TEMA 5: LOS BIENES DE LA ADMINISTRACIÓN. EL DOMINIO PÚBLICO.

I. EL PATRIMONIO DE LA ADMINISTRACIÓN.

Nuestro derecho establece que el patrimonio de las Administraciones Públicas está constituido
por el “conjunto de sus bienes y derechos cualquiera que sea su naturaleza y el título de
adquisición o aquel en virtud del cual les hayan sido atribuidos”, de lo que hay que excluir el
dinero, valores, créditos y demás recursos financieros de su Hacienda (Art 3 LPAP). Por tanto,
el patrimonio de las Administraciones Públicas se reconduce a los bienes y derechos sobre
cosas de los que son titulares; bienes y derechos que pueden ser de dominio público o
demaniales y de dominio privado o patrimoniales (Art 4 LPAP).

La Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas (LAPAP)

extiende su ámbito de aplicación a todos los entes públicos, y establece “las bases del régimen
patrimonial de las Administraciones Públicas (Art 1), de manera que su ámbito de aplicación
abarca, junto a la Administración General del Estado, a todas las demás Administraciones
Públicas.

Se adopta un nuevo significado del término patrimonio que, ahora, pasa a designar el conjunto
de bienes y derechos de titularidad pública, que pueden estar sujetos a un doble régimen: de
dominio público o demaniales, y de carácter jurídico privado o patrimoniales.
Conviene realizar algunas precisiones para enmarcar la regulación de los bienes públicos. La
primera es que su aplicación a todas las Administraciones Públicas no es uniforme o igualitaria.
Solo se aplican a todas las Administraciones Públicas los preceptos que tienen carácter de
legislación básica o legislación general, que no cubren por entero el régimen jurídico de los
bienes públicos. Realmente, en la LPAP solo cabe encontrar una regulación completa para la
Administración General del Estado. Por tanto, las CCAA pueden establecer la regulación de su
patrimonio.

Igualmente, las Entidades locales cuentan con una regulación de sus bienes, como las básicas
contenidas en la LBRL y las establecidas en el RBEL con carácter supletorio.
La segunda consideración es que el régimen dispuesto en la LPAP para los bienes de dominio
público es supletorio respecto de la legislación especial. Por consiguiente, aunque la LPAP
establece el régimen jurídico general de los bienes públicos, ya sean de dominio público ya
sean patrimoniales, su regulación para los primeros únicamente tiene aplicación con carácter
supletorio en defecto de normativa específica.

II. LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO.

1. CONCEPTO Y NATURALEZA JURÍDICA DEL DOMINIO PÚBLICO.

A. Concepto.

La institución del dominio público tiene su origen en el Estado liberal y ha tenido una larga
evolución desde entonces. El art 132.1 CE recoge la institución del dominio público y la refiere
a una clase o categoría de bienes de titularidad pública que se encuentran vinculados a la
realización directa de determinadas finalidades públicas y que se les dota de un régimen
especial de protección.

Asimismo, la LPAP establece en el art 4 que “por razón del régimen jurídico al que están
sujetos los bienes y derechos que integran el patrimonio de las Administraciones Públicas
pueden ser de dominio público o patrimoniales”, señalando que son bienes de dominio público
los que, siendo de utilidad pública, se encuentran afectados al uso general o servicio público,
así como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales.
Los bienes de dominio público se caracterizan por los siguientes elementos:

 Titularidad pública y vinculación directa a determinadas finalidades públicas.

Los bienes de dominio público son necesariamente de titularidad pública. Los particulares no
pueden ostentar la propiedad de esta clase de bienes, solo podrán adquirir derechos de uso
sobre los mismos en los términos previstos en las leyes. También se excluyen de esta categoría
los bienes que, aunque destinados a un uso público, no pertenezcan a Entidades públicas (por
ej. calles privadas de uso público).
La titularidad de los bienes demaniales corresponde a las Entidades Públicas territoriales
aunque los organismos públicos pueden ser titulares también de esta clase de bienes (Art 70.3
y 72.4).

A la titularidad pública hay que sumar su vinculación directa a la satisfacción de determinadas

finalidades públicas. La vinculación entre el bien y la finalidad pública se realiza por la
afectación. Los bienes son afectados para asegurar un fin relevante que justifica dotarlo del
régimen jurídico demanial.

Nuestro Derecho ha determinado tradicionalmente como finalidades típicas de la afectación

de los bienes al dominio público, el uso público, el servicio público y el fomento de la riqueza
nacional. No obstante, el TC ha señalado que pueden existir otros igualmente protegibles como
el medio ambiente o la defensa. En este sentido, las leyes especiales que regulan
determinados bienes demaniales lo vinculan al uso público (la ribera del mar) o al servicio
público (puertos de interés general), sin que necesariamente deban ser fines alternativos (por
ej. las carreteras).

 Régimen jurídico de especial protección.

La nota fundamental de este régimen es evitar que los bienes demaniales puedan ser
apropiados por los particulares o, dicho de otro modo, excluir estos bienes del tráfico jurídico
privado. El bien de dominio público es así ante todo res extracomercium.
Las reglas sustantivas en que se concreta la incomerciabilidad son: la imprescriptibilidad,
inalienabilidad e inembargabilidad. Estas reglas deben inspirar su régimen jurídico por
mandato expreso del art 132.1 CE.

Los principios del régimen jurídico demanial son:

- Inalienabilidad o imposibilidad jurídica de enajenación válida: supone que el titular
carece de la facultad de disposición de estos bienes, y que los mismos no pueden adquirirse por
particulares mediante los negocios o actos que conoce el Derecho
privado.
- La imprescriptibilidad o imposibilidad jurídica de adquirir por prescripción derechos
privados sobre el dominio público: los bienes de dominio público no pierden esa
condición, ni la Administración su titularidad, cualquiera que fuese el tiempo de
posesión por los particulares.

Esta regla impide no solo la pérdida a favor de un particular de la titularidad total del bien
demanial, sino también la pérdida de sus partes físicas o de parte de sus facultades jurídicas, y
tampoco pueden adquirirse por prescripción servidumbres u otros derechos reales sobre
bienes de dominio público.
 - Inembargabilidad: es un mandato dirigido a Jueces, Tribunales y Autoridades de no
proveer mandamientos de ejecución o providencias de embargo contra dichos bienes.

B. Naturaleza jurídica.

Existen bienes demaniales que, siendo ya propiedad de la Administración, se les destina a un

servicio público, y sirven instrumentalmente a la organización administrativa que presta dicho
servicio. En el otro extremo, se sitúan los bienes cuya demanialidad se declara a los fines de
reservar determinados recursos en mano pública (minas, recursos naturales de las zonas
marítimas, el espectro o demanio radioeléctrico).

Por esta razón, ya se entienda como una propiedad especial o como un conjunto de
potestades, consideramos que lo realmente relevante es el objetivo que se persigue con la
titularidad pública: que los bienes de dominio público no puedan ser apropiados por los
particulares, y la Administración asegure el mantenimiento de la finalidad pública a la que
estén destinados.

2. CLASES DE BIENES DE DOMINIO PÚBLICO.

A. Bienes del dominio público “natural” y bienes de dominio público

instrumental.
Por dominio público natural se entiende aquellas categorías de bienes definidos por sus
características físicas o naturales y que el Derecho declara de dominio público. Son bienes que
hacen referencia a realidades naturales que “en cuanto géneros, se declaran no susceptibles
de apropiación privada en atención a sus características naturales unitarias”: los ríos, acuífero
subterráneos, la ribera del mar, las playas, la zona marítimo-terrestre, el mar territorial, los
recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental. De no tratarse de este
tipo de bienes naturales, el dominio público puede estar integrado por bienes que son producto
de la obra humana (carreteras) o son cosas que desde un punto de vista material no
se distinguen de las que pueden ser de particulares.

Según el TC cabe deducir del art 132 CE que la demanialización por categorías o géneros de
bienes únicamente puede realizarse por ley del Estado.

B. Bienes de uso público y de servicio público.

Los bienes públicos destinados al uso general se han establecido normalmente mediante
enumeraciones ejemplificativas, como hace el art 339.1 CC: los caminos, canales, ríos,
torrentes, puertos y puentes construidos por el Estado, las riberas, playas, plazas, calles,
fuentes y aguas públicas…

Respecto de los bienes destinados a servicios públicos el art 339.2 también hace una
enumeración: murallas, fortalezas y demás obras de defensa del territorio, y las minas,
mientras que no se otorgue su concesión.

En el ámbito local, se consideran de esta clase “los destinados directamente al cumplimiento

de fines públicos de responsabilidad de las Entidades locales, tales como Casas Consistoriales,
Palacios Provinciales y, en general edificios que sean de las mismas, mataderos, mercados,
lonjas, hospitales, escuelas, cementerios, campos de deporte…
La LPAP considera bienes de dominio público “los inmuebles de titularidad de la
Administración General del Estado o de los organismos públicos vinculados a ella o
dependientes de la misma en que se alojen servicios, oficinas o dependencias de sus órganos o
de los órganos constitucionales del Estado (Art 5.3), así como los bienes muebles necesarios
para el desenvolvimiento de los servicios públicos o para la decoración de dependencias
oficiales (Art 66.1).

C. Otros bienes públicos.

Están enumerados en el art 132 CE cuyo régimen es muy próximo al dominio público. Son los
bienes afectos a la Corona: el Patrimonio Nacional, y los bienes comunales.

3. LA AFECTACIÓN DE LOS BIENES AL DOMINIO PÚBLICO.

El art 65 LPAP dice que: “La afectación determina la vinculación de los bienes y derechos a un
uso general o a un servicio público, y su consiguiente integración en el dominio público”.
La afectación puede revestir distintas modalidades:

❖ Afectación ex lege.
Cuando es la ley la que califica directa y expresamente determinadas categorías de bienes
como de dominio público, y les asigna una finalidad. Esta manera de realizar la afectación debe
producirse cuando se declaran de dominio público géneros o clases de bienes definidos por
características naturales homogéneas (los ríos y sus cauces, los acuíferos subterráneos, las
playas o la zona marítimo terrestre), o se demanializan recursos naturales (los recursos de la
plataforma continental).

❖ Afectación por acto formal o afectación expresa.

Tiene lugar mediante la emisión de un acto administrativo por el que se desestima un bien
concreto de titularidad de la Administración al uso o servicio público.

❖ Afectación implícita.

Resulta de la adopción de un acto administrativo formal que persigue una finalidad diversa, pero
que presupone el destino del bien a un uso o servicio público.

Esta modalidad de afectación se halla prevista respecto de los bienes adquiridos en virtud de
expropiación forzosa, que se entenderán afectados al fin determinante de la declaración de
utilidad pública o interés social que justifica la expropiación.

❖ Afectación presunta.

Tiene lugar en los casos en los que un bien determinado es utilizado, sin acto administrativo de
ningún tipo, para una finalidad típica de los bienes demaniales, es decir, al uso general un
servicio público concreto.

El art 66.2.a LPAP se refiere a la utilización pública, notoria y continuada por la Administración
General del Estado o sus Organismos Públicos de bienes y derechos de su titularidad para un
servicio público o para un uso general.
 4. LAS MUTACIONES DEMANIALES.

Son modificaciones que pueden experimentar los bienes de dominio público, pero que no
alteran esta condición. Estos cambios pueden producirse por que varíe el titular del bien
(mutación subjetiva), o se modifique el fin concreto al que estaban destinados (mutación
objetiva).

5. LA DESAFECTACIÓN.

Es la operación que determina la pérdida de la condición demanial del bien, por dejar de estar
destinado al fin de uso general o servicio público. Tras el cese de su carácter demanial, el bien
adquiere la condición de patrimonial (Art 69 LPAP). El art 69.2 LPAP establece que salvo en los
supuestos previstos en esta ley, la desafectación deberá realizarse siempre en forma expresa.

La desafectación presenta las siguientes variantes:

• Desafectación formal o por acto expreso. Se produce por la emisión de un acto
administrativo dirigido directamente a declarar la pérdida de la condición demanial del
bien. El procedimiento se regula en el art 70 LPAP.
• Desafectación implícita. Cuando la desafectación trae causa en un acto administrativo
con otra finalidad. La LPAP admite esta posibilidad en los casos en que se produzca la
reversión de los bienes expropiados (Art 24).

Un supuesto distinto es el conocido como degradación del dominio público natural, casos en
los que bienes de esta clase pierden las características naturales que determinaban su
integración en el dominio público, como puede ocurrirles a las playas o a los ríos y sus cauces.

En estos supuestos, la legislación mantiene posturas discrepantes. Por ejemplo, en materia de

costas, la normativa exige la desafectación expresa, requiriendo una declaración de
innecesariedad y el previo deslinde de los terrenos que por cualquier causa han perdido sus
características naturales de playa, acantilado o zona marítimo terrestre.

La legislación de aguas remite a la legislación civil los efectos derivados de las modificaciones
naturales de los cauces (cause que se seca definitivamente pierde automáticamente su
condición demanial, pasando ex lege a la propiedad de los dueños de los terrenos ribereños en
toda la longitud respectiva a cada uno, art 370 CC).

Salvo este supuesto los bienes que son desafectados adquieren la condición de bienes
patrimoniales de la Administración titular.

6. LA UTILIZACIÓN DE LOS BIENES DEMANIALES.

Hay que partir de que determinados bienes de dominio público cuentan con una normativa
propia y especial que establece su régimen de utilización. En estos casos, la regulación
establecida en al LAPAP para la Administración del Estado y en las correspondientes leyes
generales de los patrimonios de las distintas Administraciones Públicas posee carácter
supletorio (Art 5.4 LAPAP). Aquí se examina el régimen de utilización de los bienes establecido
en la LPAP.

A. Utilización de los bienes destinados al uso general. Tipología y

régimen.

Se pueden distinguir 3 modalidades de uso: uso común, uso especial y uso privativo.

 Clases de uso.

-El uso común. El que corresponde por igual y de forma indistinta a todos los ciudadanos, de
modo que el uso por unos no impide el de los demás interesados (Art 85.1 LPAP).
La determinación de qué usos de corresponden con el uso común están en función del tipo de
bien de que se trate. Es una modalidad de utilización que implica la puesta a disposición de los
bienes demaniales a la generalidad de los individuos y con la que se trata de satisfacer una
necesidad sentida por la colectividad en su conjunto que justifica su afectación.

La consideración de un uso común tiene consecuencias jurídicas: a) Libertad de acceso

(cualquiera puede aprovechar o utilizar el bien, sin más limitaciones que las derivadas de su
naturaleza); b) Gratuidad; y c) Igualdad, nadie puede ser discriminado por la Administración en
la utilización común de los bienes de uso general.

-El uso especial. El que, sin impedir el uso común, supone la concurrencia de circunstancias
tales como la peligrosidad o intensidad del mismo, preferencia en casos de escasez, la
obtención de una rentabilidad singular u otras semejantes, que determina un exceso de
utilización sobre el uso que corresponde a todos o un menoscabo de este.

Las notas que identifican al uso especial son: a) Es un uso compatible con el uso común; b) Se
singulariza por concurrir alguna circunstancia que determina un exceso de utilización respecto
del uso común, pero tal exceso no puede llevar a excluir la utilización por otros interesados.

Las consecuencias jurídicas que se derivan de considerar un uso como especial son: a) La
exigencia de un título formal que lo habilite; b) La posibilidad de quedar sujeto al pago de una
tasa o contraprestación económica. Será necesaria una autorización para el uso que no exceda
del plazo de cuatro años y una concesión si l supera (Art 86.2 LPAP).

-El uso privativo. Es uso privativo el que determina la ocupación de una porción de dominio
público, de modo que se limita o excluye la utilización del mismo por otros interesados.
Sus notas distintivas son: a) El uso se exterioriza en la práctica en la ocupación de una porción
de dominio público. Esta ocupación puede ser con transformación (mediante obras o
instalaciones fijas) o sin transformación (Con bienes muebles o instalaciones desmontables) de
la porción del bien de dominio público; b) como consecuencia de la ocupación se produce una
exclusión o limitación de cualesquiera otras utilizaciones, de modo que el uso privativo es
excluyente de otro uso incompatible.

Las consecuencias jurídicas que acompañan al uso privativo son: a) La necesidad de un título
administrativo que lo legitime. La ocupación con instalaciones desmontables o con bienes
muebles por plazo inferior a 4 años requiere autorización, mientras que la ocupación con
instalaciones fijas u obras, cualquiera que sea el plazo, así como la ocupación con instalaciones
desmontables o bienes muebles por plazo superior a 4 años exigirá la correspondiente
concesión administrativa.; b) La utilización privativa de un bien demanial puede determinar la
exigencia de una tasa o contraprestación; c) El uso privativo está siempre sujeto a plazo, con un
límite cierto.

 El uso privativo por la Administración. Las reservas demaniales.

La Administración puede reservarse para si el uso y la explotación de determinadas parcelas o
clases de bienes, con efectos excluyentes de cualquier otro uso que resulte incompatible. La
figura de las reservas hizo aparición en el ámbito minero, y está prevista en las leyes de
algunos bienes demaniales (costas, aguas y espectro radioeléctrico).

Su regulación general se contiene en el art 104 LPAP, que condición la implantación de la

reserva a la concurrencia de razones de utilidad pública o interés general y limita su duración
al tiempo necesario para el cumplimiento de los fines para los que se acordare. La declaración
de reserva debe efectuarse por el Consejo de Ministros, publicarse en el BOE e inscribirse en el
Registro de la Propiedad, y sus efectos prevalecen sobre cualesquiera otros derechos
preexistentes, que podrán ser expropiados cuando sean incompatibles con los fines de la
reserva.

 Los títulos habilitantes: autorizaciones y concesiones.

El art 84.1 LPAP dispone que nadie puede, sin título que lo autorice otorgado por la autoridad
competente, ocupar bienes de dominio público o utilizarlo en forma que exceda el derecho de
uso que, en su caso, corresponde a todos. Es una regla que exige un título habilitante formal
para cualquier uso del dominio público por particulares que no se corresponda con el uso
común.

El título habilitante puede consistir en una autorización o en una concesión. La procedencia de

uno u otro depende de dos criterios: del tipo de uso y del tiempo de duración que se habilita.
Así: A) Para el uso especial procede la autorización si el aprovechamiento no excede de 4 años;
en otro caso, concesión; y b) Para el uso privativo no procede autorización cuando la ocupación
se efectúe únicamente con instalaciones desmontables o bienes muebles y su duración no
exceda de 4 años; en cambio procede la concesión cuando la utilización se lleva a cabo
mediante obras o instalaciones fijas o en cualquier caso cuando su duración exceda de 4 años.

El régimen de las autorizaciones y concesiones demaniales se establece en la LPAP en los arts.

91 a 103. Se trata de un régimen supletorio del previsto en las diferentes regulaciones
sectoriales.

Las autorizaciones se otorgan directamente a los solicitantes, salvo que su nº se encuentre

limitado a priori, en cuyo caso el otorgamiento habrá de realizarse en régimen de
concurrencia.

Las concesiones han de otorgarse en régimen de concurrencia salvo que el solicitante sea otra
Administración, una entidad sin ánimo de lucro o una confesión religiosa. El anuncio del
trámite se habrá de publicar en el diario oficial de la Administración correspondiente,
disponiéndose de un plazo de 30 días para formular las solicitudes. En el caso de que la
concesión se hubiera solicitado por un interesado, la Administración podrá publicar dicho
anuncio al objeto de invitar a otros posibles interesados a formular sus respectivas solicitudes.
La resolución deberá dictarse y notificarse en el plazo máximo de 6 meses, teniendo el silencio
sentido negativo.

El otorgamiento de las autorizaciones y concesiones se halla condicionado a la prestación de

una garantía para responder de los posibles daños que pueda sufrir el bien demanial
concedido (Art 92.6); y el de las concesiones en particular, a la no concurrencia en el
concesionario de algunas de las prohibiciones para contratar previstas en la legislación de
contratos del sector público.

La formalización de los títulos habilitantes debe realizarse en documento administrativo, que

deberá contener el régimen de uso del bien o derecho, régimen económico, garantía a prestar,
asunción de gastos de conservación y mantenimiento, asunción de la responsabilidad…

En cuanto al régimen de transmisión de las autorizaciones, el artículo 92.2 establece que no

serán transmisibles las autorizaciones para cuyo otorgamiento deban tenerse en cuenta
circunstancias personales del autorizado o cuyo número se encuentre limitado, salvo que las
condiciones por las que se rigen admitan su transmisión. En cambio, sí se admite la
transmisibilidad de las concesiones previa autorización de la Administración concedente.
La duración de las autorizaciones no podrá exceder de 4 años. La de las concesiones no podrá
exceder de 75 años, salvo que se establezca otro plazo menor en las normas especiales que
sean de aplicación.

Las autorizaciones pueden ser revocadas unilateralmente por la Administración en cualquier

momento, por razones de interés público, sin generar derecho a indemnización. Por el
contrario, las concesiones pueden ser dejadas sin efecto mediante rescate, pero en tal caso
procederá indemnizar al concesionario por los daños y perjuicios que la pérdida de la
concesión le ocasione.

El otorgamiento de las autorizaciones y concesiones puede estar sujeto a contraprestación

(tasa o canon concesional). Las autorizaciones y concesiones se extinguen por las causas
comunes enumerados en el art 100 como la muerte o extinción de la personalidad jurídica del
usuario o su incapacidad sobrevenida, la caducidad por vencimiento del plazo de duración, el
mutuo acuerdo o la desaparición física del bien.
En otros casos obedecen a incumplimientos del titular, como la falta de autorización previa, la
falta de pago del canon o el incumplimiento grave de las obligaciones que le corresponden.
Finalmente, existen causas vinculadas a la propia decisión de la Administración, como en los
casos de revocación de las autorizaciones y rescate de las concesiones.

B. Utilización de los bienes destinados al servicio público.

Con su afectación se persigue servir al desempeño de la actividad pública o a la prestación del

servicio de que se trate. Las condiciones de utilización de estos bienes se subordinan a las
necesidades del servicio o de la finalidad pública de la que son mero instrumento o soporte
material.
Esta idea determina que las normas de utilización de los bienes destinados al servicio público
se remitan a las que puedan existir para la prestación del servicio de que se trate o a lo
dispuesto en el acto de afectación o adscripción si se trata de una actividad o función
administrativa.

La LPAP regula la posibilidad de otros usos por terceros en beneficio propio. Se admiten en dos
casos:

1)Cuando el uso tenga por finalidad dar soporte a servicios dirigidos al personal destinado en
los edificios públicos o al público visitante, como cafeterías, oficinas bancarias, cajeros
automáticos u otros análogos. Este uso requiere autorización o concesión según los criterios
expuestos, y deberá realizarse de modo que no entorpezca ni menoscabe la utilización del
inmueble por los órganos o unidades alojados en él.

2)Cuando se trate de realizar sobre los bienes demaniales, de modo esporádico o temporal,
fines o funciones públicas o utilizar los edificios para la organización de conferencias,
seminarios, presentaciones u otros eventos, requiriéndose en ambos casos a oportuna
autorización.
 III. LOS BIENES PATRIMONIALES.

1. CONCEPTO Y PRINCIPIOS DEL RÉGIMEN JURÍDICO.

El art 7 LPAP declara que “son bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales los que,
siendo de titularidad de las Administraciones Públicas no tengan el carácter de demaniales”.
En todo caso tendrán la consideración de patrimoniales los derechos de arrendamiento, los
valores, títulos representativos de acciones y participaciones en el capital de sociedades
mercantiles o de obligaciones emitidas por estas que la LAPA regula en sus arts. 166 a 182 bajo
la rúbrica de patrimonio empresarial; derechos de cualquier naturaleza que se deriven de los
bienes y derechos patrimoniales.

Salvo disposición legal en contrario, los bienes y derechos de la Administración General del
Estado y sus organismos públicos se entienden adquiridos con el carácter de patrimoniales.
El art 8 LPAP consagra como principios relativos a la gestión de los bienes y derechos
patrimoniales la eficiencia y economía; eficacia y rentabilidad en la explotación; publicidad,
transparencia, concurrencia y objetividad en la adquisición, explotación y enajenación;
identificación y control a través de inventarios y registro adecuados; y colaboración y
coordinación entre las diferentes. Administraciones Públicas, con el fin de optimizar la
utilización y el rendimiento de sus bienes.

2. ADQUISICIÓN DE LOS BIENES PATRIMONIALES

La adquisición se puede producir a través de las siguientes modalidades: a) Por atribución de la

ley; b) A título oneroso; c) A título gratuito o lucrativo; d) Por prescripción u ocupación. Los
bienes adquiridos cuentan inicialmente con la condición de bienes patrimoniales. Esta regla
solo se excepciona en los casos de adquisición mediante expropiación, en los que los bienes
quedan afectados ex lege a los fines que justificaron la expropiación.

A. Adquisición por atribución de la ley.

-El caso de los bienes vacantes. El ART 17.1 LPAP dispone que pertenecen a la Administración
General del Estado los inmuebles que carecieran de dueño.

El Estado ostenta un título indiscutible a la propiedad de los inmuebles vacantes, puede tomar
posesión de los mismos sin más trámites. Esta posibilidad sin embargo no cabe cuando el
inmueble esté siendo poseído por un tercero que lleve en ejercicio de la posesión un plazo
superior a un año, en cuyo caso, el Estado, para hacer efectiva su propiedad, debe acudir a los
tribunales.

Hay que tener en cuenta que la atribución ex lege de la propiedad de los inmuebles vacantes
se hace exclusivamente a favor de la Administración General del Estado, no de cualquier otra
entidad territorial.

-Adquisición de los saldos y depósitos abandonados. El art 18 LPAP dice que “corresponde a la
Administración General del Estado los valores, el dinero y demás bienes muebles depositados
en la Caja General de Depósitos y en entidades de crédito, sociedades o agencias de valores o
cualesquiera otras entidades financieras, así como los saldos de cuentas corrientes u otros
instrumentos similares respecto de los cuales no se haya practicado gestión alguna por los
interesados que implique el ejercicio de su derecho de propiedad en el plazo de 20 años.
La LPAP establece la obligación de las entidades depositarias de comunicar al Ministerio
Hacienda la existencia de estos saldos y depósitos incursos en abandono, obligación cuya
observancia deberá vigilar el Banco de España en sus actuaciones inspectoras.

B. Adquisición a título oneroso.

Los entes públicos pueden adquirir también bienes mediante negocios jurídicos o actos
realizados a título oneroso. Hay dos modalidades de esta adquisición:

1-Adquisición mediante adjudicación. Es frecuente que las Administraciones Públicas

adquieran bienes en virtud de adjudicación acordada en procedimientos judiciales o
administrativos de apremio en pago de deudas que el anterior titular mantenía con las
mismas.

2-Adquisición mediante contrato. Esta adquisición tiene lugar a través de cualesquiera

contratos, típicos o atípicos. El régimen de estos contratos es mixto. La regulación en la LPAP
se dedica preferentemente a regular los actos de preparación y adjudicación y los
correspondientes procedimientos que varían según el tipo de bienes y de negocios que se
celebran. Podemos distinguir:
- En el caso de bienes inmuebles, la adquisición ha de efectuarse mediante concurso
público, que se convoca mediante publicación en el BOE y resuelve el Ministerio con
competencia en Economía. No obstante, cabe la adquisición directa en los supuestos
enumerados en el art 116.4 LPAP.
- Para la adquisición de bienes muebles el art 120 LPAP remite a la legislación de
contratos de las Administraciones Públicas, lo que supone que la adquisición se habrá
de llevar a cabo mediante contratos de suministros.

C. Adquisiciones a título gratuito.

Existen las siguientes modalidades:

-Adquisiciones hereditarias. La adquisición de bienes por las Administraciones Públicas puede

tener lugar por herencia, legado o donación. Estas formas se rigen por el CC, con las siguientes
especialidades: a) Su aceptación corresponde, cuando el destinatario de los bienes es un
órgano de la Administración General del Estado, al Ministro competente.
La aceptación de herencias se entenderá siempre hecha a beneficio de inventario, esto es, con
la limitación de la responsabilidad, de tal modo que las deudas que forman parte de la
herencia y que superen el valor de los derechos que integran la masa hereditaria no se
entienden asumidas por la Administración.

-Adquisiciones por sucesión legítima o abintestato. Tiene lugar en los casos en que, habiendo
fallecido una persona sin testar, no existan herederos legítimos.

-Adquisiciones en virtud de comiso. Consiste en la apropiación coactiva por los entes públicos,
sin contraprestación alguna, de objetos de tráfico ilícito o que poseen peligro para la salud o la
seguridad de las personas, en virtud de un procedimiento penal o sancionador administrativo.
 D. Adquisiciones mediante usucapión y ocupación.

El Estado puede adquirir bienes mediante usucapión.

3. APROVECHAMIENTO DE LOS BIENES PATRIMONIALES.

La gestión y administración de los bienes patrimoniales por las Administraciones Públicas debe
ajustarse a los principios de eficiencia y economía en su gestión, así como de eficacia y
rentabilidad en su explotación (Art 8.1 LPAP).

Respecto a su aprovechamiento o explotación por terceros, la LPAP dispone que podrá

formalizarse mediante cualquier tipo de contrato. Este contrato tendrá naturaleza privada. La
adjudicación habrá de realizarse por concurso, salvo que las peculiaridades del bien, la
limitación de la demanda, la urgencia o la singularidad de la operación hagan necesaria la
adjudicación directa (Art 107). Como regla general, la duración de estos contratos no podrá
exceder de 20 años (Art 106).

4. DISPOSICIÓN DE LOS BIENES PATRIMONIALES.

Los bienes patrimoniales son susceptibles de enajenación (Art 30.2), cesión (Art 145) y
constitución de gravamen. Respecto de las operaciones de enajenación, se establece un
principio de libertad (podrán realizarse mediante cualquier tipo de negocio jurídico oneroso).

De acuerdo con este principio, la ley acoge dos modalidades negóciales: la venta con pago
aplazado del precio por período no superior a diez años y previa la prestación de la
correspondiente garantía (Art 134); y la enajenación con reserva temporal de uso mediante la
simultánea celebración de un contrato de arrendamiento u otro similar (Art 131.2).

A. Enajenaciones.
-Enajenación de inmuebles. La competencia para acordar la enajenación corresponde al
Ministerio a iniciativa de la Dirección General de Patrimonio del Estado, o a los Presidentes o
Directores de los Organismos Públicos cuando se trate de bienes de titularidad de estos
últimos. En ambos casos se requiere la previa autorización del Consejo de Ministros cuando el
valor del bien o derecho a enajenar sea superior a 20 millones de euros.
El sistema de enajenación será el concurso. La adjudicación recaerá en el licitador que haga la
proposición más ventajosa.

Cabe la enajenación por: a) Subasta, respecto de los bienes que sean inadecuados para atender
las directrices derivadas de las políticas públicas, y de la política de vivienda (Art 137.3); b)
Adjudicación directa, en los supuestos que prevé el art 137.4 entre los que destacan el que el
adquirente sea otra Administración Pública o cualquier persona jurídica perteneciente al sector
público o una entidad sin ánimo de lucro declarada de utilidad pública, o una iglesia, confesión
o comunidad religiosa.

-Enajenación de bienes muebles. La competencia para enajenar bienes muebles corresponde

al titular del Departamento o Presidente o Director del Organismo Público que los tuviese
afectados o adscritos o los hubiera venido utilizando. El acuerdo de enajenación implicará la
desafectación y su baja en inventario (Art 142.1).
La forma de enajenación será por regla general la subasta, por bienes individualizados o por
lotes, cuando se trate de bienes obsoletos o deteriorados, cabe su enajenación directa, así
como su cesión gratuita a favor de otras Administraciones Públicas o de organismos o
instituciones públicas o privadas sin ánimo de lucro (Art 143).
 B. Cesiones gratuitas.

Art 145.3 LPAP: la cesión podrá tener por objeto la propiedad del bien o derecho o solo su uso.
Los sujetos que pueden ser beneficiarios de una cesión gratuita están tasados por la ley. Si la
cesión implica la transmisión de la propiedad del bien, solo podrán ser cesionarias las CCAA,
Entidades locales o funciones públicas. Si solo se transmite el derecho de uso, podrán ser
cesionarios, además, las asociaciones declaradas de utilidad pública, así como los Estados
extranjeros y las organizaciones internacionales.
Las cesiones gratuitas solo proceden para la realización de fines de utilidad pública o interés
social.

IV. LA DEFENSA DE LOS BIENES PÚBLICOS.

La Administración tiene un conjunto de potestades dirigidas a preservar la integridad de sus

bienes y a mantener su posesión. Junto a estas potestades se han establecido otras técnicas
como la de identificar y catalogar todos sus bienes y la inscripción en el Registro de la
propiedad.
El art 28 LPAP establece que las Administraciones Públicas están obligadas a proteger y
defender su patrimonio.

1. TÉCNICAS DE GESTIÓN Y PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO PÚBLICO.

A. Régimen de inventario.

El art 32.1 LPAP establece que “las Administraciones Públicas están obligadas a inventariar los
bienes y derechos que integran su patrimonio, haciendo constar, con el suficiente detalle, las
menciones necesarias para su identificación y las que resulten precisas para reflejar la
situación jurídica y el destino o uso a que están siendo dedicados”. La LPAP regula de manera
detallada el Inventario General de Bienes y Derechos del Estado. Por su parte, las normas
sectoriales establecen sistemas ad hoc de catálogos e inventarios (aguas, montes etc.).
Estos inventarios no poseen carácter constitutivo ni eficacia jurídica frente a terceros. Se trata
de una técnica de mero orden interno.
B. Inscripción en el Registro de la Propiedad.
Al tener sus bienes inmuebles inscritos, las Administraciones se aseguran que no accedan al
Registro de la Propiedad derechos privados en contradicción. El art 36 LPAP ha establecido
como obligación de las Administraciones Públicas la de inscribir e los correspondientes
registros los bienes y derechos de su patrimonio que sean susceptibles de inscripción.

2. PRERROGATIVAS PARA LA DEFENSA Y PROTECCIÓN DE LOS BIENES.

A. La potestad de investigación.
El art 45 LPAP dispone que “Las Administraciones Públicas tienen la facultad de investigar la
situación de los bienes y derechos que presumiblemente formen parte de su patrimonio, a fin
de determinar la titularidad de los mismos cuando esta no les conste de modo cierto”.
El procedimiento establece la publicidad en diarios oficiales para que puedan acudir quienes se
consideren con mejor derecho sobre el bien y acompañar las pruebas que estimen pertinentes
(Arts 47 LPAP y 49 RBEL). En el caso de que la resolución del procedimiento sea favorable a la
titularidad de la Administración, se procederá a la tasación del bien, su inclusión en el
inventario administrativo correspondiente y a su inscripción en el Registro de la propiedad.
 B. El deslinde de sus bienes con las propiedades colindantes.
El deslinde administrativo es la potestad atribuida a las Administraciones Públicas de fijar los
límites físicos de sus bienes inmuebles respecto de las fincas colindantes que pertenezcan a
particulares, sin necesidad de acudir a procedimientos judiciales. A través del procedimiento
de deslinde la Administración realiza las operaciones técnicas de comprobación o de
rectificación de situaciones jurídicas acreditadas en relación con sus bienes inmuebles.

La legislación condiciona el ejercicio de la potestad administrativa de deslinde a un doble

presupuesto de hecho: que los límites entre propiedades a deslindar sean imprecisos o existan
indicios de usurpación, o que haya confusión de linderos.

El deslinde no es viable cuando los inmuebles se encuentran perfectamente identificados y

delimitados, con la consiguiente eliminación de la incertidumbre respecto de la aparente
extensión superficial del fundo y a la manifestación del estado posesorio.

La resolución del deslinde declara la posesión de lo deslindado, pero no destruye la presunción

posesoria que se deriva a favor del titular registral. Tanto la doctrina de la Dirección General de
los Registros y el Notariado como la jurisprudencia del TS han declarado de manera insistente
que el deslinde administrativo no puede desconocer la presunción de legalidad que se deriva
del art 38 LH a favor de la propiedad registralmente inscrita.

Ha de tenerse presente que la legislación sectorial en materia de costas, aguas y vías

pecuarias, dota al deslinde de efectos declarativos de la posesión y de la titularidad demanial,
a la vez que confieren a dicho título eficacia prevalente respecto a las titularidades registrales
contradictorias.

C. La recuperación de oficio o reintegro posesorio.

La Administración ostenta poderes de repeler atentados posesorios de particulares e incluso
recuperar la posesión de sus bienes indebidamente perdida sin necesidad de acudir al auxilio
de los órganos judiciales. El ejercicio válido de esta potestad requiere que se pruebe que el
poseedor contra el que se actúa sea un mero usurpador, de ahí que no pueda ejercitarse
cuando el poseedor cuenta con un título amparado por los tribunales, esto es, un título inscrito
en el Registro de la Propiedad que presume su titularidad.

El art 55.1 LPAP dispone que “Las Administraciones Públicas podrán recuperar por sí mismas la
posesión indebidamente perdida sobre los bienes y derechos de su patrimonio”. Si se trata de
bienes demaniales “la potestad de recuperación se podrá ejercitar en cualquier tiempo” esto
es, sin sujeción a plazo. Si se trata de bienes patrimoniales tiene un plazo de 1 año, contado
desde el día siguiente al de la usurpación. Pasado dicho plazo, para recuperar la posesión
deberán ejercitarse las acciones correspondientes ante los órganos del orden jurisdiccional
civil.

Frente al ejercicio de los poderes de recuperación de oficio los particulares no pueden entablar
las acciones de tutela sumaria de la posesión ante los órganos jurisdiccionales del orden civil.
Y, tampoco puede la Administración declarar su propiedad a través del ejercicio de esta
potestad. Se dirige únicamente a restablecer los bienes usurpados en manos públicas.
Respecto al procedimiento, el art 56 LPAP dice que “previa audiencia al interesado y una vez
comprobado el hecho de la usurpación posesoria y la fecha en que esta se inició, se requerirá
al ocupante para que cese en su actuación, señalándole un plazo no superior a ocho días para
ello”. Caso de no producirse voluntariamente el desalojo, la Administración podrá proceder al
mismo por cualquier de los procedimientos de ejecución forzosa.
En estos supuestos, serán de cuenta del usurpador los gastos derivados de la tramitación del
procedimiento de recuperación.

D. El desahucio.

Según el art 58 procede solo respecto de los bienes demaniales “cuando decaigan o
desaparezcan el título, las condiciones o circunstancias que legitimaban su ocupación por
terceros”. En estos casos, la Administración está habilitada para recuperar la posesión de sus
bienes demaniales de forma coactiva. En cambio, para defender los bienes de carácter
patrimonial usurpados por algún particular la Administración debe utilizar la potestad de
recuperación de oficio.

El procedimiento es el mismo que para la recuperación posesoria, con la particularidad de ser

necesaria previamente la declaración de extinción o caducidad del título que otorgaba el
derecho de uso de los bienes demaniales y, en su caso, la fijación de la indemnización que
proceda (Art 59.1 y 2).

E. El control judicial. En especial, la prohibición de interdictos.

El art 101 LRJ-PAC reconoce un privilegio de la Administración en relación con sus potestades
de tutela: la inviabilidad de la acción interdictal para la tutela sumaria de la posesión prevista
en el art 250.4 LEC. Si la Administración ha actuado sus potestades de tutela sobre los bienes
públicos por los cauces establecidos y dentro de las atribuciones que el ordenamiento le
confiere, no pueden los particulares entablar acciones de tutela posesoria contra ella, de modo
que las demandas en las que se ejercite esta pretensión no serán admitidas a trámite (Art 43.1
LPAP).

F. La inembargabilidad de los bienes públicos.

La inembargabilidad, de los bienes demaniales y comunales ha sido una característica de estos

nunca cuestionada. La regla se recoge hoy en el art 132.1 CE.

Tampoco fue cuestionada durante mucho tiempo la inembargabilidad de los bienes

patrimoniales, afirmada en la Ley de Patrimonio en los siguientes términos: “ningún tribunal
podrá dictar providencia de embargo, ni despachar mandamiento de ejecución contra los
bienes y derechos del Patrimonio del Estado.

La legislación local prohíbe también a los jueces dictar providencias de embargo contra los
bienes y derechos de las Haciendas Locales, excepto cuando se trate de la ejecución de
hipotecas sobre bienes patrimoniales inmuebles no afectados directamente a la prestación de
servicios públicos.

Este privilegio fue criticado por la doctrina, al considerarlo contrario al derecho a la tutela
judicial efectiva del art 24 CE, por impedir la ejecución de las sentencias judiciales sobre bienes
de la Administración cuando estas no hacían frente voluntariamente a las condenas dinerarias.

El TC se pronunció genéricamente a favor de la constitucionalidad de este privilegio. El TC

sostiene que el privilegio de la inembargabilidad de los bienes públicos necesita de una
justificación objetiva y requiere proporcionalidad entre la finalidad perseguida y el sacrificio
que ocasiona.
La Ley 50/1998 limita la inembargabilidad de los bienes y derechos de la Hacienda local a los
bienes demaniales, actual art 173.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, que aprueba el Texto
Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales que dispone que “Los tribunales,
jueces y autoridades administrativas no podrán despachar mandamientos de ejecución ni
dictar providencias de embargo contra derechos, fondos, valores y bienes de la Hacienda local,
ni exigir fianzas, depósitos y cauciones a las Entidades locales, excepto cuando se trate de
bienes patrimoniales no afectados a un uso o servicio público”.

La LPAP al afirmar únicamente la inembargabilidad de los bienes demaniales parece que la

rechaza para los patrimoniales. No obstante, mantiene la inembargabilidad de estos últimos
cuando se encuentren materialmente afectados a un servicio público o a una función pública,
cuando sus rendimientos o el producto de su enajenación estén legalmente afectados a fines
determinados, o cuando se trate de valores o títulos representativos del capital de sociedades
estatales que ejecuten políticas públicas o presten servicios de interés económico general.