
conséquent, la viabilité extérieure du Congo s’est légè- des recettes non pétrolières ont permis au pays d’équilibrer
rement améliorée au cours de la période 2008–2013 et le potentiel recul des recettes pétrolières — ces recettes
demeure généralement forte. dépendant de la production pétrolière, de la demande
internationale et des cours du pétrole.
1.2.2. Résultats budgétaires sur la Les recettes du gouvernement ont augmenté
période 2008–2012 plus lentement entre 2008 et 2013 qu’entre 2003 et
2007. Entre 2008 et 2013, les recettes du gouvernement
Forte perception des impôts, ralentissement ont augmenté à un taux de croissance annuel moyen de
de l’accroissement des recettes, et 16,5 %, une chute par rapport aux 25,8 % de la période
accroissement de la volatilité des recettes 2003–2007. Ce fut le résultat d’une croissance lente des
Au cours de la période 2008–2013, les recettes pétro-
lières ont renforcé leur domination sur les recettes du
FIGURE 1.17 : Ratio des recettes publiques par
rapport au PIB de certains pays
FIGURE 1.16 : Taux de change effectif réel et 50
nominal (2005=100) 40
10
Pourcentage
30
5
20
0
Pourcentage
–5 10
–10 0
Cameroun
Tchad
Rep. du Congo
Guinée Équatoriale
Gabon
Afrique Subsaharienne
Botswana
Chine
Cote d’Ivoire
Indonesie
Kenya
Malaisie
Nigeria
–15
–20
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Taux de change nominal entre FCFA/Dollar

Taux de change effectif réel (2005 = 100) 2002–2007 2008–2013
Source: FMI, calculs des services de la Banque mondiale. Source : FMI, Calculs des services de la Banque mondiale.

FIGURE 1.18 : Taux de croissance des recettes de FIGURE 1.19 : Tendances des recettes et dépenses
l’État, 2003–2013 publiques
120 30 4000
Axe des recettes hors pétrole

25 3500
80
3000
20
Pourcentage
40 2500
15 2000
0
10 1500
–40 1000
5
500
–80 0 0
2003 2005 2007 2009 2011 2013
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Recettes hors pétrole Recettes totales Recettes pétrolières
Total des recettes (en milliards FCFA)
Source : Banque mondiale, FMI et Autorités congolaises. Total des dépenses (en milliards FCFA)
Sources : FMI, calculs des services de la Banque mondiale.
recettes pétrolières (18 % sur la période 2008–2013

contre 33 % de 2003 à 2007 — figure 1.18). La lenteur grâce à des mesures visant à élargir l’assiette fiscale et à
de la croissance moyenne des recettes pétrolières s’ex- lutter contre la fraude et l’évasion fiscale. Par ailleurs,
plique par une baisse de la production pétrolière au cours l’amélioration du système informatique a permis de faire
des trois dernières années, baisse qui n’a pas été entiè- d’importants progrès dans le système de comptabilité de
rement compensée par l’augmentation des recettes non gestion des recettes.
pétrolières. En fait, les recettes pétrolières représentent Au cours des six dernières années, la volatilité des
encore trois quarts des recettes totales. La diminution recettes publiques a fortement augmenté (figure 1.19).
de la production de pétrole, associée à une stabilité des Le tableau 1.2 montre que le coefficient de variation des
cours pétroliers internationaux, a largement amoindri les recettes a doublé entre la période 2003–2007 et la période
recettes pétrolières au cours des deux dernières années.
Les recettes fiscales du gouvernement ont aug-
menté à un rythme constant au cours des cinq der- TABLEAU 1.2 : Recettes de l’État, 2003–2013
nières années, grâce à la croissance dans le secteur 2003–2007 2008–2013
non pétrolier et à l’amélioration de la perception des Croissance moyenne, %
impôts. Il y a eu une augmentation importante dans Recettes totales 25,8 16,5
les recettes non pétrolières en 2008–2013. Au cours de
Recettes pétrolières 31,9 18,3
cette période, les recettes non pétrolières, qui consistent
Recettes non pétrolières 10,1 17,6
essentiellement en des recettes fiscales, ont augmenté de
Écart type, %
17,6 % (contre 10,1 % entre 2003 et 2007). Le ratio
Recettes totales 33,6 41,2
d’imposition a été en moyenne de 21,7 % au cours de
la même période, cela reflète une amélioration de la per- Recettes pétrolières 43,4 51,7
formance de l’administration fiscale, à la suite de la mise Recettes non pétrolières 6,0 5,0
en oeuvre des réformes fiscales. On estime qu’en 2013 Coefficient de variation
l’administration fiscale a perçu environ 96 % des prévi- Recettes totales 1,3 2,5
sions de recettes non pétrolières, ce qui représente un bon Recettes pétrolières 1,4 2,8
taux pour l’administration. Au cours de cette période, Recettes non pétrolières 0,6 0,3
la collecte d’impôts a connu une légère augmentation, Sources : Banque mondiale, FMI, et Autorités congolaises.
2008–2013, passant de 1,3 à 2,5. Cette situation était 2003, l’investissement en capital augmente, mais entre
due à la très forte volatilité des revenus pétroliers qui 2008 et 2013 sa croissance s’est accélérée, s’élevant à près
ont connu un pic à 2,8 en 2008–2013, contre 1,4 en de 30 % en moyenne chaque année. Si l’on compare
2003–2007. Au cours de la même période, la volatilité avec les pays exportateurs de pétrole de la CEMAC, le
des revenus non pétroliers a baissé de 0,6 à 0,3, en partie Congo a perdu son premier rang au cours de la période
grâce à la stabilité de la croissance du PIB non pétrolier et 2002–2007 au profit de la Guinée Équatoriale au cours
à une amélioration de l’administration fiscale. Enfin, avec de la période 2008–2013 en termes de dépenses, mais
un coefficient de variation supérieur à 1, les recettes du ses dépenses ont augmenté pour atteindre en 2013 les
gouvernement au Congo doivent être considérées comme investissements de la Guinée Équatoriale en termes de
une distribution de probabilité très volatile. dépenses publiques en pourcentage du PIB (figure 1.21).
Forte augmentation des dépenses

FIGURE 1.20 : Composition des dépenses
Les dépenses publiques ont été positivement corrélées
100
aux tendances des recettes. Elles sont en augmen-
tation continue en raison de la mise en œuvre d’un 80
grand programme d’investissement, et ce malgré les
Pourcentage
60
contraintes des capacités d’absorption et de mise en
œuvre. Depuis 2003, les autorités congolaises ont lancé 40
la municipalisation accélérée (reconstruction accélérée des
municipalités), un programme d’investissement dans les 20
infrastructures visant à équiper et moderniser les départe- 0 2002

2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
ments du pays pour combler le fossé infrastructurel (causé
par de graves dommages ou la destruction au cours des Dépenses de fonctionnement Dépenses d'investissement
troubles politiques à la fin des années 90), à stimuler leur
Sources : FMI, calculs des services de la Banque mondiale.
économie et à améliorer les conditions de vie des popu-
lations. Au cours des deux dernières années, la mise en
œuvre du PND 2012–2016 et les efforts de construction FIGURE 1.21 : Ratio de dépenses par rapport au
et de réhabilitation à la suite de l’explosion de munitions PIB de certains pays
de 2012 ont fortement affecté les dépenses du gouverne- 50
ment et réduit la taille des excédents budgétaires.
40
Les dépenses publiques sont montées en flèche
Pourcentage
au cours de la période 2008–2013, entraînées par les 30

dépenses d’investissement. Grâce à la mise en œuvre
20
du premier DSRP 2008–2010 et à son évaluation, le
gouvernement a modifié sa politique stratégique en fai- 10
sant des investissements en infrastructures le véhicule
0
principal de la croissance et du développement durable
Cameroun
Tchad
Gabon
Afrique Subsaharienne
Botswana
Chine
Côte d’Ivoire
Indonésie
Kenya
Malaisie
Nigeria
en 2010 avec effets en 2011. Pour la première fois, l’in-

vestissement en capital est devenu plus important que
les dépenses courantes dans le budget de 2011. Cela
avait pour objectif de créer des opportunités pour faire
facilement des affaires, de créer de l’emploi et d’améliorer 2002–2007 2008–2013
la qualité de vie de la population ( figure 1.20). Depuis Sources : FMI, calculs des services de la Banque Mondiale.

La gestion budgétaire du pays a généré des excé- FIGURE 1.22 : Excédent budgétaire par rapport au
dents budgétaires au cours d’une décennie, en dépit PIB, 2003–2013
des aléas de la production pétrolière et des chocs 25
pétroliers de 2007 et 2009. Depuis 2003, l’économie
20
congolaise a atteint en moyenne 551 milliards de FCFA
d’épargne, principalement enregistrées par la banque 15
Pourcentage
centrale. La banque Exim-Bank de Chine peut être 10
considérée comme un tampon contre les risques poten- 5
tiels et les chocs. Au cours de la période 2008–2013, le
0
Congo a accumulé d’importants excédents budgétaires,
contrairement à la moyenne des pays de l’Afrique sub- –5
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
saharienne qui ont connu des déficits budgétaires. Les
questions relatives à la création des institutions comme Solde budgétaire global Solde budgétaire primaire
les fonds souverains pour leur gestion à long terme et Sources : Banque mondiale, FMI, et Autorités congolaises.
l’efficacité sont en cours de discussion avec le soutien de
la Banque mondiale.
aux pays opérant dans un environnement stratégique
Excédent budgétaire soutenu dans un solide. Néanmoins, étant donné le faible niveau de la
contexte de faibles dettes extérieure et dette extérieure et un renforcement de la capacité de
intérieure remboursement congolaise, les indicateurs de l’encours
Stimulée par la hausse des prix du pétrole et par une de la dette et le ratio du service de la dette restent viables
approche prudente en matière de dépenses, l’économie tout au long de la période, sous le niveau de référence
congolaise a permis au gouvernement d’enregistrer des projections. En outre, la dette publique intérieure
d’importants excédents budgétaires au cours de la der- du Congo et la dette publiquement garantie par l’État
nière décennie. Durant cette période, le Congo a affiché sont faibles. L’indicateur favorable de la dette du Congo
un solde budgétaire primaire positif chaque année, du fait correspond à la situation de la dette dans d’autres pays
à la fois de l’essor du secteur pétrolier et de bonnes poli- exportateurs de pétrole d’Afrique (figure 1.23).
tiques de dépenses publiques, avec l’objectif de construire
un budget tampon en cas d’inversion du prix du pétrole.
À partir de la période 2003–2007, le solde budgétaire FIGURE 1.23 : Ratio de la dette extérieure au PIB
primaire moyen était d’environ 6 % et il a atteint un des pays pétroliers de l’Afrique de
pic de 16 % par rapport à 2008–2013 (figure 1.22). Par l’Ouest, de l’Est et centrale
conséquent, le gouvernement dispose de suffisamment de 40
ressources pour investir dans la construction d’infrastruc-
tures comme les routes, les écoles, les hôpitaux, l’eau et 30
Pourcentage
l’assainissement, et l’électricité.
Les indicateurs de la dette congolaise sont 20
inférieurs aux seuils spécifiques du fardeau de la

10
dette du pays. En août 2013, la Banque mondiale et le
FMI ont effectué une analyse de la viabilité de la dette
0
(DSA) congolaise et classé le Congo comme pays à Angola Cameroun Tchad Rép. du Gabon Nigeria Soudan
faible risque de surendettement. Ceci se traduit par un Congo
abaissement des seuils de viabilité de la dette par rapport Sources : FMI et Banque mondiale, 2012.
1.2.3. Analyse de la viabilité des des données du trésor puisqu’il y a quelque doute sur
finances publiques ce point.
En outre, le niveau très élevé de l’investissement
Avec l’adoption de la règle budgétaire en 2013, la public n’est pas soutenable. Au cours de la période
situation financière actuelle du Congo aurait dû être 2008–2013, les investissements publics ont augmenté
viable, mais cette règle n’a pas été pleinement mise à un taux de croissance annuel moyen de 40 %. Fin
en œuvre. Au cours de la période 2008–2013, le taux 2013, les dépenses en capital s’élevaient à environ 23 %
de croissance des dépenses a été trop fort avec un taux du PIB. Cette tendance n’est sans doute pas durable ;
de croissance moyen de 15 %, donc pas soutenable. En de ce fait, le gouvernement devrait réduire sensiblement
2013, le gouvernement a adopté une règle budgétaire et progressivement le rythme de ses dépenses en capital
pour réduire l’espace des dépenses, mais cela n’a pas été pour maintenir le niveau actuel et la qualité du stock
en mesure en application (l’encadré 1.1 donne plus de du capital. En d’autres termes, plutôt que de créer de
détails sur la règle budgétaire). Si le gouvernement conti- nouveaux actifs, le gouvernement devrait concentrer
nue à ne pas appliquer une politique qu’il a approuvée ses efforts sur la mise en place d’un niveau adéquat de
chaque fois qu’il est en difficulté, alors la viabilité de la dépenses de maintenance pour s’assurer que la qualité
situation budgétaire n’est pas garantie. Une autre ques- des actifs existants est protégée.
tion pertinente pour la viabilité financière est la fiabilité
Implication du partenariat stratégique de
la Chine sur les dépenses d’investissement
Encadré 1.1: Implication de la nouvelle Le Congo compte fortement sur la Chine pour finan-
règle budgétaire sur les cer ses principaux projets d’infrastructure. Au cours
dépenses courantes des dernières années, la Chine est devenue la principale
source de financement des infrastructures congolaises.
En janvier 2013, le gouvernement a adopté une nouvelle règle
Le financement chinois représenterait plus de 50 %
budgétaire afin de protéger les finances publiques de la volatilité
des recettes pétrolières et d’empêcher une politique fiscale des financements externes chaque année depuis 2010.
pro-cyclique. Le règlement prévoit une allocation annuelle de En moyenne, il représentait 75,8 % de 2010 à 2013
500 milliards FCFA de recettes pétrolières pour les dépenses (figure 1.24). Au cours de la même période, la part du
courantes et 1000 milliards de FCFA de dépenses en capital. Il
prévoit également d’épargner le reliquat sous forme de dépôts
du gouvernement (voir FMI, 2013). Dans les années à venir,
cette nouvelle règle assurerait progressivement l’assainissement FIGURE 1.24 : Sources de financement des
budgétaire des gains et faciliterait les investissements dans infrastructures
des secteurs-clés des infrastructures comme le prévoit le plan
100 90
Pourcentage des financements totaux
national de développement. Plus précisément, de 2014 à 2020,

environ 47 % des recettes pétrolières totales projetées seraient Pourcentage du financement
80 80
consacrées à la mise à l’échelle des infrastructures de base, et extérieur chinois
environ 30 % épargnées. Toutefois, si les recettes du pétrole
60 70
tombaient temporairement en dessous de 1 500 milliards de FCFA,
les autorités pourraient utiliser les sommes ainsi économisées pour
40 60
continuer les projets d’infrastructure prévus.
Le gouvernement est en train d’introduire des réformes cruciales 20 50
pour renforcer la collecte de recettes non-pétrolières. La liste des
contribuables est en cours de mise à jour, et l’échange des données 0 40
des contribuables entre l’administration fiscale et le département 2010 2011 2012 2013 2014
des finances et des douanes a été renforcé. Une retenue d’impôt Ress. internes Ress. externes Ress. Chinoises (Axe de droite)
sur les contrats du gouvernement a été introduite et un guichet
Sources : Autorités congolaises et estimations des services de la Banque
unique pour le dédouanement mis en service. mondiale.

financement externe dans les infrastructures a forte- FIGURE 1.25 : Croissance annuelle du PIB,
ment augmenté, passant de 35 % en 2010 à 64 % en 2013–2020
2013. En fait, les Chinois ont financé presque toutes les 12
grandes infrastructures construites au cours de la période 9
2003–2013. À moyen terme, la Chine prévoit de faire 6
Pourcentage
de même en finançant des infrastructures à hauteur de 3
1 500 milliards de FCFA, cela par le biais d’une exten- 0
sion du partenariat stratégique Brazzaville-Pékin signé –3
en 2013. Grâce à ces investissements dans les infrastruc- –6
tures, le PIB non pétrolier est toujours en plein essor, –9

–12
à un taux de croissance annuel impressionnant, proche 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
des deux chiffres. PIB PIB pétrolier PIB hors pétrole
Sources : Projections des services de la Banque mondiale, août 2014.
1.3. Perspectives macroéconomiques
et exigences financières
2015–2020 La production de pétrole du Congo va se stabi-
liser progressivement dans les prochaines années, en
L’économie congolaise devrait augmenter à un taux partie grâce à la découverte de nouveaux puits (figure
annuel d’environ 5 % au cours des cinq prochaines 1.26). En 2015, la production pétrolière devrait conti-
années (figure 1.25). Cette croissance serait dictée par nuer de croître légèrement à un taux annuel de 3,5 %,
des secteurs non extractifs dans un contexte de faible notamment grâce à la fin des travaux d’entretien majeurs
inflation. Toutefois, l’économie congolaise demeure dans de nombreux champs pétroliers. En 2016, les nou-
vulnérable aux chocs exogènes, tels que l’instabilité des veaux puits de pétrole découverts en mer (en 2013 par
prix du pétrole, les chutes de la production pétrolière, ENI, une société italienne) entreront progressivement
des retards dans la production minière, ainsi que les en production et augmenteront la production totale de
risques internes intégrés dans les choix stratégiques de pétrole du Congo. Selon les prévisions, la production
ses autorités économiques. devrait croître de 6,5 % au cours de cette année et de
Entraîné par une croissance modérée des inves- 10 % en 2017 puis se stabilisera à un plateau de 120
tissements publics, le secteur non extractif continuera millions de barils par an d’ici 2020.
de croître, mais à un rythme modéré.6 Ce secteur va La production de minerai de fer pourrait renfor-
connaître une croissance moyenne de 4,6 % de 2015 cer les perspectives de croissance. Le pays est doté de
à 2020 (figure 1.26). Les principaux facteurs de cette grandes réserves minérales. Les réserves de minerai de fer
croissance seront : l’agriculture avec 4,9 % de croissance sont évaluées à plus de 10 milliards de tonnes (toujours
moyenne au cours de la période et les services (4,8 % en en tonnes métriques dans le présent rapport), celles de
moyenne). Cette croissance modérée dans le secteur non potassium à environ un milliard de tonnes et celles de
extractif aura un impact limité sur la diversification du phosphate à environ 500 millions de tonnes. Jusqu’à tout
secteur de l’économie congolaise. récemment, les activités d’extraction étaient confinées à
la production artisanale de diamants et d’or, mais, suite
à l’adoption d’un code minier plus attrayant, elles ont
6
Tous les chiffres de cette section sont calculés par les agents de la connu un nouveau dynamisme au cours des dernières
Banque mondiale en utilisant Mac-Congo modèle et sur la base des années. La phase de production de certains projets est
données fournies par les autorités congolaises, les bases de données
internationales sur les prix des matières premières, ainsi que les prévue pour début 2018. Cependant, un grand degré
données du FMI. d’incertitude plane autour de la réussite des projets
FIGURE 1.26 : Part du pétrole, des mines et L’économie congolaise demeure vulnérable
du secteur non extractif au PIB, aux chocs tant internes qu’externes
2008–2020 L’économie congolaise demeure vulnérable aux chocs
100 exogènes tels que l’instabilité des prix du pétrole, les
chutes de la production pétrolière et les retards dans
80
la production minière (figure 1.27). Au regard des ten-
Pourcentage
60 dances historiques, sa vulnérabilité la plus forte est celle

due à la volatilité des prix du pétrole. Bien qu’aucune
40
réduction substantielle des prix de pétrole ne soit prévue,
20 un important ralentissement de la croissance en Chine
et dans d’autres pays BRICS pourrait vraisemblablement
0
2008–2013 2015–2020 contribuer à une chute brutale des prix du pétrole. La
Non extractif Minier Pétrolier prévisibilité de la production de pétrole a été remise
en question au cours des dernières années. En 2013,
Source : Projections des services de la Banque mondiale, août 2014.
la production de pétrole a chuté de 10,2 % au lieu des
2,5 % prévus en début d’année. En outre, en 2007, la
miniers car ils dépendent de l’achèvement de grands production a chuté de 17,2 %, à la suite d’un accident
projets d’infrastructure. des puits de pétrole en mer. Enfin, selon le PND, la pro-
duction minière devait commencer en 2012. Mais cela
Des perspectives de déficit budgétaire n’a pas été le cas. Le présent cadre suppose le début de
substantiel dans les années à venir la production en 2015, mais il y a un risque que ce ne
Contrairement aux dernières années, le gouverne- soit pas le cas ou que la production minière puisse être
ment affichera un déficit substantiel dans les années plus faible que prévue.
à venir. Les recettes du gouvernement diminueront Le cadre macroéconomique du Congo est éga-
considérablement au cours des cinq prochaines années, lement vulnérable aux risques inhérents aux choix
pas les dépenses. Les prix du pétrole, extrêmement bas, stratégiques des autorités économiques. Ceci inclut :
auront pour conséquence une réduction des fonds
disponibles au cours de cette période. Parallèlement,
l’augmentation salariale progressive des fonction- FIGURE 1.27 : Volatilité des secteurs pétrolier et
naires, nouvellement adoptée, générera une hausse minier au Congo (taux de croissance
des dépenses actuelles. Par ailleurs, la titrisation du annuelle), 2000–2013
financement extérieur en provenance de la Chine va 100 20
stabiliser un niveau d’investissement assez fort malgré 80 15
Production pétrolière
la règle budgétaire. 60 10
Une augmentation de la production pétrolière, le 5
40
Prix
lancement de la production minière, et une production 0

20
élargie du secteur non pétrolier permettraient d’atté- –5
0 –10
nuer l’impact de la baisse des revenus du pétrole sur
–20 –15
la dynamique des revenus publics. Le gouvernement
–40 –20
congolais peut également ralentir le rythme de crois- 2000 2003 2006 2009 2012
sance des dépenses publiques afin de suivre sa nouvelle Production pétrolière (axe de droite) Prix du pétrole brut
règle budgétaire et réduire ainsi la taille de son déficit Prix du minérai de fer
budgétaire. Sources : Autorités congolaises et WEO.

i) l’utilisation excessive du financement chinois pour des sociaux ; iii) les enjeux du système de décaissement ;
projets d’investissement ; ii) les pressions internes sur la iv) le faible taux d’exécution du budget dans les minis-
recherche de rentes et le déséquilibre dans la répartition tères sectoriels ; et v) les dépenses excédentaires liées à
des ressources entre les infrastructures et les secteurs l’hébergement des 11es Jeux africains.
Marge budgétaire au Congo 2
L es recettes du gouvernement congolais ont été historiquement élevées par rapport à la
moyenne régionale et sont bien au-dessus du critère de convergence de la CEMAC. Au
cours de la dernière décennie, les recettes totales hors dons étaient d’environ 40 % du PIB.
Cela est très élevé par rapport aux moyennes des pays en développement, majoritairement infé-
rieures à 25 % du PIB. Ce haut niveau de revenus s’explique par une juste imposition des sociétés
productrices de pétrole au Congo. En effet, une part importante des recettes gouvernementales
des dix dernières années provient des recettes pétrolières (en moyenne 78 % de 2008 à 2013). Le
niveau élevé des prix pétroliers, ainsi qu’une production stable a maintenu les revenus très élevés.
Les questions clés pour la marge budgétaire au Congo sont : la gestion des revenus du
pétrole et des ressources naturelles ainsi que l’amélioration de la perception des recettes de
l’activité des secteurs non pétroliers. Le fait que le pays dépende énormément des recettes pétro-
lières pose la question de la gestion de la volatilité des recettes et d’autres questions clés liées à la
gestion des ressources naturelles. En effet, les prix du pétrole sont extrêmement volatils et ils l’ont
été sur la période 2008–2013, notamment en 2009 où ils ont enregistré une forte baisse — ce qui
a réduit les recettes publiques de manière significative. Le fait que le pétrole soit une ressource non
renouvelable menace également la durabilité à long terme du revenu du gouvernement congolais,
d’autant qu’on prévoit une diminution de la production pétrolière congolaise dans les prochaines
années en raison de l’épuisement des réserves. Toutefois, la découverte récente de nouveaux puits
de pétrole par ENI et TOTAL E&P7 laisse présager que le problème de baisse de la production
pourrait être endigué si les investissements nécessaires sont réalisés. En outre, comme tout pays en
développement, le Congo fait face à des problèmes de collecte des recettes. Le taux de taxation du
secteur non pétrolier est d’environ 20 % du PIB, un taux en ligne avec d’autres pays en dévelop-
pement. Le Congo devra poursuivre des réformes dans ce domaine afin de ramener ce taux à un
niveau supérieur.
Conclusion de ce chapitre : l’enviable marge budgétaire dont le gouvernement congo-
lais a bénéficié pendant une période de cinq ans de 2008 à 2013 tire à sa fin. En fait, les
vastes excédents financiers de plus de 10 % du PIB en moyenne au cours de l’exercice 2008–2013
disparaîtront dans les années à venir du fait d’une projection à la baisse du prix du pétrole et
7
Un gisement de 3,5 milliards de barils de pétrole a été découvert dans le bloc congolais Marine XII, dont 1,5 milliard
sont imputables à ENI sur le champ Nene Marine. Cette production devrait atteindre 140.000 barils par / jour.
21
des dépenses substantielles répondant aux engagements Le reste de ce chapitre évalue la récente dynamique
du gouvernement pour les salaires des fonctionnaires des principales sources de recettes du gouvernement, les
et la construction d’infrastructures de base telles que la perspectives à moyen et long terme des ressources natu-
route entre Brazzaville et Dolisie. Il est donc possible relles et leur incidence sur l’enveloppe globale des res-
que des tensions de trésorerie réapparaissent. sources, et enfin, la capacité du gouvernement congolais
Au regard de nos conclusions, le gouverne- à gérer les recettes pétrolières et minières en s’adaptant
ment devrait envisager d’établir des politiques et des à leur volatilité. Par ailleurs, il fournit des recomman-
actions visant à : i) renforcer la collecte de recettes dations pour mieux gérer la volatilité de ces revenus à
non pétrolières ; ii) mieux gérer la volatilité des moyen et à long termes.
recettes pétrolières ; et iii) saisir une plus grande part
de la production minière à venir. Afin de renforcer 2.1. Dynamiques récentes des
la collecte de revenus non pétroliers, le gouvernement principales sources de recettes
pourrait améliorer le fonctionnement de l’Impôt sur le du gouvernement
revenu des particuliers (PIT), introduire un impôt fon-
cier, et renforcer la capacité de l’administration fiscale Au cours de la dernière décennie, le gouvernement
et douanière. Afin d’améliorer la gestion de la volatilité congolais a recueilli une large part des recettes prove-
des recettes pétrolières, le gouvernement congolais nant de la production nationale. De 2003 à 2007, ses
pourrait renforcer la capacité du ministère chargé des revenus ont représenté en moyenne environ 37,5 % du
hydrocarbures. Cela permettrait une gestion plus effi- PIB ; cette part est passée à 41,6 % au cours de la période
cace du secteur pétrolier, une amélioration de la trans- 2008–2013. C’est une part très élevée par rapport
parence dans ce secteur, et plus de transparence et de aux normes des pays en développement. La figure 2.1
rigueur dans les mécanismes de gestion de son fonds de montre que, au cours de la période 2008–2011, le
stabilisation visant à lisser les fluctuations des prix inter- Congo a fonctionné mieux que des pays émergents, tels
nationaux des ressources pétrolières. Par ailleurs, pour que le Brésil, le Chili, la Chine, la Russie, l’Afrique du
capter une plus grande part de l’exploitation minière à Sud et de la Turquie — aucun de ces pays n’ayant des
venir, le gouvernement pourrait se servir des conseils revenus supérieurs à 30 % de leur PIB. Même parmi les
techniques et appropriés dans le processus décisionnel pays exportateurs nets de pétrole en Afrique, le Congo
de la négociation des contrats pétroliers. a toujours l’un des meilleurs scores (figure 2.1).
FIGURE 2.1 : Part des recettes publiques (hors subventions) dans le PIB de certains pays, 2008–2011.
45
40
35
30
Pourcentage
25
20
15
10
5
0
Chine
Nigeria
Indonésie
Ghana
Cameroun
Benin
Kenya
Malaisie
Chili
RDC
Turquie
Île Maurice
Brésil
Russie
Afrique de sud
Tunisie
Tchad
Botswana
Congo, Rép.
Sources : WDI, FMI, et Autorités congolaises.
Les recettes du gouvernement sont 2008–2013, alors que les redevances pétrolières ont
dominées par des revenus pétroliers très augmenté de 13,7 % en 2003–2007 par rapport aux
volatils recettes totales de 16,0 % en 2008–2013 (tableau 2.1).
Les revenus du gouvernement du Congo sont dominés Les autres sources de recettes pétrolières au Congo
par les recettes pétrolières, qui ont été fortes pendant sont marginales. Trois autres sources ont permis au gou-
la période 2008–2013. Les recettes pétrolières ont été vernement congolais de recevoir des recettes pétrolières :
la principale composante des recettes du gouvernement le bonus pétrolier, le profit-oil et les produits d’investisse-
au cours de la dernière décennie, à une part moyenne de ment. Il vaut la peine de mentionner que le pays n’a pas
78 % des recettes totales du gouvernement hors dons. reçu de bonus durant la période 2008–2013, certainement
Les recettes pétrolières sont issues de deux principales parce qu’aucun nouveau puits (ENI) n’a été découvert et
composantes : les taxes des exportations de marchandises affecté à une société au cours de cette période. En outre,
(trois quarts) et les redevances pétrolières (un quart). la rentabilité du pétrole a considérablement diminué pas-
La part de l’impôt sur les exportations des cargaisons sant de 5 % des recettes du gouvernement sur la période
est passée de 57,8 % des recettes totales au cours de la 2003–2007 à 0,9 % sur la période 2008–2013. Enfin,
période 2003–2007, à 60,2 % au cours de la période jusqu’à présent le gouvernement congolais ne prélève pas
TABLEAU 2.1 : Composition des recettes du gouvernement

Moyenne — Moyenne —
2003–2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2008–2013
Pourcentage des recettes du gouvernement
Recettes propres 99,6 100,0 98,9 100,0 99,0 99,7 100,0 99,6
Recettes pétrolières 78,0 86,0 69,8 79,0 79,1 77,0 77,1 78,0
Redevances pétrolières 13,7 9,1 6,9 25,3 20,1 19,1 15,2 16,0
Rentabilité du pétrole “profit oil” 5,0 2,0 0,5 0,9 0,6 0,7 0,6 0,9
Cargos 57,8 73,8 61,1 51,1 57,2 56,2 61,9 60,2
Recettes hors pétroles 21,5 14,0 29,1 21,0 19,9 22,7 22,9 21,6
Recettes fiscales 20,7 12,4 26,7 20,0 19,0 20,8 21,1 20,0
Taxes intérieures 15,9 9,8 21,5 16,5 15,5 16,9 16,6 16,1
Impôts directs 7,4 4,5 9,1 7,3 7,0 7,6 7,7 7,2
sur les Sociétés non pétrolières 3,6 2,1 4,1 3,9 3,6 4,0 4,1 3,6
Impôts sur le revenu des 2,8 1,8 3,5 2,5 2,4 2,6 2,5 2,5
particuliers
Impôts indirects 8,5 7,0 7,3 7,9 8,6 9,0 9,7 8,2
TVA (taxe sur la valeur ajoutée) 7,2 5,5 5,4 5,7 6,1 6,4 6,8 6,0
Recettes douanières 4,7 2,4 5,0 3,5 3,5 3,9 4,5 3,8
Recettes d’enregistrement 0,2 0,2 0,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1
Recettes non fiscales 0,8 1,6 2,4 1,1 0,9 1,9 1,8 1,6
Dons 0,4 0,0 1,1 0,0 1,0 0,3 0,0 0,4
Milliards de FCFA
Recettes du gouvernement 1198,4 2462,0 1338,4 2227,1 2887,1 2975,8 3368,7 2543,2
Source : Autorités congolaises.

FIGURE 2.2 : Taux de croissance des éléments des recettes pétrolières
120 550
90 440
60 330
Pourcentage
30 220
0 110
–30 0
–60 –110
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Redevances pétrolières (axe de droite) Partage des bénéfices de la production (axe de droite)
d’impôts sur les sociétés pétrolières car ses administrations Proportionnellement, elles sont très similaires entre
douanière et fiscale sont confrontées à des difficultés pour les deux périodes (21,5 % entre 2003 et 2007 contre
l’imposition des droits et taxes dus par d’autres compagnies 21,6 % entre 2008 et 2013). Elles comportent cinq
pétrolières que ceux présents dans le système de la taxe sur éléments principaux : les impôts sur les sociétés non
le pétrole (impôts sur les bénéfices des sociétés, TVA sur pétrolières, l’impôt sur le revenu des particuliers, la taxe
la consommation du marché local, etc.). sur la valeur ajoutée (TVA), et les recettes douanières.
Les revenus du pétrole et ses composantes ont Ces quatre composantes représentaient environ 85 %
été très instables au cours des dernières années. Le taux de taxes non pétrolières entre 2003 et 2007 et environ
de croissance des revenus pétroliers était négatif en 2009, 80 % entre 2008 et 2013. Les recettes non fiscales ont
avec environ –50 % de croissance. C’est la seule année qui diminué entre les deux périodes, passant de 0,8 %
a vu une diminution nominale des revenus du pétrole. des revenus sur la période 2003–2007 à 1,6 % sur la
Les revenus du pétrole ont atteint trois pics : en 2005, en période 2008–2013.
2008 et en 2010, à respectivement environ 90%, 60% Les recettes non pétrolières sont dominées par
et 90% du taux de croissance. Les redevances pétrolières des recettes fiscales qui représentent environ 95 % des
sont la composante la plus sensible des revenus pétroliers : recettes non pétrolières. Trois quarts des recettes non
elles ont fluctué entre –60 % en 2007 et plus de 500 % pétrolières proviennent des taxes intérieures. Le quart
en 2010. La taxe sur les exportations de fret est la com- restant est issu de la TVA. L’introduction de nouveaux
posante la moins volatile : elle a fluctué entre 64,9 % et autres impôts indirects ainsi que de nouveaux impôts
–55,0 %. Dans l’ensemble, les recettes pétrolières ont été directs a réduit la part de ces éléments clés.
plus volatiles dans le courant de la période précédente, Au cours de la période récente, les compo-
pour deux raisons principales : la baisse des prix en 2009 santes clés de recettes non pétrolières ont été moins
et la chute brutale de la production en 2012 et 2013. volatiles. Bien que moins volatiles que les revenus
du pétrole, certaines composantes de recettes non
Les revenus non pétroliers ont été moins pétrolières ont montré d’importantes volatilités en
instables et ont augmenté en raison d’un 2003–2007 — le taux de croissance de l’impôt sur
meilleur recouvrement des recettes les sociétés non pétrolières a notamment fluctué entre
Les recettes non pétrolières représentent environ un environ –325 et 65 %. En outre, la TVA, les recettes
cinquième du total des recettes du gouvernement. douanières, et l’impôt sur le revenu des particuliers
FIGURE 2.3 : Taux de croissance des éléments des recettes pétrolières
50 80
40
60
30
40
Pourcentage
30
30 20
0
0
–10
–20
–20
–30 –40
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Impôt sur les sociétés (axe de droite) Impôt sur le revenu des particuliers (axe gauche) TVA (axe gauche) Recettes douanières (axe gauche)
Sources : Autorités congolaises.
ont connu d’importants taux de croissance, à la fois 2007. Au cours de ces six années, le coefficient fiscal
négative et positive jusqu’en 2008. Après cette date, effectif dans le secteur pétrolier a été très volatil ; il était
tous ces éléments ont enregistré des taux de croissance de 70 % en 2008 et de 37,1 % en 2009. Cela est dû au
positifs, allant de 5 % à 55 %. type de contrat qui lie la production pétrolière au prix
La force du secteur non pétrolier et une amé- au Congo. Puisqu’une certaine production de pétrole est
lioration substantielle dans la perception des impôts vendue à un prix prédéterminé, les comptes nationaux
de l’administration fiscale ont contribué à ces bons utilisent cette valeur au cours de l’année de production
résultats. Cette amélioration est consécutive aux pour calculer la valeur ajoutée du secteur, alors que
réformes faites par l’administration fiscale, comme la l’imposition est basée sur le prix auquel le pétrole a été
création d’un guichet unique pour le dédouanement, vendu. Le ratio d’imposition du secteur non pétrolier a
le passage du SYDONIA+++ au SYDONIA Word, augmenté. Passant progressivement de 16,1 % du PIB
l’introduction du numéro d’identification unique non pétrolier en 2008 à 20,2 % en 2013. Cette amé-
des contribuables, et le paiement d’impôts par l’en- lioration se traduit par une meilleure performance de
tremise du système bancaire commercial. En outre, l’administration fiscale, à la suite de la mise en œuvre
le gouvernement est en train d’introduire certaines des réformes de la politique fiscale. En 2013, on estime
réformes essentielles pour renforcer le non-recouvre- que l’administration fiscale a perçu environ 96 % des
ment de recettes pétrolières. La liste des contribuables prévisions de recettes non pétrolières — ce qui consti-
est en cours de mise à jour, et l’échange des données tue un bon taux de recouvrement pour l’administration.
des contribuables entre l’administration fiscale et la Au cours de cette période, le recouvrement des impôts
trésorerie a été renforcée. Une retenue d’impôt sur les a connu une légère augmentation, grâce à des mesures
contrats du gouvernement a été introduite, et il y a eu visant à élargir l’assiette fiscale et la lutte contre la fraude
une simplification des procédures fiscales et du pro- et l’évasion fiscale. D’importants progrès ont été réali-
gramme de formation sur les contribuables. sés dans le système de comptabilité de gestion pour des
Le coefficient fiscal effectif a été volatil pour le revenus grâce à l’amélioration du système d’information.
secteur pétrolier, pas pour le secteur non pétrolier Toutefois, en moyenne, il n’a pas fermé l’écart avec le
sur la période 2008–2013. L’imposition moyenne de taux pour la période 2003–2007.
la production pétrolière se situait à 49,3 % au cours En 2011 et 2013, les autorités ont introduit
de la période, alors qu’il était de 51,2 % entre 2003 et des réformes de l’impôt sur le revenu des particuliers

TABLEAU 2.2 : Part des recettes pétrolières et non pétrolières en pourcentage PIB
Moyenne — Moyenne —
2003–2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2008–2013
Pourcentage du PIB
Revenus pétroliers 37,5 54,0 30,0 36,6 40,9 42,5 45,7 41,6
Dons 0,2 0,0 0,3 0,0 0,4 0,1 0,0 0,1
Pourcentage du PIB pétrolier
Revenus pétroliers 51,2 70,0 34,1 41,4 46,5 49,1 55,0 49,3
Redevances pétrolières 10,4 7,4 3,4 13,3 11,8 12,1 10,8 9,8
Production de partage de bénéfices 2,3 1,6 0,3 0,5 0,4 0,4 0,0 0,5
Cargos 37,7 60,0 29,9 26,8 33,7 35,8 44,1 38,4
Pourcentage du PIB hors pétrole
Revenus non pétroliers 19,5 17,2 17,9 19,0 19,9 21,3 21,7 19,5
Revenus fiscaux 18,7 16,1 16,6 17,7 18,6 19,8 20,2 18,2
Impôts intérieurs 14,5 12,6 13,2 14,2 15,0 16,1 16,3 14,6
Directs 6,9 6,0 6,2 6,4 6,6 7,1 7,3 6,6
Taxes sur les sociétés non pétro- 3,5 3,0 3,1 3,2 3,3 3,6 3,8 3,3
lières
Taxe sur les revenus des personnes- 2,4 2,1 2,1 2,2 2,4 2,5 2,5 2,3
physiques
Indirects 7,6 6,6 7,0 7,7 8,4 8,9 9,0 7,9
Taxe sur la valeur ajoutée (TVA) 6,1 5,0 5,2 5,6 6,0 6,3 6,4 5,7
Recettes douanières 4,1 3,3 3,3 3,3 3,4 3,7 3,9 3,5
Recettes d’enregistrement 0,2 0,2 0,2 0,2 0,1 0,1 0,0 0,1
Recettes nonfiscales 0,8 1,1 1,3 1,3 1,3 1,5 1,5 1,3
Milliards de FCFA
PIB 3060,9 4556,9 4409,7 6082,5 6982,5 6971,9 7374,1 6062,9
PIB hors pétrole 1178,6 1529,9 1672,2 1839,1 2072,3 2301,9 2649,7 2010,9
PIB Pétrolier 1882,3 3027,0 2737,5 4243,4 4910,2 4670,0 4724,3 4052,1
Source: Autorités congolaises.
(IRP). Ces réformes consistaient à réduire le taux de l’augmentation des taux des tranches d’imposition les
chaque tranche d’imposition8 de 5 points de pourcen- plus basses et l’allocation d’impôts importants sur le
tage (sauf pour la première tranche, qui s’est mainte- salaire et la fiscalité des familles, proportionnels aux
nue à 1 %, voire FMI, 2014b), et l’augmentation des revenus.
quatre tranches d’imposition inférieures. Selon le FMI,
cette réforme était essentiellement régressive, car ses 8
Les tranches de l’impôt sur le revenu des particuliers concernent
prestations ont beaucoup plus bénéficié aux familles les revenus des employés, des entreprises, des biens ou des capitaux,
à revenu plus élevé et aux personnes seules à revenu et d’autres revenus réparties comme suit : 1% (0–0,46 million de
FCFA), 10% (0,46–1 million de FCFA), 25% (1–3 million de
intermédiaire. Leurs résultats représentent une plus FCFA), 40% (3–8 millions de FCFA) et 45% (> 8 millions de
grande incidence de la réduction des taux d’impôt que FCFA).
FIGURE 2.4 : Exécution des revenus budgétaires
4,500
4,000
3,500
Milliards de FCFA
3,000
2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
Prévisions
Recouvrement
Prévisions
Recouvrement
Prévisions
Recouvrement
Prévisions
Recouvrement
Prévisions
Recouvrement
Prévisions
Recouvrement
2008 2009 2010 2011 2012 2013
Impôts et taxes intérieures Droits et taxes de douanes Revenus du domaine Recettes des services et du portefeuille Emprunts d'Etat Dons
Sources : Lois et rapports de règlement de la Cour des comptes et de discipline budgétaire 2008–2013.
Fort recouvrement d’impôts en raison de la non-généralisation de système d’identification unique

l’amélioration de l’administration fiscale (NIU) devraient être corrigés afin d’augmenter la quan-
Le taux de recouvrement des revenus budgétaires a tité et la qualité de contribuables partout à travers le pays.
été de 88 % en moyenne sur la période 2008–2013.
Exceptionnellement en 2011, le Congo a recueilli plus 2.2. Perspectives à moyen et à
de recettes que prévu (101,9 %) en raison d’impôts
long termes des ressources
et des taxes intérieures, les revenus du domaine et des
emprunts. À partir de la prévision, la mobilisation des naturelles et leurs incidences
ressources propres (90,7 %), dominée par une forte per- sur l’enveloppe globale des
formance financière (107,2 %), a dépassé de loin celle ressources
des ressources externes (65,3 %).
Le pays a été déclaré conforme aux normes de l’ITIE Les industries extractives sont susceptibles de voir leur
en 2013, reflétant les améliorations apportées dans la importance sur les revenus du gouvernement réduite
déclaration de revenus du pétrole pour le Trésor. Toutefois, dans les années à venir. Depuis 2008, le pétrole a été
les efforts de tenue des comptes devraient assurer l’uni- la principale source de revenus pour le gouvernement
formité entre les situations des administrations fiscales et congolais, et représente en moyenne environ 75 % du total
douanières et celles du Trésor afin de produire régulière- des recettes du gouvernement. Au cours des prochaines
ment des déclarations de réconciliation et d’éliminer le années, les exportations de pétrole seront modérées tandis
risque d’accumulation d’arriérés de recouvrement. que le prix du pétrole devrait être inférieur à celui de la
Pour les recettes non pétrolières, les efforts de période antérieure, par conséquent, les recettes pétrolières
communication et d’information aux contribuables seront plus faibles, ceci, couplé avec la force du secteur non
ont été fournis par les services fiscaux ; de fait, au pétrolier diminuera la part des revenus pétroliers dans les
cours de la période 2008–2013, les recettes issues des recettes totales du gouvernement — elle sera de moins de
impôts et des taxes intérieures ont dépassé les attentes 50 % à compter de 2018. Entre-temps, à partir de 2018
(107,2 %). Les aspects de faible couverture nationale et le gouvernement est censé avoir des recettes provenant du

secteur minier, qui pourraient représenter environ 4 % du Encadré 2.1 : Modèle utilisé pour simuler
total des recettes à partir de 2018 à 2020. Par conséquent, la dynamique des recettes
même avec la perspective de développement du secteur pétrolières du gouvernement
minier, les revenus du secteur extractif perdront lentement
MAC-Congo est le modèle utilisé par les autorités congolaises
leur emprise sur les revenus du gouvernement congolais.
ainsi que les services MFM de la Banque mondiale ; il est construit
sur le cadre théorique de l’IS-LM (Épargne des investissements —
Du fait d’une production modérée et de Préférence de liquidités de la masse monétaire). Modèle de demande
prix modestes de pétrole, les recettes du et de l’offre agrégée avec certaines équations comportementales
intégrées avec une équation de la balance de paiement suivant le
gouvernement provenant du secteur modèle Mundell-Fleming — d’une petite économie ouverte et dont
pétrolier vont ralentir le taux de change est déterminé de façon endogène dans le modèle.
La croissance modérée de la production pétrolière Le modèle intègre également un outil pour la planification budgétaire
du gouvernement (Statistiques financières des administrations
dans un contexte de forte croissance du secteur non
publiques (GFS) et comptes du Cadre de dépenses à moyen terme
pétrolier mènera à une diminution constante de la part (CDMT)). L’aspect de la croissance endogène incorporé dans
du pétrole dans les recettes du gouvernement. Depuis le cadre rend le modèle plus adapté pour prévoir la croissance
les années 2000, le pétrole a été l’exportation dominante économique. De nombreux pays d’Afrique ont une variante de
MAC-Congo (voir N’cho-Oguie et al. (2006)).
du Congo, qui représente en moyenne environ 90 % des
MFMod est le modèle utilisé par MFM Global Practice ; il s’agit
recettes d’exportation. Toutefois, au cours de la période d’un modèle mondial keynésien (IS-LM) avec un côté de l’offre.
2015–2020, on s’attend à ce que la production de pétrole L’offre à long terme pour chaque pays est ancrée à une théorie
augmente à un taux de croissance moyen d’environ 5 % de croissance néo-classique de la fonction de production, tandis
que les déséquilibres de court terme de la demande (par rapport
grâce à la découverte de nouveaux puits de pétrole par
à la production potentielle) sont saisis avec une représentation
ENI qui vont commencer à être exploités en 2017 et à la de la demande keynésienne du PIB et de ses composantes (la
fin des grands travaux d’entretien dans les puits de pétrole. demande). Le cœur du modèle est la détermination explicite
À long terme, la production pétrolière devrait diminuer, des offres de production sectorielle, où la production potentielle
est déterminée par la disponibilité des facteurs de production
car les réserves de pétrole s’amenuisent. Couplés avec
(capital et main-d’œuvre) et l’efficacité (la productivité totale des
un taux de croissance d’environ 5 % dans le secteur non facteurs (PTF)). La position relative de la demande globale par
extractif, les revenus tirés du secteur du pétrole diminue- rapport aux éventuels écarts de production- est un apport critique
ront constamment, passant d’environ 75 % des recettes pour la prévision. Les économies avec des écarts positifs et une
production croissante ont tendance à : a) une surchauffe (l’inflation,
totales en 2013 à 56 % en 2020, si l’on s’appuie sur un
du compte courant) ; et b) un ralentissement (inflation où la hausse
prix mondial de 65$ le baril entre 2018 et 2020. des importations est telle que la demande ne se traduit pas en
L’analyse ci-dessus est fondée sur des simulations croissance), voir Burns (2014).
faites à l’aide des modèles MFMod de la Banque mondiale
Source : Auteurs.
et MAC-Congo. Le scénario de production est considéré
comme donné. Le taux de change nominal n’est pas modi-
fié par le scénario de prix du pétrole étant donné que le
FCFA est rattaché à l’euro. Quatre scénarios sont testés et 1500 milliards de FCFA chaque année de 2014 à
à l’aide du modèle MAC-Congo, tandis que le scénario 2020. La perte la moins importante sera en 2020, étant
principal est testé à l’aide des deux modèles. La figure 2.5 donné que la baisse de prix y est moins importante sur
présente les quatre scénarios des prix : le scénario avant la une base annuelle. La perte sera grande en 2015 : si la
baisse du prix du pétrole en juillet, un scénario optimiste, projection des analystes d’un baril à 50 $ se réalise, le
un scénario de référence et un scénario pessimiste. gouvernement pourrait perdre environ entre 1100 et
Le gouvernement congolais perdrait des recettes 1300 milliards de FCFA.
importantes au cours des cinq prochaines années. En Avec le scénario de la Banque mondiale, le pétrole
moyenne, le gouvernement perdra entre 400 milliards représente moins plus de 60 % des recettes de l’État sur
FIGURE 2.5 : Scénario des prix du pétrole l’environnement actuel des faibles prix des produits de
110 base est susceptible de retarder considérablement les
100 investissements des sociétés étrangères dans les industries
90 minières. L’exécution de projets d’investissements privés
d’envergure visant à créer la capacité de production dans
$/barrel
80
le secteur minier pourrait freiner la chute estimée de la
70
taille des industries extractives au Congo. Cette attente
60
est basée sur un certain nombre d’hypothèses au sujet de
50
production planifiée, les prix, les coûts d’exploitation et
40 les éléments clés du paquet fiscal. Les recettes du gou-
2015
2016
2017
2018
2019
2020
vernement vont s’accumuler sous forme de redevances,
Scenario de juin 2014 Scenario optimiste de dividendes, de l’impôt sur les bénéfices, etc.
Scenario Banque mondiale Scenario pessimiste
Bien que la taille des recettes attendues de l’exploi-
Source : Estimations des services de la Banque mondiale.
tation minière soit susceptible de rester modeste par rap-
port aux revenus du pétrole, le nouveau flux de recettes
pourrait fournir au gouvernement l’espace fiscal pour
l’ensemble de la période. En utilisant le scénario opti- mettre en œuvre son plan de développement. Le tableau
miste, la baisse de la part des revenus pétroliers dans les A2.3 de l’annexe fournit des détails sur les hypothèses
recettes totales sera moindre. Il va se stabiliser à environ et les recettes attendues des secteurs pétrolier et minier
65 % au cours de cette période. selon différents scénarios. Ces recettes représenteraient
La moyenne annuelle des recettes prévues pour- plus de 50 % du total des recettes de l’État dans le scé-
rait se situer entre 13 et 29 % du PIB sur la période nario des prix de référence.
de 2015–2020, contre 40 % de 2010 à 2014. Le Les contraintes liées à l’information limitent la
revenu annuel moyen dans le scénario de la Banque précision des estimations de revenus. L’exploitation
mondiale s’élèverait à 23 % du PIB, une diminution minière est souvent menée par des ententes d’État à
de près de 20 % entre celui 2018 et celui de 2020. Le État où les prix et les coûts peuvent être faussés par des
revenu prévu est légèrement meilleur pour le scénario considérations stratégiques. Une complication survient
optimiste avec 26 % du PIB en moyenne au cours de la depuis que le Congo est un preneur de prix — elle sera
période. Toutefois, la situation est pire pour le scénario
pessimiste, avec 19 % du PIB en moyenne, mais avec
moins de 15 % du PIB au cours de la période 2018–2020
FIGURE 2.6 : Recettes pétrolières comme part des
recettes du gouvernement
(voir le Tableau A2.1 de l’annexe pour plus de détails).
70
Si les investissements prévus dans le

60
secteur minier ne se matérialisent pas, le
Pourcentage
secteur extractif fournira au gouvernement

50
congolais une petite part de son revenu à
partir de 2018 ou ultérieurement
40
Dans le moyen à long terme, les exportations de fer
et d’autres projets d’exploitation minière pourraient 30
représenter jusqu’à 5 % des recettes du gouverne- 2015 2017 2018 2019 2020
ment. La valeur des exportations minières devrait croître Scenario optimiste Scenario Banque mondiale
considérablement à moyen et long termes. Toutefois, Source : Estimations des services de la Banque mondiale.

FIGURE 2.7 : Recettes minières comme part des inattendue de raffinerie, d’un gazoduc endommagé ou
recettes du gouvernement de toute autre défaillance mécanique. Historiquement,
8 la performance économique du Congo a été largement
influencée par les fluctuations de la demande mon-
6 diale de pétrole. Le boom du milieu des années 1970
Pourcentage
a progressivement amené la contribution du pétrole au

4 PIB à 40 % jusqu’en 1984. Cette période a également
été marquée par une importante augmentation des
2 dépenses du gouvernement. Entre 1986 et 1993, le
pétrole est entré dans une période de récession, qui a vu
0 la contribution du secteur plonger à moins de 25 % du
2015 2016 2017 2018 2019 2020
Scenario avec Scenario avec Scenario avec
PIB en 1993. Cependant, en août 1994, après l’adop-
prix de référence des prix pessimistes des prix optimistes tion du code des hydrocarbures, les accords pétroliers
Source : Simulations des services de la Banque. du Congo avec la compagnie pétrolière française Elf
Total a fourni une certaine stabilité pour les prix et les
recettes en ce qui concerne l’amélioration de la « part
surtout tangible quand le pays vendra son fer à un ache- de la production » qui a augmenté de 17 % à 34 %
teur unique qui est aussi un actionnaire clé (la Chine). par baril. Dans des périodes difficiles, la stabilité a été
En outre, les participations du gouvernement sont sou- obtenue par des contrats à long terme avec les action-
vent négociées dans le cadre d’une convention minière. naires, tandis que dans les périodes de forte croissance,
Les mines paieront des dividendes, seront soumises aux le gouvernement a été en mesure de renégocier les
bénéfices et impôts sur les dividendes. La mine de fer conventions de prix à long terme et d’augmenter le
(Nabemba) et d’autres mines potentielles fonctionneront volume de ses ventes sur son propre compte sur le
comme des coentreprises à responsabilité limitée. Dans marché au comptant.
ce cas il n’y aura pas de dividendes, mais le gouvernement Le gouvernement dispose d’une très faible
pourrait obtenir directement une part des bénéfices. capacité technique pour superviser les opérations des
industries extractives et anticiper les recettes pétro-
lières. Par conséquent, il lui est difficile de réaliser une
2.3. Capacité du gouvernement saine planification de l’utilisation de ses ressources.
congolais à gérer les recettes Le ministère des Hydrocarbures (MH)9 est insuffisam-
pétrolières et à s’ajuster à leur ment doté en ressources humaines et financières pour
volatilité accomplir sa mission, notamment pour peaufiner les
techniques de négociation de contrats. Par conséquent,
Mieux prévoir les recettes pétrolières la prévisibilité de la production de pétrole a été remise
permet de les gérer plus efficacement en question au cours des dernières années. En 2013, la
L’économie congolaise est fortement exposée aux production de pétrole a chuté de –10,2 % au lieu des
fluctuations de la production pétrolière et des prix. –2,5 % prévus en début d’année. En outre, en 2007, la
La dépendance vis-à-vis du pétrole et la volatilité de la
production pétrolière et des prix sur les marchés inter- 9
En ce qui concerne la prévision des recettes pétrolières, les données
nationaux peuvent mener à d’importantes questions proviennent de la Direction générale des hydrocarbures (DGH) et
de planification fiscale et à une réduction de la qualité la Direction des ressources naturelles du Cabinet du ministre des
Finances qui travaillent en étroite collaboration avec les compagnies
des dépenses publiques. La pénurie de l’offre ou de pétrolières (comme le Société nationale des pétroles du Congo-SNPC,
la production de pétrole peut provenir d’une panne total E & P Congo, ENI CONGO, et bien d’autres).
production a chuté de –17,2 %, à la suite d’un accident plus grande transparence et la participation du public à
dans un puits de pétrole en mer. la gestion des recettes pétrolières pourraient améliorer
La capacité institutionnelle au sein du MH et la reddition de comptes et réduire les enjeux politiques.
du ministère chargé des finances doit être renforcée, L’adhésion à l’ITIE a été une première étape vers l’amé-
pour une meilleure gestion du secteur pétrolier. Le lioration de la transparence des recettes du secteur des
gouvernement pourrait envisager de former le personnel industries extractives. Le comité de pilotage comprenant
du MH à l’estimation et la prévision de la production des représentants du gouvernement, des compagnies
pétrolière. Cette institution pourrait collecter ses propres pétrolières et de la société civile a été créé par le décret
données sur les domaines majeurs et serait dans ce cas présidentiel 2006–626 du 11 octobre 2006. Le gouver-
en mesure d’obtenir un avis indépendant, au lieu d’une nement a nommé les membres de l’ITIE et validé leur
seule compilation d’informations fournies par les sociétés premier plan d’action 2008–2010 en septembre 2007.
productrices de pétrole. Le gouvernement a fourni des allocations budgétaires
Cette observation n’est pas nouvelle, la RDP de pour la mise en œuvre de l’ITIE ; cela répond à une
2008 effectuée par la Banque mondiale a constaté les exigence de l’ITIE — les pays doivent financer la mise
mêmes lacunes dans la prévision des recettes pétrolières. en œuvre de l’ITIE à partir de leurs propres ressources
Dans le PER, la Banque mondiale a procédé à une ana- afin d’assurer leur viabilité. Le pays est devenu conforme
lyse en profondeur (voir l’annexe 6 intitulée « Prévision à la règle de l’ITIE début 2012, au cours de la mise en
des recettes pétrolières — Capacité actuelle (limitée) et œuvre du plan d’action 2011–2013.
suggestions pour amélioration ») et proposé un modèle Les risques de capture politique et les conflits
de prévision de la production, des prix et des revenus sont considérables. Le Congo a connu une histoire
du secteur pétrolier. Le gouvernement congolais devrait mouvementée marquée par l’instabilité politique dans
y jeter un œil. les années 1990. Les désaccords sur le contrôle et la dis-
tribution des richesses pourraient menacer la situation
Transparence dans l’utilisation des recettes politique. Après avoir freiné le conflit civil de 1997 et le
pétrolières et minières conflit du Pool en 2002, le pays pourrait entrer dans une
Au Congo, les licences et accords d’exploitation pétro- nouvelle phase de tumulte avec la possibilité de modifier
liers sont souvent l’objet d’attribution de marchés de la Constitution pour permettre au président de briguer
gré à gré et de bonus de signature. Le contrat pour la un nouveau mandat. Le consensus qui a été le fondement
mise en exploitation des champs pétroliers d’ENI n’est de la paix relative pourrait être brisé et l’influence des
pas passé par des appels d’offres ouverts, mais impliquait entités de surveillance (tels que l’Assemblée nationale,
des négociations politiques au plus haut niveau entre le la Cour constitutionnelle, et la société civile) pourrait
Congo et l’Italie. Bien que ce soit un moyen rapide et être grandement diminuée. L’amélioration de la transpa-
facile pour le gouvernement de percevoir des recettes, la rence dans les flux de revenus liés au pétrole et aux autres
pratique des bonus de signature n’est pas généralement industries extractives est cruciale pour aider à prévenir
considérée comme un bon outil budgétaire car elle peut les conflits au Congo et assurer une utilisation efficace
conduire à moins de recettes pour le gouvernement au des gains exceptionnels liés à l’avantage des principaux
moment où l’entreprise pétrolière cherchera à rentabi- secteurs du PND.
liser ses investissements. Cette pratique peut également
évincer de bons investisseurs potentiels qui ne souhaitent 2.4. Recommandations
pas engager à l’avance des montants importants.
Le Congo est devenu membre à part entière de À partir de la conclusion ci-dessus, le gouvernement
l’ITIE en 2004 mais n’a pas publié les résultats des devrait fixer des orientations politiques et actions
audits sur les revenus du pétrole depuis 2010. Une visant à : i) renforcer la collecte de recettes non

pétrolières ; ii) mieux gérer la volatilité des recettes souvent présentes dans ces types d’institutions dans les
pétrolières ; et iii) saisir une plus grande part de l’ex- pays de la CEMAC. Une façon de le faire est de définir
ploitation minière à venir. clairement un agenda précis et un protocole sur la façon
dont le personnel peut travailler avec le client. Un autre
Politiques et mesures visant à renforcer la moyen pourrait être d’avoir une politique de guichet
collecte de recettes non pétrolières unique pour les contribuables. Enfin, il pourrait être
Un système fonctionnel de taxe sur le revenu des fructueux de transformer a DGID et la DGDDI en
particuliers (IRP) favoriserait la progressivité du une entité publique qui pourrait être nommée « Agence
régime fiscal au Congo et améliorerait la perception des revenus du Congo ». Cette agence définirait une
de l’impôt. Actuellement le PIT représente moins de performance fondée sur le rendement pour la carrière
3 % des recettes du gouvernement ; il y a assez de place du personnel et une rémunération qui permettrait de
pour augmenter cette marge d’imposition. Selon le FMI réduire la fraude et la corruption et d’augmenter les
(2014), le renforcement du rendement du PIT peut rele- revenus pour le gouvernement.10
ver le coefficient fiscal tout en renforçant la progressivité.
La mise en œuvre d’une tranche d’imposition zéro pour Volatilité des politiques et actions visant à
les revenus les plus faibles permettrait à la fois de sim- améliorer la gestion des recettes pétrolières
plifier l’administration des recettes et d’améliorer la pro- Le gouvernement devrait envisager de : i) renforcer
gressivité fiscale. Rationaliser les déductions fiscales est la capacité du ministère chargé des Hydrocarbures
également nécessaire, car elles s’accumulent de manière pour gérer efficacement le secteur pétrolier comme
disproportionnée pour les plus riches et mènent à des un tout — en particulier en ce qui concerne l’ana-
pertes considérables de revenus. lyse, la négociation et le suivi des contrats du sec-
Le pays devrait envisager de mettre pleinement teur pétrolier ; ii) renforcer la capacité du ministère
en œuvre l’impôt foncier qui a été récemment introduit chargé des Hydrocarbures et du ministère des Mines
dans le budget de 2015. Avant 2015, aucun impôt fon- et de la Géologie pour superviser les opérations
cier n’a été appliqué au Congo. C’est une source majeure des industries extractives ; iii) améliorer la trans-
de revenus pour les collectivités locales et le gouvernement parence dans le secteur, notamment par le biais
central qui n’a pas été recueillie. Toutefois, dans le budget d’un site Internet du ministère des Hydrocarbures,
de 2015 le gouvernement a présenté cette nouvelle taxe. Si fonctionnel et à jour ainsi que par la publication
elle est pleinement mise en œuvre, elle aura un important des comptes des entreprises publiques dans le sec-
impact de redistribution. Pour la rendre progressive, la teur ; et iv) publier les contrats pétroliers sur le site
taxe pourrait exclure la résidence permanente en dessous Internet de la Société nationale des pétroles du
d’un certain seuil, pour empêcher l’imposition de ménages Congo (SNPC).
à faible revenu. L’impôt foncier pourrait être mis en œuvre En outre, le gouvernement pourrait fixer des
graduellement, car il exige un cadastre fiable, ainsi que la règles transparentes de gestion pour son fonds de
capacité administrative pour le gérer. stabilisation (créé à la BEAC en 2012) afin de lisser
Le gouvernement aurait à renforcer la capacité les fluctuations des prix internationaux des ressources
des administrations fiscale et douanière. Pour per- pétrolières. Cela pourrait assurer un revenu régulier
mettre à l’administration fiscale d’appliquer ces deux pour le budget du gouvernement, qui tiendrait compte
réformes, le gouvernement devrait envisager de renfor-
cer la capacité de ces administrations en personnel ainsi
qu’en technologie. En outre, le gouvernement devrait 10
Le gouvernement fédéral canadien et certains de ses gouvernements
provinciaux utilisent ce modèle. La Banque africaine de développe-
envisager d’améliorer la capacité de ces institutions ans
ment est en train d’aider certains pays de l’UEMOA comme le Togo
la lutte» contre la corruption et de la fraude qui sont dans la mise en œuvre de ce modèle.
de la capacité d’absorption nécessaire pour appuyer la Politiques et actions visant à saisir une plus
mise en œuvre du PND. Les règles régissant le fonds de grande part de l’exploitation minière à venir
stabilisation devraient être simples et transparentes. Le Le gouvernement pourrait faire en sorte que des
fonds devrait recevoir l’excédent des ressources pétro- conseils techniques soient dûment pris en compte dans
lières au cours des prévisions budgétaires annuelles, si le processus décisionnel de la négociation de contrats
l’excédent est plus grand qu’un seuil, qui pourrait être miniers. Il devrait également envisager de : i) renforcer la
fixé à un pourcentage du PIB (à déterminer par d’autres capacité des ministères chargés de l’exploitation minière à
études). Les ressources de la caisse de stabilisation pour- élaborer une politique du secteur minier ; ii) entreprendre
raient être utilisées uniquement par des crédits dans le des vérifications indépendantes fiables et périodiques
budget. Enfin, il devrait effectuer périodiquement des des flux financiers dans le secteur minier ; iii) publier et
vérifications indépendantes fiables des flux financiers diffuser des rapports d’audit pour tous les intervenants
dans le secteur pétrolier et publier et diffuser des rap- (administration publique ; secteur privé ; organisations
ports d’audit pour tous les intervenants (administration non gouvernementales; etc.) ; iv) achever la révision en
publique, secteur privé, ONG, etc.). cours du code d’exploitation minière.

PARTIE II
REVUE DES DÉPENSES PUBLIQUES
Cette section du rapport comporte deux chapitres. Le chapitre 3 porte sur la compo-
sition des dépenses publiques et l’analyse de la répartition budgétaire et l’exécution.
Le chapitre 4 couvre l’analyse des dépenses publiques de chacun des quatre sec-
teurs prioritaires du pays. Dans chacun de ces chapitres, le problème de l’efficacité
des dépenses du gouvernement est pleinement évalué.
Composition des dépenses
publiques et principale source de
pression budgétaire 3
A u cours de la période 2008–2013, un changement dans l’allocation du budget
aux secteurs économiques et sociaux a eu lieu. Au cours de cette période, la part des
dépenses récurrentes dans le budget a diminué, révélant les efforts déployés par le gou-
vernement pour traduire ses priorités de développement énoncées dans le PND. L’augmentation
dans le secteur social provient essentiellement des allocations aux ministères de l’Éducation. En
outre, le gros des augmentations d’allocations a été dirigé vers les secteurs visant l’amélioration
de la croissance et la réduction de la pauvreté, notamment l’agriculture, l’éducation, la santé et
les infrastructures. Cela résulte essentiellement d’une forte amélioration dans les infrastructures.
Le total des dépenses a légèrement augmenté en termes réels (d’environ 6 points de
pourcentage (pp) du PIB en moyenne, entre les périodes 2008–2009 et 2010–2013). Les
secteurs des infrastructures et de l’économie ont augmenté leur part dans les dépenses totales
au cours de la période considérée. En dépit de l’augmentation significative des allocations (3 pp
des dépenses totales), la part des dépenses du secteur social dans les dépenses totales a diminué
d’environ 3 points de pourcentage du PIB de 2008 à 2012, en raison d’un faible taux d’exécution
dans ce secteur.
La volatilité des taux d’exécution du budget a été un défi important pour le Congo au
cours de la période 2008–2013 ; en effet, elle a désorienté les résultats budgétaires en faveur
des secteurs non prioritaires. Le taux d’exécution budgétaire a été instable, mais dans l’ensemble,
il est en ligne avec le standard des pays à revenu faible-moyen. Cette tendance générale tend à
masquer la variabilité élevée parmi les sous-secteurs. Les secteurs sociaux ont enregistré un taux
d’exécution relativement faible ; les ressources affectées à ce secteur ont été mal exécutées relati-
vement à l’ensemble de l’exécution du budget. Cependant, l’exécution budgétaire s’est améliorée
à bien des égards depuis 2009. Enfin, l’important niveau des sur-exécutions et des sous-exécu-
tions a faussé les résultats budgétaires au cours des dernières années, généralement en faveur des
secteurs non prioritaires.
L’efficacité globale des dépenses du gouvernement s’est améliorée après les réformes de
2009, mais reste encore loin derrière les standards des pays en développement. En fait, les
dépenses du gouvernement ont été plus efficaces au cours de la période 2010–2013 qu’au cours de
la période 2003–2009. Cependant, l’efficacité des dépenses d’investissement public s’est détério-
rée. En outre, la mauvaise planification des investissements a rendu d’importants investissements
37
productifs dans le secteur de l’énergie totalement inef- dépenses clairement définis.11 Dans ce contexte, la pré-
ficaces, tandis qu’une mauvaise sélection des projets sente analyse se limite aux grandes tendances des priorités
d’investissement a entraîné des éléphants blancs comme de développement du gouvernement énoncées dans le
les aéroports dans diverses localités rurales. En outre, le PND. L’analyse met également en évidence les grandes
coût élevé des constructions d’infrastructures au Congo a tendances dans les dépenses réelles et évoque les moteurs
réduit l’efficacité des investissements publics, notamment de l’exécution des dépenses. La structure du Programme
ceux dans les transports routiers et les ponts. En fait, le d’investissements publics du gouvernement (PIP) est
coût de la construction de routes au Congo est parmi discutée, notamment la partie sur l’influence de la Chine
les plus élevés des pays en développement. dans le financement du PIP. L’analyse de la structure et
En conclusion, ce chapitre appelle à des réformes des tendances des dépenses publiques est complétée,
substantielles des dépenses publiques, de la planifi- dans le chapitre 4, par une analyse des dépenses dans les
cation, de la budgétisation et des dépenses réelles. secteurs prioritaires que sont l’agriculture, l’éducation,
Le gouvernement devrait envisager : i) de renforcer ses la santé et l’énergie.
processus de planification budgétaire et de maintenir un
lien entre la planification et la budgétisation ; ii) d’amé- 3.1. Analyse des dépenses
liorer la présentation de son budget afin d’en faciliter
publiques
l’analyse, en permettant la distinction entre les secteurs
directement productifs et indirectement productifs ;
3.1.1. Tendance de répartition :
iii) de renforcer les ressources humaines de certains
changement de répartition
ministères sectoriels sur les questions liées aux finances
budgétaire vers les secteurs
publiques ; iv) de réduire sa tendance à utiliser des pro-
économiques et sociaux
cédures spéciales en matière d’exécution du budget ; et
v) d’améliorer l’équité et l’efficacité de ses dépenses en Une caractéristique fondamentale de l’allocation
ciblant mieux les allocations de ressources publiques et budgétaire au Congo est la prédominance des « insti-
en fournissant une couverture géographique du budget tutions du pouvoir exécutif ». Les institutions du pou-
par département ou en distinguant les zones rurales des voir exécutif comprennent la présidence et les ministères
zones urbaines. chargés du développement économique, politique, social
Ce chapitre vise à comprendre les tendances des et culturel. Elles représentent environ 85 % des affec-
dépenses publiques et leur composition, en essayant tations totales en moyenne sur la période 2008–2013.
d’identifier à la fois les questions d’exécution et d’al- Lorsque l’amortissement de la dette publique est retiré
locations. Il analyse les dépenses publiques par classifi- du budget, les institutions non exécutives12 composent
cations économique et fonctionnelle, fournit des facteurs
déterminant la structure des dépenses publiques. Il passe
donc en revue les grandes tendances et la structure des 11
Le gouvernement peut faire valoir qu’en 2012, il a élaboré un Plan
dépenses publiques par la classification économique. En d’action prioritaire (PAP) pour tous les ministères avec des budgets
détaillés de 2012 à 2016. Dans chaque ministère, des programmes
outre, il analyse la question clé de l’efficacité des dépenses
ont été développés avec un budget associé à chacun d’eux. Toutefois,
du gouvernement. L’analyse des dépenses publiques en raison des problèmes de capacité, le gouvernement ne les a pas
selon la classification économique examine la question tous mis en œuvre.
12
La liste de ces institutions qui ne sont pas du pouvoir exécutif est
de savoir si des ressources suffisantes sont affectées aux la suivante: le Parlement (Assemblée nationale et Sénat), la Cour
secteurs et ministères sectorielles. Toutefois, la mesure constitutionnelle, le Conseil économique et social, la Haute Cour
selon laquelle les ressources allouées aux secteurs sont de justice, la Cour suprême, la Cour des comptes et de discipline
budgétaire, le Conseil supérieur de la magistrature, le Médiateur, la
considérées comme suffisantes ou pas est limitée par Commission nationale des droits de l’homme et le Conseil national
l’absence de stratégie sectorielle avec des objectifs de pour la liberté de communication.
FIGURE 3.1 : Structure globale des allocations budgétaires en pourcentage du budget total (2008–2013)
Amortissement de la Organismes Amortissement de la
dette publique, indépendants, dette publique,
Organismes 20.9% 0.2% 8.2%
Judiciaire,
indépendants,
0.2%
0.2%
Judiciaire, Législatif,
0.3% 1.4%
Législatif, Exécutif, Exécutif,

2.0% 76.5% 90.0%
2008 2013
Source : Autorités congolaises et calculs des services de la Banque mondiale.
en moyenne à peine 2 % du total alloué au cours de la FIGURE 3.2 : Allocation budgétaire, part de
même période.13 l’allocation totale, en pourcentage
En 2010, le Congo a bénéficié d’un allègement Secteur de la
de sa dette après avoir atteint le point d’achèvement souveraineté
au titre de l’initiative PPTE. Ceci a considérablement Finances publiques et
le secteur des affaires
changé son paysage budgétaire, avec le service de la
Secteur de
dette tombant d’environ 20 % des dépenses totales en la production
2008 à près de 8 % en 2013. Le gouvernement a uti- Secteur social
lisé la plupart des ressources disponibles pour accroître
Secteur de
ses dépenses intérieures. La réduction de la taille de l'infrastructure
la dette dans le budget a augmenté la part de presque 0 10 20 30 40
toutes les composantes de la dépense budgétaire. Afin 2008–2009 2010–2013
de tenir compte de cette possibilité, la part du budget
présenté dans ce chapitre sera sans amortissement de la
dette publique.
Au cours de la période 2008–2013, la part des à une augmentation de sa part dans le budget total ; elle
dépenses des principaux secteurs du budget est restée est en effet passée de 18,7 % en 2008 à 22,6 % en 2013.
stable. Ces secteurs sont le secteur politique, le secteur Dans le même temps, la part de « politique » du secteur
économique et le secteur social. Le secteur politique com- a diminué de 1,5 point de pourcentage (pp), passant de
prend les branches exécutives de souveraineté, le secteur 21,3 % du montant total des allocations en 2008 à 19,8 %
économique comprend : les finances publiques, le secteur en 2013. La stabilité du budget de ces secteurs clés reflète la
des affaires économiques et le secteur de la production.14 tradition des autorités de lisser la modification du budget
Au cours de cette période, le secteur politique a représenté par ministère et le fait qu’elles estiment que la part de ces
en moyenne 20,6 % du budget ; les secteurs économiques
57,9 % et les secteurs sociaux 19,4 %. Les allocations bud-
13
Au cours de la période 2008–2013, le budget prévu pour ces
gétaires consacrées au secteur économique ont augmenté, institutions était en moyenne de 2,1%, avec 3,6% pour les dépenses
passant de 57,6 % du budget total de 2008 à 64,2 % du fonctionnement et 1,0% pour les dépenses en capital. Mais en termes
budget total de 2012, en partie à cause de la crise de Mpila ; de dépenses réelles, le montant était de 2,4%, avec 4,1% pour les
dépenses de fonctionnement et 0,9% pour les dépenses en capital.
elles se sont réajustées à 56,2 % en 2013. L’allocation pour 14
Voir Annexe Tableau A3.1 pour la composition détaillée de chaque
le « secteur social » a légèrement augmenté, ce qui a conduit secteur.
Composition des dépenses publiques et principale source de pression budgétaire 39

TABLEAU 3.1 : Allocation budgétaire en TABLEAU 3.2 : Allocations budgétaires
pourcentage du budget total 2008 2009 2010 2011 2012f 2012s 2013
2008 2009 2010 2011 2012f 2012s 2013 Allocation des dépenses courantes en pourcentage
Institutions non 2,6 2,7 2,6 2,2 1,4 2,1 1,4 des dépenses courantes
exécutives Institutions 3,0 3,3 3,9 4,2 3,5 3,6 3,5
Secteur politique 20,8 20,5 21,3 21,8 19,0 19,4 19,8 nonexécutives
Secteur écono- 57,7 57,5 56,3 56,1 64,2 60,2 56,2 Secteur politique 21,9 21,4 26,8 31,1 29,8 26,9 25,9
mique Secteur 55,6 53,6 44,5 36,6 42,4 47,3 43,7
Secteur social 18,9 19,3 19,7 20,0 15,4 18,3 22,6 économique
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Secteur social 19,6 21,7 24,8 28,1 24,3 22,2 27,0
Sources : Autorités congolaises et calculs des services de la Banque mondiale. Allocation des dépenses d’investissement en
pourcentage des dépenses d’investissement
Institutions non 1,3 1,4 1,1 0,6 0,3 0,7 0,0
exécutives
secteurs dans le budget était déjà conforme à la politique
Secteur politique 18,6 18,9 15 14,8 14,9 13,2 15,7
du gouvernement.
Secteur 62,8 62,2 71,1 70,9 72,8 71,2 64,8
Au cours de cette période, la part des dépenses économique
courantes dans le budget a diminué, révélant les efforts Secteur social 17,3 17,6 12,8 13,7 12 14,9 19,5
déployés par le gouvernement pour traduire ses priori- Sources : Autorités congolaises et calculs des services de la Banque mondiale.
tés de développement (énoncées dans le PND). La part
des dépenses courantes allouée au secteur économique
a diminué, passant de 55,6 % à 43,7 % du total des notamment l’agriculture, l’éducation, la santé et les
dépenses de fonctionnement (y compris les paiements infrastructures. Représentant ensemble environ 30 %
d’intérêt) de 2008 à 2013, tandis que les dépenses d’in- du budget congolais au cours de la période 2008–2009,
vestissement ont augmenté passant de 62,8 % en 2008 à la part de ces quatre secteurs dans le budget total a aug-
64,8 % en 2013. Les dotations au secteur social ont suivi menté d’environ 15 pp au cours de la période consi-
une évolution différente : leur part dans les dépenses cou- dérée, passant de 29,8 % sur la période 2008–2009 à
rantes et dans les dépenses d’investissement a augmenté, environ 45,6 % en moyenne entre 2010 et 2013. Cela
passant respectivement de 19,6 % et de 17,3 % en 2008 reflète l’effet combiné de l’augmentation des ressources
à 27,0 % et 19,5 % en 2013. pour le budget d’investissement et d’une réaffectation
L’augmentation dans le secteur social s’explique des dépenses de fonctionnement au cours des quatre
essentiellement par les allocations aux ministères de dernières années. En termes réels, le montant total des
l’éducation. En fait, la part de tous les ministères de allocations pour ces secteurs a plus que triplé de 2008
l’Éducation est passée de 9,4 % en 2008 à 12,2 % en à 2013. Comme indiqué ci-dessus, les réaffectations de
2013 ; et de 9,9 % au cours de la période 2008–2010 à dépenses récurrentes dans le budget ont été faites en
10,2 % au cours de la période 2011–2013. En termes réduisant ou en gardant presque inchangées les allo-
réels, les allocations de budget récurrent pour le sec- cations au secteur politique, et plus particulièrement
teur de l’éducation ont augmenté de plus de 9,7 % au la présidence, le ministère des Affaires étrangères et le
cours des cinq derniers exercices financiers, alors que la ministère de l’Intérieur. Le changement dans l’allocation
dotation totale du secteur a augmenté en termes réels des crédits a été particulièrement prononcé au cours des
de plus de 20 %. trois dernières années. Le montant total des allocations
Le gros de l’augmentation des allocations a été aux facteurs de croissance et de réduction de la pauvreté
utilisé pour renforcer la croissance et rendre plus effi- des secteurs a plus que triplé en termes réels en 2008 et
caces les secteurs visant la réduction de la pauvreté, a quintuplé en 2013 comparativement à 2002.
TABLEAU 3.3 : Allocation budgétaire par secteurs prioritaires, en pourcentage du budget total (2008–2011)
Secteurs Brésil Kenya Salvador Niger Ouganda Rép. du Congo
Éducation 12,1 15,5 18,1 3,6 4,0 10,0
Santé 10,1 5,3 10,7 3,5 3,2 7,5
Agriculture 1,1 3,7 1,3 0,7 1,2 2,6
Infrastructures 4,0 18,0 3,9 1,7 2,1 27,3
Politique 11,1 15,7 24,4 9,7 19,5 15,9
Sources : Récente RDP, Banque mondiale.
Du fait d’une forte augmentation des allocations 3.1.2. Analyse des dépenses réelles
d’infrastructure, les allocations aux secteurs prio-
ritaires congolais ont considérablement augmenté Le total des dépenses a légèrement augmenté en termes
depuis la dernière RDP en 2008. La dernière RDP a réels, passant d’environ 6 pp du PIB en moyenne entre
démontré que le Congo avait attribué une trop grande la période 2008–2009 et la période 2010–2013. Il repré-
partie de son budget aux activités administratives, au sente environ 36,6 % du PIB en moyenne sur la période
détriment du financement pour les priorités de déve- 2008–2009 et 42,9 % au cours de la période 2010–2013.
loppement des infrastructures économiques du DSRP Cette tendance à la hausse des dépenses est alimentée
et de l’amélioration des services dans le domaine de principalement par les dépenses d’immobilisation (ces
l’éducation, de la santé et de la protection sociale. Depuis dépenses ont augmenté en termes réels et en moyenne à
2008, le gouvernement a alloué beaucoup plus de fonds un taux annuel de plus de 30 % au cours de la période), et
à la construction ou à la réparation d’infrastructures ; de dans une plus faible proportion par les dépenses de fonc-
ce fait, la part des infrastructures est passée d’environ tionnement, qui ont progressé à un taux annuel moyen
20 % à environ 30 % au cours de la période à l’étude. de plus de 13 % au cours de la même période.
Entre-temps, aucun changement majeur n’a été observé La part dans les dépenses totales des secteurs des
quant aux allocations versées aux secteurs de la santé, de infrastructures et économique a augmenté au cours
l’éducation et de l’agriculture. de la période considérée. Le total des dépenses dans les
En termes d’allocations versées à des secteurs secteurs des infrastructures et de l’économie a augmenté
prioritaires, la comparaison entre le Congo et les pays en termes réels à un taux annuel moyen de plus de 30 %
en développement ou émergents est flatteuse pour le sur la période 2008–2013 — les dépenses du ministère
Congo. Le pays est un chef de file en matière d’attribu- du Bâtiment et des Travaux publics, le ministère des
tions d’allocations au secteur des infrastructures. Au cours Transports et le ministère de l’Énergie et l’Eau, repré-
de la période considérée , plus d’un quart du budget est sentent ensemble environ 90 % du total des dépenses des
allé aux ministères en charge des infrastructures. Le pays infrastructures. Le budget de chacun de ces ministères
a également enregistré d’assez bons résultats dans les sec- a augmenté à un taux annuel moyen de plus de 20 %
teurs sociaux. 17,5 % du budget sont consacrés à la santé au cours de la période. Lorsque les infrastructures sont
et à l’éducation : cette proportion est plus élevée qu’en intégrées dans le secteur économique, ces trois ministères
Ouganda et au Niger mais inférieure à celle qui existe au représentent plus de 40 % du budget du secteur.
Brésil, au Kenya et au Salvador. Les allocations congolaises Il est intéressant de noter que de nombreux
versées à l’agriculture sont plus élevées que dans de nom- ministères ont affiché une croissance forte au cours
breux pays en développement : le pays est plus performant de la période même s’ils ne sont pas les seuls avec la
que le Brésil, que le Salvador, que le Niger et l’Ouganda, plus grande part du budget. Par exemple, le ministère
mais ne fait pas aussi bien que le Kenya (tableau 3.3). chargé des affaires sociales, le ministère de l’Intérieur et

de l’Administration du territoire, le ministère chargé ministères de la Santé, de l’Éducation, et celui des affaires
des affaires foncières, le ministère des Postes et des sociales. En outre, les dépenses de fonctionnement ont
Télécommunications, et le ministère chargé de l’industrie été en hausse dans ces secteurs.
et du secteur privé, ont augmenté en moyenne de plus Représentant en moyenne environ 5,1 % du PIB
de 50 % par an au cours de la période. de 2008 à 2012, les dépenses de fonctionnement pour
La légère augmentation de la part des dépenses les secteurs prioritaires ont augmenté de près de 8,1 %
de souveraineté dans le budget total s’explique par en termes réels de 2008 à 2012. Au Congo, les secteurs
l’augmentation des dépenses du ministère de l’Inté- prioritaires comprennent l’agriculture, l’éducation, la
rieur et de la Décentralisation. Le programme de muni- santé et les infrastructures. La part des secteurs prioritaires
cipalisation accélérée explique entièrement cette hausse. dans le total des dépenses de fonctionnement a augmenté
Sans ce ministère, la part des dépenses de souveraineté de plus de 3,7 pp, passant d’une moyenne de 27,4 %
aurait diminué de façon marquée de plus de 6 pp du sur la période 2008–2009 à une moyenne de 31,1 %
budget total, en raison principalement de la diminution entre 2010 et 2012. Cette tendance positive s’explique
de la part de la présidence (de 3 pp du budget total). par l’augmentation de la part du secteur de la santé, qui
En dépit des augmentations significatives dans représente le total de l’augmentation (1,7 pp) de la part des
les parts d’allocation (3 pp des dépenses totales), la dépenses de fonctionnement dans les secteurs prioritaires
part des dépenses du secteur social dans les dépenses et le secteur de l’agriculture (1,2 pp). Les investissements
totales a diminué d’environ 3 points de pourcentage de totaux sur les secteurs prioritaires ont augmenté en termes
2008 à 2012. Au cours de cette période, contrairement réels d’environ 28,9 % entre 2008 et 2013, du fait d’une
à l’allocation budgétaire, les dépenses réelles des autres forte augmentation des dépenses d’investissement dans
secteurs ont augmenté plus rapidement que celles du sec- le secteur de l’éducation (34,2 %) et des dépenses d’in-
teur social. Cela s’explique par des problèmes d’exécution vestissement dans le secteur des infrastructures (30,9 %).
de budget dans certains ministères sociaux. Toutefois, en
termes réels, les dépenses sociales ont augmenté pendant 3.1.3. Distribution fonctionnelle des
cette période. Plus précisément, l’investissement prévu dépenses totales réelles, base
pour ce secteur a augmenté à un taux annuel moyen de paiement
19,1 % au cours de la période — notamment en raison
de l’augmentation des dépenses d’investissement dans les Les autorités congolaises ont l’intention d’augmen-
ter encore les dépenses dans les secteurs prioritaires,
notamment la santé, l’éducation, l’agriculture et
FIGURE 3.3 : Dépenses budgétaires (part de les infrastructures au cours des années à venir. Cela
dépenses totales, en pourcentage) témoigne de l’engagement du gouvernement à mettre
Secteur de la en œuvre ses priorités de développement. Toutefois, le
souveraineté
succès de cette démarche dépendra de la capacité du gou-
Finances publiques et
le secteur des affaires vernement à accroître les capacités d’absorption et à amé-
Secteur de la liorer la gestion de ses ressources dans ces secteurs. Cela
production
exige aussi que tous les secteurs prioritaires élaborent
Secteur social des stratégies sectorielles globales avec des objectifs de
Secteur de dépenses clairs et réalistes et des résultats permettant de
l'infrastructure mesurer les progrès réalisés. Lors de la conception des
0 10 20 30 40 cibles de dépenses, les autorités devraient non seulement
2008–2009 2010–2012 tenir compte de leurs priorités, mais aussi des capacités
Source : Autorités congolaises. d’absorption des secteurs.
Les fluctuations annuelles des dépenses dans les des dépenses du gouvernement et le coût des investisse-
secteurs prioritaires au cours de la période de revue ments réalisés dans le secteur public. Par conséquent, la
révèlent la fragilité d’une politique de dépenses hau- préférence des Chinois pour le financement de projets
tement tributaire des recettes pétrolières volatiles et et de programmes dans les secteurs prioritaires a une
soumises à de brusques changements dans le contexte forte influence sur la part des secteurs prioritaires dans
politique. Il est intéressant de noter que pendant le pro- les dépenses publiques totales.
cessus de PND, le gouvernement a élaboré un Plan d’ac- Les dépenses d’investissement ne sont pas claire-
tion prioritaire (PAP) avec un CDMT pour une période ment identifiées et planifiées dans un cadre cohérent.
de cinq ans (de 2012 à 2016). Ce document de 1156 En raison de la faiblesse de la planification des inves-
pages recense chaque ministère et chaque organe public de tissements et de la capacité d’exécution des ministères
la République du Congo et lui attribue une stratégie, un concernés, la DGGT et la DGPD gèrent une partie de
plan d’action et un budget pour l’ensemble de la période. la planification et certains des changements apportés au
Toutefois, le gouvernement n’a imprimé le document que budget d’investissement. En fait, les ministères concernés
récemment (mai 2014), et le ministère chargé des finances ont eu peu de contrôle sur la planification et l’exécution
et de la planification ne suit pas ce qui y a été décidé. En des dépenses en capital dans leurs secteurs respectifs. Bien
outre, le gouvernement a déjà engagé un processus de que le gouvernement ait recensé la liste des infrastruc-
création d’un autre CDMT qui repartirait de zéro. tures qu’un investissement doit réaliser dans le PND,
et que la DGGT ait élaboré un plan directeur pour les
3.2. Structure des investissements infrastructures dans les années à venir, il n’est pas clair
publics pour les acteurs impliqués dans le processus de plani-
fication et de budgétisation qu’il existe un programme
Les investissements publics ont été menés par des clairement intégré d’investissement pluriannuel. Il y a
financements chinois un manque de planification stratégique des dépenses
Le Programme d’investissements publics (PIP) du d’investissement après environ quinze ans de négligence
Congo est en partie financé par des financements de la budgétisation des investissements et un affaiblisse-
externes. Au cours de la période 2008–2013, les don- ment des institutions impliquées dans la préparation et le
nées disponibles révèlent qu’au Congo, environ 9 % suivi du programme d’investissement du secteur public.
des allocations destinées aux investissements étaient
financés par des donateurs. La plupart de ces fonds ont Les investissements publics actuels sont en faveur
été alloués aux investissements dans les secteurs écono- des secteurs économique et social
mique et social. Avant l’atteinte du point d’achèvement Le secteur économique est celui qui bénéficie le plus de
au titre de l’initiative PPTE, le pourcentage d’attribution la structure du PIP. En moyenne, plus de 50 % du total
d’investissement d’un emprunt extérieur était minuscule des ressources allouées au PIP au cours de 2008–2013 le
(2,2 %). Depuis 2010, cette part a grimpé à 20 % en sont au secteur économique, alors qu’environ 15 % sont
moyenne entre 2010 et 2012. versés au secteur social et environ 20 % au secteur (de
L’investissement du secteur public a été tiré souveraineté) politique. L’analyse des allocations intra-sec-
par des projets financés par la Chine. Les ressources torielles du PIP 2008–2013 révèle la position dominante
abondantes du gouvernement sont principalement affec- du ministère du Bâtiment et des Travaux publics, qui
tées à des dépenses récurrentes et à la constitution de représente plus de 25 % du total des allocations d’inves-
réserves, tandis que les dépenses d’investissement sont tissement ; il est suivi par le ministère de l’Énergie, du
financées par les recettes pétrolières, mais aussi par des Gaz et de l’Eau avec environ 10 %, et par le ministère des
financements extérieurs provenant de la Chine et de la Transports, avec 10 %. Les actions d’investissement dans
France. Cela a causé une déconnexion entre le budget l’agriculture, l’éducation et la santé sont faibles : environ

3 % pour l’agriculture, 6 % pour l’éducation, et 6 % pour problème est l’absence d’un lien clair entre le PIP et les
la santé. La part du secteur des infrastructures a augmenté stratégies sectorielles. En fait, le PIP est construit avec
de la période 2008–2009 à la période 2010–2013, alors peu de références aux stratégies sectorielles.
que les parts de l’agriculture, de l’éducation et de la santé La volatilité des ressources tant intérieures qu’ex-
ont diminué au cours de la même période. térieures se traduit par la variabilité des actions et
Secteur économique : le PIP dans ce secteur est l’importance relative des sous-secteurs. Les variations
largement dominé par les allocations au ministère du annuelles des allocations apparaissent substantielles et
Bâtiment et des Travaux publics, le ministère de l’Éner- n’affichent pas de tendance précise. Par exemple, les
gie, du Gaz et de l’Eau, et le ministère des Transports. sommes allouées à l’agriculture, à la santé et à l’ensei-
Ensemble, ces trois ministères représentent environ 90 % gnement primaire et secondaire ont considérablement
des allocations au secteur des infrastructures, au cours diminué entre le PIP de 2011 et celui de 2013. Dans l’in-
de la période 2008–2013. Les fonds alloués à ce secteur tervalle, les ressources allouées au développement urbain
reflètent les vastes programmes et projets en cours d’exé- et dans une moindre mesure aux secteurs de la défense ont
cution dans le secteur des transports, de l’énergie et de fortement augmenté. La volatilité des dotations s’explique
l’eau et dans le bâtiment et les travaux publics. en partie par l’absence de rigueur gouvernementale dans
Secteur social : les programmes et projets d’inves- la planification des ressources. Il est important de noter
tissement dans le secteur social sont principalement des- que ce rapport ne met pas en évidence les variations éle-
tinés aux sous-secteurs de l’éducation et de la santé, qui vées en parts en raison de la catastrophe de Mpila, qui a
représentent en moyenne 80 % du PIP du secteur social engendré une version révisée du budget en 2012.
sur la période 2008–2013. Cette structure du PIP social
reflète les priorités du gouvernement qui a investi pour 3.3. Questions de l’exécution du
améliorer les systèmes éducatifs et de santé ; jusqu’ici la budget
protection sociale semble être un objectif secondaire.
Secteur politique : ce secteur représente environ Le taux d’exécution budgétaire a été instable, mais
20 % du total du PIP. Le ministère de la Défense, le dans l’ensemble, il est en ligne avec le standard des
ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation et la pays à revenu faible-moyen
présidence dominent la structure du PIP du secteur Les dépenses budgétaires ont été fortes (92 %) au cours
politique, en raison principalement du programme de de la période 2008–2013 ; ce sont essentiellement des
municipalisation accélérée et d’un regain d’attention à la dépenses courantes (95,8 %) que des dépenses d’investis-
sécurité publique. Plus précisément, la défense représente sement (88,6 %). Plusieurs raisons contribuent à la réali-
environ 6 % du total des PIP, le ministère de l’Intérieur sation de ces performances en matière d’investissement.
et de la Décentralisation environ 5 % et la présidence Le taux d’exécution des dépenses du budget de
environ 3 %. l’État était de 92 % entre 2008 et 2013, entraîné par
les dépenses d’exploitation, principalement les dépenses
L’absence de cible définie et la volatilité des sources communes (119,0 %) et les dépenses de biens et ser-
de financement sont les principaux défis posés à la vices (110,1 %). Ces deux grands types de dépenses
viabilité du Programme d’investissements publics ont souvent été supérieurs aux prévisions, tandis que les
du pays secondes étaient les facteurs limitants. L’année 2011 a
Plus généralement, l’absence de cibles précises de été exceptionnelle en termes de dépassement de budget
dépenses dans le PIP ne fournit pas une base de réfé- (104,8 %), juste après que le Congo ait atteint le point
rence pour l’évaluation des tendances des ressources d’achèvement au titre de l’initiative PPTE — il s’agit là
allouées aux secteurs. Ainsi, l’augmentation des allo- d’une marque de relâchement et d’une baisse d’efficacité
cations (ou des parts) est dénuée de sens. Une partie du des gestionnaires de fonds.
FIGURE 3.4 : Mise en œuvre des dépenses du budget
3,500
3,000
2,500
Milliards de FCFA
2,000
1,500
1,000
500
0
Prévisions Paiement Prévisions Paiement Prévisions Paiement Prévisions Paiement Prévisions Payment Prévisions Paiement
2008 2009 2010 2011 2012 2013
Dépenses de fonctionnement Dépenses d'investissement
Sources : Lois de règlement et rapports de la Cour des comptes et de discipline budgétaire 2008–2013.
Au cours de cette période, les dépenses communes la fin de la codification et le processus de délégation de la

(consommation publique, festivals et cérémonies publics, passation de marchés, ont également contribué à ce résultat.
frais juridiques, contentieux, responsabilité de l’État, le En outre, les données du tableau 3.4 montrent que
caractère imprévisible des besoins qui se manifestent de la performance des dépenses d’investissement s’est faite
manière inattendue, etc.) ont été excessives du fait d’une principalement grâce à des ressources propres, plutôt que
mauvaise estimation des imprévus ou d’une faible sélection grâce à des ressources externes. L’exécution des investis-
des dépenses qualifiées dans cette catégorie. Le manque sements en ressources extérieures est entraînée par des
de rigueur dans la chaîne des dépenses publiques et d’un prêts à moyen et à long termes (83,3 %) au lieu de dons
système informatique avec des pare-feu ont contribué à (22,2 %). Le manque de connaissances des procédures
des paiements indus. La pratique des exceptions (prépaie- de la part des donateurs pourrait expliquer ces résultats
ments) au cours du premier trimestre de chaque année avant médiocres sur les dons.
TABLEAU 3.4 : Taux d’exécution du budget par type de dépenses, en pourcentage

Nature des dépenses 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2008–2013
Dépenses récurrentes 96,4 84,6 94,6 108,5 99,5 92,5 95,8
Service de la dette 85,3 84,9 79,6 114,5 85,5 57,5 82,7
Prêts et acomptes — — — — 69,5 — 69,5
Charges du personnel 99,5 100,9 95,5 97,7 100,0 101,7 99,4
Dépenses des biens et services 103,7 89,1 102,1 120,3 110,5 126,2 110,1
Charges communes 113,8 100,7 174,1 146,3 — 100,9 119,0
Transferts et interventions 99,3 66,5 90,8 100,2 112,8 80,5 92,2
Dépenses d’investissement 97,5 95,0 88,4 102,0 78,2 88,2 88,6
Ressources internes 97,4 99,3 99,8 102,5 93,2 100,6 98,3
À partir des ressources externes (sauf dons) 364,5 8,7 69,1 156,4 66,5 82,2 83,3
Sur donations 39,4 59,9 8,9 35,4 7,2 23,7 22,2
Total des dépenses 96,8 88,4 91,8 104,8 86,7 90,0 92,0
Source : Rapports des lois de règlement, 2008–2013.

Le taux d’exécution des investissements publics au FIGURE 3.5 : Taux d’exécution budgétaire
Congo se compare favorablement au standard des pays 160
en développement, tandis que l’exécution globale du 140
budget du pays se compare favorablement avec le stan- 120
Pourcentage
dard des pays à revenu moyen. D’environ 87 %, le taux 100
d’exécution des investissements publics au Congo est plus 80
élevé que le taux observé dans de nombreux pays d’Afrique 60
subsaharienne, tels que le Kenya et l’Ouganda, pays avec 40
une meilleure efficacité de l’administration publique 20
d’après les scores de « l’Évaluation de la politique et des 0

Brésil Kenya Le Salvador Niger Ouganda Congo,
institutions nationales (CPIA) ». Le Congo fait également Rep.
mieux que le Brésil, qui a un taux de 80 %. Toutefois, en Taux d'exécution budgétaire Taux d'exécution des investissements publics
ce qui concerne le taux global d’exécution, le Congo est Source : Revues récentes des dépenses publiques par la Banque mondiale
derrière des pays comme le Brésil et le Kenya, mais fait et les Autorités congolaises.
mieux que l’Ouganda et le Niger. Dans notre analyse,

nous ne considérons pas le Salvador comme un exemple institutions qui a dépensé trop fréquemment au cours
à suivre mais comme l’illustration d’une mauvaise plani- de la période. Ses taux d’exécution étaient supérieurs à
fication ; nous ne pouvons plaider en faveur de l’absence 150 en 2008 et 2009. Le ministère de l’Intérieur et de la
de mécanisme de blocage dans son exécution budgétaire. Décentralisation, ainsi que le ministère de la Défense ont
également enregistré des dépassements depuis 2010, en
Le taux d’exécution varie sensiblement selon le raison principalement de dépenses liées au programme de
secteur, le ministère de tutelle et l’institution municipalisation accélérée. Ce taux élevé d’exécution des
Une caractéristique clé des taux d’exécution est leur dépenses a été facilité par un recours croissant aux OPPA.
volatilité au cours de la période 2008–2013. En Le secteur social a enregistré de faibles taux
moyenne, les taux d’exécution étaient relativement élevés d’exécution ; les ressources affectées à ce secteur ont
pendant toute la période 2008–2012 avec un taux moyen été mal exécutées relativement à l’ensemble de l’exé-
de 93,1 %. Cela reflète l’utilisation de procédures d’exé- cution du budget. Une partie du problème tient à la
cution exceptionnelles (OPPA), plutôt qu’une forte capa- faible capacité des ministères qui composent ce secteur.
cité d’absorption. Le taux d’exécution a chuté en 2009 et Le secteur n’exécute jamais la totalité de son budget. En
2012. La baisse de 2009 est principalement attribuable 2009, il a exécuté moins de 60 % de son allocation et
à l’adoption de nouvelles réformes (code des marchés seulement 75 % en 2012.15 Le faible taux d’exécution
publics, etc.), tandis que la chute de 2012 reflète essen- dans ces ministères responsables peut également s’expli-
tiellement une capacité d’absorption limitée des secteurs quer par un cycle budgétaire qui, dans certains de ces
en présence d’une soudaine augmentation de l’allocation ministères, ne serait pas aligné avec le cycle budgétaire et
des ressources en 2012, suite à une hausse importante des par un manque de coordination entre ces ministères de
dépenses publiques après la catastrophe de Mpila. tutelle et la DGGT. L’implication de certains membres
Cette tendance générale tend à masquer la varia- du personnel dans des projets d’investissement de leur
bilité élevée parmi les sous-secteurs. Globalement, le ministère pourrait les rendre réticents à laisser la DGGT
secteur politique avait tendance à dépenser (ou même exécuter tous les marchés publics. Le faible taux d’exé-
dépasser) la totalité des fonds affectés pendant la période cution dans ces secteurs implique qu’il pourrait être plus
2008–2012 — le taux moyen est de 101,3 % sur l’en-
semble de la période et, plus impressionnant encore, de 15
Le secteur a enregistré des faible taux d’exécution au cours des
105,5 % de 2010 à 2012. La présidence est l’une des années où le taux global d’exécution était faible.
difficile d’obtenir de meilleurs résultats sociaux au cours Les dépassements de coûts sont dus à des cas excep-
de cette période, au Congo. tionnels ou extraordinaires au sein des ministères chargés
L’exécution budgétaire s’est améliorée à bien des des infrastructures : le ministère de l’énergie et l’hydrau-
égards depuis 2009. L’exécution du budget n’a dépassé lique en 2011 (182 % du budget total), le ministère des
les 100 % qu’une seule fois en 2011, alors que de 2003 Zones économiques spéciales en 2011 et 2012 (276,2 % et
à 2007, le taux d’exécution global du budget était de 1098,8 % hors budget total, respectivement) et le minis-
101 % (et il a parfois dépassé d’environ 10 % ; 109 % tère du Développement industriel et de la Promotion du
en 2007). La distorsion des résultats budgétaires par un secteur privé en 2012 (480,5% du budget total). Certains
excédent des dépenses sur les dépenses de fonctionne- autres ministères ont également connu des dépassements
ment et une faible et volatile exécution de l’investisse- en raison d’une volonté politique ou de grands travaux
ment public a aussi été réduite. En fait, sur la période pour accueillir une manifestation internationale — par
2003–2008, le taux d’exécution du budget ordinaire était exemple, le ministère de la Santé et de la Population
de 108 %, tandis que le taux d’exécution de l’investisse- (442,5 % de taux d’exécution de l’investissement en
ment public était inférieur à 85 %; c’est une différence 2013) et le ministère de l’Éducation physique et des Sports
d’environ 20 points de pourcentage (pp). À partir de la (314,2 % de taux d’exécution de l’investissement en 2013).
période 2008–2013, la différence est seulement d’envi- Contrairement à ces cas atypiques, certains
ron 5 pp. Toutefois, d’importantes distorsions subsistent ministères et institutions ont eu un taux d’exécution
dans certains ministères responsables de secteurs priori- de leur budget d’investissement proche de zéro (Sénat,
taires comme la santé et l’éducation. Exploitation minière et géologie en 2012, Promotion de
L’importance de la sur- exécution et de la la femme en 2013, etc.).
sous-exécution a faussé les résultats budgétaires au
cours des dernières années, généralement en faveur des Questions spécifiques dans l’exécution du PIP : une
secteurs non prioritaires. Bien que l’exécution du budget mauvaise planification budgétaire et une capacité
se soit améliorée dans un certain nombre de domaines d’absorption limitée
fonctionnels importants depuis 2004, les améliorations Depuis 2010, l’exécution globale du PIP est inférieure
n’étaient pas stables dans le temps ou dans l’ensemble des au total de l’exécution des dépenses courantes. En
fonctions. L’exécution du budget total moyen était de fait, environ 89,2 % comparativement à 99,1 % pour
101 % au cours de la période, avec un pic de 109 % en les dépenses de fonctionnement. Cela reflète la combi-
2007 et un creux de 92 % en 2005. L’exécution du budget naison d’une faible capacité d’absorption de l’ensemble
ordinaire était plus cohérente, avec un taux d’exécution de l’économie du Congo, le lent démarrage de l’exé-
moyen total de 108 % sur toutes les catégories fonction- cution du PIP, et des retards de la part de ministères
nelles pour la période. L’exécution du budget d’inves- dans le traitement de la documentation requise pour le
tissement a été quelque peu plus erratique, allant d’un décaissement des fonds dans l’exécution de leurs projets
minimum de 69 % en 2008 à un pic de 131 % en 2006. et programmes. En outre, la révision des allocations ini-
L’exécution des dépenses par les ministères et tiales du PIP a entraîné des retards supplémentaires du
institutions révèle des réalités contrastées au cours fait d’une attitude « attentiste » de la part de la plupart
de la période 2010–2012 (tableau A2.1 de l’annexe). des ministères d’exécution.
Si l’on compare les ministères chargés de la santé, de Il existe de grandes disparités entre et au sein des
l’éducation, de l’agriculture et de l’énergie, on constate sous-secteurs. Les secteurs économique et social ont enre-
que ce dernier est le plus dépensier et souvent au-delà gistré des taux d’exécution relativement faibles : 75,6 %
des normes (récurrente et investissement dépassé). Cette et 69,1 %, respectivement en moyenne. Dans le secteur
situation caractérise également le ministère de l’Intérieur social, la plupart des ministères chargés de l’exécution de
et de la Décentralisation. programmes et de projets ont enregistré de faibles taux

d’exécution, à l’exception du ministère de la Jeunesse et finances publiques. Toutefois, les deux mesures IPCOR
des Sports ainsi que du ministère de la Culture. ont augmenté d’environ 1,5 point. L’IPCOR est passé de
Les faibles taux d’exécution sont essentiellement 2,5 à 3,9 tandis que l’IPCOR non pétrolier est passé de 4,3
dus à la combinaison d’une mauvaise planification à 5,8, donc l’efficacité des dépenses publiques n’a pas réussi
budgétaire et à la capacité d’absorption limitée de à s’améliorer après la réforme. La réforme semble avoir
l’économie congolaise. Trois facteurs peuvent influer sur été plus efficace pour les dépenses récurrentes (figure 3.6).
l’exécution des dépenses dans un pays en développement
type : (i) une décision de rationnement de trésorerie afin L’efficacité globale du gouvernement s’est améliorée
de limiter un éventuel déficit budgétaire (un problème après la réforme de 2009, mais elle reste encore loin
macroéconomique) ; (ii) une mauvaise planification derrière le standard des pays en développement
budgétaire (un problème macroéconomique) ; et (iii) la Au cours de la dernière décennie, l’efficacité des dépenses
capacité d’absorption limitée au niveau des secteurs (une du gouvernement s’est détériorée jusqu’à l’adoption de
question du micro-secteur). Le premier facteur est bien réformes en 2009. Depuis, elle a commencé à s’amélio-
établi comme un déterminant clé des taux d’exécution rer. L’IGSOR non pétrolier montre que, de 2003 à 2009,
dans de nombreux pays d’Afrique subsaharienne. Au l’efficacité du gouvernement s’est détériorée progressive-
cours des quatre dernières années, le Congo n’a pas vécu ment ; elle est passée de 8,8 à 15,8 ; preuve que la forte
de soudaine rupture qui aurait pu l’empêcher d’exécuter augmentation des dépenses du gouvernement a fait face
pleinement ses dépenses prévues. En fait, les faibles taux à la capacité d’absorption de l’économie. Toutefois, en
d’exécution sont essentiellement dus à la combinaison 2010, l’IGSOR non pétrolier a diminué à 9,9; ce qui est
d’une mauvaise planification budgétaire et à la capacité une forte diminution de 37,6% en un an. Il semble donc
d’absorption limitée de l’économie congolaise. Une mau- que les réformes de 2009 ont eu un impact immédiat sur
vaise planification budgétaire se traduit par l’absence de l’efficacité du gouvernement, voir le tableau 3.5.
solide processus de préparation budgétaire. Les chiffres Depuis 2010, l’efficacité des dépenses du gou-
figurant dans le budget du gouvernement sont parfois vernement est demeurée stable ; elle a cependant
dénués de sens puisqu’ils ne reflètent pas toujours les commencé à se détériorer de nouveau récemment.
besoins réels des secteurs et du pays dans son ensemble. L’IGSOR non pétrolier est passé de 9,9 en 2009 à 10,1
en 2013. Si le gouvernement veut revenir en arrière à
3.4. Efficacité des dépenses un niveau d’efficacité qui prévalait avant l’augmentation
de ses dépenses en 2006, il devra mettre en œuvre ses
publiques au Congo
réformes plus vigoureusement. Ce message est robuste,
3.4.1. Efficacité générale du FIGURE 3.6 : Efficacité des dépenses publiques
gouvernement du Congo
14
Les dépenses du gouvernement ont été plus efficaces de 12

2010 à 2013 que de 2003 à 2009. Cependant, l’effica- 10
cité des dépenses d’investissement public s’est détério- 8
rée. De la période 2003–2009 à la période 2010–2013, 6
des indicateurs d’efficacité des dépenses publiques ont 4
diminué tandis que les indicateurs des dépenses d’inves- 2
tissement public ont accru. En fait, l’IGSOR et l’IGSOR 0
non pétroliers ont diminué d’environ 2 points, passant IPCOR IPCOR non-pétrolier IGSOR IGSOR non-pétrolier
respectivement de 8,1 à 6,3 et de 11,6 à 9,7. Ceci confère 2003–2009 2010–2013
un certain crédit aux réformes de 2009 dans la gestion des Source : Calculs des services de la Banque mondiale.
Encadré 3.1 : Indicateurs de l’efficacité des dépenses publiques
L’étude utilise deux catégories d’indicateurs de l’efficacité des dépenses publiques au Congo. La première catégorie est le Coefficient marginal
des investissements publics (IPCOR) et le deuxième est le Coefficient marginal des dépenses du gouvernement (IGSOR). Dans chaque
catégorie, nous calculons l’indicateur standard ainsi qu’une variante pour tenir compte des spécificités telles que la volatilité.
L’IPCOR est un indicateur de l’efficience de l’investissement. Plus précisément, il mesure la productivité marginale du capital. Par
conséquent, une valeur IPCOR supérieure pour un pays donné indique une augmentation de l’investissement nécessaire pour gagner un
point supplémentaire de la croissance du PIB, et, par conséquent, une diminution de la productivité marginale du capital. L’IPCOR est calculé
comme le ratio de la croissance du PIB pour le taux de dépenses en capital au PIB.
L’IPCOR non pétrolier est un indicateur de l’efficience de l’investissement. Il mesure la productivité marginale du capital par rapport au PIB
non pétrolier. Par conséquent, une plus grande valeur IPCOR non pétrolier pour un pays donné indique une augmentation de l’investissement
nécessaire pour gagner un point supplémentaire de la croissance du PIB non pétrolier, et, par conséquent, une diminution de la productivité
marginale du capital. L’IPCOR non pétrolier est calculé comme le ratio de la croissance du PIB non pétrolier par rapport au taux des dépenses
d’investissement pour le PIB non pétrolier. Cette mesure est attrayante dans les pays riches en pétrole comme il est moins volatile.
L’IGSOR est un indicateur de l’efficacité des dépenses du gouvernement. Il mesure la productivité marginale des dépenses du gouvernement.
Par conséquent, une valeur IGSOR supérieure pour un pays donné indique une augmentation des dépenses nécessaires pour gagner un point
supplémentaire de la croissance du PIB, et, par conséquent, une diminution de la productivité marginale des dépenses du gouvernement. L’IGSOR
est calculé comme le ratio de la croissance du PIB pour le taux de croissance des dépenses gouvernementales au PIB.
L’IGSOR non pétrolier est un indicateur de l’efficacité des dépenses du gouvernement. Il mesure la productivité marginale des dépenses du
gouvernement sur le PIB non pétrolier. Par conséquent, une plus grande valeur IGSOR non pétrolier pour un pays donné indique qu’un niveau
plus élevé de dépenses est nécessaire pour gagner un point supplémentaire de la croissance du PIB non pétrolier, et, par conséquent, une
diminution de la productivité marginale des dépenses du gouvernement. L’IGSOR non pétrolier est calculé comme le ratio de la croissance
du PIB non pétrolier pour le taux de croissance des dépenses gouvernementales pour un PIB non pétrolier. Cette mesure est attrayante dans
les pays riches en pétrole comme il est moins volatile.
Les services non marchands IGSOR sont un indicateur de l’efficacité des dépenses de fonctionnement du gouvernement. Il mesure la
productivité marginale des dépenses récurrentes du gouvernement par rapport à la production de services non marchands. Par conséquent,
une hausse des services non commerciaux valeur IGSOR pour un pays donné indique une augmentation des dépenses nécessaires pour
gagner un point additionnel des services non marchands de la croissance du PIB, et, par conséquent, une diminution de productivité marginale
des dépenses récurrentes du gouvernement. L’IGSOR des services non marchands est calculé comme le ratio des services non marchands,
la croissance du PIB pour le taux des dépenses du gouvernement pour les services non marchands au PIB.
Source : Auteurs.
à la mesure des dépenses gouvernementales. En fait, en

FIGURE 3.7 : Efficacité des dépenses du
nous servant de l’IGSOR, nous constatons que (bien
gouvernement selon les pays,
qu’elle soit instable avec un comportement irrégulier
indice IGSOR
en raison du prix du pétrole ainsi que de la volatilité
25
de la production) la situation se détériore depuis 2010.
Le Congo n’est pas bien classé à l’échelle inter- 20
nationale lorsqu’il s’agit de l’efficacité des dépenses 15
du gouvernement. Le pays est moins efficace que les
10
économies de marché émergentes ainsi que certains pays
d’Afrique. Il a cependant été plus efficace que le Tchad et 5
la Guinée Équatoriale, deux pays producteurs de pétrole 0
Brésil
Congo, Rép.
Féderation Russe
Inde
Ghana
Malaisie
Uruguay
Angola
Cameroun
Île Maurice
Gabon
Congo, Rep
Côte d’Ivoire
Kenya
Tchad
de la région de la CEMAC.16 Toutefois, le pays semble

avoir été plus efficace que le Kenya (figure 3.7).
16
Étant donné que ces deux pays sont des pays producteurs de pétrole,
cette comparaison devrait être prise avec précaution. Source : Calculs des services de la Banque mondiale.

TABLEAU 3.5 : Indices de l’efficacité des dépenses du gouvernement
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
en pourcentage
Croissance du PIB 0,8 3,6 7,7 6,2 –1,6 5,9 7,5 8,7 3,4 3,8 3,4
Croissance du PIB non pétrolier 5,4 5,1 5,3 6,0 6,6 5,3 3,9 6,4 7,5 9,7 8,2
Croissance du PIB non marchand 0,1 2,1 4,2 4,8 4,9 3,0 2,9 3,2 3,2 17,7 7,9
Ratio des dépenses publiques dans le PIB 24,0 21,5 18,3 22,8 30,0 23,9 23,6 19,2 23,6 26,8 30,2
Ratio des dépenses d’investissement public dans le PIB 6,6 6,5 5,3 8,9 10,9 10,0 11,0 9,0 14,5 17,1 19,7
Ratio des dépenses publiques de fonctionnement aux 239,6 241,4 261,4 325,7 376,4 331,1 269,6 279,6 270,1 238,8 230,1
services non marchands dans le PIB
Ratio des dépenses publiques dans le PIB non pétrolier 48,0 49,6 51,0 72,7 76,9 71,1 62,1 63,4 79,4 81,3 82,2
Ratio des dépenses d’investissement public dans le PIB 13,3 15,1 14,8 28,4 27,9 29,7 29,0 29,7 48,8 51,8 53,7
non pétrolier
unitaire
Standard IPCOR 8,2 1,8 0,7 1,4 –6,8 1,7 1,5 1,0 4,3 4,5 5,9
IPCOR non pétrolier 2,4 2,9 2,8 4,8 4,2 5,6 7,4 4,7 6,5 5,3 6,6
IGSOR 29,6 6,0 2,4 3,7 0,0 4,0 3,1 2,2 6,9 7,0 9,0
IGSOR non pétrolier 8,8 9,7 9,6 12,2 11,7 13,4 15,8 9,9 10,7 8,3 10,1
IGSOR services non marchands 2721,8 114,7 61,9 68,3 77,4 109,8 92,5 86,6 84,4 13,5 29,1
Source : Calculs des services de la Banque mondiale.
L’efficacité des dépenses courantes du gouvernement non marchands ont diminué, passant de 109,7 à 29,1
s’est améliorée au cours des dernières années en 2013. Cette forte augmentation est alimentée par de
Au cours de la dernière décennie, l’efficacité des meilleurs services en matière de santé, d’éducation et
dépenses de fonctionnement du gouvernement s’est d’autres services sociaux. Enfin, la faiblesse de l’efficience
améliorée en général (à l’exception de la période du gouvernement connue en 2003 et 2005 s’explique
2006–2008). L’IGSOR des services non marchands par le fait que le pays sortait juste de l’instabilité poli-
sont passés de 61,9 en 2005 à 109,7 en 2008. Cela tique ; certains fonctionnaires ont été payés sans fournir
devrait être interprété comme un signe que la première de services à la population.
phase de la forte augmentation des dépenses récurrentes
du gouvernement n’était pas suffisamment efficace, car L’efficacité des dépenses en capital du gouvernement
cette augmentation ne s’est pas traduite en un plus grand s’est détériorée
nombre des services dispensés par le gouvernement à la La forte augmentation de capital des administrations
population ou en une amélioration de leur qualité. En publiques en 2006 a conduit à l’inefficacité. De 2005
fait, cette augmentation des dépenses gouvernementales à 2006, le gouvernement a doublé ses dépenses d’inves-
a servi à améliorer les faibles revenus des employés du tissement, les faisant passer de 5,3 % à 8,9 % du PIB et
gouvernement et à leur fournir des outils de travail plu- de 14,8 % à 28,4 % du PIB non pétrolier. Cela coïncide
tôt que d’offrir de nouveaux services à la population. À avec l’augmentation de l’IPCOR non pétrolier (de 2,8
mesure que le temps passe, des dépenses de fonctionne- à 4,8) — preuve d’une nette détérioration de l’efficacité
ment supplémentaires ont été utilisées pour accroître les des investissements publics. De 2006 à 2009, l’IPCOR
services à la population. En fait, l’IGSOR des services non pétrolier a augmenté régulièrement, passant de
4,8 à 7,4. Par conséquent, l’augmentation supplémen- changé depuis. Afin d’utiliser les ressources du pays de
taire des investissements publics au Congo au cours de façon efficace et efficiente, la gestion de l’investissement
cette période a été de plus en plus inefficace. En réalité, public doit être améliorée dans tous les domaines du
au cours de cette période, de nombreux projets d’in- cycle du projet. Certes, l’indice est loin d’être parfait
frastructure étaient en construction ; par conséquent, et a été calculé il y a quelques années ; cependant, le
leur incidence sur l’économie pourrait ne pas avoir été changement dans le système de gestion des infrastruc-
entièrement sentie. tures a été lent. De ce fait, même s’il peut y avoir eu une
L’introduction de réformes en 2009 semble légère amélioration, l’état de l’efficacité continue à être
avoir apporté immédiatement des améliorations de faible au Congo. En utilisant également l’IPCOR, l’ef-
l’efficacité. Suite à ces réformes, l’IPCOR a diminué, ficacité de l’investissement public au Congo est parmi
passant de 7,4 à 4,7 en 2010. Toutefois, la situation les plus faibles en Afrique et dans un ensemble de pays
s’est encore détériorée depuis, l’IPCOR non pétrolier en développement.
a rebondi à 6,6 en 2013. Ce message est confirmé par
l’IPCOR standard, qui est passé de 1,7 en 2009 à 1,0 3.4.2. Questions spécifiques relatives au
en 2010. Depuis lors, il s’est détérioré de façon marquée récent projet d’investissement
pour atteindre 5,9 en 2013.
À l’échelle internationale, le Congo est éga- Dabla-Norris et al. (2011) ont identifié que l’ineffi-
lement à la traîne en termes d’efficacité des inves- cacité de l’investissement public au Congo était due à
tissements publics. Sur base du PIMI élaboré par le de mauvaises pratiques de sélection, d’évaluation et de
FMI, la République du Congo se classe 70e sur 71 pays contrôle des projets d’investissement ainsi qu’à des sys-
étudiés. Le Congo arrive en avant-dernière position, tèmes de passation des marchés publics précédemment
juste avant le Belize avec une note globale de 0,50, alors non réglementés. Cette section présente les déterminants
que le score médian pour tous les pays est de 1,65. Le de l’inefficacité de l’investissement public dans le récent
pays a de mauvais résultats, particulièrement dans la projet d’infrastructure au Congo.
catégorie d’appréciation et d’évaluation avec un score
de 0 chacun. Cette situation n’a pas considérablement La mauvaise planification des investissements a
rendu complètement inefficaces des investissements
importants et productifs dans le secteur de l’énergie
L’investissement du gouvernement dans les
FIGURE 3.8 : Efficacité des investissements
infrastructures énergétiques a été le deuxième plus
publics selon les pays, indice IPCOR
important de cette décennie s’élevant à un montant
14
total de 1100 millions de dollars. Plus précisément,
12
le gouvernement a investi environ 310 millions de
10
dollars dans la centrale thermique de Pointe-Noire,
Indice IPCOR
8
240 millions de dollars pour le barrage Imboulou et
6
550 millions de dollars afin d’améliorer la transmission
4
2
d’énergie de Pointe-Noire à Brazzaville. Le potentiel de
0 ces projets était considérable. Le projet achevé aide à
Brésil
Féderation Russe
Congo, Dem. Rep.
Uruguay
Cameroun
Inde
Ghana
Angola
Malaisie
Île Maurice
Gabon
Côte d’Ivoire
Congo, Rep
Kenya
Tchad
couvrir le déficit de la production d’énergie au Congo

et le Congo exporte à présent de l’électricité en RDC
avec près de 33 MW en 2013.
L’analyse avant l’achèvement a estimé que
Source : Calculs des services de la Banque mondiale. ces projets auraient une incidence économique

Encadré 3.2 : Analyse coûts-avantages et méthodologie de ratio de coût
L’analyse coûts-avantages (ACA) est fondée sur la Valeur actuelle des bénéfices nets (PVNB), qui peut être écrite comme suit :
( Bit / (1+ r ) [Ct / (1+ r ) ] – [ D jt / (1+ r ) ]

t t t
PVNB = –
t t t t
Où le Bit représente l’avantage additionnel (volonté de payer) pour un projet d’infrastructure incrémentiel pour utilisation de la disponibilité
dans le secteur i de l’année t; Dij représente les coûts d’exploitation du capital au cours de l’année t ; Dij représente le projet incrémentiel
— inconvénients induits (avantages perdus ou coûts externes) pour le secteur j au cours de l’année t ; et r est le taux de remise (intérêts).
L’hypothèse du ratio avantages-coûts (BCR) est à vérifier si PVNB > 0 ou pas.
Le Taux interne de rentabilité (TIR) est le taux d’intérêt qui rendrait la valeur actuelle nette du projet égale à zéro. Le seuil du taux de rendement
généralement utilisé par les institutions financières internationales est de l’ordre de 10 %. Tout investissement avec un rendement proche
de ce niveau serait justifiable d’un point de vue économique. Les projets avec des rendements bien au-dessus de ce niveau représentent
un très bon investissement et vice versa. Pour des investissements dont les coûts excèdent les avantages, le TIR ne peut pas être calculé
et est signalé comme manquant.
Le ratio avantages-coûts (RAC) est le ratio de la valeur actualisée des prestations à la valeur actuelle des coûts. Les avantages et les coûts
sont réduits à un taux de 10 %. Un RAC supérieur à 1 est équivalent à un TIR supérieur à 10 % et vice versa. Selon Briceno et Garmedia
(2009), l’avantage de ce RAC est qu’il peut être signalé, même pour des interventions dont le coût excède les avantages et pour lequel le
TIR ne peut donc pas être calculé.
Source : Auteurs.
appréciable. Il a été estimé que, chacun de ces projets entreprises. En fait, à la fin de 2013, la consomma-
aurait un TIR supérieur à 90 % (tableau 3.6), et que tout tion moyenne d’électricité des ménages était de 222,4
projet serait bénéfique à 10 %. Ces TIR et RAC plus KWh par habitant, comparativement à 124,1 KWh
élevés proviennent de l’amélioration de la disponibilité par habitant en 2010 avant l’achèvement du projet.
et de la fiabilité de l’alimentation ; ils réduisent donc Toutefois, une perte de puissance technique mondiale
les coûts pour les secteurs manufacturier et tertiaire à demeure très élevée, à 40,6 % en 2013, conduisant
Pointe-Noire et Brazzaville, ainsi que pour les conces- à une consommation effective des ménages presque
sions forestières du sud. Il a été estimé que la réponse en inchangée. Par conséquent, jusqu’à présent cet investis-
valeurs de la production pourrait être très importante, sement a été très inefficace. L’inefficacité découle du fait
de l’ordre de 41 % pour la transformation, les services que l’énergie est produite et transportée aux abords de
ainsi que le bois (voir Briceno et Garmendia, 2009). grands centres de consommation mais ne peut pas être
Toutefois, à la fin de ces projets, le secteur distribuée. À l’intérieur des villes, le réseau de transport
a échoué à garantir une source d’énergie fiable d’énergie est dans un état de délabrement et a besoin
et sécurisée pour la population congolaise et ses d’une complète remise en état.
Une meilleure planification des investissements
aurait pu résoudre ces lacunes. L’échec de cet important
TABLEAU 3.6 : Rentabilité économique des projets investissement qui visait à améliorer l’accès à l’énergie
d’infrastructure pour le consommateur est essentiellement dû à l’absence
ou à la mauvaise planification de l’investissement dans le
IRR (en %) BCR
secteur de l’énergie. Pour rendre les investissements plus
Énergie du Nord (y compris lebarrage 104 350
d’Imboulou) efficaces, il est essentiel d’entreprendre tous les investisse-
Énergie du Sud (y compris lacentrale 93 330 ments contribuant essentiellement à atteindre l’objectif
thermique de Pointe-Noire) dans un séquençage correct. L’investissement devrait
Source : Briceno et Garmendia, 2009. être entrepris dans une séquence où toutes les parties
du puzzle sont prêtes à jouer leur rôle respectif dans le milliards de FCFA d’impôt aux contribuables. Tous trois
projet. Le gouvernement devrait envisager d’améliorer la ont été construits dans le cadre du Programme de muni-
planification de l’investissement en mettant en commun cipalisation accélérée. Par conséquent, aucune analyse
toutes ses ressources humaines lors de la rédaction d’un économique appropriée sur la nécessité d’investir dans
projet d’investissement complexe, comme l’est un méga les aéroports de ces localités n’a été faite — la question
projet dans le secteur de l’énergie. était politique. Parce qu’un aéroport a été construit à
Ouesso dans le cadre du Programme de municipalisa-
La mauvaise sélection de projets d’investissement a tion accélérée, des personnalités politiques et des élites
conduit à des éléphants blancs comme les aéroports d’autres départements ont demandé un aéroport et le
dans diverses localités rurales gouvernement a cédé. Bien sûr, ces aéroports pourraient
Le gouvernement congolais s’était engagé récemment être d’une certaine aide à l’élite, mais cela reste une part
à construire ou à remettre à niveau les aéroports dans minime de la population locale dont les deux tiers vivent
le pays. Un grand nombre se trouvent dans des loca- au-dessous du seuil de pauvreté.
lités peu densément peuplées. En tout, dix aéroports De nombreuses infrastructures construites dans
ont été construits ou améliorés : Brazzaville, Pointe- le cadre de municipalisation accélérée souffrent de
Noire, Ouesso, Dolisie, Ewo, Owando, Ollombo, Sibiti, l’absence d’une bonne analyse socio-économique
Djambala et Impfondo. Contrairement à Brazzaville et des investissements. Dans ce cadre, si une infrastruc-
Pointe-Noire qui couvrent une population d’environ 1 ture importante était construite dans un département,
million d’habitants chacune, tous les autres aéroports elle devait l’être dans d’autres également. Les bâtiments
couvrent moins de cent mille habitants et générale- destinés à recevoir le chef de l’État devaient par exemple
ment dans des zones avec un taux de pauvreté plus avoir plus ou moins les mêmes dimensions d’une loca-
élevé. Bon nombre de ces aéroports sont proches de lité à une autre, et devaient également servir d’exemple
Brazzaville (Djambala), ou de Pointe Noire (Dolisie). pour les bâtiments destinés au chef de département et à
Ces localités sont séparées par moins de 200 kilomètres. son administration. Selon diverses sources, les bâtiments
Contrairement à Impfondo, qui ne peut être atteint par construits pour le chef de l’État sont très peu utilisés après
la route et Ouesso qui est très loin du principal centre de la cérémonie pour laquelle ils ont été construits ; l’État a
Brazzaville, les autres localités ont une liaison routière pourtant investi dans un bâtiment coûteux qui devra être
équitable avec l’une des deux grandes villes. entretenu pendant de nombreuses années. Une bonne
Par exemple l’aéroport d’Ewo, construit dans analyse économique de ces investissements pourrait avoir
une petite ville d’environ 10 000 habitants, est pra- conduit à la construction d’autres types d’infrastructures
tiquement inutilisé. Selon de nombreuses sources plus utiles à la population : écoles, hôpitaux, salles com-
interviewées, il s’écoule parfois deux mois avant qu’un munautaires, et/ou hôtels par exemple. L’élite a tendance
avion atterrisse dans cet aéroport. La construction de à favoriser les investissements de prestige plutôt que des
ce dernier a coûté environ 80 milliards de FCFA (53 infrastructures utiles qui pourraient stimuler la création
millions de dollars), aux frais des contribuables, mais il d’emplois dans leur localité et le pays en général.
ne sert qu’aux plus aisés de la région ; le taux de pau-
vreté dans le département de la Cuvette Ouest (division Le coût élevé de la construction d’infrastructures au
d’Ewo) étant d’environ 78,9 %. En outre, il y a un Congo réduit l’efficacité de l’investissement public
aéroport à Owando et un autre à Ollombo, deux villes — par exemple, les investissements dans le secteur
à moins de 200 kilomètres d’Ewo. routier et les ponts
Les aéroports d’Ewo, d’Owando et de Dolisie Le gouvernement a investi considérablement dans
ne sont pas meilleurs en termes de rentabilité éco- la construction de routes et de ponts au cours des
nomique. Chacun de ces aéroports a coûté environ 80 dernières années — la route entre Pointe-Noire et

Brazzaville étant la construction la plus importante. route de 7 mètres de chaussée coûte en moyenne 0,79
En effet, il s’agit du plus gros investissement dans les million de dollars/km, une route entre 8 et 9 mètres
infrastructures au Congo depuis des décennies ; on estime de chaussée coûte 1,42 million de dollars/km, tandis
que cette route coûtera finalement plus de 1 327 millions qu’une route avec plus de 9 mètres de chaussée coûte
de dollars. Elle aura un impact socio-économique majeur 2,04 millions de dollars/km. La qualité des routes est
sur le pays car elle fera le lien entre les deux plus grandes donc un élément important de la fixation des coûts. Le
villes du Congo (qui représentent plus de 60 % de la prix d’une route large de 7 mètres est presque le double
population nationale). Ce faisant, elle apportera plus de celui d’une route large de 9 mètres. À partir d’un 7m
de convergence dans le pays. En outre, elle facilitera les de chaussée à un mélange de 2- voies, 3- voies, 4-voies,
échanges entre ces villes en réduisant les coûts de trans- le prix a presque triplé. Bien entendu, il existe beaucoup
port, et stimulera le développement économique. Comme d’autres facteurs de coûts, tels que l’inclinaison de la
toute route, elle sera empruntée par des utilisateurs aux région, le nombre de rivières, etc.
profils sociaux différents, sans aucune discrimination. La construction de routes semble être plus coû-
Cette infrastructure permettra également d’augmenter le teuse au Congo que dans les pays en développement.
niveau de production de nombreux secteurs ; on estime par En utilisant des données provenant de la base de don-
exemple que la production agricole a augmenté de 4 %, nées de Rocks, nous avons constaté qu’une chaussée de
alors que les exportations de bois par le port de Pointe- 7 mètres au Congo est la plus chère en termes de coût
Noire devraient également augmenter de 4 % (voir Briceno par kilomètre, qu’il s’agisse d’une route nouvellement
et Garmendia, 2009 et la Banque mondiale, 2014). construite, ou d’une route reconstruite. Avec 0,79 mil-
De nombreux autres routes et ponts ont été lion de dollars par kilomètre, le coût des routes nouvel-
achevés ou sont en cours de construction, tels que la lement construites et reconstruites est supérieur de 75 %
route allant d’Owando à Ouesso et la route Obouya au Congo. Le message est le même pour une route avec
vers la frontière du Gabon. La route Owando-Ouesso 9 mètres de chaussée et plus. La route Brazzaville-Pointe
couvre 328 kilomètres dans la partie nord du pays avec Noire, lorsqu’elle sera complètement achevée, aura coûté
un grand pont sur la rivière Mambili ; c’est l’une des 2,04 millions de dollars par kilomètre. C’est une route
plus importantes infrastructures du programme des qui comprend différentes sections, des sections nouvel-
infrastructures actuel du Congo. L’ensemble du projet lement construites, d’autres reconstruites, des sections
coûte environ 483 millions de dollars ; le pont coûte à de 9 mètres de chaussée et d’autres de 12 mètres qui sera
lui seul environ 69 millions de dollars. L’impact mar- coûteuse ((tableau 3.7, figures 3.9 et 3.10).
ginal de la construction du pont a été très important : Les routes congolaises sont plus coûteuses que
c’était le maillon manquant de cette route. Depuis sa dans de nombreux pays africains, le prix au kilomètre
construction, il a contribué à stimuler les échanges est plus près d’une route nouvellement construite
interrégionaux entre le Congo et le Cameroun. En outre, en Chine ou en Indonésie. Bien sûr cette compa-
ce pont permettra d’avoir une route entièrement pavée raison comporte de nombreuses faiblesses, telles que
de Pointe-Noire dans le sud à Ouesso dans le Nord et les moments de construction qui diffèrent ; plusieurs
reliant les trois principales villes économiques dans le contrats de routes dans la base de données de Rocks ont
pays. Enfin, la route qui part d’Obouya à la frontière été signés en 2008, tandis ceux des routes congolaises
du Gabon permet de relier la partie nord du pays au ont été signés après 2006, et de nombreux autres après
Gabon. Elle couvre plus de 207 kilomètres et a coûté 2009. En outre, les chiffres des prix pratiqués dans les
161 millions de dollars. autres pays proviennent des projets de la Banque mon-
Le coût par kilomètre de ces routes dépend de diale, où les questions de passation des marchés sont
leurs caractéristiques, notamment leur taille. À par- moins importantes. Il est donc important de prendre
tir d’un échantillon de routes, nous avons établi qu’une de la distance par rapport à ces comparaisons. Toutefois,
TABLEAU 3.7 : Coût d’infrastructures routières
Décaissement en millions d’US$ Longueur en km Millionsd’US$/km
Route avec 7 m de chaussée
Route Obouya-Boundji-Okoyo 84 117 0,72
Route Okoyo-à la frontière Gabon 77 90 0,86
Total 161 207 0,79
Route avec 9 m de chaussée
Route Owando-Makoua 85 73 1,16
Route Makoua-Mambili 85 56 1,52
Route Mambili-Ouesso 313 199 1,57
Total 483 328 1,42
Route avec plus de 9 m de chaussée
Route Pointe-Noire-Malele 85 55 1,55
Route Malele-Les Saras 84 37 2,27
Route Lessara-Mvouti 84 36 2,33
Route Mvouti-Dolisie 74 45 1,64
Route Dolisie-Brazzaville 1000 415 2,41
Total 1327 588 2,04
Sources : Autorités congolaises et calculs des services de la Banque mondiale.
des études antérieures ont confirmé ces conclusions : De nombreux facteurs peuvent expliquer le
Alexeeva et al. (2008) trouvent par exemple qu’une coût plus élevé de la construction routière au Congo,
route recouverte de gravier était plus chère (0,068 mil- y compris la capacité d’absorption, le coût élevé de
lion US$/km) au Congo qu’en Zambie (0,066 million la supervision des marchés, et les questions de gou-
US$/km), à Madagascar (0,055 million US$/km), et en vernance. Le pays est petit et comporte un nombre très
RDC (0,0025 million US$/km). élevé de projets à exécuter ; le nombre d’entreprises qui
TABLEAU 3.8 : International – Coût unitaire de routes, en US$/km

6–7m de chaussée 8–15 m de chaussée
Reconstruction Nouvellement construite Reconstruction Nouvellement construite
(6 –7 m) (6 –7 m) (9 –11 m) 12 –15 m)
Plus élevé 0,53 1,24 0,33 3,43
Plus bas 0,05 0,37 0,16 1,15
Médian 0,22 0,70 0,22
Moyen 0,23 0,76 0,23 2,72
25 % plus bas 0,12 0,49 0,16
75 % plus élevé 0,28 0,78 0,29
Sources : Base de données ROCKS – World 2008, calculs de l’auteur L’auteur a considéré seulement le contrat après 2000 et les pays avec au moins trois
contrats pour calculer le prix moyen par pays.

FIGURE 3.9 : Coût de 7 m de chaussée selon les FIGURE 3.10 : Coût de 9 m de chaussée selon les
pays, en millions d’US$/km pays, en millions d’US$/km
1.4 3.5
1.2 3.0
1.0 2.5
0.8 2.0
0.6 1.5
0.4 1.0
0.2 0.5
0 0
Turquie, recon
Congo, Dem. Rep., recon
Chine, recon
Ouganda, recon
Brésil, recon
Argentine, recon
Burkina Faso, recon
Ghana, recon
Angola, recon
Pologne, recon
Afrique du Sud, recon
Ethiopie, recon
Mozambique, recon
Nigeria, recon
Kenya, recon
Chine, neuve
Indonesie, neuve
Congo, Rep, mix recon...
Pologne, neuve
Bangladesh, recon, 11m
Estonie, recon, 9m
Malawi, recon, 12
Mozambique, recon, 10m
Pologne, recon 14
Venezuela, recon, 9m
Vietnam, recon, 9m
Chine, new, 15
Pologne, new, 14
Venezuela, new, 15

Sources : Base de données ROCKS – World2008, Autorités congolaises et Sources : Base de données ROCKS – World2008, Autorités congolaises et
calculs de l’auteur. calculs de l’auteur.
Remarque : Les données du Congo sont tirées du système de passation des Note : Les données du Congo sont tirées du système de passation des
marchés publics du gouvernement alors que d’autres données proviennent marchés publics du gouvernement alors que d’autres données proviennent
du système de passation des marchés publics de la Banque mondiale, la du système de passation des marchés publics de la Banque mondiale, la
comparaison n’est donc pas simple. comparaison n’est donc pas simple.
peuvent soumissionner est faible. En outre, de nom- FIGURE 3.11 : Nombre moyen d’entreprises
breux contrats sont attribués directement aux entreprises achetant des documents d’appel
chinoises étant donné que leur financement provient d’offres, les soumissionnaires, et
d’ExximBank. Par ailleurs, selon Alexeeva et al. (2008), les soumissionnaires acceptés pour
la proportion du coût de la route allant à la supervision examen détaillé selon les pays
est très élevée dans les projets de construction routière de 25
la Banque mondiale au Congo (presque 12 % du coût
20
total). Les questions de gouvernance dans la passation de
marchés sont également un aspect clé des augmentations 15
de coûts au Congo, comme dans de nombreux pays en 10

développement. Au Congo, les retards de construction
5
ne semblent pas être très problématiques.
0
Congo, Rep
RDC
Ethiopie
Ghana
Madagascar
Malawi
Mozambique
Nigeria
Tanzanie
Zambie
3.4.3. Investissements publics sur fonds

propres
Entreprises qui Soumissionnaires Soumissionnaires
Le récent programme d’investissement du gouver- achètent des documents acceptés pour
d'appel d'offres examen détaillé
nement a été en faveur des populations les plus
Source : Alexeeva et al. (2008).
défavorisées à certains égards. La part la plus impor-
tante du programme d’investissement a été accordée
aux routes, aux ports, aux chemins de fer et aux hôpi- développement de l’électricité et la dernière part aux
taux ; la deuxième part importante a été consacrée au aéroports et bâtiments.
En facilitant le transport des populations rurales deuxième élément le plus important de l’investissement
vers les centres urbains, les investissements routiers au gouvernemental a été l’investissement dans l’électricité.
Congo ont amélioré l’équité dans le pays. De 2008 à Avec un montant total de 1100 millions de dollars, il
2013, le pays a construit de nombreuses routes dans les représente environ un quart du programme d’investisse-
zones rurales. Par exemple, dans le sud, la route Nkayi- ments du gouvernement. Cet investissement aurait été
Zanaga couvre environ 250 kilomètres et couvre trois plus avantageux pour la population urbaine que pour
régions pauvres : le Niari, la Bouenza, et le Lekoumo. La la population rurale, qui connaît encore des difficultés
route Bouansa-Mouyoundzi, longue de 50 kilomètres, à être reliée au réseau national — seulement 5 % de la
est aussi dans la zone rurale de la région de la Bouenza. population rurale ayant accès à l’énergie électrique. Cela
La route Brazzaville-Kinkala-Boko, d’environ 100 dit, même la population urbaine ne bénéficie pas encore
kilomètres aide la population du département du Pool de cet investissement.
à avoir accès à Brazzaville. La route Madingo-Kayes- Les investissements dans les aéroports et les
Pointe-Noire et Pointe Noire-Dolisie fait de même. avions, qui comptent pour environ 10 % de l’en-
Elles permettent à la population locale d’avoir accès aux semble du programme d’investissement du gou-
marchés et aux infrastructures de la santé. Dans la partie vernement, bénéficient uniquement aux plus aisés.
nord, de nombreuses routes ont été construites : la route Dans l’actuel programme d’investissement congolais,
Epéna-Impfondo-Dongou, la route Owando-Ouesso, le financement d’immeubles de luxe qui ne sont acces-
la route Obouya-Okoyo, la route Brazzaville-Owando, sibles à personne, et d’aéroports situés dans des zones
etc. Toutes permettent à la population des zones les plus rurales, sont les plus inéquitables des investissements.
pauvres du pays d’accéder à un centre urbain, d’améliorer Le prix d’un billet d’avion est trop élevé pour la majo-
ses chances d’avoir accès un système de soins de santé rité des Congolais. Bon nombre de ces investissements
et aussi de pouvoir se rendre au marché pour vendre ses ne peuvent donc profiter qu’à l’élite ; dans certains cas,
produits agricoles. Tous ces programmes de réhabilitation ils relèvent d’un gaspillage total car ils ne bénéficient
routière ont représenté plus de 50 % du Programme d’in- même pas à l’élite. Par exemple, le palais présidentiel
vestissements publics durant cette période. Il convient de n’est presque pas utilisé, ni par le président ni par les
rappeler que le taux de pauvreté dans les régions rurales autres dignitaires.
du Congo est d’environ 76 %, tandis que le taux général En outre, les données budgétaires disponibles
de pauvreté dans le pays est de 46,5 %. aux niveaux inférieurs du gouvernement ne montrent
Les investissements dans le chemin de fer et dans aucune tendance précise à l’équité. Le budget pour
les ports, permettant de réduire les coûts de transport les départements du pays est pratiquement constant
pour le commerce international, ont été équitables pour chacun d’eux : il ne dépend ni de la taille de la
pour tous. Le gouvernement a investi un montant population ni des objectifs de réduction de la pauvreté.
équitable pour rendre le port de Pointe Noire plus effi- Cela est dû au fait que la variabilité de la répartition du
cace. Il a également investi pour remettre en marche le budget est limitée. En 2013, il représentait 7,3 milliards
chemin de fer entre Pointe-Noire et Brazzaville, après de FCFA, alors qu’une allocation fixe représentait 22,8
de nombreuses années d’inactivité résultant de l’absence milliards de FCFA (tableau A3.2). Par conséquent, le
d’utilisation et d’entretien pendant la guerre civile et la département de la Bouenza, avec une population de 309
période d’agitation politique. Tous ces investissements 000 habitants, reçoit presque le même budget que le
ont engendré une réduction des frais de transport et une Kouilou, qui a une population de 91 000 habitants. À
convergence des prix entre Pointe-Noire et Brazzaville l’avenir, le gouvernement devrait envisager d’améliorer
au bénéfice de toute la population. son processus de budgétisation en fonction des niveaux
Les investissements dans l’électricité auraient départementaux afin de garantir une plus grande équité
été équitables, mais ils ne sont pas encore efficaces. Le à la population.

FIGURE 3.12 : Ratio de l’allocation budgétaire à Le plan d’investissements devrait comporter de
la population (en millions de FCFA nombreuses étapes. Les premières étapes seraient celles
pour 1000 par habitant) d’investissements essentiels devant être entrepris durant
30 la période. Ces investissements devraient s’appuyer sur
25 le scénario pessimiste des ressources du gouvernement,
20 de sorte que ces investissements seront effectués dans
tous les cas de figures. La deuxième étape pourrait être
15
fondée sur le scénario de référence, elle pourrait contenir
10
des investissements utiles et importants à réaliser dans
5
le délai imparti. La troisième étape pourrait être fondée
0 sur le scénario optimiste et pourrait contenir des inves-
Bouenza
Cuvette
Cuvette Ouest
Kouilou
Lekoumou
Likouala
Niari
Plateaux
Pool
Sangha
tissements très utiles mais qui pourraient être transpor-
tés dans la période suivante sans entraver le chemin du
développement que le pays a envisagé. En fait, l’actuel
Sources : Estimations des Autorités congolaises et des services de la
Banque mondiale.
PND avec son PAP n’a qu’un seul scénario d’investisse-
ment, et il est parfois très élevé par rapport à la capacité
de certains ministères d’exécution.
3.5. Recommandations de Politiques Le gouvernement devrait également s’assu-
rer que l’équipe travaillant sur la planification est
En conclusion, ce chapitre appelle à des réformes subs- impliquée dans le processus de budgétisation et
tantielles des dépenses publiques dans la planification, qu’elle est présente et a son mot à dire dans la prise
la budgétisation et les dépenses réelles. de décision finale. L’absence de ceux impliqués dans
la rédaction de documents de planification, tels que le
Le gouvernement devrait envisager de renforcer ses PND, pourrait être préjudiciable à la budgétisation.
processus de planification budgétaire et de maintenir En outre, il est essentiel que les représentants de cette
un lien entre la planification et la budgétisation équipe aient leur mot à dire lorsque l’arbitrage est fait
Comme le Congo est en train de revoir la mise en sur le budget final pour qu’ils puissent donner l’alerte
œuvre de son nouveau PND, il est essentiel qu’il s’en- lorsqu’une composante essentielle du budget pourrait
gage à améliorer sa planification des investissements manquer.
publics. L’immense échec de l’investissement pour four-
nir de l’électricité a mis en évidence la nécessité d’une Le gouvernement devrait envisager d’améliorer
meilleure planification des investissements au Congo. la présentation de son budget afin d’en faciliter
Le gouvernement devrait envisager la planification de l’analyse
tous ses investissements pour des délais typiques, une Le gouvernement devrait améliorer la classification
période de cinq ans ou de trois ans pourrait être défi- budgétaire en permettant la distinction entre les sec-
nie. Au cours de cette période, le gouvernement devrait teurs directement productifs et ceux indirectement
planifier des investissements avec des taux marginaux productifs. La classification fonctionnelle actuelle du
de rendement socio-économique plus élevés et mettre budget n’est plus fournie depuis 2011. Cela rend diffi-
au point un séquençage viable qui serait utilisé dans cile l’analyse de l’usage effectif des dépenses, et le gou-
le budget. La planification devrait veiller à ce que les vernement pourrait ne pas être en mesure de suivre ses
éléments les plus essentiels au développement du pays dépenses de manière significative.
soient classés par ordre de priorité, avant que de nou- D’un point de vue politique, étant donné que
veaux projets ne soient ajoutés. le Congo est en train de revoir la mise en œuvre de
son PND, il est essentiel que la classification budgé- et (ii) l’accroissement de la capacité d’absorption des
taire reflète les objectifs déclarés du gouvernement secteurs. À court terme, le gouvernement aurait besoin
visant à accorder la priorité aux secteurs clés. Dans ce d’entreprendre des actions énergiques dans le domaine
domaine, faire la distinction entre secteurs prioritaires et de l’établissement du budget en renforçant la capacité à
secteurs non prioritaires pourrait être une classification établir le budget (prévisions de recettes et de dépenses,
à envisager. L’avantage est double : premièrement, cette besoins du secteur, etc.). À moyen terme, les actions
classification permettrait au gouvernement d’évaluer si politiques devraient se concentrer sur l’accroissement
les allocations et les dépenses réelles sont conformes à ses de la capacité des secteurs à absorber les ressources. Cela
priorités de développement (cela exige que les stratégies suppose une augmentation des capacités en matière de
du secteur soient en place et comprennent des objectifs gestion budgétaires des secteurs, de gestion des ressources
de dépenses spécifiques). Deuxièmement, un tel classe- humaines, et une portée plus accrue des programmes et
ment permettrait au gouvernement de suivre l’exécution projets à exécuter.
des dépenses dans les secteurs prioritaires et de fournir
une réponse politique corrigeant les écarts par rapport Le gouvernement devrait envisager d’améliorer
aux objectifs de dépenses. l’équité et l’efficacité de ses dépenses
Au-delà de l’objectif d’augmenter les niveaux de taux
Le gouvernement devrait envisager de renforcer d’exécution, le principal problème est la question de
les ressources humaines de certains ministères de l’efficacité des dépenses. La qualité des dépenses est plus
tutelle sur les questions liées aux finances publiques importante que ses niveaux. L’amélioration de l’efficacité
et réduire la tendance à utiliser des procédures des dépenses publiques nécessiterait un meilleur ciblage
spéciales en matière d’exécution du budget de l’affectation des ressources publiques. L’augmentation
Le gouvernement devrait mettre en œuvre une poli- des ressources des infrastructures qui ont une plus forte
tique de réduction de l’utilisation d’OPPA. Une pre- croissance et un impact sur le développement humain
mière étape pourrait être pour le gouvernement de définir (par leurs effets directs et indirects sur l’éducation et
clairement la liste d’OPPA existants, les institutions qui les résultats en matière de santé) devrait être prioritaire
utilisent ces procédures et leurs volumes. Une deuxième par rapport aux investissements de prestige. Pour cela,
étape devrait être de se mettre d’accord avec les ministères il faudra prendre le temps de planifier et d’exécuter
de tutelle sur un calendrier visant à régulariser l’OPPA. un investissement de sorte qu’il renforcer la capacité
Enfin, le gouvernement peut avoir besoin d’appliquer d’absorption et s’assurer que le bon enchaînement des
strictement une condition pour limiter le ratio d’OPPA investissements a été respecté.
dans les dépenses totales (à l’exclusion des salaires et de Fournir une couverture géographique du budget
la dette) à un pourcentage donné ou moins. Ce serait par département ou en mettant en avant les zones
un signal pour montrer sa détermination à améliorer la rurales par rapport aux zones urbaines permettrait
transparence et la responsabilisation des acteurs dans de mieux cibler les départements les plus pauvres.
l’utilisation des ressources publiques. Jusqu’à présent, aucun budget ne comprend une annexe
Le gouvernement devrait améliorer l’exécution sur la répartition géographique des dépenses. C’est un
des dépenses par l’amélioration de la planification problème parce que de ce fait, ils ne permettent pas à
budgétaire, l’augmentation de la capacité d’absorp- l’analyste de savoir si la répartition des dépenses reflète
tion et de l’efficacité des ressources publiques. La l’incidence spatiale de la pauvreté dans le pays. Il est
tendance de l’exécution des dépenses au cours des cinq nécessaire que le budget traduise les priorités de réduc-
dernières années n’a pas été satisfaisante. Pour l’amé- tion de la pauvreté du gouvernement grâce à un meilleur
liorer, les actions politiques devraient se concentrer ciblage des départements les plus pauvres. À partir de
sur : (i) l’amélioration de la planification budgétaire ; 2015, il serait formidable que les conférences budgétaires

incluent des séances pour discuter des niveaux d’alloca- procédures budgétaires afin d’influencer les décisions
tions aux divers ministères. Cela exigerait d’impliquer budgétaires. Le gouvernement aurait besoin donc de ren-
les représentants des départements dans la discussion forcer les capacités locales dans les processus budgétaires.
du budget. Il faut pour cela s’assurer de la capacité des Cela pourrait être fait dans le cadre d’un programme de
représentants des départements à se familiariser avec les décentralisation.
Revue des dépenses publiques
par secteur 4
C e chapitre fournit une revue détaillée des dépenses publiques de quatre secteurs
prioritaires pour le Congo : l’agriculture, l’éducation, l’énergie, et la santé. Il montre
que les allocations budgétaires et l’exécution varient beaucoup entre les secteurs : les
dépenses ont été plus importantes dans le secteur de l’énergie que dans celui de l’agriculture.
L’efficacité de ces dépenses est toutefois problématique pour chacun de ces secteurs. Le chapitre
est basé sur trois RDP autonomes : une RDP du secteur agricole, une RDP du secteur du déve-
loppement humain, et une RDP du secteur de l’énergie.
Le chapitre comporte quatre sections, chacune sur un secteur donné. Dans chaque sec-
tion, sont d’abord analysées la tendance des allocations de ressources publiques à ces secteurs au
cours des cinq dernières années financières, et leur compatibilité avec les priorités de développe-
ment du gouvernement. Ensuite, l’analyse se porte sur la structure des dépenses dans ces secteurs
et met en évidence le poids relatif et les tendances des dépenses par rapport à l’investissement
récurrent. Le chapitre traite également de l’exécution des dépenses ; il jette une certaine lumière
sur les déterminants des taux d’exécution. Par ailleurs, l’étude de l’efficacité des dépenses dans ces
secteurs permet de mettre en avant et de discuter de ses principales caractéristiques. Sont égale-
ment abordés les faiblesses, les problèmes et les défis de la gestion des dépenses publiques dans ces
secteurs. Enfin, quelques recommandations politiques visant à améliorer l’efficacité des dépenses
publiques viennent clore ce chapitre.
Les principales conclusions de ce chapitre sont les suivantes : i) la part des dépenses
publiques consacrée à l’agriculture, à l’éducation, à l’énergie, et aux secteurs de la santé a aug-
menté de plus de 10 % en termes réels en moyenne sur la période 2008–2013 dans chacun de
ces secteurs ; la part consacrée à l’éducation et celle consacrée à l’énergie sont en hausse de plus
de 20 % ; ii) ces augmentations dans les crédits n’ont pas été pleinement mises en oeuvre et en
conséquence, la hausse des dépenses réelles a été inférieure à l’augmentation des allocations. En
termes réels, le taux de croissance des dépenses de santé et d’éducation a été inférieur à 7 %, il
était inférieur à 9 % dans l’agriculture, alors qu’il était à environ 16 % dans l’énergie ; iii) ces
augmentations reflètent le faible niveau des allocations pour commencer et sont principalement
le résultat de ressources disponibles après le point d’achèvement au titre de l’initiative PPTE en
2010 ; iv), la part des dépenses dans le secteur social demeure faible, tandis que celle des secteurs
de l’éducation (environ 3 % du PIB en 2012) et de la santé (environ 2,5 % du PIB en 2012) est
61
encore faible par rapport aux normes internationales, Alors que le gouvernement a intensifié ses efforts
tout comme celle de l’agriculture (environ 0,6 % du en direction de ce secteur, il est intéressant d’évaluer la
PIB en 2012) ; v) le PIP a connu une augmentation quantité et la qualité des dépenses publiques dans le
dans ces secteurs reflétant l’engagement du gouverne- secteur, ainsi que son efficience et son efficacité. Ce sont
ment à combler le déficit d’infrastructures au Congo ; les deux objectifs de cette section.
vi) les faiblesses et les problèmes de mauvaise gestion La conclusion de cette section est la suivante. Le
des dépenses publiques aboutissent à l’inefficacité des budget du gouvernement dans le secteur agricole est
dépenses publiques, ce qui empêche le Congo d’atteindre confronté à deux questions clés : la faible allocation
des résultats de développement plus importants. budgétaire et le très faible taux d’exécution. La part
du secteur agricole dans les dépenses totales est passée de
0,9 % en 2008 à 1,6 % en 2012, avec un pic de 2,6 %
4.1. Revue des dépenses publiques
atteint en 2011, ce qui est bien en dessous des 10 %
dans le secteur agricole recommandés par l’Union africaine à Maputo en 2003,
niveau cible permettant à l’agriculture de jouer pleine-
Au cours de la dernière décennie, le secteur agricole ment son rôle dans la réduction de la pauvreté. En outre,
du Congo a connu une faible performance par rap- l’exécution du budget dans le secteur agricole a été assez
port aux objectifs ambitieux fixés par le gouverne- faible, avec une moyenne de seulement 66,8 % au cours
ment. La part du secteur agricole dans le PIB a diminué de la période. Ce taux d’exécution était bas par rapport
au fil du temps. En effet, depuis l’indépendance, ce à un taux moyen d’exécution des dépenses publiques
secteur a connu une croissance plus lente que les autres totales de 94,8 % sur la période 2008–2012. Le taux
secteurs : la croissance annuelle moyenne dans le secteur moyen d’exécution du secteur masque certains écarts
agricole était d’environ 2,6 % entre 1960 et 2011, alors observés au fil du temps et entre les diverses composantes
qu’il était de 6,7 % pour l’industrie et de 4,1 % pour les du secteur agricole. En effet, pour le secteur agricole, le
services. Cette baisse s’est accélérée pendant les années taux d’exécution le plus bas a été atteint en 2009, avec un
1990, principalement en raison du retrait soudain de taux d’exécution de 39,8 %, tandis que le taux d’exécution
l’État des activités de production, de divers conflits des dépenses totales était de 89,3 %. Les secteurs pêche
armés récurrents, et de la très faible implication du pays et aquaculture sont les composantes du secteur agricole
dans la recherche agricole. À la suite de la diminution avec le plus faible taux d’exécution (55,2 % en moyenne,
de la production agricole, la sécurité alimentaire est comparativement à 68,7 % pour l’agriculture et l’élevage).
devenue un problème et le pays dépend maintenant for- On estime également que les dépenses du gou-
tement des importations de produits agroalimentaires. vernement dans le secteur de l’agriculture ont été rela-
Le rendement agricole limité est en grande partie dû à tivement efficaces. En fait, le taux moyen de croissance
des problèmes de compétitivité, aggravés par la baisse des dépenses gouvernementales en agriculture, de 20 %
de la production et de la productivité. de 2004 à 2007, a donné lieu à un taux de croissance
Au cours des dernières années, l’agriculture moyen dans l’agriculture de 5,8 % au cours de la période,
semble redémarrer. De 2003 à 2013, le secteur a pro- tandis qu’un taux moyen de croissance de 19,6 % des
gressé à un taux annuel de croissance de 6,6 % compa- dépenses publiques dans ce secteur a entraîné un taux de
rativement à 4,4 % pour l’ensemble de l’économie. La croissance moyen de la production de 7,0 % de 2008 à
croissance a été encore plus forte de 2008 à 2013, avec 2012. Cette efficacité souffre cependant d’un problème
un taux annuel de 7,3 %. Ce nouveau départ, bien que de capacité d’absorption lorsque la vitesse des investis-
lent par rapport aux ambitions du gouvernement d’une sements du gouvernement est trop élevée.
croissance à deux chiffres, pourrait être le résultat d’un S’appuyant sur les conclusions de ce rapport, les
regain d’intérêt du gouvernement pour le secteur. principales recommandations de cette section sont les
suivantes : i) améliorer la coordination des activités entre TABLEAU 4.1 : Certains pays d’Afrique
le gouvernement et les donateurs ; ii) renforcer la capacité subsaharienne (ASS) – Potentiel
du personnel sur les questions de GFP dans les ministères ; agricole, 2005–2010
iii) améliorer la prévisibilité budgétaire en augmentant le Terre agricole Production du Densité de
taux d’exécution du budget ; iv) mettre en œuvre l’éva- (pourcentage secteur agricole la population
luation systématique des projets pour améliorer le suivi et de la superficie (pourcentage (personnes/
du pays) du PIB) km2)
l’évaluation (S&E) ; v) moderniser l’agriculture familiale
Congo 30,9 4,2 10,6
et l’agro-industrie ; et vi) renforcer le fonds d’appui au
secteur agricole. Une version plus détaillée du document Burundi 86,5 34,8 308,8
peut être trouvée à la Banque mondiale (2014 b). Cameroun 19,4 19,6 39,8
Côte d’Ivoire 63,6 23,6 63,1
4.1.1. Contexte du secteur de Ghana 67,8 32,2 101,6

l’agriculture Rwanda 78,0 35,8 391,8
Tanzanie 39,3 29,8 47,3
Dans cette section, le secteur de l’agriculture inclut l’agri- Source: FAO.
culture, l’élevage, la pêche et l’aquaculture. Actuellement
au Congo, deux ministères sont chargés du secteur : le
Ces facteurs permettent au Congo de se positionner
ministère de l’Agriculture et de l’Élevage (MAE) et le
comme un exportateur de fruits.
ministère des Pêches et de l’Aquaculture (MPA).
Malgré ces points forts, le secteur agricole n’a
pas évolué au fil des ans en raison de la faiblesse des
L’agriculture
investissements et de la productivité. Cette baisse a
Le Congo dispose d’un potentiel agricole énorme,
touché à la fois les cultures vivrières et les cultures mar-
encore largement inexploité. Le Congo possède une
chandes telles que le café, le cacao, le sucre de canne
grande quantité de terres arables. Il compte en fait plus
et les arachides. Ainsi, à la suite de la diminution de la
de 10 millions d’hectares de terres arables, dont près
production agricole, la sécurité alimentaire est devenue
de 90 % sont toujours disponibles. Le pays a donc
un problème et le pays dépend maintenant fortement
un potentiel de croissance élevé dans les cultures à la
des importations de produits agroalimentaires. Alors
fois vivrières et commerciales. Cette disponibilité de
que la production agricole a stagné ou a contracté,
terres contraste avec les conditions constatées dans de
l’importation de denrées alimentaires a considérable-
nombreux pays d’Afrique subsaharienne, où la pression
ment augmenté, atteignant environ 130 milliards de
démographique et le développement agricole constituent
FCFA par année, et consommant près de 12 % des
une grave contrainte foncière. C’est le cas pour des pays
recettes d’exportation. Cela reflète l’augmentation de
ayant une importante densité de population par km2
la vulnérabilité des pays et des populations, notamment
comme le Rwanda, le Burundi, le Ghana, etc.
les plus pauvres.
Le Congo a un potentiel de croissance élevé
Le rendement agricole est limité, en grande par-
en termes de cultures vivrières et commerciales. En
tie en raison des problèmes de compétitivité, aggravés
outre, son emplacement géographique unique, à cheval
par la baisse de la production et de la productivité. Ces
sur l’équateur, offre des possibilités pour des cultures
problèmes sont liés à la prédominance des systèmes de
tout au long de l’année, ce qui est assez rare en Afrique
production traditionnels, qui occupent 81 %17 des terres
et dans le reste du monde. Le pays possède également
cultivées et sont caractérisés par une faible productivité.
une grande dotation actuelle d’arbres fruitiers qui restent
inexploités. Enfin, le savoir-faire dans la greffe et la super-
position permet de raccourcir les cycles de production. 17
Estimations de la DGE.
Revue des dépenses publiques par secteur 63

Ce type d’agriculture coexiste avec deux autres systèmes La piètre performance de l’agriculture par
de production agricole — l’agriculture périurbaine et de le passé résulte d’un manque de soutien du gou-
grandes plantations privées, qui, bien qu’élaborées à des vernement et d’une politique mal conçue sur une
échelles plus réduites, sont plus productives. longue période. En effet, pendant plus de trente ans
En outre, sur de petites exploitations (de 0,5 (1960–1992) la politique agricole a été axée autour de
à 1,5 ha), l’agriculture traditionnelle est également la création d’entreprises publiques (bureaux, et fermes de
caractérisée par de très faibles rendements. Par l’État et domaines). Au cours de la période d’ajustement
exemple, au Congo, les principaux produits agricoles structurel qui a entraîné le retrait de l’état des activités
consommés sont le manioc et le plantain, et dans une de production, la politique agricole s’est concentrée sur
moindre mesure, le maïs. Toutefois, le pays connaît le développement d’exploitations agricoles privées avec
une faible performance en termes de rendement de ces l’idée d’améliorer la productivité.
productions. Le rendement de la banane plantain était Le gouvernement est déterminé à relancer le
de 7,3 t/ha en 2012, ce qui est inférieur au Cameroun secteur agricole pour en faire une force motrice de la
(12,5 t/ha) et au Ghana (10,5 t/ha). On observe la transformation structurelle de l’économie. Toutefois,
même tendance pour le manioc. Le rendement au plusieurs grandes difficultés doivent être résolues afin
Congo (7,8 t/ha) est de loin inférieur à celle semblable d’améliorer les points forts de l’agriculture congolaise
de pays africains qui produisent deux fois plus que le et renforcer sa contribution au développement. Ces
Congo. Concernant le rendement pour le maïs, il était contraintes sont liées à la taille des fermes, la faible pro-
de 800 kg/ha en 2008 et 1t/ha en 2012. C’est la moi- ductivité et les titres fonciers.
tié du rendement de pays africains similaires comme le
Cameroun (2,1 t/ha) ou le Ghana (1,9 t/ha). Ces faibles L’élevage
rendements sont dus à des techniques de production, Malgré son potentiel, le secteur de l’élevage du Congo
souvent rudimentaires et au faible niveau d’utilisation en est encore à un stade embryonnaire. Comme l’agricul-
des engrais. ture, son développement a été entravé par des problèmes
de capacité et de compétitivité. Par exemple, entre 2008 et
2012, la production de poulet a enregistré un taux de crois-
TABLEAU 4.2 : Rendements de manioc, maïs et sance annuel moyen de 3,0 % pour atteindre une produc-
plantain, 2008–2012 (t/ha) tion de 2,78 millions de têtes en 2012 (voir tableau 4.3).
2008 2009 2010 2011 2012
Toutefois, ce taux de croissance est beaucoup plus faible
que celui de tous les secteurs non pétroliers et même de
Manioc
l’agriculture. Par conséquent, sa contribution relative au
Cameroun 14,0 14,0 14,1 14,6 14,5
PIB non pétrolier a diminué de façon constante.
Congo 10,0 9.8 8,9 7,6 7,8
Le Congo dispose d’importants actifs naturels
Ghana 13,5 13,8 15,4 16,0 16,7
bien adaptés aux animaux d’élevage, y compris les
Maïs
immenses zones naturelles propices à l’élevage de
Cameroun 2,0 2,0 2,0 2,1 2,1
moutons et de chèvres. Au cours des dernières décen-
Congo 0,8 0,8 0,8 0,9 1,0 nies, plusieurs expériences ont été menées avec l’intro-
Ghana 1,7 1,7 1,9 1,6 1,9 duction réussie de nouvelles races (Lagoon et Ndama).
Plantain/Banane Toutefois, le développement de l’élevage bovin tradi-
Cameroun 12,0 12,0 12,2 12,5 12,5 tionnel a été étouffé par l’émergence d’exploitations
Congo 7,5 7,4 6,7 7,5 7,3 d’État qui ont occupé les meilleurs pâturages et dont les
Ghana 10,7 11,0 10,8 10,8 10,5 produits ont concouru avec ceux des agriculteurs tradi-
Source : FAO 2013. tionnels. L’échec des fermes d’État est une opportunité
TABLEAU 4.3 : Quelques chiffres de production de d’environ 60 000 tonnes par année et a connu une crois-
bétail, 2007–2012 sance moyenne de 4,1 % par an entre 2002 et 2011.
2007 2008 2009 2010 2011 2012 La pêche et l’aquaculture sont des sources impor-
Poulet 2400 2450 2500 2600 2700 2780 tantes de main-d’œuvre en amont et en aval. Cet effec-
(1000s) tif comprend quelque 60 000 exploitants (représentant
Chèvre 295 000 295 000 315 000 320 000 323 000 324 500 3,8 % de la population active nationale) dont 30 000
Mouton 105 000 116 000 118 000 120 000 122 000 122 000 pêcheurs dans les eaux intérieures et 3 000 dans les eaux
Source : FAO 2013. marines. Quatre-vingts pour cent (80 %) de marins-pê-
cheurs de la pêche artisanale sont d’Afrique de l’Ouest.
Ils possèdent 90 % des navires, principalement des canots
pour le secteur privé qui a désormais une plus grande avec filets maillants dérivants ou, plateformes et éperviers.
marge pour accroître son stock et l’exportation de bétail.
Le Congo présente également un grand potentiel 4.1.2. Budget alloué au secteur agricole
en petits élevages de bétail et de volailles, qui est plus
développé dans les régions rurales. Toutefois, contrai- Entre 2008 et 2012, le budget du secteur agricole
rement aux pays du Sahel (Tchad, Cameroun, etc.) ou constituait une très faible part (un peu moins de
des régions avec de grandes populations de culture pas- 1,6 %) du budget total. Au cours de cette période, les
torale (Kenya et Tanzanie), la culture du Congo n’est dépenses gouvernementales budgétisées agrégées étaient
pas intensive au niveau agropastoral. Par conséquent, en moyenne de 1.906,6 milliards de FCFA. Le budget
le développement du petit bétail requiert une assistance du secteur agricole constitue une part très faible de cette
supplémentaire via le mentorat agriculteur-agriculteur somme, avec une moyenne de seulement 29,7 milliards
pour aider les agriculteurs à s’intéresser à ce sous-secteur. de FCFA par année, soit légèrement moins de 1,6 % du
Ce mentorat devrait les aider à moderniser leurs exploi- budget total. Le MAE représentait une moyenne de 1,5 %
tations et à accroître ainsi leur productivité. tandis que le MPA ne représentait que 0,1 %. Toutefois,
au cours de cette période, les dépenses attribuées au sec-
Pêche et aquaculture teur agricole ont augmenté plus que le total des dépenses
Dans le domaine de la pêche, le pays possède un grand gouvernementales. En effet, le taux de croissance annuel
potentiel qui demeure sous-exploité. Le Congo a un moyen des dépenses du secteur agricole était de 19,5 %
littoral de 170 kilomètres et un réseau hydrographique entre 2008 et 2012, alors qu’il était de 11,6 % pour
dense sur le continent avec deux grands fleuves : le l’ensemble des dépenses du gouvernement18 (figure 4.1).
Congo et ses affluents et le Kouilou-Niari et ses affluents. L’allocation budgétaire pour le secteur de
Ces deux grands fleuves sont très riches en ressources l’agriculture est encore loin en dessous de la part du
halieutiques avec environ 100 000 tonnes de poissons budget total recommandé par l’Union africaine. En
d’eau douce et 80 000 tonnes de poissons de mer par fait, la part du secteur agricole dans les dépenses totales
an. Toutefois la pêche marine a diminué, tandis que la a augmenté, passant de 0,9 % en 2008 à 1,6 % en 2012,
pêche en eau douce est également stable à une récolte avec un pic de 2,6 % atteint en 2011. Cette part des
d’environ 15 000 tonnes de poissons par an. dépenses est de loin inférieure aux 10 % recommandés
La contribution annuelle du secteur de la pêche par la réunion de Maputo de 2003 afin de permettre à
au PIB était juste au-dessous de 1 % au cours de la l’agriculture de jouer pleinement son rôle en matière de
période 2002–2012. Comparativement à d’autres pays réduction de la pauvreté.
« côtiers », la contribution du secteur de la pêche au PIB du
Congo et aux exportations reste faible. La production de 18
Entre temps, ceci ne devrait pas masquer la nécessité d’augmenter
poissons (pêche en eau douce et en mer) a été en moyenne sensiblement la part des dépenses agricoles.

FIGURE 4.1 : Taux de croissance de l’agriculture et est également vrai pour les pays à revenu intermédiaire
total des dépenses du gouvernement, comme le Brésil et le Salvador (figure 4.3).
2008–2012 L’approche standard pour évaluer l’adéqua-
10 140 tion des dépenses agricoles par rapport à la taille du
120 secteur est d’exprimer les dépenses publiques dans
8 100
80 le domaine de l’agriculture en proportion du PIB
60
Pourcentage
6 agricole. La figure 4.2 affiche les dépenses du secteur

40
20 agricole en tant que part du total des dépenses publiques
4 0 et en tant que part du PIB agricole. 2009 représente un
–20
2 –40 faible niveau de dépenses du secteur agricole en termes
–60 de PIB agricole, tandis que 2011 est le point fort de cet
0 –80
indicateur. En effet, 2009 est une année de déclin dras-
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
tique des dépenses publiques, bien que les dépenses du
Taux de croissance des dépenses Taux de croissance du secteur secteur agricole par rapport aux dépenses totales aient
publiques en agriculture (Axe de gauche) agriculture (Axe de droite)
encore augmenté. Comme l’effet des dépenses est tou-
jours retardé, nous ne voyons pas l’impact sur le PIB
agricole. À compter de 2010, les dépenses publiques
commencent à augmenter de nouveau pour atteindre
FIGURE 4.2 : Ratio de l’agriculture par rapport aux un pic en 2011 (19,6 %). La légère baisse observée en
dépenses totales et au PIB agricole 2012 est principalement due à une baisse des dépenses
4 35 du secteur agricole. Lorsque le niveau de dépenses
30 publiques consacrées à l’agriculture est au-dessus de
3 20 % du PIB agricole, le pays consacre suffisamment
25
de ressources à l’agriculture par rapport à la taille de ce
Pourcentage
20
2 secteur dans l’économie.
15
Les dépenses publiques et les parts du PIB de
10
1 l’agriculture ont des tendances opposées. Alors que
5 la part des dépenses publiques consacrées au secteur
0 0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Dép. Pub. en Agriculture/Dép. Pub. Dép. Pub. en Agriculture/PIB

FIGURE 4.3 : Part de l’agriculture dans le budget
Total (Axe de gauche) du secteur agriculture (Axe de droite) total selon les pays, moyenne
Source : Autorités congolaises. 2008–2011
4
3
Toutefois, la répartition recommandée par
Pourcentage
l’Union africaine semble très élevée. Les données dis-

2
ponibles sur la part du budget de l’agriculture dans les
pays en développement ainsi que dans les économies 1
émergentes montrent que la part du budget de l’agricul-
ture est généralement inférieure à 5 %. Les pays ayant 0
une plus forte proportion de population rurale comme Brésil Kenya Le Salvador Niger Ouganda Congo rep.
l’Ouganda et le Niger ne dépassent même pas 2 %. Cela Source : RDP des pays membres de la Banque mondiale.
FIGURE 4.4 : PIB du secteur agricole et vice versa. Entre 2008 et 2012, le ratio au Congo s’est
5 situé entre 0,53 en 2008 et 0,44 en 2012 avec un pic à
0,79 en 2011. Par conséquent, les dépenses agricoles au
4
Congo sont plus faibles que la contribution économique
Pourcentage
3 du secteur. La moyenne de ce ratio au cours des cinq

dernières années est de 0,50.
2
L’analyse ci-dessus fournit des preuves fondées
1 sur les diverses mesures de dépenses du secteur agricole
(dépenses agricoles par rapport à la taille du secteur agri-
0 cole, contribution de l’agriculture à l’économie globale,
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
objectifs de dépenses à l’échelle de l’Afrique formulées
Dép. Pub. en Agriculture/PIB par les décideurs) : les dépenses publiques du secteur agri-
Dép. Pub. en Agriculture/Dép. Pub. Total cole sont faibles. Ce faible niveau de dépenses publiques
Part Dép. Pub. en Agriculture/ part du PIB du secteur agriculture
au secteur agricole ne va pas dans le sens de l’important
rôle que, selon les décideurs, l’agriculture doit jouer
au Congo comme un moteur de la croissance et de la
réduction de la pauvreté.
agricole a augmenté entre 2009 et 2011 (figure 4.4), la
part de l’agriculture dans le PIB total a diminué durant 4.1.3. Exécution budgétaire dans le
cette même période. Cette baisse est principalement secteur de l’agriculture
due à l’augmentation de la production du pétrole en
2010, ce qui a entraîné une diminution de la part du De 2008 à 2013, l’exécution du budget dans le secteur
PIB agricole. On peut remarquer qu’en 2012, bien que agricole a été assez faible. Le tableau 4.4 montre qu’au
la proportion des dépenses totales consacrées à l’agri- cours de cette période, l’exécution du budget dans le sec-
culture soit en baisse, la part du PIB agricole est en teur agricole était en moyenne de seulement 66,8 %. Cela
hausse ; cela corrobore la volonté nouvelle des décideurs signifie qu’une moyenne d’environ 33 % de la somme
congolais à faire de l’agriculture un secteur moteur clé approuvée n’a jamais été dépensée. Le taux d’exécution
de l’économie. Bien que la part du PIB agricole soit des dépenses publiques dans le domaine de l’agriculture
encore faible, cela montre que le gouvernement est sur est également faible par rapport à ce taux d’exécution
la bonne voie. Il doit toutefois faire plus pour le sec- des dépenses publiques totales, de 94,8 % en moyenne
teur agricole s’il souhaite le transformer en un secteur sur la période 2008–2012. La performance d’exécution
moteur de la croissance. moyenne occulte certaines discordances observées à la
Entre 2008 et 2012, les dépenses agricoles au fois au fil du temps et entre les diverses composantes
Congo étaient plus faibles que sa contribution écono- du secteur agricole. En effet, pour le secteur agricole, le
mique au PIB. La figure 4.4 affiche les dépenses agricoles taux d’exécution le plus bas a été atteint en 2009, avec
en proportion du total des dépenses publiques, divisées un taux d’exécution de 39,8 %, tandis que le taux d’exé-
par le ratio du PIB agricole et par rapport au PIB. Un cution des dépenses totales était de 89,3 %. En outre, la
ratio de 1 indique que les dépenses publiques dans le pêche et l’aquaculture sont les composantes du secteur
domaine de l’agriculture exprimées en tant que part du agricole avec le plus faible taux d’exécution avec une
total des dépenses publiques sont égales à la contribution moyenne de 55,2 %, comparativement à 68,7 % pour
du PIB agricole au total du PIB. Un ratio inférieur à 1 l’agriculture et l’élevage.
indique que la part des dépenses allant à ce secteur est La prestation publique efficace de biens et de
plus petite que la contribution économique du secteur, services agricoles est affectée de manière critique par

TABLEAU 4.4 : Taux d’exécution des dépenses du secteur agricole, 2008–2012 (en pourcentage)
2008 2009 2010 2011 2012 2008–2012
Pêche et aquaculture Moyenne
Fonctionnement 106,3 65,0 107,5 92,7 90,2 92,3
Investissement 60,8 23,9 45,2 20,8 42,3 38,6
Total 78,0 37,1 71,2 31,7 58,1 55,2
Agriculture et élevage
Fonctionnement 101,7 65,9 104,6 86,3 100,8 91,9
Investissement 61,7 30,9 60,3 82,1 68,2 60,6
Total 73,7 40,2 73 82,9 73.8 68,7
Secteur agricole
Fonctionnement 102,2 65,7 105 87,2 99,3 91,9
Investissement 61,7 30,1 58,9 71,9 66,4 57,8
Total 74,1 39,8 72,8 74,6 72,5 66,8
Dépenses du gouvernement
Fonctionnement 99,5 84,4 94,6 107,2 108,1 98,8
Investissement 97,5 95,0 88,4 102,0 82,2 93,0
Total 98,7 89,3 91,3 104,0 90,7 94,8
Sources : Autorités nationales et calculs de l’auteur.
la prévisibilité du budget.19 Les ministères, les dépar- à 71,9 % en 2011. Pour la pêche et l’aquaculture, le taux
tements et les organismes du gouvernement ne peuvent d’exécution varie de 78 % en 2008 à 31,3 % en 2011.
planifier et mettre en œuvre des programmes, projets et L’existence de grandes divergences chroniques
activités de manière systématique que si le budget fournit entre les budgets votés et exécutés est un défi impor-
une bonne idée des ressources qui seront effectivement tant pour l’élaboration et la mise en œuvre de pro-
disponibles. grammes publics et de projets dans le secteur agricole.
Cette imprévisibilité des dépenses provient plus Lorsqu’il n’y a pas de relation cohérente et prévisible entre
de l’instabilité de mise de fonds que de l’instabilité les budgets et les décaissements effectifs, la conception et
des dépenses de fonctionnement. En moyenne, le taux la mise en œuvre des programmes et projets deviennent
d’exécution des dépenses en capital a été de 60,6 % dans extrêmement difficiles. Ces budgets d’investissement
le MAE, comparativement à 91,9 % pour les dépenses instables et imprévisibles ont souvent contraint les
de fonctionnement ; de 38,6 % pour le MAP compara- décideurs et les gestionnaires de programme à changer
tivement à 92,3 % pour les dépenses de fonctionnement de cap et à redéfinir la priorité des dépenses en réponse
dans ce ministère. La situation au Congo est commune à un déficit imprévu ou à des gains fortuits. Les consé-
à la plupart des autres pays où l’exécution du budget est quences en termes de mise en œuvre du projet étaient
un problème. L’imprévisibilité des dépenses d’investisse-
ment au Congo se reflète non seulement dans les grands 19
Une mesure de la prévisibilité budgétaire est la relation entre les
écarts chroniques entre les budgets et les dépenses réelles, budgets votés et exécutés. La relation entre les dépenses votées et
mais aussi dans l’extrême variabilité de la taille de ces exécutées est un indicateur de l’efficacité du budget en permettant
aux ministères et programmes de planifier leurs activités et offrir des
divergences. Le taux d’exécution des dépenses en capital services publics pour l’année, tel que cela est exprimé dans les déclara-
dans le secteur de l’agriculture varie de 30,9 % en 2009 tions de politique, les engagements de résultat, et les plans de travail.
clairement négatives. Certains projets d’investissement en 2007, avec ces fluctuations principalement dictées
faisant cruellement défaut ont dû être retardés ou annulés par l’exécution du budget d’investissement (figure 4.5).
entièrement, et d’autres qui avaient été lancés ont subi En termes de comparaison internationale, le
des retards ou, pire, sont restés inachevés. La réalisation taux d’exécution du Congo est faible. Pour les pays
des objectifs de la politique a été compromise, et la réa- avec une RDP récente, le Congo est l’un de ceux avec
lisation des résultats attendus, sapée. un taux d’exécution inférieur à 80 % dans ce secteur
Comparativement à 2004–2007, le taux d’exé- (figure 4.6). Tel que mentionné précédemment, la ques-
cution dans le secteur agricole a été moins instable tion de la faible capacité dans les ministères chargés de
durant la période 2008–2012. En fait, au cours de la l’agriculture en est la principale justification. Par ailleurs,
période 2003–2007, le secteur a connu des taux d’exé- le gouvernement devrait envisager de renforcer la gestion
cution généralement très volatils et faibles. Un taux élevé des finances publiques dans ses ministères de tutelle.
de 305 % en 2006 a été suivi par un minimum de 43 %
4.1.4. Efficacité globale et efficience
des investissements dans
FIGURE 4.5 : Taux d’exécution du secteur de
l’agriculture, 2003–2007 l’agriculture
600
Les dépenses du gouvernement dans le domaine de
500 l’agriculture ont été assez efficaces à en croire les
400 résultats du secteur. En fait, pendant cette période, le
Pourcentage
300 taux de croissance dans le secteur de l’agriculture s’est

accéléré. De 2003 à 2010, la croissance annuelle du sec-
200
teur agricole était en moyenne d’environ 6,0 %. Depuis
100 2010, ce taux de croissance s’est accéléré, passant de
0 7,9 % en 2011 à 7,8 % en 2012 et à 8,5 % en 2013. La
2004 2005 2006 2007
croissance des dépenses du gouvernement dans le secteur
Dépenses Dépenses de Dépenses
totales fonctionnement d'investissement
a clairement contribué à la croissance de sa production.
Un taux de croissance de 20 % de 2004 à 2007 a donné
Source : Congo RDP, 2008.
lieu à un taux de croissance de l’agriculture de 5,8 %,
tandis que le taux de croissance de 19,6 % a abouti à un
FIGURE 4.6 : Taux d’exécution budgétaire dans taux de croissance de la production de 7,0 % de 2008 à
le secteur de l’agriculture selon les 2012. L’IGSOR du secteur agricole est demeuré stable
pays, 2008–2011 de 4,5 entre 2004–2007 à 4,4 sur la période 2008–2012
120 (figure 4.7).
100 L’efficacité des dépenses du gouvernement
souffre néanmoins des questions de capacité d’ab-
80
Pourcentage
sorption lorsque la vitesse des investissements du

60 gouvernement est trop élevée. La figure 4.7 montre
40 que l’IGSOR augmente considérablement quand les
20
dépenses du gouvernement augmentent, par exemple en
2006 l’IGSOR était égal à 11,3 — un ratio très élevé.
0
Brésil Kenya Le Salvador Niger Ouganda Congo, Bien entendu en 2007, l’IGSOR était faible en raison
Rep. d’un déclin dans les dépenses du gouvernement mais
Sources : RDP de divers pays de la Banque mondiale. aussi de l’effet différé des dépenses de 2006 qui a porté

FIGURE 4.7 : Taux de croissance du PIB du secteur production a augmenté de 20 % entre 2005 et 2012,
agricole 2000–2013 passant de 1,0 million de tonnes à 1,2 million de tonnes.
12 75 La même tendance s’est maintenue pour la production
10
de bananes plantain entre 2008 et 2012, la production
60
de bananes plantain a augmenté, passant d’environ 78
8
Pourcentage
45 000 tonnes à 84 000 tonnes.

6 Cependant, l’expansion de la production agri-
30
4 cole n’a pas suivi le rythme de la croissance démogra-
15 phique. La production par habitant a été en baisse
2
jusqu’en 2008. Depuis 2008, la production de certains
0 0
produits par habitant, en baisse durant plusieurs années,
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
est repartie à la hausse. Par conséquent, la production de
Ratio des dépenses gouv. En agriculture au PIB agriculture (Axe de droite) manioc par habitant était d’environ 275 kg par habitant
Taux de croissance du secteur agriculture (Axe de gauche)
IGSOR (Axe de gauche) au cours de la période 2010–2012 ; la production de
bananes plantain d’environ 19 kg par habitant au cours
Source : Estimations des services de la Banque mondiale.
de la même période.
La manière dont nous avons mesuré l’effica-
ses fruits dans les années qui ont suivi. Entre-temps, la cité n’est pas pleinement satisfaisante en raison
variabilité extrême du budget dans le secteur n’est pas un d’un manque de données. Pour évaluer l’efficience
signe positif. Le gouvernement doit planifier ses inves- et l’efficacité des dépenses agricoles totales du gouver-
tissements afin de renforcer la capacité d’absorption et nement sur le secteur, l’information sur les extrants et
d’accroître l’efficacité des dépenses du secteur. les résultats associés aux différents types de dépenses
Les dépenses du gouvernement ont été efficaces, examinés plus tôt sont nécessaires. La mesure de
puisque le nombre de programmes dans le secteur de l’efficacité nécessite une estimation du coût unitaire
l’agriculture, créés et mis en œuvre, a augmenté. Le de la fourniture de différents services, qui peuvent
renouvellement du financement du secteur par le gou- être comparés dans le temps. Malheureusement, le
vernement a abouti à la création de sept programmes manque de disponibilité des données sur les extrants
et au lancement d’autres. Une description détaillée et les résultats fait qu’il nous est impossible d’estimer
de ces programmes et de leurs résultats est présentée ces coûts unitaires.
dans l’encadré 4.1. Les principaux programmes du La fraude dans le secteur a réduit l’efficacité des
gouvernement (financées seulement avec les ressources dépenses du gouvernement ; elle s’est produite princi-
internes) comprennent le Fonds d’appui à l’agricul- palement au cours d’un processus de financement de
ture, Villages agricoles modernes, Techniques agricoles, projets. Le plus important cas de fraude a été découvert
Centre de démonstration, Centre national pour la lutte au cours de la mise en œuvre du Fonds d’appui à l’agri-
contre les maladies des cultures, et les industries d’huile culture. Le principal objectif du fonds est de soutenir
de palme et de sucre. les projets agricoles en leur fournissant un appui finan-
La mise en œuvre de ces initiatives a accéléré la cier plus rentable. Toutefois, en 2009, une évaluation
croissance du secteur agricole depuis 2001, surtout au du fonds versé aux projets a révélé que de nombreux
cours des trois dernières années. Cette accélération de projets non admissibles avaient été financés. Ce mau-
la croissance est démontrée par le niveau de production vais ciblage a conduit le gouvernement à restructurer le
des principaux produits agricoles. Outre le riz paddy, fonds et à embaucher une nouvelle équipe de gestion
la production des principaux produits agricoles avait qui a changé le processus de financement. En termes de
une tendance positive. Par exemple pour le manioc, la pertes techniques, une marge de progrès existe. En effet,
Encadré 4.1 : Programmes agricoles
Le Fonds d’appui à l’agriculture : le fonds a financé, depuis sa relance en 2008, plus de 1 113 sous-projets agricoles pour un montant
total de 7,2 milliards de FCFA, avec 1,3 milliard de FCFA de subventions d’appui institutionnel dans les domaines suivants : l’agriculture,
l’élevage, la pêche, la pisciculture, l’aquaculture et la commercialisation des produits agricoles. Le Fonds a également financé des activités
de développement dans les centres techniques. Ces activités sont principalement : (i) les activités des semences améliorées dans les centres
d’Etsouali, Mayoumina, et Néméyong ; (ii) l’assistance technique pour l’élevage de bétail dans les centres de Boundji et Dihesse ; et (iii) la
vulgarisation agricole et de l’élevage à Kombé, Brazzaville (Agricongo), Dolisie, Pointe-Noire, et Ouesso.
Le village agricole d’Imvouba : Le village a été inauguré le 5 février 2012. Il est spécialisé dans la production de poulets à griller (poulet
de chair) et est construit sur une superficie de 150 hectares. Le village accueille 50 résidences dont 45 familles et 5 opérateurs et personnel
d’appui. Chacune des 45 opérations de volailles semi-industrielles contient 1 500 poulets à griller. En outre, chaque agriculteur a reçu deux
parcelles de terre pour cultiver du manioc ou pour le jardinage. Le village agricole d’Imvouba a produit 20 millions d’œufs depuis sa création,
près de 300 tonnes de légumes, et 466,008 poulets à griller.
Le Centre de démonstration des techniques agricoles : Le centre offre une formation de recherche dans les domaines agricoles, et
des services de vulgarisation agricole aux agriculteurs congolais. Des kits de formation composés de matériel et d’outillage agricole ont été
achetés et donnés aux stagiaires à la fin de leur formation. Sept sessions de formation ont été organisées pour 199 producteurs dans les
domaines de l’horticulture, de la volaille et de la production de manioc. Le centre possède également plusieurs structures, y compris des
variétés de culture de serre expérimentale de légumes congolais, chinois et africains et un centre d’extension de techniques de reproduction.
Le Centre national pour les maladies des cultures : le centre de contrôle a acquis des produits de laboratoire et a commencé la mise
en œuvre des chantiers d’exploitation forestière (5 hectares). Pour réduire les problèmes liés à la gestion des terres dans le contexte de la
mise en œuvre du programme de centres d’horticulture, le ministère de l’Agriculture et du Bétail a acquis des terres agricoles à Nkayi, Dolisie
et Yie pour une superficie totale de 29 hectares. Des semences de légumes et des pesticides ont été achetés pour 102 millions FCFA. Le
Centre national de semences améliorées a aussi produit 2,2 millions de boutures de manioc saines.
L’industrie de l’huile de palme : Elle est en train de renaître dans la région de la Sangha, dans la concession d’Atama Plantation Company
de 18 000 ha, qui exploite déjà 5 000 ha. Dans la Sangha, la Cuvette et la Cuvette-Ouest, la société Eco-Oil Énergie a repris les activités
de l’Ex-Sangha-Palm et de l’Autorité nationale de plantations d’huile de palme du Congo. L’investissement de 351 milliards FCFA devrait
fonctionner sur 50 000 hectares sur trois sites (Mokéko, Owando et Itoumbi, et) et employer 5 000 personnes.
Sucre : En mars 2012, la Société agricole de raffinage industriel de sucre (SARIS) a relancé la fabrication de cubes de sucre avec une
nouvelle chaîne de production opérationnelle à Moutéla (Nkayi, département du Niary). Lancé en juin 2010 et créé avec le soutien de l’État
congolais, le projet représente un investissement total d’environ 1,5 milliard FCFA. L’usine SARIS Congo, qui a une capacité installée de 70 000
tonnes par an, est la seule usine de sucre dans le pays. La récolte de sucre de 2012 a été mauvaise à cause de conditions météorologiques
défavorables. En 2013, la production était d’environ 68 000 tonnes, une hausse de 17 % par rapport aux 51 000 tonnes en 2012. L’usine
produit environ 4 300 tonnes de sucre par mois pour le marché intérieur et 12 000 tonnes par an pour les exportations. SARIS Congo est
le troisième employeur en importance au Congo, avec plus de 3 500 emplois directs, y compris des emplois temporaires et permanents
au cours de la période de récolte. Le chiffre d’affaires annuel à la fin de décembre 2013 a atteint jusqu’à 16,3 % (29,2 milliards de FCFA en
2013, contre 25,2 milliards de FCFA en 2012).
Projet de création et de réhabilitation des routes rurales, cofinancé par la Banque mondiale : Ce programme a : (i) construit
environ 1251 km de routes rurales, facilitant l’accès aux marchés pour les zones de production ; (ii) réhabilité le centre d’appui au centre de
recherches agricoles de Loudima ; (iii) construit la piste d’atterrissage de Makoua Makotimpoko ; (iv) construit des infrastructures pour 36
projets d’infrastructure (33 forages et 3 points d’eau) ; et (v) financé 814 micro-projets agropastoraux et de pêche.
Source : Auteurs.
la faible productivité est principalement due à l’absence privé à mesure que les opérations agricoles deviennent
d’utilisation de semences améliorées et d’engrais. Faire plus productives et plus rentables.
parvenir de meilleures semences et davantage d’engrais
dans les mains des agriculteurs congolais ne devrait pas 4.1.5. Cohérence des dépenses du
être difficile, mais cela ne se produira que sur une base gouvernement au PND
durable. Cela arrivera plus vite si le secteur public joue
un rôle dans l’expansion des services d’appui agricole, Depuis 2010, le gouvernement a essayé de conce-
idéalement menant à un rôle plus vigoureux du secteur voir son budget en utilisant l’approche CDMT.

L’approche oblige à ce que le budget soit aligné avec les 4.1.6. Recommandations
programmes et les axes stratégiques du PND. Les deux
derniers CDMT du secteur de l’agriculture montrent Face à des perspectives de baisse des allocations
que l’harmonisation avec les priorités stratégiques du budgétaires à l’avenir, la plus haute priorité pour le
gouvernement s’améliore au fil du temps. MAE et le MPA est de s’assurer que les ressources
Les principales différences ont tendance à surve- limitées sont utilisées de façon aussi efficiente et
nir sous la forme d’un faible taux d’exécution budgé- efficace que possible. Ces ministères devraient cibler
taire. En fait, une déviation de plus de 10 % du budget les priorités les plus élevées et chercher des arrangements
voté pour un projet met la réussite de la mise en œuvre de institutionnels visant à offrir des services plus effica-
celui-ci en péril. Le manque de prévisibilité du budget, en cement par le biais d’arrangements de mise en œuvre
particulier pour les dépenses en capital, rend difficiles la décentralisée. En ligne avec les principes généralement
mise en œuvre des projets et la fourniture des services aux acceptés de bonne gouvernance, le MAE et le MPA
agriculteurs. En outre, la longueur du circuit budgétaire et doivent garantir la transparence, la responsabilisation
le décaissement des fonds qui intervient généralement en et la participation à la prestation de ces services, dans
juin-juillet font qu’il est très difficile de mettre en œuvre le un effort visant à maximiser l’efficience et l’efficacité des
budget voté. Il ne reste en effet qu’un maximum de 6 mois dépenses. Dans ce contexte, les recommandations sui-
pour mener à bien un projet conçu pour durer une année. vantes sont faites pour améliorer les dépenses publiques
Dans l’évaluation de la cohérence entre les dans les secteurs.
dépenses agricoles et les priorités stratégiques de l’agri- Le renforcement de la capacité des ministères
culture, nous comparons le niveau de l’agrégat des techniques sur les questions de GFP. La question la
dépenses agricoles à l’agrégat correspondant de pro- plus importante constatée à partir du RDP est la faible
jection des dépenses dans le PND. La vision à long exécution de budget dans les ministères de tutelle du
terme du gouvernement congolais pour le secteur secteur. Cela est principalement dû à la faible capacité
agricole serait qu’en 2050 ce dernier soit transformé en de ces ministères pour préparer et mettre en œuvre les
un secteur majeur de l’économie nationale. Le secteur projets prévus dans le budget. Le gouvernement devrait
pourrait nourrir la population du pays et générer des envisager de renforcer ces ministères en leur fournissant
recettes d’exportation, tout en préservant le patrimoine du personnel expérimenté sur les questions de GFP et en
naturel local. L’objectif stratégique du secteur est qu’en formant du personnel qui traite déjà de ces questions de
2035, le Congo soit devenu autosuffisant dans l’accom- GFP dans les ministères pour améliorer leur compétence
plissement de ses besoins alimentaires de base, et qu’il en questions connexes de GFP.
exporte davantage de matières premières et de produits La coordination des activités avec d’autres
transformés, tout en préservant sa capacité à satisfaire ministères et bailleurs de fonds. Au cours de la mise en
les besoins des générations futures. œuvre du projet, le gaspillage peut être réduit grâce à une
En termes d’indicateurs de résultats qui permettent meilleure coordination des activités et une affectation de
de suivre efficacement les progrès dans la réalisation de fonds de fonctionnement adéquate pour la supervision
son mandat, tel qu’énoncé dans le PND 2012–2016, par le personnel du département de production locale.
et de suivre et évaluer la contribution du secteur à la La prévisibilité budgétaire. L’exécution du bud-
réalisation de la croissance globale et des objectifs de get, la contrainte exécutoire pour la mise en œuvre de
développement du pays comme indiqué dans le PND, projets, devrait prendre en compte la forte saisonnalité
l’information présentée sur l’exécution du budget du de l’agriculture (et donc les besoins en ressources) et le
MAE et le MPA suggère que ces ministères alignent coût important de financements inopportuns, imprévi-
déjà leurs budgets avec la stratégie du gouvernement en sibles dans les projets de développement. En termes de
matière de développement. flux de trésorerie globale, le MAE et le MPA devraient
répondre attentivement aux besoins de trésorerie, relati- La modernisation de l’agriculture familiale et des
vement faibles mais sensibles au temps, pour améliorer agri-entrepreneurs. Pour soutenir la production agricole
leur efficacité opérationnelle. et l’agriculture familiale, le gouvernement devrait aider
L’efficience et l’efficacité. L’une des principales les agriculteurs traditionnels à moderniser leurs méthodes
contraintes du secteur est sa sous-performance en d’élevage en modernisant leurs fermes. La modernisation
termes de réalisation des résultats. Pour surmonter cette est très différente de la mécanisation que le gouvernement
sous-performance, le gouvernement doit configurer le est en train de mettre en œuvre actuellement. La moder-
programme pour accroître la productivité agricole. Ceci nisation implique une mécanisation et une gestion de
peut être fait à travers les étapes suivantes : (i) créer un l’exploitation agricole identique à celle d’une entreprise
marché foncier formel avec des titres fonciers pour per- orientée vers le marché (agro-entreprise).
mettre l’agriculture sur des zones plus vastes ; (ii) facili- Le renforcement du Fonds d’appui à l’agricul-
ter l’accès au financement pour les agriculteurs en leur ture. Le gouvernement devrait renforcer les capacités
offrant une garantie ; (iii) développer la chaîne de valeur analytiques du fonds et éviter de donner accès aux plan-
des produits agricoles à la production de l’industrie ; tations de manioc prêt à exploiter aux nouveaux agri-
et (iv) renforcer la capacité des agriculteurs en termes culteurs. L’expérience réalisée dans divers pays montre
d’agro-entreprises ou d’exploitations agricoles modernes. que la fourniture de ces fermes prêtes à exploiter aux
Le suivi et l’évaluation. Des avantages considé- nouveaux agriculteurs échoue la plupart du temps en
rables naîtront de la création d’un système fondé sur les raison du manque d’expérience et d’orientation de ces
résultats pour suivre et évaluer les dépenses publiques. nouveaux agriculteurs. Il est recommandé que les agri-
Ce système contiendra des dispositions pour le suivi culteurs potentiels passent par le processus de sélection
régulier des programmes et l’évaluation de l’impact des du fonds pour assurer la viabilité de leur projet avant de
interventions majeures. Actuellement, le MAE et le MPA recevoir un soutien financier.
se concentrent sur la surveillance régulière de la mise en
œuvre du projet. Une telle surveillance est nécessaire pour
4.2. Revue des dépenses publiques
suivre les progrès et atteindre des objectifs ; il est égale-
ment essentiel de veiller à ce que les rapports de surveil- dans le secteur de l’éducation
lance soient utilisés à l’intérieur et à l’extérieur du MAE et
du MPA pour récompenser les bonnes performances (ou Le gouvernement congolais a accordé une attention
imposer des sanctions sur les rendements insatisfaisants), croissante au secteur de l’éducation dans le budget
corriger les inefficacités, ou réaffecter les ressources entre national. Cependant, l’allocation, insuffisante pour
les différents domaines prioritaires. En outre, l’évaluation atteindre l’objectif du secteur, ainsi qu’une mauvaise
rigoureuse des impacts devrait être réalisée pour la plupart planification budgétaire conduisent à un dépassement.
des projets de développement. Un S&E basé sur les résul- Il s’agit là des questions essentielles du budget du
tats est indispensable à une bonne gestion et à une poli- gouvernement dans le secteur de l’éducation. En fait,
tique de planification nationale satisfaisante. Le système de 2008 à 2013, les allocations budgétaires au secteur
de surveillance régulière fournit très peu d’informations de l’éducation, même si elles varient entre les ministères
sur l’impact réel des programmes publics. Les évaluations hiérarchiques, ont augmenté et il en a donc été de même
d’impact peuvent varier de l’analyse des PETS à des pour le taux d’exécution budgétaire. Les progrès réalisés
évaluations plus détaillées. Une fois que ces évaluations dans l’accès à l’enseignement primaire résultent des efforts
deviennent la norme, les décideurs et les planificateurs accomplis dans les travaux de génie civil pour reconstruire
devront être bien équipés pour orienter les allocations le réseau d’écoles, et de l’introduction de la politique de
budgétaires entre les secteurs et aborder les contraintes l’éducation primaire gratuite ; les allocations budgétaires
opérationnelles dans les programmes agricoles. ont appuyé ces efforts. Toutefois, dans l’ensemble, la part

d’allocation des dépenses publiques dans le secteur de de l’équité dans l’accès et le niveau de scolarité. Le
l’éducation a légèrement diminué en raison d’un plus système actuel favorise les étudiants de milieux sociaux
grand investissement dans les infrastructures écono- privilégiés, maintenant un bon nombre de Congolais
miques ; le pays est donc toujours en deçà des normes dans le piège de la pauvreté. L’éducation primaire gratuite
des pays à revenu intermédiaire. Entre 2004 et 2007, la a permis aux enfants défavorisés d’avoir accès à l’éduca-
part moyenne de l’allocation budgétaire pour le secteur de tion. Toutefois, la plupart d’entre eux n’achèvent pas ce
l’éducation a été de 10,8 %. Plus élevé que les 10,2 % de niveau ou, s’ils le font, ne continuent pas jusqu’au niveau
2008 à 2012. En fait, au cours de cette période de quatre secondaire ou/et supérieur — des niveaux qui leur permet-
ans, la part du budget consacrée au secteur de l’éducation a traient de parvenir à une hausse importante des revenus.
varié entre 12,4 % en 2004 et 9,8 % en 2007. L’allocation L’éducation post-primaire est inabordable et l’enseigne-
budgétaire pour le secteur a augmenté à un taux de crois- ment supérieur est prohibitif pour eux, qui constituent
sance réel moyen de 24,2 % entre 2008 et 2013, un taux la moitié de la population du pays. Bien que le sexe, la
supérieur à celui entre 2004 et 2007 (22,1 %). En outre, distance logement-école et la géographie jouent un rôle
le taux d’exécution budgétaire a été supérieur à 90 %, mais dans l’équité d’accès et de niveau d’étude; le revenu reste
varie entre les trois ministères de l’Éducation. le principal facteur qui empêche les plus pauvres d’accé-
Par ailleurs, de 2005 à 2011, le bilan de l’effi- der à l’éducation congolaise. D’autre part, les dépenses
cacité des dépenses du gouvernement dans le secteur publiques sont régressives dans l’enseignement post-pri-
de l’éducation est mitigé. Si les dépenses gouverne- maire, ce qui creuse les inégalités. Par exemple, les dépenses
mentales ont conduit à l’augmentation de la qualité de gouvernementales en bourses scolaires sont élevées mais
l’éducation de la main-d’œuvre ainsi qu’à la réduction visent des objectifs éducatifs élevés et sont donc distribuées
du taux de chômage chez les personnes ayant un niveau aux plus aisés, les seuls à pouvoir atteindre ce niveau.
plus élevé d’éducation, elles se sont pourtant avérées Sur base de ces observations, les principales
inefficaces dans la mesure où le taux de rendement de recommandations de cette section comprennent :
l’éducation a diminué. i) une augmentation de l’allocation des ressources pour
Il est possible de revoir les priorités afin d’amé- le secteur de l’éducation, en mettant l’accent sur l’ensei-
liorer l’allocation et l’efficacité opérationnelle du sys- gnement primaire ; ii) l’exécution du Cadre de dépenses
tème éducatif congolais. Par exemple, les gains obtenus à moyen terme (CDMT) du secteur ; iii) l’amélioration
dans l’enseignement primaire doivent être soutenus. Le des données budgétaires et de l’information ; iv) l’amé-
développement de l’EFTP est important mais pas suffisant lioration de la gestion des ressources publiques ; v) la
pour assurer le développement des compétences requises. préparation d’une liste des dépenses visant à protéger
En termes d’efficacité, le redoublement et l’abandon sont le secteur d’une baisse brutale des ressources et suivi de
des sources systémiques d’inefficacité dans le système son exécution sur une base trimestrielle ; vi) la garantie
éducatif congolais. En outre, le ratio élevé du personnel de flux d’investissement soutenus et le ciblage des pro-
administratif par rapport au personnel enseignant et le fait grammes d’investissement spécifiques ; vi) la mise en
qu’encore beaucoup de parents paient des frais pour cou- place d’un mécanisme de suivi des apports d’aide des
vrir les salaires de bénévoles dans l’enseignement primaire donateurs prévue et exécutée en dehors du budget du
indiquent de possibles sources d’inefficacité d’origine sys- secteur de l’éducation ; vii) la création et le renforcement
témique autour des ressources humaines dans le secteur. des partenariats entre secteur public et privé ; viii) le ren-
En outre, les dépenses publiques au Congo sont forcement des capacités techniques dans la gestion des
pro-pauvres dans l’enseignement primaire, mais régres- finances publiques ; et ix) la prise en compte de la spé-
sives dans l’enseignement postscolaire de base. Dans cificité du calendrier scolaire dans l’exécution budgétaire
l’ensemble, elles favorisent les plus aisés. Par consé- des ministères dans ces secteurs — cela pourrait se faire
quent, ces dépenses ne contribuent pas à l’amélioration par exemple en autorisant la budgétisation pluriannuelle
pour ces ministères de tutelle. Cette section est adap- politiques et la mise en œuvre dans l’ensemble du sec-
tée du chapitre 1 de la RDP du secteur social (voir teur. Ces ministères sont les suivants : le ministère de l’En-
La Banque mondiale (2014 a) pour plus de détails). seignement primaire, secondaire et de l’Alphabétisation
(MEPSA), le ministère de l’Enseignement technique et
4.2.1. Contexte du secteur de professionnel, de la Formation qualifiante et de l’Emploi
l’éducation (METPFQE) et le ministère de l’Enseignement supérieur
(MES). Le MEPSA est responsable de l’enseignement
De 2005 à 2011, avec l’abolition des frais de scolarité, le primaire et secondaire et des programmes d’alphabéti-
système éducatif congolais a attiré la plupart des jeunes sation. L’enseignement primaire dure 6 ans, suivi de 4
congolais, garçons et filles — réduisant ainsi le nombre années de premier cycle du secondaire et de trois années
d’enfants non scolarisés dans le pays. Plus d’écoliers, dont d’enseignement secondaire supérieur. L’enseignement et
de nombreuses filles, se sont inscrits dans l’enseignement la formation techniques et professionnels (EFTP) tombe
post-primaire et avec l’expansion de l’enseignement sous le mandat administratif de la METPFQE, alors que
supérieur privé, sont maintenant inscrits dans l’enseigne- l’enseignement supérieur incombe au MES.
ment supérieur. Toutefois, il reste beaucoup à faire pour Au sein de chaque ministère, la gestion de
améliorer la qualité des résultats d’apprentissage, et de l’éducation est fortement centralisée. Le MEPSA et
nombreux problèmes demeurent en ce qui concerne la le METPFQE sont organisés par directions au niveau
répétition et la capacité du système à retenir ses écoliers. régional ; ces dernières sont un intermédiaire en termes
Bien que davantage de Congolais achèvent les différents de coordination administrative et pédagogique entre
niveaux éducatifs du système scolaire du pays, la valeur l’administration centrale et les écoles. La dévolution
de l’enseignement diminue avec le niveau de scolarité. de certaines responsabilités au cours de l’orientation
pédagogique et de l’affectation du personnel aux direc-
Objectifs du secteur de l’éducation teurs régionaux de l’éducation a eu lieu. Toutefois, dans
L’éducation est l’un des secteurs prioritaires dans le l’ensemble, la gestion du personnel est centralisée et les
cadre du Pilier 4 — Développement social et inclusion écoles ont très peu d’autonomie.
du PND 2012–2016. Le PND et le Document de stra- Le secteur privé joue un rôle important dans la
tégie sectorielle de l’éducation 2008–2020 ont défini prestation des services d’éducation au Congo. Lors des
les objectifs clés suivants pour le secteur : (i) assurer conflits armés des années 90, les collectivités et le secteur
l’éducation primaire universelle pour tous d’ici à 2015 privé ont comblé le vide de l’éducation laissé par le secteur
conformément aux Objectifs du Millénaire pour le public. Les collectivités ont embauché des enseignants
développement ; (ii) améliorer la rétention dans l’ensei- du primaire et du secondaire inférieur (des bénévoles),
gnement primaire et secondaire tout en améliorant le souvent avec des capacités et qualifications très limitées, et
passage des étudiants d’un cycle à l’autre ; (iii) développer ont payé leurs salaires. Des écoles privées, de tous niveaux
l’enseignement technique et professionnel en fonction scolaires, ont ouvert dans le pays. Par conséquent, 31 %
des exigences du marché et de la diversification écono- des enfants congolais sont inscrits dans une école primaire
mique ; et (iv) développer un enseignement supérieur privée ; un taux élevé comparativement au 16,6 % de
de qualité en fonction des exigences du marché et des moyenne pour l’Afrique subsaharienne (ASS). Par ail-
secteurs prioritaires de la croissance. leurs, presque la moitié des étudiants de l’enseignement
supérieur (44 %) sont inscrits dans le privé.
Gouvernance et gestion du système éducatif
Trois ministères sont chargés de l’éducation au Congo, Accès et qualité
chacun mettant en œuvre sa propre politique : aucun De 2005 à 2011, le Congo a vu des améliorations subs-
organe de coordination ne supervise l’élaboration de tantielles dans l’accès à tous les niveaux d’éducation

des filles et des garçons. La plupart des enfants congolais pour les garçons que pour les filles), le Congo est mieux
d’âge scolaire sont inscrits dans l’enseignement primaire. placé que des pays comme la Namibie et a accès à des
En fait, le taux brut primaire (TBS) s’élevait à 116 %, taux de réussite plus élevés que la moyenne pour l’Afrique
tandis que le taux de scolarisation net (TNS) était de subsaharienne, et que certains de ses voisins, comme le
88 % en 2011. En outre, des progrès satisfaisants ont Congo, le Cameroun et le Gabon.
été réalisés dans tous les autres niveaux de l’éducation. Bien que tous les jeunes Congolais ne terminent
Toutefois, le nombre de Congolais d’âge scolaire fréquen- pas encore le cycle primaire, ils ont été de plus en plus
tant le secondaire (inférieur et supérieur) est encore faible nombreux à le faire au cours de la dernière décennie.
(49 % pour l’enseignement secondaire inférieur et 24 % Le taux d’achèvement des études primaires est passé de
pour le second cycle du secondaire). L’enseignement pri- 72 % en 2005 à 88 % en 2011. Ainsi, même si le Congo
maire est gratuit depuis 2007 et les manuels scolaires et ne sera pas en mesure de réaliser l’OMD, il se compare
le matériel didactique sont distribués aux écoles, ce n’est très favorablement avec celui de la plupart des pays
pas le cas pour l’enseignement post-primaire. À ce niveau, d’Afrique subsaharienne. Comme la figure 4.9 le met en
les familles sont forcées de payer une contribution finan- évidence, en présentant une comparaison régionale des
cière importante. Les inscriptions dans l’enseignement taux primaires nets (un indicateur des taux d’achèvement
supérieur ont plus que doublé au cours de la période de des études primaires) et de l’enseignement supérieur.
2005–2011, en association avec une augmentation de Les résultats du Congo sont comparables à ceux de pays
la provision principalement par le secteur privé. Entre- performants tels que le Cap-Vert et offrent de meilleures
temps la parité entre les sexes dans l’accès à l’enseignement performances que ses pays voisins tels que le Gabon.
primaire a été atteinte et le progrès vers la parité entre les Des défis subsistent en ce qui concerne le taux
sexes dans l’enseignement post-primaire est encore plus de redoublement, de rétention d’étudiants et la qua-
important. Au cours des dernières années, un nombre lité de l’éducation. Au Congo, le taux de redoublement
significativement plus élevé de filles se sont inscrites dans moyen est l’un des plus élevés d’Afrique subsaharienne.
l’enseignement secondaire et supérieur, rendant la parité Le redoublement est important à tous les niveaux d’en-
entre les sexes également accessible à ces niveaux. En fait, seignement, mais surtout dans l’enseignement primaire.
en ce qui concerne l’accès à l’enseignement primaire (tant Au primaire, près d’un enfant congolais sur quatre
est un redoublant. Le taux de redoublement atteint
18,4 % dans le secondaire inférieur, et 17,2 % dans le
FIGURE 4.8 : Taux d’inscription par sexe et par secondaire supérieur. Ces taux élevés placent le Congo
niveau d’éducation, 2005 et 2011
parmi les pires pays d’Afrique subsaharienne — seul le
100
Burundi présente des taux de redoublement plus élevés
pour l’enseignement primaire et secondaire inférieur.
Concernant les taux de rétention, bien qu’une légère
Pourcentage
amélioration se soit produite, seuls 50 enfants congolais

50
inscrits en première année atteignent la sixième année
sans redoubler de classe (la dernière année du primaire),
et 23 seulement atteindront le niveau 10 (la dernière
0 année de l’enseignement secondaire inférieur). De plus,
Garçons Filles Garçons Filles Garçons Filles Garçons Filles étant donné que seulement 88 % d’entre eux terminent
Primaire 1er cycle sec. 2e cycle sec. 3e cycle
l’enseignement primaire, et que seuls 54,9 % achèvent
2005 2011 le niveau inférieur de l’éducation de base, de nombreux
Source : Auteurs, estimations calculées des données QUIBB 2005 et QUIBB
Congolais ne commencent jamais d’études supérieures.
2011. Le système d’éducation ne parvient toujours pas résoudre
FIGURE 4.9 : Pays d’ASS – Taux net d’inscription primaire et taux d’accès à l’enseignement supérieur
100%
Seychelles Gabon Rwanda Cap Vert
90% Angola Lesotho Botswana
Congo, Rep.
Taux net de scolarisation primaire
Zimbabwe Togo
Malawi Madagascar Sao Tomé-et-Principe
80% Namibie Cameroun
Swaziland Ghana
Guinée-Bissau Mozambique RDC Kenya
Côte d'Ivoire Libéria
70% RCA
Burundi Sierra Leone Zambia Ouganda
Guinée Équatoriale Soudan Nigéria
60% Comores Tanzanie Bénin Guinée
Mali
Niger Ethiopie
50% Gambie
Mauritanie Sénégal
Tchad Soudan du Sud
40%
Burkina Faso Érythrée
30%
–1% 1% 3% 5% 7% 9% 11% 13% 15%
Taux d'accès à l'enseignement supérieur
Source : Calculs des auteurs utilisant ECOM 2011 pour la Rép. du Congo. Et des enquêtes similaires des ménages dans d’autres pays : Bénin (2010), Burkina
Faso (2010), Burundi (2010), Cameroun (2011), Tchad (2011), Côte d’Ivoire (2011), Comores (2004), RDC (2010), Éthiopie (2011), Gabon (2011), Gambie (2010),
Ghana (2010), Guinée (2012), Kenya (2008), Lesotho (2011), Liberia (2010), Madagascar (2010), Malawi (2010), Mali (2010), Mauritanie (2008), Mozambique
(2009), Namibie (2010), Niger (2011), Nigeria (2010), Rwanda (2010), Sao T&P (2010), Sierra Leone (2011), Sénégal (2011), Afrique du Sud (2012), Sud Soudan
(2009), Soudan (2009), Swaziland (2010), Tanzanie (2010), Togo (2011), Ouganda (2010), et Zambie (2010) et Zimbabwe (2011).
FIGURE 4.10 : Taux de rétention par niveau d’éducation

100
92.24
90
80
70
Pourcentage
60
51.11
50
40
30
23.11
20
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16
Primaire 1er cycle sec. 2e cycle sec. Post secondaire
2005 2011
Source: Auteurs, estimations calculées à partir des données QUIBB 2005 et QUIBB 2011
le problème des nombreux redoublements, qui compar rapport à d’autres pays. La performance du Congo
biné aux abandons et à un faible taux de rétention, sont en classe cinq était légèrement inférieure à la moyenne
responsables du faible rendement du système éducatif des pays du PASEC en français, tandis que le pays est
congolais. Enfin, la qualité des enseignements, telle que légèrement au-dessus de la moyenne en mathématiques.
mesurée par les résultats d’apprentissage, reste un défi.
Les derniers résultats du Programme d’analyse des systèmes
éducatifs de la CONFEMEM20 (PASEC) (2007) consi- 20
CONFEMEM signifie Confédération des ministres de l’Éducation
dèrent le Congo comme un pays à faible rendement des États et gouvernements de la Francophonie.

4.2.2. Allocation budgétaire au secteur dépôt de munitions à Brazzaville, le poids de ces dépenses
de l’éducation d’éducation dans les dépenses totales est tombé à 7,8 %.
En termes nominaux, les dépenses totales réelles de l’édu-
L’éducation au Congo est essentiellement financée par cation sont passées de 107.256 millions FCFA en 2008 à
le budget public, bien qu’elle bénéficie également de 258.000 millions FCFA en 2013, soit une augmentation
partenaires externes et de contributions des ménages. globale de 84 %. En 2013, l’affectation dans le secteur
Le budget de fonctionnement comprend les salaires, les a grimpé à 12,9 %. Toutefois, ces chiffres sont encore
bourses d’études et d’apprentissage, tandis que le bud- inférieurs à la moyenne pour l’Afrique subsaharienne,
get de capital couvre principalement les infrastructures qui était de 20 % en 2011. Lorsqu’elles sont mesurées en
et l’équipement. L’entretien des biens d’équipement pourcentage du produit intérieur brut (PIB), les dépenses
n’est pas couvert. Certaines contributions des ménages en éducation ont augmenté de 2 % en 2008 à 2,8 % en
soutiennent les salaires des bénévoles, l’alimentation, 2012, et seraient passées à 5,1 % si le budget de 2013 a
certains meubles, l’entretien des écoles, et les frais d’exa- été intégralement exécuté, surpassant ainsi la moyenne
men. Le financement extérieur est axé principalement sur des pays de l’ASS de 3,9 % du PIB.
l’assistance technique et le soutien au développement des Jusqu’en 2012, une grande proportion du
infrastructures. Au cours de la période de 2008–2012, budget de l’éducation a été attribuée au MEPSA, en
la contribution du financement externe représentait ligne avec l’objectif d’atteindre les OMD en 2015.
environ 5 % du financement total pour le secteur de Une attention croissante à l’objectif de développer les
l’éducation. Bien qu’il n’y ait pas de subvention directe compétences nécessaires dans les secteurs de croissance
à destination de l’enseignement privé, les salaires des a conduit à une très importante augmentation de l’allo-
enseignants dans les écoles privées accréditées sont payés cation des crédits au METPFQE. Cela a fait suite à la
par le budget public. En 2011, ces enseignants représen- déclaration des chefs d’État qualifiant 2013 d’ « année
taient 20 % des enseignants des écoles primaires et 4 % de la formation qualifiante ». En conséquence, l’allo-
des enseignants du secondaire payés par l’État. cation du MEPSA a diminué, alors que l’allocation
En termes relatifs, le poids de ces dépenses d’édu- pour le METPFQE a doublé. En outre, jusqu’en 2012,
cation dans les dépenses publiques totales a fluctué de tant le METPFQE que le MES se sont vu allouer une
2008 à 2013 entre 7,8 et 12,9 %. En 2012, en raison de part croissante des dépenses de fonctionnement, tandis
la réponse à la catastrophe résultant de l’explosion d’un que le MEPSA a bénéficié d’une plus grande part des
TABLEAU 4.5 : Poids des dépenses réelles de l’éducation et des dépenses totales de dépenses dans le PIB au
cours de la période 2008–2013
2008 2009 2010 2011 2012 2013
Total des dépenses de fonctionnement et d’équipement 107 106 135 155 197 258
dans le domaine de l’éducation (milliards FCFA)
En pourcentage des dépenses publiques totales (%) 9,8 10,7 11,1 8,8 7,8 14,0
Fonctionnement 15,5 16,3 17,0 16,8 13,1 17,7
Équipements 2,2 5,0 5,0 3,8 4,2 10,7
En pourcentage du PIB 2,0 2,3 2,3 2,3 2,8 3,9
En FCFA par habitant 28,30 27,35 34,03 38,02 47,21 59,91
En US$ par habitant 63,2 57,9 68,7 80,6 92,5 121,3
Source : Estimations des auteurs basées sur les données FMI, République du Congo : Consultations Article IV-2012.
FIGURE 4.11 : Allocations budgétaires pour des faveur des investissements. Au cours de la période, les
secteurs choisis, 2008–2012 dépenses d’éducation en capital ont été multipliées par
60 cinq, alors que le total des dépenses d’investissement
50
publiques a été multiplié par 2,7. Les dépenses récur-
rentes dans l’éducation ont suivi la même tendance que
40
Pourcentage
l’ensemble des dépenses publiques de fonctionnement.

30 Dans l’ensemble, la part d’allocation des
20 dépenses publiques dans le secteur de l’éducation a
légèrement diminué à la suite d’une augmentation
10
de l’investissement dans les infrastructures écono-
0
Économie Défense Éducation Protection Santé miques, et le pays est toujours en retard par rapport
et sécurité sociale aux normes des pays à revenu moyen. Entre 2004 et
publique et habitat
2008 2009 2010
2007, la part moyenne de l’allocation budgétaire pour
le secteur de l’éducation a été de 10,8 %, plus élevée que
Source : MEFPPPI, loi des finances.
les 10,2 % de 2008 à 2013. En fait, au cours de cette
période de quatre ans, la part du budget au secteur de
l’éducation varie entre 12,4 % en 2004 et 9,8 % en 2007.
dépenses en capital. En 2013, 83 % du budget alloué au L’allocation budgétaire pour le secteur a augmenté à un
METPFQE était sur l’investissement. Toutefois, le pour- taux de croissance réel moyen de 24,2 % entre 2008 et
centage des dépenses d’investissement pour le budget du 2013, un taux supérieur à celui de la période 2004–2007
METPFQE pour 2014 est légèrement inférieur, mais (22,1 %). Cela s’explique par une hausse sensible du
toujours très élevé, d’environ 77 %. Si le budget pour budget gouvernemental, résultant d’une augmentation
2013 a été mis en œuvre comme prévu, les dépenses en des investissements dans les infrastructures économiques
capital dans l’éducation auraient été plus élevées que les (comme les routes, les ponts, les aéroports, les barrages,
dépenses récurrentes. etc.). En outre, la part de budget de l’éducation au
Entre 2008 et 2012 et en termes réels, le mon-
tant total des dépenses publiques dans l’éducation FIGURE 4.12 : Évolution des dépenses publiques et
a augmenté à un taux moyen de 11,4 %, le taux de des dépenses en éducation (courant
croissance des dépenses publiques totales pour la et investissement), 2008–2012
même période était de 17,9 %. Cela était en grande 600
partie le résultat d’un déséquilibre entre l’investissement 500
et l’allocation des dépenses récurrentes, fortement en
400
Pourcentage
300
200
TABLEAU 4.6 : Allocation intrasectorielle au cours
de la période 2008–2013 100
2008 2009 2010 2011 2012 2013 0

2008 2009 2010 2011 2012
MEPSA 61,3 65,3 61,6 56,2 61,5 49,0
Dépense d'investissement Dépense d'investissement
METPFQE 16,9 11,5 17,3 20,1 16,7 34,5 public en éducation
Dépense de fonctionnement Dépense de fonctionnement
MES 21,8 23,2 21,1 23,8 21,8 16,5 public en éducation
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Source : Estimations des auteurs provenant du MEFPPPI, exécution du
Source: MEFPPPI: Exécution du budget et autres données 2008–2012. budget et autres données, 2008–2012.

FIGURE 4.13 : Part des allocations budgétaires en En dépit des progrès satisfaisants réalisés, il y a
éducation dans le budget total de plusieurs défis importants à aborder pour continuer
certains pays, 2008–2011 à améliorer les taux d’exécution du budget dans le
21 secteur de l’éducation. Le nouveau code des marchés
18 publics ne semble pas encore avoir été pleinement pris
15 en compte et exige un dialogue entre les divers minis-
Pourcentage
12 tères. Tous les marchés publics d’un montant supérieur

à 1 milliard FCFA, quel que soit le ministère d’exécu-
9
tion, tombent sous la responsabilité de la Délégation
6
générale des grands travaux (DGGT). En 2012, les
3
projets gérés directement par la DGGT comptaient pour
0
Brésil Kenya Le Salvador Niger Ouganda Congo, Rep. 73 % de tous les projets au Congo. Cette centralisation
d’importants marchés publics peut conduire à un taux
Sources: PERs Récent et FMI.
d’exécution du budget d’investissement différent selon
les ministères. Pour une meilleure visibilité et dans le cas
de grands projets, les passations des marchés peuvent pré-
Congo est encore faible par rapport aux normes des céder d’autres marchés publics et donc, favoriser le taux
pays à revenu moyen. Avec environ 10 % des dotations d’exécution budgétaire d’un ministère par rapport aux
budgétaires, le Congo est derrière des pays tels que le autres. D’autres défis dans l’exécution des investissements
Kenya, le Salvador et le Brésil. publics ont trait à des questions telles que (i) les délais
de réaction de la trésorerie durant la phase de paiement ;
4.2.3. Taux d’exécution budgétaire (ii) un mécanisme décisionnel hautement centralisé au
dans le domaine de l’éducation niveau du ministre, et (iii) différentes procédures requises
par les financiers extérieurs. Il est à noter que des études
Le taux d’exécution consolidé du budget de l’éduca- de faisabilité et de viabilité ne sont pas souvent incluses
tion s’est nettement amélioré au cours des dernières dans le processus de prise de décision pour les investis-
années, tant pour les dépenses récurrentes que pour les sements, ce qui pose des risques pour leur viabilité.
dépenses d’investissement, bien que ces dernières sont Le taux d’exécution budgétaire varie entre
systématiquement plus basses que les précédentes. Le les trois ministères de l’Éducation. Le MES semble
taux d’exécution consolidé est passé de 89,9 % à 94,6 % devoir affronter des dépassements tant dans les dépenses
entre 2008 et 2012. S’il est vrai que le taux d’exécution récurrentes (5 % en 2012) que dans les dépenses d’in-
pour les dépenses d’investissement est inférieur à celui vestissement (14 % en 2011), bien que de façon plus
des dépenses récurrentes, il est important de noter que les significative dans ces dernières. Ceci suggère des pro-
dépenses d’investissement ont montré une amélioration blèmes de programmation des potentiels que le MES
remarquable. Le taux d’exécution des dépenses d’inves- doit aborder. Le taux d’exécution budgétaire le plus bas
tissement a augmenté entre 2008 et 2012, passant de figure dans le METPQE et le MEPSA, ainsi que dans les
39 % à 83,4 %. L’introduction d’un nouveau Code des dépenses d’investissement. En 2010, la dernière année
marchés publics en mai 2009 (révisé en 2011) et la mise pour laquelle on dispose de données sur la composition
en œuvre d’autres mesures dans le cadre du Programme des dépenses d’investissement, un taux d’exécution
de gestion des finances publiques (PFMP), telles que la inférieur était associé à la faible exécution des catégories
décentralisation de l’exécution budgétaire et l’introduc- suivantes : (i) l’élaboration d’études (seulement 37 %
tion d’un système informatisé dans la chaîne budgétaire, exécuté) et (ii) l’acquisition de biens d’équipement
semblent avoir porté de bons résultats. (64 %). Cela reflète peut-être une capacité limitée dans
FIGURE 4.14 : Taux d’exécution du budget du FIGURE 4.15 : Taux d’exécution du budget du
secteur de l’éducation secteur de l’éducation selon les pays
100 120
80 100
80
Pourcentage
Pourcentage
60
60
40
40
20
20
0 0
2004 2005 2006 2007 Brésil Kenya Le Salvador Niger Ouganda Congo, Rep.
Dépenses totales Dépenses de fonctionnement Investment spending
Source : RDP 2008. Sources : récente RDP et FMI.
la planification des ministères et dans la préparation des est passé de moins de 50 % sur la période 2004–2007
procédures d’appel d’offres. (figure 4.15) à environ 70 % sur la période 2008–2012.
Comparativement à 2004–2007, l’exécution Toutefois, le taux d’exécution des dépenses d’investis-
du budget dans le secteur de l’éducation s’est amé- sement est toujours instable, après avoir subi un coup
liorée. Toutefois, le taux d’exécution est demeuré faible dur en 2008. Enfin, la figure 4.16 montre que le pays
par rapport à la norme des pays à revenu intermédiaire. est en retard par rapport à de nombreux autres pays en
En moyenne, le taux d’exécution est passé de 85 % au développement qui ont réalisé une RDP ces dernières
cours de la période 2004–2007 à plus de 90 % sur la années. De nombreux pays en développement sont en
période d’étude. L’amélioration a touché à la fois les mesure d’atteindre un taux d’exécution de plus de 95 %.
dépenses courantes et les dépenses en capital. Le taux L’amélioration du taux d’investissement a radica-
d’exécution des dépenses courantes était en moyenne de lement changé de 2004 à 2005. Il est passé de moins
89 % au cours de la période précédente, alors qu’il s’éta- de 10 % en 2004 à environ 60 % en 2005. Certaines
blissait à plus de 100 % sur la période 2008–2012. En réformes entreprises depuis 2006 ont été fructueuses bien
outre, le taux d’exécution des dépenses d’investissement que d’autres, notamment la mise en œuvre du CDMT,
TABLEAU 4.7 : Taux d’exécution du budget (pourcentage) par ministère, 2008–2012

2008 2011 2012
Fonctionnement Investissement Total Fonctionnement Investissement Total Fonctionnement Investissement Total
Total 52,7 104,7 67,0 107,2 107,3 107,2 121,6 76,6 90,1
Budget
MEPSA 100,3 29,0 83,2 90,7 95,0 91,6 97,1 84,6 92,1
METPQE 124,8 87,7 113,1 104,1 79,1 91,0 107,3 72,7 91,7
MES 107,5 21,4 96,3 111,7 114,3 112,3 106,1 99,4 105,0
Total 104,9 39,0 89,9 97,2 91,6 95,6 100,9 83,4 94,6
Éducation
Source : MEFPPPI, exécution du budget et autres données, 2008–2012.

FIGURE 4.16 : Pourcentage d’enseignants formés et PTR dans l’école primaire selon les pays d’ASS, circa 2011
120
100
80.3
80
Pourcentage
60
40
44.4
20
0
Pays
Guinée-Bissau
Angola
Sénégal
Sao T&P
Ghana
Mali
Sierra Leone
Comores
Libéria
Ethiopie
RCA
Soudan
Bénin
Tchad
Gambie
Nigéria
Lesotho
Guinée
Swaziland
Malawi
Cameroun
Congo
Togo
Mozambique
Afrique du Sud
Érythrée
RDC
Cap Vert
Ouganda
Burkina Faso
Burundi
Madagascar
Rwanda
Tanzanie
Kenya
Niger
Namibie
Seychelles
Côte d'Ivoire
Botswana
Ile Maurice
Mauritanie
Source : Auteurs, estimations calculées à partir des données QUIBB 2005 et QUIBB 2011.
ont échoué en 2012 après que le pays a atteint le point Encadré 4.2: Efficacités interne et externe
d’achèvement au titre de l’initiative PPTE en 2010.
Il existe deux types d’aspects d’efficacité du système
d’éducation : l’efficacité interne et l’efficacité externe.
4.2.4. L’efficacité globale et l’efficacité L’efficacité interne d’un système d’éducation peut être
des investissements dans analysée de diverses façons. L’approche choisie dans cette
section est la plus largement utilisée et acceptée : elle peut
l’éducation être définie comme la capacité d’un système d’éducation à
sensibiliser le plus grand nombre d’étudiants dans une très
Efficacité interne courte période de temps, et avec le moins de ressources
Au Congo un gain d’efficacité pourrait être réalisé financières et humaines possible. Les indicateurs/aspects
suivants sont utilisés dans l’analyse de l’efficacité interne : (i)
sur la qualité de la prestation de services. Ceux-ci
la fréquence de redoublement ; (ii) l’abandon ou le taux de
doivent se concentrer sur une amélioration générale de rétention ; (iii) la survie ou les taux d’achèvement par niveau
la qualité de la prestation de services. Pour cela, il serait d’éducation ; (iv) la qualité de l’éducation ; et (v) l’utilisation
utile d’augmenter le nombre d’enseignants de qualité, des ressources (élève-enseignant, ratio manuels-étudiant, et
l’administration de bourses d’études).
de diminuer le rapport entre le personnel administratif
L’efficacité externe du système fournit une perspective des
et le personnel enseignant, de faire un meilleur usage du avantages sociaux et privés générés par l’éducation, ainsi que
temps d’enseignement, de séparer la fonction d’appren- les autres intermédiaires aux avantages de l’éducation qui
tissage des autres fonctions, et d’améliorer la planification peuvent conduire à une meilleure condition sociale et un taux
de rentabilité économique. Afin de fournir des indications sur
de la répartition des ressources humaines. En outre, il l’efficacité externe du système éducatif congolais, un modèle de
semble indispensable d’aborder la question de la qualité régression a été utilisé pour estimer l’augmentation de revenus
d’enseignement et de faire des progrès dans la rétention associés aux années supplémentaires de niveaux d’études.
et les taux de répétition, ainsi que dans les taux de décro- Une régression logistique a été utilisée pour estimer le rôle
des études dans le choix d’un travail, basé sur la sécurité et le
chage. La collecte et l’analyse des données relatives aux différentiel de rendement. De plus, étant donné que le niveau
facteurs d’inefficacité sont également nécessaires afin de de scolarité est un déterminant important de la pauvreté dans
mieux identifier toutes les sources d’inefficacité et d’agir les pays en développement, une estimation de l’incidence
de la pauvreté par niveau d’éducation pour l’âge de travail a
en conséquence.
également été effectuée.
Bien que le Congo ait augmenté ses fonds
Source: HD PER de la République du Congo.
alloués à l’éducation, la rétention des élèves reste
très basse et n’a pratiquement pas évolué entre 2005 les facteurs clés de la qualité de l’enseignement et de
et 2011. La rétention est un facteur clé de l’ineffica- l’apprentissage, les étudiants rapportent une mauvaise
cité. Le taux élevé de redoublement est très coûteux. répartition des enseignements, ainsi que des problèmes
En 2011, le redoublement a coûté au Congo environ de classes surpeuplées, un manque de fournitures sco-
0,6 % de son PIB, soit près de 21 % des dépenses laires et des soucis d’absentéisme chez les enseignants. Le
annuelles actuelles consacrées à l’éducation (aux prix fait qu’il n’existe pas de grands changements dans la per-
de 2011). Le décrochage scolaire a des implications ception des étudiants entre 2005 et 2011, peut indiquer
très importantes sur les dépenses publiques et sur le une lenteur dans les éventuels changements concernant
revenu des ménages. L’actuel taux de décrochage au l’amélioration des principaux facteurs d’efficacité comme
Congo (7 %, soit deux points de pourcentage de moins la répartition et la qualité des enseignants.
qu’en 2005) implique un coût d’opportunité de 3,3 % En ce qui concerne la part d’enseignants quali-
du PIB, et représente 10 % du total des dépenses de fiés et le ratio élèves-enseignant (REE), le Congo se
consommation des ménages. Des améliorations ont situe au milieu des pays d’Afrique subsaharienne, se
eu lieu en ce qui concerne la réduction du nombre de comparant avantageusement avec des pays comme le
décrocheurs, mais les taux de redoublement demeurent Cameroun et le Togo. Le REE et la part d’enseignants
obstinément élevés entre 2005 et 2011, atteignant plus qualifiés sont deux indicateurs qui peuvent être utilisés
de 20 % dans l’enseignement primaire. En moyenne, et pour mesurer l’efficacité dans l’utilisation des ressources
au niveau national, il faut 7,4 années de scolarité à un et la qualité de la prestation de services. Le REE est un
enfant congolais pour terminer 6 ans d’enseignement indicateur important dans la planification de l’éducation,
primaire et 4 ans pour terminer 3 années d’enseigne- et un faible REE peut donner à un élève une meilleure
ment secondaire supérieur. Des gains en efficience chance de contact avec l’enseignant, et garantir à l’élève
peuvent être réalisés dans ce domaine. un enseignement et un apprentissage de meilleure qua-
Plus d’enfants congolais achèvent l’éducation lité. Toutefois, un faible REE augmente aussi les coûts
primaire, mais la qualité reste un problème. Bien unitaires, puisque les salaires des enseignants représentent
que le taux d’achèvement dans l’enseignement primaire une proportion importante du coût total de la scolarité.
ait augmenté de 88 %, le Congo est un pays avec un En 2011, le REE pour l’école primaire au Congo était de
faible rendement parmi les pays PASEC, et tout indique 44 pour 1. Dans la même année, la part des instituteurs
que la qualité peut baisser avec le niveau d’études formés était de 80 %.
dans l’enseignement primaire. Toutefois, d’importants Cependant, le ratio enseignant-personnel admi-
investissements ont été réalisés pour améliorer la dis- nistratif est très élevé au Congo. Il s’agit là d’un autre
ponibilité d’intrants de qualité tels que des manuels facteur d’inefficacité dans la répartition des ressources
scolaires — près de 3 millions de manuels de français humaines dans le système éducatif. Le nombre excessif
et de mathématiques ont été distribués entre 2007 et de personnel administratif suggère que le système d’éduca-
2012. Par ailleurs, certaines initiatives ont vu le jour en tion est utilisé comme un tampon de l’emploi, impliquant
matière de formation des enseignants, avec plus de 9 000 un lourd fardeau financier qui pourrait être réaffecté à
enseignants ayant bénéficié d’une formation continue d’autres intrants nécessaires. Comme les renseignements
au cours de la même période. budgétaires fournis par le ministère des Finances ne font
Néanmoins, bien que beaucoup se plaignent des pas de distinction entre la rémunération des enseignants
classes surpeuplées, la plupart des étudiants semblent et celles des autres employés, il n’est pas possible de cal-
satisfaits de leur école. En fait, le degré de satisfaction culer les incidences financières connexes. Par ailleurs, la
des étudiants est élevé tant pour l’enseignement primaire fonction enseignante est souvent exécutée en collabo-
que secondaire inférieur, et il a légèrement augmenté ration avec d’autres fonctions. En effet, les statistiques
entre 2005 et 2011. Néanmoins, en ce qui concerne du MEPSA révèlent l’accumulation fonctionnelle du

FIGURE 4.17 : Niveau de scolarité de la main- Efficacité externe
d’œuvre, 2005 et 2011 De 2005 à 2011, le bilan des dépenses du gou-
40 vernement en matière d’efficacité de l’éducation
35 a été mitigé. D’une part, elles ont été efficaces car
30 elles ont permis d’augmenter la qualité d’éducation
Pourcentage
25 de la main-d’œuvre et de réduire le taux de chômage

20 des personnes ayant un niveau d’études supérieures.
15 D’autre part, elles se sont avérées inefficaces puisque
10 le taux de rendement de l’éducation a diminué. Dans
5 l’ensemble, en utilisant une analyse frontière d’effi-
0
cience, on constate que les dépenses d’éducation au
Aucune
éducation
Primaire
incomplet
Primaire
complété
1er cycle du
secondaire
2e cycle du
secondaire
ETFP
Éducation
supérieure
Congo sont bien fermées à la frontière d’efficience
(figure 4.18). En fait, lorsque le taux de scolarisation
2005 2011 primaire est considéré comme le résultat du secteur de
Source : Auteurs, estimations calculées à partir des données du QUIBB 2005 l’éducation, on trouve qu’avec le niveau des dépenses
et QUIBB 2011.
effectuées par le gouvernement congolais au cours de
la période 2008–2013, le taux de scolarisation ajusté
aurait dû être de 91 % comparé à 87 %.
personnel scolaire — le personnel administratif enseigne Pendant cette période, bien que le niveau de
parfois (21 % du personnel enseignant au primaire et scolarité des personnes en âge de travailler21 fût dans
6,7 % au collège), tout comme certains directeurs d’école l’ensemble faible, le pourcentage de celles ayant un
(10,8 % du total des enseignants dans le primaire). diplôme d’enseignement supérieur a augmenté. Le
Les incidences financières de ces fonctions pourcentage des Congolais ayant terminé l’enseignement
qui se chevauchent ne sont pas claires, étant donné post-primaire est faible, indiquant que sur une certaine
le niveau d’agrégation de l’information émanant durée, le système n’a pas favorisé le passage d’un cycle
du ministère des Finances. En fait, il y a peut-être
d’autres sources d’inefficacité pour lesquelles aucune
information n’est disponible. Le dernier recensement de FIGURE 4.18 : Frontière d’efficience en éducation,
l’enseignement primaire remonte à 2008 ; à l’époque il 2008–2013
Taux de scolarisation net ajusté, primaire
a permis d’identifier 5 148 enseignants « fictifs », dont 100
les salaires ont été gelés, et 1 672 agents administratifs

(% des enfants à l'âge de la
80
scolarisation primaire)
« fictifs » dont les salaires ont également été suspendus.

En outre, 2 253 employés d’autres ministères étaient 60
identifiés sous le budget du MEPSA. Toutefois, aucun
40
suivi des évaluations n’a été fait, tout comme aucune
information claire n’a été recueillie sur les bénévoles 20
actuellement présents dans le système. De la même
0
façon, aucun détail n’est donné sur le personnel rému- 0 5000 10000 15000 20000 25000
néré par le METPFQE et le MES. Ceci est pourtant Dépenses publiques par étudiants, primaire (US$ courant)
nécessaire étant donné que les dépenses du personnel Source : calculs des auteurs basés sur des données WDI.
pour les deux ministères sont très élevées et constituent Note : Le Congo est représenté par le point rouge.
l’un des facteurs clés pour les coûts unitaires du TVET
et de l’enseignement supérieur. 21
L’âge de travailler est fixé entre 15 et 64 ans.
FIGURE 4.19 : Taux de chômage par niveau informel. Quant aux Congolais hautement scolarisés,
d’éducation, 2005–2011 ils trouvent des emplois dans le secteur public. Ce sont
30 les Congolais de niveau intermédiaire (enseignement
25
secondaire) qui estiment qu’il est plus difficile de trouver
des emplois salariés. Cependant, un certain progrès a
20
Pourcentage
été réalisé : en effet, le taux de chômage des Congolais

15 avec un diplôme d’enseignement secondaire est passé
10 de 25 % à 12 %.
Les taux rentabilité de l’éducation au Congo
5
sont élevés ; ils ont diminué de 2005 à 2011, mais
0
le niveau d’éducation a été le principal facteur justi-
Aucune éducation
Primaire incomplet
Primaire complété
1er cycle
du secondaire
2e cycle
du secondaire
ETFP
Éducation supérieure
Total
fiant l’augmentation de la rémunération au cours de
cette période. Par ailleurs, plus le niveau d’éducation
est élevé, plus la probabilité d’être salariés augmente.
Au cours de la période, l’éducation était responsable du
2005 2011
changement de revenu annuel moyen de 91 %, tandis
Source : Auteurs, estimations calculées à partir des données du QUIBB 2005
et QUIBB 2011. que des facteurs liés au marché du travail n’ont contribué
que pour 35 %. Les rendements les plus élevés résultent
d’un diplôme d’enseignement et de l’EFTP ; cette ten-
à l’autre. En outre, les hommes sont plus susceptibles dance est commune pour les hommes et les femmes
d’atteindre des niveaux de scolarité plus élevés que les bien que les taux soient légèrement plus faibles pour
femmes : 4,6 % des hommes ont terminé l’enseigne- ces derniers. Le rôle de l’éducation dans l’augmentation
ment secondaire contre 3,7 % des femmes et 7,9 % des des revenus a été plus important en 2011 qu’en 2005.
hommes ont terminé l’enseignement supérieur contre Le cycle primaire qu’il soit complet ou non produit des
5,6 % de femmes. Le pourcentage des femmes sans taux de rendement beaucoup plus faibles que tout autre
instruction est plus de deux fois supérieur à celui des niveau d’éducation. Obtenir un diplôme d’enseignement
hommes (11,3 % contre 4,9 %). Cette différence est secondaire supérieur ou d’enseignement supérieur est
plus large dans les zones rurales, où une femme sur cinq plus important pour les femmes que pour les hommes.
n’a aucune instruction.22 Le profil d’emploi varie selon le niveau d’éducation ; de
Entre 2005 et 2011, le chômage a diminué pour fait, ceux ayant un diplôme d’enseignement supérieur
tous les niveaux de l’enseignement, mais surtout obtiennent essentiellement des emplois bien rémunérés
pour l’enseignement secondaire et supérieur. Étant et gagnent plus que les autres. En 2011, 80 % de ceux
donné la forte participation du secteur informel à l’éco- ayant un diplôme d’enseignement supérieur ont occupé
nomie congolaise, les chiffres du chômage doivent être des emplois salariés contre 55 %, 56 %, 36 %, 21 %,
interprétés avec prudence. Le faible taux global de chô- 14 %, et 10 %, pour ceux qui avaient respectivement
mage de 8 % masque le fait que plus de six Congolais en un diplôme de TVET, secondaire, secondaire inférieur,
âge de travailler sur dix gagnent leur vie dans le secteur d’enseignement primaire, d’enseignement primaire
informel. Le secteur formel est largement circonscrit au incomplet, et aucune éducation.
secteur public ; le secteur privé formel est très limité.
Cela peut expliquer le faible taux de chômage chez les
22
Congolais en âge de travailler dont le niveau d’études Les données de l’Enquête démographique et de santé de 2011–
2012 ont été utilisées pour cette analyse. Le niveau de scolarité est
est très limité : la plupart d’entre eux ne disposent pas mesuré dans cette enquête par le pourcentage de la population qui
d’emplois salariés et gagnent leur vie dans le secteur a atteint un certain niveau d’éducation.

FIGURE 4.20 : Taux de rendement par niveau d’éducation, national et féminin, 2005–2011
200
184 176
175
164 163
160 146
132
125
Pourcentage
120
100 97 106
89
80 76
66 70
58
44 40 87
40 28
9 3 15
3
0
Primaire
incomplet
Primaire
complété
1er cycle du
secondaire
2e cycle du
secondaire
ETFP
Éducation
supérieure
Primaire
incomplet
Primaire
complété
1er cycle du
secondaire
2e cycle du
secondaire
ETFP
Éducation
supérieure
National Femme
2005 2011
Source : Estimations basées sur le QUIBB 2005 et 2011.
4.2.5. Dépenses en faveur de Les enfants des ménages les plus pauvres bénéficient
l’éducation et de l’équité moins de l’enseignement post-primaire que les enfants
issus de ménages aisés. Il convient également de noter
Le système d’éducation est en faveur des plus déshé- que, comme indiqué ci-dessus, l’enseignement primaire
rités dans l’enseignement primaire. Dans le système est gratuit au Congo depuis 2007, ce qui pourrait avoir
post-éducation de base, il se tourne essentiellement contribué à l’augmentation de la part de l’inscription
vers les plus aisés, contribuant à un cycle intergéné- primaire des enfants issus des familles les plus pauvres,
rationnel de pauvreté parmi les Congolais. Plusieurs de 22,8 % à 26,8 % entre 2005 et 2011.
facteurs expliquent les disparités de niveau scolaire parmi L’enseignement post-primaire pose un impor-
les jeunes et les Congolais en âge de travailler : les dispa- tant fardeau financier sur les ménages ; les enfants
rités urbaines et rurales, les différences régionales mais qui y sont scolarisés sont donc pour la plupart issus
surtout les disparités de revenus. L’éducation au Congo de quintiles à revenu élevé. Par exemple, en 2011, seu-
est un facteur fondamental de réduction de la pauvreté lement 3,8 % des étudiants du secondaire, et de 0,3 %
mais les dépenses en faveur de l’éducation ont échoué de l’enseignement supérieur étaient issus de ménages des
à valoriser ce rôle. quintiles le plus pauvres, alors que 27,5 % des étudiants
La population en âge de fréquenter l’école du secondaire et 56,8 % de l’enseignement supérieur
primaire et scolarisée au niveau primaire diminue venaient des quintiles les plus riches (figure 4.21). Par
apparemment en fonction de la richesse du quintile. rapport à 2005, la part des enfants issus des familles les
Cela signifie que plus d’enfants de ménages pauvres que
de ménages riches sont inscrits à l’école et bénéficient 23
Il y a plusieurs raisons pour lesquelles les ménages pauvres sont
des dépenses publiques au niveau primaire. 23 Dans associés à un grand nombre d’enfants: (i) les personnes plus instruites
ont des taux de fécondité plus faibles et moins la prévalence de la
les niveaux post-primaires, bien que les chiffres de la pauvreté ; (ii) les enfants contribuent à la production des ménages
population montrent des différences très mineures (à à mesure qu’ils grandissent, et le niveau de la pauvreté du ménage
l’exception des quintiles des plus riches, où il y a moins diminue avec l’augmentation des membres du ménage qui travaillent;
et (iii) dans les zones rurales où les taux de pauvreté sont élevés, les
d’enfants d’âge scolaire primaire), les chiffres d’inscrip- gens ont moins d’accès aux services de santé et moins de pratique
tion montrent clairement une inversion de la tendance. des méthodes de planification familiale.
FIGURE 4.21 : Répartition des étudiants inscrits et de la population d’âge scolaire par quintile
60 56.8
50
43.5
40 37.6
Pourcentage
34.5
32.0
30 26.8 27.5
22.8 23.1
19.9
20
14.6 16.1 13.3
15.8
11.4
10 6.2 6.4
3.8
1.1 3.8
0
Préscolaire Primaire 1er cycle sec. 2e cycle sec. Éduc. Préscolaire Primaire 1er cycle sec. 2e cycle sec. Éduc.
Supérieure Supérieure
2005 2011
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
Source: Estimations basées sur la QUIBB 2011.
plus pauvres inscrits dans l’enseignement post-primaire riche en a reçu 16 % (4 % de moins que la proportion
a diminué. Cela implique que les dépenses gouverne- de la population du quintile). Pour l’éducation de base,
mentales sur l’éducation post-primaire profitent princi- cependant, la situation est différente avec 22 % du bud-
palement aux ménages les plus fortunés. get alloué à l’enseignement supérieur et les dépenses par
Les dépenses publiques dans l’enseignement étudiant 12 fois plus élevé que pour tout autre niveau.
primaire ont été en faveur des plus défavorisés, tandis Par rapport à 2005, l’avantage pour les ménages les plus
que les dépenses dans l’éducation post-basique ont pauvres a diminué, même dans l’enseignement primaire,
surtout bénéficié aux plus aisés. En 2011, le quintile et augmenté pour les ménages les plus riches.
le plus pauvre a reçu 21,1 % des prestations publiques Les bénéfices des dépenses publiques à la fois
allouées à l’école primaire (juste un peu au-dessus de la sur l’enseignement primaire et secondaire inférieur
part de la population du quintile), tandis que le plus étaient relativement plus partiaux envers les pauvres
FIGURE 4.22 : Analyse de l’incidence des retombées des dépenses publiques pour l’éducation, 2011
70
62
60
50 46
Pourcentage
40 37
31
30 26
24 23.9 25 23 25
19 2022 21.2 19 21
20 16 17.3 16 17.8
18
12 12.3
10 7.8 7.2
3.6 3.6 4.2
0.5
0
Préscolaire Primaire 1er cycle sec. 2e cycle sec. Éduc. Préscolaire Primaire 1er cycle sec. 2e cycle sec. Éduc.
Supérieure Supérieure
2005 2011
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
Source : Estimations basées sur le QUIBB 2011.

FIGURE 4.23 : Courbe de Lorenz pour les dépenses 4.2.6. Recommandations
de consommation des ménages et
les dépenses publiques consacrées En conclusion de cette section, nous proposons que
à l’éducation par niveau le gouvernement prenne les mesures suivantes pour
100% atteindre son objectif dans le secteur de l’éducation et
90% rendre ses dépenses efficaces.
80% Reprioritiser et améliorer l’efficacité dotationnelle
70% et opérationnelle du budget du secteur de l’éducation.
60% En fait, il y a lieu de revoir l’attribution d’investissements
50% pour le METPQE. Un compromis peut être envisagé
40%
avec l’enseignement secondaire, pour lequel très peu
30%
de financements sont actuellement alloués, et surtout
20%
pour financer les dépenses récurrentes. En outre, compte
10%
tenu du poids des bourses dans les dépenses globales du
0%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% MES et les dépassements récurrents, il est nécessaire de
Équité parfaite Consommation Préscolaire Primaire reconsidérer la répartition des fonds entre les catégories
1er cycle sec. 2e cycle sec. ETFP Éduc. Supérieure de dépenses dans le budget du MES.
Source : Estimations basées sur le QUIBB 2005 et QUIBB 2011. Aligner les allocations budgétaires consacrées
aux objectifs stratégiques d’éducation. Bien que tous
les objectifs stratégiques d’éducation soient fondamen-
taux pour le développement du secteur, il sera important
que ne l’était la répartition des revenus. En d’autres de mieux aligner les allocations budgétaires avec de tels
termes, les dépenses à ces deux niveaux de l’éducation objectifs, fondés sur une planification stratégique et une
ont été relativement plus équitables que les revenus ; bonne compréhension du rôle des fonds publics pour les
l’incidence de la prestation des dépenses publiques sur domaines clés de développement.
chacun ces deux niveaux était au-dessus de la courbe Créer les conditions pour la mise en œuvre
de la concentration de consommation. Les dépenses de partenariats durables avec le secteur privé. Il y
publiques consacrées à l’enseignement primaire ont été a nécessité pour le secteur public, par l’entremise du
progressives, tandis que les dépenses en matière d’ensei- MES et du METPQE, de créer les conditions permet-
gnement secondaire inférieur ont toujours été progres- tant d’instaurer des partenariats durables avec le secteur
sives, quoiqu’à un degré moindre qu’au primaire, mais privé. Ces partenariats fourniraient une aide technique
n’étaient pas en faveur des plus défavorisés, comme ce et financière aux établissements éducatifs, et contribue-
fut le cas pour l’éducation de base. raient de manière décisive à la réalisation des objectifs
Les dépenses globales dans le domaine de de ce secteur stratégique.
l’éducation favorisent les ménages les plus aisés ; Comprendre les causes sous-jacentes au nombre
cependant, la répartition des ressources à l’éduca- important de redoublements, et créer les conditions
tion par niveaux d’éducation a clairement différents pour conserver les étudiants dans des niveaux de
schémas. Environ 32 % du total des avantages d’édu- scolarité plus élevés que le primaire. Le redoublement
cation s’accumulent pour le quintile le plus pauvre, et l’abandon sont des sources systémiques d’inefficacité
par rapport à 10 % pour le plus riche. Alors que dans dans le système éducatif congolais. Bien que pratique-
l’enseignement primaire et secondaire des avantages ment tous les enfants congolais en âge scolaire sont
sont progressifs, dans l’enseignement supérieur ils sont inscrits à l’école primaire, seulement près de la moitié
régressifs. d’entre eux achèvent ce niveau et moins d’un quart
FIGURE 4.24 : Avantages d’éducation par niveau
75
65
55
45
35
25
15
5
(5)
Le plus pauvre
Pauvre
Riche
Le plus riche
Le plus pauvre
Pauvre
Riche
Le plus riche
Le plus pauvre
Pauvre
Riche
Le plus riche
Intermédiaire
Intermédiaire
Intermédiaire
Préscolaire Primaire 1er cycle secondaire
65
55
45
35
25
15
5
(5)
Le plus pauvre
Pauvre
Riche
Le plus riche
Le plus pauvre
Pauvre
Riche
Le plus riche
Le plus pauvre
Pauvre
Riche
Le plus riche
Intermédiaire
Intermédiaire
Intermédiaire
2e cycle secondaire ETFP Éducation supérieure
2005 2011
Source : Estimations basées sur le QUIBB 2005 et QUIBB 2011.
achèvent le secondaire inférieur. Très peu de ces élèves dans l’enseignement primaire indiquent de possibles
atteignent l’enseignement supérieur. Ce schéma de réten- sources d’inefficacité d’origine systémique autour des
tion a des coûts élevés pour le système, pour les familles, ressources humaines dans le secteur. En outre, le dernier
et pour le marché du travail congolais. recensement des enseignants a indiqué un grand nombre
Comprendre le profil et la répartition des res- d’emplois fictifs dans ce secteur.
sources humaines au-delà de la simple connaissance Créer les conditions nécessaires pour amélio-
des ratios enseignant-élèves afin de permettre la défi- rer l’équité dans l’éducation. Il est urgent de créer les
nition de politiques claires susceptibles de corriger les conditions pour améliorer l’équité dans l’éducation. Les
inefficacités existantes. Bien qu’il n’y ait pas suffisam- dépenses publiques au Congo sont pro-défavorisés dans
ment de données pour permettre une compréhension l’enseignement primaire, régressives en post-éducation
détaillée de la répartition des ressources humaines, le de base, et, dans l’ensemble, favorisent les plus aisés :
ratio élevé personnel administratif-personnel ensei- en l’état actuel des choses, le système éducatif congolais
gnant, et la preuve que de nombreux parents continuent ne contribue pas à améliorer l’équité dans l’accès et le
à payer des frais pour couvrir les salaires de bénévoles niveau de scolarité.

4.3. Revue des dépenses publiques Alors que le revenu en dollars international par habitant
dans le secteur de la santé du Congo figure parmi les plus élevés d’Afrique subsaha-
rienne, la part des ressources de l’économie consacrée au
Au Congo, l’amélioration des conditions sanitaires secteur de la santé se trouve parmi les plus basses, et c’est
de la population est considérée comme fondamentale aussi le cas de la part des dépenses publiques consacrées
dans la réalisation des résultats de la réduction de la à la santé. En outre, le taux d’exécution budgétaire du
pauvreté et la croissance économique. Cela est clair ministère de la santé et de la population (MSP) a été
dans le PND 2012–16. Le PND et le PNDS24 (actuelle- instable au cours de la période 2008–2012, avec tou-
ment en cours de mise à jour) définissent les principaux tefois une tendance à la hausse au cours des dernières
domaines d’intervention dans le secteur. La priorité est années. En 2008 et 2010, le taux d’exécution du budget
accordée à la réalisation des Objectifs du Millénaire pour de la santé était de moins de 80 %. En 2009, seulement
le développement (OMD) dans le domaine de la santé, 42,7 % du budget ont été exécutés. L’année 2011 a vu
notamment la mortalité infantile, la santé maternelle, la le plus haut niveau d’exécution (90 %). Le taux d’exé-
lutte contre le VIH, le paludisme et d’autres maladies cution du MSP a été inférieur à celui de l’ensemble de
infectieuses. Une attention importante est également l’exécution budgétaire du gouvernement, qui était en
accordée au renforcement général du système de santé moyenne de 93,4 % sur la période 2009–2012, avec un
en termes de gouvernance. creux à 83,9 % en 2012.
De 2008 à 2012, une attention accrue a été En outre, le faible taux d’utilisation des lits
accordée au secteur de la santé dans le budget natio- dans des hôpitaux de base et l’utilisation limitée des
nal. Cependant, les dépenses de santé publique services en général, suggèrent des problèmes d’effica-
restent faibles et la dépendance sur les dépenses des cité dans le système. Certains éléments prouvent une
ménages est très élevée. En fait, les dépenses réelles relation positive entre les dépenses du secteur public
de santé du gouvernement ont augmenté depuis 2009, par habitant et les indicateurs de rendement du système
tant en termes absolus qu’en part de PIB. Toutefois, en de santé, tels que le nombre des visites aux établisse-
2009 et 2010, le Congo a consacré relativement peu ments publics de santé, l’utilisation de contraceptifs et
de ressources au secteur de la santé. Conformément le pourcentage des femmes ayant bénéficié des soins
à l’étude sur la Loi nationale sur la santé, en 2009 le prénataux et pris des médicaments antipaludiques pen-
financement des dépenses gouvernementales de santé à dant la grossesse. Cela semble suggérer que les services
destination des ménages a été réparti de façon presque se trouvent là où ils sont le plus nécessaires. Cependant,
égale ; en 2010 il a augmenté en termes relatifs, pour cette relation positive ne se vérifie pas pour tous les
atteindre 57 % du financement total des services de résultats de santé. Les ressources limitées disponibles
santé. La forte dépendance à l’égard des dépenses de au Congo ne sont pas distribuées uniformément dans
ménages résulte en grande partie du fait que tous les l’ensemble du pays. Cela contribue à des inégalités
fournisseurs publics manquent de ressources budgé- dans l’accès aux soins entre les différentes populations.
taires pour acheter des médicaments et autres fourni- Le prix excessif des services semble créer une barrière
tures médicales. pour les ménages les plus pauvres et ceux qui vivent
En conclusion, l’allocation, insuffisante pour dans les zones rurales. En outre, étant donné que les
atteindre l’objectif du secteur, et la faible capacité à dépenses du gouvernement dans le domaine de la santé
exécuter le budget sont des questions essentielles dans ne changent pas trop à travers le quintile, cette dépense
le secteur de la santé. L’allocation totale du budget de est équitable. Toutefois, il existe une possibilité réelle
santé du Congo en proportion du PIB, tout comme le que les ménages dans les quintiles les plus pauvres
pourcentage du budget total de l’État consacré à la santé,
est très faible par rapport au revenu par habitant du pays. 24
Plan national de développement sanitaire.
n’aient pas accès à tous les services et les médicaments 4.3.1. Contexte du secteur de la santé
dont ils auraient besoin du fait d’un manque de res-
sources financières. Lorsqu’interrogés sur leur niveau Le secteur de la santé du Congo est guidé par un
de satisfaction à l’égard des services reçus dans les ins- ensemble d’objectifs clairement définis, alignés avec les
tallations sanitaires, le problème le plus fréquemment OMD et se concentrant sur l’amélioration de la pres-
identifié par les pauvres est le coût excessif des services. tation des services. Le secteur est décentralisé à trois
Ce problème semble s’être intensifié pour les quintiles niveaux principaux, et utilise un système d’aiguillage.
les plus bas entre 2005 et 2011. Le secteur privé joue un rôle important dans la presta-
De nombreux défis restent à relever dans le tion des services de soins mais d’importants défis restent
budget du gouvernement et les dépenses en matière associés à celle-ci : (i) un manque de réglementation,
de santé. Par exemple : selon divers intervenants, (ii) un lourd processus d’inscription, et (iii) peu de
la formulation du budget du gouvernement pour la mécanismes de contrôle de qualité concernant l’achat de
santé est un processus hautement centralisé. Cette médicaments. Un autre problème se situe au niveau des
gestion très centralisée des ressources publiques pour fournisseurs de santé publique, car ils se passent souvent
la santé ne favorise pas l’efficacité des dépenses des de COMEG et s’approvisionnent directement auprès de
bénéficiaires au niveau périphérique. En outre, la for- fournisseurs privés à des prix plus bas. La dernière EDSC
mulation gouvernementale du budget pour la santé 2011–12 a révélé une tendance positive des principaux
manque de transparence et les critères budgétaires sont indicateurs donnant l’état du secteur de la santé dans le
basiques. L’exécution du budget demeure un défi : car pays. Les dernières estimations indiquent que le Congo
il reste des problèmes dans la passation des marchés et a réalisé des gains considérables en ce qui concerne l’état
le décaissement. de la santé publique. Les tendances positives illustrées
Les principales recommandations pour amé- par les données les plus récentes sont certainement un
liorer l’efficacité des dépenses publiques dans le bon signe et ne peuvent pas être négligées.
secteur de la santé sont les suivantes : i) accroître
les ressources allouées au secteur de la santé, avec un Objectifs du système de santé
accent sur la prestation de services de santé de base ; Les objectifs de la Politique nationale en matière
ii) améliorer le processus d’élaboration du budget en de santé (NHS) adoptés en 2003 sont les suivants :
élaborant un calendrier clair qui définit les responsabi- (i) promouvoir la santé des Congolais, (ii) garantir
lités de chaque acteur impliqué dans la préparation du à la population l’accès à des services de santé de
budget ; iii) renforcer les liens entre les objectifs straté- qualité et, (iii) renforcer la capacité nationale de
giques du secteur et les cibles en matière de dépenses et gestion du système de santé. Deux Plans nationaux
suivre de près les progrès accomplis ; iv) créer la base de développement sanitaire (PNDS) ont depuis été
d’une approche de budgétisation programmatique en publiés pour se traduire en mesures réalisables de ces
renforçant les préalables d’un CDMT ; iv) préparer une objectifs. Avec le soutien de partenaires au dévelop-
liste des dépenses visant la réduction de la pauvreté, pement, le gouvernement a créé et mis en œuvre le
à protéger en cas de pénurie soudaine, et suivre son plus récent PNDS entre 2007 et 2011, avec l’objectif
exécution sur une base trimestrielle ; et v) renforcer la d’atteindre les OMD, dans l’optique de mettre en
gestion des ressources humaines, les capacités dans les œuvre la vision du chef de l’État, connue sous le nom
processus budgétaires ainsi que la gestion des dépenses de « Nouvelle Espérance ». Ce plan, qui est en cours de
par le biais d’une assistance technique. Cette section mise à jour, vise à améliorer la performance du système
est adaptée du chapitre 2 de la Revue du secteur de santé afin de réduire le fardeau de morbidité et de
social au Congo (voir la Banque mondiale (2014, mortalité, de promouvoir la santé par le renforcement
a) pour plus de détails). des soins et des services à l’échelon du district, des

hôpitaux généraux, des services d’appui spécialisés, et Organisation du système de santé du
de renforcer les capacités institutionnelles et la coor- gouvernement
dination du partenariat. Le système de santé du gouvernement au Congo est
Les priorités spécifiques pour le secteur de la officiellement décentralisé et comprend trois niveaux
santé ont également été identifiées dans les PND hiérarchiques : (i) le niveau central, (ii) le niveau dépar-
2012–2016 et seront probablement la base pour la temental, et (iii) et le niveau périphérique et opérationnel
version révisée du PNDS. Elles comprennent : (i) une (figure 4.25). Le niveau central est stratégique et norma-
amélioration de la gouvernance et une réorientation de tif : il est responsable de la planification du système de
ce secteur ; (ii) une amélioration de l’accès à des services santé, de suivi, d’évaluation, de coordination, de mobilisa-
de soins de santé ; (iii) une réduction des inégalités dans tion et d’affectation des ressources. Il comprend le cabinet
l’accès aux services de santé ; (iv) un renforcement de la du ministre, les directions générales et centrales, les entités
fourniture des soins de santé ; (v) une amélioration de publiques autonomes, et les institutions spécialisées des
la qualité des services ; (vi) une meilleure gestion des programmes de santé publique. Le niveau intermédiaire
médicaments ; (vii) la lutte contre les maladies transmis- est du ressort du ministère de la Santé (DDS). Il fournit
sibles et non transmissibles, en mettant particulièrement un appui technique à des circonscriptions socio-sanitaires
l’accent sur la santé maternelle et infantile ; et (ix) la (CSS). Le niveau périphérique et opérationnel comprend
gestion des urgences, des catastrophes et des réponses des services opérationnels chargés de la planification et de
aux épidémies. l’exécution des programmes. Il est composé par des CSS,
FIGURE 4.25 : Structure du système de santé publique

Bureau du Ministre, Directions générales
de niveau central, entités de santé
Niveau Central
publique autonomes, programmes
de santé publique spécialisés
Direction départementale de la santé Hôpital Hôpital Niveau départemental

DDS
(DDS) national national 12 DDS
6 Hôpitaux nationaux
Circonscription
socio-sanitaire CSS
(CSS)
Hôpital de base 27 Hôpitaux de base
Centre de santé Niveau

intégré périphérique et
(CSI) 306 CSI opérationnel
36 CSS
CSI
Poste de santé
345 postes de santé
Poste de santé
Source : RDP Congo HD, 2014.
dont chacune est subdivisée en zones de santé. Une CSS à des prix plus bas. L’absence de réglementation et de
se compose d’un réseau de fournisseurs de soins ambula- contrôle dans le système d’acquisition de médicaments
toires de santé, tant publics que privés. par les structures privées pose des problèmes pour la
Le système de prestation de soins de santé du sécurité des patients. Le système privé de fourniture
gouvernement est constitué d’un réseau national de de médicaments comprend cinq grossistes et un grand
structures de santé réparties dans tout le pays et orga- nombre de détaillants, y compris des pharmacies et des
nisées à travers un système de référence pyramidale. magasins, qui vendent leurs produits à la fois au public
Au bas du système de prestation de services de santé et aux fournisseurs de soins de santé privés.
figurent les dispensaires. Le prochain niveau de référence
est composé de Centres de santé intégrés (CSI), dont il Résultats sanitaires et risques pour la santé
existe deux types, en fonction les services qu’ils offrent. Taux de mortalité du nouveau-né (TMNN) et taux
Les CSI à PMAE25 offrent un large éventail de services de mortalité infantile/des enfants (TMI). Jusqu’à
ambulatoires préventifs et curatifs, tandis que les CSI récemment, le Congo était à la traîne par rapport à
à PMAS26 offrent un ensemble plus restreint de tels d’autres pays de la région en termes d’indicateurs de
services. La première structure de référence du CSI est santé. Toutefois la tendance semble s’inverser : le bilan du
l’hôpital de base. En 2012, tous les départements sauf le rapport EDCS 2011–2012 est encourageant. De l’EDCS
Kouilou avaient un ou plusieurs hôpitaux de base. Ces 2005 à l’EDCS 2011–2012, les estimations du TMNN
hôpitaux ont, à leur tour, leur système de référence, dans et le TMI ont diminué : les améliorations statistiques
le système public, l’hôpital général. sont significatives et en accélération. On estime qu’en
À côté du secteur public, le Congo a un important 2009, le taux de mortalité du nouveau-né (moins d’un
système de soins de santé privés. Les prestataires de soins an) était de 39 décès pour 1 000 naissances vivantes, le
de santé privés jouent un rôle majeur dans le système taux de mortalité infantile de moins de 5 ans était de
sanitaire congolais, mais il y a peu de coordination entre 68 ‰, et le taux de mortalité des enfants âgés de 1 à
les prestataires de services publics et privés et ces derniers 4 ans était de 30 ‰.27 Le Congo se comporte bien, en
sont peu de réglementés. Selon un rapport de 2012 de la ce qui concerne les indicateurs de résultats de la santé
Banque mondiale (BM) et de la Société financière inter- de l’enfant, par rapport à des pays voisins tels que le
nationale (SFI) analysant le système de prestation des Cameroun et le Gabon. Le Congo est le deuxième pays
soins de santé privés au Congo, il y avait en 2005 1 712 le plus riche parmi ceux sélectionnés, après le Gabon.
prestataires de soins de santé dans le pays, dont plus de Plusieurs facteurs et initiatives gouvernementales ont
la moitié (1 002) étaient privés. La grande majorité des contribué à l’évolution positive observée dans le taux
prestataires privés (88 %) ont un but lucratif. Le secteur de mortalité infantile et du nouveau-né. Par exemple,
privé de prestation des soins de santé est en grande partie la couverture vaccinale des enfants s’est améliorée dans
non réglementé et mal organisé.
Comme pour le système de santé, il y a deux
secteurs pharmaceutiques : l’un privé, l’autre public. 25
Centres de santé intégrés à paquet minimum d’activités élargies.
26
Centres de santé intégrés à paquet minimum d’activités standard.
Le MSP exige que les prestataires de soins de santé gou- 27
Comme mentionné dans l’introduction, la priorité est donnée aux
vernementaux achètent des médicaments provenant de enquêtes par rapport aux données administratives. Cependant, il est
l’Agence congolaise des médicaments génériques essen- important de noter qu’il existe un écart important entre les données
communiquées par les bases de données de la Banque mondiale
tiels (COMEG), une entité publique. Cependant, de (WBWDB) pour le Congo et les estimations obtenues par l’enquête
nombreux fournisseurs publics, y compris des hôpitaux EDSC 2011–12. Les données d’enquête de la Banque rapportent des
de base et le CSI, choisissent de ne pas se conformer à ratios de mortalité infantile and infanto-juvénile beaucoup moins
prononcés au fil du temps et cette tendance se fait sentir dans la
cette règle, et préfèrent acheter les médicaments et des plupart des indicateurs de santé avec l’EDSC 2011–12 montrant
fournitures directement auprès de fournisseurs privés, de meilleurs résultats que le WBWDB.

TABLEAU 4.8 : Taux de mortalité du nouveau-né, infantile, et néonatale selon les pays d’ASS, 2011
Taux de mortalité du Taux de mortalité infantile Taux de mortalité
PIB par habitant 2011 NN (décès pour 1 000 (décès pour 1 000 néonatale (décès pour 1
(2005 PPP int. dollars) naissances vivantes) naissances vivantes) 000 naissances vivantes)
Bénin (2011–12) 1 430 42 70 23
Côte d’Ivoire (2011–12) 1 580 68 108 38
Cameroun (2011) 2 053 62 122 31
Sénégal (2010–11) 1 834 47 72 29
Congo (2011–12) 3 850 39 68 24
Gabon (2012) 13 998 43 65 26
Sources : WBWDB et SFI International (2012).
l’ensemble pour le bacille de Calmette-Guérin (BCG) et reflètent pas encore dans ces chiffres. En outre, l’EVN au
la diphtérie, la coqueluche, le tétanos (DCT) et la rou- Congo a régulièrement augmenté au cours de la dernière
geole. La couverture de la vaccination contre la fièvre décennie présentant une valeur légèrement supérieure à
jaune a également augmenté de façon spectaculaire, la moyenne d’Afrique subsaharienne et est en ligne avec
passant de 31,8 % à 54,5 %. les valeurs observées pour les pays africains dont les reve-
Taux de mortalité maternelle (TMM). Selon les nus par habitant et le taux de prévalence du VIH sont
EDCS, la TMM a également baissé de 781 décès pour similaires. Cependant, lorsqu’on les compare aux pays
100 000 naissances vivantes à 429 au cours des six à revenu intermédiaire dans le monde entier, la marge
années précédentes. Le TMM du Congo se compare de progression reste importante.
favorablement à celui de pays ayant le même revenu
par habitant, notamment le Cameroun, la Mauritanie, 4.3.2. Allocation budgétaire et dépenses
le Nigéria et le Swaziland. Cette amélioration est liée à dans le secteur de la santé
la performance positive de plusieurs indicateurs liés à la
santé maternelle, y compris : (i) une amélioration du taux En dehors de l’année 2009, les allocations budgétaires au
d’accouchements assistés par un personnel de santé quali- secteur de la santé se sont améliorées très légèrement et
fié dans les structures de santé ; (ii) une amélioration des en termes de revenu par habitant sont demeurées essen-
connaissances sur la contraception ; (iii) une augmenta- tiellement constantes. Dans l’ensemble, les allocations
tion de la période inter-génésique (le temps écoulé entre la budgétaires au secteur sont faibles en comparaison aux
naissance d’un enfant et la conception de l’enfant suivant pays à revenus similaires et à la moyenne pour l’ASS. Les
chez les mères avec au moins deux enfants) ; (iv) une aug- contributions des donateurs au budget de la santé ont
mentation de l’utilisation de soins prénataux ; et (v) une également faibles par rapport à la norme régionale ; ce
amélioration de la couverture et de l’utilisation des ser- n’est pas le cas pour des contributions des ménages. Ces
vices, mais aussi une réduction des inégalités. contributions, bien qu’en recul, s’élevaient à 37 % du
L’Espérance de vie à la naissance (EVN). L’EVN budget de la santé en 2010 et elles ont principalement
pour le Congo était estimée à 57,8 ans en 2011 (banque financé les soins curatifs et les médicaments. Par ailleurs,
de données de la Banque mondiale). Toutefois, ce les taux d’exécution budgétaire se sont améliorés. Certains
chiffre pourrait être sous-estimé, car les informations défis restent à relever, tels que le règlement des frais appli-
récemment publiées au sujet de la chute dans les taux qués par les fournisseurs, ou le contrôle de l’achat des
de mortalité infantile et du nouveau-né du pays ne se médicaments, tant par des prestataires publics que privés.
Plusieurs des mesures adoptées pour améliorer la presta- décision du gouvernement de déclarer 2012 « Année de
tion des services semblent porter leurs fruits. la santé » pour le pays. L’information budgétaire pour
l’année 2013 a confirmé que cette augmentation était un
Allocation budgétaire pour le secteur de la phénomène ponctuel, bien que le budget réel par habitant
santé du MSP de 2013, d’environ 35 840 FCFA (70 US$), fût
Dans les secteurs sociaux, le MSP a gagné en impor- beaucoup plus élevé que celui des années précédentes.
tance, mais son ratio par habitant est demeuré constant. Par rapport à la période 2004–2007, l’allocation
En 2009 le budget du MSP représentait environ 75 % de budgétaire consacrée au secteur de la santé a été assez
l’ensemble du budget de l’éducation. En 2012, le bud- stable. De 2004 à 2007, la part de l’allocation budgétaire
get du MSP et celui de l’éducation étaient globalement au secteur de la santé est passée de 4,5 en 2004 à 21,5 %
similaires. Les facteurs ci-dessus combinés ont fait que le en 2006, puis à 5,2 % en 2007. Cela n’a pas été le cas au
budget du MSP est demeuré pratiquement constant, en cours de la période 2008–2013. De 2008 à 2013, cette
termes réels par habitant, entre 2008 et 2011 (figure 4.26). part a fluctué entre 8,6 % en 2013 et 10,1 % en 2009.
Le budget réel par habitant du MSP était presque le même Au Congo, l’allocation budgétaire totale consa-
dans les années 2008, 2010 et 2011 : entre 28 000 et 29 crée à la santé en proportion du PIB et en pourcentage
000 FCFA (60–65 US$). Pourtant, le budget réel par de la répartition du budget total du gouvernement
habitant a presque doublé entre 2011 et 2012 ; il a chuté est très faible, par rapport au revenu par habitant
en 2013, mais à un niveau qui était sensiblement plus du pays. Alors que le revenu en dollars international
élevé que celui des années antérieures à 2012. En 2011, par habitant du Congo est parmi les plus élevés en
le budget du MSP représentait 3,8 % du budget total du Afrique subsaharienne, la part de l’économie et la part
gouvernement, une légère augmentation par rapport au des dépenses publiques consacrées au secteur de la santé
3,4 % de 2010. Ce pourcentage a augmenté à 5,3 % en sont parmi les plus bas (figure 4.27). La Congo a une
2012 avant de diminuer de nouveau à 4,2 % en 2013.
En 2012, le budget du MSP a enregistré une
forte hausse pour atteindre environ 45 000 FCFA FIGURE 4.27 : Certains pays de l’ASS – Dépenses
par citoyen, ou 87 US$. Cette augmentation reflète la de santé du gouvernement comme
part du PIB et des dépenses du
gouvernement, 2011 (en pourcentage)
FIGURE 4.26 : Allocation budgétaire du
100 Le plus haut
gouvernement, taille du MSP
80
4,000,000 70
Millions FCFA, valeur réelle, déc. 2012
3,500,000 60
Quintile
50
Rang
3,000,000
40
2,500,000
30
2,000,000
20
1,500,000
10
1,000,000 0 Le plus bas
PIB par Dépense Dépense en santé
500,000
habitant en santé, du Gouvernement
0 part du PIB (%) en tant que part de
2008 2009 2010 2011 2012
sa dépense totale (%)
Autre budget gouvernemental Budget, Ministre Budget, Ministère Gabon Répubique du Congo Mauritanie Cameroun
our secteurs sociaux de la santé de l'Éducation Sénégal Côte d'Ivoire Benin
Budget gouvernemental, hors secteurs sociaux Total
Source : Données budgétaires du MSP auprès du ministère des Finances. Source : Auteurs de la banque de données de la Banque mondiale.

FIGURE 4.28 : Certains pays de l’ASS – Dépenses financements des services de santé par le gouvernement
de santé du gouvernement comme sont sous la forme de crédits délégués et le tiers restant
part du PIB et des dépenses du est canalisé vers les prestataires des soins de santé sous la
gouvernement, taux moyen, forme de transferts de subventions globales.28
2008–2011 (en pourcentage) Le budget de la santé est essentiellement formulé
12 au niveau central et est divisé en quatre grandes catégo-
10 ries. Ces catégories sont les salaires, les biens et services, les
transferts, et les investissements. Les salaires sont alloués
8
aux directions centrales et régionales. Les biens et services
6 sont également alloués aux directions centrales, mais pas
4 aux directions régionales. Par conséquent, au niveau régio-
2
nal, les ressources pour l’acquisition de biens et de services
doivent émaner principalement des frais d’utilisation. Les
0
Brésil Kenya Le Salvador Niger Ouganda Congo rep. biens et services sont également envisagés dans le bud-
Source : Auteurs de la banque de données de la Banque mondiale.
get central des institutions sanitaires, ainsi que certains
fournisseurs de soins de santé. Les transferts sont prin-
cipalement dirigés vers des hôpitaux publics autonomes.
tendance semblable à celle des pays voisins de l’ASS,
tels que le Gabon. Malgré les augmentations récentes, la Exécution du budget dans le secteur de la
proportion des dépenses publiques du Congo affectées santé
à la santé est en deçà des engagements de la Déclaration La taux d’exécution budgétaire du MSP a été instable
d’Abuja qui visait une augmentation du financement au cours de la période 2008–2012, mais a eu une ten-
public de la santé afin que ce dernier atteigne 15 % des dance à la hausse au cours des dernières années. En
dépenses totales du gouvernement. 2008 et 2010, le taux d’exécution du budget de la santé
était de moins de 80 %. En 2009, seulement 42,7 % du
Budget du gouvernement, dépenses et budget ont été exécutés. L’année 2011 a vu le plus haut
affectation des ressources dans le secteur niveau d’exécution (90 %). Le taux d’exécution du MSP
de la santé a été inférieur à celui de l’ensemble de l’exécution bud-
Le financement public du secteur de la santé est cana- gétaire du gouvernement, dont le taux était en moyenne
lisé à travers des crédits délégués ou des transferts, de 93,4 % entre 2009 et 2012, avec un creux de 83,9 %
à destination des institutions et les fournisseurs de en 2012. La figure suivante montre le budget et le taux
soins de santé. Les crédits délégués fonctionnent pour d’exécution du budget du gouvernement, et celui du
l’exécution de postes budgétaires dont la nature et le ministère de la Santé, en millions de FCFA (décembre
montant sont prédéfinis par le gouvernement. Les trans- 2012) et en pourcentages. Entre 2008 et 2011, le budget
ferts supposent l’attribution d’une enveloppe budgétaire, réellement exécuté par habitant a augmenté d’un tiers.
ou bloc, aux bénéficiaires de subvention qui reçoivent la Entre 2008 et 2010, le personnel a représenté
liberté d’allouer ces ressources selon leurs besoins et leurs environ un cinquième du total des dépenses publiques
priorités. Cette autonomie, lorsqu’elle est exercée selon de santé. En 2011, seulement 14 %. Les biens et services
une approche de gestion axée sur les résultats, peut être et les transferts ont représenté une part décroissante des
efficace pour le système de santé. Les transferts sont attri-
bués sur la base d’une somme forfaitaire et ne comportent 28
Selon les comptes nationaux de la santé (CNS) de 2013, les
aucune condition quant à la manière dont ils devraient transferts ne semblent pas avoir eu un impact significatif en termes
être dépensés. Au Congo, près des deux tiers de tous les d’amélioration des indicateurs de santé.
FIGURE 4.29 : Structure du système de budgétisation et des dépenses du gouvernement dans le secteur de la
santé
Ministère des finances
Ministère de la santé et de la Population
Salaires Biens et services Transfers Investissements
Bureau du ministre Maternité Hôpital Tietie

Direction des études et Hôpital central Hôpital Loandjili
de la planification
Hôpital Centre hospitalier
Inspection générale de la santé
Directions centrales Centre médico-social universitaire de Brazzaville
Direction de la coopération
Inspection Hôpital Adolphe Sice
Direction générale de la santé
COMEG (Congolaise Hôpital Nkayi
Direction générale de la population
des médicaments Hôpital général 31
essentiels et génériques) Juillet d'Owando
Direction régionale (DR)
de Brazzaville Hôpital général Dolisie
DR de Kouiliou Autres transferts
Directions régionales
DR de Niari
DR de Lékoumou
DR de Bouenza
Direction départementale (DD) Projet d'investissement 1
de Pool Projet d'investissement 2
DD du Plateaux
DD de Cuvette Directions départementales
DD de Shanga
DD de Likouala
DD de Cuvette-Ouest Projet d'investissement N
Source : Congo HD RDP 2014.
29
dépenses totales, de 71,3 % à 45 % en 2011. Les inves- Les postes budgétaires ont changé au fil du temps, ce qui rend l’ana-
lyse des tendances dans l’exécution du budget par poste budgétaire,
tissements ont représenté 14,4 et 40,9 % respectivement un exercice difficile. En fait, les postes budgétaires différaient entre
en 2000 et 2011. En termes d’exécution, le taux semble la période 2007–2009 et la période 2010–2013. Dans la première
être plus faible pour les dépenses d’investissement que période les postes salaires et les biens et services ont été regroupés alors
qu’aucune information n’a été présentée pour les investissements. Au
pour les dépenses courantes, mais selon les données lieu de cela, le poste budgétaire programme exécuté par les partenaires
dont nous disposons, il y a eu une grande amélioration (y compris les pays pauvres très endettés, PPTE) apparait dans les
données. Dans la dernière période, les salaires et les biens et services
dans le taux d’exécution de l’investissement en 2010 et
ont été présentés séparément, les investissements ont été signalés, et la
2011 — ce dernier est en effet passé de 25 % en 2010 question du programme exécuté par les partenaires (y compris les pays
à 89 % en 2011. La figure 4.31 présente l’exécution du pauvres très endettés, PPTE) a été retiré. Compte tenu de cette dis-
continuité dans les postes du budget, il est impossible de présenter une
budget de santé du gouvernement au cours de la période analyse systématique des tendances par poste. Les tendances globales
2007–2011, en millions de FCFA (décembre 2012).29 du budget de la santé et de ses composantes sont en cours d’exécution.

FIGURE 4.30 : Budget et exécution budgétaire du FIGURE 4.32 : Exécution du budget de santé du
ministère de la santé gouvernement, 2004–2007
300,000 90.0% 100% 180
Budget (millions FCFA de Déc.2012)
78.7% 90% 160

250,000 76.3% 78.6%
80% 140
Exécution (pourcent)
192,903 70% 120
Pourcentage
200,000
60% 100
42.7%
150,000 119,712 159,969 50% 80
112,581
94,002 97,307 40% 60
100,000 107,397 30%
107,784 40
88,570 20%
50,000 71,679 76,480 20
45,891 10%
0
0 0% 2004 2005 2006 2007
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Dépenses Dépenses de Dépenses
Budget MSP (millions FCFA Déc. 2012) Taux d'exécution (%) totales fonctionnement d'investissement
Exécution MSP (millions FCFA Déc. 2012)
Source : Congo RDP, 2008.
Source : Information budgétaire du MSP fournie par le MEFPIPP.

forte dans le budget d’investissement, où les taux d’exé-
cution ont varié de 25 % en 2004 à 164 % en 2006. Les
FIGURE 4.31 : Exécution du budget de santé du taux d’exécution élevés de 2006 ont été entraînés par les
gouvernement, 2007–2011 efforts du gouvernement pour accélérer les projets d’in-
vestissement liés au DSRP-I ; ces derniers avaient été
120,000
107,784 retardés pendant les deux premières années de mise en
100,000
Millions FCFA de Déc.2012
88,570 œuvre de DSRP-I (2004–2005). Durant cette période,

80,000 76,480 les salaires et traitements dans le domaine de la santé
71,679
60,000
ont été nettement sous-exécutés, en partie en raison des
45,891 problèmes de recrutement et de maintien en poste du
40,000
personnel de santé. En outre, le taux d’exécution dans
20,000 le secteur est encore faible (79,1 %) comparativement
0 à d’autres pays en développement, voir la figure 4.33.
2007 2008 2009 2010 2011
PIP (incluant la HIPC) Investissement Dépenses de santé par source
Biens et services + Transfers Personnel
Deux principales sources de financement sont utili-
sées pour les dépenses de santé au Congo : le revenu
Source : Information budgétaire du MSP fournie par le MEFPIPP. des ménages et le budget du gouvernement. De 2009
à 2010, le budget du gouvernement couvrait 53 % des
dépenses de santé totales et les ménages environ 42 %.
Cette volatilité d’exécution témoigne du manque En fait, contrairement à de nombreux pays en dévelop-
d’amélioration dans la gestion gouvernementale du pement, les pays donateurs du financement du système
financement du secteur de la santé depuis la dernière de santé au Congo sont limités.
RDP. En fait, de 2003 à 2007, les taux d’exécution dans Le financement des systèmes de santé au Congo
le secteur de la santé ont fluctué considérablement, allant est fortement tributaire des dépenses sur fonds
de 78 % en 2004 à 143 % en 2006 et à 68 % en 2007 propres des ménages. Conformément à l’étude NHA,
(figure 4.32). Cette fluctuation a été particulièrement en 2009 48 % de tout le financement des soins de santé
FIGURE 4.33 : Exécution du budget de santé du FIGURE 4.35 : Structure des dépenses annuelles
gouvernement selon les pays, de santé des ménages (sur fonds
2008–2011 propres non remboursables), en
120 2010–2011 (en pourcentage)
100 Produits
médicaux, 7
80 Dispositifs
thérapeutiques, 9
Percent
Traditional
60 medicices, 50
Services
40 médicaux, 13
20 Soins dentaires, 3
0 Services X-ray/
Brésil Kenya Le Salvador Niger Ouganda Congo Rep. laboratoire, 8
Services médicaux
Sources: PERS. auxiliaires, 4 Médecines
modernes, 6
Source : Réalisé par les auteurs à partir de la base de données ECOM 2011.
provenaient des ménages ; en 2010, le chiffre est tombé
à environ 37 %. Toutefois, ces estimations pourraient
sous-évaluer les chiffres actuels car ils ont été déduits de Par ailleurs, le financement des donateurs pour les soins
l’enquête sur les ménages, ECOM 2005. En effet, lorsque de santé au Congo est relativement faible par rapport aux
le rapport NHA initial a été produit, les résultats de l’en- normes de la région. Enfin, d’autres sources de finan-
quête d’ECOM 2011 n’étaient pas encore disponibles. cement, telles que les contributions communautaires et
Une analyse plus récente d’ECOM estime le montant des les dépenses effectuées par les entreprises sont également
dépenses totales des ménages à 112 352 millions FCFA, très faibles dans l’ensemble au niveau national.
un montant plus de deux fois plus élevé que le chiffre Les médicaments (dits « modernes » et « tradi-
équivalent rapporté dans le rapport NHA pour l’année tionnels » selon la terminologie de l’enquête) consti-
2010 (environ 50 000 millions FCFA). Si ce chiffre de tuent la plus grande catégorie de dépenses, comptant
112 352 millions FCFA est le plus exact, les dépenses pour plus de la moitié des dépenses de santé des
de santé sur fonds propres des ménages seraient 30 % ménages (environ 56%). Les dépenses de services
plus élevées que ne l’a déclaré le gouvernement dans les médicaux réels, sur la forme d’honoraires versés aux
dépenses de santé en 2010, soit 77 914 millions FCFA.30 fournisseurs de services publics et privés, représentent
à peine 20 % des dépenses de santé des ménages (sur
fonds propres) : 16 % des dépenses dans les cabinets
FIGURE 4.34 : Source des dépenses de santé, médicaux et dentaires, plus 4 % sur les services médi-
2009–2010 caux auxiliaires.
Autre
financement, 1.8
Bailleurs de fonds
et les ONG, 3.1 30
Les résultats obtenus à partir de l’ECOM 2011 pour les dépenses des
ménages (effectuées par les patients) sur la santé en l’an 2011 peuvent
Financement des Financement
ménages, 41.9 ou peuvent ne pas être directement comparables avec ceux rapportés
du gouvernement, 53.2
dans le rapport CNS. La comparabilité dépend des méthodes exactes
utilisées par les auteurs du rapport CNS pour estimer les dépenses
effectuées par les patients pour les années 2009 et 2010 sur la base du
montant de ces dépenses rapporté dans l’enquête ECOM 2005, mais
ils sont une preuve supplémentaire de l’importance des dépenses des
Source : MS. ménages en matière de santé et de sa tendance à la hausse.

FIGURE 4.36 : Structure des dépenses de santé du gouvernement et des ménages par catégorie et en
fonction de fournisseur, 2010 (en millions de FCFA de chaque année et pourcentage)
Prestataire Fonction
Gestion publique Autres
du système de santé 3%
et assurance santé Hôpitaux Soins curatifs
38% Gestion publique
31% du système de santé 29%
Others 34%
5%
Programme Lutte contre
Centre de santé de santé les maladies Formation
ambulatoire publiques transmissibles du capital
9% 17% 16% 18%
Source : Ministère de la Santé et de la Population (2013).
La part des dépenses totales consacrées à la santé du gouvernement est consacré à l’administration du sys-
était presque constante entre les quintiles de revenu tème de santé et 29% à la prestation de soins curatifs.
(elle représente en moyenne 1,5 % des dépenses totales Les troisième et quatrième catégories plus importantes
des ménages). La part des dépenses totales consacrées à ont été les investissements (formation de capital) et les
la santé était presque constante entre les quintiles, avec programmes et activités pour la lutte contre des mala-
les ménages dans le quintile le plus pauvre représentant le dies transmissibles, comme le VIH et la tuberculose. Les
pourcentage le plus élevé de dépenses (1,8 %). Une forte services de santé maternelle et infantile, une catégorie
dépendance sur fonds propres des ménages au Congo est qui comprend les soins pré et postnataux ainsi que la
en partie la conséquence d’un système de fonds renou- vaccination et la surveillance de la croissance des enfants,
velables pour les médicaments, qui fonctionne dans tous n’ont représenté que 1 % des dépenses de santé des pou-
ou pratiquement tous les services de santé gouvernemen- voirs publics en 2010. Les dépenses du gouvernement
taux. Mis à part les hôpitaux publics autonomes, qui à destination du COMEG, le centre public d’achat des
reçoivent une subvention globale et pourraient utiliser médicaments essentiels, a représenté une part négligeable
une partie de leur budget pour l’achat de médicaments, des ressources publiques consacrées à la santé en 2010. De
tous les autres fournisseurs publics manquent de res- même, lorsqu’on examine la structure du gouvernement,
sources budgétaires pour acheter des médicaments et par fonction, comme indiqué dans le récent rapport
d’autres fournitures médicales. Pour se constituer un NHA, nous retrouvons des dépenses presque négligeables
stock de médicaments, ils facturent des frais d’utilisa- du gouvernement pour l’achat de médicaments.
teurs aux patients ; avec les revenus tirés de ces frais, ils
achètent des médicaments auprès de COMEG ou des 4.3.3. Efficacité et efficience des
fournisseurs privés. Au Congo, la dépendance à l’égard de dépenses publiques dans le
frais d’utilisateurs pour le financement des médicaments secteur de la santé
dans les établissements de santé publics, est en ligne avec
l’initiative de Bamako, qui appelle à la mise en œuvre Le faible taux d’utilisation des lits des hôpitaux de
d’un fonds de roulement pour l’achat des médicaments. base et l’utilisation limitée des services en général,
Une grande part des dépenses de santé des suggèrent des problèmes d’efficacité dans le système.
pouvoirs publics est consacrée à l’administration du Toutefois, certains éléments prouvent qu’il existe une
système de santé publique, et aux soins hospitaliers corrélation entre les dépenses par habitant du secteur
curatifs. Plus précisément, un tiers des dépenses de santé public et les indicateurs de rendement du système de
santé, tels que le nombre de visites aux établissements FIGURE 4.37 : Frontière d’efficience en santé,
publics de santé (selon l’enquête ECOM 2011), l’utili- 2008–2013
sation de la contraception et le pourcentage de femmes 100
ayant reçu des soins prénataux et qui ont pris des
90
médicaments antipaludiques pendant la grossesse : cela
Espérance de vie
suggère que les services se trouvent là où ils sont le plus 80
nécessaires. Toutefois, cette corrélation ne se vérifie pas
60
pour tous les résultats de santé. Les ressources limitées
(humaines, physiques et financières) disponibles au 50
Congo ne sont pas réparties uniformément sur l’en-
40
semble du territoire ; ce mauvais maillage contribue à 0 2000 40000 6000 8000 10000
des inégalités dans l’accès au système de santé et dans les
Dépenses publiques en santé par habitants, US$
résultats entre différentes populations. Le prix excessif
Source : Calculs des auteurs basés sur les données WDI.
des services semble créer une barrière pour les ménages Note : Le Congo est représenté par le point rouge.
les plus pauvres et ceux vivant dans les zones rurales.
Efficacité et efficience comme révélatrice de la qualité des soins de santé dans

Plusieurs éléments prouvent qu’il existe une corréla- un pays donné, avec une espérance de vie moyenne d’en-
tion entre les dépenses du secteur public par habitant viron 58 ans à la naissance sur la période 2008–2013, le
et certains indicateurs du rendement du système de Congo est derrière de nombreux pays qui ont dépensé
santé. Des indicateurs tels que le nombre de visites aux moins par habitant au cours de cette période. Avec le
établissements publics de santé (selon l’enquête ECOM niveau de dépenses que le pays a fait au cours de cette
2011), l’utilisation de contraceptifs, et le pourcentage période, la frontière d’efficience se situerait à une espé-
de femmes à avoir reçu des soins prénataux et pris des rance de vie d’environ 70 ans à la naissance.
médicaments antipaludiques pendant leur grossesse,
sont positivement corrélés aux dépenses publiques. L’équité des dépenses publiques en santé
Cependant, la relation positive n’est pas valable pour Les dépenses du gouvernement dans le domaine de
tous les résultats. D’importants indicateurs relatifs à la la santé ne varient pas trop d’un quintile à l’autre :
santé des enfants, comme le pourcentage d’enfants entiè- c’est un bon signe en termes d’équité. Toutefois, les
rement vaccinés, montrent une corrélation négative avec quintiles les plus riches dépensent beaucoup plus de
les dépenses par habitant.31 Il y a également des preuves leur argent propre en termes absolus dans l’obtention
d’une corrélation positive entre le nombre de lits dans de services de santé. Il existe des ressources réelles aux-
les centres de santé publics et les dépenses publiques de quelles les ménages dans les quintiles les plus pauvres
santé par habitant — ceci suggère que les ressources sont n’ont pas accès, tout comme des médicaments dont ils
logées aux endroits où les gens les recherchent le plus. auraient besoin, par manque de ressources financières.
Brazzaville est une valeur aberrante avec un nombre plus Lorsqu’interrogés sur leur niveau de satisfaction à
grand de visites que les autres départements.
31
Dans l’ensemble, l’efficience des dépenses de En raison de la limitation des données, l’évaluation de l’efficacité
des dépenses du système de santé n’a pas analysé l’existence d’une
santé au Congo est encore loin de son potentiel. En corrélation entre les différents niveaux de dépenses par habitant, dans
utilisant l’analyse de frontière d’efficience sur les données chacun des départements et les variables qui donnent une approxi-
de tous les pays dans le monde (figure 4.37) ce rapport mation de l’utilisation du système (nombre de visites) ainsi que les
résultats de santé dans chacun des départements. À l’avenir, la collecte
conclut que le Congo est toujours à la traîne en termes régulière de données au niveau du département devrait être encou-
d’efficacité. En fait, si l’espérance de vie est considérée ragée si une analyse plus fiable de ces relations est à entreprendre.

FIGURE 4.38 : Dépenses de santé par le L’analyse d’incidence avec les données d’ECOM
gouvernement et les ménages dans 2011 et de l’Étude NHA (2010) a permis d’estimer le
les quintiles montant de la subvention du gouvernement par visite à
60,000 des fournisseurs publics, en séparant hôpital et centres
50,000 de soins ambulatoires et en supposant des subventions
constantes par unité. L’étude a conclu que les subven-
Millions de FCFA
40,000
tions par visite sont plus élevées pour les hôpitaux que
30,000 les centres de soins ambulatoires, comme prévu. En fait,
20,000 les hôpitaux reçoivent plus de visites que les centres de
soins ambulatoires, mais en général les centres de soins
10,000
ambulatoires sont plus utilisés par les segments les plus
0
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 pauvres de la population.
Etat Ménages La prévalence de problèmes de santé ne varie
pas beaucoup dans tous les quintiles. De la même
Sources : ECOM 2011 et MSP. façon, le pourcentage de répondants qui ont rapporté
avoir cherché de l’aide de quelque type de fournisseur de
services de santé pour le problème mentionné ci-dessus
l’égard des services reçus dans les installations sanitaires, ne change pas beaucoup selon la richesse des quintiles
le problème le plus commun identifié est leur coût (figure ci-dessous). Cela semble être un bon signe en
excessif. Cette plainte est, sans surprise, plus commune termes d’équité : les personnes les plus pauvres ne sont
dans les quintiles à revenus inférieurs. Ce problème pas exclues du système et savent où aller pour obtenir
semble s’être intensifié pour les quintiles les plus bas de des soins de santé. Cela peut aussi être un signe du haut
2005 à 2011. De même, lorsque l’on analyse les raisons niveau d’urbanisation du pays ; selon le même sondage,
pour lesquelles les répondants n’ont pas fréquenté un une grande majorité de la population (85 %) vit endéans
établissement de santé quand ils sont tombés malades, 5 km d’un établissement de santé. Cette figure la pré-
les prix élevés sont l’une des raisons mentionnées, en sente déclaration des cas de maladie et des visites aux
particulier pour les quintiles à revenus inférieurs. Dans fournisseurs de services de santé.
ce cas, toutefois, la situation semble s’améliorer entre
2005 et 2011.
En prenant le total des dépenses, cela nous
FIGURE 4.39 : Déclaration des cas de maladie et
visites auprès des fournisseurs de
donne une image d’un système qui n’est pas nette-
soins de santé
ment pro-défavorisé ou pro-aisé. Pour obtenir une
100
image plus précise des dépenses du gouvernement par
segments de la population, il aurait été utile de disposer 80
d’une ventilation des dépenses par patient hospitalisé
Pourcentage
60
et patient non hospitalisé, parce que les coûts associés
à chacun peuvent être très différents, mais il n’a pas été 40
possible en raison d’un manque de données.
20
Au Congo, les dépenses du gouvernement pour
les soins ambulatoires sont pro-défavorisés, tandis que 0
les dépenses du gouvernement dans les hôpitaux sont Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
légèrement pro-aisés (HD RDP de 2014, Avantages Oui Non Visiter un prestataire de soin de santé
d’utilisation). Source: ECOM 2011.
FIGURE 4.40 : Visites auprès des structures grande utilisation des services de santé pour une maladie
sanitaires par type de fournisseur et signalée. Cela donne au moins un peu d’espoir quant
quintile de dépenses à la disponibilité des services et au fait que les popula-
100 tions savent comment les utiliser, y compris dans les
zones rurales. Lorsque l’on regarde le type de fournisseur
80
recherché, il est clair que dans les zones rurales il y a une
Pourcentage
60 moins grande dépendance aux services de santé privés ;

les gens comptent davantage sur les prestataires infor-
40
mels comme les guérisseurs traditionnels et les églises.
20 L’utilisation des services publics, toutefois, ne varie pas
beaucoup entre milieu urbain et milieu rural ; les régions
0
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 rurales tendent toutefois à fréquenter un peu plus les
Autres Guérisseur traditionnel CSI que les hôpitaux. Cela peut être simplement dû à
Pharmacie/Pharmacien Centre de santé intégré des différences dans la disponibilité des services dans
Hôpital public Cabinet médical/hôpital privé
les zones rurales. La figure suivante montre les visites
Source : ECOM 2011.
aux établissements de santé par type de fournisseur, en
faisant la différence entre milieu rural et milieu urbain.
Le coût très élevé des services de santé est un obs-
Cela dit, la population des quintiles les plus tacle majeur dans l’accès aux soins de santé tant dans
riches a plus accès aux soins privés et utilise moins la les zones rurales que dans les zones urbaines au Congo.
médecine traditionnelle des guérisseurs. L’utilisation En examinant les raisons qui expliquent pourquoi une
des installations publiques, cependant, ne varie pas personne ne peut pas accéder à un fournisseur de soins
beaucoup selon les quintiles, ce qui est également un de santé en cas de maladie, il est clair que les populations
signe positif en termes d’équité d’accès aux services inventoriées dans les zones rurales rencontreraient plus
publics. La figure suivante montre les visites aux éta- de problèmes, à la fois en termes de prix des services et de
blissements de santé par type de fournisseur et quintile distance. De la même façon, les ménages ruraux semblent
de dépenses. avoir plus de raisons de se plaindre des services récemment
Toutes ces différences dans l’accès aux soins
et dans la capacité de payer les services et les médi-
caments sont consignées dans différentes études FIGURE 4.41 : Accès au traitement antipaludique
relatives à la santé dans tous les quintiles. De toute par dépenses de quintile
évidence, toutes les différences émanant d’études sur la 100
santé dans les quintiles ne peuvent être attribuées aux
80
inégalités dans l’accès au système de santé ; plusieurs
Pourcentage
caractéristiques socio-économiques et des comporte- 60

ments qui sont corrélés au revenu (éducation, type de
40
logement, etc.) jouent également un rôle extrêmement
important. À titre d’exemple, les graphiques suivants 20
illustrent la situation de la mortalité infantile et juvé-
0
nile et de l’accès au traitement contre le paludisme dans Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
tous les quintiles. Les populations rurales signalent un Enfants soignés pour fièvre
taux plus élevé de maladie que celles des zones urbaines Femmes ayant reçu les médicaments anti-palu durant leur grossesse
(40 % contre 36 %), mais signalent également une plus Source : ESDC 2011–2012.

FIGURE 4.42 : Raisons pour lesquelles les services populations vulnérables afin de les exempter de payer
de santé n’ont pas été utilisés dans des frais d’utilisateurs dans les établissements de santé
des cas nécessaires, 2011–2012 publics. Cette politique pourrait également contribuer à
9 réduire les inégalités dans l’accès aux services de santé de
8 base et aux suppléments nutritionnels, ainsi que d’état
7 de santé. Une politique d’activités ciblées de subventions
6 publiques pour les plus démunis devrait aussi comporter
Pourcentage
5
un mécanisme de compensation à destination des fournis-
4
seurs publics pour combler les revenus perdus en raison de
3
la gratuité de certains services suite à l’adoption d’exemp-
2
1 tions pour les personnes démunies et celles vulnérables.
0 Il est nécessaire d’accroître le financement
UrbaUrbaine Rurale public de la santé au Congo. Cela pourrait passer de
Trop cher Trop loin Autre 5,7 % du budget en 2013 à 15 % des dépenses totales du
Source : ECOM 2011. gouvernement. La poursuite de l’amélioration de l’état de
santé et de la protection financière dans le secteur de la
santé du Congo nécessite une augmentation des volumes
reçus que les ménages urbains. Par ailleurs, le fait que les de financement. Cela serait conforme à la déclaration
soins de santé soient « trop chers » explique majoritairement d’Abuja par laquelle les membres de l’Union africaine se
pourquoi quelqu’un refuse de se faire soigner, juste avant sont engagés à consacrer 15 % de leur budget à la santé.32
le « manque de médicaments ». Ces résultats semblent être Le gouvernement pourrait effectuer une étude
cohérents avec ceux observés pour les différents niveaux actuarielle d’un paquet d’avantages de Cordaid,33 ou
de quintiles de revenu, et le prix semble demeurer une de formulations alternatives à un paquet d’avantages
barrière d’accès pour les populations à faible revenu. au Congo, afin de déterminer le volume des finan-
cements publics et privés nécessaires pour livrer des
4.3.4. Recommandations avantages explicites. En fait, l’expansion et la ratio-
nalisation des dépenses de santé ainsi que l’orientation
Politique pour rendre les dépenses de vers des soins de santé universels peuvent mener à la
santé du gouvernement pro-défavorisés définition explicite d’un paquet d’avantages au Congo.
Les responsables politiques pourraient adopter des
politiques qui visent à combler les lacunes dans l’état Des politiques visant à rendre les dépenses
de santé entre les personnes défavorisées et les autres. de santé du gouvernement plus efficaces
La réalisation à l’échelle nationale de meilleurs indica- Les hôpitaux du pays, qui reçoivent tous actuellement
teurs de santé au Congo est louable, mais les décideurs des subventions globales du gouvernement, devraient
du pays devraient prêter plus d’attention à l’évolution de être évalués. Cela permettrait de déterminer l’efficacité
l’inégalité dans l’état de santé et adopter des politiques des conséquences de ces subventions et apporter les
visant à combler les lacunes dans l’état de santé entre
les personnes défavorisées et les autres. Par exemple,
32
Par exemple, le Rwanda, qui cherche agressivement à étendre la
allouer une part croissante du financement public aux couverture de santé, consacre 10,8% du PIB à la santé et 57% de ce
départements les plus pauvres du pays pourrait aider à montant provient du gouvernement. Le Ghana, qui est aussi en train
atteindre cet objectif. de promouvoir activement l’expansion de la couverture sanitaire,
consacre 4,8% du PIB à la santé et le gouvernement contribue à
Le Congo pourrait définir une politique nationale 56% de ce montant.
pour identifier les personnes les plus démunies et les 33
Une ONG néerlandaise intervenant dans le secteur de la santé.
changements nécessaires dans le mécanisme de finance- Le Congo devrait envisager d’embaucher un per-
ment afin d’améliorer l’efficacité. sonnel de santé qualifié dans tous les établissements
Le Congo devrait adopter une politique visant à publics du pays. Cela pourrait améliorer l’accès à ces
étendre progressivement la part des ressources publiques établissements. En fait, il y a actuellement un manque
de santé consacrée aux dispensaires et aux centres de santé. de médecins et d’infirmiers dans le CSI, en particulier
Ceci permettrait au CSI d’exempter les patients pauvres dans les collectivités rurales et éloignées. Tous les pays
et vulnérables du paiement des frais d’utilisateurs et d’at- doivent relever le défi de fournir aux établissements
tirer davantage de personnel de santé qualifié dans ces ruraux de santé une dotation appropriée ; de nombreux
installations grâce à des salaires plus élevés et à l’adoption pays ont adopté un système de développement écono-
d’incitations économiques. Plus de subventions publiques mique et d’autres incitations pour atteindre cet objectif.
serviraient également à subventionner un ensemble plus Le Congo bénéficierait de leur expérience sur le sujet
étendu de médicaments de base, une politique que le gou- en analysant les approches et en identifiant celles qui
vernement a commencé à initier mais qui a rencontré des pourraient fonctionner dans le pays.
problèmes de logistique dus à une mauvaise mise en œuvre.
Évaluer l’occupation des hôpitaux, les raisons de Politique visant à améliorer l’évaluation des
faibles taux d’occupation, et la faisabilité de la fermeture dépenses gouvernementales
de certains lits afin de réduire les dépenses inutiles de Le Congo doit produire des données et maintenir des
l’hôpital est une priorité de recherche. Les auteurs ont bases de données sur les indicateurs de santé, ainsi que
trouvé peu de données pour juger de l’efficacité dans la des données sur le budget et les dépenses dans le domaine
production des services de santé dans le secteur public. de la santé. Étant donné que l’amélioration de l’état de
Une constatation remarquable, toutefois, est le faible santé est l’objectif central de tout système de santé, il est
taux d’utilisation des lits d’hôpitaux partout dans le pays, indispensable qu’un nouveau sondage soit effectué dans
à l’exception de Brazzaville. un proche avenir, pour vérifier que les gains déclarés
dans l’EDSC sont maintenus ou amplifiés, et aussi pour
Politiques visant à accroître l’accès aux confirmer que les résultats sont cohérents avec l’EDSC
services de santé 2011–12. En outre, le gouvernement et la communauté
Les autorités sanitaires pourraient rendre les protocoles du développement doit continuer à soutenir de manière
de traitement disponibles pour le personnel de santé en systématique l’initiative qui a abouti à la production de
les formant à leur utilisation. Cela permettrait d’amélio- l’Annuaire statistique de 2012. Cela implique le renfor-
rer la qualité des soins de santé dans les établissements cement des capacités institutionnelles dans les systèmes
publics de santé dans tout le pays. d’information de gestion de la santé, tant au niveau cen-
Les autorités de santé congolaises pourraient réviser tral qu’au niveau décentralisé, la formation du personnel
la politique de frais d’utilisation des fournisseurs de soins participant à la collecte de données et à la rédaction des
de santé du gouvernement. Une suppression pure et simple rapports, et la fourniture d’ordinateurs et de matériel,
des taxes n’est pas recommandée car elle est susceptible nécessaires pour exploiter un tel système.
de conduire à d’importants problèmes d’accès aux soins,
tel que de nombreuses situations de rupture de stock des 4.4. Revue des dépenses publiques
médicaments dans les installations. Toutefois, le gouver- dans le secteur de l’énergie
nement peut vouloir réglementer les tarifs pour s’assurer
qu’ils ne sont pas abusifs, qu’ils sont éliminés pour les plus De 2008 à 2012, le gouvernement a pris des mesures
pauvres, que les fournisseurs reçoivent une compensation énergiques pour renforcer le potentiel de production,
en conséquence, et qu’ils sont facturés uniquement pour de transmission et de distribution d’énergie électrique.
les médicaments et non pour d’autres services. Cela comprend la construction d’une centrale électrique

à gaz d’une capacité de 300 mégawatts à Pointe-Noire et son budget alloué chaque année depuis 2006 avec un
d’un barrage hydroélectrique à Imboulou avec une capa- taux d’exécution moyen d’environ 140 % au cours de
cité de 120 MW. Sur le transport d’énergie électrique, le 2008–2012, soit une nette augmentation d’environ
gouvernement est en train de réhabiliter le réseau de dis- 105 % par rapport à 2004–2007. L’analyse des taux
tribution et de transmission à Pointe-Noire et Brazzaville d’exécution des investissements montre que les auto-
et les lignes reliées à la Centrale Hydroélectrique d’Im- rités budgétaires ont connu un dépassement au cours
boulou. Les progrès dans l’amélioration d’une partie des de ces dernières années. La mauvaise planification et le
infrastructures énergétiques augmentent la capacité de dépassement des coûts de construction d’infrastructures
génération pouvant couvrir les besoins actuels du pays. énergétiques sont la principale explication de ce taux très
La capacité installée est passée d’environ 90 mégawatts élevé d’exécution. Ceci donne l’alerte sur la solidité du
en 2001 à 600 mégawatts en 2013. système budgétaire et de décaissement au Congo pour
Toutefois, même si le potentiel d’alimentation surveiller l’efficacité de l’exécution du budget du pays. En
électrique dépasse actuellement la demande, la capa- fait, la part relative des dépenses totales dans le secteur de
cité totale disponible est faible en raison de l’état de l’énergie dans le pays est demeurée stable en 2008–2012
délabrement ainsi que de la faible capacité de transfert à environ 8,3 %, ce qui représente une augmentation
des installations de transmission et de distribution. importante par rapport au taux observé en 2004–2007.
En raison de l’état de dégradation avancée des réseaux Entre 2004 et 2007, la part du budget de l’État consacrée
de distribution, ainsi que des retards dans la remise en au secteur de l’énergie a fluctué de 1,5 % à 4 % pour se
état des lignes de transport d’électricité et de distribution situer à 2,4 % durant cette période. Cette part a grimpé
d’énergie électrique en provenance des centrales nou- de 4 % en 2007 à 10,7 % en 2008 afin de tenir compte
vellement terminées, ces centrales demeurent infra-op- de l’ambition du gouvernement pour construire le barrage
timales. Ainsi, l’alimentation fournie n’est pas encore d’Imboulou, la centrale thermique de Pointe-Noire, et de
suffisante pour répondre à la demande du pays. En outre, construire une ligne de transport du courant électrique.
dans les années à venir, la demande nationale connaîtra En outre, on estime que les dépenses gouverne-
une augmentation substantielle reflétant l’augmentation mentales dans le secteur de l’énergie ont été relative-
prévue de l’urbanisation, la mise en œuvre des projets ment inefficaces. En fait, pendant cette période, le taux
d’exploitation minière, et les objectifs de la politique de croissance dans le secteur de l’énergie s’est ralenti. En
d’industrialisation. En outre, l’absence de réhabilita- effet, il est passé de 7,7 % en moyenne en 2003–2007
tion et d’entretien des installations et équipements a à 5,1 % en 2008–2012 en dépit d’investissements
sérieusement miné la capacité de la SNE à répondre à massifs dans le secteur au cours de la dernière période.
la demande d’énergie. Des ressources insuffisantes ont L’augmentation des dépenses gouvernementales dans le
été consacrées à l’entretien des installations énergétiques. secteur n’a clairement pas réussi à stimuler la croissance
Cela a conduit à la vétusté et à la saturation de l’équipe- de la production du secteur. L’efficacité des dépenses du
ment de production, de transmission et de distribution gouvernement souffre de problèmes de capacité d’ab-
qui causent d’importantes pertes à moins de 50 % de sorption et d’une mauvaise planification et coordination.
l’énergie effectivement produite et facturée, rendant l’ap- L’accès à l’électricité s’est amélioré entre 2009 et 2012,
provisionnement en électricité inefficace et peu fiable. passant de 45 % en 2009 à 58 % en 2012. Cependant,
Par conséquent, la remise en état du réseau électrique est ces investissements n’ont pas résulté en l’amélioration
une grande priorité à court ou à moyen terme. de l’utilisation de la capacité de production entre 2008
L’on estime que l’absence de crédibilité budgé- et 2011 parce que, malgré l’entrée en production des
taire est le principal problème des dépenses publiques centrales électriques d’Imboulou et de la CEC en 2010,
dans le secteur de l’énergie au Congo entre 2008 le Congo a produit seulement 25 % de ses capacités en
et 2013. Le secteur de l’énergie a largement dépassé 2011, contre 31 % en 2008.
Sur la base des constatations qui précèdent, les réglementation efficace du secteur. En outre, le Congo n’a
recommandations clés de la RDP sont que le gouver- pas encore de législation avec des dispositions spécifiques
nement devrait : i) renforcer la capacité de planification régissant les partenariats public-privé (PPP).
nationale et régionale à formuler une stratégie visant En outre, le plan directeur pour la restructuration
à résoudre le déficit énergétique du Congo ; ii) rendre des services publics d’eau et d’électricité n’a pas encore
effectif le cadre institutionnel en rendant opérationnels les été mis à jour. Ce plan de restructuration des services de
organismes de réglementation et en diversifiant les acteurs distribution d’eau et d’électricité rédigé en 2008 prévoit
en vue de propager le risque financier d’investissement pour 2015 la libéralisation de la production, la com-
dans le secteur qui, aujourd’hui, est trop axé sur l’État mercialisation et la distribution de l’électricité avec un
congolais ; iii) restructurer la SNE en vue d’améliorer la recentrage sur les activités de transport et de production.
performance de la mobilisation des recettes et rétablir son Les organismes de réglementation ne sont pas encore
équilibre financier ; iv) maîtriser l’évolution de la demande pleinement opérationnels et indépendants. Le pays est
et améliorer l’efficacité des systèmes électriques ; et v) atti- à la traîne comparativement à ses pairs en termes de
rer l’investissement privé par l’équilibre des incitations consommation, d’accès et de fiabilité. Selon l’indice des
financières pour renforcer les capacités. Cette section est infrastructures de la Banque africaine de développement
une adaptation de la RDP dans le secteur de l’énergie (2010) sur la dimension énergétique, le Congo a obtenu
au Congo, voir Banque Africaine de Développement de faibles scores relatifs à la qualité des infrastructures
(2014a et 2014b) pour plus de détails. énergétiques. Ainsi, le pays figure 32e sur 53 pays du
continent pour ce qui est de la dimension de l’indice sur le
4.4.1. Contexte du secteur de l’énergie développement de l’énergie. Le taux d’accès à l’électricité,
de 30 % de la population totale, est inférieur à la moyenne
L’infrastructure énergétique de la République du des autres pays en développement à faible revenu (41 %).
Congo est insuffisante et mal gérée. La planification Même si le pays n’est plus dépendant des importations
stratégique nationale dans le secteur de l’énergie est insuf- en provenance de la RDC, à travers un ambitieux plan
fisante et n’atteint pas une stratégie à moyen terme et à d’investissement établi pour la période 2008–2012, la
long terme. En fait, le Congo n’a pas encore mis à jour répartition n’est pas fiable. La fréquence des coupures de
son Plan d’action prioritaire dans le secteur. En effet, les courant a forcé les entreprises et les ménages à accumu-
projets figurant dans le Plan d’action prioritaire sont déjà ler une capacité totale de 207 mégawatts de production
achevés ou en cours d’exécution. Par conséquent, actuel- propre. Cela représente un total de près de 60 % de la
lement, le ministère de l’Énergie et de l’Eau surveille capacité du système national. L’accès à l’électricité est
uniquement les projets antérieurs étant donné l’absence beaucoup plus faible que la moyenne des pays africains
d’objectifs dans les trois prochaines années. Entre-temps, dans les zones urbaines et les zones rurales.
un nouveau plan directeur du secteur de l’énergie est en La performance opérationnelle des services d’in-
cours d’élaboration par le gouvernement avec l’assistance frastructure de l’entreprise paraétatique est faible et,
technique de « Électricité de France » (EDF). par conséquent, limite l’investissement dans la remise
La capacité institutionnelle et le cadre du secteur en état et l’expansion du système. La Société nationale
sont insuffisants, malgré les réformes institutionnelles. Les d’électricité (SNE) est la principale source des ineffi-
politiques et stratégies sectorielles pour le secteur de l’éner- cacités dans le secteur. Les pertes lors du transport et
gie ont été mises à jour en 2010. En dépit de ces progrès, le de la distribution à 47 % de la puissance générée, sont
cadre institutionnel et réglementaire pour l’infrastructure élevées par rapport à la moyenne de 27 % dans d’autres
demeure faible pour plusieurs raisons. Tout d’abord, la pays africains riches en ressources. Les pertes financières
plupart des juridictions et organismes ministériels n’ont sont équivalentes à 37 % du revenu de la SNE. Cela
pas tous la capacité technique et financière d’assurer une est probablement dû à un manque d’entretien et de

réhabilitation du réseau de distribution existant, ainsi représentent moins de 5 % des dépenses totales.
que la politique permissive à l’égard de connexions Ce déséquilibre entre les deux catégories de dépenses
illégales. explique le manque d’entretien de l’équipement existant
Il y a également un sureffectif relativement élevé et de l’infrastructure. L’étude AICD sur le Congo en
par rapport à d’autres compagnies d’électricité des pays 2010 estimait que près de 23 % du total des dépenses
d’Afrique. Enfin, l’entreprise récupère seulement 88 % d’infrastructure doivent être utilisés pour le fonctionne-
de ses factures. Des frais considérables cachés entravent ment et l’entretien. Ces différences sont urgentes dans
la capacité de la SNE d’améliorer son retour sur inves- les sous-secteurs de l’énergie. À l’aide d’une analyse plus
tissement et limitent sa capacité de réadaptation et/ou détaillée, on constate une baisse de la proportion des
d’expansion au Congo ; les services d’infrastructure de dépenses d’investissement dans le secteur de l’énergie et
l’électricité sont sous-facturés.34 Les prix actuels suffisent des investissements en capitaux dans le pays. En effet,
à peine à couvrir la moitié du coût de la fourniture du les investissements dans l’énergie s’élevaient à 14 %
service, tandis que le recouvrement total des coûts serait du total des investissements en 2012, contre 26 % en
abordable pour la population. 2008. Cette diminution peut être justifiée par l’aug-
mentation des investissements dans d’autres secteurs
4.4.2. Allocation budgétaire pour le de l’économie.
secteur La part relative des dépenses totales dans le
secteur de l’énergie a été stable entre 2008 et 2012 à
Les dépenses du gouvernement dans le secteur de environ 8,3 %, soit une augmentation considérable
l’énergie ont presque doublé en termes absolus par rapport au taux observé entre 2004 et 2007. Entre
entre 2008 et 2012. Elles sont passées de 108 mil- 2004 et 2007, la part du budget du gouvernement consa-
liards FCFA en 2008 à 205 milliards FCFA en 2012. crée au secteur de l’énergie a fluctué de 1,5 % à 4 %. En
Compte tenu de l’importance des dépenses dans le moyenne, cette part s’élève à 2,4 % durant cette période.
secteur de l’énergie, plus de 85 % du budget alloué au Cette part a bondi de 4 % en 2007 à 10,7 % en 2008
MEH est consacré au secteur de l’énergie. Le volume afin de tenir compte de l’ambition du gouvernement de
des dépenses publiques consacrées à l’énergie a presque construire le barrage d’Imboulou, la Centrale gazière de
doublé entre 2008 et 2012, passant de 108 milliards Pointe-Noire, et de construire une ligne de transport
FCFA à 205 milliards FCFA. Un effort important a été d’alimentation. Étant donné que ces projets sont des
fait par le gouvernement congolais pour développer les projets pluriannuels, ce qui a maintenu le budget sur le
infrastructures d’électricité et améliorer leurs capacités secteur à un niveau élevé.
de production. Le budget du MEH a presque doublé
en passant de 116 milliards FCFA en 2008 à 226 mil- 4.4.3. Taux d’exécution budgétaire des
liards FCFA en 2012. dépenses sur l’énergie
La part des dépenses courantes dans le secteur de
l’énergie est relativement insignifiante par rapport aux Contrairement aux secteurs précédents, le secteur de
dépenses d’investissement. Elle tourne habituellement l’énergie a dépassé sensiblement son budget alloué
aux alentours de 3 % à 4 % des dépenses totales du sec- chaque année depuis 2006. Le taux moyen d’exécu-
teur.35 Il s’agit principalement des coûts du personnel, tion du secteur de l’énergie se situait à environ 140 %
des biens et services et des transferts.
Les allocations de dépenses d’investissement
34
ont représenté plus de 95 % du total des dépenses De nombreux ménages sont des clients facturés au forfait avec un
paiement mensuel loin de la consommation réelle.
d’infrastructure au cours de la période 2008–2012, 35
Le pic de 9% en 2009 est dû à une réduction soudaine du budget
tandis que les allocations de fonctionnement d’investissement du secteur.
TABLEAU 4.9 : République du Congo – Dépenses sectorielles du MEH au cours de la période 2008–2013
2008–2012
Engagements (Milliards de FCFA) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Total
Total des dépenses et énergie hydraulique 116 53 137 126 226 165 658
Dépenses courantes et énergie hydraulique 3 4 7 6 8 14 28
Y compris l’énergie 2 3 4 4 7 20
Y compris l’hydraulique 0 0 3 2 2 7
Non affectée 0 0 0 0 0 0
Les dépenses d’énergie et les investissements groupe 113 49 130 120 217 151 629
hydraulique
Y compris l’énergie 106 30 113 85 199 533
Y compris l’hydraulique 7 17 17 35 19 95
Non affecté 0 2 0 0 0 2
Dépenses totales (y compris dette) 1080 991 1186 1711 2545 2798 7513
Dépenses courantes totales (dette non comprise) 636 502 589 680 1010 1002 3417
Total dépenses d’investissement 444 489 597 1031 1535 1796 4096
en pourcentage Moyenne
Ratio des dépenses MEH / total des dépenses 10,7 5,3 11,6 7,4 8,9 5,9 8,3
Ratio des dépenses courantes / total des dépenses 0,5 0,8 1,2 0,9 0,8 1,4 0,9
Ratio des dépenses d’investissement / total des dépenses 25,5 10,0 21,8 11,6 14,1 8,4 15,2
Structure des dépenses du MEH
Ratio d’énergie 93,1 62,3 85,4 70,6 91,2 80,5
Ratio d’hydraulique 6,0 32,1 14,6 29,4 9,3 18,3
Ratio non affecté 0,0 3,8 0,0 0,0 0,0 0,8
Structure des dépenses en énergie
Ratio des dépenses courantes 1,9 9,1 3,4 4,5 3,4 4,5
Ratio des Dépenses en Capital 98,1 90,9 96,6 95,5 96,6 95,5
Sources : Comptes administratifs et détail des BIP.
au cours de 2008–2012, et a connu une forte augmen- Le système congolais d’investissement public a
tation d’environ 105 % de 2004 à 2007, voir la figure plusieurs lacunes qui sont illustrées par les dépenses
4.43. L’analyse des taux d’exécution des investissements du secteur. Tout d’abord, les coûts du projet sont impor-
montre que les autorités budgétaires ont plus exécuté tants et dépassent souvent les allocations budgétaires.
pendant les dernières années. Une mauvaise planification Deuxièmement, la préparation technique du personnel
et des dépassements de coûts dans la construction des opérationnel et la qualité des projets sont généralement
infrastructures énergétiques sont la principale raison de faibles et irrégulières, et les projets contribuant à la réa-
ce taux très élevé d’exécution. Ceci donne une indication lisation des objectifs stratégiques du secteur sont faibles
de la solidité du système budgétaire et des décaissements en dépit d’être pleinement exécutés. Troisièmement, de
au Congo pour surveiller efficacement l’exécution du nombreuses faiblesses sont enracinées dans l’urgence qui
budget du pays. accompagne la préparation du projet à cette échelle qui

FIGURE 4.43 : Taux d’exécution du budget dans le avec un budget dépassant 1 milliard de FCFA est planifié,
secteur de l’énergie programmé et exécuté par la DGGT. En théorie, cela est
250 fait en coordination avec les ministères sectoriels. Étant
donné que presque tous les investissements dans le secteur
200 de l’énergie ont dépassé ce seuil, tous ces investissements
Pourcentage
150 ont été programmés et exécutés par la DGGT, toutefois

avec très peu de coordination avec le MEH selon les
100
fonctionnaires impliqués dans le processus. Cette absence
50 de coordination a conduit à une mauvaise planification
des investissements dans le réseau énergétique. En outre,
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 la forte tendance de la DGGT à utiliser des procédures
Sources: Comptes administratifs/ détail des BIP, Congo RDP, 2008. d’exécution du budget comme l’OPPA a rendu le contrôle
prioritaire de l’exécution du budget difficile, menant à
des dépassements substantiels de coûts.
n’est pas des moindres ; la multitude de demandes spéci-
fiques que les projets sont censés satisfaire ; et le chevau- 4.4.4. Efficience des investissements
chement des responsabilités entre les différentes autorités dans le secteur de l’énergie
et parties prenantes.
En outre, les questions institutionnelles et de gou- Les dépenses du gouvernement dans le secteur de
vernance contribuent considérablement à limiter son l’énergie ont été relativement inefficaces si mesurées
succès. De nombreuses décisions relatives au projet ne sont par le résultat du secteur. En fait, pendant cette période,
pas basées sur l’analyse socio-économique. En effet, seuls le taux de croissance dans le secteur de l’énergie s’est
les projets financés par des institutions internationales sont ralenti. En effet, il est passé de 7,7 % en moyenne en
généralement soumis à l’analyse économique. Les études
sont rarement effectuées sur les options du projet favori-
sant ainsi les coûts de fonctionnement. La règle exigeant Encadré 4.3 : Diagnostic de dépenses
la publication des résultats de la procédure d’appel d’offres budgétaires pour 2008–2012
est souvent ignorée. Le gouvernement a utilisé des sociétés
Le diagnostic des dépenses budgétaires pour 2008–2012.
d’experts-conseils pour effectuer des études techniques Le secteur de l’énergie montre qu’il existe des domaines
sur les projets de grande envergure, mais les lacunes de d’amélioration ainsi que quelques points forts.
ces études ont conduit, dans de nombreux cas, à accroître Les domaines d’amélioration comprennent : (i) des difficultés à
les coûts de mise en œuvre. En outre, les procédures sont établir la cohérence entre les dépenses et la politique du secteur
au cours de la période 2008–2012 ; (ii) l’allocation budgétaire, pas
insuffisantes pour assurer la qualité des études techniques. systématiquement orientée par la politique du secteur ; (iii) une
En fait, ni les ministères d’exécution ni le ministère des conformité très laxiste avec la discipline budgétaire par le secteur ;
Finances n’ont une capacité technique suffisante pour (iv) le manque de clarté dans la classification budgétaire, y compris
assurer la qualité de ces études. Par conséquent, au niveau les projets de textes ; (v) le besoin de clarté et de rigueur dans les
rapports budgétaires ; et (vi) l’inclusion dans le budget des projets
micro, les efforts analytiques et de politique devraient se financés par les partenaires.
concentrer sur les questions centrales d’efficacité et le rap- Les points forts sont notamment : i) l’existence d’un
port coûts-avantages des dépenses publiques. budget détaillant les projets par coûts d’investissement et de
Une faiblesse majeure du système de dépenses fonctionnement ; ii) l’existence d’un cadre de dépenses à moyen
terme (CDMT) 2012–2016 du MEH ; et iii) le financement interne
dans le secteur de l’énergie est liée au canal par lequel des dépenses du secteur.
la plupart des travaux d’investissement sont effectués :
Source: Énergie PER de la république du Congo, 2014.
la DGGT. En fait, au Congo, tout projet d’investissement
2003–2007 à 5,1 % en 2008–2012 en dépit d’investis- ses capacités installées en 2011, contre 31 % en 2008.
sements massifs dans ce secteur au cours de la dernière Cette sous-utilisation des capacités peut s’expliquer par :
période. L’augmentation des dépenses du gouvernement (i) la capacité limitée du réseau de transport qui entrave
dans le secteur n’a manifestement pas réussi à stimuler la la distribution des productions installées36 ; (ii) l’obsoles-
croissance du secteur de la production. L’IGSOR a aug- cence et la faiblesse des efforts de maintenance pour les
menté substantiellement, passant de 16,5 en 2004–2007 installations existantes. La centrale électrique du Djoué
à 76,5 en 2008–2012 dans le secteur de l’énergie, voir a été arrêtée en 2008 et n’a pas contribué à la produc-
figure 4. 44. D’où une détérioration importante de l’ef- tion nationale entre 2008 et 2012, malgré les travaux de
ficience et de l’efficacité des dépenses publiques dans le réhabilitation ; (iii) la réduction de l’utilisation des ins-
secteur de l’énergie. L’efficacité des dépenses du gouver- tallations électriques de Moukoukoulou et CTB depuis
nement souffre de problèmes de capacité d’absorption 2010 (qui est devenue une centrale électrique supplémen-
ainsi que d’une mauvaise planification et coordination. taire) après l’arrivée d’Imboulou et de la CEC.
L’accès à l’électricité s’est amélioré entre 2009 Le niveau des pertes d’énergie est demeuré stable
et 2012, passant de 45 % en 2009 à 58 % en 2012. à environ 46 % au cours de la période 2008–2012,
Grâce aux investissements dans la capacité de produc- malgré les importants investissements réalisés.37 Ce
tion qui se sont matérialisés en augmentant la capacité niveau élevé de pertes peut s’expliquer par la mauvaise
électrique de 171 mégawatts en 2008 à 591 mégawatts configuration technique du réseau électrique congolais à
en 2012 contribuant ainsi à cette amélioration. Ces travers les lacunes techniques de la SNE dans la gestion du
investissements ont réduit les importations d’électricité réseau de distribution, et la consommation non facturée
en provenance de la RDC. (gouvernement et l’ensemble des ménages). La figure sui-
Cependant, ces investissements n’ont pas résulté vante montre l’évolution des importations, en termes de
en l’amélioration de l’utilisation de la capacité de pro- pertes de réseau et de capacité dans le secteur de l’énergie
duction entre 2008 et 2011 parce que, malgré l’entrée au cours de la période 2008–2011.
en production des centrales électriques d’Imboulou et La Société nationale d’électricité (SNE) est la princi-
de la CEC en 2010, le Congo n’a produit que 25 % de pale source des inefficacités dans le secteur. Les pertes lors
du transport et de la distribution peuvent s’élever à plus
de 50 % de l’électricité produite, comparativement à la
FIGURE 4.44 : Taux de croissance du PIB du moyenne de 27 % pour les autres pays africains riches en
secteur 2000–2013 ressources. Les pertes financières sont équivalentes à 37 %
12 500 des recettes provenant de la SNE. Cela est probablement
10
dû à un manque d’entretien et de réhabilitation du réseau
400
de distribution existant, et une politique permissive envers
8
des connexions illégales. Il y a également un sureffectif
Percentage
300
6 relatif, comparativement à d’autres pays africains.
200
4 Enfin, l’entreprise ne recouvre que 88 % de ses
100 factures. Ces importants coûts cachés entravent la capa-
2
cité de la SNE de recouvrer ses coûts et limitent ainsi sa
0 0 capacité d’investir dans la réhabilitation et l’extension du
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Taux de croissance du secteur énergetique (Axe de droite)

Taux des dépenses publics du secteur énergetique au PIB énergetique 36
(Axe de gauche) Des investissements importants pour l’amélioration du réseau ont
été identifiés en 2012 et 2013.
IGSOR (Axe de gauche) 37
Les pertes de distribution comprennent les pertes dans les réseaux
Source : Calculs des services de la Banque mondiale. de transport et de lignes de distribution.

FIGURE 4.45 : Évolution des pertes de réseaux et de inférieur à la moyenne des autres pays en développe-
capacités dans le secteur de l’énergie ment à faible revenu (41 %). Le Congo se classe 32e sur
53 pays dans l’indice du développement de l’énergie
60
2010 ; Développement des infrastructures (Banque
50
africaine de développement, 2012). En 2012, le Congo
40
Pourcentage
avait une capacité de 651 mégawatts, comparativement

30 à 171 mégawatts en 2008. La figure ci-dessous montre
20 l’évolution de l’énergie électrique au Congo au cours de
10 la période 2008–2012.
0 L’accès à l’électricité en 2008 est bien en deçà de
2008 2009 2010 2011 la moyenne des autres pays africains, tant dans les zones
Pertes Ratio de production sur capacité installée urbaines que dans les zones rurales, mais la situation a
Source : RDP dans le secteur de l’énergie, 2014. été particulièrement sévère au cours des dernières années
avec un taux d’accès de seulement 16,4 %. Les ménages
dans les zones rurales appartenant à la partie supérieure
système. Les taux actuels, qui sont déjà élevés par rapport de deux quintiles de revenu, consacrent moins de 0,2 %
aux standards continentaux, sont suffisants pour couvrir de leur budget à l’électricité.
les coûts d’exploitation, mais si nous prenons en compte Le Sud a plus facilement accès au réseau électrique
les besoins d’investissement, les coûts de recouvrement de la SNE, tandis que le Nord est souvent réduit à une
ne sont que de 53 %. énergie hors réseau, qui est beaucoup plus chère. Par
Le retard du secteur énergétique congolais est par- conséquent, le prix réel de l’électricité dans le Nord est
ticulièrement important en termes de transport d’éner- trois fois plus élevé que dans le Sud. Par exemple, toutes
gie. En dépit d’un potentiel hydroélectrique estimé à 14 les concessions forestières dans le Nord (et certaines dans
000 mégawattheures, l’accès à l’infrastructure énergé- le Sud) sont trop loin pour pouvoir bénéficier du réseau
tique au Congo est faible. Le taux d’accès à l’électricité électrique et doivent compter sur leurs propres généra-
est d’environ 30 % de la population totale, ce qui est teurs diesel pour le traitement du bois. Le coût de la
production basée sur le diesel est estimé à 0,23 US$ par
kilowattheure pour les concessionnaires dans le Sud, où
FIGURE 4.46 : Certains pays de l’ASS – Coûts le combustible est moins cher en raison de la proximité
cachés
600
500 TABLEAU 4.10 : Évolution de l’énergie électrique

Pourcentage des revenues
400 Centrales électriques 2008–2009 2010–2013

300 Moukoukoulou 74 74
200 Djoué 15 15
Central Thermique de 50 50
100 Djéno
0 Centrale Thermique BZV 32 32
Bénin
Cameroun
Ethiopie
Congo,
Rép.
Tchad
Ghana
Nigéria
RDC
Imboulou 0 120
CEC 0 300
Sureffectif Sous-tarification Pertes non comptab. Total 171 591
Source : Briceno-Garmedia et al. 2008. Source : SNE/MEH.
FIGURE 4.47 : Certains pays de l’ASS – Tarif résidentiel effectif à 100 kWh
35
30
25
Centimes de US$
20
15
10
5
0
Zambie
Nigéria
Malawi
RDC
Ethiopie
Mozambique
Afrique du Sud
Lesotho
Ghana
Tanzanie
Namibie
Côte d'Ivoire
Bénin
Niger
Cameroun
Rwanda
Kenya
Congo, Rep.
Sénégal
Burkina Faso
Ouganda
Madagascar
Cap-Vert
Tchad
Source : Briceño-Garmendia et al. 2008.
de Pointe-Noire, or il est de 0,62 US$ par kilowattheure grands défis au niveau du projet. Dans le cas spécifique
dans le Nord, près de trois fois plus cher. du Congo, plusieurs raisons peuvent expliquer le fait
Par comparaison, le coût marginal à long terme que les ressources sont allées à des objectifs différents,
du réseau électrique est de 0,08 US$ par kilowattheure ou gaspillées, au lieu de contribuer à la croissance. Le
et pourrait diminuer à 0,06 US$ si le pays avait des système congolais d’investissement public a plusieurs
infrastructures suffisantes pour importer de l’électricité lacunes : Premièrement, les coûts du projet sont impor-
du Cameroun. La figure ci-dessous montre le budget tants et sont souvent l’objet de dépassements de coûts.
alloué à l’électricité selon la région. Deuxièmement, la préparation technique du personnel
Les projections des taux d’exécution des inves- et la qualité des projets sont généralement faibles et
tissements indiquent que les autorisations budgétaires inégales, donc ces projets ne contribuent pas aussi bien
étaient sur-exécutées. En effet, la mise en œuvre d’un qu’ils le pourraient à la réalisation d’objectifs stratégiques,
vaste programme d’investissements publics entraîne de en dépit d’être pleinement exécutés. Troisièmement, de
nombreuses faiblesses dues à la vitesse avec laquelle les
projets sont préparés, les nombreuses demandes spéci-
FIGURE 4.48 : Parts du budget des ménages fiques que les projets sont censés respecter, et le chevau-
consacrés à l’électricité, 2005 chement des responsabilités entre les différentes autorités
2.0 et les autres acteurs. Les questions institutionnelles et de
Pourcentage du budget des ménages
1.6
gouvernance contribuent également de façon significa-
tive à la réussite limitée de ces projets.
1.2
0.8
4.4.5. Recommandations
0.4 À partir de l’évaluation ci-dessus des dépenses publiques

0 dans le secteur de l’énergie, certaines recommandations
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 pour améliorer la politique des dépenses publiques dans
National Urbain Semi-urbain Rural le secteur peuvent être faites. Elles sont regroupées en
Source : FMI, 2009. cinq points.

Renforcer la capacité de la planification d’améliorer son mode de fonctionnement. Par exemple,
nationale et régionale à formuler deux actions, entre autres, pourraient faciliter la res-
une stratégie pour résoudre le déficit tauration de la SNE : (i) développer des activités de
énergétique au Congo et la coordination contrôle pour identifier les problèmes de recouvre-
entre la DGGT et le MEH sur les ment et de fraude, et (ii) promouvoir et généraliser
investissements dans le secteur de le système novateur et prometteur de compteurs
l’énergie. prépayés, qui permettrait aux clients de mieux gérer
La planification énergétique nationale devrait être leur consommation et de simplifier considérablement
améliorée en : renforçant la planification des ressources la question du recouvrement d’un modeste coût de
humaines et techniques, améliorant la demande d’élec- gestion.
tricité et en prédisant les estimations de trajectoire, et
en s’engageant à une vision partagée qui tire parti des Améliorer la gestion de la demande (GD)
synergies régionales. En outre, une meilleure coordi- et l’efficacité des systèmes électriques.
nation entre le personnel de la DGGT et du MEH est En termes de rentabilité économique et financière,
nécessaire afin d’améliorer la qualité de l’investissement l’argent public devrait être investi pour améliorer l’ef-
dans la programmation et le séquençage dans le secteur. ficacité énergétique (en développant la conservation de
Enfin, la DGGT devrait envisager d’améliorer l’efficacité l’énergie et diverses mesures de sa conservation pour
de son modèle de gestion. réduire le niveau de consommation, l’augmentation de la
performance de la génération d’électricité et du réseau de
La promotion d’un cadre institutionnel distribution), ou pour une offre donnée (en augmentant
efficace en mettant à l’œuvre les le rendement de la production d’électricité et du réseau
organismes de réglementation et en de distribution) pourrait probablement fournir des gains
diversifiant les acteurs afin de répartir comparables parfois supérieurs à l’investissement dans
les risques financiers de l’investissement le développement d’une offre supplémentaire. En parti-
dans ce secteur, qui est actuellement trop culier, la promotion des lampes fluorescentes compactes
centré sur le gouvernement congolais. (LFC), encore peu répandues au Congo, mérite d’être
Compte tenu de l’ampleur des investissements néces- encouragée parmi la population. Un impôt progressif
saires pour accroître la capacité de production et l’accès (TVA) sur la consommation d’énergie contribuerait
à l’électricité, l’utilisation de capitaux privés est néces- également à responsabiliser et sensibiliser les acteurs.
saire. En effet, l’introduction de producteurs d’électricité Enfin, des mesures de financement pourraient compléter
indépendants a deux principaux avantages : la répar- les mesures fiscales visant à encourager les industries à
tition du risque financier parmi plusieurs opérateurs diversifier les sources d’énergie.
dans le secteur en raison de la séparation des activités
de production et de distribution, et la mobilisation d’un Attirer l’investissement privé par le biais
financement supplémentaire, le renforcement des capa- d’incitations financières pour renforcer les
cités de production d’énergie, dans le but d’améliorer capacités.
l’approvisionnement en énergie. Les décisions d’investissement dépendent des risques
et de la rentabilité des projets. Elles ne dépendent pas
Restructurer la SNE pour améliorer son seulement de la sécurité juridique et de l’environnement
rendement et rétablir son équilibre d’entreprise plus vaste, un facteur commun pour atti-
financier. rer des investissements sous toutes leurs formes (PPP,
Le gouvernement a déjà pris d’importantes mesures concessions, BOT, BOO). Comme dans d’autres secteurs
en vue de réformer la SNE ; cette réforme permettra économiques, ils dépendent de la solvabilité du marché
de consommateur et des perspectives de rentabilité. Cela Bien sûr, ces mesures fiscales ne seront utiles que si
nécessite plus d’attention de la part du gouvernement l’environnement de l’entreprise est assez attrayant pour
et des organismes de réglementation sur les conditions les investisseurs.
financières de ces investissements et de leur environne- Parmi les différentes conditions financières qui
ment institutionnel et réglementaire. Sur cette question, pourraient rendre le secteur de l’énergie attractif pour
il n’existe aucune équation universelle permettant de l’investissement, il y a le choix d’un système de tarifica-
concilier et équilibrer les droits et les devoirs des citoyens tion (plafonnement des prix) qui serait fortement lié à
et des entreprises privées. la rentabilité du projet. Une bonne planification devrait
Les obstacles à la mise en œuvre des avantages fis- permettre aux gouvernements d’évaluer leurs besoins
caux liés à la création d’investissements visant à réduire énergétiques et la demande potentielle pour bien négo-
le coût initial (exemption des droits de douane sur le cier avec les exploitants au cours de leurs barèmes des
matériel importé pour la construction de nouvelles tarifs et du niveau d’investissement.
installations et la modernisation du réseau) et ceux Enfin, étant donné les complexités techniques et
relatifs au fonctionnement (impôt sur le revenu et les incertitudes dans le secteur de l’électricité, il est utile
autres exemptions d’impôt direct pendant les premières dans de nombreux cas de définir aussi précisément que
années d’exploitation) doivent être corrigés par la sim- possible les engagements particuliers du gouvernement
plification des contrôles et des systèmes d’application. et des opérateurs privés.

Partie III
ÉVALUATION DES SYSTÈMES DE
GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
Cette partie du rapport est composée de trois chapitres. Le chapitre 5 met l’accent
sur le système de planification ainsi que le processus budgétaire. Le chapitre 6 traite
des questions de gestion des finances publiques. Le chapitre 7 se concentre sur les
questions de passation des marchés publics et leurs liens avec l’exécution du budget.
Système de planification et
processus budgétaire 5
L e gouvernement congolais a adopté un processus de préparation de son budget, cepen-
dant, il n’est pas pleinement appliqué. Plus précisément, le processus de programmation des
investissements publics a un calendrier officiel et spécifique ; cependant, ce processus n’est pas
efficace. Le programme identifie les projets à inclure dans le budget de l’État sur la base d’objectifs de
politique publique et de critères bien définis. Le processus de planification des investissements doit
être clairement prévu dans l’établissement du calendrier budgétaire. Toutefois, actuellement très peu
de projets sont soumis à une étude de faisabilité préalable à leur intégration dans le budget de l’État
et la sélection des projets ne se fait plus dans le cadre du mécanisme mis en place. Des dotations
récurrentes et en capital sont préparées par le Comité permanent du cadrage macro-économique et
budgétaire (CPCMB) à l’aide du CDMT central, mais la plupart des projets d’investissement sont
budgétisés sans études préalables. Comme pour les dépenses de fonctionnement, la préparation du
budget d’investissement est dirigée par le CPCMB, par l’entremise du CDMT central.
Le processus d’exécution du budget est très complexe et conduit à d’importants retards.
L’exécution du budget comporte plusieurs acteurs, étapes et procédures. En raison de la procé-
dure de codification, le budget n’est guère applicable avec la procédure normale au 1er janvier de
chaque année. L’exécution des dépenses budgétaires est ordonnancée par le directeur général du
budget (DGB) et réglée par le Trésor. Le ministre chargé des Finances est le principal ordonnateur
du budget. Les dépenses publiques sont prévues dans la loi de finances et doivent se conformer
aux lois et règlements. Le contrôleur financier est responsable d’assurer la conformité avec les
réglementations pour la mise en œuvre des dépenses.
Le Trésor, qui centralise et gère les recettes recueillies par divers organismes gouverne-
mentaux, a amélioré de nombreux aspects de la gestion, cependant le risque de la gestion de
trésorerie reste important. Le ministre chargé des finances est le principal ordonnateur des recettes de
l’État et le trésorier-payeur général est le principal expert-comptable du budget de l’État. Le compte
du Trésor est composé de liquidités, des prêts bancaires à court terme ainsi que des actifs financiers
à court terme, centralisés dans un seul compte du Trésor.38 Depuis 2008, le Trésor a amélioré de
38
Toutefois, ceci n’est que le cas du compte courant du Trésor, les comptes d’épargne ne sont pas centralisés et ne sont
pas sous la gestion directe du Trésor. En outre certaines autres agences chargées de la collecte des recettes publiques les
envoient au compte courant du Trésor avec un certain retard.
119
nombreux aspects de sa gestion, par exemple la collecte et décrit les activités budgétaires menées depuis le début de
le transfert des recettes pétrolières par la SNPC sont amé- l’année précédente (encours) jusqu’à la promulgation de
liorés de façon significative selon les rapports de l’EITI. la nouvelle loi de finances. Il est établi à la fin du mois de
En outre, la réalisation d’excédents budgétaires depuis de février ou au début du mois de mars de chaque année. Il
nombreuses années est un signe de la bonne performance détermine les étapes à suivre jusqu’à la promulgation de
du Système de trésorerie congolais. Toutefois, une faible la loi de finances par le chef de l’État, la définition des
capacité de gestion de la trésorerie entrave réellement la activités, les produits attendus et les responsabilités. En
qualité des données et limite l’aperçu. Le risque du système fait, certaines activités peuvent impliquer une ou plusieurs
de trésorerie demeure assez substantiel, principalement administrations. Toutefois, ce calendrier n’est pas toujours
parce que la gestion du Trésor n’a pas été en mesure de pleinement appliqué. En fait, le calendrier du budget 2014
produire systématiquement les documents requis à l’appui n’a pas été respecté dans son application, particulièrement
de ses opérations de trésorerie. dans sa chronologie et dans la mise en œuvre du processus
Selon les conclusions de ce chapitre, les mesures du cadre de dépenses à moyen terme (CDMT).
suivantes semblent appropriées au contexte : i) accé- Sous l’autorité du chef de l’État, le ministre en
lérer la réforme du cadre juridique et réglementaire de la charge des finances est chargé de rédiger le projet de
comptabilité publique ; ii) appliquer les procédures per- loi de finances et du budget. Il prépare le projet de loi
tinentes de l’instruction comptable de 2001 sur une base budgétaire, qui est approuvé par le cabinet tout entier,
de caisse avant l’adoption d’un nouveau règlement général tel que stipulé dans la loi organique du régime finan-
sur la comptabilité publique ; iii) mettre en œuvre des cier de l’État (LORFE) de 2012.40 Le projet de loi des
mécanismes de contrôle interne rigoureux, qui, à travers finances de l’année est élaboré en se référant au document
des déclarations de réconciliation périodiques permet- de programmation budgétaire et économique plurian-
tront d’éliminer le risque d’accumulation d’arriérés dans nuelle couvrant une période minimale de trois ans. Le
la perception des recettes ; iv) établir un système efficace document de programmation économique et financière
de gestion de la trésorerie ; et v) concevoir et mettre en est présenté par le ministre en charge des Finances, puis
œuvre un programme de formation pour tous les acteurs examiné et adopté en Conseil des ministres.
d’exécution du budget, y compris la planification des La préparation du budget se déroule dans
liquidités et la mise en œuvre de la réglementation fiscale. un cadre organisationnel, le Comité permanent de
cadrage macroéconomique et budgétaire (CPCMB),
5.1. Programmation et cycle qui prépare des rapports périodiques du cadre budgé-
taire. Le PND est le document de base pour la planifica-
budgétaires
tion budgétaire. Il retrace les prévisions budgétaires ; il y
est défini pour chaque ministère, les parts stratégiques qui
5.1.1. Préparation du budget
sont actualisées chaque année en fonction de la conjonc-
Le gouvernement congolais a adopté un ture. En juin de l’année (n-1), le comité de cadrage
processus de préparation de son budget. prépare le cadrage qui sert à l’élaboration du rapport de
Cependant, il n’est pas pleinement programmation ; le rapport de programmation est le
appliqué39. document clé utilisé pour la préparation du budget. Le
Le calendrier budgétaire est établi en fin février ou en processus de conférence budgétaire débute généralement
début mars de chaque année, il détermine les étapes en juillet de l’année (n-1) et se termine en septembre.
à suivre afin de promulguer la loi de finances, mais il
39
n’est pas toujours pleinement appliqué. Le calendrier Voir l’encadré A5.1 en annexe.
40
Les articles 12 et 13 : «sous l’autorité du chef du gouvernement, le
budgétaire est un instrument de pilotage annuel des acti- ministre chargé des Finances prépare des projets de lois de finances
vités de préparation et de vote de la loi des finances. Il qui sont approuvés par le gouvernement (cabinet)...»
L’examen du projet de loi sur le budget se Toutefois, des questions récurrentes surviennent
déroule dans chaque chambre du Parlement (l’Assem- dans le fonctionnement, la production et la diffusion
blée nationale et le Sénat) par le biais de leurs commis- des rapports périodiques. Le gouvernement est confronté
sions chargées des affaires économiques et financières. à de nombreuses difficultés pour mettre en œuvre son
Le processus commence par la présentation de ce projet appareil de suivi et d’évaluation. Les réunions ne sont pas
de loi budgétaire devant chaque chambre du Parlement. périodiques, il y a conflit entre les institutions sur leurs res-
Ces chambres organisent de séances de discussion avec les ponsabilités respectives, l’absence du réseau informatique
ministères sectoriels sur leur projet de budget. Sur cette et/ou du site web dans certains ministères (pour publier
base, chaque comité prépare un rapport qui sera soumis les documents officiels), la forte centralisation de l’admi-
à la plénière. Le processus de vote pour le projet de loi nistration oblige des autorisations sur tout. Ceci montre
de finances se déroule en deux étapes. Dans la première qu’il existe un besoin : d’une part, de renforcer la capacité
étape, la commission économie et finances vote le projet technique de ces deux comités dans le contexte global de
de loi. Dans la deuxième étape, l’ensemble de la chambre l’amélioration de la coordination par le gouvernement
vote en session plénière. Ce vote permet un consensus d’équipes techniques, et d’autre part de mettreen œuvre
au sein de la commission à propos des amendements efficacement des outils pour appuyer la prise de décisions,
qui ont été généralement retenus. La loi est adoptée et et pour finir, mettre en place une politique nationale cohé-
promulguée par le président de la République avant le rente de la gestion axée sur les résultats.
premier jour de l’année n.
Le processus de programmation des
Le gouvernement voudrait faire de la investissements publics dispose d’un
budgétisation, un processus axé sur les calendrier spécifique et officiel, toutefois ce
résultats. processus n’est pas efficace.
Le gouvernement s’est engagé à entreprendre des Le programme identifie des projets destinés à être
réformes visant à améliorer la qualité structurelle de inclus dans le budget de l’État sur la base d’objectifs
ses opérations et de ses résultats. Ceci se traduit par la de politique publique et de critères bien définis. Les
création du Comité national de lutte contre la pauvreté principaux acteurs impliqués dans la programmation
(CNLP)41 et le Comité de suivi et d’évaluation des poli- des investissements publics sont : la DEP,43 les minis-
tiques et programmes publics (CSEPPP) en 2011. Plus tères sectoriels, la DGPD,44 le Centre pour l’étude et
précisément, le président de la République a prescrit au l’évaluation des projets d’investissement (CEPI), et la
gouvernement une feuille de route42 couvrant la période Commission d’identification et de sélection des projets
2012–2016 et exige de chaque ministre une tâche spé- d’investissements publics (CISPIP).
cifique pour s’assurer que sa politique nationale atteigne Le PND 2012–2016 est le cadre général de la
son objectif sur les populations. En outre, l’amélioration planification stratégique en République du Congo,
de la préparation et de l’exécution du budget, en rapport avec une clé de répartition des objectifs stratégiques.
avec les résultats sur une base pluriannuelle à travers le Le PND est actuellement la principale référence dans la
CDMT, fait partie de la recherche de l’efficience dans la programmation de la budgétisation et le suivi des acti-
gestion des politiques publiques, comme cela a été reflété vités pendant les cinq années qu’il couvre. Il présente un
dans le PND 2012–2016. Enfin, les Plans de travail résumé des stratégies et politiques sectorielles ainsi que
annuels (PTA) de tous les ministères sont des instruments des actions et la planification budgétaire des programmes
opérationnels de gestion axée sur les résultats (GAR), qui
41
sont en fin de compte examinés par le CSEPPP lors de la Comité national de lutte contre la pauvreté.
42
Circulaire n°016 du 16 mars 2013.
préparation du budget pour évaluer les prévisions du gou- 43
Direction des études et de la planification.
vernement par rapport aux orientations au chef de l’État. 44
Direction générale du plan et du développement.
Système de planification et processus budgétaire 121

Encadré 5.1 : Processus théorique de DGPD et dont le CEPI assure le secrétariat technique.
sélection des projets Le CEPI fait une première étude des projets sur la base
des fiches de projet transmises et prépare la réunion de
1. Identification des projets par le DEP des ministères et des
la CISPIP. La CISPIP se réunit pour sélectionner les
institutions de tutelle
2. Dépôt des dossiers de projets identifiés à la CEPI projets à programmer. Les projets sélectionnés par la
3. Tenue des sessions du CISPIP pour la sélection et la CISPIP sont notifiés aux DEP qui élaborent les termes
notification des projets sélectionnés de référence pour la réalisation des études de faisabilité
4. Validation par le CEPI des termes de référence des études de
des projets qu’ils soumettent à l’avis du CEPI. Sur la base
faisabilité de projets sélectionnés et notifiés
5. Recrutement des Cabinets privés pour réaliser des études des termes de référence validés par le CEPI, les minis-
de faisabilité tères sectoriels lancent la procédure de recrutement du
6. Financement par le biais du Fonds d’étude des études de Cabinet devant réaliser l’étude de faisabilité et la font
faisabilité des projets sélectionnés
réaliser par le Cabinet recruté. Le CEPI réalise l’expertise
7. Achèvement des études de faisabilité par les Cabinets recrutés
8. Expertise des études de faisabilité (menée par des Cabinets) de l’étude de faisabilité effectuée par le Cabinet préala-
par le CEPI blement à la certification du service fait et à l’inscription
9. Inscription dans le programme et budget d’investissement du projet au programme et au budget d’investissement.
de l’année (n 1) de tous les projets dont les études ont été
Afin de faciliter la réalisation des études de faisabilité
approuvées par le CEPI.
nécessaires pour une bonne programmation des projets,
Sources : Auteurs et autorités congolaises. un «Fonds d’étude» a été mis en place. Ce fonds, géré
par la DGPD, est alimenté par les ressources du budget
de l’État et est destiné à financer des études de projets
à moyen terme. Le document du PND comprend i) le de tous les départements ministériels.
Programme d’actions prioritaires/Cadre de dépenses à Ce système mis en place n’a pas fonctionné
moyen terme (PAP/CDMT) du gouvernement de 2012 correctement. En effet, créé en juin 2010, le CISPIP
à 2016 ; ii) le Cadre macroéconomique et budgétaire est devenu opérationnel en 2011.45 Durant cette année,
(CMB) 2012–2016 ; et iii) le cadre institutionnel, le le CISPIP a effectivement tenu quatre sessions au cours
suivi et l’évaluation de la mise en œuvre de la stratégie desquelles 62 projets identifiés par les DEP ont été
du PAP/CDMT 2012–2016. sélectionnés, notifiés, et donc éligibles à un financement
En principe, la programmation des projets d’in- du Fonds d’étude pour la réalisation de leur étude de
vestissements publics devrait découler du CDMT du faisabilité. Mais aucun de ces 62 projets sélectionnés
secteur, qui eux-mêmes sont déjà liés à des stratégies ne pouvait effectivement bénéficier du financement du
sectorielles. Mais le lien entre le Programme d’investis- Fonds d’étude pour la réalisation des études de faisabilité.
sements publics (PIP) des ministères et les CDMT du Cela a conduit à la démotivation des DEP qui affluent
secteur ne sont pas toujours bien établis, de même que le pour passer par-dessus les fiches de projet du CEPI. En
lien entre les allocations budgétaires et les CDMT secto- 2012 et 2013, le CISPIP n’a tenu aucune session. Par
riels. Le processus théorique de sélection des projets pour conséquent, les activités du CEPI ont également ralenti
programmer et s’inscrire dans le budget d’investissement considérablement en 2012 et 2013.
est présenté dans le schéma ci-dessous.
Les projets à programmer sont identifiés et
45
La création du CISPIP et d’un Fonds d’étude sont certainement
proposés par les DEP au moyen de fiches de projet des mesures raisonnables pour veiller à ce que les projets d’inves-
dûment remplies et transmises au CEPI. La sélec- tissement proposés par les différents ministères du secteur soient
tion des projets à programmer se fait au sein de la dûment examinés, évalués et cadrent avec les objectifs stratégiques,
mais le dispositif mis en place pour l’identification et la sélection des
Commission d’identification et de sélection des projets projets, le financement et la mise en œuvre d’études de faisabilité n’a
d’investissement public (CISPIP) qui est présidée par le pas fonctionné correctement.
Le processus de planification des investis- 5.1.2. Rédaction des budgets des
sements doit être clairement prévu dans l’éta- ministères
blissement du calendrier budgétaire, toutefois
actuellement très peu de projets sont assujettis à une Le processus d’attribution des dépenses
étude de faisabilité préalable avant inscription dans de fonctionnement et des dépenses en
le budget de l’État et la sélection des projets ne se capital aux ministères a été affaibli par la
fait plus dans le cadre du mécanisme mis en place. fin de l’utilisation des CDMT sectoriels.
La sélection et l’étude de faisabilité du projet devraient La répartition des dépenses de fonctionnement et
en principe être achevées avant le début du processus des dépenses d’équipement devrait inciter la mise à
budgétaire afin d’obtenir des données fiables néces- jour du CDMT, mais ce n’est plus le cas. Au niveau
saires pour l’intégration des dépenses d’investissement des ministères sectoriels, l’affectation des dépenses de
dans le budget de l’État. À cette fin, le processus de fonctionnement et des dépenses en capital dans le bud-
planification des investissements doit être clairement get doit respecter le processus de mise à jour du CDMT
prévu dans l’établissement du calendrier budgétaire. comme présenté dans l’encadré 5.1. Mais en raison des
De surcroît, les dossiers de projet ne contiennent pas contraintes auxquelles le CPCMB fait face dans son fonc-
un calendrier pour leur mise en œuvre qui devrait tionnement et dans la mise en œuvre d’outils techniques,
permettre d’inscrire au budget de l’État de versements la mise à jour du CDMT du secteur est quasi à l’abandon.
annuels requis pour l’exécution sans heurts. En outre, Par exemple, les ministères de tutelle reçoivent main-
les coûts récurrents générés par ces investissements tenant leurs parts stratégiques au cours de la première
ne sont pas évalués afin d’être pris en compte dans la phase des conférences budgétaires. Les avant-projets de
planification budgétaire. budgets des ministères, qui étaient fondés sur les CDMT
Étant donné les lacunes actuelles du système sectoriels et sur le Plan d’action prioritaire (PAP) ont
de programmation des investissements identifiés, disparu. Par conséquent, les dernières propositions sont
le gouvernement devrait envisager : i) prendre des adoptées après examen ministériel et l’arbitrage au cours
mesures pour relancer les activités de la Commission de la deuxième phase des conférences budgétaires.46
d’identification et de sélection des projets d’investis- Actuellement, les ministères font correspondre
sement public (CISPIP) ; ii) rendre opérationnel le la planification budgétaire avec la planification
Fonds d’étude et d’analyse des projets afin d’assurer le stratégique par le PTAPTA et les Contrats de per-
financement et la mise en œuvre efficace des études de formance ministérielle (CPM) sous la direction du
faisabilité de projets ; iii) prendre des dispositions pour CPCMB. Dans ce contexte, le directeur général du
réaliser les études de faisabilité des projets à inclure budget (DGB) supervise techniquement le travail sur
dans le CDMT du secteur public avant le début du le budget de fonctionnement avec l’administration et
processus de budgétisation ; iv) poursuivre dans le les gestionnaires financiers (DAF), tandis que le direc-
cadre du projet des études de faisabilité, l’évaluation teur général de la planification et du développement
systématique des coûts récurrents des projets et mettre (DGPD) dirige les travaux du budget d’investissements
au point des critères de sélection d’investissements par l’entremise des directeurs des études et du plan
avant de les inclure dans le budget de l’État ; v) faire (DEP). Par conséquent, les allocations budgétaires sont
correspondre à tous les projets proposés pour une actuellement basées sur l’historique de la performance
budgétisation pluriannuelle un calendrier de mise en
œuvre pour permettre la mise en œuvre du mécanisme 46
Ce manque d’utilisation du CDMT conduit le budget à s’exécuter
du programme d’autorisation ou autorisation d’enga- dans un calendrier annuel sans la capacité de maîtriser les dépenses à
moyen terme du secteur, ou la capacité d’atténuer les fortes dépenses
gement, et le paiement de crédit ; et vi) renforcer la de budget de façon stable et pluriannuelle. En fait, les PAP dérivés
capacité du DEP en étude du projet. du CDMT ont presque disparu.

financière, des projets en cours sur plus d’un exercice, FIGURE 5.2 : Budgets prévisionnels du PND de
les stratégies des secteurs prioritaires47 et les orientations certains ministères, 2011–2014
du chef de l’État. 500
Les ministères sectoriels valident leurs allocations
400
budgétaires par le Cabinet avant la transmission au
Milliards de FCFA
Parlement du projet de loi sur le budget. Toutefois, les 300
ministères ont la possibilité d’expliquer aux membres
200
des parlements les politiques sectorielles qui ont appuyé
les budgets en cours d’examen. Cela mène parfois à des 100
changements substantiels dans les montants prévus dans
0
le projet de loi. 2011 2012 2013 2014
Dans l’ensemble, ces lacunes dans le processus Éducation Santé
d’affectation budgétaire n’ont pas empêché le gou- Energie et Hydraulique Agriculture et Pêche
vernement de maintenir l’accent sur certains secteurs Source : PND 2012–2016, Volume 3 du PND, pages 64–67.
prioritaires, mais pas sur tous. Les figures 5.1 et 5.2
montrent que la priorité accordée au secteur de l’éduca-
tion (primaire, secondaire et technique) a toujours été 5.1.3. Préparation de l’ensemble du
reflétée dans le budget et même renforcée, parce que son Budget
volume a augmenté de presque 25 % par année depuis
2008. Le secteur de l’agriculture (y compris celui de la Nomenclature budgétaire
pêche) évolue très lentement, contre cette prévision, alors Le pays préfère utiliser des classifications administra-
que les secteurs de la santé et de l’énergie ont eu des ten- tives et économiques au détriment de la classification
dances opposées. Enfin, en raison des événements du 4 fonctionnelle. Selon la législation en place, trois types
mars 2012, l’alignement de la planification stratégique de classifications budgétaires sont appliqués au Congo.
de la budgétisation au PND n’a pas été possible en partie Dans la pratique, le pays a la propension à utiliser les
en raison de la révision qui en a résulté. classifications économiques et administratives au détri-
ment de la classification fonctionnelle. Le budget de
l’État a été présenté par la classification fonctionnelle
FIGURE 5.1 : Changements dans les prévisions seulement entre 2006 et 2009. Entre-temps, la clas-
budgétaires de certains ministères, sification économique est partiellement utilisée parce
2008–2014. qu’actuellement, le gouvernement ne produit pas toutes
500 ses dépenses en détail. Cela est dû à la non-utilisation
des comptes de la classe 9 «Comptabilité analytique». En
400
fait, la version actuelle de SIDERE ne produit pas de
Milliards de FCFA
300 comptes administratifs détaillés. Cela nécessite des amé-

liorations informatiques spécifiques sur le logiciel pour
200
lui permettre non seulement de faire de l’allocation des
100 crédits budgétaires, mais aussi de produire des registres
comptables détaillés comme les comptes administratifs
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 pour chaque catégorie de dépenses.
Éducation Santé
Energie et Hydraulique Agriculture et Pêche
47
Source : Loi de Finances 2008–2014. Voir les documents de stratégie des secteurs et leurs plans d’action.
FIGURE 5.3 : Prévision des recettes budgétaires, ressources naturelles du Cabinet de la ministre en charge
2008–2014 des Finances qui travaillent étroitement avec les sociétés
5,000 pétrolières (comme la Société nationale du pétrole du
Congo (SNPC), Total E & P, ENI CONGO, etc.) pour
4,000
valider les projections de production pétrolière. La faible
Milliards de FCFA
3,000 fiabilité des outils utilisés est une préoccupation constante.

En effet, aucune prévision de la production de pétrole
2,000
faite depuis 2005 n’a été proche. On pourrait parler de
1,000 surestimation de la production originale et donc des reve-
nus du pétrole. Renforcer les instruments de prévision de
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 pétrole est nécessaire pour prévoir une bonne prévisibilité
Impôts et taxes intérieures Droits et taxes Revenus du domaine
des recettes de l’État. Malgré la dominance des revenus
Recettes des services de douanes Dons du pétrole, les recettes fiscales sont souvent projetées
et du portefeuille Emprunts d'Etat
comme en hausse constante dans le cadre des hypothèses
Source : Loi de finances 2008–2014. de réussite des réformes en cours en fiscalité et douanes.
Les allocations des dépenses courantes et

Les estimations des recettes du en capital sont rédigées par la CPCMB en
gouvernement sont faites par le CPCMB utilisant le CDMT central, mais la plupart
en utilisant les données provenant des des projets d’investissement sont budgétés
administrations fiscales, douanières, et des sans études préalables.
hydrocarbures, mais leur qualité est faible Au niveau central, la répartition des dépenses de fonction-
La prévision des recettes du budget du gouvernement est nement est discutée dans la partie centrale du CDMT.
faite par le CPCMB au sein du ministère en charge des Le CDMT est un instrument fiscal qui a une base his-
Finances. L’exercice consiste à déterminer le montant de torique à jour, et offre une gamme de possibilités pour
(i) recettes propres (taxes, revenu du domaine, revenu les projections des dépenses publiques. Fonctionnant en
de service, et revenu du portefeuille) et (ii) les recettes conjonction avec le cadre macroéconomique, dont il tire
externes (prêts du gouvernement, dons de partenaires
techniques et financiers) nécessaires pour couvrir les
dépenses budgétaires. Dans la pratique, à la lumière des FIGURE 5.4 : Prévision des dépenses, 2008–2014
récentes données sur la situation nationale et internatio- 1,400
nale, le CPCMB collabore avec la Direction générale des 1,200
impôts et des domaines (DGID), la Direction générale
1,000
Milliards de FCFA
des douanes et des droits indirects (DGDDI), la Caisse

congolaise d’amortissement (CCA) pour la prévision des 800
revenus non pétroliers. La question de la prévisibilité 600

des ressources extérieures est fait qu’il y a d’une part, 400
l’absence d’une stratégie de la dette à moyen et à long
200
terme, et d’autre part, les problèmes de coordination des
0
partenaires financiers avec de nombreux engagements. 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
En ce qui concerne la prédiction des recettes pétro- Personnel Biens et services Transferts et interventions
lières, les données de la CPCMB viennent de la Direction Charges communes Service de la dette publique
générale des hydrocarbures (DGH) et de la Direction des Source : Loi de finances 2008–2014.

des prévisions de recettes budgétaires à venir, le CDMT (PIP), affiche des résultats mitigés et devrait donc béné-
central a produit des dotations budgétaires sur trois ans, en ficier d’un appui technique supplémentaire.
tenant compte des besoins de chaque secteur ainsi que de Pour remédier à cette faiblesse du manque
leurs stratégies (le cas échéant) pour atteindre les objectifs d’études de faisabilité dans la validation des projets
définis du PND de 2012 à 2016. En fonction du secteur, d’investissement par le DEP, le gouvernement a créé
l’analyse du PAP/CDMT, le CDMT central permet une un Fonds d’études pour appuyer les ministères dans la
répartition des ressources budgétaires compatible avec les conception et l’évaluation des projets. Des difficultés
ambitions du gouvernement. Malgré les étapes du CDMT opérationnelles et d’appropriation empêchent ce fonds de
sectoriel, la CPCMB continue d’utiliser cet outil, ou du fonctionner effectivement au service de tous les ministères.
moins certains de ses principes pour définir les actions Toutefois, comme les projets financés avec les partenaires
stratégiques ou les affectations budgétaires aux ministères. techniques et financiers du gouvernement ont souvent
Les dépenses de fonctionnement comprennent : (i) les frais leurs études de faisabilité, le transfert des bonnes pratiques
du personnel ; (ii) les biens et services ; (iii) les transferts gagnerait à se généraliser afin de soutenir le processus de
et les interventions directes ; (iv) les dépenses communes ; renforcement des capacités des cadres des ministères par
et (v) le paiement d’intérêts sur la dette publique. le Fonds d’études.
Comme pour les dépenses de fonctionnement, Lors de l’élaboration du budget, des res-
la préparation du budget d’investissement est dirigée sources externes sont inclues dans le projet de loi de
par le CPCMB, par l’entremise du CDMT central. finances. Toutes les ressources externes pour financer
Mais la coordination technique de la DEP est effectuée l’investissement public et la mise en œuvre de projets
par la DGPD pour produire un budget équilibré et de développement sont incluses dans le projet de loi de
durable, conformément aux lignes directrices du PND, finances. Les estimations de ces ressources proviennent
aux priorités du secteur et aux orientations du chef de de renseignements fournis par la CCA, des partenaires
l’État. Actuellement, la plupart des projets d’investisse- techniques et financiers et de certains organismes de
ment sont budgétés sans étude préalable. La coordination mise en œuvre des projets.
des activités de préparation et d’exécution du budget,
des études de faisabilité pour des projets à inclure dans Budgétisation de l’investissement public
le budget, qui peut être considérée comme préparation La programmation et la budgétisation des investis-
générale des programmes d’investissements prioritaires sements publics sont principalement assurées par la
DGPD et la DGB. Bien que ces deux structures relèvent
actuellement du MEFPPPI, les deux processus sont
FIGURE 5.5 : Prévision des dépenses en capital,
exécutés séparément. La consolidation des portefeuilles
2008–2014
de l’économie, des finances et de la planification devrait
2,500
encourager en principe l’unification du processus de la
2,000 préparation du budget de l’État, mais cet objectif n’est
Milliards de FCFA
pas encore pleinement atteint. Le budget de l’État est

1,500
unifié dans sa présentation, mais le processus de prépa-
1,000 ration n’est pas encore entièrement unifié.
Les ministères (habituellement présents) pré-
500
voient le programme et le budget sur la base des enve-
0 loppes des PAP/CDMT sectoriels. Les prévisions de
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 dépenses d’investissement devant découler des tranches
Sur ress. internes Sur ress. externes (dons exclus) Sur des dons annuelles des CDMT sectoriels contenus dans le PND,
Sources: Lois de Finances 2008–2014. les ministères proposent généralement les projets à
programmer et à budgétiser sur la base des enveloppes En général, les différences entre le montant de
des PAP/CDMT sectoriels. Les premières propositions l’estimation initiale des dépenses d’investissement
budgétaires relatives aux dépenses d’investissement sont par les ministères sectoriels et les affectations stra-
ensuite corrigées et/ou complétées sur la base des direc- tégiques communiquées sont très importantes. Les
tives contenues dans des « lettres de mission » adressées parts stratégiques sont communiquées tardivement aux
par le président de la République aux ministres. Ces ministères sectoriels et leur prise en compte entraîne des
directives du président de la République amènent parfois modifications en profondeur des prévisions initiales des
les ministres à modifier substantiellement leurs prévisions dépenses d’investissement. Les modifications à apporter
de dépenses d’investissement et peuvent parfois concerner aux prévisions initiales de dépenses d’investissement pour
des projets qui ne sont pas prévus dans les PAP/CDMT les réajuster aux montants des enveloppes stratégiques ne
sectoriels. peuvent se faire de façon rationnelle que si les ministères
Les propositions de dépenses d’investissement sectoriels disposent de suffisamment de temps. Mais
ainsi élaborées à partir des PAP-CDMT sectoriels et selon les DEP et les DAF des ministères sectoriels que
des lettres de mission du Président de la République la mission a rencontrés, très peu de temps (généralement
sont par la suite examinées et discutées au cours des quelque trois ou quatre jours) leur est souvent accordé
conférences budgétaires, puis finalisées et intégrées pour procéder aux réajustements nécessaires pour la prise
au projet de budget de l’État qui est soumis à l’ap- en compte des plafonds des parts stratégiques.
probation du Conseil des ministres. Après l’examen En raison de nombreuses lacunes, les affec-
et l’approbation du projet de budget de l’État par le tations budgétaires aux investissements publics
Conseil des ministres, le montant définitif du budget ne correspondent pas au coût global estimé de la
de chaque ministère et institution est retenu aussi bien transaction d’investissement. En fait, la divulgation
en fonctionnement qu’en investissement, et notifica- tardive des participations stratégiques, l’insuffisance de
tion est faite à chaque ministre sectoriel du montant délai accordé au secteur pour le réajustement de leurs
des ressources (parts stratégiques) qui est alloué à son propositions budgétaires, et les différences considérables
département. Sur la base de ces parts stratégiques entre les propositions budgétaires des ministères secto-
communiquées aux ministres suite à approbation du riels et le budget résultant des orientations du président
budget par le Conseil des ministres chaque ministère de la République réduisent considérablement la qualité
réajuste son budget (fonctionnement et investissement), des allocations de ressources. En outre, l’absence d’une
le finalise et le transmet à la DGB pour intégration au étude de faisabilité pour chaque projet à inclure ne
projet de budget de l’État à transmettre au Parlement. permet pas d’établir des estimations fiables des coûts
TABLEAU 5.1 : Différences entre les montants des projets, la tranche annuelle du CDMT et les parts
stratégiques du ministère de la Santé et de la Population en 2014
Valeur, milliards deFCFA
Tranche annuelle du CDMT pour les dépenses en capital 124
Effet des directives du président de la République contenues dans les cahiers des charges 496
Montant des projets présentés 620
Estimations finales pour les dépenses en capital de 2014 85
Écarts entre les tranches annuelles du CDMT –31,45%
Écarts avec les projets présentés –86,29%
Source : Direction des études et de la planification du ministère de la Santé et de la Population.

des projets, ce qui affaiblit le réalisme des affectations les règlements de finances de l’année (n–1) à la Cour des
budgétaires. En conséquence, la ligne budgétaire comptes avant l’examen du projet de loi sur le budget
ouverte pour l’appropriation d’une dépense en capital pour l’année (n+1) par le Parlement.
donné peut être surestimée ou sous-estimée. Cela a un En plus de l’exploitation documentaire, le
impact négatif sur l’efficacité de l’allocation stratégique contrôle des finances publiques par le Parlement se
des ressources. Le dépassement des dépenses noté dans fait par le biais d’auditions des ministres sur leurs
l’exécution des dépenses en capital pourrait résulter lignes budgétaires. Le Parlement exerce également ses
d’une sous-estimation des affectations budgétaires. pouvoirs par l’entremise des commissions d’enquête qui
Par ailleurs, étant donné que les dossiers des projets à permettent d’approfondir des sujets spécifiques. Pendant
inscrire au budget d’investissement ne sont pas accom- les discussions du Parlement, le projet de loi budgétaire
pagnés de chronogramme d’exécution, le mécanisme change quelquefois considérablement, tant au niveau
d’autorisation de programme et de crédit de paiement des ressources que des emplois, sans rompre l’équilibre
prévu par la loi de 2000 relative au régime financier de macroéconomique.
l’État ou celui d’autorisation d’engagement et de crédit
de paiement prescrit par la nouvelle loi organique de 5.1.5. L’ensemble du Budget
2012 relative au régime financier de l’État ne peut pas
être mis en œuvre. Efforts pour améliorer la qualité du budget
Pour améliorer le processus de budgétisation Actuellement, le gouvernement est en train d’élabo-
de l’investissement public, le gouvernement pour- rer la chaîne de la recette publique en vue de garan-
rait i) prendre les dispositions pour faire approuver tir à l’État une meilleure visibilité de ses ressources
et communiquer aux ministères les parts stratégiques financières et lui éviter une gestion liée à ses entrées
dès le début du processus budgétaire et ii) améliorer au jour le jour. Cela consistera à rationaliser la chaîne
la présentation des dotations budgétaires des dépenses de la recette par l’interconnexion des systèmes de don-
d’investissement par la mise en œuvre du mécanisme nées SYSTAF (impôt), SYDONIA (douane) et SIBEC
d’autorisation de programme ou d’autorisation d’enga- (budget) vers SIDERE (budget/trésor). Ensuite, la mise
gement, et de crédit de paiement. en place de la procédure d’encaissement de l’impôt par
le Trésor public par l’intermédiaire des banques est une
5.1.4. Adoption du budget par le réforme qui, bien que timide actuellement, deviendra
Parlement plus importante avec l’information, la formation et la
participation des groupements des commerçants. Enfin,
Le rôle du Parlement est de contrôler les politiques fis- la dernière réforme consistera à mettre en place la pro-
cales et financières de l’exécutif, de voter le projet de loi cédure d’encaissement des droits et taxes en douane
budgétaire et la loi règlementaire, (voir la Constitution au Trésor public par l’intermédiaire du guichet de
du 20 janvier 2002). D’après la loi, ce projet de loi dédouanement des biens importés. Ces deux dernières
devrait être soumis au plus tard une semaine avant réformes gagneraient en importance en étant couplées
l’ouverture de la session budgétaire le 15 octobre. Étant ou combinées.
donné que chaque chambre du Parlement dispose d’une Entre les périodes 2002–2007 et 2008–2013,
Commission économie et finances, les projets de loi de la gestion financière publique congolaise a changé
finances et de loi de règlement ainsi que le rapport de à la fois dans sa forme et sa substance, mais beau-
contrôle de conformité de la Cour des comptes et de coup reste à faire. La loi organique de 2000 a été
discipline budgétaire (CCDB) y sont examinés avant les
plénières. Conformément à la loi,48 le ministère en charge 48
Article 128 de la Constitution, Articles 7 et 30 de la Loi n°19-99
des Finances transmet, pour déclaration de conformité, du 15 août 1999.
remplacée en 2012 ; l’adoption en 2009 du code des La perception des Recettes budgétaires est
marchés publics a profondément influencé la chaîne de centralisée et gérée par le Trésor
dépenses publiques à partir de 2010 avec de nouveaux Le ministre en charge des Finances est l’ordonnateur
acteurs et procédures ; la mise en œuvre de la classifi- principal des recettes de l’État. Il a droit à des ordonna-
cation fonctionnelle du budget a été abandonnée après teurs délégués que sont : (i) le directeur général du budget
2009 ; et l’introduction de l’approche CDMT a permis pour les recettes de services ; (ii) le directeur général des
un solide alignement des stratégies de développement impôts et domaines pour les impôts directs et indirects, les
pour les affectations budgétaires entre 2009 et 2012. taxes assimilées et les recettes du domaine ; (iii) le directeur
En outre, le décret de 2008 a renforcé la nomenclature général des douanes et des droits indirects pour les droits
budgétaire. de douane et droits indirects. En outre, les responsables
des établissements publics ainsi que les responsables des
5.2. Exécution du budget organes délibérants ou administratifs de la gestion des
collectivités locales sont aussi des ordonnateurs principaux
L’exécution du budget comporte plusieurs acteurs, des recettes de leurs établissements respectifs.
étapes et procédures. Il existe quatre types d’acteurs : Tous les ordonnateurs principaux des recettes
les ordonnateurs, les administrateurs, les contrôleurs peuvent déléguer leurs pouvoirs ou peuvent être sup-
budgétaires ou financiers et les comptables publics. Il y pléés en cas d’absence ou d’empêchement. Pour les
a également quatre étapes : l’engagement, l’ordonnan- comptes spéciaux du Trésor, l’ordonnateur délégué est
cement, la liquidation et le paiement. Enfin, il y a trois le responsable des comptes spéciaux correspondant aux
types de procédures : procédure normale, simplifiée et attributions de son département. De plus, une convention
sans ordonnancement préalable. signée entre l’État et la Société nationale des pétroles du
Dans la procédure normale de la chaîne de la Congo (SNPC) fait obligation à cette dernière de reverser
dépense, avant la phase de l’engagement, il y a une phase au Trésor public, les produits de vente des cargaisons ainsi
préalable relative à la passation des marchés. Les textes que toutes les recettes perçues pour le compte de l’État.
de loi y relatifs sont la LORFE, les règles générales de Les recettes de l’État ou de tout autre organisme
comptes publics,49 le code des marchés publics,50 les public comprennent les produits des impôts, des taxes
instructions sur les procédures de mise en œuvre et le et des droits, les subventions et les emprunts, les dons
contrôle du budget de l’État,51 et les circulaires annuelles et legs et règlements, par une décision de justice ou par
d’application de la loi de finances. des conventions.52
En raison de la procédure de codification, le Toutes les ressources de l’État sont prises en
budget n’est guère applicable par la procédure nor- charge, recouvrées, centralisées et gérées par le Trésor.
male le 1er janvier de chaque année. À la suite de la Elles sont constatées, liquidées et émises par l’or-
promulgation de la loi de finances par le président de la donnateur principal des recettes ou ses délégués.53
République, les services informatiques de la Direction L’exécution de recettes publiques se fait comme suit : les
générale du budget (DGB) sont responsables de la codi- ordonnateurs font la constatation des droits, liquident
fication du budget dans un système intégré des recettes les recettes en émettant les ordres de recettes destinés
et des dépenses de l’État (SIDERE) conformément à la à assurer le recouvrement des créances de l’État. Ils
nomenclature budgétaire. Ce travail plutôt lourd com-
mence souvent tôt dans l’année et peut se poursuivre 49
Décret n° 2000-187 du 10 août 2000.
50
jusqu’à la fin mars. Par conséquent, le budget n’est guère Décret n° 2011-843 du 31 décembre 2011, modifiant et complé-
tant certaines dispositions du Décret n° 2009-162 du 20 mai 2009
applicable à la procédure normale, le 1er janvier de chaque 51
Décret n° 2009-230 du 30 juillet 2009.
année. L’exécution du budget peut différer légèrement 52
Voir Article 65 du Décret n° 2000-187 du 10 août 2000.
53
selon qu’il s’agit de recettes ou de dépenses. Voir Article 25 de la LORFE 2012.

notifient ces ordres de recettes aux comptables publics avant d’être payées (articles 124, 125 du Décret n°
chargés du recouvrement. Toutefois, même si la loi traite 2000-187 du 10 août 2000). L’exécution des dépenses
de la question des ressources extérieures (les emprunts à du budget de l’État s’effectue en quatre étapes : (i) l’en-
moyen et long termes) dont la gestion revient à la Caisse gagement ; (ii) la liquidation; (iii) l’ordonnancement ;
congolaise d’amortissement (CCA), dans la réalité, le et (iv) le paiement, tel que décrit dans l’encadré 5.3.
Trésor public n’a pas la maîtrise de tous les paiements L’engagement de la dépense est l’acte par lequel
effectués au profit de l’État congolais. Par exemple, les un organisme public crée ou constate à son encontre
ressources de financement des projets des partenaires une obligation de laquelle résulte une charge. Il doit
financiers extérieurs passent souvent et directement dans être accompagné d’un engagement comptable afin de
les comptes des banques commerciales. L’encadré 5.2 réserver les crédits correspondants. Il est matérialisé par
fournit un graphique de ce processus. une commande, un marché, un contrat ou une décision
d’engagement de dépenses.
L’exécution des dépenses budgétaires est Après réception de la notification d’autorisation
prévue par la DGB et réglées par le Trésor d’engagement de l’ordonnateur, les administrateurs de
Le ministre en charge des Finances est l’ordonnateur crédits (les ministres, les responsables des institutions de
principal des dépenses du budget de l’État. Les res- la République, des établissements publics et des collecti-
ponsables des établissements publics ainsi que les res- vités locales) ou leurs délégués, les gestionnaires de cré-
ponsables des organes délibérants ou administratifs de dits proposent les engagements de dépenses. Après saisie
la gestion des collectivités locales sont aussi des ordon- informatique du dossier d’engagement, l’administrateur
nateurs principaux des dépenses de leurs établissements des crédits édite une liasse engagement comportant le
et organes respectifs. Tous les ordonnateurs principaux bon d’engagement et le bon de commande qu’il signe.
des dépenses peuvent déléguer leurs pouvoirs ou peuvent Dès que ces dossiers sont acceptés par le contrôleur
être suppléés en cas d’absence ou d’empêchement. De financier et renvoyés à l’administrateur des crédits, la
ce fait, le ministre des Finances délègue ses pouvoirs dépense est engagée. La durée légale de l’engagement
au DGB en ce qui concerne les dépenses du budget de est de 5 jours ouvrables maximum.
l’État. Pour les comptes spéciaux du Trésor et les bud- L’administrateur des crédits remet le bon de com-
gets annexes, l’ordonnateur délégué est le responsable mande visé par le contrôleur financier à l’opérateur éco-
des comptes spéciaux correspondant aux attributions nomique pour exécution de la commande. Dans le cas
de son département. d’un marché public, cette phase s’alourdit d’au moins
Les dépenses publiques sont prévues dans la loi
de finances et doivent se conformer aux lois et règle-
ments. Elles sont engagées, liquidées, et ordonnancées Encadré 5.3 : Processus d’exécution des
dépenses
Phase Administrative : Phase comptable :
Les ordonnateurs, les administrateurs Les comptables publics du
Encadré 5.2 : Processus de perception des et les gestionnaires des crédits trésor, des administrations
recettes DGCCA/SIGADE
Ordonnateurs (principaux, Comptables publics
délégués, secondaires, etc.), (principaux secondaires, Ministères, DGCB DGB/SIBEC DG Trésor
les administrateurs et alternatifs) Organismes,
gestionnaires de fonds et Institutions
Ministères DGID/ DGDDI/ DGDDI/ DGT • Engagement • Contrôle de • Ordonnancement • Paiement

• Liquidation l’engagement
Constatation – Liquidation – Ordonnancement Recouvrement • Liquidation
30 jours qui est la durée nécessaire d’approbation par la L’ordonnancement de la dépense est l’acte par lequel,
DGCMP des dossiers de passation des marchés avant et conformément aux résultats de la liquidation, l’ordre est
après les appels d’offres pour les marchés des travaux ou donné au comptable de payer la dépense. Il est prescrit
de fournitures ou les avis à manifestation d’intérêts pour par les ordonnateurs principaux, secondaires et délégués.
les marchés de consultants. Sur le plan administratif, en Le directeur général du budget assure l’ordonnancement
amont de la phase de passation du marché, au moment des dépenses sur le budget de l’État effectuées au niveau
de la préparation de l’appel d’offres, l’administrateur de central par l’émission des ordonnances de paiement. Au
crédits effectue une réservation du montant estimatif du niveau local, les directeurs départementaux du budget
marché afin de bloquer des crédits sur la ligne budgé- (ordonnateurs secondaires) émettent des mandats de
taire. Après la signature du marché, l’administrateur de paiement. La durée légale de la liquidation est de 5 jours
crédits fait un engagement en procédure normale pour ouvrables maximum (arrêté n°7333 du 4 septembre 2009).
le montant exact du marché qui vient se substituer à la Le trésorier-payeur général est le comptable
réservation initiale. principal du budget général de l’État. Il est comptable
Pour le cas des marchés de plus d’un milliard de assignataire de toutes les dépenses du budget général de
FCFA, conformément au code en vigueur, la Délégation l’État au niveau central. Il peut, sous certaines conditions
générale des grands travaux (DGGT) transmet aux prévues par la réglementation, déléguer certains de ses
administrateurs de crédits concernés : (i) la demande pouvoirs à d’autres comptables publics : comptables
de réservation de crédits avant appels d’offres ; (ii) la subordonnés ou secondaires (payeurs auprès des ambas-
demande d’avance de démarrage et (iii) les différents sades, les trésoriers-payeurs régionaux et les receveurs et
décomptés pour paiement. percepteurs, etc.). Le comptable exerce le double rôle
La liquidation a pour objet de vérifier la réalité de payeur et de caissier. Il contrôle et prend en charge
de la dette et d’arrêter le moment exact de la dépense. les actes d’ordonnancement, appose son visa « Vu bon à
Elle ne peut être faite qu’après livraison totale de la payer » et procède au règlement de la dépense. La durée
commande au vu des pièces attestant des droits acquis du contrôle et de la prise en charge est de trois (3) jours
par le créancier. ouvrables maximum et celle du règlement de la dépense
Le contrôleur financier est chargé de veiller au est de 90 jours ouvrables maximum.
respect de la réglementation en vigueur en matière Enfin, l’émission des mandats de paiement en
d’exécution de la dépense. Il exerce un contrôle a régularisation des titres de paiement provisoires (ordre
priori sur toutes les dépenses du budget de l’État aux de paiement par anticipation (OPPA), ordre de paiement
phases d’engagement et de liquidation. Trois délégués (OP) et ordre de règlement par anticipation (ORPA)) par
du contrôleur financier sont affectés au traitement des l’ordonnateur délégué dure 2 jours ouvrables maximum.
dossiers des ministères, des institutions pour améliorer
l’efficacité des étapes de l’engagement et de la liqui- Les dépenses budgétaires sont exécutées
dation des dépenses. Chacun des 12 départements à travers trois principaux types de
administratifs a un directeur départemental de contrôle procédures
budgétaire qui assure le contrôle des services de l’État L’exécution des dépenses du budget de l’État peut se
et des services décentralisés. La durée légale de la liqui- faire en trois instances distinctes, à savoir : la procédure
dation est de 5 jours ouvrables maximum. Pour les normale, la procédure simplifiée et la procédure sans
marchés des travaux, la demande d’avance de démar- ordonnancement.
rage éventuelle et les différents décomptes viennent La procédure normale. Elle devrait être utilisée
constituer des liquidations partielles sur l’engagement pour toutes les dépenses liées à l’acquisition de biens et
initial. Il en est de même pour tout marché réalisé en de services. La mise en œuvre des dépenses de marchés
plusieurs tranches. publics dans la procédure normale se compose de deux

phases : (i) l’engagement et (ii) l’ordonnancement de la hiérarchiques d’exécuter correctement leur budget. La
liquidation du paiement. plupart des DEP déclarent qu’ils sont incapables d’ac-
La procédure simplifiée. Elle diffère de la procé- complir n’importe quelle opération budgétaire en suivant
dure normale parce qu’elle n’a qu’une seule phase. En la procédure normale au cours d’une année financière.
fait, les étapes d’engagement et de liquidation sont effec- Au moins trois principales contraintes expliquent ce fait :
tuées ensemble. Elle est utilisée pour les droits consta- i) les engagements sont arrêtés par une note circulaire du
tés (loyers, factures d’eau, d’électricité et de téléphone, ministre des Finances trois mois (90 jours) avant la fin
contributions aux organismes internationaux, bourses de l’exercice (conformément à la législation en vigueur) ;
des étudiants, etc.), les frais de transport, les frais de ii) le long délai pris par le ministère des Finances pour
missions, les transferts. approuver les marchés de biens ; et iii) le non-respect
La procédure sans ordonnancement. Cette pro- du délai par le Trésor pour le paiement des mandats ou
cédure s’applique en rapport avec le remboursement de des ordres de paiement.
certaines dépenses urgentes qui peuvent être payées avant Bien que l’utilisation d’OPPA est en pleine
l’émission des ordres de paiement, comme les évacuations croissance et devient trop grande, le gouverne-
médicales, les paiements en devises à cours variable avec ment ne présente pas de statistiques directes sur
le FCFA. Elle couvre également le paiement d’avances, son utilisation. Étant donné qu’aucune statistique
menus, recettes et délégations des crédits. Comme une publique sur les OPPA n’a été publiée ou partagée
procédure normale, cette procédure se compose de deux par le gouvernement au moment de l’élaboration du
phases : (i) la phase d’engagement de paiement et (ii) la PEMFAR. L’équipe utilise le ratio d’OPPA sur les
phase de régularisation. autres ordres de paiement non réglés (dans les rapports
de la CCDB) pour estimer l’importance d’utilisation
L’exécution des dépenses à l’aide de d’OPPA au Congo. D’après les données disponibles
comptes discrétionnaires est un défi à sur les ordres de paiement non réglés dans les rap-
relever ports de la CCDB comme illustré dans la figure 5,6,
Au Congo, l’exécution des dépenses a utilisé deux environ 41,1 % en 2012 et 71,2 % en 2013 de ces
procédures : la procédure normale et la procédure paiements restants sont des OPPA. Ces chiffres sont
exceptionnelle ou d’urgence autrement appelée «ordre très susceptibles d’être les chiffres réels de l’utilisation
de paiement par anticipation» (OPPA). L’emploi géné- d’OPPA en dépenses budgétaires non automatiques
ralisé d’OPPA qui a évolué à la suite d’une tentative de
contourner le processus d’exécution des dépenses nor-
FIGURE 5.6 : Montants restants à payer en 2012 et
males a abouti à un manque de transparence dans la ges-
2013 (en milliards de FCFA)
tion des ressources publiques. L’utilisation d’OPPA a été
200
hautement discrétionnaire et contourne les procédures
de contrôle ex post normalement complexes du budget. 160
Les autorités devraient s’engager à réduire le recours aux
120
OPPA dans le cadre de leurs efforts visant à améliorer la
transparence et la responsabilisation dans l’utilisation des 80
ressources publiques. Toutefois, il est important de noter
40
que l’exécution des dépenses normales est rongée par des
procédures compliquées entre les stades de demande et 0
le décaissement, c’est l’une des justifications de l’utilisa- 2012 2013
tion d’OPPA. En fait, la chaîne des dépenses publiques Ordres de Paiement (mandats) Paiement par voie d'exception (PPA)
est longue et lourde, et ne permet pas aux ministères Source : Rapports de la CCDB, 2012 et 2013.
tel le paiement des salaires et du service de la dette sur pour la période (Figure 5.7). Ces ressources complètent
la dette extérieure. les recettes propres des autorités locales (licences, taxes
En outre, après la date de clôture du budget, le municipales, etc.) et sont également utilisées pour finan-
Trésor annule unilatéralement les transferts des man- cer le développement par l’entremise des conseils locaux.
dats, les interventions ainsi que d’autres mandats de la L’organisation des dépenses publiques à des niveaux
passation des marchés publics et les renvoie à la DGB déconcentrés et décentralisés est guidée par la loi n°
pour réenregistrement et paiement des OPPA «restants 2000–187 du 10 août 2000. Selon cette loi, l’ordon-
à payer» lors de l’exercice budgétaire suivant. Cette pra- nateur principal des dépenses : (i) pour une division
tique constitue actuellement une infraction aux normes administrative (Département) est le Préfet ; (ii) pour
de gestion des finances publiques. De plus, la DGB, le Conseil départemental est le président du Conseil;
reportant les dépenses d’année (n) vers l’année (n+1) rend et (iii) pour le Conseil municipal est le président du
l’efficacité d’excédents budgétaires douteuse. Conseil ou le maire. Ils peuvent déléguer leurs pouvoirs
de dépenser à des ordonnateurs délégués. Pour les prêts
Les dépenses d’investissement financées des services déconcentrés de l’État installés dans les com-
avec les ressources extérieures ont souffert munautés locales, les centres de sous-ordonnancement
du manque de coordination sont établis pour assurer la liquidation et l’ordonnance-
De 2008 à 2013, les ressources externes mobilisées ment du budget de l’État dans la division. Ces centres
(prêts à moyen et à long terme et subventions) sont de sous-ordonnancement sont les services du DGB et
faibles et ont atteint en moyenne 7,8 % du total des sont dirigés par un ordonnateur secondaire.
recettes du gouvernement. En raison de la faiblesse de la Les trésoriers-payeurs régionaux et percepteurs sont
capacité organisationnelle et technique des compétences des comptables directs du Trésor et comptables subor-
des services autorisés, la gestion et le suivi de la mise en donnés du trésorier-payeur général (TPG). Au niveau
œuvre du projet dépendent encore fortement du retard local, les municipalités bénéficiaires sont des comptables
d’informations provenant de partenaires techniques et secondaires. Les percepteurs sont des destinataires comp-
financiers. La CCA a géré des prêts à moyen et à long tables importants des budgets des autorités locales.
terme alors que la Direction générale du partenariat et Au niveau départemental de la gestion des finances
du développement et la DGPD ont la gestion et la sur- publiques entre le décret 2000-187 du 1er février 2000 et
veillance des subventions de projets. La coordination des le décret 2009-230 du 30 juillet 2009, il y a eu un léger
PTF n’est pas systématique et la comptabilité du Trésor
n’est pas encore capable de produire les états comptables
qui permettraient aux PTF d’utiliser le système de ges- FIGURE 5.7 : Évolution des transferts publics aux
tion financière du pays. administrations locales
400
350
Le budget du gouvernement local est
300
très faible, moins de 5 % du budget total
Milliards de FCFA
250
et comporte différentes procédures
200
d’exécution
150
De 2008 à 2013, les transferts de pouvoirs vers les 100
juridictions locales dans le budget de l’État repré- 50
sentaient une part infime des dépenses publiques 0
au Congo. Ils n’ont même pas atteint 50 milliards de 2008 2009 2010 2011 2012 2013
FCFA, ce qui représente une moyenne de 14,4 % du total Transferts aux autorités locales Total des transferts
des transferts publics, ou 3,8 % des dépenses actuelles Source : Loi de règlement et GFS 2008–2013.

changement dans le processus budgétaire, avec l’intro- Il s’agit présentement d’un alignement partiel avec
duction du contrôleur régional de la Direction générale les normes du système juridique de la CEMAC dans la
en charge du contrôle budgétaire, la clarification des gestion des finances publiques, qui sera bientôt corrigée
relations professionnelles entre les comptables régionaux avec un nouveau règlement général sur la comptabilité
avec le Trésor dans la perception des revenus et dépenses, publique (RGCP), une nouvelle nomenclature budgé-
et l’utilisation de nouveaux outils et rapports techniques. taire, un nouveau plan comptable, et un code de trans-
parence et de bonne gouvernance dans la gestion des
5.3. Système de décaissement finances publiques.
L’Union économique et monétaire ouest-africaine
5.3.1. Comptes publics (UEMOA) et la Communauté économique et monétaire
d’Afrique centrale (CEMAC) ont chacun adopté un
Bien que le pays ait adopté un nouveau cadre juri- certain nombre de nouvelles directives pour la réforme
dique en 2012, il a continué d’utiliser la loi relative de la GFP. La transposition de ces directives dans le droit
à l’ancien cadre. Depuis septembre 2012, le Congo a national des pays membres est obligatoire. Concernant le
adopté un nouveau cadre juridique pour la comptabilité processus de décentralisation, ces directives contiennent
publique avec la loi No 20-2012 du 3 septembre 2012 certaines règles ou dispositions pour la gestion du budget
sur la LORFE dans la transposition des Directives de du gouvernement local. Mais, considérant à la fois les
la CEMAC de 2011. Toutefois, le pays applique tem- graves retards dans la mise en œuvre et l’achèvement du
porairement les textes antérieurs liés à la LORFE No processus de décentralisation dans chaque pays et la lenteur
1-2000 du 2 février 2000 ; qui sont : (i) la réglemen- avec laquelle les directives sont transposées dans le droit
tation relative à la comptabilité publique générale du national, il serait difficile de voir un succès à court terme
décret No 187-2000 du 10 août 2000, qui, à l’article dans la mise en œuvre à l’échelle infranationale (provin-
1 déclare qu’elle réglemente «la gestion de l’argent, des cial). En effet, seul le Sénégal a mis en œuvre toutes les
valeurs mobilières, et des biens appartenant ou confiés directives de GFP de l’UEMOA. Le Gouvernement malien
à l’État, les autorités locales, les institutions publiques a mis en œuvre deux d’entre eux, et le Burkina Faso une.
et les organismes publics que la loi soumet à la loi de Du côté de la CEMAC, le Cameroun et le Gabon ont
la comptabilité publique ; (ii) la nomenclature budgé- mis en œuvre au moins quatre des six directives de GFP
taire de l’État, en vertu du décret No 92- 783 du 29 CEMAC. Le Congo et le Tchad ont transposé une direc-
août 1992 et complété par le décret n° 2008-59 du tive. Cela montre que la majorité des pays membres ne
31 mars 2008 sur la classification fonctionnelle des sont pas conformes à la loi. Ces directives devraient aider
dépenses ; cette nomenclature a adopté une différencia- les pays de la CEMAC à promouvoir la transparence et la
tion dans les classifications selon qu’il s’agisse du budget gestion rigoureuse des finances publiques. En effet, selon
de fonctionnement ou du budget des investissements les conclusions d’une enquête sur la transparence budgé-
ou ; (iii) le Plan comptable de l’État qui découle du taire de l’IBP 2012, les trois pays de la CEMAC interrogés
Plan comptable de l’Union douanière et économique (Cameroun, Tchad et Guinée équatoriale) ont été classés
de l’Afrique centrale (UDEAC)54 1974 (voir la classi- parmi les dix pires performances.
fication par type économique), alors que, selon l’ar- Le pays a besoin d’un nouveau système de comp-
ticle 6 de la directive 3/11-UEAC-195-CN-22 de la tabilité (SYSCOHADA) parce qu’il pourrait apporter
CEMAC, la comptabilité de l’État est une comptabilité des innovations importantes au système OCAM actuel
patrimoniale fondée sur le principe de la constatation en termes d’informations comptables et financières.
des droits et obligations, conformément au système
de l’Organisation pour l’harmonisation en Afrique du 54
Ancienne dénomination de CEMAC.
droit des affaires (OHADA).55 55
Organisation pour l’harmonisation du droit des affaires en Afrique.
Par exemple, il peut apporter l’innovation au suivi de et d’autres institutions qui assurent la surveillance comme
trésorerie et des statistiques, des comptes nationaux par la Direction générale du contrôle budgétaire (DGCB),
le biais d’une liste structurée en annexe. Il forme un cadre l’Inspection générale des finances (IGF), et l’Inspection
juridique cohérent comprenant le système de compta- générale des finances de l’État (IGE) complique encore
bilité, le plan et la tenue de comptes, l’approfondisse- la situation. Les rapports de ces institutions auraient pu
ment technique et la comptabilité en base caisse. Avec fournir davantage d’arguments aux parlementaires dans
SYSCOHADA, l’État maintient toujours sa place impor- la préparation budgétaire et l’analyse de son exécution.
tante en demande d’informations, mais d’autres catégories Au plan institutionnel, la duplication entre le Trésor
d’intervenants sont également couvertes, contrairement et la comptabilité publique a été légalement supprimée.
au système OCAM qui ne ciblait que l’État. Le système Toutefois, le décret n° 2013-807 du 30 décembre 2013
SYSCOHADA apporte davantage d’états financiers que portant attributions et organisation de la Direction géné-
l’OCAM, en termes de détail de l’information dans le rale du Trésor et de la comptabilité publique (DGTCP),
contenu de ces états financiers, afin d’améliorer le juge- qui arrime le pays aux exigences de la CEMAC en fusion-
ment et la décision des principaux utilisateurs des états nant les anciennes Direction générale de la comptabi-
financiers. Il est souple, polyvalent et général, contraire- lité publique (DGCP) et Direction générale du Trésor
ment à la comptabilité OCAM qui présentait une certaine (DGT) n’est pas encore pleinement appliquée.
rigidité, complexité et qui était difficile à utiliser.56 La finalisation de la transposition des directives de
Grâce à l’actuel cadre juridique, plus précisé- la CEMAC de 2011 par l’adoption de textes couvrant
ment la loi de règlement, la Direction générale de la la RGCP, nomenclature budgétaire, comptes et code de
comptabilité publique (DGCP) a toujours produit transparence, aiderait le pays à normaliser sa base juri-
les comptes de fin d’exercice. Depuis 2012, le projet dique en matière de finances publiques. Ceci pourrait
de loi de règlement de l’année n-1 est déposé en même être une occasion de combler les importantes lacunes
temps que le projet de budget pour l’année n+1 et les identifiées dans la première transposition sur la LORFE.
deux sont adoptés au plus tard le 31 décembre de l’année Responsabiliser une structure administrative ou
n ; conformément aux bonnes pratiques. Toutefois, les ministérielle pour conduire toutes les réformes structu-
difficultés techniques persistent dans la production et la relles et multisectorielles qu’exige la bonne application
publication de documents annexes des projets de loi de des directives 2011, sachant qu’elles vont toucher cer-
finances par les ordonnateurs et comptables de l’État. En taines directions générales du ministère des Finances
outre, les états des créances et dettes non réglées à la clô- (principalement la DGB et la DGTCP), la CCDB et le
ture de l’exercice, les comptes des établissements publics Parlement, et si possible les institutions de lutte contre
à caractère administratif et ceux des collectivités locales la corruption dans leur organisation et dans tous les cas
ainsi que les balances comptables, ne sont pas souvent dans leur fonctionnement.
accessibles au moment du dépôt des lois de règlement. Le renforcement de la capacité des structures en
L’exécution budgétaire du pays n’est pas entiè- charge des finances publiques contribuerait à établir la
rement surveillée par les institutions compétentes. base juridique ou normative et aussi à construire des
En fait, la Cour des comptes et de discipline budgétaire outils et mettre au point des méthodes et procédures de
(CCDB) dispose de capacités limitées pour assurer ses travail. Ces instruments, avec une forme d’organisation
missions de contrôle juridictionnel des comptables pertinente, permettraient d’appuyer l’efficacité et la
publics, ainsi que ses missions de vérification. En outre, transparence de ces structures.
le Parlement souffre de l’insuffisance des ressources pour
56
exercer sa fonction de contrôle et de vérification. Par Par exemple, avec le plan OCAM, le détail des dépenses par classi-
fication économique n’est pas disponible. En fait, ce plan comptable
conséquent, le contrôle de l’exécution budgétaire est pro- fournit la classe 9 de «comptabilisation des coûts», mais le traitement
bablement inefficace. La déconnexion entre le Parlement de cette classe n’est pas facile à la fin de l’année.

5.3.2. Élaboration des comptes du système actuel fait en sorte que la plupart des données
Trésor et lois de règlement sont présentées en grande masse, sous forme agrégée. En
effet, le SIDERE n’a pas encore finalisé ses modules bud-
De nombreux documents et rapports sont utilisés pour gétaire et de comptabilite qui contribueraient à modifier
assurer le suivi de l’exécution du budget. Ces docu- de manière exhaustive les comptes administratifs et de
ments comportent les éléments suivants : i) les rapports de gestion. En outre, la DGCP ne produit pas le compte
l’exécution budgétaire et les comptes administratifs par la général de l’administration financière (CGAF), qui est un
DGB ; ii) les états financiers et les comptes de gestion par la document résumant l’état des comptes pour une année
DGT ; iii) la balance comptable et la balance générale des donnée. Cette question est également signalée par la
comptes du Trésor ; iv) les rapports annuels de la CCDB récente PEFA. Le manque de données détaillées entraîne
sur l’exécution du budget, qui comprennent la déclaration de données budgétaires moins fiables. Les rapports d’exé-
générale de conformité entre le compte administratif et cution du budget sont produits sur une base régulière. Les
le compte de gestion ainsi que d’autres dossiers connexes GFS sont produites sur une base trimestrielle, mais sur
jugés nécessaires. En tant que telle, la CCDB indique clai- une base non comptable selon le PEFA. Ces documents
rement dans son rapport de 2013 que « l’analyse est faite sur ne sont pas largement distribués en particulier étant donné
la base des données du compte administratif, du compte que le ministère n’a pas de site web. Au sein de l’admi-
de gestion, de la balance générale des comptes du Trésor, nistration financière, les permis sont souvent nécessaires
des différentes annexes de développement des opérations pour obtenir des données et des documents de déclaration
budgétaires et comptables, du projet de loi de règlement, en détail sur le registre public, lesquels peuvent parfois
de la loi de finances de l’année 2013, ainsi que sur les infor- avoir des attentes différentes de celles de la loi de finances
mations du Centre national de la statistique et des études promulguée par le président de la République.
économiques, de la note de conjoncture de la direction En conséquence, la qualité des données des
générale de l’économie et des documents produits par les finances publiques souffre de certaines lacunes impor-
différents ministères. » Toutefois, le dernier rapport de tantes. L’annulation des ordres impayés à la fin de l’année
la CCDB 2013 met clairement en évidence le manque crée des différences entre les comptes de l’ordonnateur et
de documentation à l’appui qui pourrait les conduire à ceux de la comptabilité du trésor. Entre les rapports de
apprécier certaines opérations effectuées correctement la CCDB et les lois de règlement, des différences impor-
grâce aux ressources de l’État,57 voir l’encadré 5.5 pour des tantes sont enregistrées. Par exemple, en 2011, le rapport
exemples enregistrés du manque de documentation mis de la CCDB a posté sur la page 40, 431,3 milliards de
en évidence par divers rapports de la CCDB. Pourtant, FCFA pour les dépenses en capital,58 tandis que le bon
la loi stipule en vertu des dispositions de la loi Nº 19-99 montant était de 1030,9 milliards de FCFA, à la page 8.
du 15 août 1999 sur l’organisation du pouvoir judiciaire En outre, en 2012, le montant des prêts et des avances
en République du Congo que « la Cour des comptes et est fixé à 69 milliards de FCFA, tandis que dans la loi de
de discipline budgétaire est la juridiction compétente en règlement, le montant est de 139 milliards de FCFA, voir
matière de contrôle de gestion financière et comptable des les détails dans l’encadré A5.2 de l’annexe.
deniers de l’État. Elle juge les comptes des ordonnateurs et
des comptables ainsi que ceux des personnes jugées comp- 5.3.3. Système de Trésorerie
tables de fait… Elle atteste par déclaration de conformité
la concordance générale des écritures des ordonnateurs et Le trésorier-payeur général (qui est également
des comptables. » le Directeur général du Trésor) est le principal
L’indisponibilité des documents annexes de la
loi du règlement pouvait être la conséquence directe 57
Pages 69, 78 et 79 ; voir encadré 5.4.
de la faiblesse de l’actuel système de comptabilité. Le 58
Par souci de cohérence entre les comptes administratifs et de gestion.
comptable du budget de l’État. Il est assisté dans mécanismes de contrôle interne rigoureux, qui au travers
l’accomplissement de ses fonctions par un ensemble de des déclarations périodiques de réconciliation, permettra
comptables secondaires et assistants comptables (tréso- d’éliminer le risque d’accumulation d’arriérés de recettes.
rier, payeur, bénéficiaire et percepteur). Par conséquent,
il est au centre du système trésorerie dont l’architecture 5.3.4. Gestion de la Trésorerie
couvre les autorités financières, la BEAC, la DGT, et
ses succursales dans les établissements publiques et les Le compte du Trésor est composé de liquidités, des
collectivités locales. prêts bancaires à court terme ainsi que des actifs
Les autorités financières telles que les douanes, financiers à court terme, centralisés dans un compte
les impôts et le Trésor éprouvent des difficultés à utili- de trésorerie unique. Cette trésorerie est gérée selon le
ser leurs systèmes d’information et donc de liquidités, principe d’engagement de comptabilité à double entrée,
de sorte qu’ils recourent facilement à des opérations toutefois avec des outils qui ne sont pas toujours efficaces.
manuelles, qui sont source d’erreurs. À la DGT, la ges- Le sous-développement du secteur financier au Congo
tion de trésorerie est souvent effectuée manuellement pourrait expliquer la composition actuelle de ce compte.
avec tous les risques possibles.
Le risque que présente le système de trésorerie Force de la gestion de la trésorerie
reste assez substantiel selon le rapport 2013 de la Depuis 2008, le Trésor a amélioré de nombreux aspects
Banque mondiale sur la gestion financière du pays.59 de sa gestion. En fait, i) la situation de la dette intérieure
D’importantes faiblesses sont perceptibles dans le système et extérieure a été assainie, ii) la collecte et le transfert des
comptable, notamment dans la capacité de production de recettes pétrolières par la SNPC s’est améliorée de façon
rapports exhaustifs, réguliers, disponibles et le contrôle significative selon les rapports de l’EITI,60 et iii) la centra-
des opérations de trésorerie. Le contrôle en amont de la lisation de la trésorerie des recettes fiscales et douanières
livraison de biens et services commandés (la phase de a encore progressé. En outre, la création d’une nouvelle
validation du circuit de dépenses) est souvent inadéquat, chaîne de dépenses publiques en 2010 a permis aux tré-
créant des tensions de paiement en aval et des conditions soriers de disposer d’un instrument pour améliorer la
permissives de décaissement sans services ou livraison de prévisibilité de la dépense. Tous ces bons résultats sont
biens. En outre, l’indisponibilité fréquente du compte dus à la réforme des finances publiques entreprise par le
général et d’autres panneaux de contrôle, comme le solde gouvernement afin d’atteindre le point d’achèvement au
comptable, pose des questions sur la qualité de l’analyse titre de l’initiative PPTE ainsi que pour le Plan d’action
de la Cour des comptes et de discipline budgétaire. pour l’amélioration la gestion de l’investissement public
La réalisation d’excédents budgétaires sur plu- (PAAGIP) et le Programme d’action du gouvernement
sieurs années est un signe de la bonne performance pour la gestion des finances publiques (PAGGFP).
du système de trésorerie congolais, mais pourrait
masquer les lacunes systémiques. En effet, le renforce- Faiblesses de la gestion de la trésorerie
ment en amont de la maîtrise des dépenses à différents La faible capacité de gestion de la trésorerie entrave
stades de la chaîne de la dépense publique (engagement, la qualité des données, limite son contrôle et crée des
liquidation, ordonnancement et paiement), réduit l’ac- contraintes dans le système. Au Congo, l’administration
cumulation des arriérés intérieurs et aussi d’importants de la trésorerie est caractérisée par : i) l’absence d’un outil
retards dans le décaissement. En outre, en dépit des
efforts considérables qui ont été faits pour s’assurer de 59
Banque mondiale, «Revue de l’utilisation du système de gestion
la régularité et de la réduction des temps de transfert des finances publiques nationales par les projets d’investissement
financés par la Banque mondiale», octobre 2013.
sur la coupe des recettes perçues par les services d’impôt 60
Initiative pour la transparence des industries extractives, https://
et des douanes, il conviendrait de mettre en place des eiti.org/fr/rep-du-congo.

fiable pour la planification de la gestion, qui affecte la capa- commencer à utiliser le marché des valeurs mobilières
cité de cette administration de réglementer et contrôler régional, la BEAC devrait avoir de meilleures données sur
l’exécution du budget et mène directement à un manque leur position fiscale pour aider à améliorer la coordination
de maîtrise des flux de trésorerie, lequel manque pourrait entre les politiques fiscales et monétaires. La création de
augmenter le risque de l’accumulation des arriérés ; ii) les comités de gestion de la trésorerie et de comités de la dette
pratiques peu orthodoxes d’annulation d’engagements publique, avec la participation effective des directions
de dépenses planifiées et liquidées par la DGB et leur nationales de la BEAC, devrait être très intéressante. En
re-engagement l’année suivante par le ministère secto- effet, les pratiques de gestion de trésorerie insuffisante par
riel concerné ; iii) l’»obsolescence» et les défaillances du le gouvernement pourraient avoir une incidence négative
SIDERE ; iv) le manque de mécanismes de verrouillage sur le cadre de mise en œuvre de la politique monétaire et
automatique pour arrêter des dépassements de nouvelles limiter la capacité de la BEAC à s’attaquer efficacement à
autorisations par rapport aux revenus disponibles ; et l’excédent de liquidité.
v) l’utilisation actuelle des procédures sans engagement
préalable ou sans programmation d’avance. Globalement, l’exécution et le
Il y a une accumulation de faiblesses en com- décaissement des dépenses publiques
paraison avec la situation qui prévalait entre 2002 et sont marqués par d’importants goulots
2007. Toutes les réformes effectuées après 2007, dont la d’étranglement.
mise en œuvre de la PAGGFP et de la PAAGIP, visaient L’encadré 5.4 fournit une vue d’ensemble de la chaîne
à résoudre les premières contraintes identifiées dans la des dépenses publiques. Il se concentre principalement
mise en œuvre du décret de 2000-187 du 1er février sur les contrats des travaux. Il montre que l’exécution du
2000. Certains de ces obstacles étaient : (i) une faible budget à l’aide de marchés publics comporte de nom-
considération du cadre macroéconomique dans son breuses étapes, au moins 13. La majorité de ces étapes
ensemble ; (ii) un faible lien entre les documents pro- sont marquées par d’importants goulots d’étranglement
grammatiques, l’orientation de la politique budgétaire qui ont été discutés dans les précédents paragraphes. Plus
et les lignes budgétaires des ministères ; (iii) l’absence précisément, il y a trois domaines avec d’importants gou-
de stratégies sectorielles dans la plupart des ministères ; lots d’étranglement : i) l’approbation par le ministre des
(iv) le faible lien entre les budgets d’investissement et de Finances du contrat provenant des ministères de tutelle,
fonctionnement ; (v) l’inefficacité du contrôle a priori ; après examen de la DGCMP ; ii) la liquidation de la
(vi) la faible, sinon limitée, participation du Parlement décision — en raison de problèmes techniques du côté
dans le processus budgétaire et (vii) la performance des hommes d’affaires pour prouver que le travail a été
budgétaire limitée uniquement au niveau financier sans effectué sur le terrain ; et iii) le paiement par le Tresor
conséquence pour le bien-être social. La plupart de ces du mandat ordonnance par la DGB.
contraintes sont restées presque inchangées en raison du
fait que toutes les réformes mises en œuvre ont été ralen- 5.3.5. Recommandations
ties, arrêtées, annulées ou oubliées comme l’outil CDMT
et le processus de classification budgétaire fonctionnel. Selon les conclusions de ce chapitre, voici quelques
Des faiblesses dans la gestion de la trésorerie consti- recommandations générales qui pourraient améliorer
tuent un grave problème au niveau régional de la CEMAC, le système de GFP. De façon générale, de nombreuses
même si les liquidités du gouvernement sont en grande recommandations sont liées à la mise en œuvre effec-
partie centralisées à la BEAC. Tous les pays de cette région tive des réformes déjà adoptées.
font face à de nombreuses faiblesses dans ce domaine et Les recommandations générales sont des mesures
ont besoin d’améliorer la coordination entre les politiques qui pourraient améliorer l’ensemble du système. Ces
fiscales et monétaires. Comme les gouvernements vont actions sont les suivantes : i) accélérer la réforme du
Encadré 5.4 : Chaîne de la dépense publique pour les contrats de travaux
Notification du
Approbation du Payement Demande d'une Engagement dans
marché et
marché par de taxe avance de SIDERE à la DGB
Signature
les finances démarrage <=30% (1er tour) 5 jours
du contrat
Paiement. Prise en Ordonnancement. Liquidation. Liasse Validation de

charge du mandat Tirage du mandat de Liquidation l'engagement par
au Trésor 3 jours (DGB) 5 jours (DGCB) 5 jours la DGB 5 jours
Paiement effectif
du mandat au Missions de contrôle Engagement dans
Trésor 90 jours des travaux SIDERE à la DGB
(2ième tour) 5 jours
Dans le cas des marchés d'équipements,
il n'y a pas des avances de fonds.
En vert = Ministère sectoriel est responsable
En jaune = Entrepreneur est responsable Évaluation des
En rouge = le ministère des finances est responsable travaux
En mixte = les équipes conjointes de contrôle des
Demande d'une
faits et de compte Avis de réception partie de ou de tous
travaux sur le terrain des travaux les 70% restants
Point de blocage
Source : Autorités congolaises et calculs des services de la Banque mondiale.
cadre juridique (RGCP, NB, GFS, PC) et le cadre de marchés publics ; (développement et utilisation du MPAP,
réglementation de la comptabilité publique (effectivité du la préparation de documents d’appel d’offres, l’analyse
décret no 2013-807 du 30 décembre 2013) ; ii) achever des offres, etc.).
la modernisation du SIDERE, avec un compartiment de Des mesures spécifiques pour améliorer la pla-
paiement complet (Trésor), l’intégration d’autres systèmes nification budgétaire sont : i) appliquer rigoureuse-
des régies financières, pour le contrôle budgétaire, les ment le budget annexe en termes de respect des délais,
autorisations et les paiements et les éditions automatiques des échéances et les jalons des activités ; ii) d’adopter
des comptes et la balance générale de l’État ; iii) renforcer le calendrier du budget de l’annexe conformément aux
la capacité du Parlement de façon à ce qu’il puisse exercer différentes lois, un calendrier budgétaire qui deviendra
ses pouvoirs dans le contrôle de la viabilité budgétaire endogène à moyen terme pour tous ceux qui sont impli-
est un impératif. Il est d’autant plus nécessaire que les qués dans le processus budgétaire ; iii) dans le cadre de
parlementaires, les membres de la commission économie la transposition des directives de la CEMAC de 2011,
et finances et de l’économie n’ont pas toujours toutes les le problème de l’unicité de la tête de l’établissement du
informations requises sur les finances publiques pour budget a été résolu (l’élaboration du budget est sous la
procéder à un contrôle parlementaire ; et iv) concevoir supervision du ministre en charge des Finances, mais
et mettre en œuvre un programme de formation à tous dans la pratique la DGPD et la DGB exercent toujours
les acteurs de l’exécution budgétaire, programme com- leur responsabilité dans chaque segment du budget, du
prenant la planification, la réglementation fiscale, les budget de fonctionnement pour la DGB et du budget

d’investissement pour la DGPD) et iv) renforcer l’actuel pour dépenser maintenant dans leur ministère dans des
mécanisme du CDMT plutôt que d’en créer un nouveau limites définies. Tout d’abord, les seuils de compétence
en partant de zéro.61 de leur approbation des marchés pourraient être alignés
Sur la base des constatations ci-dessus, afin aux seuils de compétence de la DGGT.
d’améliorer l’exécution du budget, le gouvernement Afin d’améliorer la gestion de la trésorerie,
devrait envisager : i) de faire le travail de codification le gouvernement devrait envisager de : i) renforcer
budgétaire en parallèle avec les travaux d’approbation la capacité statistique en général et de statistiques de
parlementaire de sorte que l’exécution du budget soit finances publiques en particulier par a) la fixation
effective le 1er janvier ; en attendant la dernière codifi- d’objectifs de performance pour le Trésor basés sur le
cation, les dépenses budgétaires utiliseraient des procé- pourcentage du paiement effectif de mandat dans un
dures exceptionnelles, à savoir les paiements anticipés délai de trois mois prescrit par les normes en vigueur ;62
(OPPA) ; ii) de former la DEP et les cellules de passation b) l’amélioration de l’actuel système de comptabilité par
des marchés (CPM) dans la préparation des projets d’in- le développement de techniques (tableaux de produc-
vestissement de leurs ministères respectifs, étant donné tion, bilans, soldes comptables, etc.) et capacités fonc-
qu’il y a trop d’étapes dans cette préparation, d’où un tionnels (maîtrise des normes de transparence relatives à
besoin de renforcement des capacités ; iii) renforcer les la diffusion de données) et c) la modernisation des outils
spécifications techniques du SIDERE de manière à le en introduisant un système d’information comptable
rendre plus opérationnel et plus efficace en conformité intégré qui permettrait de pallier les faiblesses actuelles
avec les nouvelles lignes directrices de la CEMAC, le du SIDERE dans l’automatisation des comptes adminis-
SIDERE couvrirait alors les trois classifications de la tratifs et les comptes de gestion ; ii) améliorer la qualité
nomenclature budgétaire : administrative, économique du solde consolidé de la trésorerie en produisant tous les
et fonctionnelle, afin de produire des états comptables soldes des comptes de la catégorie 1 à 7 et 9 à l’entrée
détaillés ; iv) établir une plate-forme intégrée et interac- des soldes au 1er janvier et en observant le délai de 15
tive pour surveiller l’aide publique au développement ; jours à compter de la publication après la fin du mois ;
v) renforcer des outils de gestion financière du Trésor iii) renforcer le processus de la production des comptes
public afin d’en assurer la fiabilité ; vi) assurer la forma- de l’État y compris la comptabilité d’engagement et des
tion des gestionnaires et directeurs du crédit, d’abord opérations d’investissement dans les comptes adminis-
pour élaborer le MPAP et les documents d’appel d’offres tratifs et de gestion de trésorerie dans les projets de loi du
lors de la transmission du projet de loi de finances au règlement par l’intermédiaire des comptes de gestion ; et
Parlement, et finaliser après son vote ; vii) prendre les iv) mettre en œuvre des mécanismes de contrôle interne
dispositions pertinentes fondées sur l’expérience récente rigoureux qui, par des déclarations de réconciliation
d’organiser de nouveau la dévolution de fonction de périodiques, permettra d’éliminer le risque d’accumu-
contrôle budgétaire, en déployant à l’échelle de tous les lation d’arriérés de collecte des recettes.
ministères et organismes des délégués précédemment Afin d’améliorer la gestion de la trésorerie,
formés dans le contrôle du budget ; viii) rendre efficace, compte tenu de l’état actuel des choses, le gouver-
dans le contexte de la mise en œuvre de la LORFE 2012 nement gagnerait à prendre des mesures rigoureuses
et la gestion financière axée sur les résultats, la décon-
centration de l’ordonnateur pour les dépenses du gou-
61
Ces nouveaux instruments posent certains risques de duplication
vernement en faveur des ministres sectoriels et chefs des d’instruments, des usages, et ne pas induire l’acquisition de connais-
institutions, pour les habiliter davantage dans la mise sances souhaitées pourrait aboutir à une utilisation permanente des
en œuvre de leurs programmes ; et ix) entreprendre la mêmes instruments.
62
Cela permettrait d’éviter les procédures actuelles d’annulation
déconcentration de l’autorité d’approbation de contrat partielle des commandes impayées à la fin de l’année et la repro-
pour les ministres et les chefs des institutions, les agents grammation du reste à être payé l’année suivante.
pour corriger les dysfonctionnements qui ont été correcte des politiques comptables actuelles. En outre,
identifiés. Il pourrait d’abord élaborer un manuel de le gouvernement pourrait : i) établir une gestion de
procédures pour la DGTCP, puis assurer l’application trésorerie efficace ; ii) élaborer et mettre en œuvre une
effective des règles, des outils et des procédures en place technique et un cadre institutionnel de gestion de la
pour la gestion de la trésorerie ; terminer la moderni- trésorerie ; préparer et mettre à jour le plan de trésorerie
sation du SIDERE avec son compartiment paiement selon un budget mensuel et utilisé à des fins de contrôle
(Trésor) complet, intégrant les autres systèmes des régies de la fréquence ; et iii) appliquer rigoureusement les
financières, servant à la régulation budgétaire des ordon- procédures pertinentes des instructions comptables de
nancements et des paiements et à l’édition automatique 2001 sur une base caisse (comptes d’avance, soldes des
des comptes et de la balance générale de l’État. Ce ren- comptes 38 et 41, etc.) avant l’adoption d’un nouveau
forcement doit être accompagné par la systématisation règlement général sur la comptabilité publique.
des contrôles internes afin d’assurer une application

Revue de la gestion des
finances publiques 6
L e cadre juridique régissant la gestion des finances publiques est en train d’être rénové.
En fait, au cours des dernières années, le gouvernement a adopté ou mis à jour de nouvelles
législations afin d’améliorer ce cadre juridique. À cette fin, la loi organique sur le système
financier de l’État a été adoptée en septembre 2012, et le règlement général sur la comptabilité
publique et plusieurs textes réglementaires ont également été adoptés. Toutefois, certains règle-
ments critiques pour la mise en œuvre de ces lois ne sont pas encore en place.
Comparativement à 2006, le système de GFP a enregistré certains progrès dans les
domaines de la prévisibilité à moyen terme et de la qualité de la préparation du budget,
toutefois la programmation et la budgétisation des investissements ne sont pas encore bien
coordonnées. Des efforts ont été faits dans l’organisation de la préparation du budget, notamment
grâce à l’officialisation du processus de préparation, à l’amélioration de la capacité de prévision et
du cadre macroéconomique et fiscal, une meilleure concordance entre les politiques et le budget
proposé des ministères grâce à la création du CDMT sectoriel pour tous les ministères. Mais,
des différences significatives ont été trouvées entre les tranches annuelles du CDMT sectoriel et
les allocations budgétaires des investissements contenues dans le budget de l’État. Les limites de
dépenses à observer ne sont pas communiquées aux ministères concernés assez tôt dans le processus
d’élaboration du budget, car seulement après l’adoption du projet de budget au sein du Cabinet.
Il y a un énorme retard dans l’achèvement des tâches avant l’exécution du budget, y
compris la préparation de plans annuels de passation des marchés. En raison de la lourdeur
du processus de passation des marchés, l’exécution des opérations d’investissement programmées
commence au plus tôt à la fin du troisième trimestre. En outre, les faibles capacités des acteurs dans
l’exécution des dépenses en capital au niveau du secteur et l’absence de prévision n’ont pas aidé.
Les délais de paiement ne sont pas respectés, ce qui compromet la crédibilité budgé-
taire. En raison du manque de planification des espèces, couplé avec un mécanisme de contrôle
du budget insuffisant, le délai de paiement de 90 jours fixé par le règlement actuel au tréso-
rier-payeur général pour le règlement des frais n’est pas toujours respecté. En outre, les dépenses
en capital ne sont pas en cours d’exécution sans heurts et les arriérés se sont accumulés à la fin
des exercices budgétaires. La crédibilité budgétaire est compromise par cette absence de maîtrise
des flux de trésorerie qui mène, en dépit des excédents budgétaires, à une accumulation d’arrié-
rés. L’étude sur les dépenses publiques et la responsabilité financière (PEFA) 2014, a constaté
143
que, dans la pratique, les arriérés budgétaires existent, d’investissement se dégrade en raison de l’insuffisance de
même s’ils n’apparaissent pas dans les comptes en raison la comptabilité budgétaire et de l’incapacité du système
de l’annulation d’engagements de dépenses liquidées informatique (SIDERE) de produire les bulletins d’exécu-
et séquencés et leur engagement renouvelé à l’égard de tion budgétaire des déclarations et des comptes complets.
l’année suivante. Enfin, le programme d’informatisation du ministère des
Le gouvernement a créé de nombreuses insti- Finances qui vise à favoriser la réadaptation et l’intégra-
tutions pour contrôler les dépenses publiques ; tou- tion de tous les systèmes actuels (SYDONIA SYSTAF,
tefois, pour les dépenses en capital, ce système est SYGADE, SIDERE, etc.) connaît d’importants retards.
encore faible puisque seul un petit nombre d’opéra- Sur la base de ces constatations, le gouvernement
tions d’investissement sont contrôlées. Le contrôle et la devrait envisager à court terme et à moyen terme des
surveillance se font à deux niveaux, internes et externes. actions pour améliorer : i) son cadre juridique et institu-
Le contrôle interne se fait en deux phases : i) a priori et tionnel ; ii) la crédibilité, l’exhaustivité et la transparence
ii) a posteriori. Le contrôle a priori de la dette non sala- de son budget ; iii) la comptabilité, l’enregistrement et les
riale a souffert à la suite du transfert de la fonction de rapports budgétaires ; et iv) la prévisibilité et le contrôle
contrôle financier et de l’affectation des comptes pour de l’exécution du budget.
les gestionnaires de crédit. Concernant le contrôle des À court terme, le gouvernement devrait se
dépenses a posteriori, les organes de contrôle existent, concentrer à maîtriser les fondamentaux : tout
mais leur capacité de réponse est très limitée, même s’ils d’abord mettre en place la nouvelle structure du Trésor
ont fait des progrès importants dans leur organisation, afin de mettre pleinement en œuvre le cadre juridique
ils ne sont pas encore pleinement opérationnels et les et institutionnel actuel. Deuxièmement, réduire l’écart
interventions de ces organismes de contrôle ne couvrent entre les recettes intérieures réelles à moins de cinq
qu’un petit nombre d’opérations d’investissement. Le pour cent, réorganiser l’attribution des marchés publics
contrôle externe dispose également de deux couches, afin d’assurer le contrôle budgétaire des marchés par la
la CCDB et le Parlement. La CCDB a développé la DGCB avant l’approbation, inclure le stock d’arriérés
capacité de contrôler de l’exécution du budget de l’État, de paiement intérieur dans la documentation publique,
mais doit encore renforcer sa capacité à s’acquitter de ses et établir un inventaire des revenus reçus par les minis-
autres tâches. En outre, le contrôle par le Parlement a été tères et non versés dans le compte du Trésor ; tout
amélioré par les progrès réalisés dans la préparation des ceci afin d’améliorer la crédibilité, l’exhaustivité et la
budgets, en particulier pour améliorer la prévisibilité de transparence du budget. Troisièmement, entreprendre
la stabilité financière à moyen terme et la traduction des au moins sur une base mensuelle le rapprochement des
priorités du PND dans les objectifs budgétaires, et par écritures comptables et les relevés bancaires et approu-
l’organisation et l’établissement de bonnes procédures ver systématiquement les comptes d’avance et d’attente
par les deux chambres du Parlement pour l’examen du puis de régulariser leur situation dans la comptabilité
projet de loi de finances. générale du gouvernement afin d’améliorer la comp-
Le système d’information pour la comptabilité tabilité, l’enregistrement et les rapports budgétaires.
et la surveillance est dysfonctionnel et connaît d’im- Quatrièmement, entreprendre un vaste rapprochement
portants retards dans sa mise à niveau. La comptabilité, mensuel des opérations des administrations fiscales
l’enregistrement d’informations, et les rapports financiers (DGID et DGDDI) et le Trésor ; rendre les crédits
du système informatique sont dysfonctionnels. En outre, budgétaires disponibles en vigueur au 1er janvier en
il n’est pas en mesure de satisfaire aux exigences de mise adoptant le budget plus tôt et en achevant la codifi-
à jour de tenue des comptes ainsi qu’à la nécessité de cation du budget en décembre, limiter l’utilisation de
données de qualité pour la gestion du budget. En outre, procédures simplifiées de dépenses, et des dettes non
le contrôle financier de la mise en œuvre des dépenses contractualisées afin que les arriérés qui en résultent
soient transférés à la CCA pour améliorer la prévisibilité 6.1. Contexte et Aperçu
et le contrôle de l’exécution budgétaire.
À moyen terme : premièrement, fournir aux 6.1.1. État de récentes réformes de la
ministères concernés le statut d’organismes d’autorisa- GFP
tion de paiement pour les aider à améliorer la qualité
des dépenses, cela permettra d’améliorer l’actuel cadre Le gouvernement a lancé un vaste programme de
juridique et institutionnel. Deuxièmement, renforcer réformes structurelles et de renforcement de la
les ressources humaines dans les DGCB, DGDDI et gouvernance depuis le début des années 2000, afin
DGID en matière de perception des recettes et de la de consolider la paix et stimuler le développement
conformité aux règles fiscales et douanières, élaborer un économique et social du pays. Dans ce contexte, elle
mécanisme d’allocation fondé sur le programme pour a élaboré un document de stratégie de réduction de la
les transferts du gouvernement aux collectivités territo- pauvreté (DSRP) pour 2008–2010. Cette stratégie a
riales, renforcer la supervision des organismes publics été élaborée dans le contexte de préparation du point
autonomes et des entreprises publiques, et étendre le d’achèvement au titre de l’initiative PPTE, ce qui a
temps accordé aux ministères pour préparer leurs pro- permis au Congo de bénéficier de l’annulation d’une
positions de budget et les impliquer dans le processus partie importante de sa dette extérieure. Le document
de préparation simultanée de prévision des budgets cou- de stratégie et de réduction de la pauvreté (DSRP), qui
rants et d’investissements ; tout ceci afin d’améliorer la traduit la vision du projet social «Nouvelle espérance»
crédibilité budgétaire, l’exhaustivité et la transparence. proposé par le président de la République pour les sept
Troisièmement, émettre des ordres de perception des premières années (2002–2009), vise à reconstruire le
recettes correspondant aux recettes gouvernementales pays après des années de conflit, à la consolidation de la
dont les montants sont connus à l’avance, assurer la paix et à mettre le Congo sur la voie du développement.
centralisation des opérations comptables des bureaux du Du point de vue de la gestion financière des
Trésor décentralisés, établir le compte général de l’ad- ressources publiques, plusieurs études ont été menées
ministration financière, la production des déclarations dans le pays et d’importantes réformes de la gestion des
de l’exécution du budget, et ramener à une fréquence finances publiques ont été mises en œuvre. En 2006,
semi-annuelle les résultats du point de l’exécution de les études suivantes ont été effectuées : (i) une évalua-
projets d’investissements publics réalisés par la DGPD ; tion intégrée de la gestion des finances publiques et des
tous ces documents en vue d’améliorer la compta- marchés publics et (ii) une évaluation de la performance
bilité, l’enregistrement et les rapports budgétaires. de la gestion des finances publiques avec la méthodolo-
Quatrièmement, renforcer les capacités des ressources gie PEFA. L’évaluation du PEFA 2006 a permis de faire
humaines de la DGID et de la DGDDI afin d’aug- un diagnostic de la situation de la gestion financière et
menter le niveau des recettes perçues et le contrôle des conduit à l’élaboration et l’exécution simultanée du plan
institutions ; organiser la comptabilité afin d’éviter des d’action pour l’amélioration de la gestion de l’investisse-
différences fréquemment observées entre les situations ment public PAAGIP) et le plan d’action gouvernemental
des administrations fiscale et douanière avec ceux du pour la GFP (PAGGFP). Ces deux programmes ont non
Trésor, augmenter le nombre de contrôleurs financiers seulement aidé le pays à atteindre le point d’achèvement
afin de réduire leur charge de travail, assurer un suivi par en janvier 2010, mais également à avoir de l’aide pour
le Parlement des recommandations au gouvernement, obtenir des résultats significatifs tels que : i) la chaîne
et établir un cadre de consultation pour tous les organes révisée des dépenses publiques, ii) le code des marchés
de surveillance en vue de coordonner leurs programmes publics adopté en 2009, iii) le CDMT central et sectoriel,
d’intervention ; tout ceci afin d’en améliorer la prévisi- iv) le système informatisé de recettes, et v) la centralisation
bilité et l’exécution du contrôle du budget. des recettes et des dépenses par le Trésor.
Revue de la gestion des finances publiques 145

D’importantes réformes de GFP ont été adop- de l’investissement public (RGIP), conjointement avec
tées et de nombreux autres sont en cours d’élaboration le gouvernement.63 Les résultats des revues du PEFA
ou de révision. Afin de se conformer aux lignes direc- et du PIMR sont mélangés étant donné que les scores
trices de la CEMAC de 2011 sur la gestion des finances de certains indicateurs sont bons, mais les scores pour
publiques, le gouvernement a adopté la loi organique d’autres indiquent la nécessité d’une amélioration signi-
sur le système financier de l’État en septembre 2012. ficative dans les années à venir grâce à des actions qui
Toutefois, la révision de la réglementation générale de amélioreront la formulation du budget, l’adoption, à
la comptabilité publique, de la nomenclature budgétaire l’exécution et à la reddition de comptes ainsi que des
de l’État et du plan comptable de l’État est toujours un contrôles internes et externes. Les faiblesses identifiées
processus continu. En outre, le gouvernement met en par le PEFA 2014 constituent des défis importants à
œuvre pour la première fois une règle budgétaire cou- relever qui, pour être abordés exigeront plus d’efforts et
plée à l’informatisation intégrée des administrations une volonté politique soutenue du gouvernement. Le
financières (douanes, taxes, etc.) dans un contexte de la tableau 6.1 ci-dessus fournit un résumé des scores attri-
rédaction de la loi sur la responsabilité financière dans bués aux 31 indicateurs du système d’évaluation PEFA.
le cadre de l’initiative de la transparence des industries En dépit du fait que le Congo a fait des progrès
extractives. Toutes les institutions pertinentes de contrôle au cours des dernières années, son système de gestion
de la GFP sont en place avec l’institutionnalisation de la des finances publiques comporte encore d’énormes
CCDB, l’IGE, l’IGF et la DGCB. En 2014, une deu- faiblesses. À cet égard, l’analyse détaillée présentée dans
xième évaluation de la performance du système de ges- les sections suivantes de ce chapitre illustre l’importance
tion des finances publiques selon la méthodologie PEFA des cinq principaux défis qui sont : i) éliminer l’usage
a été réalisée pour mesurer les progrès réalisés depuis excessif des procédures de dépenses exceptionnelles qui
l’évaluation de 2006 sur divers programmes de réforme. pose de graves questions de gouvernance et entrave l’ef-
Avec ces importantes réalisations, le gouverne- ficacité des dépenses publiques ; ii) assurer, en temps
ment a décidé d’élargir et de renforcer son cadre de opportun, des rapports comptables fiscaux complets et
réforme stratégique par le PND, qui fait partie de sa exacts ; iii) améliorer l’exhaustivité et la transparence du
planification stratégique et de la méthode de gestion budget ; iv) rendre opérationnelles les nouvelles struc-
axée sur les résultats améliorée. Le PND pour 2012– tures du Trésor et améliorer la gestion de la trésorerie ;
2016, qui a été élaboré, est «une feuille de route com- et v) renforcer le contrôle interne et accroître le contrôle
mune» qui devrait aider le pays à atteindre le niveau de externe des résultats du budget.
pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure dans La performance de la gestion des finances
les années à venir. C’est un cadre pluriannuel intégré et publiques du Congo est à la traîne par rapport à cer-
multisectoriel de planification stratégique qui opération- tains pays pairs. Dans un échantillon constitué par le
nalise la vision du président, formulée dans le «Chemin Cameroun (pays de la CEMAC), le Nigeria, le Kenya et
d’avenir». Son principal objectif est d’accélérer la moder- le Ghana (pays d’Afrique subsaharienne), l’Inde, le Brésil
nisation de la société et l’industrialisation du pays en vue et l’Indonésie (les économies émergentes), la performance
de générer une plus grande prospérité partagée. du Congo (8 scores de C+ ou plus) est à la traîne par
rapport au Cameroun (score de 10), au Nigéria (score
6.1.2. Principaux défis institutionnels de 10), au Kenya (20), au Ghana (20), à l’Inde (20), au
bloquant la mise en œuvre
efficace des réformes de la GFP
63
Ces examens ont non seulement identifié les progrès accomplis
dans la réforme du système public de gestion financière, mais ont
En 2014, l’Union européenne a mené la revue du également présenté des recommandations visant à renforcer encore
PEFA, et la Banque mondiale, la revue de la gestion plus, sur la base d’un programme d’actions prioritaires (PAP).
TABLEAU 6.1 : Résumé des scores PEFA
Méthode de Composantes des Scores Score
Indicateurs de performance de la gestion des finances publiques cotation i ii Iii iv Total
A. Système de gestion des finances publiques : crédibilité du budget
PI-1 Dépenses réelles totales par rapport au budget approuvé initialement M1 C C
PI-2 Composition des dépenses réelles par rapport au budget initialement approuvé M1 D B D+
PI-3 Recettes réelles totales par rapport au budget initialement approuvé M1 A A
PI-4 Stock et suivi des arriérés de paiement sur les dépenses M1 D D D
B. Spécificités transversales : couverture et transparence
PI-5 Classification du budget M1 D D
PI-6 Exhaustivité de l’information inclue dans la documentation du budget M1 C C
PI-7 Importance des opérations non rapportées de l’administration centrale M1 C B C+
PI-8 Transparence des relations fiscales intergouvernementales M2 B D D D+
PI-9 Surveillance du risque financier global d’autres entités du secteur public M1 D D D
PI-10 Accès du public aux principales informations budgétaires M1 D D
C. Cycle budgétaire
C(i) Budgétisation basée sur les stratégies
PI-11 Caractère organisé et participatif du processus annuel de préparation du budget M2 D D A C
PI-12 Perspective pluriannuelle dans la planification budgétaire et la politique des dépenses publiques M2 C A C D C+
C (ii) Prévisibilité et contrôle de l’exécution budgétaire
PI-13 Transparence de l’assujettissement et des obligations des contribuables M2 C B B B
PI-14 Efficacité des mesures d’immatriculation des contribuables et de l’évaluation de l’impôt, des M2 C D C D+
taxes et droits de douane
PI-15 Efficacité du recouvrement des contributions fiscales et douanières M1 NN NN D NN
PI-16 Prévisibilité des fonds pour l’engagement des dépenses M1 D D D D
PI-17 Suivi et gestion de la trésorerie, des dettes et des garanties M2 A D A B
PI-18 Efficacité des contrôles des états de paie M1 D D D C D+
PI-19 Mise en concurrence, utilisation optimale des ressources et contrôle de la passation des M2 B D D D D+
marchés publics
PI-20 Efficacité des contrôles internes des dépenses non salariales M1 D C D D+
PI-21 Efficacité du système de vérification interne M1 D D D D
C (iii) Comptabilité, enregistrement de l’information et rapports financiers
PI-22 Régularité et respect des délais des opérations de rapprochement des comptes M2 D C D+
PI-23 Disponibilité des informations sur les ressources reçues par les unités de prestation des services M1 D D
primaires
PI-24 Qualité et respect des délais des rapports d’exécution budgétaire produits en cours d’année M1 C D C D+
PI-25 Qualité et respect des délais des états financiers annuels M1 D B D D+
C (iv) Surveillance et vérification externes
PI-26 Étendue, nature et suivi de la vérification externe M1 D C A D+
PI-27 Examen de la loi de finances annuelle par le pouvoir législatif M1 A A A D D+
PI-28 Examen des rapports de vérification externe par le pouvoir législatif M1 A D C D+
D. Pratiques des bailleurs de fonds
D-1 Prévisibilité de l’appui budgétaire direct M1 NN NN NN
D-2 Renseignements financiers fournis par les bailleurs de fonds pour la budgétisation M1 A B B+
D-3 Proportion de l’aide gérée sur la base des procédures nationales M1 D D
Source : Évaluation des finances publiques selon la méthodologie PEFA, Rapport final, juin 2014.
Notes : aucune source ; M1 – La teneur est déterminée en fonction de la classe la plus basse de toutes les sous-composantes. M2 – La teneur est déterminée sur la base de la
moyenne des classements des sous-composantes. La catégorie A indique la plus haute performance alors que la catégorie D indique la plus faible performance. Sur une échelle de 1
à 20, la catégorie A correspond à 16 à 20, la catégorie B de 11 à 15, la catégorie C à 6 à 10, et la Catégorie D à 1 À 5.

TABLEAU 6.2 : Résumé des scores PEFA de certains pays
Nombre Congo Cameroun Nigeria Kenya Ghana Inde Brésil Indonésie
d’Indicateurs Juin-14 Nov.-12 Juin-08 Août-12 jan-10 Mars-10 Déc.-09 Déc.-12
A. Système de gestion des finances 4 1A 3D, 1D+ 1C 1B 1B 1A 3A 1A
publiques : crédibilité du budget 1C 1D 2C+ 2C 2C 1B 1B+
1D+, 1D 2PN 1PN 1PN 1C
1D
B. Spécificités transversales : couverture et 6 1C, 1C+ 2B 1B 2B 2A 4A 4A 3A
transparence 3D, 1D+ 2C 1C 2C 1B 1B+ 1B+ 1B
1D, 1D+ 1D, 2D+ 1D 1C 1C 1C+ 2C+
1PN 2D+
C. Cycle budgétaire
C (i) Budgétisation basée sur les 2 1C 1C 2D 1B 1A 1C+ 1A 1A
Stratégies 1C+ 1D 1C+ 1C+ 1D 1B 1C+
C (ii) Prévisibilité et contrôle de l’exécution 9 2B 1B 2B, 1B+ 3B, 2B+ 1B+ 1A 4A 1B, 1B+
budgétaire 2D, 4D+ 2C+ 1C 1C, 2C+ 1C, 4C+ 1B+ 4B+ 5C+, 1C
1PN 2D, 4D+ 2D, 3D+ 1D+ 3D+ 3C+ 1C+ 1D+
3D+
1PN
C (iii) Comptabilité, enregistrement de 4 1D, 3D+ 1C, 1C+ 1B+ 1C+ 1B 1A 3A 1B, 1B+
l’information et rapports financiers D+ 1C, 1C+ 2D, 1D+ 1C, 2C+ 1B 1C+ 1C+
1PN 1D 2C+ 1D
C (iv) Surveillance et vérification 3 3D+ 2D, 1D+ 1D, 2D+ 2C+ 1C+ 1A 1A 2B+
1D+ 2D+ 2D+ 1C+ 1C+
1D
TOTAL 28 1A 3A 8A 16A 5A
2B 3B 3B, 2B+ 7B, 2B+ 3B, 1B+ 1B, 2B+ 2B, 5B+ 3B, 5B+
3C, 2C+ 4C, 3C+ 4C, 1C+ 3C, 8C+ 4C, 8C+ 3C, 6C+ 4C+ 2C, 5C+
7D, 12D+ 9D, 8D+ 8D, 7D+ 3D, 3D+ 7D+ 1D, 5D+ 1D 2D, 1D+
Nombre de scores à C+ ou supérieur 8 10 10 20 20 20 27 20
D. Pratiques des bailleurs de fonds 3 1B+ 2D 3NR 3D 1A 3PN 3PN 1B+
1D 1PN 1C+ 1C
1PN 1D 1D+
Source : Rapports publiés sur le site web www.pefa.org.
Note : PN = Pas noté.
Brésil (27) et à l’Indonésie (20). Une analyse plus détaillée La revue a noté d’importants besoins et des
par indicateur de performance montre certains domaines attentes élevées en matière de formation dans toutes
qui expliquent cette situation : le Brésil avec le score le les administrations. Ces besoins ont été exprimés par
plus élevé (l’intégralité des renseignements inclus dans les les gestionnaires ainsi que les cadres et les travailleurs. À
documents du budget ; la comptabilité, l’enregistrement et l’exception de l’Inspection Générale des Finances (IGF),
la gestion des soldes de trésorerie, le ratio de la dette et des la Direction générale du contrôle budgétaire (DGCF) et
garanties ; la qualité et la ponctualité des rapports budgé- la Cour des comptes, le manque de formation est aggravé
taires en cours d’exercice ; la qualité et la ponctualité des par un manque de manuels de procédures. En outre, il y
états financiers annuels) ; le Congo avec le plus bas (cycle a un manque d’équipements informatiques et la moitié
budgétaire, la budgétisation fondée sur les politiques). du personnel de différents ministères n’a jamais utilisé de
tels outils. Répondre à ces besoins de formation devrait 6.2.2. Cadre institutionnel avec
être soutenu par une politique de recrutement fondée l’accent sur l’investissement
sur les dispositions de la zone CEMAC sur la masse public
salariale harmonisée, et garder à l’esprit que le profil
d’âge de la main-d’œuvre actuelle est élevé et risque de Les principaux acteurs de la gestion des dépenses
poser des problèmes sérieux de renouvellement dans les publiques en République du Congo sont (i) le ministère
années à venir. de l’Économie, des Finances, du Plan, du Portefeuille
public et de l’Intégration, (ii) les ministères sectoriels,
6.2. Cadre juridique et Institutionnel (iii) le ministère de l’Administration du territoire et de la
Délégation générale des grands travaux, (iv) l’Inspection
6.2.1. Cadre juridique générale de l’État, (v) la Cour des comptes et de discipline
budgétaire, et (vi) le Parlement.
Le cadre juridique de la gestion des finances publiques Le ministère de l’Économie, des Finances, de la
au Congo comprend principalement la Constitution, Planification, du Portefeuille public, et de l’Intégration
la LORFE et la RGCP. La Constitution du 20 janvier (MEFPPPI). Le MEFPPPI est l’acteur principal de la
2002 précise le rôle du Parlement en matière de finances programmation, de la budgétisation, de l’exécution, du
publiques (contrôle des politiques budgétaires et finan- contrôle et de la surveillance de l’exécution des dépenses
cières de l’exécutif, vote des lois de finances, etc.) et publiques en République du Congo. En vertu des dispo-
fixation des échéances pour la présentation au Parlement sitions du décret no 2012-154 du 9 novembre 2012, les
de la loi des finances et de règlements. La LORFE, la fonctions du MEFPPPI comprennent : i) l’élaboration des
loi organique No 20-2012 du 3 septembre 2012, a été données du projet pour inclusion dans le budget de l’État ;
adoptée pour se conformer aux directives de la CEMAC ii) l’identification et la détermination de l’emplacement
de 2011 pour l’harmonisation des procédures budgétaires de l’investissement public ; iii) la négociation des pro-
et comptables dans la zone CEMAC. Toutefois, la loi grammes de développement avec des partenaires bilatéraux
est récente ; ses textes d’application n’ont pas encore et multilatéraux et assurer leur mise en œuvre et leur suivi ;
été pris ; de sorte que la gestion des finances publiques iv) la surveillance de la mise en œuvre de programmes et
continue à être régie principalement par l’ancienne projets d’investissement public et en assurer le contrôle
loi organique de février 2000 qui a (néanmoins) été financier et physique ; v) assurer la programmation du
expressément abrogée. La LOFRE 2012 fixe les règles décaissement du budget d’investissement en fonction des
fondamentales de la gestion des finances publiques en ressources disponibles ; vi) préparer et engager les dépenses
particulier, les grands principes budgétaires, la présen- en capital du budget de l’État ; vii) solliciter des ressources
tation du budget général, la nature des ressources et supplémentaires pour financer le budget d’investissement.
le budget des dépenses de l’État, les principales étapes Notez que les fonctions liées au régime sont déléguées au
du processus d’établissement du budget et des acteurs ministre délégué au Plan et à l’Intégration.
clés de l’exécution du budget. Le règlement général Au sein du MEFPPPI, plusieurs directions géné-
sur la comptabilité publique (RGCP) fait par l’ordon- rales et organismes sont impliqués dans la gestion de
nance n° 2000-187 du 10 août 2000 établit des règles l’investissement public :
pour l’exécution du budget. Il traite en particulier des
ordonnateurs, des comptables publics, des opérations de La Direction générale du plan et du développe-
recettes, des dépenses d’exploitation, de la comptabilité, ment (DGPD) : Placée sous l’autorité du ministre
de la régie, et l’enregistrement de recettes. Le RGCP est délégué en charge du plan et de l’intégration, la
actuellement en cours de révision afin de s’adapter à la DGPD assure toutes les opérations de programma-
LORFE 2012. tion des investissements publics. Le directeur général

du plan et du développement préside la Commission Les ministères du secteur, par l’intermédiaire de la
d’identification et de sélection des projets d’inves- DEP, les Directions des affaires financières (DAF), et les
tissement public (CISPIP). bureaux de gestion des marchés publics, sont impliqués
La Commission d’identification et de sélection des dans la planification, la budgétisation, la mise en œuvre,
projets d’investissement public (CISPIP) : Créée le contrôle et le suivi de l’exécution des investissements
dans le cadre de la mise en œuvre du plan d’action publics. Les ministres sectoriels sont administrateurs de
pour l’amélioration de la gestion des investissements crédit des budgets de leur ministère respectif.
publics (PAAGIP), la CISPIP a pour missions « de Le ministère de l’Aménagement du territoire
sélectionner les projets préalablement identifiés au et de la Délégation générale des grands travaux
niveau sectoriel au sein de la Direction des études et de (MATDGGT). Ce ministère joue un rôle prépondérant
la planification (DEP), et d’en assurer le financement dans l’exécution des dépenses d’investissement à travers
des études de faisabilité pour leur prise en compte dans la Délégation générale des grands travaux (DGGT). La
le Programme d’investissements publics, le cadre de DGGT est en République du Congo un acteur majeur
dépenses à moyen terme et le budget de l’année n+1. de l’exécution des investissements publics. Créée en
Le Centre d’étude et d’évaluation des projets d’in- 2002 par le décret n° 2002-371 du 3 décembre 2002,
vestissement (CEPI) : Créé par la loi No 025-90 du la DGGT a été réorganisée en 2014 par le décret n°
18 septembre 1990, le CEPI est un établissement 2014-35 du 17 février 2014. La DGGT est chargée de
public à caractère industriel et commercial placé la passation et de l’exécution des contrats de marché
sous la tutelle du MEFPPPI. Le CEPI apporte une public et des contrats de délégation de service public de
assistance technique à la DGPD dans le cadre de l’État et des autres personnes morales de droit public et
l’exercice de ses missions. Ainsi, il assure le secrétariat de droit privé à partir des seuils définis à l’article 13 du
technique du CISPIP. décret 2011-843 du 31 décembre 2011, modifiant et
La Direction générale du budget (DGB) est res- complétant certaines dispositions du décret n° 2009-162
ponsable de la budgétisation des investissements du 20 mai 2009 fixant les seuils de passation, de contrôle
publics. En sa qualité d’ordonnateur délégué du bud- et d’approbation des marchés publics.
get de l’État, le directeur général du budget assure L’Inspection générale de l’État (IGE) : Placée
l’ordonnancement des dépenses d’investissement. sous l’autorité du président de la République, l’IGE
La Direction générale de contrôle des marchés exerce également un contrôle interne a posteriori de
publics (DGCMP) : placée sous l’autorité du l’exécution du budget de l’État.
MEFPPPI, la DGCMP exerce un contrôle a priori La Cour des comptes et de discipline budgétaire
sur la procédure de passation des marchés publics et (CCDB) La CCDB est instituée par la Constitution et
suit la mise en œuvre des modalités de leur exécution. est l’Institut supérieur de contrôle (ISC). Elle exerce un
La Direction générale du contrôle du budget contrôle juridictionnel sur les comptables publics, assiste
(DGCB) ; elle exerce un contrôle a priori sur les le Parlement dans le contrôle de l’exécution des lois de
engagements de dépenses et un contrôle du service finances et réalise des missions de vérification et d’audits.
fait préalable à la liquidation de la dépense. Le Parlement : Il est constitué de l’Assemblée
La Direction générale du Trésor et de la compta- nationale et du Sénat. Il contrôle l’action gouvernemen-
bilité publique (DGTCP) ; la DGTCP, à travers tale par l’examen et le vote des projets de lois de finances
les trésoriers payeurs, assure le paiement de toutes et les lois de règlement. Le Parlement peut exercer un
les dépenses publiques. contrôle sur les finances publiques au moyen de la véri-
L’Inspection générale des finances (IGF) exerce fication et de commissions d’enquête.
un contrôle interne a posteriori de l’exécution du Le ministre chargé des Finances et le président de
budget de l’État. la République constituent les autorités d’approbation des
marchés publics en République du Congo. En vertu des le DAO (Dossiers d’appel d’offres) dès que la loi de budget
dispositions du décret No. 2011-843 du 31 décembre est soumise à l’Assemblée nationale pour approbation.
2011, le marché public est approuvé par le président de À moyen terme, le gouvernement pourrait: i) don-
la République lorsque le montant est supérieur ou égal à ner aux ministères hiérarchiques et d’autres entités de
2 milliards de FCFA, et le ministre chargé des Finances dépenses de l’État l’autorisation de paiement des orga-
si ce montant est inférieur à 2 milliards de FCFA. nismes et leur donner les moyens d’améliorer la qualité des
dépenses et ii) adopter un plan d’action visant à intégrer
6.2.3. Risques financiers les dispositions des directives 2011 de la CEMAC dans la
réglementation du pays en matière de finances publiques.
Le retard dans la mise en œuvre de la réforme du Trésor
ainsi que les réformes de la chaîne des recettes et des 6.3. Crédibilité du budget,
dépenses pourraient empêcher le Trésor de jouer pleine-
exhaustivité, transparence, et
ment son rôle au sein du système financier du gouver-
nement, à savoir la tenue des comptes et la gestion des budgétisation basée sur les
finances publiques. Cette faiblesse institutionnelle contri- stratégies
bue sérieusement au maintien d’un degré élevé de risque
financier lié à la gestion des fonds du gouvernement. Cela 6.3.1. Crédibilité budgétaire
a entraîné de mauvaises performances, à savoir D+, D, D+,
et D+ qui ont été affectés aux indicateurs PEFA PI-22, Au cours des trois dernières années, la crédibilité bud-
PI-23, PI-24 respectivement, et dans une moindre mesure gétaire ne s’est pas améliorée par rapport à 2006. En
au PI-25. En outre, il a des effets négatifs sur la gestion des fait, il y a quatre indicateurs de crédibilité : i) le change-
finances publiques (score D pour PI-17/composante ii). ment en pourcentage du budget approuvé pour l’exécu-
L’insuffisance des effectifs et une indépendance tion budgétaire, ii) la décomposition de ce changement,
insuffisante de la CCDB entraînent la persistance d’un iii) le changement en pourcentage des recettes approuvées,
niveau élevé du risque de détection. Le score PEFA D+ de et iv) le stock et la surveillance des arriérés sur les dépenses.
PI-26 en est le reflet. Les risques sont liés à l’information Le pays a régressé sur les indicateurs i) et iv) et est demeuré
financière et comptable et l’utilisation des ressources du significativement inchangé sur les autres. Dans l’ensemble,
gouvernement. le pourcentage des indicateurs de crédibilité budgétaire
Le niveau de risque financier, qui est un risque supérieurs à C est demeuré stable à 50 %. Cependant,
financier attribuable aux entreprises publiques, est impor- le pourcentage d’indicateurs avec la catégorie B ou supé-
tant, étant donné que le score PEFA PI-9/composante rieur a diminué de 50 % en 2006 à 25 % en 2014, voir
(i) est D. Ce risque pourrait être réduit si la Direction figure 6.1. En outre, le budget du Congo semble plus
du portefeuille public est supervisée de façon adéquate. crédible qu’au Cameroun et au Nigéria. En fait, ces pays
ont enregistré un pourcentage plus faible de la catégorie
6.2.4 Recommandations C et plus dans leur récente évaluation du PEFA. Mais le
Congo traîne loin derrière d’autres pairs africains tels que
À court terme, le gouvernement pourrait mettre en place le Kenya et le Ghana ; les pays ont 75 % de leurs indi-
les nouvelles structures du trésor ; avec la mise en œuvre cateurs de crédibilité à un score supérieur à la Catégorie
du cadre institutionnel et technique du Trésor couplé avec C, qui est plus élevé que les 50 % du Congo. Le Congo
la préparation de la prévision de trésorerie sur une base est également loin derrière les «économies émergentes»
mensuelle qui pourrait aider à surveiller et réglementer comme l’Inde, le Brésil et l’Indonésie, voir figure 6.2.
l’exécution du budget. Les gestionnaires des lignes de crédit De 2010 à 2012, le changement en pourcentage
devraient également être chargés de commencer à utiliser d’approbation et de l’exécution budgétaire a été plus

FIGURE 6.1 : Crédibilité budgétaire du Congo, selon mai 2012 qui modifiait sensiblement la loi budgétaire
le score PEFA initiale. Les crédits pour les achats de biens et de ser-
60 vices et les transferts courants ont augmenté de près de
50
20,4 % ; les investissements sur ressources internes ont
été augmentés d’environ 41 %.
40
Pourcentage
Le cas de l’exécution des dépenses d’investisse-

30 ments révèle encore plus le manque de crédibilité du
20 budget. En fait, la mise en œuvre des niveaux de dépenses
en capital enregistré entre 2008 et 2013 a une tendance
10
irrégulière. De 97,5 % en 2008, le taux d’exécution de
0
2006 2013 l’investissement a chuté à 77,1 % en 2012, après avoir
Score B ou plus Score C culminé à 102 % en 2011, et a été de à 88,2 % en 2013.
Toutefois, ces taux globaux élevés masquent des dis-
Source : PEFA, 2006 et 2013 de la République du Congo.
parités dans les ministères et institutions. En 2010 par
exemple, certains ministères et organismes ont enregistré
FIGURE 6.2 : Crédibilité budgétaire dans certains des dépenses excessives, d’autres ne pouvaient exécuter
pays, selon le score PEFA que partiellement leurs dépenses d’investissement, et
100 enfin d’autres n’ont pas pu consommer leur allocation de
dépenses d’investissement public. Les évolutions suivantes
80 illustrent les disparités qui masquent le taux global d’exé-
cution des dépenses d’investissement de 88,2 % en 2013.
Pourcentage
60
Au cours de cet exercice, un dépassement de cré-
40 dit budgétaire a été identifié dans les cinq ministères
20
suivants : i) Santé et Population — 355,7 milliards FCFA
sur une prévision de 70,2 milliards FCFA, soit 506,4 % ;
0 ii) Sport et Éducation physique— 125,7 milliards
Congo Rep.
Cameroun
Nigéria
Kenya
Ghana
Inde
Brésil
Indonésie
FCFA sur une prévision de 65,0 milliards FCFA, soit

314,2 % ; iii) Enseignement supérieur— 29,9 milliards
Score B ou plus Score C FCFA contre une prévision de 11,8 milliards FCFA, soit
Sources : PEFA de certains pays, publié sur le site web www.pefa.org.
254,5 % ; iv) Construction, Urbanisme et Habitat —
177,3 milliards FCFA contre une prévision de 159,4 mil-
liards FCFA, soit 111,2 %, v) Développement industriel
important que de 2003 à 2005. De 2003 à 2005, les et Promotion du secteur privé — 17,1 milliards FCFA
dépenses totales du budget par rapport au budget sur une prévision de 16,8 milliards FCFA, soit 102 %.
initialement approuvé étaient de 6%, de 1% et 7%. En outre, au cours de la même année, 24 minis-
Dans le PEFA de 2014, les dépenses totales effectuées tères et institutions sur 37 qui composent le Cabinet
par rapport au budget des dépenses (loi des finances gouvernemental congolais n’ont pas pu exécuter leurs
initiale) a été de 0,2 %, 4,6 %, et 29 % d’écart, respecti- dépenses d’investissement de plus de 50 % du budget
vement pour les années 2010, 2011 et 2012. Il convient prévisionnel. Dix sept institutions ont connu un taux
de noter que 2012 a connu une situation exceptionnelle de mise en œuvre en dessous de 25 % et neuf (9) un
en raison de la catastrophe en mars (explosion d’un taux d’exécution inférieur à 10 %. Le ministère de la
dépôt de munitions à Brazzaville). Le gouvernement Fonction publique et de la Réforme de l’État n’a pas pu
avait approuvé une loi des finances supplémentaire en exécuter ses opérations d’investissement.
L’exécution des dépenses d’investissement en décomposition des variations était respectivement de
dépassement des crédits ouverts résulterait de la 18,6 %, 21,6 % et 28,2 %.
sous-estimation des coûts des projets du fait des De 2010 à 2012, l’exactitude des prévisions de
faiblesses signalées plus haut dans leur processus recettes était bonne, même si elle s’est détériorée par
de programmation et de budgétisation (notamment rapport à 2003–2005. Le revenu intérieur réel était
l’absence d’étude de faisabilité) et/ou l’exécution en une part des recettes prévues, 102 % en 2003, 125 %
cours d’année de projets non prévus initialement. Par en 2004, et 99 % en 2005, grâce à la hausse des prix du
ailleurs, il importe de faire remarquer que les dépenses pétrole. Les données montrent que, pour les trois derniers
d’investissement étant dotées de crédits limitatifs, aucun exercices financiers, la réalisation de recettes comparati-
dépassement de dotations budgétaires ne devrait être vement aux lois budgétaires initiales était respectivement
enregistré. L’exécution des dépenses d’investissement de 84,2 %, 102,1 %, et, 97%. Ce taux de recouvrement
au-delà des crédits ouverts est donc révélatrice de l’inef- plutôt bon est instable en raison du fait que le pétrole a
ficacité du système de contrôle a priori des dépenses en représenté environ les trois quarts des recettes du gou-
général et des investissements en particulier. L’évaluation vernement au cours de cette période.
PEFA de 2013 a relevé également les insuffisances du En raison d’une réorganisation et d’une nouvelle
contrôle a priori exercé sur les dépenses d’investissement façon de présenter les données dans le GFS et par la
au stade de l’engagement et de la liquidation. CCA, il est maintenant très difficile d’avoir le chiffre
Quant au faible niveau d’exécution ou à l’inexécu- exact du niveau des arriérés de dépenses. En ce qui
tion des dépenses d’investissement de certains ministères concerne l’organisation du suivi des arriérés, il n’y a pas
et institutions, il s’expliquerait principalement, selon les de surveillance annuelle d’arriérés, il n’y a pas de suivi
responsables des ministères que la mission a rencontrés, des dépenses pour l’année en cours. Ils n’apparaissent
par la lourdeur du processus de passation des marchés et pas dans le GFS mensuel. La DGB et la DGTCP n’éta-
de la chaîne de la dépense, et par la faiblesse de capacité blissent pas de situations périodiques dans lesquelles tous
des acteurs en charge de l’exécution de ces dépenses au les paiements des instances sont tracés en distinguant
niveau des ministères et institutions. À ces deux causes, ceux séquencés pour plus de 90 jours. En outre, la pra-
on pourrait ajouter les insuffisances liées à la budgétisa- tique de l’annulation d’engagements et de leur report
tion (surestimation des coûts des projets). Les difficultés à l’année suivante rend encore plus difficile le suivi des
liées à l’exécution des dépenses d’investissement sont arriérés. Par ailleurs, ceci conduit au fait que les autorités
développées et analysées plus bas. affirment l’absence d’arriérés, tandis que de nombreuses
La composition des dépenses au regard du bud- PME se plaignent de l’accumulation de ceux-ci.
get initialement approuvé n’a pas été sensiblement Dans l’ensemble, la situation de la gestion et du
améliorée de 2003 à 2013. Au cours des deux dernières suivi de la dette n’a pas sensiblement évolué depuis
années avant 2006, le changement dans la composition 2006. La CCA gère un stock d’arriérés résultant des
des dépenses était plus élevé de 21 % et 29 % pour l’en- dépenses d’années antérieures à 2004. Cela devrait
semble des écarts au niveau des dépenses primaires. En avoir été consolidé dans la dette, mais ne l’a pas été. Ce
2013, les budgets annuels comprennent une ligne de stock a continué d’augmenter en raison du transfert à la
charges communes représentant entre 3 % et 5 % des CCA des paiements des dépenses garanties en attendant
dépenses hors dette et projets financés sur ressources le paiement à la fin de l’exercice pour les années posté-
extérieures (entre 5 % et 10 % des dépenses hors dette rieures à 2004. L’équipe de PEFA n’a pas été en mesure
et investissements). Ils sont généralement constitués de vérifier si cette pratique persiste ou, le cas échéant,
des dépenses en biens et services (les frais financiers, la date à laquelle elle a été suspendue. En outre, une
l’électricité et la consommation d’eau, le téléphone et circulaire ministérielle précisant que « les dépenses sont
les fournitures de bureau). Plus important encore, la payées selon l’ordre d’arrivée des ordres de paiement au

TABLEAU 6.3 : Les transferts et les subventions provenant du budget de l’État à des organisations
indépendantes en dehors de l’administration décentralisée (en milliards de FCFA)
2012 (Prév.) 2012 (Réal.)
1 Les dépenses courantes à l’exception de l’intérêt sur la dette 838,2 1035,8
y compris les transferts et les interventions 330,0 387,0
2 Investissements sur financement extérieur 915,0 1226,0
3 Total des dépenses y compris dette et financement extérieur 1753,2 2261,7
4 Transferts à des organisations indépendantes en dehors des administrations décentralisées 141,3 126,8
5 % de transferts à des entités autonomes des dépenses déclarées (4 ÷ 3) 8,2 5,6
Source: DGB et CCDB.
Trésor », conformément au principe du « premier arrivé, ou le projet de règlement déposé au Parlement. Notez
premier payé », n’est pas encore mise en œuvre en raison que la LORFE 2000 ne fournit pas d’obligations en
d’un manque d’organisation et de moyens de contrôle.64 la matière.
En outre, la circulaire ne précise pas la priorité à accorder La transparence et l’objectivité dans la distri-
aux arriérés gérés par la CCA. bution horizontale des affectations entre les admi-
nistrations décentralisées se sont considérablement
6.3.2. Exhaustivité et transparence améliorées depuis 2006. Bien que complexes, les règles
budgétaire d’allocation de ressources financières aux administrations
décentralisées sont bien définies par le Code des impôts.
De 2006 à 2014, la nomenclature budgétaire s’est Les pratiques d’attribution des portions des subventions
détériorée. Le gouvernement a cessé de présenter la clas- de l’État fixes ne changent pas et sont connues des admi-
sification fonctionnelle du budget en 2010. Le gouverne- nistrations décentralisées. Des montants additionnels
ment a également omis de fournir à l’équipe PEFA des pour la partie fixe sont accordés aux municipalités et
données détaillées. En fait, les tableaux reçus de la DGB aux départements avec des règles de distribution bien
et comptes administratifs annexes présentent le détail des établies. Ces montants supplémentaires cependant repré-
dépenses selon les classifications économiques et admi- sentent moins de 50 % des affectations, voir le tableau
nistratives, mais uniquement pour la dette, les produits A3.1 de l’annexe. Toutefois, il n’y a pas de procédure
et services, les salaires et les transferts. Les dépenses en de communication formelle sur les prévisions de res-
capital ne sont pas incluses. En outre, ces tableaux ne sources à allouer aux autorités locales. Avant le début de
présentent pas toujours les lois du budget prévisionnel. l’exercice budgétaire, ils n’ont ni transferts de données
Les dépenses extrabudgétaires provenant des fiables d’accordés ni de recettes fiscales des estimations
organes indépendants extérieurs aux collectivités présentées par les autorités fiscales. En outre, les don-
représentent entre 5 et 10 % des dépenses du gouver- nées budgétaires des autorités locales sont soumises à
nement. La situation actuelle est caractérisée par le fait une architecture centralisée ou une consolidation par
que les budgets et les comptes de ces juridictions sont les gouvernements centraux.
insuffisamment contrôlés par les autorités de contrôle, Le contrôle des risques budgétaires dus à
et leurs comptes ne sont généralement pas centralisés d’autres entités du secteur public est demeuré
par le ministère en charge des Finances et le CCDB.
Il n’y a pas de données consolidées sur les revenus et 64
Ce principe permettrait de limiter ou d’éliminer le risque d’accu-
les dépenses. A fortiori, cette information ne figure pas mulation d’arriérés, mais sa mise en œuvre effective nécessiterait une
dans les documents accompagnant le projet de budget organisation et un suivi, des moyens qui ne sont pas encore disponibles.
substantiel. La portée du contrôle par le gouvernement FIGURE 6.3 : Exhaustivité et transparence
central sur les organismes publics autonomes et des entre- budgétaire, selon le score PEFA
prises publiques est faible ; en fait, il n’y a pas de méthode 60
centralisée pour consolider les Comptes des institutions 50
publiques (EPIC et EPA). Le ministère des Finances
40
Pourcentage
ne produit pas un rapport annuel analysant des situa-
tions financières des institutions publiques. En outre, 30
l’ampleur du contrôle du gouvernement central sur la 20
situation financière des administrations décentralisées est
10
médiocre. Comme pour les entreprises publiques, il n’y
0
a pas de centralisation et de consolidation des comptes 2006 2013
financiers des gouvernements locaux. Ni le ministère en Score B ou plus Score C
charge des finances ni le ministère en charge des auto-
rités locales n’ont produit de rapports sur la situation
financière de l’administration décentralisée.
L’accès du public aux informations financières clés
au Congo est très limité. Aucun des six critères pour l’accès
public à l’information n’est atteint. Cette situation a été le FIGURE 6.4 : Certains pays – Exhaustivité et
cas depuis 2006. Le gouvernement a négligé de prendre transparence budgétaire, selon le
les mesures appropriées pour s’améliorer sur ce front. score PEFA
En somme, l’exhaustivité et la transparence du 120
budget du Congo se sont détériorées de 2006 à 2014
100
rendant la performance du pays faible, en comparai-
80
Pourcentage
son de ses pairs. Au cours de cette période, le pourcen-

tage de l’exhaustivité et la transparence des indicateurs 60
du budget avec une note C ou plus a diminué de 50 % 40
à 33,3 %. En outre, le nombre d’indicateurs de score B
20
ou plus a diminué, passant de 16,7 % à 0 %, voir figure
6.3. En outre, avec les récents indicateurs PEFA, il est 0
Congo Rep.
Cameroun
Nigéria
Kenya
Ghana
Inde
Brésil
Indonésie
clair que le pays connaît une faible performance dans
cette dimension comparé aux pays en développement. En
fait, le pourcentage d’indicateurs du pays avec un score Score B ou plus Score C
C ou plus (33,3 %) est inférieur à celui des pays voisins
et des pays producteurs de pétrole tels que le Cameroun Source : PEFA de certains pays, publié sur le site web www.pefa.org.
(66,7 %) et le Nigéria (33,3 %, mais avec le score B et
plus) et d’autres pays d’Afrique subsaharienne tels que
le Kenya (83,3 %), le Ghana (66,7 %). En outre, le
pays est trop loin derrière les «économies émergentes» 6.3.3. Budgétisation basée sur les
comme l’Inde, le Brésil et l’Indonésie qui ont tous un stratégies
score de 100 % sur cette dimension. Ceci atteste que
le pays peut faire des efforts pour s’améliorer sur cette Le processus d’élaboration du budget a amélioré
dimension étant donné que son objectif est de devenir certains aspects de son organisation et ses caractéris-
une « économie émergente » d’ici 2025, voir la figure 6.4. tiques participatives. Il existe un calendrier budgétaire

fixé chaque année par le ministre en charge des finances, le retour du Congo vers une situation des finances
mais ce calendrier n’est pas rigoureusement suivi. La publiques saine. Par conséquent, le niveau de risque
clarté et l’intégralité des lignes directrices et la parti- financier est élevé. Le score D pour la composante PEFA
cipation des responsables politiques dans le processus PI-4 (i) en est le reflet.
d’élaboration des propositions budgétaires (circulaire Deuxièmement, le manque de surveillance par le
budgétaire ou autres documents) se sont détériorées. En gouvernement central des organismes publics autonomes
fait, le CPCMB prépare le cadre macroéconomique et et des entreprises publiques crée un risque financier pour
fiscal et détermine les plafonds stratégiques, mais très l’État. Par conséquent, le niveau du risque financier est
souvent ce cadre n’est pas approuvé par le Cabinet avant considérable comme l’indique le score C de la compo-
l’affectation budgétaire finale par le gouvernement. En sante PEFA PI-7/ (i).
revanche, les lois de finances des trois dernières années Troisièmement, le mécanisme de répartition des
ont été adoptées avant le début de l’exercice. transferts gouvernementaux aux collectivités territo-
Au cours des dernières années, la perspective riales n’est pas mené par un document économique ou
pluriannuelle dans la planification financière et la programmatique. Cela représente une source de risque
politique de dépenses a commencé timidement à pour leur développement. Par conséquent, le niveau du
gagner du terrain. De nos jours, les propositions bud- risque financier est modéré et est reflété par le score B
gétaires font partie de la perspective pluriannuelle. Elles de la composante PEFA PI-8/ (i).
sont préparées à partir d’un cadre macroéconomique et Quatrièmement, le manque de surveillance
fiscal triennal. Mais les budgets ne fournissent pas des des organismes publics autonomes et des entreprises
estimations selon toutes les classifications. Toutefois, le publiques pourrait rendre ce secteur vulnérable au
CCA prépare un rapport annuel sur la viabilité de la détournement de fonds et à l’appropriation illicite des
dette et un rapport sur la stratégie de la dette. Il existe fonds. Par conséquent, le niveau de risque financier
des stratégies sectorielles avec des coûts pluriannuels de est élevé. Cela contribue au score D de la composante
fonctionnement et d’investissement. Tous les minis- PEFA PI-9/ (i).
tères mettent annuellement à jour leurs documents de Cinquièmement, le faible accès public à l’in-
stratégie par secteur et un CDMT glissant sur trois ans. formation budgétaire ne permet pas de surveiller
Cependant, les budgets préparés actuellement ne corres- l’utilisation des ressources publiques. Par conséquent,
pondent pas à ces CDMT en raison d’insuffisances dans le niveau de risque financier dû à l’insuffisance du
l’établissement de cadres budgétaires à moyen terme et contrôle citoyen est modeste. Cela peut se voir avec le
des plafonds de dépenses du secteur, ainsi que l’harmo- score D du PI-10.
nisation de la procédure de préparation du CDMT avec
celle du Programme d’investissements publics. Enfin, le 6.3.5. Recommandations
processus de préparation du budget fondé sur le CDMT
inclut les dépenses en capital et les coûts d’exploitation. À court terme, le gouvernement devrait considérer de :
i) réduire l’écart entre les recettes intérieures adoptées et
6.3.4. Risques financiers réelles à moins de 5 % et améliorer le ratio de recettes fis-
cales non pétrolières pour le PIB non pétrolier par la mise
Dans l’ensemble, la faible crédibilité et le manque de en œuvre de la réforme, et faire des progrès vers l’atteinte
transparence du processus de budgétisation rendent de critères de la CEMAC; ii) réorganiser le circuit d’attri-
le risque financier du gouvernement congolais bution des marchés publics afin d’assurer, conformément
substantiel. au décret No. 2009-230 du 30 juillet 2009 réglementant
Premièrement, la constitution de nouveaux arriérés l’exécution des termes de dépenses du gouvernement, le
de paiements affecte la crédibilité du système et retarde contrôle budgétaire des contrats des marchés publics par
la DGCB avant approbation pour limiter les dépenses différents comptes. De 2006 à 2013, la régularité de
d’investissement engagées aux allocations budgétaires ; la réconciliation des comptes bancaires du trésor s’est
iii) inclure le stock d’arriérés de paiement intérieurs dans la détériorée davantage. En fait, les soldes de trésorerie ne
documentation publique ainsi que dans le GFS ; iv) amé- sont pas disponibles; d’où le rapprochement comptable
liorer la présentation des documents budgétaires confor- avec les comptes du Trésor ouverts auprès de la Banque
mément aux lignes directrices PEFA ; v) faire l’inventaire Centrale se fait sur une base quotidienne. En outre, il
des revenus reçus par les ministères et non versés dans le existe des comptes détenus par certains organismes gou-
compte du Trésor, les inclure dans le budget et prendre vernementaux (p. ex. DGID, etc.…) dans les banques
des mesures pour assurer leur paiement dans les comptes commerciales, mais qui sont inconnues par le Trésor. En
publics ; et vi) améliorer l’accès du public à l’information outre, la capacité du Trésor ne lui permet pas d’assurer
budgétaire, conformément aux directives du PEFA, soit des rapprochements avec les relevés bancaires pour tous
en l’affichant sur le site web prévu du MEFPPPI. les comptes dans son réseau. En revanche, la régularité
À moyen terme, le gouvernement devrait envisa- de la réconciliation et de la compensation des comptes
ger de : i) renforcer les ressources humaines de la DGCB, suspens et des avances s’est légèrement améliorée. Tous
DGID et DGDDI afin d’améliorer la collecte des recettes les comptes d’allocation provisoire sont compensés
et la conformité aux règles fiscales et douanières; ii) élabo- après la fin de l’année, juste après la fin de la période
rer un mécanisme de répartition fondé sur les programmes supplémentaire pour l’élaboration du projet de loi de
de transferts gouvernementaux aux collectivités territo- règlement. Toutefois, l’importance des montants et la
riales; iii) améliorer la centralisation de l’information sur fréquence des procédures de dépenses sans engagement
l’exécution des budgets des collectivités territoriales et ou sans planification préalable entraînent d’importants
assurer sa consolidation dans un rapport annuel à divul- soldes à l’attribution provisoire des comptes.
guer au public dans un délai de 18 mois après la fin de La disponibilité de l’information sur les res-
l’exercice ; iv) renforcer la supervision des organismes sources reçues par les unités de prestation de services
publics autonomes et des entreprises publiques en effec- primaires est restée très faible. Par exemple, il n’y a
tuant une vérification des EPA et des EPIC concernant la pas de données centralisées des ressources actuellement
collecte et l’utilisation des taxes et l’adoption de normes allouées aux unités de services de base pour les secteurs
de rapports financiers au gouvernement comme condition de l’éducation et la santé. Au cours des trois dernières
pour leur accorder des subventions publiques ; v) faciliter années (2010–2012) il n’y a pas eu d’études spéci-
la préparation du budget par les ministères en étendant le fiques du type ESDP (enquête de suivi des dépenses
délai (d’au moins quatre (4) semaines après avoir défini publiques) sur ces deux secteurs.
des plafonds budgétaires) pour préparer leurs propositions Au Congo, la qualité et la ponctualité des rap-
et en les impliquant dans le processus de préparation ports budgétaires au cours de l’année sont faibles
simultané de prévisions budgétaires de fonctionnement et la situation s’est détériorée depuis 2006. Tout
et d’investissement; et vi) renforcer la capacité de tous d’abord, le champ d’application de rapports en termes
les acteurs en charge de l’exécution des dépenses dans les de couverture et de compatibilité avec les prévisions
ministères dont le processus d’exécution du budget en budgétaires s’est détérioré. Les systèmes d’information
général et, en particulier, les marchés publics. (SIDERE, etc.) ne produisent pas une information
complète et fiable sur l’exécution du budget. La DGB
6.4. Comptabilité, enregistrement et a produit des statistiques trimestrielles sur l’exécution
rapports du budget sur une base irrégulière, élaboré à partir
de la comptabilité et de sources non comptables. Les
Le Congo éprouve toujours des difficultés à produire données ne sont pas divulguées selon les dates prévues
son compte en temps opportun et réconcilier ses par la loi de finances. Les comparaisons peuvent être

réalisées uniquement à un niveau agrégé par le minis- Le fait que la revue de l’exécution des dépenses
tère dans toutes les catégories économiques. En outre, publiques d’investissement de la DGPD est produite
les données ne sont pas disponibles à l’étape d’engage- sur une base annuelle les rend inutilisables comme un
ment. Deuxièmement, la qualité de l’information s’est outil de gestion budgétaire. Plutôt, il s’agit d’un docu-
également détériorée en raison : i) des lacunes dans la ment présentant les résultats de la gestion de l’investis-
comptabilité, ii) du fait que les données sont compilées sement public, et non pas un outil de gestion. Il ne peut
à partir des sources comptables et non-comptables, donc pas être utilisé efficacement pour le suivi financier de
iii) du fait que les incohérences peuvent se produire la mise en œuvre du budget en capital et d’aider à prendre
entre différents tableaux. Toutefois, ceci ne remet pas les décisions de gestion au cours de l’année. Par ailleurs,
en cause leur utilité et cette information est utilisée sa portée devrait être élargie à des engagements et des
pour les rapports internes et les rapports au Parlement. paiements, qui aideront à connaître et suivre l’ensemble
Troisièmement, les émissions à temps des rapports sont et les coûts réels de chaque projet. En outre, la mise en
également faibles et se détériorent. Les statistiques pro- œuvre du mécanisme d’autorisation ou d’engagement
duites au cours de l’année par la DGB (exécution du d’autorisations des programmes et de crédits de paie-
budget), la CCA (statistiques mensuelles sur le service ment aidera à mettre en œuvre correctement les projets
de la dette), et la Direction des études et de la Prévision pluriannuels et à surveiller les changements de coûts.
(GFS mensuel) ne sont pas produites à temps et ne sont Les systèmes informatiques à des fins administra-
pas assujetties à la distribution. tives et de comptabilité financière sont dysfonctionnels
La qualité et la ponctualité des états financiers et ne sont pas en mesure de répondre à des besoins d’en-
annuels au Congo sont restées très faibles. Le pays a tretien comptables et des exigences d’information pour la
enregistré un score D+ dans le PEFA PI-25 en 2006 et gestion budgétaire. Le programme d’informatisation du
2014. Plus précisément, l’exhaustivité des états financiers ministère chargé des Finances visant à réhabiliter et inté-
s’est détériorée de 2006 à 2014 ; parce que même si le grer tous les systèmes (SYDONIA, SYSTAF, SYGADE,
projet de loi de règlement est accompagné de statistiques SIDERE, etc.) rencontre beaucoup de retards. Plus pré-
sur les revenus et les dépenses, assimilés aux comptes cisément, pour informatiser l’exécution, le contrôle et
administratifs, les états financiers (consolidés des soldes la surveillance de la mise en œuvre du budget de l’État,
comptables) n’ont pas accompagné le projet de loi de et la production d’audits, la MEFPPPI a mis en œuvre
règlement de 2012. En outre, les normes comptables se un système intégré de dépenses et de recettes (SIDERE).
sont dégradées sensiblement étant donné que la charte Toutefois, pour diverses raisons, ce système n’est pas
des comptes utilisée est adaptée au plan comptable encore pleinement opérationnel.
UDEAC 1974 et est trop vieux pour se conformer à la De nombreuses raisons expliquent pourquoi le
mise à jour des normes comptables internationales du SIDERE n’est pas encore pleinement opérationnel.
secteur public (Normes IPSAS). Par ailleurs, le résumé Selon le PEFA, cela comprend le fait que : i) l’intégration
des états financiers dans les rapports annuels de la CCDB de modules budgétaires et comptables n’est pas finalisée ;
et l’annexe des lois de règlement varient d’une année à ii) l’application qui vérifie à chaque phase l’exécution des
l’autre. En revanche, le gouvernement a nettement amé- dépenses n’est pas élaborée ; iii) le système n’est pas déployé
lioré la rapidité de la présentation des états financiers. dans tous les ministères — par conséquent, les gestion-
Par exemple, les états financiers qui ont été utilisés dans naires de crédit n’ont pas de station de travail dans leur
la préparation du rapport annuel sur la mise en œuvre ministère et doivent donc se déplacer jusqu’au ministère
du budget 2012 et la déclaration générale de conformité des Finances pour accomplir ce travail ; iv) l’appui des
entre le compte administratif et le compte de gestion ont visas accordés à chaque phase du budget n’est pas encore
été envoyés à la CCDB le 9 juillet 2013, soit juste un édité par le système —, les frais de transport peuvent donc
peu plus de six mois après la fin de l’année. bien échapper à l’enregistrement dans le système SIDERE.
Selon la CCDB, ceci comprend : i) une faiblesse du système FIGURE 6.5 : Comptabilité budgétaire,
de sécurité de l’information ; ii) l’absence d’exhaustivité enregistrement et rapports du Congo,
dans les dossiers de l’information financière ; iii) l’absence selon le score PEFA
d’inventaire complet des comptes ; et iv) l’absence d’in- 30
terface et d’interconnexion entre différentes applications
logicielles à partir des entités au ministère des Finances.
20
Pourcentage
Dans l’ensemble, la qualité de la comptabilité
budgétaire, l’enregistrement et les rapports financiers
au Congo s’est détériorée de 2006 à 2014 et le pays 10
connaît une faible performance par rapport à ses pairs.
En 2006, 25 % de la classe d’indicateurs sur cette dimen-
0
sion était de catégorie C ou plus, en 2014, il est de 0 %, 2006 2013
voir figure 6,5 ; en fait, le pays a 3D+ et 1D, ce qui est Score B ou plus Score C
vraiment faible. Comparé à ses voisins, exportateurs nets
Source : PEFA, 2006 et 2013 de République du Congo.
de pétrole : le Cameroun (50 %) et le Nigéria (75 %), le
Congo est à la traîne. Cette observation est vraie avec les
«économies émergentes», par exemple l’Inde (100 %), le FIGURE 6.6 : Sélection de pays – Comptabilité
Brésil (100 %) et l’Indonésie (75 %), voir la figure 6.6. budgétaire, enregistrement et
rapports, selon le score PEFA
6.4.1. Risques financiers 100
80
L’absence des balances d’ouverture des années précé-
Pourcentage
dentes dans la balance courante du Trésor, et la lenteur 60

dans la centralisation des entrées comptables pourraient
40
prolonger la situation précaire du Trésor, en ne lui per-
mettant pas de présenter une comptabilité complète. Le 20
niveau de risque financier de l’information incomplète
est donc élevé et il peut être vu dans le score D du PEFA 0
Congo Rep.
Cameroun
Nigéria
Kenya
Ghana
Inde
Brésil
Indonésie
PI-25 / composante (i).
L’absence de rapprochement mensuel entre les
écritures comptables et les relevés bancaires pourrait Score B ou plus Score C
sérieusement entraver ou même empêcher la réconci- Source : PEFA de certains pays, publié sur le site web www.pefa.org.
liation de fin d’année. Par conséquent, le risque fidu-
ciaire est substantiel et cela est responsable du D+ du
PEFA PI-22. le manque de contrôle de la libération de ressources aux
L’absence d’une surveillance régulière des comptes unités de prestation de services primaires sont sources de
d’avance et d’attente et la régularisation de la comptabi- risque financier majeur. Le niveau de risque financier est
lité générale de l’État risquent de mener à l’accumulation élevé, comptant pour la note D sur PEFA PI-23.
de montants qui seraient difficiles à régulariser, fausser Le fait que les rapports en cours d’exercice sur
les résultats de l’exécution du budget et couvrir des opé- l’exécution du budget ne sont pas préparés systéma-
rations douteuses. Le risque fiduciaire est substantiel. tiquement, et donc pas utilisés comme outil pour la
Le manque de précision dans les montants du bud- prise de décision et la gestion de l’exécution du budget,
get alloué aux crédits délégués par certains ministères et pourrait nuire à l’allocation efficace des ressources. Le

manque d’information sur le suivi de l’exécution bud- des comptes de l’État et l’exécution des déclarations bud-
gétaire pourrait également conduire à des modifications gétaires ; vi) de rendre régulière la production (fréquence
dans les allocations de dépenses injustifiées. Le niveau trimestrielle recommandée) de l’exécution des déclarations
de risque financier est élevé et cela est reflété par le score budgétaires produites par la DGB et améliorer sa portée,
D du PEFA PI-24 / composante (ii). la qualité et le format, de sorte qu’ils permettent de sur-
La pratique qui consiste à une longue période sup- veiller la mise en œuvre financière de chaque projet aux
plémentaire pour l’entrée des nouvelles opérations liées étapes clés des dépenses : engagement, ordonnancement
à la période sur le point d’être conclue pourrait retarder et paiement ; et vii) de ramener à une fréquence semi-an-
la clôture de la période et la préparation du projet de loi nuelle au point de l’exécution de projets d’investissements
de revue de l’exécution du budget. Par conséquent, le publics réalisés par la DGPD et à étendre la couverture à
niveau de risque financier est modéré, tel que reflété par des engagements et des paiements de frais.
la note B du PEFA PI-25 / composante (ii).
6.5. Prévisibilité et contrôle
6.4.2. Recommandations tant interne qu’externe de
l’exécution budgétaire
À court terme, le gouvernement devrait envisager :
i) d’entreprendre, au moins sur une base mensuelle, Dans l’ensemble, la prévisibilité de la GFP au Congo
dans un délai de quatre semaines après la fin du mois, s’est détériorée de 2006 à 2014 et le pays est peu per-
le rapprochement des écritures comptables et les relevés formant par rapport à ses pairs. En 2006, 44,4 % des
bancaires ; ii) d’apurer systématiquement les comptes indicateurs sur cette dimension ont enregistré une note de
d’avance et d’attente et les régulariser dans la compta- la catégorie C ou supérieure. Plus précisément, 33,3 % ont
bilité générale du gouvernement ; iii) publier, dans un obtenu la catégorie B ou supérieure. En 2014, ce chiffre est
délai d’un mois après la fin de chaque trimestre, sur une tombé à 22,2 % (voir figure 6.7) ; en fait, la performance
base trimestrielle, la situation de l’exécution budgétaire ; du pays s’est détériorée sur deux des neuf indicateurs.
et iv) mettre à jour le plan directeur du système d’infor- Comparé à ses voisins, — exportateurs nets de pétrole
mation de gestion financière. comme le Cameroun (33,3 %) et le Nigéria (44,4 %), le
À moyen terme, le gouvernement devrait envi- Congo est à la traîne. Cette observation est vraie avec les
sager : i) d’émettre systématiquement des ordres de «économies émergentes», par exemple l’Inde (55,6 %), le
recouvrement de recettes correspondant aux recettes gou- Brésil (100 %), et l’Indonésie (88,9 %), voir figure 6.8.
vernementales dont les montants sont connus à l’avance ; En revanche le contrôle externe de l’exécution du budget
ii) d’étendre à tous les ministères l’inclusion de crédits s’est légèrement amélioré au cours de cette période.
délégués dans des lignes budgétaires spécifiques et assurer
un contrôle suffisant sur la libération de ressources pour 6.5.1. Relations entre les administrations
les unités de prestation de services primaires ; iii) de s’as- fiscales et les contribuables
surer que la centralisation des opérations comptables des
bureaux du Trésor décentralisés a lieu tous les 15 jours ; iv), La Direction générale des impôts et des domaines
d’établir le compte général de l’administration financière (DGID) et la Direction générale des douanes et des droits
à la fin de l’année ; v) de définir et mettre en œuvre toutes indirects (DGDDI) ont amélioré l’accès à l’information
les mesures nécessaires à l’amélioration de l’information, sur les droits et les obligations des contribuables, malgré
de telle sorte qu’il prévoit la gestion efficace et transparente l’insuffisance de leurs capacités de diffusion. Par exemple,
du système des dépenses et des recettes du gouvernement il n’y a pas de site web pour la DGID. Toutefois, les règle-
en conformité avec les règlements et les principes budgé- ments contiennent encore des dispositions pratiques insuf-
taires et comptables en vigueur et qui assurent la fiabilité fisamment claires et, menant à des défis pour les taxes sur
FIGURE 6.7 : Prévisibilité de la GFP du Congo, partie par l’amélioration de i) la clarté et l’intégralité
selon le score PEFA des taxes et droits de douane, ii) l’accès à l’information
50 par les contribuables sur les taxes et droits de douane,
et iii) le fonctionnement du mécanisme d’appel contre
40
les décisions des administrations fiscales et douanières.
Pourcentage
30 Le gouvernement a amélioré la clarté et l’intégra-

lité des taxes et droits de douane. Le Code général des
20
douanes est assez clair, toutefois, son application est, dans
10 certains cas, limitée par les conventions ou dispositions de
certaines lois qui donnent à l’administration des pouvoirs
0
2006 2013 discrétionnaires, y compris des exonérations d’impôt. En
Score B ou plus Score C outre, le code d’imposition a de nombreuses dispositions
insuffisamment claires ou dont l’application est très com-
pliquée (même pour les grandes catégories de taxes) et
à noter également la capacité insuffisante de la DGID.
FIGURE 6.8 : Sélection de pays – Prévisibilité de la En outre, l’accès à l’information par les contri-
GFP, selon le score PEFA buables sur les taxes et les droits de douane et les
100 procédures administratives concernées est bon et
aucune amélioration notable n’a été enregistrée depuis
80
2006. Bien que le Bureau des impôts n’ait pas de site
Pourcentage
60 web pour diffuser l’information sur les obligations fis-

cales, il continue à organiser l’information provenant des
40
contribuables à travers des notes d’information ou l’orga-
20 nisation de réunions régulières avec leurs organisations.
Ce Bureau travaille également avec une organisation qui
0
lance la mise à jour de lois et de règlements, et publie
Congo Rep.
Cameroun
Nigéria
Kenya
Ghana
Inde
Brésil
Indonésie
un recueil contenant la mise à jour du code des taxes et

divers autres textes. La Direction générale des douanes
Score B ou plus Score C a un site web fonctionnel contenant des informations à
Source : PEFA des certains pays, publié sur le site web www.pefa.org. jour sur les obligations des contribuables.
Le gouvernement possède un mécanisme de
recours contre les décisions des administrations fis-
le pétrole, les exonérations fiscales, etc. Les administrations cales et douanières. Ces mécanismes de recours qui sont
fiscales et douanières n’ont pas les moyens de couvrir de prévus par les textes, sont connus des contribuables et
manière satisfaisante l’ensemble du territoire. Leurs activi- sont actuellement en place. De 2011 à 2012, le nombre
tés sont axées sur deux pôles géographiques (Brazzaville et de contribuables à avoir ce mécanisme a augmenté (voir la
Pointe-Noire) qui, probablement sont à l’origine de plus de figure 6.9), mais leur efficacité n’a pas encore été évaluée.
90 % des recouvrements. Cette lacune est aggravée par les Au Congo, les mesures pour l’enregistrement
retards dans la généralisation du système d’identification des contribuables et l’évaluation des taxes et droits
(NIU) des contribuables établi depuis 2004. de douane ne sont pas encore effectives. Le système
Le gouvernement congolais a rendu la respon- de contrôle pour l’enregistrement des contribuables est
sabilité et les obligations des contribuables plus faible. Le numéro d’enregistrement des contribuables
transparentes. Le gouvernement a accompli cela en (NIU) a été créé depuis 2004 mais son utilisation

FIGURE 6.9 : Réclamations contre les qui se concrétise par son incapacité à rendre publique
administrations fiscales toute la documentation importante liée à cette ques-
80 tion. L’efficacité du transfert sur le compte du Trésor des
70 montants des impôts, taxes et droits de douane perçus par
60 les administrations fiscales et douanières est incertaine.
Pourcentage
50 Selon les services du MEFPPPI, les recouvrements des

40 recettes fiscales et douanières sont transférés au Compte
30 unique du Trésor quotidiennement (TSA) à la BEAC. Par
20 conséquent, les recettes provenant des taxes sur le pétrole
10 sont versées sur ce compte dans un délai qui devrait avoir
0
2011 2012 été ramené de 45 à 30 jours. Ces délais sont ceux qui
Différends Redressement Demandes Autre ont été transmis en 2012 aux autorités du FMI. Une
mission du FMI en 2013 a conclu que ces délais étaient
Source : PEFA, 2014.
respectés, mais sans l’obtention de preuves formelles
(balances comptables en particulier), le PEFA a demandé,
généralisée par toutes les Directions générales du minis- mais n’a pas reçu le document en attestant la conformité.
tère en charge des Finances est récente. Les protocoles de En outre, les difficultés résultant de la comptabilisation
partage de renseignements entre les services sont en cours inadéquate des organisations et des lacunes des systèmes
d’élaboration. La gestion du NIU nécessite des amélio- informatiques entraînent des retards dans l’établissement
rations pour élargir sa portée au moins dans les sièges de situations et des différences entre les déclarations des
des divisions afin d’éviter la multiplicité de doublon. En agents et des comptables. Les états de rapprochement ne
outre, aucune sanction en cas de non-conformité aux sont pas faits, y compris en fin d’année.
exigences en matière d’enregistrement et de déclaration La prévisibilité de la disponibilité des fonds pour
de revenus n’est définie. L’évaluation de l’efficacité des l’engagement des dépenses est très faible. Le degré de
sanctions pour non-respect des obligations de l’utilisa- prévisibilité et de suivi des flux de trésorerie est faible,
tion du NIU est prématurée étant donné que la mise en étant donné que le ministère en charge des Finances ne
œuvre du système est récente. Les systèmes de sanctions dispose pas encore d’une organisation (cadre et procé-
prévues par les textes pour non-conformité avec rapports dures) pour une gestion prospective. Par conséquent, le
nécessitent une révision significative pour améliorer contrôle des flux de trésorerie n’est pas fait de manière
l’efficacité et prévenir efficacement les fraudes. Enfin, organisée. En outre, la fiabilité et la fréquence pério-
la planification et le suivi des programmes de contrôles dique de l’information fournie au cours de l’année aux
fiscaux sont également faibles. En fait, les programmes ministères et organismes gouvernementaux (MOG) sur
de surveillance annuelle sont préparés (au moins pour la les plafonds d’engagement de dépenses sont mauvaises,
DGID) sur la base des critères préétablis d’évaluation du puisque les contrôles budgétaires périphériques sont
risque. Elles ne couvrent pas l’ensemble du territoire et/ rudimentaires et que les ministères de tutelle ne sont pas
ou des contribuables. Les rapports sur la mise en œuvre suffisamment informés à l’avance des montants alloués.
des programmes d’audit ne sont pas disponibles. Enfin, la fréquence et la transparence des ajustements des
allocations budgétaires, dont la décision est prise à un
6.5.2. Gestion de trésorerie et niveau hiérarchique supérieur de la direction des MOG
réglementation des dépenses est aussi très pauvre. En fait, les décisions d’autoriser les
dépassements de dépenses (c’est-à-dire les dépassements
Le gouvernement congolais s’efforce encore à amé- d’affectation) sont trop souvent prises par les autorités.
liorer l’efficacité de la collecte des paiements d’impôt Ces décisions ne sont officialisées par aucun règlement ;
par conséquent, elles constituent des ajustements bud- faits avec beaucoup de retard en raison de la vétusté des
gétaires étant donné qu’ils sont opposables au contrôleur systèmes informatiques. Cette vétusté mène à l’échange
financier qui signe ces engagements sciemment. Ces d’informations ou de manuels par la poste et l’omission
dépassements ne sont pas dus à une insuffisance de l’or- de se conformer aux règles de soumission. Les retards
ganisation des fonctions de contrôle. entre les décisions de recrutement d’un nouveau per-
Le gouvernement enregistre et gère les soldes de sonnel et leur inscription effective dans le bilan varient
trésorerie, de la dette, et les garanties d’une manière entre quatre et huit mois. Les délais de traitement des
assez bonne. La qualité de l’enregistrement des données situations de changement pour les agents en place (pro-
sur la dette et les rapports connexes est excellente puisque motions statutaires, retraite, etc.) peuvent excéder trois
la surveillance des dettes internes et externes est assurée mois. L’âge des systèmes d’information limite les pos-
d’une manière complète, fiable et transparente par la sibilités d’accélérer le processus. En outre, les contrôles
CCA. En outre, le mécanisme de contraction des prêts internes des changements aux dossiers du personnel
et de l’octroi de garanties est également excellent. La loi et à la paie sont faibles, étant donné que l’âge des sys-
de finances fixe les plafonds d’emprunt dans la partie tèmes d’information limite également les capacités de
relative à la stabilité financière. Les prêts sont contractés commande automatique. Les contrôles existants sont
pour des projets conformément à la prédiction de la loi inefficaces. La migration des systèmes vers l’application
de finances, et dans les conditions fixées par elle. Seul le de paie des RH qui fournirait des systèmes efficaces de
ministre en charge des Finances est autorisé à prendre contrôle a été retardée.
des engagements dans les conditions prévues par la loi Au Congo, le paramètre de la concurrence, la
de finances et dans le respect des engagements inter- valeur pour l’argent, et les contrôles en matière de
nationaux du gouvernement. Cette règle est respectée. marchés publics sont faibles. Bien que cinq des six
L’État n’accorde pas d’approbation ou de garantie pour conditions de preuve de transparence, d’exhaustivité et
plusieurs années. Toutefois, l’état de la consolidation de concurrence dans le cadre juridique et réglementaire
des soldes de trésorerie du gouvernement central doit soient respectées ; le pays est toujours en retard sur
bénéficier d’une forte amélioration, car le Trésor n’a pas de nombreuses dimensions de passation des marchés
encore la capacité de savoir et consolider les soldes de publics. Le recours aux méthodes de passation des
trésorerie détenus par toutes les administrations et entités marchés touchant la concurrence n’est pas efficace car
publiques de nature administrative. les renseignements sur tous les contrats accordés ne
L’état des contrôles sur la paie n’est pas encore sont pas accessibles. En outre, l’accès du public aux
efficace. Le degré d’intégration et le rapprochement des informations relatives à l’attribution complète, fiable
données sur les états de paie et les dossiers du personnel et opportune du contrat de marchés publics est faible.
sont faibles. En fait, le système informatique de la fonc- En fait, l’ouverture des offres est publiée, mais non les
tion publique et des salaires est vieux ; son remplacement offres. Il n’y a pas encore de publications statistiques
prévu pour 2005 n’est pas encore intervenu. Il n’y a pas sur la passation des marchés publics. Enfin, l’existence
de lien direct entre les dossiers du personnel (Service d’un organe administratif indépendant chargé d’en-
public) et celui de la solde (états de paie). Il n’y a pas de quêter sur les plaintes relatives aux marchés publics
procédure formelle et bien établie, pour vérifier périodi- est encore faible.
quement (au moins tous les six mois) la cohérence entre
le contenu des deux fichiers. En outre, les changements 6.5.3. Contrôles internes des dépenses
en temps opportun aux dossiers du personnel et à la paie non salariales
ne sont pas efficaces, étant donné que les changements
dans le traitement des cas de la situation des employés Le contrôle « a priori » de la dette non salariale a
de l’État pour leur inclusion dans le fichier de bilan sont lutté à la suite du transfert des fonctions de contrôle

financier. La dévolution se composait de l’affectation d’investissements publics, mais ces contrôles incluent
des contrôleurs financiers pour les gestionnaires d’uni- seulement un très petit nombre d’opérations d’inves-
tés de crédit. Ce cadre de contrôle a été réorganisé et tissement. En effet, ces institutions font face à des
renforcé par une meilleure surveillance et en mettant à défis liés principalement à l’insuffisance de la quantité
la disposition des contrôleurs financiers des manuels de et de la qualité des ressources humaines, ce qui limite
procédures. Toutefois, il n’y a eu aucun progrès dans la leur capacité de réponse. En outre, nous avons noté
limitation de l’utilisation de procédures exceptionnelles un manque de coordination entre les institutions de
qui permettent l’exécution des engagements de dépenses vérification interne et la CCDB. Il n’existe aucun cadre
sans condition préalable, y compris les dépenses en pour le dialogue entre les différentes institutions de
capital. contrôle pour coordonner leurs programmes annuels
Le système de contrôles internes en matière d’intervention.
des dépenses non salariales n’est pas encore efficace.
L’efficacité des mesures de contrôle des engagements de 6.5.4. Audits internes et externes
dépenses est faible, étant donné qu’une grande partie du
budget des dépenses est effectuée au-delà du contrôle Concernant les audits internes (contrôles ex-post),
a priori d’engagements en raison de l’usage excessif de les organes de contrôles existent, mais leur capacité
procédures exceptionnelles. En outre, le degré de confor- de réponse est très limitée. La priorité a été accordée
mité avec les règles de traitement et d’enregistrement à ces organes dans le cadre du PAAGFP. Bien qu’ils ne
des transactions est faible, étant donné que les règles ne soient pas encore pleinement opérationnels, ils ont réa-
sont pas toujours respectées, les dépenses affectations lisé des progrès importants dans leur organisation. Le
autorisées sont importantes. En revanche, l’exhaustivité, Groupe intergouvernemental d’experts, IGE, a travaillé
la pertinence et la compréhension des autres règles/ avec l’appui de partenaires techniques pour élaborer
procédures de contrôle interne sont en train de s’amé- un code d’éthique ainsi que divers manuels à normes
liorer. En fait, d’autres règles sont clairement définies, internationales afin d’aider les inspecteurs et auditeurs
bien que certaines d’entre elles soient inapplicables ou à mener à bien leur travail. Toutefois, ces institutions
insuffisamment documentées. n’appliquent pas les directives et normes d’audit inter-
Le système d’audit interne congolais est ineffi- nationales telles que décrites par l’INTOSAI65 et le
cace. La couverture et la qualité de la vérification interne CREFIAF.66
sont faibles. En fait, il n’y a pas de coordination entre les La portée, la nature et le suivi de l’audit externe
institutions chargées du contrôle interne (IGE et IGF) et sont encore faibles. La portée des vérifications effec-
entre celles-ci et la CCDB. Il y a des préoccupations au tuées, notamment l’adhésion aux normes d’audit, est
sujet de l’organisation et des aspects systémiques. En faible puisque peu de contrôles sont réalisés par la
outre, la fréquence et la distribution de rapports sont CCDB (moins de 50 % des dépenses totales). C’est
faibles puisque les rapports d’audit, lorsqu’ils existent, parce que la CCDB ne dispose pas de capacité suf-
ne sont pas distribués pour la vérification et le partage fisante et parce que les organismes publics (commu-
d’information entre les institutions d’audit. En outre, nautés autonomes et institutions publiques) ne sont
la mesure de la réaction des autorités aux conclusions pas correctement supervisés. En outre, il n’y a pas de
de la vérification interne est quasiment inexistante. Il
n’y a pas d’organisation ou de procédures établies pour
le suivi des recommandations. 65
Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle
Dans l’ensemble, il semble que le DGCMP, l’IGF des finances publiques.
66
Conseil Régional de Formation des Institutions Supérieures de
et l’IGE sont toutes compétentes pour effectuer des Contrôle des Finances Publiques de l’Afrique Francophone Sub-
tests sur l’exécution physique et financière des projets saharienne.
soumission en temps voulu des rapports de vérification d’expérience pour mener de longues audiences. En
au Parlement bien qu’il y ait eu une certaine améliora- outre, les comités parlementaires se font des recom-
tion sur cette dimension récemment. Par exemple, le mandations, mais il n’y a aucune preuve de leur mise
rapport de la CCDB sur la mise en œuvre du budget en œuvre. Dans le contrat, l’examen des rapports de
2012 a été présenté au Parlement en octobre 2013. En vérification par le Parlement (pour les rapports reçus
revanche, il y a un bon suivi des recommandations for- au cours des trois dernières années) s’est conformé aux
mulées par les vérificateurs. Les recommandations faites délais. En fait, les lois de règlement de 2009, 2010 et
par la CCDB pour le ministère en charge des Finances 2011 ont été adoptées en décembre 2012, dans un délai
sont assujetties à des réponses officielles et de manière ne dépassant pas trois mois après le dépôt. Le projet
générale, le ministre met en œuvre des mesures pour de loi de règlement de 2012 a été déposé en octobre
corriger les lacunes observées. 2013 et voté en décembre 2013.
L’examen de la loi budgétaire annuelle par le Dans l’ensemble, la qualité de l’examen de
législateur est excellent sur trois dimensions mais il a l’audit externe au Congo s’est améliorée de 2006
de fortes lacunes sur une dimension clé. La portée de à 2014, le pays a même surpassé certains voisins
l’examen par le Parlement est grande étant donné que exportateurs-net de pétrole, mais reste à la traîne
les rapports produits par chacun des comités des deux des «économies émergentes». En 2006, 0 % des indi-
chambres du Parlement montrent que les problèmes cateurs sur cette dimension étaient de Catégorie C ou
liés aux multi-perspectives économiques et financières supérieure. Toutefois, en 2014, il grimpe à 33,3 %, (voir
de l’année, aux équilibres financiers et aux politiques la figure 6.10). Comparé à ses voisins, exportateurs-net
budgétaires sont traités lors de l’examen du projet de loi de pétrole comme le Cameroun (0 %) et le Nigéria
de finances. En outre, les procédures du Parlement sont (0 %), le Congo est légèrement meilleur. En revanche,
bien établies et respectées, puisque les règles relatives le Congo rivalise difficilement avec le Kenya (66,7 %),
à l’examen des projets de loi de finances sont définies l’Inde (33,3 % de Catégorie B ou supérieure), Brésil
par le règlement de chaque Chambre et sont suivies. (66,7 %) l’Indonésie (100 %), voir la figure 6.11.
Par ailleurs, le temps imparti au Parlement pour exa-
miner le projet de budget concernant les estimations 6.5.5. Risques financiers
détaillées est adéquat. Par exemple, le gouvernement a
respecté l’échéance imposée par la Constitution en pré- La très faible qualité de la prévisibilité et des contrôles
sentant le budget 2014 au Parlement. Par conséquent, internes et externes de l’exécution budgétaire au Congo
le Parlement a eu plus de deux mois pour examiner le dans l’ensemble, augmente le risque financier pour
projet de budget. Cependant, les règles de modifica- le gouvernement congolais. L’absence d’une approche
tion des allocations approuvées par la loi de finances globale et de rapprochement périodique des opérations
sont bien établies, mais ne sont pas respectées. Enfin, des recettes des entités et du Trésor au cours de l’année
les dépenses exécutées en sus des crédits autorisés sont entrave le bon fonctionnement du système de perception
relativement nombreuses. des impôts menant à des risques financiers à un niveau
L’examen des rapports d’audit externe par le élevé, ce que reflète le score D du PEFA PI-15/compo-
législateur comporte d’importantes lacunes. Les sante (iii). Le manque d’information en temps opportun
audiences tenues par le Parlement n’ont pratiquement sur la disponibilité de crédits en entravant la qualité des
aucun impact sur les principales conclusions. En fait, dépenses peut favoriser l’émergence de pratiques irrégu-
les comités parlementaires sont essentiellement basés lières parmi les gestionnaires, par crainte d’un risque d’un
sur le rapport de la CCDB et l’audition des repré- gel de crédit. Il s’agit d’un degré élevé de risque financier
sentants des ministères pour l’examen de la loi de pour le gouvernement, qui représente le score D du PEFA
mise en œuvre. Ces comités n’ont pas suffisamment PI-16/composante (ii). En outre, l’existence de contrôles

FIGURE 6.10 : Audit de vérification externe de la 6.5.6. Recommandations
GFP, score PEFA
35 À court terme, le gouvernement devrait envisager de:
30 i) publier le Code fiscal ; ii) fournir aux contribuables
25 une meilleure information sur les pistes possibles pour
Pourcentage
20
le recours administratif et judiciaire ; iii) entreprendre
un vaste rapprochement mensuel des opérations des
15
administrations fiscales (DGID et DGDDI) et le Trésor ;
10
iv) rendre les crédits budgétaires disponibles en vigueur
5
au 1er janvier en remplissant la codification du budget en
0
2006 2013 décembre ; v) améliorer la qualité du contrôle des services
Score B ou plus Score C offerts, notamment en impliquant les populations béné-
ficiaires dans le processus, lorsque la nature de la dépense
le permet ; vi) mettre en place la comptabilité des actifs
non financiers dans les services de gestionnaires de crédit ;
FIGURE 6.11 : Sélection de pays – Audit de vii) organiser de manière transparente la perception des
vérification externe de la GFP, score recettes pétrolières par le Trésor ; viii) renforcer la gestion
PEFA des ressources financières de l’IGE et l’IGF ; ix) publier
120 les rapports de l’IGE et l’IGF, dans un délai de six mois
après leur rédaction ; x) limiter l’utilisation de procédures
100
simplifiées de dépenses ; xi) appliquer la date limite maxi-
80 mum pour la procédure des dépenses ; xii) mettre fin à la
Pourcentage
60 dette non contractualisée afin que les arriérés qui résultent

40 des dépenses soient transférés à la CCA.
À moyen terme, le gouvernement devrait
20
envisager : i) de renforcer les capacités humaines de
0 la DGI et de la DGD afin d’améliorer le niveau des
Congo Rep.
Cameroun
Nigéria
Kenya
Ghana
Inde
Brésil
Indonésie
recettes perçues et élaborer des mesures de contrôle fis-

cal ; ii) de s’assurer que chaque institution de contrôle
Score B ou plus Score C élabore, adopte et met en œuvre un programme de
Sources : PEFA de certains pays, publié sur le site web www.pefa.org.
formation pour le personnel dédié à des contrôles et
audits ; iii) d’organiser la comptabilité afin d’éviter les
différences fréquemment observées entre les situations
des dépenses redondantes pourrait prolonger la durée des des administrations fiscale et douanière et celles du
dépenses et pourrait amener les fournisseurs du gouverne- Trésor ; iv) de produire régulièrement des déclarations
ment à hausser leurs prix. Par conséquent, le risque finan- de réconciliation et éliminer le risque d’accumulation
cier est considérable, ce qui explique le score C du PEFA du recouvrement des arriérés ; v) d’augmenter le nombre
PI-20/composante (ii). En outre, le faible contrôle externe de contrôleurs financiers afin de réduire leur charge de
peut prolonger la situation caractérisée par l’absence de travail ; vi) d’émettre un rapport sur la dette intérieure,
sanctions et peut contribuer à l’insuffisance de détection au moins une fois par an ; vii) d’assurer un suivi par le
des faiblesses dans la gestion des finances publiques. Par Parlement de ses recommandations au gouvernement ;
conséquent, le risque financier est élevé et est responsable viii) d’élaborer et mettre en œuvre un plan de dotation
du score D+ du PEFA PI-26. en personnel pour le bénéfice des institutions chargées
de la surveillance (IGE, IGF, CCDB), en collaboration bailleurs de fonds n’appliquent pas encore les procédures
avec les ministères chargés des finances et chargés de la nationales (circuit des dépenses, de marchés publics,
fonction publique ; et ix) d’établir un cadre de consulta- contrôles, etc.) pour leur appui au projet.
tion de tous les organes de surveillance pour coordonner La qualité de l’information financière fournie
leurs programmes d’intervention et donc couvrir un plus par les bailleurs de fonds pour la budgétisation de
grand nombre de projets, mettre en place un système l’aide aux projets et programmes d’aide n’est pas
de fonctions de survie qui est cohérent dans sa totalité bonne, bien qu’elle se soit détériorée récemment.
par l’élimination des chevauchements qui conduisent à Le nombre de partenaires techniques et financiers qui
une dilution des responsabilités. financent des projets d’investissement (subventions ou
prêts) a été réduit. Ces projets sont surveillés de façon
6.6. Pratiques des bailleurs de fonds complète par le ministère chargé du Plan et figurent inté-
gralement dans le projet de budget, selon la nomenclature
La République du Congo ne reçoit que l’appui aux projets, utilisée pour les projets financés sur ressources propres.
qui sont tous repris dans le budget de l’État, indépendam- En outre, la fréquence et la couverture des rapports par
ment du mode de financement (prêts ou subventions). Le les bailleurs sur les flux réels de l’appui aux projets sont
suivi des décaissements des prêts en faveur des projets est bonnes. En fait, la CCA possède l’information sur les
assuré de manière satisfaisante, en termes de fiabilité et décaissements des projets financés par des prêts en un
de temps, par la CCA et des services du ministère chargé temps relativement court (moins d’un mois). Les prêts
du Plan. En revanche, le suivi des projets financés par représentent la plus grande part des ressources extérieures
des subventions continue d’être insatisfaisant. Enfin, les sur le financement de projets (plus de 76 % en 2013).

Revue du système des
marchés publics 7
L e système de passation des marchés publics du Congo a connu un processus de réforme
qui a commencé avec une évaluation provisoire (Revue analytique du système de marchés
publics du pays, CPIP) effectuée par la Banque mondiale, en étroite collaboration avec
le gouvernement, en juin 2006. Cette évaluation a conclu que le système national des marchés
publics congolais est très faible et l’a jugé non conforme à la norme de l’OCDE/CAD. Avec la
réforme de 2009, le Congo a fait des progrès importants grâce à la mise en œuvre du Plan d’action
du CPIP qui a déjà donné un certain nombre des résultats encourageants.
Actuellement, la qualité du système de passation des marchés publics du Congo est
évaluée à 51,3 % satisfaisante, légèrement au-dessus de la moyenne de l’échelle d’évaluation
de l’OCDE/CAD, ce qui est une nette amélioration par rapport à 2006. En effet, le pays
a introduit un nouveau code des marchés publics par le décret n° 2009-156 du 20 mai 2009
accompagné de ses textes d’application. Le Code des marchés publics est moderne et assure prin-
cipalement : i) une large couverture des ministères, des organes de l’État et entreprises publiques,
des autorités locales, et l’utilisation de fonds publics (également définis de manière globale) par
ces autorités contractantes ; ii) la décentralisation des responsabilités de marchés publics au sein
des autorités contractantes par l’instauration des Cellules de gestion de la passation des marchés
(CGMP) ; iii) la création d’une Autorité de régulation des marchés publics (ARMP) ayant des
responsabilités dans la rédaction de la règlementation, la surveillance et l’évaluation du système
dont l’examen a postériori et les audits, le renforcement des capacités, l’examen des recours et
plaintes déposées par les soumissionnaires ; et iv) la création d’une Direction générale de contrôle
des marchés publics (DGCMP) qui endosse les responsabilités de surveillance des transactions de
passation des marchés effectuées à travers les autorités contractantes, y compris la revue a priori.
En conséquence : i) le cadre législatif et réglementaire congolais est fort (76,3 %) et est
substantiellement réalisé en conformité avec les normes internationales. Les règlements et leurs
documentations, y compris les Documents standards des appels d’offres pour différents types de
contrats, sont en place et sont d’excellente qualité et rendus accessibles aux entités adjudicatrices
et aux fournisseurs ; ii) le cadre institutionnel s’est nettement amélioré. Le système de passation
des marchés en place favorise la séparation de l’exécution, la régulation, et les responsabilités en
matière de contrôle, qui sont bien définies dans le Code des marchés publics et allouées à des ins-
titutions spécifiques. Cette réforme comprend également les institutions contribuant à accroître
la transparence et l’intégrité.
169
Toutefois, le niveau de progrès n’est pas encore de marchés publics congolais basé sur le cadre législatif et
suffisant pour que le système congolais se hisse parmi réglementaire de la période remontant à 1982. Le rapport
les meilleurs de l’Afrique au sud du Sahara. En effet, CPIP qui en a résulté datant de juin 2006 a permis de
d’importantes lacunes demeurent : i) le cadre législatif et mettre en lumière les risques importants pour l’exécution
réglementaire est encore incomplet ; ii) quant à la qualité de programmes d’investissement public en particulier :
des opérations et des pratiques du marché, il existe de (i) une qualité insuffisante des opérations de passation
grandes faiblesses de capacité de gestion au niveau des des marchés à toutes les étapes du cycle des acquisitions,
autorités contractantes et au niveau du secteur privé, ce (ii) le manque de transparence des décisions relatives aux
qui affecte négativement la qualité des opérations ; iii) le marchés publics et (iii) l’absence de responsabilisation des
système des marchés publics congolais n’est pas totalement maîtres d’ouvrage et de système indépendant de contrôle
intégré dans le système de gouvernance du secteur public ; des décisions d’attribution. Par conséquent, le système
iv) en outre, les plans de passation des marchés restent national a été jugé non conforme avec un taux d’achève-
sérieusement compromis par les retards dans la préparation ment de 16 % pour les quatre piliers de la méthodologie
du budget, le lancement des appels d’offres et l’évaluation, d’évaluation de l’OCDE/CAD.
les avis de non-objection par la DGCMP, l’approbation La revue du système en 2006 a permis d’élaborer
et la signature des contrats. Enfin, il existe des lourdeurs une série de recommandations pour chacun des quatre
persistantes dans le circuit des dépenses, surtout dans le piliers du système de passation des marchés publics :
règlement des paiements des titulaires de marchés. i) le cadre législatif et réglementaire ; ii) et la capacité de
Sur base de ces constatations, le gouvernement gestion institutionnelle ; iii) les opérations des marchés
devrait envisager de prendre des mesures pour : publics et les pratiques du marché, et iv) l’intégrité et
i) adopter toutes les dispositions d’application actuelle- la transparence du système de passation des marchés
ment manquantes dans le Code des marchés publics ; publics. Un résumé des recommandations clés pour
ii) étendre la portée du cadre juridique des marchés chacun de ces piliers est fourni ci-dessous.
publics aux contrats de partenariat public privé, (PPP) et Pour le cadre législatif et réglementaire (Pilier I),
aux marchés spéciaux (défense, sécurité nationale, etc.) ; la revue a recommandé d’entreprendre les actions
iii) élaborer un code d’éthique spécifique dans les mar- suivantes : i) élaborer un nouveau code des marchés
chés publics ; iv) prendre des mesures pour éviter la publics, ii) élaborer un nouveau règlement, iii) élaborer
participation de l’ARMP dans la session d’ouverture un modèle clé de documents et manuels qui corres-
des offres ; v) fournir un appui financier et technique pondent aux bonnes pratiques généralement acceptées,
durable de l’ARMP afin de lui permettre de procéder et iv) fournir un plan de marchés publics au format
régulièrement à des revues annuelles des marchés publics standard.
et de faciliter la mise en œuvre du plan stratégique pour Pour la capacité institutionnelle et de gestion
le renforcement des capacités ; vi) améliorer l’accès et (Pilier II), les recommandations suivantes ont été
la diffusion d’informations sur les marchés publics ; et formulées : i) mettre en place un système pour être en
vii) adopter une législation exigeant la disponibilité de mesure d’assurer la planification des marchés publics
ligne budgétaire avant la signature de tout marché. avec un plan d’investissement pour cinq ans ; ii) mettre
en œuvre les outils informatisés de programmation des
7.1. Contexte et aperçu marchés publics ; iii) créer un organisme de réglementa-
tion pour les marchés publics en vue d’assurer la mise en
Avant 2009, le système national de passation des mar- œuvre de la politique du gouvernement dans le secteur
chés publics congolais était jugé non conforme aux de développement ; iv) élaborer une stratégie nationale
normes internationales. En effet, en 2006, la Banque de renforcement des capacités dans le domaine de la
mondiale a procédé à un examen analytique du système passation des marchés à la fois pour les secteurs public
et privé ; et v) assurer la séparation des postes de prise 7.2.1. État du cadre législatif et
de décision en matière de passation des marchés à partir réglementaire
de ceux de la réglementation, la supervision, et de trai-
tement des plaintes. Le Congo a mis en place un nouveau Code des marchés
Pour les opérations de passation des marchés publics à travers le décret n° 2009-156 du 20 mai 2009
publics et les pratiques du marché (Pilier III), la et ses textes d’application. Le nouveau cadre réglemen-
revue a recommandé les mesures suivantes : i) établir taire couvre les différents types de marchés y compris
des mécanismes de contrôles interne et externe afin les contrats de concession. En général, il incorpore les
d’assurer la conformité avec les procédures, y compris exigences des bonnes pratiques généralement acceptées
l’application d’un code de conduite, la séparation des sur le plan international. Des documents standards pour
responsabilités en tant que mécanisme d’équilibre et les différents types de marchés et un modèle de plan de
de contrôle ; ii) la formation du personnel chargé des passation des marchés ont été également élaborés.
marchés publics sur l’évaluation de la soumission et du Toutefois, le cadre législatif et réglementaire
contrat de gestion ; iii) s’assurer que les soumissionnaires ne couvre pas encore les contrats de partenariats
ont l’expérience et les ressources techniques, financières publics-privés (PPP) ni les contrats de défense et de
et humaines nécessaires pour faire respecter les contrats ; sécurité nationale. En outre, tous les textes d’applica-
iv) consacrer une invitation ouverte à soumissionner tion du Code n’ont pas encore été élaborés, en particu-
comme méthode de passation des marchés par défaut ; lier ceux relatifs au fonctionnement complet des unités
v) rendre obligatoires la publication des plans des mar- de gestion des marchés publics (Cellule de gestion des
chés publics, les annonces et les décisions d’attribution marchés publics (CGMP))67 y compris les indemnités
de contrat ; et vi) prévoir des mécanismes d’arbitrage et de ses membres.
de résolution des conflits.
Pour l’intégrité et la transparence du système de 7.2.2. État du cadre institutionnel et des
passation des marchés publics (Pilier IV), les recom- capacités de gestion
mandations suivantes ont été formulées : i) exiger la
publication de toutes les étapes du processus des marchés Sur le plan institutionnel, l’actuel Code des marchés
publics, la transmission et l’archivage de documents de publics a établi la séparation des fonctions de la direc-
passation des marchés ; ii) créer un mécanisme de plaintes tion des opérations des marchés publics, de contrôle
efficace et indépendant ; iii) établir des contrôles ex ante et de régulation. L’ARMP68 a la responsabilité de régle-
et ex post en fonction des seuils définis dans le Code, et menter le système alors qu’il est chargé de la surveillance
mener des audits externes ; et iv) établir et appliquer des des opérations de passation des marchés mis en œuvre par
sanctions dans le Code, les responsabilités et les pénali- la CGMP créée au sein des autorités contractantes. La
tés pour mieux lutter contre la fraude et la corruption, DGGT a été réorganisée et agit actuellement comme un
y compris la publication des décisions en matière d’in- partenaire délégué pour la gestion de contrats des autorités
fractions et la liste des sociétés sanctionnées. contractantes au-dessus d’un certain seuil fixé par le Code.
En outre, des obligations spécifiques sont fixées par
7.2. Réforme de la passation des le code actuel pour les autorités contractantes concernant
la préparation des plans des marchés publics. L’article
marchés de 2009
23 du Code exige également à l’ARMP d’assurer leur
Depuis 2009, et dans l’ensemble, la plupart des recom-
mandations qui figurent dans le plan d’action du CPIP
67
Les Cellules de gestion des marchés publics sont dans les ministères
2006 ont été mises en œuvre à travers les quatre piliers ou dans les départements.
suivants : 68
Autorité de régulation des marchés publics.
Revue du système des marchés publics 171

publication. En outre, un plan de développement de la Par exemple : i) les acteurs concernés dans la passation
capacité stratégique a été élaboré et mis en œuvre sur une des marchés ont mal maîtrisé les procédures et ne sont
base régulière pour les autorités contractantes, le secteur pas très familiers avec la norme des documents d’appel
privé et d’autres parties prenantes. d’offres ; ii) la publication de toutes les informations
Toutefois, certaines lacunes demeurent. Par essentielles de passation des marchés n’est pas systémati-
exemple, il n’existe pas encore d’outils informatisés quement assurée, y compris les décisions d’adjudication
permettant d’améliorer la programmation des mar- du contrat ; et iii) la liste des soumissionnaires sanction-
chés, la traçabilité des opérations durant tout le cycle nés et les statistiques sur les nombres de contrats adjugés
de passation des marchés et le suivi des contrats. En avec leurs montants respectifs sont toujours manquants
effet, même si l’ARMP a pris des initiatives pour amélio- ; et dans l’ensemble, les informations sur les revues de
rer la collecte des données, notamment en élaborant un performance du système sont irrégulières.
modèle type de rapport de passation des marchés à l’in-
tention des CGMP et, en créant un numéro et une fiche 7.2.4. État de l’intégrité et de la
unique d’identification pour chaque marché, il subsiste transparence du système
encore beaucoup de difficultés à cause du faible niveau
d’enregistrement des marchés, qui serait principalement La réforme des marchés publics, y compris le nouveau
dû à une mauvaise interprétation des textes par les maîtres Code des marchés publics, a contribué à améliorer
d’ouvrage au sujet de l’autorité compétente entre l’ARMP l’intégrité et la transparence du système de passation
et la DGCMP pour assumer cette responsabilité. Ainsi des marchés sur un certain nombre d’aspects. Le code
en 2012, sur un total de 1071 marchés attribués, seuls comprend des dispositions visant à i) assurer la publi-
436 (40,7 % %) ont été enregistrés à l’ARMP. cation d’informations des opérations de passation des
marchés ; ii) mettre en place un mécanisme indépendant
7.2.3. État des opérations et pratiques de recours et de gestion des plaintes qui soit conforme
du marché de la passation des aux meilleures pratiques internationales et qui comprend
marchés publics une structure tripartite et l’égalité de représentation de
la société civile, du secteur privé et de l’administration
Le Code des marchés publics de 2009 aide à tenir publique ; iii) établir un système de contrôle a priori.
compte de certaines recommandations clés liées à des Enfin, le nouveau Code a prévu de nombreuses exigences
opérations de passation des marchés et pratiques du en matière d’intégrité, comme les nouvelles dispositions
marché. Il établit la procédure ouverte d’appel d’offres d’infraction, de conflits d’intérêts et des pénalités appli-
comme la procédure de passation de marché par défaut. cables aux soumissionnaires et autorités publiques. Ces
Il prévoit également des règles spécifiques et des seuils mesures sont complétées par la loi No 31-2012 du 11
pour les contrôles a priori. En outre, le Code exige des octobre 2012, relative aux infractions et peines appli-
autorités contractantes de veiller à ce que les plans des cables en matière de passation et exécution des marchés.
marchés publics, les avis de passation des marchés et d’at- Toutefois, il est à noter que le manque de res-
tribution des contrats soient publiés dans les journaux sources, les contraintes de capacité, et l’inefficacité de
locaux et sur le site web de l’ARMP. Sur la recomman- la coordination entre les acteurs du système, combi-
dation du CPIP 2006 d’élaborer d’autres mécanismes de nés avec un faible engagement et une résistance à la
règlement des différends, le Code prévoit la possibilité réforme ont fortement affecté la collecte et gestion des
de régler les plaintes à l’amiable, notamment par le biais données sur les pratiques du marché. En conséquence,
de l’arbitrage (Articles 144 et 145). l’obligation de mener régulièrement des audits indé-
Cependant, la passation des marchés et les pendants n’est pas remplie. En effet, depuis l’adoption
pratiques de marché demeurent loin d’être efficaces. du Code des marchés publics en 2009, le seul audit du
système des marchés publics qui a été effectué concerne TABLEAU 7.1 : État d’achèvement des piliers du
les exercices 2011 et 2012 ; il n’a pas été diffusé à un audi- système de passation des marchés
toire plus large (non publié publiquement sur le site web publics
de l’ARMP) et n’inclut pas les contrats de valeur élevée 2006 2014
(au-dessus de 1 milliard de FCFA). En outre, l’efficacité Cadre législatif et réglementaire 14,0 76,3
du dispositif anti-corruption reste compromise par plu- Cadre Institutionnel et gestion des capacités 14,0 55,7
sieurs facteurs en particulier : i) l’absence de poursuites
Opérations de marchés publics et pratiques du marché 20,0 36,3
et de sanctions contre les auteurs, ii) l’absence de méca-
Intégrité et transparence dans le système de passation 16,0 37,0
nismes de dénonciation anonyme, iii) la non-publication des marchés publics
des décisions relatives à la fraude et la corruption, et Taux global de réalisation des principaux indicateurs de 16,0 51,3
iv) le manque de ressources suffisantes pour permettre l’OCDE/CAD
aux institutions chargées de la lutte contre la corruption Source: CPIP 2006 et 2014.
de mener à bien leurs missions.
FIGURE 7.1 : République du Congo – Scores

7.3. Évaluation du système de cumulés des marchés publics par
passation des marchés publics piliers de l’OCDE/CAD
Cadre législatif
La qualité du système de passation des marchés et réglementaire
publics du Congo est évaluée légèrement au-dessus 3
2.29
de la moyenne de l’échelle d’évaluation de l’OCDE/
CAD, ce qui est une nette amélioration par rapport L'intégrité et la Cadre institutionnel
0.42
à 2006. Dans l’ensemble, la notation de MAPS69 2014 transparence 3 1.11 0.48 0.42 1.67 3
et les capacités
dans le système de gestion
du processus des marchés publics congolais enregistre de passation des
0.60
1.09
1,54/3 et un taux global de réalisation des indicateurs de marchés publics
base de l’OCDE/CAD de 51,3 %, voir le tableau 7.1 et
3
la figure 7.1. Ce score constitue une nette amélioration Opérations de passation des marchés
par rapport à 2006, où le score global a été 0,48/3, soit et des pratiques de marché
un taux de réalisation de 16 %. 2014 score 2006 score Score optimal
Bien que tous les piliers aient connu une amé-
Sources: CPIP 2006 et 2014 MAPS.
lioration importante par rapport à 2006, cette amé-
lioration a été inégale, profitant plus au pilier sur le
cadre législatif et réglementaire. Comme illustré dans la
Toutefois, cette amélioration n’est pas encore
figure 7.1, qui montre la note globale des quatre piliers,
suffisante pour que le système congolais arrive au
le cadre législatif et réglementaire représente la principale
niveau de beaucoup des pays d’Afrique subsaha-
composante du système avec le score moyen de 2,29/3
rienne. En comparaison avec certains pays africains qui
qui est au-dessus de la moyenne (1,5/3) de l’échelle d’éva-
ont évalué leur système de passation des marchés sur la
luation de l’OCDE/CAD. Le cadre institutionnel obtient
base de la méthodologie de l’OCDE/CAD, le Congo
un score de 1,67/3, juste au-dessus de la moyenne. Les
ayant un score moyen de 1,54/3, se range légèrement
capacités de gestion opérationnelle et de l’intégrité, puis la
au-dessus de la Guinée Bissau (1,2/3) et du Bénin
transparence du système de passation des marchés publics
représentent les principaux points faibles du système, cha-
cune ayant respectivement des scores de 1,11/3, 1,09/3 69
Methodology of Assessment of Procurement Systems ou Métho-
et qui sont tous au-dessous de la moyenne. dologie d’évaluation du système de passation des marchés.

(1,4/3), mais légèrement en dessous du Cameroun FIGURE 7.2 : Certains pays – Scores cumulés des
(1,68/3) et de la Côte d’Ivoire (1,7/3). Cependant, le marchés publics
Sénégal et le Cap-Vert qui ont respectivement des scores 3.0
de 2,5 et 2,1, montrent que le Congo est encore loin 2.5
derrière certains de ses pairs régionaux, voir la figure 7.2.
2.0
Au niveau institutionnel, la séparation des
fonctions de direction des opérations des marchés 1.5
publics, de suivi et de contrôle est un important pas 1.0
vers l’avant. L’ARMP est responsable de la surveillance
0.5
et de la réglementation du système alors que la DGCMP
0
assure une évaluation ex ante des revues des procédures
Sénégal
Cap-Vert
Moldovie
Niger
Sierra-Leone
Ghana
Côte D'Ivoire
Cameroun
Congo Rep.
Bénin
Guinée Bissau
mises en œuvre par le CGMP au sein des autorités
contractantes. Bien que l’opérationnalisation de nom-
breuses institutions des marchés publics ait connu des
Sources : PEMFAR Niger 2008 et MAPS 2014 République du Congo.
difficultés et des retards importants, le cadre institution-
nel du Code a été largement mis en œuvre. Dès l’entrée
en vigueur du Code en 2009, l’ARMP s’est rapidement
saisie de ses missions pour i) assurer la diffusion intégrale Le cadre législatif et réglementaire connaît
des nouveaux textes, ii) encadrer et former les acteurs encore des faiblesses en particulier : i) l’absence de
clés, y compris le secteur privé et la société civile, qui réglementations spécifiques des contrats de partenariat
sont également représentés au Conseil de régulation et public-privé (PPP), sur les contrats de la défense et la
le Conseil de règlement des plaintes (CRD). sécurité nationale (considérations spéciales) ; ii) l’absence
Des progrès importants ont été réalisés sur les d’autres règlements d’application, en particulier ceux
trois autres piliers (1, 3 et 4). Pour le cadre législatif concernant les pouvoirs et les procédures de la CGMP,
et réglementaire, des progrès significatifs ont été réalisés les allocations pour leur personnel, et le code d’éthique
comme l’adoption de : i) un nouveau Code moderne spécifique ; iii) l’exclusion des soumissionnaires étran-
des marchés publics et la mise en œuvre des règlements, gers, à l’exception des soumissionnaires de la CEMAC, à
ii) de normes nationales des documents d’appel d’offres participer au processus d’appel d’offres pour des marchés
conformes aux normes internationales, et iii) un modèle financés par le budget national, et iv) l’insuffisance de
de plan de passation des marchés publics ; et iv) la garanties de confidentialité des informations et docu-
publication d’informations, y compris la création du ments pendant le processus d’évaluation des soumissions.
site web de l’ARMP et la revue des marchés publics. En ce qui concerne le cadre institutionnel et la
Le système de passation des marchés est complété par capacité de gestion, de nombreuses lacunes persistent.
un mécanisme de règlement des différends au cours du Ces lacunes comprennent l’intégration insuffisante des
processus de passation des marchés et de l’exécution marchés publics dans le système de gestion des finances
de contrats semblables à celui en place dans les pays publiques et l’inefficacité de la planification des marchés
de l’UEMOA. publics. En outre, les règles sur la publicité ne sont pas
Toutefois, il y a encore de nombreux défis comme pleinement respectées en raison de la non-publication sys-
en témoignent les résultats de l’évaluation du système tématique d’avis des marchés publics et des plans de passa-
national de passation des marchés illustrée dans la figure. tion des marchés. De même, la mise en œuvre des plans de
Les paragraphes suivants décrivent les principales lacunes passation des marchés n’est généralement pas respectée en
et faiblesses identifiées par l’évaluation de chacun des raison de retards et blocages existants dans les différentes
quatre piliers de la méthodologie de l’OCDE/CAD. phases de la procédure de passation des marchés publics.
FIGURE 7.3 : MAPS 2014
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0
Cadre législatif réglementaire
de passation des marchés
publics conforme aux normes
Existence de règlements
d'application et
documentation
Passation des marchés bien

intégré à la gouvernance
du secteur public
Pays doté d'un organe

normatif/réglementaire
fonctionnel
Existence de capacité
de développement
institutionnel
Efficacité des activités

et pratiques de
passation de marchés
Fonctionnalité du
marché des
acquisitions
Dispositions de gestion
des marchés et de
règlement des litiges
Pays doté de mécanismes

efficaces de contrôle
et d'audits
Efficacité du
mécanisme
Degré d'accès
à l'information
Promotion de l'éthique
et de lutte contre
la corruption
PI PII PIII PIV
Source : Rep. du Congo, MAPS 2014.
Plus précisément, le cadre institutionnel présente l’absence de publication des BOAMP et des mises
six (6) goulots d’étranglement importants, tel qu’illustré à jour irrégulières du site web. En outre, des cas de
dans l’encadré 7.1. rétention de dossiers d’appels d’offres (DAO) par
les maîtres d’ouvrage et de distribution tardive ont
i. La préparation de la soumission : les CGMP été rapportés par l’ARMP. Cela a conduit l’ARMP à
connaissent beaucoup de difficultés pour préparer organiser une formation spécifique et des missions de
des DAO de qualité du fait que les études préalables suivi pour les sessions d’ouverture des soumissions.
des projets ne sont pas systématiquement préparées iii. Procédures de contrôle a priori : les maîtres d’ou-
en avance et la difficulté d’assurer une revue de la vrage formulent fréquemment des demandes d’avis
maturité des projets inscrits au budget. De plus, les de non-objection à la DGCMP en dehors des règles
gestionnaires des projets ne sont pas toujours asso- du code, ce qui contribue à ralentir et rallonger inu-
ciés à la préparation des marchés. En conséquence, tilement les procédures de passation des marchés.
un grand nombre de plaintes ont été rejetées par la iv. Approbation des contrats : des retards impor-
DGCMP affectant ainsi le niveau d’exécution du tants ont été signalés en matière d’approbation des
budget. Selon les données fournies, de 3316 plans marchés, ce qui affecte sérieusement l’efficacité du
de contrats pour lesquels des plans de passation des système de passation des marchés et la compétitivité
marchés ont été enregistrés en 2012, seulement 1 071 du secteur privé. Selon les statistiques fournies par
DAO ont été validés par la DGCMP, équivalant à l’ARMP, seuls 20 % des marchés ont été approuvés
32,3 % de tous les contrats prévus. dans le délai réglementaire de 30 jours en 2012.
ii. Publication, réception et traitement des offres : v. Notification et publication de la décision d’ad-
Selon le rapport annuel de l’ARMP 2012, très peu judication de contrat : plusieurs marchés attribués
d’avis de passation des marchés ont été publiés par en 2012 n’ont pas été notifiés ou lorsqu’ils l’ont été,
la voie officielle de communication. Cela est dû à la publication des décisions d’attribution par les

Encadré 7.1 : Processus de passation des marchés
Papier de Enregistrement Projet de plan de Validation et Préparation des
Identification des confirmation du budget passation de publication documents
besoins/Activité d'activité d‘activité marché (PPM) des PPM d'appel d'offres (BD)
Aucune objection Publication de l'avis Non objection sur

Attribution Ouverture des les documents
d'Attribution de marché spécifique
du contrat plis-évaluation d'appel d'offres
de contrat et la délivrance des BD
Signature et
Notification Finalisation Approbation Exécution
notification
de l'attribution de contrat du contrat de contrat
finale de contrat
Circuit normal
Requête
Paiement Visa de Paiement de paiement
Sources de blocage
Source : Autorités congolaises et personnel de la Banque mondiale.
maîtres d’ouvrage ne s’est pas déroulée conformé- Le niveau de connaissance du Code reste faible en dépit
ment aux règles. De même, les candidats malheureux de la formation assurée par l’ARMP.70 En outre, elle n’a
ne sont pas systématiquement informés du rejet de pas les ressources suffisantes pour assurer la continuité
leur offre. Ces lacunes sont principalement dues à de l’exécution du plan stratégique pour le renforcement
une maîtrise insuffisante des procédures de passation des capacités. Par ailleurs, le système de collecte de
des marchés par les maîtres d’ouvrages. données et d’archivage des dossiers des marchés publics
vi. Le système de paiement des marchés publics : le est très faible et ne permet donc pas l’évaluation de la
système de paiement est affecté par un éventail de performance effective du système. En outre, la CGMP
facteurs tels que : i) des contrôles supplémentaires manque de ressources suffisantes pour assurer la collecte
par la DGCB, sur les dispositions contractuelles de données sur la surveillance des travaux des marchés
du marché après son attribution et approbation publics. En outre, il y a des retards importants dans le
en violation des règles du Code ; ii) une maîtrise paiement des contrats qui ont une incidence sur la cré-
insuffisante du processus de gestion financière par dibilité de l’État vis-à-vis du secteur privé et comportent
les autorités contractantes notamment à cause de la des risques d’intégrité à cause de l’intervention directe
grande mobilité professionnelle constatée au niveau d’entrepreneurs avec le Trésor.
des membres des CGMP ; iii) il s’y ajoute l’absence Le système de surveillance n’est pas efficace en
d’un système électronique intégré pour assurer le matière d’intégrité et de transparence du système de
lien entre les processus de passation de marchés et passation des marchés. Il n’y a pas de système de contrôle
celui de la gestion financière. interne efficace des activités de passation des marchés au
Au sujet de la qualité des opérations et des

pratiques de marché, il existe une faiblesse générali- 70
Selon les résultats de l’enquête sur la gouvernance au Congo menée
sée des capacités de gestion au niveau des autorités par le cabinet International Agency and Capsule en 2011, à peine
22,1 % des fonctionnaires et 9 % des répondants croient avoir une
contractantes et du secteur privé, ce qui affecte négati- bonne connaissance du Code des marchés publics de 2009. De plus,
vement la qualité des opérations des marchés publics. 78 % des entreprises disent que le Code n’est pas appliqué.
TABLEAU 7.2 : Certains pays – Évaluation du système de passation des marchés
Côte Rép. du Sierra
Niger d’Ivoire Sénégal Bénin Congo Ghana Leone Moldova
Cadre législatif et réglementaire 2,3 2,2 2,5 1,1 2,3 2,3 2,4 2,1
Cadre institutionnel et capacité de gestion 1,7 1,7 2,6 1,5 1,7 1,4 1,7 2,0
Opérations de passation des marchés et pratiques du 1,5 1,8 2,4 1,2 1,2 1,8 1,3 1,9
marché
Intégrité et transparence dans le système de passation 1,6 1 2,4 1,6 1,1 1,6 1,8 2,0
des marchés publics
Total 1,8 1,7 2,5 1,4 1,6 1,8 1,8 2,0
Sources : Plus récent CPAR des pays retenus et MAPS 2014 de la République du Congo.
sein des autorités contractantes. Le système de contrôle FIGURE 7.4 : Pays retenus – Cadre législatif et
externe des passations des marchés est inefficace et les réglementaire
audits indépendants en matière de passation des marchés 3.0
ne sont pas effectués régulièrement (le premier audit des 2.5
marchés publics conduit pour le budget 2011–2012 n’a
2.0
pas été exhaustif, seuls les contrats en deçà de 1 milliard
de FCFA ont été vérifiés). La vérification par l’IGF est 1.5
très limitée et presque inopérante en raison d’un manque 1.0
de ressources et de compétences techniques. La CCDB,
0.5
l’IGE et le Parlement n’exercent pas de contrôle spéci-
fique dans le domaine des marchés publics. En outre, 0
Cadre législatif réglementaire Existence de règlements
les poursuites intentées contre les délinquants ne sont de passation des marchés publics d'application
conforme aux normes et documentation
pas toujours mises en œuvre et les sanctions ne sont pas
appliquées, ce qui affecte sérieusement l’efficacité des Congo Rep. Niger Ghana Sierra-Leone Moldavie
politiques de lutte contre la corruption.
Sources : Pays retenus CPAR et République du Congo. 2014 MAPS.
7.3.1. Cadre législatif et réglementaire

(CL&R)
Le cadre législatif et réglementaire congolais pour
Le cadre législatif et réglementaire congolais est la passation des marchés publics est conforme
solide et conforme aux normes internationales. Grâce aux normes convenues et le pays s’acquitte de ses
à l’édition 2009 du Code des marchés publics et du obligations en vigueur.
règlement connexe, le Congo a subi un fort remodelage Le cadre législatif et réglementaire des marchés publics
de son cadre législatif et réglementaire de passation des est bien structuré et codifié, il favorise l’équité et la
marchés publics. À l’aide de MAPS de l’OCDE/CAD, concurrence avec des appels d’offres ouverts établis
le cadre législatif et réglementaire a obtenu une note comme la méthode de passation des marchés publics
globale de 2,3/3. Ce résultat se compare favorablement par défaut, il a une vaste portée et s’applique à toutes
aux pays pairs en développement les plus performants les entités publiques. En 2009, le Congo a adopté un
(voir le tableau 7.2 et la figure 7.4). En effet, le CL&R nouveau Code des marchés publics ainsi que des textes
du Congo est aussi bon que ceux du Sénégal, de la Côte d’application modernes par le décret No 156-2009 du
d’Ivoire, du Ghana et de la Moldavie. 20 mai 2009, qui a été révisé en 2011. Le Code énonce

les principes fondamentaux de la passation des marchés efficacement assurée en raison notamment du manque
publics et met en œuvre des instruments de contrôle, de de mises à jour régulières du site web de l’ARMP.
recours et un régulateur du système de marchés publics.
L’autre innovation majeure a trait à la séparation des De nombreux règlements et leurs documentations
opérations de passation des marchés, les contrôles et le sont en place et sont d’excellente qualité
règlement. L’appel d’offres ouvert est le mode par défaut de Au Congo, les dossiers modernes standards d’appel
passation des marchés publics et la négociation est géné- d’offres pour différents types de contrats ont été élabo-
ralement interdite, sauf dans les cas expressément auto- rés et rendues accessibles aux entités adjudicatrices et
risés par le Code. En outre, un comportement contraire fournisseurs. En général, il y a des instruments législatifs
à l’éthique est clairement décrit et puni. En général, le qui complètent les dispositions du décret sur les marchés
cadre législatif et réglementaire est cohérent, structuré et publics. Enfin, sur cette dimension, le Congo fait aussi
conforme aux meilleures pratiques internationales. Il s’ap- bien que d’autres pays qui ont récemment entrepris une
plique à tous les contrats de biens, de travaux et de services, CPAR, voir figure 7.4.
y compris les services de consultants. Il couvre également Toutefois, tous les règlements n’ont pas encore
les travaux et les services des contrats de concession des été adoptés, certaines exigences importantes sont
services. Enfin, le Code définit assez bien les différentes toujours facultatives : i) le décret fixant les indemnités
méthodes de passation des marchés et utilise le processus des membres du CGMP et le décret fixant la composi-
de pré-qualification pour des travaux complexes ou équi- tion, les responsabilités et les procédures d’exploitation,
pement important, bien que ce soit facultatif. ii) l’utilisation de la pré-qualification dans les contrats
Néanmoins ce Code des marchés publics et de travail ou les équipements complexes est facultative,
ses règlements d’exécution contiennent certaines et iii) l’application du type des critères de réussite/échec
faiblesses. Par exemple, il ne fournit pas de règles spé- n’est pas spécifiée dans le Code. En outre, les conditions
cifiques pour les contrats des partenariats public-privé générales des contrats pour différents types de contrats
(PPP) et les contrats de la défense et de la sécurité natio- contiennent des restrictions de soumissionnaires étran-
nale (contrats spéciaux). En outre, il est établi par un gers sauf les pays membres de la CEMAC pour accéder
décret contraire aux normes internationales qui recom- aux marchés financés par le budget national.
mandent que les cadres juridiques des marchés publics
soient établis par une loi. De surcroît, tous les règlements Le risque réglementaire est élevé pour le système
n’ont pas encore été adoptés. congolais de passation des marchés
De plus, il présente des lacunes qui l’empêchent Le risque réglementaire est principalement le résultat
d’être totalement aligné sur les normes internatio- de faiblesses dans le Code des marchés publics ainsi
nales, en particulier : i) les exigences d’éligibilité res- que les règlements d’application. En particulier, la por-
trictives concernant la participation des fournisseurs tée limitée du cadre juridique pour les marchés publics,
étrangers71 aux processus d’appel d’offres concurrentiel qui ne couvrent pas encore les PPP et les contrats de
national lorsque les contrats sont financés au titre du marchés publics de la défense ainsi que de la sécurité
budget national, ii) l’insuffisance de dispositions concer- nationale. En outre, tous les règlements d’application
nant l’utilisation de la procédure d’appel d’offres inter- du Code n’ont pas encore été adoptés, en particulier
national (délais minimums, publicité, etc.), iii) l’absence ceux relatifs à la composition, aux responsabilités et aux
d’exigences spécifiques en ce qui concerne la sécurité procédures, y compris aux indemnités des membres de la
des soumissions et du caractère confidentiel des infor- CGMP, et au code de conduite et d’éthique en matière
mations de soumission et, iv) l’utilisation inappropriée de marchés publics. En outre, certaines dispositions du
de la procédure de pré-qualification. En outre, la publi-
cation d’informations sur les marchés publics n’est pas 71
A l’exception des pays membres de la CEMAC.
Code ont des lacunes ou des inexactitudes au sujet de définis dans le code des marchés publics et alloués à
la présélection des soumissionnaires et les modalités de des institutions spécifiques. Les activités de passation
mise en œuvre de la procédure d’appel d’offres pour les des marchés sont gérées par des unités de marchés publics
appels d’offres internationaux. Il existe également des au sein de l’autorité contractante, tandis que la DGCMP
restrictions pour les « soumissionnaires étrangers » quant et l’ARMP assurent respectivement le contrôle ex ante
à la participation à des soumissions concurrentielles des activités de passation des marchés et de contrôle ex
nationales financées à partir du budget national, qui est post, y compris la réglementation et la supervision de
contraire aux normes internationales. Enfin, le Code ne l’ensemble du système. Il y a un mécanisme de traitement
prévoit pas de garanties suffisantes pour la confidentialité des plaintes et de revue indépendante au sein de l’ARMP,
des processus d’évaluation des soumissions. qui est également responsable d’élaborer et de mettre en
œuvre la stratégie de renforcement des capacités dans
Recommandations l’ensemble du secteur des marchés publics
À court terme, le gouvernement devrait envisager de Toutefois, la planification des activités de pas-
prendre des mesures afin : i) d’étendre la portée du cadre sation des marchés n’est pas efficace. Le système de
juridique pour la passation des marchés publics des PPP et passation des marchés n’est pas bien intégré dans le sys-
de la défense ainsi que de la sécurité nationale ; ii) adopter tème de gestion des finances publiques. La conformité
tous les règlements d’application manquants du Code des avec les plans de marchés publics annuels est compromise
marchés publics, en particulier ceux relatifs aux indem- par les fréquents retards rencontrés dans l’ouverture de
nités des membres du CGMP et leur composition, aux différents stades du processus de passation des marchés.
responsabilités et aux procédures de fonctionnement ; En outre, il existe plusieurs goulots d’étranglement
iii) élaborer un code de conduite et d’éthique dans les dans le processus des dépenses publiques qui retardent
marchés publics ; et iv) effectuer un toilettage du Code considérablement le paiement des contrats et affectent
des marchés publics, y compris les dispositions pour l’uti- négativement, entre autres facteurs, le niveau de mise en
lisation obligatoire de la procédure de pré-qualification œuvre de projets d’investissements publics. Qui plus est,
pour les travaux ou les contrats d’équipement complexe. il n’y a pas d’outils de gestion électronique spécifique en
À moyen terme, le gouvernement devrait envi- place pour assurer le lien entre les opérations de passa-
sager de prendre des mesures visant à i) enlever des tion des marchés et les processus de gestion financière.
exigences discriminatoires fondées sur la nationalité des
soumissionnaires aux appels d’offres nationaux au titre Le système des marchés publics congolais
du financement par le budget national ; ii) fournir une est mal intégré et incorporé dans le
période minimale pour la préparation d’une soumission système de gouvernance du secteur public
aux appels d’offres internationaux ; iii) renforcer les Des progrès ont été accomplis dans la planification
exigences de confidentialité au cours de l’évaluation des des marchés publics. L’article 23 du Code exige une
soumissions ; et iv) adopter la législation pour garantir préparation systématique par les autorités contractantes
la disponibilité du budget avant le lancement de toute des plans marchés publics compatibles avec les dotations
offre ou avant la signature du contrat. budgétaires disponibles. Selon les chiffres fournis par
l’ARMP, 78 % des autorités contractantes ont préparé
7.3.2. Cadre institutionnel et capacité des plans de passation des marchés compatibles en 2012.
de gestion Toutefois, la planification de la passation des
marchés demeure sérieusement compromise par
Le système de passation des marchés en place favo- les retards dans la préparation et l’approbation du
rise la séparation de l’exécution, du règlement et de la budget et, par la suite, affecte les étapes suivantes de
responsabilité en matière de contrôle, qui sont bien la procédure de passation des marchés publics. En

conséquence, de nombreuses expirations sont enregistrées FIGURE 7.5 : Pays retenus – Cadre institutionnel et
dans toutes les phases de la procédure de passation des capacité de gestion
marchés publics et pendant l’exécution des contrats.72 3.0
De plus, de sérieux retards ont été signalés au cours du 2.5
processus d’approbation du contrat. Selon les chiffres
2.0
fournis par l’ARMP, seulement 20 % des contrats ont été
approuvés dans le cadre du délai légal de 30 jours en 2012. 1.5
Les entrevues avec les autorités contractantes ont égale- 1.0
ment signalé des cas où les visas d’approbation ont été
0.5
délivrés avec un ou deux ans de retard. Dans l’ensemble,
0
selon les données fournies par l’ARMP, le niveau de mise Passation des marchés Pays doté Existence de capacité
en œuvre des plans de passation des marchés en 2012 est bien intégré à la gouvernance d'un organe de développement
du secteur public normatif/réglementaire institutionnel
estimé à 30 %. Les facteurs expliquant le faible niveau fonctionnel
d’exécution du contrat comprennent : i) l’insuffisance de Congo Rep. Niger Ghana Sierra-Leone Moldavie
contrôle par les autorités contractantes de règlements et Sources : Pays retenus — CPAR et République du Congo 2014 MAPS.
de procédures pour le circuit des dépenses, ii) les contrôles
supplémentaires par la DGCB au-delà des pouvoirs qui
leur sont attribués officiellement par le règlement, et
iii) le faible niveau de maturation des projets qui résulte a déclaré la diffusion du programme de réforme. Les
toujours des amendements incontrôlés de contrat principales tâches de l’ARMP sont la réglementation
De plus, il existe des lourdeurs dans le circuit et la supervision des opérations des marchés publics, y
de la dépense. Cela pousse les entrepreneurs à inter- compris le règlement des litiges liés à la passation des
venir directement auprès de la trésorerie afin d’obtenir marchés. Pour remplir son rôle et ses responsabilités, il
le paiement et cela implique des risques importants de est prévu que l’ARMP reste indépendant. Actuellement,
corruption. En outre, en 2012, de nombreuses demandes il reçoit une allocation annuelle du budget de l’État en
d’arbitrage ont été soumises à l’ARMP par des entrepre- plus d’autres sources de financement prévues par le Code.
neurs, afin d’obtenir le paiement de leurs factures. En L’organisme de réglementation au Congo se
fait, il y a le manque de règlements exigeant l’attestation compare favorablement aux normes des pays en déve-
de la disponibilité des fonds avant le lancement d’un loppement. En fait, avec une note globale de 2,75/3 le
marché public ou la signature d’un contrat ; c’est une pays fait mieux que n’importe quel pays récent qui a
source potentielle de faible décaissement. réalisé une CPAR récemment. Par exemple, il fait mieux
Enfin, sur cette dimension, le Congo a fait piètre que le Ghana (1,5/3), le Niger (2,2/3), la Sierra Leone
figure par rapport à d’autres pays qui ont récemment (1,75/3), ainsi que la Moldavie (2,7/3), voir la figure 7.5.
effectué une CPAR. En fait, le Congo connaît une Toutefois, en 2012, le retard de décaissement
mauvaise performance comparativement au Niger, à la de l’allocation budgétaire n’a pas permis à l’ARMP de
Sierra Leone et à la Moldavie. Seul le Ghana a les mêmes mettre en œuvre toutes les activités qui étaient prévues
performances que le Congo, voir figure 7.5. dans le plan d’action annuel. Des mesures spécifiques
sont nécessaires pour rapidement remédier à ce problème
Le Congo dispose d’un organe de réglementation qui pourrait affecter son indépendance et son efficacité,
fonctionnel, qui est parmi les meilleurs en Afrique sans compter un conflit potentiel d’intérêts pouvant
subsaharienne
L’ARMP a été créé par un décret sur les marchés 72
Toutefois, la mission n’a pas pu obtenir des données et des statis-
publics en 2009 et dans un laps de temps très court, tiques pour estimer l’ampleur des retards.
découler de la participation de l’ARMP «en tant qu’ob- nationales ou un institut privé. La formation de l’ARMP
servateur» lors des séances d’ouverture des offres, afin de devrait être limitée à superviser la mise en œuvre du plan
prévenir les irrégularités observées au niveau de certaines stratégique de formation pour le renforcement des capa-
autorités contractantes. cités parce qu’il est crucial que l’ARMP se concentre sur
ses principales missions de supervision et de régulation
La capacité du développement institutionnel en du système de passation des marchés publics. Enfin,
organe de réglementation du système de passation pour le développement des capacités, le Congo connaît
des marchés est très faible une performance médiocre comparativement à d’autres
Bien que le système de collecte de données et la diffu- pays en développement comme le Niger, la Moldavie,
sion de l’information sur les marchés publics ait été le Ghana, et la Sierra Leone.
progressivement mis en place depuis 2013, le dévelop-
pement des capacités demeure trop faible. En effet, la Le risque institutionnel est élevé pour le système de
plupart des CGMP visitées lors de la mission d’évalua- passation des marchés congolais
tion ne disposaient pas d’un outil informatique adéquat Il y a un risque de conflit d’intérêt et d’expertise
ou du matériel de bureau. En outre, les obligations pour dû à l’intervention de l’ARMP comme un «obser-
la transmission systématique de l’information sur les vateur», dans les sessions d’ouverture publique des
marchés publics de l’ARMP et la DGCMP, y compris soumissions. Son implication directe dans la prestation
la préparation des rapports d’étape, ne sont pas suivies. d’une formation régulière peut également avoir des
Cette situation complique considérablement le suivi et répercussions à long terme sur la mise en œuvre de ses
le partage des informations des marchés publics avec principales tâches de réglementation et de supervision
d’autres autorités compétentes et la mise en œuvre de de l’ensemble du système de passation des marchés. Qui
vérifications et d’examens des performances des marchés plus est, le système de collecte de données et statistiques
publics. En conséquence, la collecte de données et des ainsi que la diffusion de l’information ne sont pas suffi-
statistiques de surveillance est actuellement très difficile. samment efficaces pour faciliter la traçabilité, l’analyse
Le rapport d’audit des contrats des marchés publics pour et le contrôle des activités de passation des marchés. Il
les années 2011 et 2012 identifie également ce manque serait utile de mettre en place des outils électroniques
généralisé de statistiques et d’archivage des données par de gestion de l’information comme le SIGMAP74 et
la CGMP comme l’une des principales faiblesses du assurer son interconnexion avec le système de gestion
système de passation des marchés publics. des finances publiques.
Jusqu’à présent l’ARMP a été incapable d’éva- Le système de paiement est une autre source de
luer la performance du personnel et son plan de risque. Le système de paiement des entrepreneurs est
formation n’est pas pleinement opérationnel. Bien défaillant en raison notamment de nombreux retards et
que le Code confie à l’ARMP la responsabilité d’évaluer des goulots d’étranglement existant dans le circuit de la
périodiquement le rendement du personnel et établir des dépense. Tous ces facteurs combinés avec le manque de
normes de qualité, aucune des deux activités n’a encore capacité des pouvoirs adjudicataires et la lourdeur des
été mise en œuvre. En outre, bien qu’il existe un plan contrôles affectent sensiblement la réalisation des projets
de formation stratégique pour les marchés publics,73 le d’investissements publics.
rapport de vérification a révélé qu’il est difficile d’analyser
l’efficacité de cette formation en raison de l’indisponi-
bilité des programmes de surveillance et des certificats
73
délivrés par le CGMP au personnel. De surcroît, il n’y L’ARMP a organisé, en collaboration avec la DGCMP, plusieurs
sessions de formation sur les nouvelles réglementations pour les
a toujours pas de diplôme ou de formation profession- autorités contractantes et le secteur privé.
nelle pour les marchés publics fournis par les institutions 74
Système intégré de gestion des marchés publics.

Recommandations récemment un CPAR. Toutefois, les dispositions sur le
À court terme : i) l’ARMP doit mettre à jour sur une règlement des différends sont meilleures.
base régulière l’information sur les marchés publics sur
le site web ainsi que mettre à jour le programme de ren- Les opérations et pratiques de passation de marchés
forcement des capacités, et effectuer régulièrement des du pays sont très faibles et sont en deçà de la norme
revues de la performance du système ; à cette fin, une des pays de l’ASS
analyse de la chaîne de valeur des goulots d’étranglement Il y a un large déficit de compétence qui nuit à la
dans le processus de passation des marchés devrait être bonne mise en œuvre des procédures de passation des
menée ; ii) le gouvernement devrait envisager de prendre marchés. Les cours de formation ad hoc organisés par
des mesures pour prévoir la planification des marchés l’ARMP et la DGCMP ne permettent pas d’améliorer
publics plus tôt, au stade de préparation du budget ; de façon durable la situation. Ces institutions devraient
iii) en attendant le développement d’outils électroniques, analyser les modalités de mise en œuvre de programmes
l’ARMP devrait préparer des modèles de collecte de don- de formation durables et d’assurer la professionnalisation
nées et les diffuser à toutes les autorités contractantes ; de la fonction de passation des marchés publics par le
iv) le gouvernement devrait prendre des mesures pour biais de l’établissement d’un cadre spécial des marchés
assurer le respect des règles au cours du processus d’ou- publics au sein du régime de la fonction publique. De
verture des soumissions et donc d’éviter l’intervention plus, la mobilité élevée du personnel du service de pas-
de l’ARMP à ce niveau, y compris la nomination d’ob- sation des marchés, les autorités n’aident pas à soutenir
servateurs indépendants. le développement des capacités.
À moyen terme, le gouvernement devrait envisager Les organes de passation des marchés manquent
de prendre des mesures appropriées pour i) élaborer des de ressources de fonctionnement qui sont essentielles
systèmes qui pourraient aider à recueillir des données sur pour assurer l’efficacité de leurs activités. Certaines
les marchés, des données statistiques, diffuser des infor- CGMP n’ont ni bureau ni matériel de bureau nécessaire
mations fiables et notamment veiller à ce que les autorités pour bien accomplir leurs tâches. En outre, le système
contractantes aient un minimum d’équipement et d’ou- d’archive est obsolète. Tous ces facteurs compromettent
tils logiciels pour la collecte de ces données ; ii) fournir le gravement la sécurité et la confidentialité des docu-
soutien nécessaire à l’ARMP pour assurer systématique- ments et des informations. En outre, indépendamment
ment la publication de toutes les informations pertinentes de la délégation de la gestion des contrats à la DGGT,
concernant les marchés publics sur son site web et dans le la délégation d’autorité à des niveaux plus bas que le
bulletin des marchés publics ; et iii) analyser les moyens gouvernement central n’est pas clairement définie dans
d’améliorer le rendement du système en éliminant les la réglementation des marchés publics. Enfin, les pra-
goulots d’étranglement existants. tiques de passation des marchés publics congolais sont
parmi les moins efficaces, même selon la norme des pays
7.3.3. Opérations de passation de en développement. Selon la figure 7.6, avec une note
marchés et pratiques du marché de 1,0/3, le Congo est loin derrière le Niger (1,3/3),
le Ghana (1,2/3), la Sierra Leone (1,7/3), ainsi que la
L’ensemble des opérations de passation des marchés Moldavie (2,0/3).
et les pratiques du marché au Congo présentent des
lacunes importantes et sont en deçà de la norme des Le marché du Climat des affaires est complètement
pays en développement. En fait, des pratiques de passa- dysfonctionnel
tion les marchés sont très inefficaces. En outre, le marché Plusieurs facteurs limitent la capacité du secteur privé
d’acquisitions est complètement dysfonctionnel et parmi à soumissionner pour des marchés publics. En effet, il
les moins performants parmi les pays qui ont procédé n’existe pas encore de cadre de partenariat durable entre
FIGURE 7.6 : Certains pays – Opérations de équitable de résolution des différends qui surviennent
passation de marchés et pratiques du au cours du processus de passation des marchés. Mais la
marché mise en œuvre effective est toujours difficile.
Toutefois, le contrôle de l’exécution de marchés
2.5
de travaux échoue notamment en raison du manque
2.0 de ressources matérielles pour effectuer l’inspection des
chantiers de construction, mais aussi un manque de
1.5
rigueur professionnelle. Notamment aussi, d’importants
1.0 retards de paiement par le Trésor et la non-application
de pénalités de retard affectent négativement les per-
0.5
formances et la compétitivité du secteur privé. Il existe
0 également des procédures pour faciliter l’exécution des
Efficacité des activités Fonctionnalité du Dispositions de gestion
et pratiques de passation marché des marchés et de sentences arbitrales y compris ceux prévus par le traité
de marchés des acquisitions règlement des litiges OHADA, qui sont directement applicables au Congo.
Congo Rep. Niger Ghana Sierra-Leone Moldavie Toutefois, le Congo n’a pas ratifié la Convention de New
York sur l’exécution d’Arbitrage international 1 et il y a
Sources : Certains pays CPAR et 2014 MAPS de la République du Congo.
beaucoup de lacunes dans l’application des dispositions
relatives à la gestion des contrats.
le gouvernement et le secteur privé pour améliorer la Le risque opérationnel est très élevé dans le système
compétitivité des PME. De surcroît, la faiblesse des capa- congolais de passation des marchés
cités, le manque d’institutions du secteur privé capables Le risque opérationnel est très élevé et il est princi-
d’influer sur la politique publique et l’environnement palement lié au déficit de compétence des autorités
réglementaire et des affaires ne facilitent pas l’accès des contractantes et le secteur privé, ce qui affecte néga-
PME aux marchés publics. tivement l’efficience et la qualité des procédures de
Entre-temps, les règlements sur les marchés publics passation des marchés. L’ARMP ne dispose pas de la
ne définissent pas en détail les conditions d’utilisation capacité technique et des ressources matérielles suffi-
des appels d’offres internationaux et limitent la partici- santes pour assurer la mise en œuvre du plan stratégique
pation des soumissionnaires étrangers aux appels d’offres pour le renforcement des capacités. L’autre grand risque
nationaux financés au titre du budget de l’État. Par ail- identifié consiste en l’environnement réglementaire et
leurs, même pour la norme des pays en développement, commercial qui n’est pas propice à un meilleur accès
la réglementation des marchés publics du Congo sur au marché public par les PME, en particulier parce que
des marchés acquisitions est trop dysfonctionnelle. La de nombreuses contraintes systémiques telles que le
figure 7.6 montre qu’avec 0,7/3, le Congo est loin der- manque de cadre propice au dialogue et de partenariats
rière le Niger, le Ghana, la Sierra Leone, et la Moldavie, entre le gouvernement et le secteur privé. Qui plus est,
qui tous ont une note supérieure à 1,7/3. le secteur privé local manque cruellement de capacité
pour préparer les soumissions de qualité, ce qui limite
Le mécanisme de règlement des différends du Congo considérablement sa participation à des marchés publics.
est excellent, mais la gestion des contrats n’est pas
fonctionnelle Recommandations
Actuellement, la réglementation des marchés publics À court terme, le gouvernement devrait i) prendre
comprend des procédures adéquates de résolution de des mesures pour mieux soutenir la mise en œuvre du
conflits qui fournissent une justification et un processus programme de développement des capacités pour les

autorités contractantes, le secteur privé et la société civile ; définit les infractions et les sanctions applicables pour le
ii) explorer les possibilités d’adhérer à la Convention de secteur des marchés publics. En outre, il existe un cadre
New York sur l’Application de l’Arbitrage. institutionnel en place dédié à la lutte contre la corrup-
À moyen terme, le gouvernement devrait analyser tion, y compris dans le secteur des marchés publics, en
les voies et moyens pour : i) développer des profils de particulier la Commission nationale de lutte contre la
compétences et élaborer un plan de carrière précis en corruption et la fraude (CNLCCF) et l’Observatoire
matière de marchés publics, ii) fournir un appui maté- de lutte contre la corruption (OLCC). Enfin, l’ARMP
riel aux autorités contractantes pour les aider à suivre et s’efforce d’améliorer la publication et la diffusion de
contrôler les marchés de travaux, et établir un mécanisme l’information clé à travers son propre site web.
de coordination efficace entre les autorités contractantes
et la DGGT dans la gestion des contrats, et iii) la pro- Les mécanismes congolais de surveillance et de
motion de partenariats entre le gouvernement et le vérification actuels ne fonctionnent pas bien
secteur privé, en réduisant les obstacles à l’accès à des Le mécanisme de passation des marchés et d’audit du
opportunités d’affaires afin d’améliorer la compétitivité Congo ne fonctionne pas bien. Les revues antérieures
des PME locales.» des transactions des marchés publics par la DGCMP ne
sont pas toujours efficaces en raison des retards signalés
7.3.4. Intégrité et transparence du dans l’émission de la non-objection, ce qui ralentit le
système de passation des processus de passation des marchés publics. Alors que
marchés dans l’ARMP, les audits récents du budget 2011-2012
ont révélé l’inefficacité des contrôles, des audits internes
La mise en œuvre du mécanisme de responsabilisation et des mécanismes de lutte contre la corruption en plus
et de la politique de lutte contre la corruption n’est de la mauvaise performance des pratiques du marché, des
pas efficace en général, surtout dans le secteur des faibles systèmes de contrats de gestion, du manque d’ac-
marchés publics. Cela est dû à de nombreuses raisons, cès à des renseignements et données relatives aux marchés
en particulier l’absence : i) des ressources suffisantes pour publics. L’IGF a été créé en 2012, mais sa mise en œuvre a
les institutions en charge de de la lutte contre la corrup- connu de nombreuses difficultés et des retards. Il procède
tion (CNLCCF, OAC, etc.), ii) de coordination efficace à des vérifications aléatoires sur les activités de passation
entre les principaux intervenants, et iii) d’implication du des marchés et formule des recommandations. Toutefois,
secteur privé et de la société civile. Les systèmes d’au- les rapports ne sont pas rendus publics et son efficacité
dits internes et externes ne sont pas efficaces et doivent est très limitée en raison du manque de capacités et de
être renforcés. Par ailleurs, les audits des passations des ressources suffisantes pour assurer le suivi et la mise en
marchés annuels ne sont pas effectués régulièrement. œuvre de ses recommandations. La Cour des comptes
Le premier audit75 depuis la promulgation du nouveau et l’IGE ne sont pas impliqués spécifiquement dans le
Code en 2009 a été effectué récemment. Les résultats ne domaine des marchés publics.
sont pas encore diffusés publiquement. L’information, Le mécanisme de vérification est, par ailleurs,
les statistiques et les systèmes de gestion d’archives ne confronté à des difficultés importantes. Depuis l’en-
sont pas efficaces, ils nuisent à la diffusion et à l’accès aux trée en vigueur du nouveau Code en 2009, les audits
données et informations clés ainsi qu’à la transparence des marchés publics n’ont pas été correctement mis en
du système des marchés publics. œuvre. La seule vérification menée à ce jour concerne
Toutefois, le Code des marchés publics contient les exercices 2011 et 2012 et n’a pas couvert les contrats
des dispositions spécifiques pour assurer une lutte effi-
cace contre la fraude et la corruption dans les marchés 75
Cet audit effectué pour le budget 2011–2012 ne couvre pas les
publics. Il est notamment complété par une loi qui contrats supérieurs à 1 milliard de FCFA.
FIGURE 7.7 : Pays sélectionnés – Intégrité d’un manque de confiance dans le système en place ou
et transparence du système de par crainte de représailles de la part du gouvernement.
passation des marchés
3.0 L’accès aux informations relatives aux marchés
2.5 publics est très faible au Congo
Bien que, la publication d’informations sur les marchés
2.0
publics est supposée être assurée par l’entremise du site
1.5 web de l’ARMP et le journal des marchés publics, le por-
1.0 tail électronique n’est pas régulièrement mis à jour. De
plus, certains renseignements pertinents, y compris les
0.5
décisions d’attribution de contrat ne sont pas systémati-
0
Pays doté de Efficacité Degré d'accès Promotion quement publiés. En outre, la DGCMP et les autorités
mécanismes du mécanisme à l'information de l'éthique contractantes n’ont pas de moyens de communication
efficaces de contrôle et de lutte
et d'audits contre la corruption modernes ainsi que les outils informatiques. Enfin, les
Congo Rep. Niger Ghana Sierra-Leone Moldavie rapports d’activités des organismes de passation des mar-
Source : Certains pays CPAR et République du Congo 2014 MAPS. chés et la DGCMP ne sont pas facilement accessibles
au public.
Le pays ne dispose pas de suffisamment de mesures

à valeur élevée. Il n’y a pas de mécanismes de contrôle visant à promouvoir l’éthique et la lutte contre la
interne clairement établi au niveau des autorités contrac- corruption
tantes. En outre, les conclusions de la seule vérification Le Congo a adopté des mesures de promotion de l’éthique
de passation des marchés publics au Congo depuis 2009 grâce aux dispositions du Code des marchés publics, et
révèlent l’existence de nombreux obstacles à la mise en une loi spécifique établissant les infractions et sanctions
œuvre du contrôle principalement en raison de l’absence spécifiques aux marchés publics. Toutefois, ces efforts
générale de données sur les opérations de passation des restent largement insuffisants pour endiguer le phéno-
marchés et l’absence des rapports d’activités. mène de la corruption et le comportement contraire
Un mécanisme de contrôle congolais faible par à l’éthique. Les principaux obstacles identifiés sont le
rapport à la norme des pays en développement. La manque : i) de contrôles et d’audits, ii) de poursuites et
figure 7.7 montre que parmi les pays en développement d’application des sanctions par l’ARMP, iii) d’efficacité
qui ont procédé récemment à un CPAR, le mécanisme de la stratégie globale de lutte contre la corruption et
congolais est l’un des moins cotés. En fait, avec une note une coordination suffisante entre les intervenants, iv) la
de 0,4/3 le Congo est loin derrière le Niger (0,8/3), participation adéquate de la société civile et du secteur
le Ghana (1,0/3), la Sierra Leone (1,2/3), ainsi que la privé dans la lutte contre la corruption, et v) la non appli-
Moldavie (1,4/3). cation des lois existantes, la répression et une conduite
non conforme aux règles de l’éthique, ainsi que l’absence
Le mécanisme de gestion des plaintes est conforme de publication de la liste d’entreprises sanctionnées par
aux normes internationales dénonciation anonyme grâce à un numéro vert.
Le mécanisme de plaintes établi par le nouveau Code des
marchés publics se compare avantageusement aux normes Le risque “d’intégrité” est très élevé
internationales. Toutefois, il n’a pas assez fait la preuve Malgré les dispositions légales et réglementaires adoptées
de son efficacité. En fait, les soumissionnaires semblent par le gouvernement pour renforcer l’intégrité dans les
réticents à déposer des plaintes, probablement en raison marchés publics, la fraude et la corruption demeurent un

problème majeur. En 2013 Transparency International a communication électroniques, le développement et la
classé le Congo 154e sur 177 pays. Le système de contrôle vulgarisation des modèles standard de rapports d’étapes
interne et externe des activités de marchés publics est à l’ARMP, la DGCMP et la CGMP. À moyen terme, le
également très imparfait et inefficace. Les audits des gouvernement devrait prendre des mesures appropriées
marchés publics ne sont pas régulièrement effectués. afin : i) d’élaborer des procédures de contrôle interne
L’autre risque majeur concerne l’existence de des activités de passation des marchés ; ii) renforcer les
lacunes importantes dans la diffusion et l’accès aux ren- organes d’audit externe, en particulier l’IGF, le CNLCCF
seignements pertinents sur les marchés publics pour les et l’OAC, en fournissant un appui technique pour leur
intervenants comme le montrent les résultats du rapport permettre de s’acquitter efficacement de leurs missions ;
d’audit pour les années 2011 et 2012. iii) promouvoir une politique de tolérance zéro contre
la corruption dans la passation des marchés publics, en
Recommandations particulier grâce à la mise en œuvre de mécanismes pour
À court terme, le gouvernement devrait étudier la pos- la prévention et la répression,76 et iv) élaborer et fournir
sibilité : i) de fournir un appui financier et technique à des codes de conduite et d’éthique spécifiques à la pas-
l’ARMP afin de lui permettre de procéder régulièrement sation des marchés publics.
à des audits annuels des marchés publics, et ii) d’amé-
liorer l’accès et la diffusion d’informations sur les mar- 76
Les dénonciations anonymes et la publication systématique par
chés publics, en particulier la fourniture de moyens de ARMP de la liste des entreprises sanctionnées.
Matrice des recommandations
Recommandations générales
Principale
Objectifs autorité Indicateurs de Besoin
opérationnels Actions Résultats attendus responsable performance Échéance d’assistance
Parvenir à Créer une entité avec les pouvoirs appropriés Une plus grande cohé- Le gouvernement Une entité Court terme Moyen
une exécution pour surveiller l’exécution du budget rence de la planification
budgétaire et l’exécution du budget
cohérente aux Établir une réunion mensuelle de cette entité Une plus grande cohé- Le gouvernement Nombre de Court terme Faible
objectifs straté- pour être informé de l’état d’exécution du rence de la planification réunions
giques budget et prendre des actions pour résoudre et l’exécution du budget
les problèmes pertinents qui en découlent
S’assurer que tous les contrats de passation Une plus grande trans- Le gouvernement Court terme
de marchés (y compris les travaux de la parence et cohérence
DGGT) passent par les procédures normales de la planification et de
de passation des marchés et de paiement l’exécution du budget
Établir un cadre où les intervenants pertinents Une plus grande cohé- Le Gouvernement Nombre de Court terme Faible
se réunissent pour s’enquérir de l’état de la rence de la planification réunions
GFP et prendre la décision de réforme pour et l’exécution du budget
corriger le problème
Établir et mettre en œuvre les entités de coor- Une plus grande cohé- Le Gouvernement Une entité Court terme Moyen
dination interministérielle de l’établissement rence de la planification
du budget, l’exécution et les questions de GFP et l’exécution du budget
dans les ministères hiérarchiques
Améliorer la ges- Passer vers une administration électronique Le Gouvernement Court terme Moyen
tion stratégique Créer des courriers électroniques pour le Le Gouvernement Court terme Moyen
de l’État gouvernement et les hauts fonctionnaires
de l’administration pour aider à accélérer le
processus d’exécution
Achever l’informatisation de tous les budgets Le Gouvernement Moyen terme Moyen
et opération de GFP au niveau central ainsi
que des ministères concernés
187
Recommandations générales
Principale
Renforcer la Une réforme de la fonction publique afin Le gouvernement Une réforme Moyen terme Élevé
capacité du de s’assurer que les experts de GFP et des
personnel sur questions de budgétisation sont les seuls à
les questions de s’occuper de questions de GFP.
GFP Élaborer et mettre en œuvre des formations Le gouvernement Court terme Moyen
continues et des programmes de formation
pour le personnel travaillant déjà dans la
budgétisation et la GFP
Généraliser à chaque ministère une structure Amélioration des déci- Le gouvernement Un décret sur Court terme Faible
permanente de fonctionnaires dirigée par un sions basées sur des la nouvelle
«secrétaire général», à laquelle un directeur données probantes et structure du
général du budget et finances fera un rapport. réduire le comportement ministère
de recherche de rente
Passer vers une Achever le projet du nouveau programme Le ministère Un décret Court terme Moyen
budgétisation basé sur le cadre budgétaire actuellement en en charge des
basée sur le cours d’élaboration Finances
programme
Marge budgétaire
Principale
Renforcer la Augmenter l’impôt sur le revenu des particu- Un meilleur fonction- Ministère chargé Ratio du PIT Moyen terme Faible
perception des liers (PIT) nement des revenus des Finances aux recettes du
recettes non personnels gouvernement
pétrolières Mettre en œuvre l’impôt foncier nouvellement Collecte de l’impôt Ministère chargé Ratio de l’impôt Moyen terme Moyen
introduit. foncier des Finances foncier aux
recettes gouver-
nementales
Renforcer la capacité de l’administration Un puissant capital Ministère chargé Nombre Moyen terme Élevé
fiscale et des douanes en personnel humain dans l’admi- de la Fonction d’agents bien
nistration fiscale et publique formés
douanière
Élaborer une boîte à outils et un protocole de Réduction de la corrup- DGID et DGDDI Une boîte à Moyen Moyen
lutte contre la corruption et la fraude fiscale et tion et la fraude dans outils a été terme
administrations personnalisées cette administration adoptée
Définir une politique de guichet unique pour DGID et DGDDI Un guichet Moyen Moyen
les contribuables unique a été créé terme
Améliorer la Renforcer les capacités du personnel dans Prévision fiable de la Ministère chargé Précision sur les Court terme Moyen
gestion des re- les ministères concernés sur : i) la gestion du production du pétrole des hydrocar- prévisions de
venus pétroliers secteur pétrolier, ii) l’analyse, la négociation et bures et des production de
volatilité le suivi des contrats du secteur pétrolier finances pétrole
Fournir au personnel des ministères Moyen terme Moyen
concernés la technologie pour surveiller les
opérations des industries extractives
Publier des comptes des entreprises pu- Une plus grande Ministères Un site web a Moyen terme Faible
bliques sur le site web du ministère du Pétrole transparence du secteur chargés des été créé et mis
et de l’Énergie pétrolier hydrocarbures et à jour
des finances
Publier les contrats pétroliers sur le site web Une plus grande La SNPC et le Moyen terme Faible
de la Société nationale des pétroles du Congo transparence du secteur ministère en
(SNPC) pétrolier charge des
hydrocarbures
Effectuer périodiquement des vérifications Une plus grande Ministères Moyen terme Moyen
indépendantes fiables des flux financiers dans transparence du secteur chargés des
le secteur pétrolier et publier et diffuser des pétrolier hydrocarbures
rapports d’audit pour tous les intervenants (ad-
ministration publique, secteur privé, ONG, etc.)
Mettre en œuvre efficacement un fonds Assurer un revenu Ministères char- Moyen terme Moyen
de stabilisation pour lisser les fluctuations régulier pour le budget gés des finances
internationales des prix du pétrole du gouvernement
Saisir une plus Renforcer les capacités du personnel des Ministères char- Moyen terme Moyen
grande part de ministères sectoriels sur l’élaboration de la gés des mines et
l’exploitation politique du secteur minier des finances
minière à venir Effectuer périodiquement des vérifications Une plus grande Ministères char- Moyen terme Moyen
indépendantes fiables des flux financiers dans transparence du secteur gés des mines et
le secteur minier minier des finances
Publier et diffuser des rapports d’audit pour Une plus grande Ministères char- Moyen terme Moyen
tous les intervenants transparence du secteur gés des mines et
minier des finances

Matrice des recommandations 189
Composition des dépenses publiques et sources clés de pression fiscale
Principale
Renforcer le Planifier tous les investissements pour un Améliorer la planification Ministère chargé Un plan d’in- Court terme Moyen
processus de délai typique, une période de cinq ans ou de de l’investissement des finances vestissement
planification trois ans pourrait être définie public public
budgétaire et Adopter un plan d’investissement public avec Améliorer la planification Ministère chargé Un plan d’in- Court terme Moyen
de maintenir de nombreuses couches ou composantes de l’investissement des finances vestissement
un lien entre la public public
planification et
la budgétisation Faire participer et habiliter l’équipe de travail Améliorer la planification Ministère chargé Une décision Court terme Moyen
sur la planification budgétaire dans l’en- de l’investissement des finances ministérielle a
semble du processus de budgétisation public été prise
Améliorer la Projet de budget pour permettre la distinction Faciliter l’analyse du Ministère chargé Regroupement Court terme Élevé
présentation du entre les secteurs directement productifs et budget des finances nouveau poste
budget ceux indirectement productifs de dépenses
dans le budget
Reprendre avec la présentation du budget par Facilitation de l’analyse Ministère chargé Court terme Élevé
classification des fonctions des dépenses des finances
Atteindre un Renforcer les capacités du personnel Renforcer les ressources Ministère en Nombre de Court terme Faible
niveau viable impliqué dans l’exécution du budget par la humaines de certains charge des formations sur
d’exécution du formation ministères sectoriels sur finances et tous le tas
budget les questions liées aux les ministères de
finances publiques tutelle
Réorganiser l’administration, afin que les Ministères en Une décision ou Moyen terme Moyen
membres du personnel impliqués dans charge de la un décret
l’exécution du budget soient ceux qui ont fonction publique
l’expertise nécessaire et des Finances/
le gouvernement
S’accorder avec les ministères pertinents Faible utilisation de la Ministère chargé Un calendrier Court terme Faible
sur un calendrier pour régulariser l’OPPA et procédure spéciale dans des finances a été adopté et
l’ORPA l’exécution du budget mis en œuvre
Définir une condition pour limiter le ratio Ministère chargé Ratio OPPA Court terme Faible
d’OPPA et ORPA au total des dépenses des finances et ORPA par
rapport aux dé-
penses totales
(excl. salaires)
Améliorer l’équi- Augmenter les ressources de l’infrastructure Réduire l’inflation dans Ministères Court terme Faible
té et l’efficacité qui ont un impact plus fort sur la croissance l’investissement public chargés des
des dépenses et le développement humain et une plus grande finances et de la
publiques efficacité de l’investis- planification
Prendre le temps de planifier et d’exécuter un sement public Ministère chargé Taux d’inflation Court terme Faible
investissement des finances des investisse-
ments publics
Fournir une couverture géographique du bud- Mieux cibler des Ministère chargé Un budget Court terme Faible
get par division ou rural versus zones urbaines mauvaises divisions afin des finances détaillé par
d’améliorer l’équité des division
Développer la capacité des employés à dépenses Ministère chargé Programme de Moyen terme Moyen
l’administration locale sur les processus des finances formation du
budgétaires personnel

Principale
S’assurer que Fournir les ministères hiérarchiques avec le Renforcer la capacité Le gouvernement Ratio de Moyen terme Moyen
les ressources personnel expérimenté et formé sur la GFP des ministères de tu- personnel
limitées soient questions telle du secteur sur les expérimenté et
utilisées aussi questions de la GFP. formé sur le to-
efficacement tal des effectifs
que possible engagés dans
la question de
GFP
Former le personnel déjà en affaire avec les Le gouvernement Court terme Moyen
questions de GFP dans ces ministères sur la
façon d’améliorer leurs compétences sur les
questions liées à la GFP
Coordonner les activités avec d’autres minis- Réduire le gaspillage du Le gouvernement Court terme Faible
tères et les donateurs budget
Prendre des mesures pour rendre le finan- Une plus grande prévi- Le gouvernement Moyen terme Moyen
cement disponible en temps opportun étant sibilité budgétaire dans
donné la forte saisonnalité de l’agriculture le secteur
Répondre à des besoins de trésorerie Une plus grande exécu- MAE et MPA Moyen terme Moyen
tion du budget
Mettre sur pied Créer un marché foncier formel avec les titres Une plus grande effi- Le gouvernement Moyen terme Élevé
des programmes fonciers pour permettre l’agriculture sur des cacité dans le secteur
visant à accroître zones plus vastes agricole
la productivité Faciliter l’accès au financement pour les Une plus grande effica- Le gouvernement Moyen terme Moyen
agricole agriculteurs en offrant une garantie cité dans le secteur de
l’agriculture
Développer la chaîne de valeur agricole de Une plus grande effica- Le gouvernement Moyen terme Élevé
produits agricoles à la production industrielle cité dans le secteur de
l’agriculture
Aide les agriculteurs traditionnels à moderni- Une plus grande effica- Le gouvernement Moyen terme Élevé
ser leur méthode d’élevage cité dans le secteur de et les donateurs
l’agriculture
Renforcer la capacité des agriculteurs vers Une plus grande effica- Le gouvernement Moyen terme Moyen
l’agroentreprise ou une exploitation agricole cité dans le secteur de
moderne l’agriculture
Suivre et évaluer Créer un système fondé sur les résultats et le Une base solide pour le Le gouvernement Un système Moyen terme Moyen
les dépenses rendement contrôle et l’évaluation basé sur les
des dépenses publiques résultats
S’assurer que les rapports de surveillance Un plus grand contrôle Le gouvernement Publication Moyen terme Moyen
sont utilisés à l’intérieur et à l’extérieur du du budget
MAE et MPA pour récompenser les bonnes
performances

Principale
Renforcer le Créer les capacités analytiques du Fonds Meilleure sélection de Le gouvernement Un plan de Moyen terme Moyen
fonds d’appui à programmes par le dotation en
l’agriculture fonds personnel et de
formation pour
la sélection des
projets
Cesser de fournir l’accès à des plantations Meilleur fonctionnement Le gouvernement Nombre de Court terme Faible
de manioc déjà cultivées pour les nouveaux du fonds d’appui à plantations de
agriculteurs l’agriculture manioc prêtes
à planter
Choisir les agriculteurs potentiels à travers Meilleur fonctionnement Fonds d’appui à Proportion Moyen terme Moyen
le processus de sélection du fonds pour du fonds d’appui à l’agriculture d’éventuels
s’assurer de la viabilité de leur projet en cas l’agriculture agriculteurs
de soutien financier qui réussissent
grâce à cette
sélection

Principale
Revoir les priori- Réorienter des fonds à l’enseignement Une plus grande qualité Le gouvernement Part relative du Court terme Faible
tés et améliorer secondaire, surtout dans les dépenses de l’enseignement se- budget de ce
l’allocation d’investissement condaire, ministère
et l’efficacité Accroître le financement de l’éducation de Une plus grande équité Le gouvernement Part relative du Court terme Faible
opérationnelles base dans l’accès et le budget de ce
du budget du niveau de scolarité ministère
secteur de
l’éducation Revoir la répartition des fonds entre les caté- Amélioration de la Le gouvernement Part relative du Court terme Faible
gories de dépenses dans le budget du MES qualité de l’éducation budget de ce
selon les principales priorités de la stratégie tertiaire ministère
de l’éducation
Aligner les Augmenter le financement pour des pro- Une plus grande effica- Le gouvernement Réduction des Moyen terme Faible
allocations grammes dédiés à la réduction du redouble- cité du budget dans le taux de décro-
budgétaires ment et du décrochage scolaire secteur chage et de
consacrées redoublement
aux objectifs Éliminer le personnel fictif dans le secteur Une plus grande effica- Le gouvernement Ratio du Court terme Faible
stratégiques en procédant à un contrôle physique du cité du budget dans le personnel fictif
d’éducation personnel éducatif. secteur
Réaligner le budget pour réduire le ratio élevé Un enseignement de Le gouvernement Ratio de Moyen terme Faible
du personnel administratif — le personnel meilleure qualité l’administra-
enseignant. tion/personnel
enseignant
Principale
Prévoir un budget pour recruter du personnel Un enseignement de Les ministères Ratio du person- Moyen terme Moyen
enseignant qualifié, avec un accent sur la meilleure qualité chargés des nel enseignant
zone rurale. finances, de formé
l’éducation, et les
fonctionnaires
Construire des Produire et mettre à jour une carte scolaire. De plus grands outils Les ministères Une carte Moyen terme Moyen
renseignements de planification pour en charge du scolaire
budgétaires et gérer le budget dans le secteur de
des outils de secteur l’éducation
prise de décision Produire un annuaire statistique Les ministères Un annuaire Court terme Faible
de planification en charge du
dans le secteur secteur de
l’éducation

Principale
Rendre les Allouer une part croissante du financement Combler les gaps de la Le gouvernement Part du budget Moyen terme Faible
dépenses public pour les circonscriptions administra- situation sanitaire entre alloué aux
de santé du tives les plus pauvres dans le pays. les pauvres et les non- départements
gouvernement pauvres pauvres
pro-pauvres Compenser les fournisseurs publics pour Combler les gaps de la Le gouvernement Ratio de frais Court terme Moyen
l’utilisateur- revenus perdus suite à l’adoption situation sanitaire entre dépensés pour
d’exemptions pour les pauvres et les per- les pauvres et les non- des soins de
sonnes vulnérables. pauvres santé
Accroître le financement public de la santé. Combler les gaps de la Le gouvernement Part du budget Moyen terme Faible
situation sanitaire entre alloué à la santé
les pauvres et les non-
pauvres
Élargir et rationaliser les dépenses gouverne- Combler les gaps de la Le gouvernement Moyen terme Élevé
mentales en santé et déplacements vers le situation sanitaire entre
régime universel de soins de santé. les pauvres et les non-
pauvres
Rendre le gou- Évaluer les hôpitaux nationaux qui reçoivent Meilleurs services des Le gouvernement Ratio d’hôpitaux Court terme Moyen
vernement plus actuellement des subventions globales hôpitaux en faveur de la évalués
efficace dans versées par le gouvernement pour déterminer population
les dépenses de leur efficacité.
santé Adopter une politique d’accroissement pro- Meilleurs services des Le gouvernement Une politique Moyen terme Moyen
gressif de la part des ressources publiques à hôpitaux/dispensaires en
la santé des dispensaires et centres de santé. faveur de la population
Évaluer l’hôpital, les raisons de la faiblesse Réduction des dépenses Le gouvernement Nombre Court terme Moyen
des taux d’occupation, et la faisabilité de la inutiles des hôpitaux en d’évaluations
fermeture de certains lits. faveur de la recherche

Principale
Accroître l’accès Établir des protocoles de traitement pour Améliorer l’accès aux Le gouvernement Un protocole Moyen terme Faible
aux services de le personnel de santé et les former à leur établissements de santé
santé utilisation.
Réviser la politique de frais d’utilisation de Améliorer l’accès aux Le gouvernement Une politique Moyen terme Moyen
fournisseurs du gouvernement. établissements de santé
Embaucher le personnel qualifié de la santé Améliorer l’accès aux Le gouvernement Ratio du person- Moyen terme Faible
dans toutes les installations publiques dans établissements de santé. nel qualifié
tout le pays.
Améliorer Appuyer systématiquement la production de Davantage de capacités Le gouvernement Publication Court terme Faible
l’évaluation des l’Annuaire statistique institutionnelles dans de l’annuaire
dépenses gou- le domaine de la santé statistique
vernementales système d’information
de gestion.
Produire des données et maintenir la base de Un meilleur système Le gouvernement Base de don- Court terme Faible
données sur les indicateurs, le budget et les d’information de gestion nées
dépenses de santé dans le domaine de la
santé.
Former le personnel impliqué dans la collecte Davantage de capacités Le gouvernement Programme de Court terme Faible
de données et établissement de rapports, et institutionnelles dans formation
la fourniture d’ordinateurs et autres matériels le domaine de la santé
nécessaires pour exploiter un tel système système d’information
de gestion.

Principale
Renforcer la Renforcer la planification des ressources Forte planification éner- Le gouvernement Ratio du person- Court terme Élevé
capacité de la humaines et techniques gétique nationale nel formé
planification Amélioration des estimations de la demande Forte planification éner- Le gouvernement Moyen terme Moyen
nationale et d’électricité et de prévision gétique nationale
régionale à
formuler une Créer un comité obligatoire entre et le MEH de Forte planification éner- Le gouvernement Un Comité Court terme Faible
stratégie pour DGGT de plan, de programme et de mettre en gétique nationale et plus
résoudre le défi- œuvre des projets d’investissement dans le grande efficacité
cit énergétique secteur de l’énergie
S’engager à une vision partagée qui tire parti Plan intégré de l’énergie Le gouverne- Un plan Moyen terme Élevé
des synergies régionales ment/CEMAC international de
l’énergie est
adopté
Principale
Améliorer la Développer les activités de contrôle afin Une SNE bien fonction- SNE Nombre d’activi- Court terme Élevé
performance d’identifier les problèmes de taux de nelle tés de Contrôle
opérationnelle et recouvrement, des pertes techniques et non
la restauration techniques, et la fraude.
de son équilibre Restructurer le Service de recouvrement de la Équilibre financier sain Le gouvernement Taux de re- Court terme Moyen
financier SNE et le rendre plus efficace dans la collecte pour la SNE /SNE couvrement
de paiement de factures
Promouvoir et généraliser le système de Coût de gestion de SNE Ratio des comp- Court terme Élevé
compteurs prépayés qui permet aux clients de récupération simplifiée teurs prépayés
mieux gérer leur consommation sur total client
Mettre en œuvre Élaborer des mesures de conservation de Une plus grande SNE Court terme Moyen
un programme l’énergie pour réduire le niveau de consom- efficacité du réseau
de DSM et amé- mation. énergétique
liorer l’efficacité Augmenter les performances de la génération Une plus grande SNE Court terme Moyen
des systèmes d’électricité et du réseau de distribution efficacité du réseau
électriques énergétique
Introduire un impôt progressif sur la Acteurs habilités et SNE Une taxe est Court terme Moyen
consommation d’énergie. Besoin d’électricité/ instruits introduite
structure tarifaire est calculé généralement
de cette manière : plus on consomme plus le
kWh sera cher, et lors des pics de temps de
demande, des pénalités s’appliquent
Introduire des mesures de financement Une plus grande SNE Court terme Moyen
diversification des
sources d’énergie par
les industries
Répartir le Offrir des incitatifs financiers pour attirer des Participation accrue du Le gouvernement Un régime fiscal Moyen terme Élevé
risque financier intérêts privés, renforcer les capacités dans secteur privé dans le dans le secteur
parmi plusieurs le secteur partage de risque du
opérateurs secteur
Définir un système de tarification qui est Participation accrue du Le gouvernement Un système de Court terme Moyen
fortement lié à la rentabilité du projet secteur privé dans le prix
partage de risque du
secteur
Définir explicitement des engagements spé- Participation accrue du Le gouverne- Court terme Moyen
cifiques du gouvernement et des opérateurs secteur privé dans le ment/ Secteur
privés partage de risque du privé
secteur


Principale
Améliorer Accélérer la réforme de la justice (RGCP, NB, Effectivité du décret Ministère en Proportion de Court terme Élevé
l’ensemble du GFS, PC) et le cadre de réglementation de la no. 2013-807 du 30 charge des nouveaux règle-
système GFP comptabilité publique décembre 2013 Finances ments adoptés
Achever la modernisation du SIDERE, avec un Achever l’informatisa- Ministère en Proportion des Court terme Faible
compartiment de paiement complet (Trésor), tion de la chaîne de la charge des opérations
l’intégration d’autres systèmes d’autorités dépense Finances entièrement
financières, pour le contrôle budgétaire, les informatisées
autorisations et les paiements et modification
automatique des comptes et l’équilibre global
de l’État.
Renforcer la capacité du personnel du Parle- Un meilleur contrôle du Parlement Moyen terme Moyen
ment pour qu’il puisse exercer ses pouvoirs processus budgétaire
dans le contrôle de la viabilité financière et
être en mesure de faire l’examen et l’analyse
des prochains rapports annuels sur le rende-
ment des ministères en conformité avec les
directives de la CEMAC.
Concevoir et mettre en œuvre tous les acteurs Augmenter la capacité Ministère en Un programme Moyen terme Élevé
d’exécution du budget de programme de for- du gouvernement dans charge des de formation
mation, y compris les liquidités, la Planifica- la GFP Finances
tion et la mise en œuvre de la réglementation
fiscale, les marchés publics
Améliorer la Appliquer rigoureusement le budget Adopter le budget à Ministère en Court terme Faible
planification annexe en termes de respect des délais, les temps charge des
budgétaire échéances et les jalons d’activités. Finances
Adopter le budget de l’annexe conformément Adopter le budget à Ministère en Mois de la Moyen terme Faible
à des lois différentes et le budget calendrier. temps charge des promulgation du
Finances budget
Former un comité ad hoc afin de systématiser Une meilleure planifica- Le gouvernement Nombre de Court terme Moyen
le compromis intra-sectorielle dans chaque tion budgétaire dans les comités
secteur pour préparer le « budget d’affecta- ministères de tutelle
tion spéciale » et de définir les modalités de
son inclusion dans le budget national.
Mettre à jour et renforcer l’actuel mécanisme Réduire les délais et Ministère en Court terme Élevé
CDMT plutôt que d’en créer un nouveau à temps d’adaptation charge des
partir de zéro. finances
Principale
Améliorer Consolider le budget en parallèle avec l’ap- L’exécution du budget et Ministère en Court terme Faible
l’exécution du probation du Parlement. l’effectivité le 1er janvier charge des
budget finances
Former des cellules de passation des marchés Une meilleure exécution Ministère en Nombre de Court terme Faible
et le personnel du DEP (CPM) sur l’élaboration du budget dans les charge des formations
des projets d’investissement. ministères de tutelle finances
Former les gestionnaires et directeurs du Ministère en Moyen
crédit pour développer le PAPM et les docu- charge des
ments d’appel d’offres lors de la transmission finances
du projet de loi de finances au Parlement et
finaliser après le vote.
Déployer à tous les ministères et organismes Meilleur contrôle du Ministère en Déploiement Court terme Faible
délégués et former un contrôleur du budget. budget charge des
finances
Rendre effective déconcentration de l’ordon- Mise en œuvre de la Ministère en Court terme Faible
nateur des dépenses en faveur des ministres LORFE 2012 et gestion charge des
sectoriels et chefs d’établissements. financière axée sur les finances
résultats
Entreprendre la déconcentration des pouvoirs Meilleure exécution du Ministère en Court terme Faible
d’approbation du contrat aux ministres et budget dans les minis- charge des
chefs d’établissements. tères hiérarchiques finances
Améliorer la Établir des objectifs de rendement pour le Réduction du délai dans Le gouverne- Ratio de paie- Court terme Faible
gestion de la Trésor basés sur le pourcentage du paiement le paiement ment/DG du ment de mandat
trésorerie effectif de mandat dans un délai de trois mois Trésor dans un délai de
prescrit trois mois
Améliorer l’actuel système de comptabilité par Plus grande transpa- DG de la Production des Moyen terme Élevé
le développement de capacités techniques et rence et reddition des trésorerie tableaux
fonctionnelles comptes du Trésor
Introduire un système d’information comp- Plus grande transpa- DG de la Un système Moyen terme Élevé
table intégré qui permettrait d’approvisionner rence et reddition des trésorerie comptable
les imperfections de SIDERE actuel dans comptes du Trésor
l’automatisation des comptes administratifs et
de gestion.
Produire tous les soldes des comptes de la Une plus grande qualité DG de la Publication à Moyen terme Élevé
catégorie 1 à 7 et 9 à l’entrée au 1 janvier et du solde consolidé du trésorerie temps
en observant le délai de 15 jours à compter Trésor
de la publication après la fin du mois.
Inclure la comptabilité d’engagement et des Solide processus de la DG de la Moyen terme Élevé
opérations d’investissement dans les comptes production des comptes trésorerie
administratifs et de trésorerie des opérations de l’État
dans les projets de loi du règlement par
l’intermédiaire de la gestion des comptes.
Mettre en œuvre des mécanismes de Aucun retard dans la DG de la Moyen terme Faible
contrôles internes rigoureux périodiquement perception des recettes trésorerie
par des déclarations de réconciliation.

Principale
Améliorer la Élaborer un manuel de procédures pour Une gestion de la tréso- DG de la Un manuel Court terme Moyen
gestion de la DGTCP, puis d’assurer l’application effective rerie efficace trésorerie
trésorerie des règles, outils et procédures en place pour
la gestion de la trésorerie.
Renforcer les contrôles internes systéma- Une gestion de la tréso- DG de la Nombre de Court terme Faible
tiques pour assurer une bonne application des rerie efficace trésorerie contrôles
conventions comptables actuelles.
Élaborer et mettre en œuvre un cadre Une gestion de la tréso- DG de la Un cadre Moyen terme Moyen
technique et institutionnel de la gestion de la rerie efficace trésorerie
trésorerie.
Préparer et mettre à jour le plan de trésorerie Une gestion de trésore- DG de la Un plan Moyen terme Moyen
selon un budget mensuel et l’utilisation à des rie efficace trésorerie
fins de contrôle de fréquence.
Appliquer rigoureusement les procédures Une gestion de trésore- DG de la Court terme Moyen
pertinentes de l’instruction de 2001 sur une rie efficace trésorerie
base comptant.

Revue de la gestion des finances publiques
Principale
Renforcer le Mettre en place la nouvelle structure de la Un système juridique Ministère en Réglementation Court terme Faible
cadre GFP Trésorerie GFP complet charge des adoptée
juridique Finances
Donner aux ministères et autres entités de Habiliter les ministères Le gouvernement Réglementation Moyen terme Faible
dépenses de l’état des organismes d’autorisa- hiérarchiques en mode adoptée
tion de paiement. GFP
Adopter un plan d’action visant à intégrer les Un système juridique Ministère en Loi adoptée Moyen terme Élevé
dispositions de la CEMAC. Lignes directrices GFP complet charge des
dans la réglementation du pays sur les finances
finances publiques.
Réduire l’écart Bâtir la capacité technologique et humaine du Réduire la volatilité des Ministères en Précision des Moyen terme Élevé
entre le budget personnel en matière prévision de la produc- prévisions des recettes charge des prévisions
adopté et les tion et du prix du pétrole. pétrolières Hydrocarbures et
recettes inté- des Finances
rieures réelles Bâtir la capacité technologique et humaine du Une plus grande propor- DGCB, DGDDI et Ratio de gap Moyen terme Moyen
à moins de cinq personnel en matière de recouvrement des tion de recettes fiscales DGID
pour cent recettes et de conformité aux règles fiscales non pétrolières pour le
et douanières. PIB non pétrolier
Les stocks de recettes perçues par les minis- Améliorer le ratio de Ministère en Ratio de gap Court terme Moyen
tères et non payées au compte de trésorerie, recettes fiscales non charge des
pour les inclure dans le budget et prendre des pétrolières pour le PIB finances
mesures pour assurer leur paiement dans les non pétrolier.
comptes publics
Principale
Rendre l’exécu- Étendre la chronologie des ministères Budget stable et taux Ministère en En extension Court terme Faible
tion du budget d’exécution d’au moins quatre semaines une d’exécution élevé. charge des
moins volatile fois les plafonds budgétaires définis, pour finances
préparer leurs propositions.
Associer les ministères sectoriels à toutes les Taux élevé et stable Ministère en Court terme Faible
étapes du processus de préparation simulta- d’exécution du budget. charge des
née des prévisions budgétaires des dépenses finances
courantes et d’investissement.
Renforcer la capacité de tous les acteurs en Taux plus élevé et stable Ministère en Pourcentage du Court terme Moyen
charge de l’exécution des dépenses d’exécution budgétaire. charge des personnel impli-
Finances qué dans GFP et
formé en GFP
Améliorer la Inclure le stock d’arriérés de paiement Une plus grande clarté Ministère en Dette en GFS Court terme Faible
transparence intérieur dans la documentation publique ainsi du budget. charge des
budgétaire que dans la GFS. finances
Publication d’informations sur le projet bud- Un meilleur accès à Ministère en Budget sur le Court terme Moyen
gétaire sur le site web du ministère en charge l’information budgétaire. charge des site web du
des finances. finances gouvernement
Rationaliser Développer un mécanisme d’allocation fondé Une meilleure répartition Le gouvernement Un programme Moyen terme Moyen
l’affectation bud- sur le programme pour les transferts du des transferts gouverne- est adopté
gétaire pour les gouvernement aux collectivités territoriales. mentaux.
administrations Améliorer la centralisation de l’information Une plus grande trans- Ministère en Moyen terme Moyen
décentralisées sur l’exécution des budgets des collectivités parence budgétaire. charge des
territoriales et assurer sa consolidation dans finances
un rapport annuel destiné à être diffusé au
public dans un délai de 18 mois après la fin
de l’exercice.

Principale
Améliorer la tré- Entreprendre, au moins sur une base Niveau faible d’erreurs DG de la tréso- Pourcentage Court terme Faible
sorerie pratique mensuelle, dans un délai de quatre semaines et de fraude dans la rerie d’erreur et de
après la fin du mois, le rapprochement des gestion des recettes fraude
écritures comptables et les relevés bancaires.
Effacer systématiquement les comptes d’at- Niveau faible d’erreurs DG de la tréso- Pourcentage Court terme Faible
tente et les régulariser dans la comptabilité et de fraude dans la rerie d’erreur et de
générale du gouvernement. gestion des recettes fraude
Produire de façon systématique les ordres Niveau faible d’erreurs DG de la tréso- Pourcentage Moyen terme Moyen
de recouvrement correspondant aux recettes et de fraude dans la rerie d’erreur et de
gouvernementales dont les montants sont gestion des recettes fraude
connus à l’avance.
Étendre à tous les ministères, l’inclusion de Niveau faible d’erreurs DG de la tréso- Pourcentage Moyen terme Faible
crédits délégués dans des lignes budgétaires et de fraude dans la rerie d’erreur et de
spécifiques et assurer un contrôle suffisant gestion des recettes fraude
sur la libération de ressources pour les unités
de prestation de services primaires.
Centraliser les opérations comptables des bu- Niveau faible d’erreurs DG de la tréso- Pourcentage Moyen terme Faible
reaux décentralisés de trésorerie des bureaux et de fraude dans la rerie d’erreur et de
tous les 15 jours. gestion des recettes fraude
Établir le compte général de l’administration Niveau faible d’erreurs DG de la tréso- Pourcentage Moyen terme Moyen
financière à la fin de l’année. et de fraude dans la rerie d’erreur et de
gestion des recettes fraude
Améliorer l’exé- Publier, dans un délai d’un mois après la fin Fiabilité des comptes de DG de la tréso- Une publication Court terme Faible
cution du budget de chaque trimestre, sur une base trimes- l’État et des déclarations rerie
et des rapports trielle, la situation d’exécution du budget. d’exécution du budget
d’enregistrement Mettre à jour le système d’information de Fiabilité des comptes de Ministère en Un nouveau Court terme Moyen
gestion financière de plan maître. l’État et des déclarations charge des plan directeur
d’exécution du budget finances
Définir et mettre en œuvre les actions néces- Fiabilité des comptes de Ministère en Moyen terme
saires pour l’amélioration de l’information, de l’État et des déclarations charge des
telle sorte qu’il prévoit la gestion efficace et de l’exécution du budget finances
transparente des dépenses du système et de
recettes pour le gouvernement.
Faire une production trimestrielle de l’exécu- Améliorer la surveillance DG du budget États financiers Moyen terme
tion budgétaire des déclarations et d’amélio- de la mise en œuvre
rer l’étendue, la qualité et le format. financière des projets
Ramener à une sortie fréquence semi-an- La fiabilité des comptes DG du Plan et Publication Moyen terme
nuelle du point de l’exécution de projets d’inde l’État et l’exécution développement
vestissement public et à étendre la couverture du budget des décla-
à des engagements et des paiements de frais. rations
Améliorer la Diffuser le Code de taxe. DGID et DGDDI Événements de Court terme Faible
relation entre les vulgarisation
administrations Fournir aux contribuables une meilleure DGID et DGDDI Court terme Faible
fiscales et les information sur les voies possibles de recours
contribuables administratifs et juridictionnels.
Principale
Améliorer la Entreprendre un vaste rapprochement Une plus grande cohé- DGID, DGDDI et Ratio d’Écart Court terme Faible
gestion de mensuel des opérations de l’administration rence des comptes du DG du Trésor dans ces
dépense des des recettes. gouvernement. comptes admi-
recettes entre nistrations
les organismes Renforcer les capacités humaines de la DGID Meilleur niveau de DGID et DGDDI Ration du Moyen terme Moyen
gouvernemen- et les DOD. recettes perçues et personnel formé
taux élaborer des mesures de impliqué dans
contrôle fiscal. la GFP
Réorganiser la comptabilisation de la DGID, Une plus grande cohé- DGID, DGDDI et Un cadre comp- Moyen terme Élevé
DOD, et DG trésorerie. rence des comptes du DG du Trésor table harmonisé
gouvernement.
Produire des déclarations de réconciliation et Une plus grande cohé- DG de la tréso- Publication Moyen terme Moyen
éliminer le risque d’accumulation d’arriérés. rence des comptes du rerie
gouvernement.

Principale
Améliorer la Impliquer les populations bénéficiaires dans Une meilleure exécution Ministère en Court terme Faible
qualité de le processus de contrôle, où la nature des du budget contrôle. charge des
contrôle interne dépenses est plus faible. finances
et externe de Mettre en place la comptabilité des actifs Une meilleure exécution Ministère en Court terme Élevé
l’exécution du non financiers dans la gestion des crédits de du budget contrôle. charge des
budget services. finances
Augmenter les ressources financières de l’IGE Capacité accrue des Ministère en Budget à ces Court terme Faible
et l’IGF. organismes de contrôle. charge des institutions
finances
Diffuser de l’IGE et l’IGF rapports, dans un dé- Une plus grande trans- Ministère en Événements de Court terme Faible
lai de six mois après qu’elles sont terminées. parence des organismes charge des diffusion
de contrôle. finances
Adopter et mettre en œuvre un programme Super personnel leur Les IGE et IGF Un programme Moyen terme Moyen
de formation pour le personnel dédié aux capacité de contrôle. de formation
contrôles et audits.
Augmenter le nombre de contrôleurs finan- Charge de travail raison- Ministère en Nombre d’audi- Moyen terme Faible
ciers. nable des contrôleurs charge des teurs financiers
financiers. finances
Assurer un suivi par le Parlement de ses Une meilleure exécution Ministère en Moyen terme Faible
recommandations au gouvernement. du budget contrôle. charge des
finances
Élaborer et mettre en œuvre un plan de Super personnel leur Ministère en Un plan Moyen terme Élevé
dotation en personnel pour le bénéfice des capacité de contrôle. charge des
institutions chargées de la surveillance. finances et mi-
nistère en charge
de la fonction
publique
Mettre en place un système de surveillance Super personnel leur Ministère en Un organe est Moyen terme Moyen
qui est cohérent dans sa totalité par l’élimi- capacité de contrôle. charge des créé
nation des chevauchements qui conduisent à finances et mi-
une dilution des responsabilités. nistère en charge
de la fonction
publique
Établir un cadre de consultation tous les Meilleur contrôle de Ministère en Un organe est Moyen terme Moyen
organes de surveillance à coordonner leurs l’exécution du budget charge des créé
programmes d’intervention et donc couvrir un finances
plus grand nombre de projets.

Principale
Rendre le cadre Élargir le champ d’application du cadre Cadre juridique de Le gouverne- Un décret Court terme Moyen
législatif et ré- législatif et réglementaire des marchés pu- passation des marchés ment/ ARMP
glementaire des blics pour prévoir des règles spécifiques aux révisé
marchés publics contrats de partenariat public-privé (PPP) et
entièrement aux marchés défense et de sécurité nationale
conforme avec (marchés spéciaux)
les normes inter- Adopter tous les textes d’application complé- Meilleur cadre juridique Le gouvernement Un arrêté Court terme Faible
nationales mentaires manquants du code des marchés de passation des /l’ARMP
publics en particulier ceux relatifs aux CGMP marchés
(composition, responsabilités, indemnités)
Élaborer des codes de conduite et d’éthique Meilleur cadre juridique L’ARMP Un code/ une Court terme Moyen
en matière de marchés publics de Passation des charte
Marchés
Effectuer un toilettage du code des marchés Meilleur cadre juridique L’ARMP Un code révisé Court terme Élevé
publics, y compris des dispositions pour de passation des
l’utilisation obligatoire de la procédure de marchés
préqualification pour les marchés complexes
Prévoir des dispositions d’application de l’ap- Meilleur cadre juridique L’ARMP Un code révisé Moyen terme Élevé
pel d’offres international (période minimale de des marchés publics
publication)
Renforcer l’obligation de confidentialité Meilleur cadre juridique L’ARMP Moyen terme Élevé
au cours de processus d’évaluation des de passation des
soumissions marchés
Adopter une législation pour s’assurer la Meilleur cadre juridique L’ARMP / le Un arrêté de Moyen terme Élevé
disponibilité des ressources financières avant de passation des gouvernement/ l’exécutif
le lancement de tout appel d’offres ou avant Marchés
la signature du contrat
Améliorer la Éliminer les goulots d’étranglement existants Ministère en Court terme Élevé
planification des dans la procédure d’approbation du contrat charge des
achats et de l’in- par le ministère des Finances finances
tégration dans le Renforcer les moyens fournis aux autorités Amélioration de la quali- Ministère en Court terme Élevé
système de ges- contractantes té de ses opérations de charge des
tion des finances passation des marchés Finances
publiques
Réduire les Éviter l’intervention de l’ARMP dans les Une plus grande L’ARMP Textes de Moyen Terme Faible
risques de opérations (observateurs indépendants) intégrité du système l’ARMP révisé
conflit d’intérêts
pour l’ARMP

Principale
Définir un cadre Mettre en place un système efficace aidant Des informations et L’ARMP Système Moyen terme Moyen
efficace de à recueillir des données sur les marchés et statistiques plus fiables d’information
communication les statistiques et à diffuser des informations sur les questions des sur les marchés
(information, fiables (site web, bulletin, etc.) passations des marchés publics
statistiques et Prévoir des revues systématiques de perfor- Plus grande capacité à L’ARMP Moyen terme Moyen
système d’archi- mance du système; à cette fin, une analyse produire des statistiques
vage) de la chaîne de valeur du processus de sur le système de
passation des marchés doit être effectuée passation des marchés
publics
Mettre en œuvre Fournir un appui technique et financier à Forte capacité du per- L’ARMP/ Le Court Terme Élevé
la stratégie de l’ARMP afin de faciliter la mise en œuvre de la sonnel de l’ARMP/DGC- gouvernement
renforcement stratégie de renforcement des capacités MP/Secteur privé sur les
des capacités questions de passation
des marchés
Élaborer une stratégie cohérente de pro- Forte capacité des fonc- Le gouvernement Un plan de Long Terme Élevé
fessionnalisation (plan de carrière pour les tionnaires du gouverne- carrière/corps
acteurs des marchés publics) ment sur la passation des spécialistes
des marchés en passation
des marchés
Réduire les Promouvoir les partenariats entre le gouver- Une plus grande Le gouverne- Proportion de Moyen terme Moyen
contraintes nement et le secteur privé pour analyser les compétitivité des PME ment/ L’ARMP PME en rempor-
systémiques voies et moyens pour enlever les obstacles à tant du contrat
qui entravent la l’entrée du marché existant d’achat.
participation des Prendre des mesures afin de mieux appuyer Une meilleure capacité Le gouvernement Un programme Court terme Moyen
PME dans les la mise en œuvre de programme de déve- du personnel dans les de formation.
marchés publics loppement de la capacité pour les autorités PME pour les problèmes
des possibilités contractantes, secteur privé, et les interve- d’achats
nants de la société civile
Éliminer les Fournir un appui technique aux autorités Une meilleure gestion DGGT Réduction des Court terme Faible
principales contractantes pour aider à suivre et à des contrats délais dans
contraintes pour contrôler les marchés de travaux et établir un l’exécution des
les systèmes mécanisme de coordination efficace entre les contrats
de gestion et de autorités contractantes et DGGT
supervision du Étudier les voies et moyens d’adhérer à la Le gouvernement Moyen terme Faible
contrat convention de New York sur l’exécution des
sentences arbitrales
Principale
Rendre les Fournir un soutien technique et financier Réduire les goulots Gouvernement/ Rapport de Court terme Élevé
systèmes de à l’ARMP afin de lui permettre d’effectuer d’étranglement dans le L’ARMP suivi de la
contrôle internes régulièrement et de manière exhaustive les système de passation performance/
et externes vérifications annuelles des acquisitions des marchés audit régulier
efficaces Élaborer des procédures de contrôle interne Meilleurs contrôles Gouvernement Nombre de Moyen terme Élevé
des activités passation des marchés internes des marchés /l’ARMP contrôleurs
publics internes au sein
des CGMP
Renforcer les organes d’audit externe en par- Meilleurs contrôles des Gouvernement Rapport sur les Moyen terme Élevé
ticulier l’IGF, le CNLCCF, et OAC en fournissant marchés publics /L’ARMP marchés publics
un appui technique pour leur permettre de
s’acquitter efficacement de leurs missions
Favoriser Améliorer l’accès et la diffusion d’informa- Plus grande transpa- Le gouverne- Modèle de rap- Court terme Moyen
l’intégrité et la tions sur les marchés publics en particulier la rence ment/ L’ARMP/ ports et outils
transparence fourniture de communications électroniques, DGCMP électroniques
du système de le développement et la diffusion de modèles
passation des standard de rapports d’activités pour l’ARMP,
marchés le DGCMP, et les CGMP
Promouvoir une politique de tolérance zéro Plus grande transpa- Le gouvernement Application Moyen terme Élevé
contre la corruption dans la passation des rence effective de la
marchés publics en particulier grâce à la mise loi de 2012 sur
en œuvre des mécanismes de prévention et les infractions
de répression
Élaborer et fournir un code de conduite et Plus grande intégrité Le gouvernement Un code de Moyen terme Élevé
d’éthique spécifiques à la passation des conduite/
marchés publics Charte
d’éthique

Références
ADE 2014a. Cadre de Mesure de la Performance de la Gestion des Finances Publiques en

République du Congo, PEFA 2014.
ADE 2014b. Recommandations pour l’amélioration des notes des indicateurs du cadre PEFA
pour la Mesure de la Performance de la Gestion des Finances Publiques en République du
Congo, PEFA 2014.
Alexeeva, V, G. Padam, et C. Queiroz. 2008. Surveillance de Contrats de Travaux routiers et Coût
Unitaire d’une Gouvernance Renforcée en Afrique Sub-saharienne. La Banque mondiale,
Washington D.C.
Banque africaine de développement. 2014a. “Revue des dépenses publiques dans le secteur Énergie :
Elever les standards de l’investissement public dans le secteur Énergie pour améliorer son
efficacité et son impact en République du Congo, » Manuscrit inédit.
Banque africaine de développement.2014 b. “Recommandations pour l’amélioration des standards
de l’investissement public, son efficacité et son impact dans le secteur Énergie en République
du Congo,» Manuscrit inédit.
Briceno-Garmendia C. et V. Foster. 2009. “République du Congo: Prioriser les Infrastructures
d’Investissements – Une Approche Spatiale”. Rapport No. 52430-CG, La Banque mondiale,
Washington DC.
Burns, Andrew. 2014. “Banque Mondiale: modèle macro-économétriques: Un bref aperçu non
technique de ses principales caractéristiques”; http://rsb-vtest.worldbank.org/MFMod_
Support/index.php.
Dabla-Norris, Era, Jim Brumby, Annette Kyobe, Zac Mills, et Chris Papageorgiou. 2011. “Investir
dans l’Investissement Public : Un Indice de l’Efficacité des Investissements Publics « Document
de travail du FMI, WP/11/37.
IMF. 2014. République du Congo Rapport de Consultation au Titre de l’Article IV.
La Banque mondiale k. 2006. ROCKS – Connaissance du Système de Coût des Routes — Base
de Données ROCKS— GLOBAL, Groupe Thématique Routes et Autoroutes.
La Banque mondiale. 2010a. Ghana – Évaluation de l’Étape 1 : Utilisation des Systèmes de
Passations de Marchés Publics dans les Opérations Appuyées par la Banque : Programme de
Pilotage Proposée, Rapport no 71821. La Banque mondiale, Washington DC.
207
La Banque mondiale. 2010b. République du Congo – La Banque mondiale. 2014 a. Revue des Dépenses
Revue des Dépenses Publiques (PER) “Utilisation Publiques du Secteur Social “République du Congo—
Efficace de la Richesse Pétrolière pour Accélérer et Améliorer l’Efficacité des Dépenses Publiques destinées à
Diversifier la Croissance». Rapport N° : 54734-CG. l’Éducation et la Santé pour Améliorer la prestation de
La Banque mondiale. Rapport d’Évaluation des Passations services de qualité pour tous : Une Revue des dépenses
des Marchés du Pays, Politiques des Opérations et publiques des secteurs de l’Éducation et la Santé”
Unité des Services, Rapport no 61702-MD La Banque mondiale. 2014 b., Mise à Jour de la Situation
La Banque mondiale. 2011. “NIGER – Deuxième économique de République du Congo, Première
Revue de la Gestion des Dépenses Publiques et la Édition.
Responsabilité Financière (PEMFAR II): Volume I: N’Cho-Oguie, C., F. Charlier, F. Tchana Tchana et
Rapport”, “Rapport No. 50815-NE. J.P. Nkou. 2006. “Le Modèle Pegase_II (RAMA_
La Banque mondiale. 2012. Sierra Leone Rapport d’Éva- OGOOUE) pour le Cadrage Macroéconomique
luation de Passation de Marchés du Pays : Évaluation et Budgétaire de la Stratégie de Croissance et de
du Système National de Passation des Marchés Réduction de la Pauvreté: Module I: Description.”
Publics basée sur les Outils d’Analyse Comparative Manuscrit inédit.
de l’OCDE/CAD, Rapport no. 71822. Pushak, N. et C. Briceno-Garmendia. 2011.
La Banque mondiale. 2014 c. “Évaluation de la ges- “Infrastructures de la République du Congo: Une
tion des investissements publics en République Perspective Continentale,” Document de Travail de
du Congo » Manuscrit inédit par Nicola Lokpe et la Banque Mondiale sur la Recherche de Politique,
Bella Diallo 5838, 2011.
La Banque mondiale. 2014 d. « République du Congo Rajaram, Minh Le et Biletska (2008). Un Cadre Diagnostic
—Évaluation du Système de Passation des Marchés pour l’Évaluation de la Gestion de l’Investissement
Publics », Rapport final provisoire, Manuscrit inédit, Public. Banque mondiale : Document de Référence
par Jean-Claude Mabushi et Sidy Diop Non Publié pour le Comité de Développement.
La Banque mondiale. 2014e. République du Congo—
Revue des Dépenses Publiques dans le Secteur de
l’Agriculture, Manuscrit inédit par Gaston Gohou.
Annexe
TABLEAU A1.1 : République du Congo – Sélection d’indicateurs macroéconomiques, 2010–2017

2014 2015 2016 2017
2010 2011 2012 2013 Est. Proj.
Croissance du PIB (prix constants, % annuel) 8,7 3,4 3,8 3,4 6,4 4,3 4,8 7,2
Croissance du PIB – pétrole (prix constants, % annuel) 13,7 –4,8 –9,6 –10,0 3,1 3,5 6,5 10,0
Croissance du PIB – hors pétrole (prix constants, % annuel) 6,4 7,5 9,7 8,2 7,4 4,6 4,3 6,4
Croissance de la consommation privée (prix courants, % annuel) 5,4 7,9 9,9 3,8 5,8 4,4 3,9 11,1
Investissement brut en capital fixe (prix courants, % du PIB) 29,7 34,5 43,2 46,4 50,4 69,5 65,8 62,1
Investissement brut en capital fixe – Public (prix courants, % du PIB) 7,9 11,7 18,8 25,8 28,5 38,5 35,7 33,3
Investissement brut en capital fixe – Privé (prix courants, % du PIB) 21,8 22,8 24,4 20,6 24,4 20,6 22,0 31,0
Inflation, prix à la consommation (% annuel, fin de l’année) 5,4 1,8 7,5 2,1 0,5 3,0 2,6 2,6
Inflation, prix à la consommation (% annuel, délai moyen) 5,0 1,8 5,0 4,6 0,8 3,0 2,9 2,8
Déflateur du PIB (% annuel, moyen) 26,9 11,0 –3,8 –8,8 –26,7 5,7 6,0 36,1
Taux de change nominal (FCFA/US$, délai moyen) 494,4 471,0 510,0 494,2 494,6 582,8 494,6 494,6
Indice de taux de change effectif réel (2005 = 100) 108,7 107,9 106,4 112,3 … … … …
Solde budgétaire global (base d’engagements, y compris les dons % du PIB) 16,5 16,7 6,1 8,2 1,8 –6,1 –9,3 –5,9
Solde budgétaire global (base d’engagements, hors subventions % du PIB) 16,5 16,3 6,0 7,8 1,8 –6,1 –9,3 –5,9
Solde budgétaire global (base d’engagements, y compris les dons % de PIB hors pétrole) 54,5 56,3 18,5 22,2 4,6 –10,8 –16,7 –11,1
Solde budgétaire primaire (% du PIB) 17,9 19,4 10,0 15,6 5,2 5,1 3,1 5,9
Solde budgétaire primaire hors pétrole (% du PIB hors pétrole) –36,3 –44,7 –68,4 –47,5 –58,0 –37,0 –36,5 –33,8
Total des revenus (à l’exception des subventions, % du PIB) 36,6 40,9 41,8 44,1 40,9 43,9 40,1 40,3
Recettes pétrolières (% du PIB) 28,9 32,7 32,6 32,5 28,6 26,1 23,3 24,1
Recettes hors pétrole (% du PIB hors pétrole) 25,5 27,8 27,9 31,4 30,4 31,6 30,4 30,4
Exportations de marchandises (fob, courant en milliards de dollars US) 7,1 8,7 7,3 6,7 6,5 4,7 5,5 6,4
dont les exportations de pétrole (courant en milliards de dollars US) 6,4 7,9 6,5 5,8 5,6 3,8 4,5 5,3
Importations de marchandises (fob, courant en milliards de dollars US) 5,7 6,7 8,6 9,1 9,4 8,2 10,2 …
dont les exportations de pétrole (courant en milliards de dollars US) 0,9 1,1 1,0 0,9 1,0 0,8 1,1 1,2
209
TABLEAU A1.1 : République du Congo – Sélection d’indicateurs macroéconomiques, 2010–2017 (suite)
2014 2015 2016 2017
2010 2011 2012 2013 Est. Proj.
Solde du compte courant (y compris les transferts, % du PIB) –0,1 –0,1 –0,3 –0,4 –0,5 –0,6 –0,6 –0,6
Investissement direct étranger (net, milliards de dollars US) 3,0 3,3 2,0 4,6 5,1 5,5 3,9 18,1
dont le secteur (net, actuel en milliards de dollars US) 2,5 2,7 1,2 3,4 3,5 3,8 1,5 15,5
Total de la population (en millions) 4,0 4,1 4,3 4,4 4,5 4,7 4,8 4,9
Taux de chômage … 6,9 … … … … … …
Création d’emplois du secteur formel (% en glissement annuel) … … … … … … … …
Ration de pauvreté au seuil de pauvreté national (% de la population) … 46,5 … … … … … …
Inégalités – Revenus … 0,4 … … … … … …
Croissance de la population (% annuel) 2,0 2,9 2,9 2,9 2,9 2,9 2,9 2,9
Espérance de vie … 51,6 … … … … … …
Taux de mortalité infantile (pour 1 000 naissances vivantes) 42,0 39,4 37,3 35,6 … … … …
Sources : Autorités congolaises et Services de la Banque mondiale.
TABLEAU A2.1 : République du Congo – Impact de la baisse des prix de pétroles sur les recettes du
gouvernement
2008–2013 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Production pétrolière 99,7 94,7 100,8 110,9 115,3 118,8 121,2
$/FCFA 484,8 606,2 606,2 606,2 606,2 606,2 606,2
Scénario, juin 2014 91,9 99,8 98,6 100,6 102,6 104,6 106,7
Recettes pétrolières 1994,3 2622,9 2409,9 2701,1 2865,7 3010,7 3133,3
Part du PIB 78,4 34,9 29,9 30,1 29,3 29,0 28,7
Part des revenus 33,2 73,8 70,9 71,3 69,6 68,4 67,3
Scénario optimiste 91,9 67,7 72,8 78,2 83,8 89,7 90,1
Part du PIB 78,4 29,4 26,3 27,0 23,9 24,8 24,1
Part des revenus 33,2 65,1 64,1 65,6 63,7 63,8 62,2
Scénario de la Banque mondiale — MAC-Congo 91,9 53,2 56,9 60,8 65,0 69,4 74,1
Part du PIB 78,4 26,0 23,3 24,1 18,6 19,3 20,0
Part des revenus 33,2 59,2 58,1 59,6 56,4 56,5 56,7
World Bank scenario — MFM 91,9 53,2 56,9 60,8 65,0 69,4 74,1
Part du PIB 78,4 34,9 29,9 30,1 29,3 29,0 28,7
Part des revenus 33,2 73,8 70,9 71,3 69,6 68,4 67,3
Scénario pessimiste 91,9 50,0 50,0 50,0 50,0 50,0 50,0
Part du PIB 78,4 25,1 21,7 21,8 14,4 13,9 13,5
Part des revenus 33,2 57,6 54,8 54,9 48,9 47,2 45,6
Source: Simulations des services de la Banque mondiale.
Encadré A2.1: Perspectives minières au Congo
Depuis 2012, la perspective d’exploitation minière au Congo est une question récurrente, mais des retards ont marqué le processus de sorte
que le début de l’exploitation de ces mines est encore en jeu dans un environnement d’incertitude de produits de base.
Le Congo possède de nombreux types de minerai et de fer, y compris la potasse qui est le plus important. Les mines de potasse sont
situées dans le Département du Kouilou. Deux sociétés, MPC et Sintoukoula Potasse sont identifiés comme les principaux investisseurs et
travaillent avec le gouvernement pour obtenir un bail sur le site. Les réserves totales découvertes sont de 837 millions de tonnes, l’investissement
nécessaire pour ces deux sociétés est de 2,8 milliards de dollars, le pic de production sera de 1,8 million de tonnes par année et ces sociétés
pourraient embaucher jusqu’à 750 travailleurs.
Le fer est le plus important minerai du pays; il est présent dans de nombreux endroits dans le Nord ainsi que dans le sud. Jusqu’ici, cinq
champs ont été identifiés et des baux ont été attribués à des entreprises. Le principal domaine d’études est Zanaga représentant environ
45 % des réserves, il est attribué à la MPD, le deuxième plus important est Mayoko comptant pour environ 30 % des réserves totales. La
réserve totale découverte est de 8919 millions de tonnes. Pour réaliser cet objectif, les entreprises devraient investir au total 13 milliards de
dollars, à l’apogée ces sociétés devraient produire 110 millions de tonnes par an et engager jusqu’à 5500 travailleurs, voir le détail dans le
tableau ci-dessus A2.2.
Toutefois, aucun des projets de minerai de fer n’est encore opérationnel, et il est peu probable qu’un d’entre eux le soit au cours des 2 à
3 prochaines années. Ceux dans le nord sont particulièrement problématiques, comme ils exigeront une ligne de chemin de fer passant par
le Cameroun pour exporter le minerai de fer. Les 3 milliards d’USD nécessaires pour construire la ligne de chemin de fer n’ont pas encore
été trouvés.
TABLEAU A2.2 : République du Congo – Potentiel Minier

Investissement Début Début réaliste Max. de Total
Réserves Total de prod. de prod. prod. Emplois
Million Million
Minerais Champs Société Tonnes US$ milliards Année Année Tonnes
Potasse Mengo/Pointe Noire MPC 33,2 1,6 2015 2018 1,2 500
Potasse Kouilou Sintoukoula 804 1,2 2018 2018 0,6 250
Potasse
Total Potasse 837,2 2,8 1,8 750
Fer Zanaga/Lekoumou MPD 4000 6 2018 2018 45 2000
Fer Avima/Cuvette-Ouest Core Mining 1000 4 2016 Après 2020 35 1500
Fer Nabemba/Banga/ Souanké/Sangha Congo Iron 319 2 2018 Après 2020 20 759
Fer Mayoko/Lekoumou/Niari DMC 2600 0,5 2016 2018 5 500
Fer Mayoko/Niari Congo Iron 1000 0,5 2016 2018 5 1005
Total Fer 8919 13 2015 110 5764
Source : Autorités congolaises, Rapports FMI.
Annexe 211
TABLEAU A2.3 : République du Congo – Impact du prix de matières premières sur les recettes du gouvernement
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Production de la Potasse, en millions de tonnes Millions de 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 0,4 0,6
tonnes
Production du Fer, en millions de tonnes Millions de 0,0 0,0 0,0 0,0 5,3 10,0 13,4
tonnes
Part du Gouvernement 40,0 40,0 40,0 40,0 40,0 40,0 40,0
Scénario du prix de référence
Prix de la Potasse, $/tonne $US/tonne 300,0 300,0 300,0 300,0 300,0 300,0 300,0
Prix du Fer, $/tonne $US/tonne 70,0 80,0 80,0 85,0 85,0 85,0 85,0
Recettes gouvernementales du secteur minier 0,0 0,0 0,0 0,0 208,5 390,9 521,2
Part des Revenus 0,0 0,0 0,0 0,0 3,0 5,2 6,6
Ratio du PIB 0,0 0,0 0,0 0,0 1,1 1,9 2,5
Scénario du prix pessimiste
Part des Revenus 0,0 0,0 0,0 0,0 1,6 2,8 3,4
Ratio du PIB 0,0 0,0 0,0 0,0 0,6 1,0 1,3
Scénario du prix optimiste
Part des Revenus 0,0 0,0 0,0 0,0 3,6 6,0 7,4
Ratio du PIB 0,0 0,0 0,0 0,0 1,3 2,2 2,8
Scénario du prix de référence avec 20 % de part du gouvernement
Prix de la Potasse, $/tonne $US/ton 300,0 300,0 300,0 300,0 300,0 300,0 300,0
Prix du Fer, $/tonne $US/ton 70,0 60,0 60,0 60,0 60,0 60,0 60,0
Part du Gouvernement 20,0 20,0 20,0 20,0 20,0 20,0 20,0
Part des Revenus 0,0 0,0 0,0 0,0 3,5 3,4 3,2
Ratio du PIB 0,0 0,0 0,0 0,0 1,1 1,1 1,0
Source : Simulations des Services de la Banque mondiale.
TABLEAU A3.1 : Distribution fonctionnelle des dépenses totales réelles – Base de Paiement 2008–2012
(2008 milliards de FCFA)
2008–2009 2010–2012
Agriculture 17,2 34,4
Éducation 97,1 150,1
Santé 74,6 114,1
Infrastructures 267,0 562,0
TABLEAU A3.2 : République du Congo – Budget du niveau infranational de gouvernement

Allocations Allocations Transferts Ratio d’allocations fixes sur
fixes variables totaux le total des transferts
millions de FCFA en pourcentage
Villes 600 6820 7420 8,1
Brazzaville 100 1900 2000 5,0
Dolisie 100 980 1080 9,3
Mossendjo 100 790 890 11,2
Nkayi 100 790 890 11,2
Ouesso 100 790 890 11,2
Pointe-Noire 100 1570 1670 6,0
Départements 22200 529 22729 97,7
Bouenza 1850 47 1897 97,5
Brazzaville 1850 0 1850 100,0
Cuvette 1850 30 1880 98,4
Cuvette Ouest 1850 59 1909 96,9
Kouilou 1850 85 1935 95,6
Lekoumou 1850 43 1893 97,7
Likouala 1850 64 1914 96,7
Niari 1850 64 1914 96,7
Plateaux 1850 30 1880 98,4
Pointe-Noire 1850 0 1850 100,0
Pool 1850 55 1905 97,1
Sangha 1850 52 1902 97,3
Subventions totales distribuées 22800 7349 30149 75,6
Suppléments alloués 5710 5710
Transferts totaux aux communautés extérieures al- 22800 13059 35859 63,6
locations destinées à la municipalisation accélérée
Rappel: Municipalisation accélérée 16100 16100
Transferts totaux + Municipalisation 22800 29159 51959 43,9
Source : République du Congo PEFA, 2014.
Annexe 213
Encadré A5.1 : Résumé du processus normatif de préparation du budget
De façon séquentielle, les principales étapes à prendre en compte dans la préparation du budget sont :
1. L’évaluation par les ministères hiérarchiques et le Ministère des Finances de l’exécution du budget de l’année n-1, et examiner la
mise en œuvre du budget pour l’année n;
2. L’examen par le Comité permanent du cadre macro-économique et budgétaire (CPCMB) de trois ans de cadre macroéconomique
(n+1 à n+3) et le cadre budgétaire à moyen terme (SFP annuel n+1 à n+3);
3. Mise à jour du CDMT sectoriel et du CDMT global;
4. Préparation du projet de document de politique fiscale (FPD) et l’adoption du FPD par le gouvernement;
5. La mise à jour, le cas échéant, les cadres macroéconomiques et budgétaires afin de refléter les lignes directrices établies par le chef
de l’État dans la FPD. Déterminer les enveloppes (plafonds des dépenses de fonctionnement et des dépenses en capital) déterminées
pour chaque Département et déclinées en conjonction avec les orientations et objectifs stratégiques du PND);
6. Rédaction et libération de la Lettre du cadre budgétaire (LCB); préparer et à diffuser le guide du budget de l’année n+1; communication
des parts stratégiques;
7. L’organisation de la première phase des conférences budgétaires;
8. Revue du Programme d’investissement prioritaire (PIP); revoir la législation fiscale et douanière; la préparation de l’avant-projet de
budget des ministères;
9. L’organisation de la deuxième phase des conférences budgétaires;
10. La préparation du projet de budget et du projet de loi et l’Avis de la Cour Suprême sur ce projet de loi (conformément à l’Article 118
de la Constitution);
11. Revoir l’avant-projet de loi par le Conseil des ministres;
12. La révision du cadre macroéconomique et du CDMT global; préparer les calendriers budgétaires et d’autres documents
d’accompagnement de la présentation du projet de loi budgétaire au parlement;
13. L’examen et le vote du projet de loi de finances par le Parlement;
14. Promulgation de la loi de finances ;
15. Publication dans le Journal officiel de la loi de finances.
Encadré A5.2: République du Congo – Exemples de manque de documentations détaillées
dans les rapports du CCDB
Le rapport de 2008, page 99: «Ayant noté l’absence d’un solde de la dette et pour permettre à la Cour des comptes et la Discipline budgétaire
à donner ou d’exprimer une opinion sur la gestion de la dette pertinente, la Cour invite le ministre responsable des finances à produire un solde
de la dette.» La CCA et la DGT pourraient travailler ensemble pour produire un compte de trésorerie consolidé qui intègre cette information.
Le rapport de 2009, page 74: «Les vérifications de documents et d’informations (kits de recettes, projet de loi de règlement) révèlent que
le montant des remboursements effectués en 2009 ne sont pas présentés. Cette situation ne permet pas à la chambre budgétaire d’exprimer
un avis pertinent sur le dynamisme des recettes fiscales». Enregistrement en net, les opérations budgétaires ne prennent pas pleinement en
compte la perception des recettes dans le sens le plus large du terme.
Le rapport annuel de 2010, page 77: « La Cour note l’absence du compte administratif du budget d’investissement pour 2010 dans la
série de documents fournis par le gouvernement.»… « pour que la Cour des comptes valide les montants des fonds forestiers et du Fonds
pour les opérations de la protection de l’environnement, la Cour demande au ministre en charge des finances de produire les documents à
l’appui de ses opérations»
Le rapport de 2011, page 22: «L’absence des états financiers de l’ensemble de ces entreprises étatiques (SNE, SNDE, SOPECO, CONGO
TELECOM CFCO, PAPN, PABPS, et, etc.) ne permettent pas à la Cour des comptes et la discipline budgétaire d’exprimer une opinion.»
Les entreprises publiques industrielles et commerciales obéissent aux mêmes règles de comptabilité publique en comptes administratifs et
de gestion.
Le rapport de 2012, page 62 : «L’absence de ces documents (les comptes administratifs, gestion des comptes et des documents à
l’appui) ne permet pas à la Cour des comptes et la discipline budgétaire de formuler un avis pertinent sur la gestion financière des budgets
supplémentaires de l’Agence nationale de l’artisanat, le Centre des formalités administratives des entreprises, le Centre national d’inventaire
et d’aménagement des ressources forestières et fauniques, et le Service national de reboisement.»
Le rapport de 2013, pages 69, 78 et 79: « La non-production des comptes par les gestionnaires des programmes et des projets n’a
pas permis à la Cour des comptes et la discipline budgétaire de faire les vérifications financières de ces programmes afin de mesurer leur
impact sur les populations. «Des opérations portant sur des budgets supplémentaires et des comptes spéciaux sont prévues, autorisées
et exécutées selon les mêmes principes du budget général de l’État ... Ces opérations doivent être tracées dans un compte administratif
et dans un compte de gestion pour produire à la Cour des comptes et la discipline budgétaire des pièces justificatives ....l’absence de ces
documents ne permet pas à la Cour des comptes et la discipline budgétaire de formuler un avis pertinent sur la gestion financière de ces
budgets spécifiques et des comptes spéciaux.»
Depuis 2010, la CCDB réaffirme cette dernière observation. Ceci peut signaler l’inefficacité de la CCDB de suivre ses recommandations.
Source: Calculs des Auteurs, Rapports CCDB.
Annexe 215
TABLEAU A7.1 : Pays choisis – Dernière évaluation du CPIR
Rép. Du Sierra
Congo. Niger Ghana Leone Moldova
PI Cadre législatif réglementaire de passation des marchés publics conformes aux normes 2,15 2,20 2,13 2,00 2,38
Règlements d’existence et documentation 2,50 2,30 2,40 2,83 1,83
PII Octroi de marches bien intégrées à la gouvernance du secteur public 1,25 1,70 1,25 2,00 1,75
Pays avec organe normatif / réglementaire fonctionnel 2,75 2,20 1,50 1,75 2,75
Existence de capacités institutionnelles de développement 1,00 1,00 1,50 1,25 1,50
PIII Efficacité des activités et pratiques de passation de marchés 1,00 1,30 1,25 1,75 2,00
Fonctionnalité des acquisitions des marchés 0,80 1,70 2,00 1,67 2,00
Dispositions de gestion de contrats et résolution des conflits 1,70 2,00 2,00 0,33 1,67
PIV Pays disposant des mécanismes de contrôle et de vérification 0,40 0,80 1,00 1,20 1,40
Efficacité du mécanisme 2,25 1,90 1,20 1,60 2,80
Degré d’accès à l’information 1,00 2,00 2,00 2,00 2,00
Promotion d’éthique et lutte contre la corruption 0,85 1,55 2,29 2,29 1,86
TABLEAU A8.1 : Liste des personnes consultées lors des missions du PEMFAR
Noms INSTITUTIONS FONCTIONS
Monsieur BOBASSA EBALE Pascal MEFPPPI/Cabinet du Ministre Délégué Directeur de Cabinet
Monsieur Okandza Jean Crhristophe MEFPPPI/Direction Générale du Plan et du Développement Directeur Général
Monsieur Niama Michel MEFPPPI/Direction Générale de l’Economie/ Directeur Général
Madame Nzalankanzi Jacqueline MEFPPPI/Cabinet du Ministre Délégué Conseillère au plan et à la coopération au
développement
Madame Omporo Félécité MEFPPPI/Cabinet du Ministre d’Etat Conseillère aux relations financières
internationales
Monsieur Atta Mwandza MEFPPPI/Cabinet du Ministre d’Etat Conseiller à l’Economie et à la Statistiques
Monsieur Mavoungou Hilaire MEFPPPI/Cabinet du Ministre d’Etat Conseiller au Budget
Monsieur Ngoulou Jean Noel MEFPPPI/Cabinet du Ministre d’Etat Conseiller au Trésor et à la Comptabilité
publique
Monsieur Bazebi Basile Jean Claude MEFPPPI/Direction des Finances et des Moyens Généraux Directeur
Monsieur Malié Paul MEFPPPI/Direction des Etudes et de la Planification Directeur des Etudes et de la Planification
Monsieur Galouo Sou Ted MEFPPPI/Direction des Ressources naturelles Directeur des ressources naturelles
Monsieur Elongo Jean Didier MEFPPPI/Direction Générale de Contrôle des Marchés Publics Directeur Général
Monsieur Balonga Moise MEFPPPI/Direction Générale de Contrôle des Marchés Publics Directeur de l’information et de l’assistance
Monsieur Malanda Massengo Ephrem MEFPPPI/Direction Générale de Contrôle des Marchés Publics Chef de Service
Monsieur Eckomband Bouya MEFPPPI/Direction Générale de Contrôle des Marchés Publics Chef de Service
Madame Mboulou Monique MEFPPPI/Direction Générale du Trésor 1er Fondé de Pouvoir
Monsieur Makosso Jean Jacques MEFPPPI/Direction Générale du Trésor 2ième Fondé de Pouvoir
Monsieur Yandouma Honoré Noël MEFPPPI/Direction Générale du Trésor 3ième Fondé de Pouvoir
Monsieur Ondongo Louis MEFPPPI/Direction Générale du Trésor Directeur des Etudes et de la Planification
Monsieur Ntsingani Antoine MEFPPPI/Direction Générale du Trésor Directeur des titres
Monsieur Kaba-Mboko MEFPPPI/Direction Générale du Trésor DAAF
Monsieur Okandzo Nicolas MEFPPPI/Direction Générale du Budget Directeur général
Monsieur Iwanga Jean Claude MEFPPPI/Direction Générale du Budget Directeur de la Prévision
Monsieur Olingo Bruno Ludovic MEFPPPI/Direction Générale du Budget Directeur des Affaires Administratif et
Financiers (DAAF)
Monsieur Mbaloula Alexandre MEFPPPI/Direction Générale du Centre des Etudes et d’Evalua- Directeur Général
tion des Projets d’investissement
Oniangue Louis MEFPPPI/Direction Générale du Centre des Etudes et d’Evalua- Chargé d’Etudes
tion des Projets d’investissement
Monsieur Molomba Léopold MEFPPPI/Direction Générale de Contrôle budgétaire Directeur Général
Monsieur Akoli Emmanuel MEFPPPI/Direction Générale de Contrôle budgétaire DCG
Madame Ngoulou Alima Kamara MEFPPPI/Direction Générale de Contrôle budgétaire DAFF
Monsieur Obami David- Martin Présidence de la République/Autorité de Régulation des Mar- Directeur Général
chés Publics
Monsieur Kintekoto Jean Marie Présidence de la République/Autorité de Régulation des Mar- Directeur des Statistiques et de la Diffusion
chés Publics
Annexe 217
TABLEAU A8.1 : Liste des personnes consultées lors des missions du PEMFAR (suite)
Monsieur Audrey Alban Mapithy Présidence de la République/Autorité de Régulation des Mar- Directeur de la Réglementation et des Affaires
chés Publics Juridiques
Monsieur Kiamba Germain Présidence de la République/Inspection Général d’Etat Contrôleur Général
Monsieur Miekoumoutima Auguste Présidence de la République/Inspection Général d’Etat Inspecteur
Kayindou Jean François Présidence de la République/Inspection Général d’Etat Inspecteur
Monsieur Opomba Ngondo Leopold Présidence de la République/Inspection Général d’Etat Inspecteur
Monsieur Matsoumbou Benjamin Présidence de la République/Inspection Général d’Etat Inspecteur
Monsieur Baya Mathurin Présidence de la République/Inspection Général d’Etat DAF
Monsieur Charles Emile Apesse Cours des Comptes et de Disciplines Budgétaire (CCDB) Premier Président
Monsieur Kamba Emmanuel Cours des Comptes et de Disciplines Budgétaire Conseiller
Vénérable Nicéphore Fylla de Saint-Eudes Sénat/Commission Economie et Finances Président
Honorable Mavoungou Maurice Assemblée nationale/Commission Economie et Finances Président
Honorable Bopoumbou Jean Marie Assemblée nationale/Commission Economie et Finances Membre
Monsieur Mokoko Guillaume MEFPPPI/Inspection Générale des Finances Inspecteur des finances chargé des
interventions
Monsieur Mboungou Antoine MEFPPPI/Inspection Générale des Finances Inspecteur Général chargé des enquêtes et
synthèses
Monsieur Ngayouma Jean Marie MEFPPPI/Inspection Générale des Finances DAF
Monsieur Kemeni Ouandzi MEFPPPI/Inspection Générale des Finances Chef de service Secrétariat
Monsieur Mouangou Fulgence Ministère de l’Agriculture et de l’Elevage Directeur de Cabinet
Monsieur Itoua Apollinaire MAE/Fonds de Soutien à l’Agriculture Directeur Général
Monsieur Savou Dieudonné Simon MAE/Direction Générale de l’Agriculture Directeur Général
Monsieur Ossibi Joseph Ministère de l’Agriculture et de l’Elevage/Direction des Etudes et Directeur des Etudes et de la Planification
de la Planification
Monsieur Mouhirou Dieudonné Direction Générale Agriculture/DAAF Gestionnaire de crédit
Monsieur J. P. Mpoussa Yobard Direction Générale de la Pêche maritime Directeur Général
Monsieur Ngouembé Apollinaire Direction Générale de la Pêche continentale Directeur Général
Monsieur Mpadou Pierre Ministère Pêche et Aquaculture/Direction des Etudes et de la Directeur des Etudes et de la Planification
Planification
Monsieur Milandou Jean Albert Direction Générale Pêche Continentale DAAF
Monsieur Amona Arsène Ministère de l’Enseignement Technique, Professionnelle de la Directeur de Cabinet
formation qualifiante et de l’emploi
Monsieur Monka Marcel Ministère de l’Enseignement Technique, Professionnelle de la Directeur des Etudes et de la Planification
formation qualifiante et de l’emploi/Direction des Etudes et de
la Planification
Monsieur Aloumba Alexandre Ministère de l’Enseignement Supérieur/Cabinet Directeur de Cabinet
Monsieur Ounounou Marcel Ministère de l’Enseignement Primaire et Secondaire et de Directeur de Cabinet
l’Alphabétisation
Monsieur Diassonama Jonas Ministère de l’Enseignement Primaire et Secondaire et de Directeur des Etudes et de la Planification
l’Alphabétisation/DEP
TABLEAU A8.1 : Liste des personnes consultées lors des missions du PEMFAR (suite)
Monsieur Kouengo Billa Ministère de l’Enseignement Primaire et Secondaire et de DAAF
Monsieur Ngoulou Boniface Ministère de l’Enseignement Primaire et Secondaire et de Conseiller aux finances et Projets
Monsieur Kouoto Jean Ministère de l’Enseignement Primaire et Secondaire et de DAA/DGEB
Monsieur Adzama Georges Ministère de l’Energie et de l’Hydraulique Directeur de Cabinet
Monsieur Owonda Ministère de l’Energie et de l’Hydraulique/DEP Directeur des Etudes et de la Planification
Monsieur Ngakosso Jean Philippe Ministère de la Santé et de la Population Directeur de Cabinet
Monsieur Bolanda Jean Daniel Ministère de la Santé et de la Population/DEP Chef de Service
Monsieur Kanda Ejan Fenehr Ministère de la Santé et de la Population/DEP Chef de Service
Monsieur Moutedika Xavier Ministère de l’Equipement et des Travaux publics/Direction des Directeur des Etudes et de la planification
Etudes et de la Planification
Monsieur N’Zoussi Joseph Ministère de l’Equipement et des Travaux publics Directeur de la Coopération
Monsieur Kombo Bonza Omer Ministère de l’Equipement et des Travaux publics/DEP Chef de Service DEP
Monsieur Bokassa Bertrand Cellule de Gestion des marchés publics Responsable CGMP
Annexe 219
18
181
1818
81818 8 H Street,
Street
S reet,
Str t N
NWW
Washington,
Wash
Washing
Washi shingto
shingt
ington
ngton,
gton,
on,
n, DDC 20433
20433
USA
Telephone:
Te
Telephone:
eele
leephone:
eph
ephon
hone:e: +11 202
20
02 473
73 1000
100
1000
Internet:
nternet:
nter
nternet:
errn
net
et: www
et: ww
www.worldban
w
www.worldbank.org
www.worldbank
ww.worldbank.org
ww .worldb
worldban
worldbank
dbank.org
bank
b k.org
org

Revue de La Gestion Depenses Publiques RDC

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Revue de La Gestion Depenses Publiques RDC

Transféré par

Informations du document

Titre original

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Revue de La Gestion Depenses Publiques RDC

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Public Disclosure Authorized

Mettre en œuvre des réformes de la gestion des ﬁnances publiques

Département de la gestion macroéconomique et budgétaire

Sigles et abréviations .................................................................................................................................... xiii

Résumé analytique ...................................................................................................................................... xvii

PARTIE I : Espace macroéconomique et budgétaire ....................................................................................... 1

CHAPITRE 1 : Contexte macroéconomique et budgétaire............................................................................. 3

CHAPITRE 2 : Marge budgétaire au Congo ................................................................................................ 21

PARTIE II : Revue des dépenses publiques ................................................................................................... 35

CHAPITRE 3 : Composition des dépenses publiques et principale source de pression budgétaire............... 37

CHAPITRE 4 : Revue des dépenses publiques par secteur ........................................................................... 61

CHAPITRE 5 : Système de planiﬁcation et processus budgétaire ............................................................... 119

CHAPITRE 6 : Revue de la gestion des ﬁnances publiques ........................................................................ 143

CHAPITRE 7 : Revue du système des marchés publics .............................................................................. 169

Table des matières v

Liste des tableaux

Liste des ﬁgures

Table des matières vii

Table des matières ix

Liste des encadrés

AFD Agence Française de Développement

Résumé analytique xix

Résumé analytique xxi

Résumé analytique xxiii

Résumé analytique xxv

Résumé analytique xxvii

Résumé analytique xxix

Résumé analytique xxxi

(suite à la page suivante)

Composition des dépenses publiques et principales sources de pression ﬁscale

(suite à la page suivante)

Résumé analytique xxxiii

Revue des dépenses publiques dans le secteur de l’éducation

(suite à la page suivante)

Système de planiﬁcation et processus budgétaire

(suite à la page suivante)

Résumé analytique xxxv

Passation des marchés publics

Cette partie met l’accent sur le contexte ﬁnancier et macroéconomique du Congo.

1.1. Structure de l’économie et des ﬁnances publiques du Congo

1.1.1. Structure économique

Le Congo possède une économie essentiellement urbaine et exportatrice

60 tiers du PIB non pétrolier. De la période 2004–2008 à

publics sur les investissements privés. 60

Contexte macroéconomique et budgétaire 5

la réaﬀectation à d’autres ministères d’une grande partie

Contexte macroéconomique et budgétaire 7

FIGURE 1.7 : Contribution des secteurs au PIB

Sources : la Banque mondiale, le FMI et les Autorités congolaises.

Pourcentage de la main d'oeuvre

tile; OMD 5 – Améliorer la santé maternelle; OMD 6 – Combattre

Contexte macroéconomique et budgétaire 9

croissance ont été observées dans certains secteurs non

d’améliorer la lutte pour le développement humain et

les secteurs de l’éducation et de la santé, discutant plus

Contexte macroéconomique et budgétaire 11

Compte des transactions, réserves de

Taux de change nominal entre FCFA/Dollar

Contexte macroéconomique et budgétaire 13