Anuario de Investigaciones

ISSN: 0329-5885
ISSN: 1851-1686
anuario@psi.uba.ar
Universidad de Buenos Aires
Argentina

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL

CAMPO DE LA SALUD MENTAL. UN
ABORDAJE HISTORIOGRÁFICO DESDE
LA PSICOLOGÍA
Campodónico, Nicolás
LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL CAMPO DE LA SALUD MENTAL. UN ABORDAJE HISTORIOGRÁFICO
DESDE LA PSICOLOGÍA
Anuario de Investigaciones, vol. XXV, 2018
Universidad de Buenos Aires, Argentina
Disponible en: https://www.redalyc.org/articulo.oa?id=369162253032

PDF generado a partir de XML-JATS4R por Redalyc

Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
 Historia de la Psicología

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

EN EL CAMPO DE LA SALUD
MENTAL. UN ABORDAJE
HISTORIOGRÁFICO DESDE LA
PSICOLOGÍA
Public policies in the field of mental health. A historiographic
approach from psychology
Nicolás Campodónico nicolas_campodonico@hotmail.com
Universidad Nacional de La Plata, Facultad de Psicología de La Plata,
Argentina

Resumen: Se reconoce que en la actualidad nuevas condiciones históricas hacen de la

Anuario de Investigaciones, vol. XXV,
2018 Salud Mental un tópico de creciente preocupación tanto a nivel de política pública como
de orientaciones teóricas. En el contexto de los cambios actuales, las políticas sociales, y
Universidad de Buenos Aires, Argentina las de salud en particular, se transforman en la redefinición de las funciones del Estado.
Recepción: 04 Abril 2018 Entonces, se propone analizar los avatares y contextos sociales, políticos, culturales,
Aprobación: 18 Octubre 2018 económicos, por los que ha atravesado en la historia de Argentina, las formulaciones y
aplicaciones de políticas públicas en salud mental, tomando como período desde 1954
Redalyc: https://www.redalyc.org/ la profesionalización de la Psicología hasta la formulación de la Ley de Salud Mental en
articulo.oa?id=369162253032 2010, para de esta forma historizar las implicancias que se suscitaron en este período.
Palabras clave: Salud Mental, Política Pública, Influencia cultural, Historia.
Abstract: We recognize that currently new historical conditions make Mental Health a
topic of growing concern both at the level of public policy and theoretical orientations.
In the context of current changes, social policies, and health policies in particular, are
transformed into the redefinition of the functions of the State. en, it is proposed to
analyze the avatars and social, political, cultural, and economic contexts, through which
Argentina’s history and formulations and applications of public policies in mental health
have gone through, taking as a period since 1954 the professionalization of Psychology
until the formulation of the Mental Health Law in 2010, in order to historicize the
implications that arose during this period.
Keywords: Mental Health, Public Policy, Cultural Influence, History.

Introducción

En el contexto de los cambios actuales, las políticas sociales y entre

ellas las de salud en particular se ven severamente transformadas
en la redefinición de las funciones del Estado. Las prácticas en
salud mental son, obviamente, atravesadas por estas políticas que
generan preocupaciones y ocupaciones, análisis y reflexiones e implican
movimientos y transformaciones constantes en dicho campo. Es en este
sentido que apuntaremos a plantear el impacto de la articulación de las
políticas públicas y las prácticas profesionales dentro del campo de la salud

PDF generado a partir de XML-JATS4R por Redalyc

Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
 Anuario de Investigaciones, 2018, vol. XXV, Enero-Diciembre, ISSN: 0329-5885 / 1851-1686

mental, y para ello proponemos una producción historiográfica a fin de

dar cuenta de los antecedentes de dicha articulación.
Para aproximarse a la trama de la historia de la psicología académica y
profesional en Argentina, con sus personajes, sus instituciones, el juego de
intereses, las transformaciones ideológicas, la diferenciación de períodos y
procesos, es necesario acudir a los diferentes trabajos específicos en el tema
de autores como Klappenbach, Rossi, Vezzetti, Vilanova, entre otros
Caracterizamos a la configuración del campo de la salud mental como
un proceso que se fue dando a través del pasaje de un modelo asilar-
manicomial hasta llegar a las importantes políticas en el campo de la
salud mental que se desarrollan en la actualidad. Estas políticas en salud
mental plantean a su vez hablar del recorrido desde el paradigma tutelar
al paradigma de los derechos humanos. (Arriaga, Ceriani, & Monópoli,
2013) Ante la crítica al sistema asilar-manicomial, la generación de
propuestas asistenciales diversas a ésta, es posible de ser situada en los
comienzos de los años cincuenta en el siglo pasado. La redistribución
operada por las políticas sociales en esa época tendía a proveer márgenes
de salud y bienestar a la población y a mantener los límites de los conflictos
sociales dentro del dominio del saber técnico-administrativo. Podemos
mencionar que la mayoría de las transformaciones en salud mental se
englobaron en reformas sanitarias más extensas. Tal es el caso de la
psiquiatría comunitaria inglesa, la Reforma psiquiátrica Italiana, entre
otras. Sin embargo, con excepción de la experiencia Italiana, todas estás
experiencias terminan coexistiendo con los manicomios y, en algunos
casos, viendo reaparecer los supuestos objetivantes y segregativos en el
interior de prácticas supuestamente innovadoras. (Chiarvetti, 2008)

Psicopatología y Campo de la Salud Mental

Resulta necesario plantear las coordenadas del surgimiento de la

psiquiatría, que nace como rama de la medicina a fin de responder
a una demanda de época consecuente al nacimiento de los estados
modernos. Esto es lo que Michel Foucault (1967) conceptualizó sobre
su nacimiento político en el contexto de la revolución francesa. En una
ciudad pensada para el deambular por los libres ciudadanos en los espacios
públicos, y en una sociedad que se suponía que los sujetos regidos por
la razón realizaban las elecciones necesarias para posicionarse libre e
individualmente, fue necesario definir un espacio material y simbólico
para alojar a la “locura” y tutelar a quienes no podían ejercitar la libertad
por hallarse “alienados”. Se suponía una sociedad compuesta por sujetos
racionales que tomaban decisiones en función del máximo beneficio al
menor costo y que se desarrollaba armónicamente por el motor de la
competencia mercantil. El Estado era el garante del cumplimiento de
este contrato y debía también definir los espacios para quienes resultaban
disruptivos dentro de este esquema. De allí el nacimiento de instituciones
asistenciales fundadas en la lógica filantrópica, y sostenidas en una
articulación entre ciencia y moral. En este contexto, la nueva rama de
la medicina, la medicina “mental”, instituyó lo que anteriormente eran

PDF generado a partir de XML-JATS4R por Redalyc

Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
Nicolás Campodónico. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL CAMPO DE LA SALUD MENTAL. UN ABORDAJE HISTORIOGRÁFICO
DESDE LA PSICOLOGÍA

establecimientos de reclusión como espacios de curación. La privación

de derechos, en la institución de tutela, pasó a ser encubierta por el
supuesto de cuidado o de curación. Al respecto nos dice Emiliano Galende
(1990): “el gran cambio en las prácticas terapéuticas se introduce por
la medicalización de la relación de asistencia, pasándose de lo que era
un encierro compulsivo y policial con convalidación de la Iglesia a un
tratamiento compulsivo de los enfermos” (p. 134). En esta confluencia
se consolida la institución asilar-manicomial que será el paradigma de la
medicalización de la locura. Podremos situar que, en primer lugar, en un
comienzo “el loco” estaba a cargo del discurso jurídico quien realizaba un
abordaje social y no terapéutico, ubicándolo junto al marginal, criminal,
entre otros, constituyendo de esta forma un grupo indiferenciado que
atentaba contra el orden material y social de la familia y el Estado. Todo
ello bajo el paradigma de la peligrosidad. La presencia de la medicina en
el tratamiento de la locura, permitió extraer al loco de este grupo, para
brindarle una categoría fuera del discurso social y jurídico. Es necesario
aclarar, en este punto, que la medicalización no fue privativa de la
psiquiatría. Es una faceta de un proceso en el cual la ciencia moderna, que
supuestamente produce un conocimiento objetivo y verdadero, externos
a los intereses y ópticas de los diversos sujetos sociales, se instituyó como
razón de poder, reemplazando el lugar de la religión. El positivismo
como pensamiento hegemónico planteó la ciencia como garante de la
racionalidad del orden social. En ese preciso lugar, la medicina fue llamada
a ejercer un papel ordenador en nombre del bien de los sujetos y del
desarrollo de la sociedad.
A principios del siglo XX, este modelo comienza a ser cuestionado por
el higienismo mental naciente. De esta manera vemos que el concepto de
“campo de salud mental”, tan importante hoy, tiene su historia particular.
Se encuentra situado como heredero del higienismo, movimiento que
tenía como objetivo prevenir los diversos problemas sanitarios en el
conjunto social. La Higiene Mental surgió como movimiento en un
momento y en un lugar determinado: a principio del siglo XX en
Estados Unidos. Sus protagonistas buscaban el cambio de la situación
de las terapias, de los hospitales y de los enfermos internados en las
instituciones asilares, enfatizando la necesidad de la prevención. Este
higienismo se oponía al alienismo y al monopolio de las respuestas que
daban la psiquiatría y su institución, el manicomio. Las transformaciones
de la psiquiatría bajo el influjo del higienismo son descriptas así
por Leo Kanner: “lo que solía ser considerado como una entidad
patológica circunscripta se miraba ahora como la actividad nociva de
una persona, a veces de fundamento orgánico reconocido, a menudo sin
esa etiología pero siempre impregnada por los factores de personalidad
y el medio. La psiquiatría salió de los manicomios, se divorció de las
restricciones impuestas al concepto legal de insanía, de encierro y se
dedicó a atender toda clase de conducta humana defectuosa, de cualquier
intensidad”. (Kanner, 1971, p. 43) Aunque el higienismo mental criticó
las condiciones del modelo asilar, no logró modificar los principios de
privación de derechos o el modelo de la reclusión que lo caracterizaba.

PDF generado a partir de XML-JATS4R por Redalyc

Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
 Anuario de Investigaciones, 2018, vol. XXV, Enero-Diciembre, ISSN: 0329-5885 / 1851-1686

No obstante, podemos decir que dio los primeros pasos para abrir las
perspectivas de las prácticas tradicionalmente circunscriptas al asilo. Pese
a ello, recién en la segunda mitad del siglo XX, en la posguerra, se inician
los procesos de reforma psiquiátrica en el marco del nacimiento de las
políticas públicas en salud mental.
Es a partir de las crisis de la década del ´30, con la reformulación del
Estado bajo el influjo del keynesianismo que se generará, para las prácticas
y las concepciones en salud, un contexto de profundas transformaciones
con el nacimiento de las políticas sociales universales, en reemplazo de la
filantropía de los Estados liberales. A los fines de este trabajo importan
las políticas en salud y en relación con ellas las políticas en salud mental.
Los Estados Sociales o de Bienestar tuvieron su mayor desarrollo en los
países centrales en el período que va desde la posguerra hasta la crisis de
mediados de los ´70. (Stolkiner, 2003-2004)
Esta nueva concepción del Estado y de los derechos se refleja
directamente en la definición de salud que enuncia la Organización
Mundial de la Salud (OMS) en su nacimiento en 1948: “Salud es estado
de completo bienestar: físico, psíquico y social, y no solamente la ausencia
de enfermedad”. Se trata de una definición que propone asumir a la
salud como objeto complejo y como una responsabilidad social. Entonces
podemos señalar en esta definición que se trataría de ver a la salud como
un estado de bienestar, completo, eficaz y eficiente.
En los años cincuenta se va definiendo el nuevo reordenamiento de lo
mental en el mundo. Goffman muestra en los Estados Unidos la creación
de una nueva patología por el internamiento. Crecen en todo el territorio
norteamericano las socioterapias y las comunidades terapéuticas. Cuando
llega la ley Kennedy en 1963, con el Programa federal de Psiquiatría
Comunitaria, el terreno estaba abandonado. En Francia, a partir de Saint-
Alban y con el apoyo del Frente Patriótico, se promulga la reforma
sanitaria y la creación del sector como nueva política en Salud Mental.
En Italia, el Frente Democrático, reconstruye la organización de salud e
instala las primeras comunidades terapéuticas, para luego, con Basaglia,
desembocar en el cierre del Hospital de Trieste y la actual ley de salud
mental. Todo este movimiento no debe entenderse como despliegue,
extensión o modernización de la psiquiatría, ya que, por el contrario,
constituye su crisis, expresada justamente en su imagen institucional, y
ha de llevar a la construcción de un nuevo modelo de acción, que son las
políticas de salud mental. (Galende, 1990; Garrabé, 2002)
Las políticas en salud mental resultaron tan diversas como los contextos
y Estados en que se desarrollaron. No obstante, hay algunas tendencias
que, en términos generales, pueden señalarse como implícitas o deseables
en las propuestas de reforma:
1. Centrar la atención en el concepto de sufrimiento psíquico o
padecimiento subjetivo y no el de enfermedad mental.
2. Romper el supuesto o representación de peligrosidad asociado a la
reclusión. Modificar las reglas jurídicas al respecto.
3. Proponer formas ambulatorias o integradas a la sociedad de atención
de las patologías psiquiátricas tradicionales.

PDF generado a partir de XML-JATS4R por Redalyc

Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
Nicolás Campodónico. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL CAMPO DE LA SALUD MENTAL. UN ABORDAJE HISTORIOGRÁFICO
DESDE LA PSICOLOGÍA

4. Trabajar sobre la producción social de padecimiento subjetivo en las

esferas de la vida social comunitaria en actividades de promoción de la
salud.
5. Incorporar la conceptualización de ciudadanía y de derechos como
componente de la práctica curativa y preventiva.
6. Reconocer que la complejidad de la problemática implica un
abordaje interdisciplinario e intersectorial.
En los últimos tiempos, nuevas condiciones y concepciones históricas
hacen de la salud mental un tópico de creciente preocupación y
ocupación. En consonancia con esta realidad, en el año 1996 se desarrolló
la Conferencia Internacional de Salud Mental, y el documento final
de esa reunión, en acuerdo con la tendencia general en salud destacó
la necesidad de reorientar los esfuerzos desde el ámbito institucional
hacia el comunitario, y de incluir los servicios de salud mental en
los programas de seguro médico. Se estimuló, además, la creación de
programas destinados a asegurar el desarrollo social de los niños y los
derechos de las personas con discapacidad mental. El 2002 es declarado
por la OMS Año, Internacional de la Salud Mental y como parte de ello
se anunció el Programa Mundial de Acción en Salud Mental.
En nuestro país, en el Plan Federal de Salud 2004-2007 estructurado
en función de la Atención Primaria de la Salud, el Ministerio de Salud
de la República Argentina plantea a la Salud Mental como una de las
áreas importantes sobre las cuales es necesario implementar acciones
específicas; pero denuncia a la vez “la ausencia de información para
establecer líneas de base en algunos de los principales problemas de salud
y factores de riesgo en la Argentina” (Consejo Federal de Salud, 2004, p.
27). De esta manera y en función a la importancia de atender este campo
que cobra cada vez mayor relevancia, se recrudece la implementación
de programas y planes en el campo de la salud mental desde la llamada
Atención Primaria.
Cierta aproximación a las propuestas teóricas sobre Atención Primaria
permite pensar que no existe actualmente una definición unívoca
sobre el término. Hay distintas acepciones, condicionadas por los
diferentes enfoques teóricos propios de las disciplinas de la salud que lo
implementan. Desde cierta perspectiva, se piensa entonces, el trabajo en
este nivel de atención como llevado a cabo por distintos profesionales
que trabajan las problemáticas de salud desde equipos interdisciplinarios,
siendo su objetivo la atención integral de las problemáticas que la
comunidad y los sujetos que la componen presentan. Sin embargo, se
configura una diferenciación de la prevención de la atención en salud
basada en tres niveles: primaria, secundaria y terciaria. La Atención
Primaria de la Salud tiene como objetivo la promoción y protección
de la salud de la población, una forma de anticiparse a la enfermedad
desde acciones preventivas. Entre ellas se encuentran la Educación de
la Salud, las Inmunizaciones y el Saneamiento Ambiental. Se realiza
esencialmente en los Centros de Salud del Área Programática y los
Servicios de Promoción y Protección de la Salud de los hospitales
públicos. Constituye el primer nivel de atención de la salud. La Atención

PDF generado a partir de XML-JATS4R por Redalyc

Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
 Anuario de Investigaciones, 2018, vol. XXV, Enero-Diciembre, ISSN: 0329-5885 / 1851-1686

Secundaria de la Salud, esta representada por la asistencia ambulatoria

de enfermos en Consultorios Externos, hasta los casos que necesitan
internación clínica y/o quirúrgica de patologías comunes. Constituye el
segundo nivel de atención de la salud. La Atención Terciaria de la Salud,
es el nivel de máxima complejidad médica, ya sea por la patología que
presentan los pacientes como de los recursos técnicos de diagnóstico y
tratamiento necesarios. Son pacientes que están internados en Unidades
de Terapia Intensiva y/o Unidad Coronaria, como otros servicios como
Neurocirugía. Constituye el tercer nivel de atención de la salud.
En este sentido es que la Atención Primaria de la salud (APS) es
una estrategia definida en la conferencia de Alma Ata en 1978, donde
se estableció un avance para superar los modelos biomédicos, centrados
en la enfermedad que privilegian servicios curativos, caros, basados en
establecimientos de segundo y tercer nivel por modelos basados en la
promoción de salud y preventivos de la enfermedad a costos razonables
para la población. Es allí que la Atención Primaria de la Salud fue definida
como: “la asistencia sanitaria esencial, basada en métodos y tecnologías
prácticos científicamente fundados y socialmente aceptables, puesta al
alcance de todos los individuos de la comunidad, mediante su plena
participación y a un costo que la comunidad y el país puedan soportar
en todas y cada una de las etapas de su desarrollo, con espíritu de
autorresponsabilidad y autodeterminación”. (OMS, 1978)
Analizando el concepto de APS, Yamila Comes afirma que “...los
organismos internacionales sólo postulan definiciones amplias y muchas
veces difusas. La forma en que cada gobierno interpreta lo que es la
Atención Primaria de la Salud hace al modelo de Salud Publica en el
cual se inscribe”. (Stolkiner, 2009) Otros autores piensan el trabajo en
Atención Primaria desde una óptica distinta. Uno de los criterios, es la
igualdad en al calidad de atención (Galende, 1990); lo que supone pensar
que el trabajo en este nivel de atención no es solo “la puerta de entrada
al sistema de salud ni es la medicina para los pobres” (Galende, 1990, p.
222) sino que supone asegurar la cobertura en salud a todos los ciudadanos
del territorio sin importar su clase social. Se trata de que la cobertura sea
para todos. Esta aproximación a las propuestas teóricas sobre Atención
Primaria permite pensar que hay distintas acepciones, condicionadas por
los diferentes enfoques teóricos propios de las disciplinas de la salud que
lo implementan.
Por consiguiente, podemos reconocer que cada época tiene una forma
particular de producción de padecimientos y de responder ante ellos
también. Siguiendo esta idea, Galende (1992) plantea, como hipótesis,
que en las actuales condiciones es esperable un crecimiento de lo que
se engloba bajo la denominación de patologías narcisistas: trastornos
del carácter, perversiones, enfermedades funcionales, padecimientos
psicosomáticos y adicciones, así como un incremento de la violencia
familiar y los suicidios. Conjuntamente con el aumento de las depresiones
de diversa índole. No obstante, algunos de estos problemas ya eran
relevantes con anterioridad y su aparente aumento en términos relativos,
puede provenir de su salida de un espacio de invisibilidad social. El

PDF generado a partir de XML-JATS4R por Redalyc

Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
Nicolás Campodónico. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL CAMPO DE LA SALUD MENTAL. UN ABORDAJE HISTORIOGRÁFICO
DESDE LA PSICOLOGÍA

ejemplo más claro es el del maltrato a la mujer, no se puede evaluar

su incremento por el de la demanda de asistencia. Como indicador
epidemiológico, la demanda es de poco valor dado que hasta hace unos
años no existían servicios que brindaran asistencia a este problema y se
lo ubicaba consensualmente en la esfera de lo íntimo, no trascendiendo
del espacio doméstico. Quizás las modificaciones de representaciones de
género y de situación de la mujer tienden a facilitar su corrimiento de la
esfera doméstica e íntima y favorecer la aparición del mismo en la esfera
pública. Quizás uno de los efectos de la crisis sea transparentar situaciones,
desinvisibilizar procesos y desafiar a revisiones teóricas a fin de ajustar
las herramientas a las problemáticas. Probablemente haya que pensar en
nuevas categorizaciones en función de las nuevas formas de producción de
padecimiento. En estas nuevas categorizaciones no puede quedar afuera,
también, el malestar difuso (y eventualmente asintomático) de la crisis de
las instituciones. (Galende, 1992)
Para las políticas de salud mental se mantienen permanencias de
objetivos y formulaciones fundacionales, enriquecidas con los avances
en las experiencias de sus realizaciones y del afinamiento conceptual
y doctrinario en las varias disciplinas y perspectivas que se integran
en el campo de la salud mental. Entre ellas las que han tenido un
significativo desarrollo en estas décadas son las que vienen impulsadas
por las jurisprudencias y las políticas que tienen que ver con los derechos
humanos y sociales que replican modelos internacionales de legislación.
Si bien desde los principios de salud mental se denunciaba y luchaba
contra la segregación y la violencia ejercida sobre los “locos” y sus
familias, o sobre las personas alcohólicas o con problemas de drogas, es
simultáneamente con el incremento mundial y nacional de las luchas
por esos derechos que se comienza a visibilizar las problemáticas del
sufrimiento mental y sus maneras culturales de trato inhumano como
un problema que necesariamente debe ser visibilizado como violación
a derechos fundamentales. Con lo que se fueron produciendo marcos
legales en consonancia con numerosos principios, acuerdos, declaraciones
internacionales y recomendaciones de organismos internacionales, a
los que nuestro país adhirió y que en algunos colaboró en redactar,
comprometiéndose a utilizarlos como orientadores para la planificación
de políticas públicas.

La psiquiatría en Argentina

En 1854 se creó el Hospicio de Mujeres, hoy “Braulio Moyano” y

en 1863 el de Hombres, actualmente Hospital “José T. Borda”, en la
ciudad de Buenos Aires. Enmarcado en una visión de la salud de carácter
individualista, sostenido por la iniciativa y la dádiva de las sociedades de
beneficencia y a menudo dirigido por poderes confesionales. En el caso
de los primeros manicomios, en poco tiempo reflejaban imágenes del
gran encarcelamiento, desatendiendo las condiciones especiales con las
cuales debía contar el alienista para producir el denominado “tratamiento
moral”.

PDF generado a partir de XML-JATS4R por Redalyc

Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
 Anuario de Investigaciones, 2018, vol. XXV, Enero-Diciembre, ISSN: 0329-5885 / 1851-1686

Esta situación fue aliviada parcialmente por el alienista Domingo

Cabred que creó la Colonia Nacional de Alienados “Open Door” en
1899, y en 1906 la Dirección de la Comisión de Asilos y Hospitales
Regionales. Cabred presidió la Comisión de Asilos y Hospitales
Regionales entre 1906 y 1929 ( año de su muerte) . Por gestión de
Cabred se habilitaron 10.755 camas en asilos abiertos, hospitales y otras
instituciones. A partir de 1906 se institucionaliza esta política. (Malamud,
1972) En 1920, Cabred promovió la construcción de numerosas colonias
y asilos, y llevó adelante una serie de reformas que estaban en las
intenciones de algunos alienistas progresistas. Cabred pretendía extender
este sistema (Open Door) a todo tipo de alienado y remarcaba que
la función de los asilos colonia era la de dar asistencia y educación.
Prácticamente no había fugas, debido al bienestar que tenía en enfermo.
Sostuvo la importancia de un tratamiento donde el enfermo desarrollara
tareas variadas al aire libre, con la mayor cantidad de libertad compatible
con su estado y con la posibilidad de realizar también un sinnúmero de
tareas complementarias que canalizaran habilidades laborales. (Falcone,
2013)
Sin embargo, las transformaciones de la situación social del país
comprometieron este panorama. El modelo agro-exportador y el fomento
de las inmigraciones implicó un desplazamiento de población hacia las
ciudades, que crecieron rápidamente y produjeron nuevos problemas
sociales y sanitarios. De ese modo se incorporaron las nacientes ideas del
“Higienismo”, que tenía como objetivo prevenir los diversos problemas
sanitarios (desde epidemias hasta delitos) en el conjunto social.
En las siguientes décadas se produjo una transición que fue desnudando
los límites de las políticas de alienistas e higienistas debido a la indigencia
estructural, propia de la lógica manicomial; y por la insuficiencia crónica
de recursos que negaban las clases dominantes.
En 1931 el destacado psiquiatra Gonzalo Bosch publicó un texto sobre
“El pavoroso aspecto de la locura en la República Argentina”, en el cual
criticaba a un Estado que fracasaba, a una crisis de legitimación en la
psiquiatría y a sus deudas respecto a la resolución del problema de la
psiquiatría en la Argentina. Sin embargo, se crearon nuevas instituciones
de asistencia social de grupos vulnerables que fueron paralelas a las
ofertas de los primeros servicios de internación psiquiátrica privada:
los Institutos Frenopáticos. Mientras los locos pobres tenían que ir a
las instituciones públicas abandonadas, los que contaban con recursos
económicos podían acceder a lugares de mayor confort y comodidad.
En la Argentina, las organizaciones mutuales habían pasado en
las décadas del 20 al 40, del agrupamiento por nacionalidad de
origen, al ordenamiento por rama de la producción, vinculadas a
las respectivas organizaciones gremiales. Esas organizaciones mutuales,
formadas por los sindicatos sobre bases de asociación voluntaria, habían
sido alentadas desde el poder político, durante el período 1945-55. Por
ese motivo, paulatinamente fueron transitando desde la voluntariedad
a la obligatoriedad, a través de Convenios Colectivos de Trabajo. De
tal modo que, hacia fines de la década del ´50, crecía la expectativa

PDF generado a partir de XML-JATS4R por Redalyc

Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
Nicolás Campodónico. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL CAMPO DE LA SALUD MENTAL. UN ABORDAJE HISTORIOGRÁFICO
DESDE LA PSICOLOGÍA

de que constituyeran la base institucional de un sistema integral de

Seguridad Social. Aunque habían sido creadas con objetivos amplios de
ayuda social (consultorios propios, proveedurías, colonias de vacaciones,
campos de esparcimiento, planes de vivienda), a partir de ese momento
la política gubernamental les asignará como misión nuclear, financiar
atención médica bajo la denominación genérica de Obras Sociales.
Desde la década del ‘40 se afianzó el Estado de Bienestar en
la Argentina, de característica populista, mediante el surgimiento
y consolidación del peronismo. La creación desde el estado de
organizaciones burocráticas sindicales que comienzan a administrar las
recién nacidas obras sociales, desembocó, para Carpintero (2011), en la
alianza de este nuevo actor del campo de la salud con los psiquiatras
manicomiales en su defensa del dispositivo asilar. El ministro de salud
desde 1946 a 1952 fue el neurólogo Ramón Carrillo. En salud mental
intentó dar soluciones materiales a problemas tales como la falta de
capacidad hospitalaria y de coordinación entre distintas jurisdicciones
responsables del tratamiento de la locura. Así se reformaron e inauguraron
nuevos lugares de atención, tales como los nuevos Hospicios construidos
por pabellones. En el ámbito de la psiquiatría fue controvertido. Por un
lado encontró apoyos en los psiquiatras nacionalistas de los Hospitales y
Colonias, especialmente en el Hospicio de Hombres. Estos, junto con los
burócratas sindicales, fueron los que echaron a Enrique Pichón Rivière del
hospital acusándolo de “comunista” y de “promover la homosexualidad”
por haber comenzado a implementar grupos terapéuticos con los
pacientes. Pero el gremio médico y la mayor parte de los psiquiatras ligados
al Higienismo no apoyaron las reformas de Carrillo. Para el autor, en esos
años del gobierno peronista el deterioro de la situación en los manicomios
se mantuvo.
En nuestro país, a mediados de la década del ‘50 las tareas por realizar
eran enormes debido a las condiciones desastrosas de los hospicios.
Durante el año 1957, en la Argentina, con la imposición del desarrollismo
como estrategia económica, política y social en el período del gobierno
de Frondizi y durante la dictadura de Onganía se producen tres hechos
determinantes para reafirmar en nuestro país el “campo de la salud
mental”:
1°) se crea el Instituto Nacional de Salud Mental.
2°) el Dr. Mauricio Goldemberg funda el primer servicio de
psicopatología en el Hospital General de Lanús, es decir, fuera de un
hospital psiquiátrico
3°) se crea la carrera de Psicología en la Facultad de Filosofía y Letras de
la UBA. Ya no era solamente el psiquiatra el único responsable de la salud
mental, también aparecieron otros actores, en especial los psicólogos que,
a pesar de tener severamente limitada la práctica clínica, fueron ganando
importantes espacios en los hospitales y centros de salud mental, aunque
en muchos casos debían trabajar gratis. Durante estos años se crearon las
primeras residencias de salud mental, las salas de internación en hospitales
generales, los hospitales de día y las comunidades terapéuticas. A la vez
se difundieron los abordajes terapéuticos que mostraban los beneficios

PDF generado a partir de XML-JATS4R por Redalyc

Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
 Anuario de Investigaciones, 2018, vol. XXV, Enero-Diciembre, ISSN: 0329-5885 / 1851-1686

potenciales de extender los límites del Psicoanálisis: los tratamientos

grupales, familiares e institucionales, el psicodrama, la psicología social y
el Psicoanálisis de niños.
Sin embargo, la estructura manicomial siguió vigente apoyada por los
diferentes poderes políticos que atraviesan las décadas del ‘60 y ‘70 los
cuales prohibieron y reprimieron algunas experiencias. Las reformas de
esta época han quedado como el testimonio de experiencias parciales que
no fueron integradas a un plan Nacional de Salud Mental.
La dictadura cívico-militar de 1976 instala finalmente el Terrorismo de
Estado. Se destruyen los servicios de salud mental ya que las instituciones
fueron intervenidas por una burocracia cívico-militar en el marco de un
proyecto abocado a llevar adelante la Doctrina de Seguridad Nacional. En
este momento empieza a afianzarse una política privatista decidida en el
campo de la salud. Es decir, si hasta ahora el Estado se había desentendido
de la Salud Mental, empiezan a tomar poder los grupos privados para
poner el campo de la Salud Mental al servicio de sus intereses económicos.
Cuando a principios de los ochenta se inicia el período de transición
democrática, se intenta generar una política en Salud Mental para
recuperar los espacios destruidos por la dictadura. Desde la perspectiva
de la Atención Primaria en Salud se realizan experiencias como la del
Plan Piloto de Salud Mental y Social (La Boca-Barracas), que se agotan
rápidamente por la falta de un presupuesto adecuado y una decisión
política para continuarlas. Nuevamente se comienza con planes pilotos
que finalizan al breve tiempo por no contar con un apoyo del Estado. En
tal sentido, Enrique Carpintero (2011) enfatiza que la historia de nuestro
país es la historia de planes pilotos y la continuidad de los manicomios
desde fines del siglo XIX. El mayor logro, en esta época, fue la reforma
antimanicomial realizada en la Provincia de Río Negro. Si bien la ley
2440 se sanciona en 1991 y el proceso de reforma de Río Negro es uno
de los más importantes por su difusión nacional e internacional . Entre
1993 y 2006 se desarrolló en la Provincia de San Luis un proceso de
reforma psiquiátrica exitoso que sustituyó un viejo asilo psiquiátrico de
120 camas por un Hospital Escuela y dispositivos comunitarios. Una ley
de desinstitucionalización se sancionó al final del proceso de reforma.
Finalmente, en los ‘90 se reafirma una política neoliberal capitalista
regida por la desregulación, la privatización y la competencia. La salud
queda principalmente en manos del mercado. Es decir, los grandes
laboratorios y empresas de medicina. Como señala Maitena María Fidalgo
(2008): “El panorama general del sector salud muestra una aguda crisis
de seguridad social, desprestigiada y desfinanciada; un sector público que
mantiene un presupuesto estable ante una demanda cada vez mayor; un
sector privado que atiende las necesidades de los sectores con determinado
poder adquisitivo, fragmentando, y diferenciando planes de salud de
acuerdo a la capacidad de pago. Así, el ámbito sanitario se consolidó como
un mercado más, radicalizándose la puja distributiva que se registraba
desde hacía décadas”. Su consecuencia es una derechización de la gestión
de las crisis sociales que modificará las reglas de juego en el campo de las
políticas sanitarias. El Estado desaparece en su función social de atender

PDF generado a partir de XML-JATS4R por Redalyc

Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
Nicolás Campodónico. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL CAMPO DE LA SALUD MENTAL. UN ABORDAJE HISTORIOGRÁFICO
DESDE LA PSICOLOGÍA

la salud pública para servir a los intereses privados. De esta manera, se

produce el desmantelamiento de las instituciones públicas ya que la salud
queda en manos de la iniciativa privada cuyo eje ordenador es la relación
costos-beneficios. El proceso de globalización capitalista trae aparejado la
exclusión y desafiliación de amplios sectores de la población que quedan
así desplazadas a los márgenes de la sociedad.

Conclusión

Es así que nos encontramos con la Ley Nacional de Salud Mental

Nº 26627, sancionada el 25 de noviembre de 2010 y promulgada en
diciembre del mismo año, y es a partir de ésta que se genera un marco
de referencia en el cambio de las viejas prácticas socio-sanitarias y de
internación propias del siglo XIX. Por otra parte, en dicha Ley, el
artículo 3° reconoce a la Salud Mental “como un proceso determinado
por componentes históricos, socio-económicos, culturales, biológicos y
psicológicos, cuya preservación y mejoramiento implica una dinámica de
construcción social vinculada a la concreción de los derechos humanos y
sociales de toda persona.” (Ley Argentina de Salud Mental, 2010, p. 9)
Se puede ver como la concepción teórica que subyace a las prácticas de
Atención Primaria de la Salud Mental, descansa en una dimensión bio-
psico-social, en donde lo psíquico aparece como paralelo al organismo
que sufre las consecuencias del ambiente o los factores externos y los
factores biológicos. La Ley Nacional de Salud Mental ha instalado un
indispensable debate público respecto de la protección de los derechos
cívicos, sociales y culturales en la atención de los enfermos mentales.
Además de su relevante dimensión simbólica, la ley expresa una decidida
voluntad social por transformar un campo de prácticas que, surcado
por tensiones políticas de muy diverso tipo, se ha planteado altamente
refractaria al cambio y en el cual se ha naturalizado históricamente la
violación de los derechos humanos de las personas asistidas. Una de las
cuestiones que ha favorecido el nuevo paradigma en salud mental se
vincula a la revisión de los tradicionales supuestos de la ética aplicada
a la salud a partir de la emergencia de una perspectiva fundada en los
principios de la autonomía, la dignidad y la equidad social.
Para Carpintero (2011), el contexto político que posibilita la sanción
y promulgación de la ley es justamente el del avance de la globalización de
la economía de mercado. En tal sentido, el autor señala que los elevados
costos de internación de los grandes manicomios serían el impulsor
primordial de las recomendaciones de los organismos internacionales
como la OMS o la OPS relativas a la desinstitucionalización de la
salud mental. La Ley de Derecho a la Protección de la Salud Mental
es la primera norma legal que da un marco nacional a las políticas
en el área. Como señalan Ana Hermosilla y Rocío Cataldo, “inaugura
un período de cambios, de revisión de prácticas y concepciones que,
hasta el momento, han sustentado la atención de aquellas personas con
padecimiento mental”. (2012, p. 134)
Entre las principales innovaciones, se encuentran:

PDF generado a partir de XML-JATS4R por Redalyc

Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
 Anuario de Investigaciones, 2018, vol. XXV, Enero-Diciembre, ISSN: 0329-5885 / 1851-1686

· El acento puesto en la interdisciplina, la cual debe caracterizar

las prácticas de los equipos. Se equipara a los miembros de los
mismos en relación a la toma de decisiones y a la posibilidad
de ocupar cargos de gestión y dirección de servicios. Incluso los
tratamientos psicofarmacológicos se prevén en el marco de abordajes
interdisciplinarios.
· Se establece la orientación comunitaria, el trabajo intersectorial y
el requerimiento del consentimiento informado para la atención de los
pacientes.
· Disposiciones en relación a las internaciones: se convierten en el
último recurso terapéutico, de carácter restrictivo. Por lo tanto, el
proceso de atención debe realizarse preferentemente fuera del ámbito de
internación hospitalario. En relación al tema internaciones, se prohíbe la
creación de nuevos manicomios. A su vez los existentes deben adaptarse
para seguir los principios que plantea la Ley, hasta su sustitución definitiva
por los dispositivos alternativos: casas de convivencia, hospitales de
día, cooperativas de trabajo, centros de capacitación socio-laboral,
emprendimientos sociales, hogares y familias sustitutas. (art. 14, Ley
Nacional de Salud Mental, 2010)
· En referencia al impacto en el derecho argentino, modifica el Código
Civil al eliminar el concepto de peligrosidad y sustituirlo por el de
peligro cierto e inminente como criterio de internación involuntaria.
(Carpintero, 2011)
Las principales críticas formuladas a la Ley de Salud Mental
han apuntado a la preparación académica de quienes dispongan las
internaciones y externaciones, a la imprecisión en la definición del
objeto, al riesgo de un cierre definitivo y prematuro de las instituciones
monovalentes, a la viabilidad de la ley y a la interdisciplina como práctica
cenagosa de escasa factibilidad. Por el contrario, en relación con las
críticas válidas, cabe decir que ponen sobre el tapete el problema (y
desafío) de delimitar una formación profesional que permita establecer
una incumbencia precisa y consistente en cada caso, el problema de los
recursos presupuestarios que tornen operativa la ley y la cuestión de la
importancia de la especificidad clínica en lo que atañe a la definición del
objeto de la Ley de Salud Mental.
Resulta importante subrayar una afirmación incluida en el artículo 3 de
la Ley, dedicado a la definición de la Salud Mental. La afirmación a la que
me refiero es la siguiente: “Se debe partir de la presunción de capacidad
de todas las personas”. (Ley Nacional de Salud Mental, 2010) Esta idea es
quizás el eje primordial de la Ley.
A pocos años de la formulación de la Estrategia y Plan de Acción sobre
Salud Mental que los Ministros de Salud de las Américas aprobaron en
la Asamblea de la Organización Panamericana de la Salud (OPS/OMS)
de agosto de 2009, y a 6 años de la promulgación de la Ley Nacional de
Salud Mental, el campo de la Salud Mental en la Argentina cuenta hoy
con una multiplicidad y heterogeneidad. Esto habla de que, si bien se ha
avanzado respecto a la legislación y en cuanto a las intenciones de reformar
la atención de aquellas personas con padecimiento subjetivo, hay carencias

PDF generado a partir de XML-JATS4R por Redalyc

Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
Nicolás Campodónico. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL CAMPO DE LA SALUD MENTAL. UN ABORDAJE HISTORIOGRÁFICO
DESDE LA PSICOLOGÍA

evidentes en el plano de la planificación, de la gestión y de la formulación

de programas que optimicen, distribuyan y den coherencia al sistema.
Además, hay muchas veces otra gran brecha, que pocos se animan a saltar.
Esta es la que se abre entre la formulación de políticas de Salud Mental y las
exigencias de una clínica que sustente las respuestas que los profesionales
del campo ofrecen al sufrimiento subjetivo. Otro punto importante a
situar es la relación compleja establecida con las políticas y prácticas de
Atención Primaria de la Salud, esto es, la complejidad de las relaciones
de quienes gestionan, trabajan, planifican en Salud Mental con los que lo
hacen desde el campo de la Salud en general.
Observamos también que por la misma diversidad de disciplinas,
prácticas y problemáticas que constituyen el dominio de la Salud
Mental, se obliga a ensayar opciones de interdisciplinariedad y
transdiciplinariedad tanto en cuanto a la hora de elaboración de
estrategias, como cuando se trata de la creación de dispositivos
alternativos a la ya perimida práctica de encierro manicomial.
Finalmente, la época en que vivimos ha modificado y ampliado el
panorama de demandas al sistema de salud mental, lo que amerita desde
el campo sanitario público el relevamiento de las nuevas problemáticas
así como la producción de herramientas de trabajo para dar respuestas
eficaces (las cuales se espera).
Y como hemos mencionado, es desde la perspectiva que venimos
desarrollando, al poder político, ligado al proceso de mundialización
capitalista, no le interesa seguir sosteniendo grandes estructuras
manicomiales. Por ello los organismos internacionales como la OMS y
la OPS recomiendan la desinstitucionalización de la Salud Mental. Es
en este contexto que situamos la sanción por la Cámara de Senadores y
Diputados de la Nación, de la Ley Nacional de Salud Mental N°26657.
Ley que plantea en sus artículos algunas cuestiones cuya importancia
implica una ruptura con el funcionamiento del orden manicomial en la
Argentina y sostiene Derechos Humanos fundamentales de los pacientes.
Consideramos importante entonces analizar lo que ha sucedido en
la historia de políticas públicas en salud mental porque aún cuando
existe un extendido consenso en la comunidad científica respecto de la
necesidad de dar a tales problemáticas una respuesta integral, compleja
y centrada en la dimensión histórico-social, la orientación hegemónica
en la formación de los recursos humanos y la práctica de los servicios
sanitarios continúa siendo individualista, fragmentada, reduccionista
y apartada de lo social. Como consecuencia de la primacía de este
enfoque, a menudo los programas asistenciales se organizan según una
lógica sectorial en las que prima la focalización de los destinatarios y
la fragmentación de las acciones, lo cual se expresa directamente en la
dificultad de coordinar objetivos, recursos y acciones entre áreas técnicas
que responden a distintas dependencias del propio aparato del Estado.
Esta fragmentación reproduce una lógica segmentada que dificulta la
articulación de las prácticas que los profesionales desempeñan en cada
una de las instituciones comprendidas en dichos programas y refuerza
algunas limitaciones propias de las políticas públicas, entre las cuales cabe

PDF generado a partir de XML-JATS4R por Redalyc

Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
 Anuario de Investigaciones, 2018, vol. XXV, Enero-Diciembre, ISSN: 0329-5885 / 1851-1686

señalar la concepción acerca de los usuarios como receptores pasivos de la

asistencia dispensada. (De Lellis, 2010)
Cabe señalar que el enfoque de la psicología, nuestra profesión,
disciplina tradicionalmente excluida del conjunto de los saberes que
han operado en el campo de la atención de la enfermedad, presenta
indudables potencialidades para sumar su aporte desde una perspectiva
que destaque el potencial salutogénico de los individuos y comunidades
y no meramente acciones de asistencia o reparación de la enfermedad.
Podemos situar este aporte en el marco de lo que actualmente se denomina
como política pública saludable. De esta forma el objetivo central se
constituye en analizar e historizar los obstáculos materiales y simbólicos,
y los diferentes espacios de participación que limitaron, posibilitaron y/
o garantizaron el derecho a una atención integral del cuidado de la salud
mental.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Arriaga, M., Ceriani, L., Monópoli, V. (2013). Políticas públicas en salud

mental : de un paradigma tutelar a uno de derechos humanos. Por
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación. Secretaría de
Derechos Humanos.
Carpintero, E. (2011). La subjetividad asediada. La medicalización para
domesticar al sujeto. Serie Futuro Imperfecto. Fichas para el siglo XXI.
Editorial Topía.
Chiarvetti, S. (2008) La reforma en salud mental en argentina: una asignatura
pendiente. Revista Argentina de Clínica Psicológica. Vol XVII (p.
173-182).
Consejo Federal de Salud. (2004). Bases del Plan Federal de Salud 2004-2007.
Buenos Aires. Ministerio de Salud de La Nación.
De Lellis, M. (2010). Psicología y políticas públicas saludables. En Psiencia.
Revista Latinoamericana de ciencia psicológica. Vol II. N°2. Buenos Aires.
Falcone, R. (2013). Historia de las prácticas de la psicología, la psiquiatría y
el psicoanálisis. Resultados de la investigación a partir de casos clínicos
(1900-1960). En Anuario de investigación. Vol. XX. N°2. Universidad
Nacional de Buenos Aires.
Fidalgo, M. (2008). Adiós al derecho a la salud. Buenos Aires. Espacio Editorial.
Foucault, M. (1967). Historia de la Locura en la época clásica. Fondo de Cultura
Económica. México. 2010.
Galende, E. (1990). Psicoanálisis y Salud Mental. Para una critica de la razón
psiquiátrica. Buenos Aires. Paidos.
Galende, E. (1992). Perspectivas en Salud Mental en Argentina para la próxima
década. Seminario FLACSO-OPS. Buenos Aires.
Garrabé, J. (2002). La psiquiatría en el siglo XX. Madrid. Ed. Átopos.
Kanner, L. (1971). Psiquiatría Infantil. Buenos Aires. Paidos.
Ley Nacional Argentina de Salud Mental Nº 26657. Ministerio de Salud de la
Nación Argentina. 2011.

PDF generado a partir de XML-JATS4R por Redalyc

Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
Nicolás Campodónico. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL CAMPO DE LA SALUD MENTAL. UN ABORDAJE HISTORIOGRÁFICO
DESDE LA PSICOLOGÍA

Malamud, M. (1972). Domingo Cabred. Crónica de una vida consagrada a

luchar por la atención médico- social de los Argentinos, Buenos Aires,
Ministerio de Cultura y Educación.
Organización Mundial de la Salud (1948). Constitución de la Organización
Mundial de la Salud.
Organización Mundial de la Salud (1978). Declaración de Alma - Ata. OMS.
Stolkiner, A. (2003). Nuevos enfoques en salud mental. Ponencia en XIV
Congreso Latinoamericano de Arquitectura e Ingeniería. Buenos Aires.
Stolkiner, A. (2009). Ética y prácticas en Salud Mental. En Bioética, Salud
Mental y Psicoanálisis. Compiladores Juan Carlos Fantin y Pablo
Friedman. (pp. 171-186). Buenos Aires. Editorial Polemos.

PDF generado a partir de XML-JATS4R por Redalyc

Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto