BREVE SINTESIS

CRONOLOGÍA HISTÓRICA DEL RÉGIMEN DE TIERRAS BALDÍAS EN LA

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EL RÉGIMEN DE LAS TIERRAS REALENGAS DURANTE LA ÉPOCA

COLONIAL Y DE LAS TIERRAS BALDÍAS AL INICIO DE LA REPÚBLICA

1.- El régimen de los realengos durante la Colonia.

El origen de la propiedad privada de las tierras en el mundo americano, sin duda

proviene del dominio inicial de la Corona española sobre todas las tierras del
nuevo Continente, que la Corona concedía a los particulares o reconocía como de
ellos. Por ello, si las tierras no habían sido concedidas, privaba el régimen general
de titularidad real respecto de los “valdíos, suelos y tierras que no estuviesen
concedidos“ por los reyes. Así lo dispuso, además, la Real Cédula de 1º de
noviembre de 1591, con normas provenientes del viejo derecho castellano que en
cuanto a su aplicación en América fue recogido en la Recopilación de las Leyes de
los Reynos de Indias publicadas por Carlos III en 1680.

Por tanto, la propiedad privada sobre las tierras americanas derivó de la

posibilidad que tenía la Corona de enajenar las tierras realengas (realengas: las
que eran de la real Corona), denominación destinada a identificar las tierras que
no tenían dueño y que, por tanto, eran de la Corona, excepción hecha de las que
hubieran sido concedidas a las “ciudades, villas y lugares” o a comunidades
indígenas. Las tierras realengas que eran de la Corona fueron, así., en la época
colonial, primero repartidas por los Adelantados a medida que ocurría el
poblamiento y luego, sucesiva y progresivamente, fueron adjudicadas a los
particulares a medida que avanzaba la ocupación del territorio. Las tierras que aún
eran realengas, a partir de la Independencia, pasaron a ser del nuevo Estado
independiente (denominándoselas entonces tierras baldías), habiendo sido objeto
de regulación para, precisamente, poder ser enajenadas a los particulares con el
objeto de promover la ocupación de los vastos territorios de América y de fomentar
la actividad productiva, particularmente en el campo. El régimen de las tierras
realengas, particularmente en cuanto concierne a su enajenación en tanto que
bienes patrimoniales de la Corona, al momento de declararse la Independencia
estaba establecido en la Real Instrucción de 15 de octubre de 1754 destinada a
regular lo que debía observarse en “las mercedes, ventas y composiciones de
bienes realengos, sitios y valdíos hechas al presente, y que se hicieren en
adelante10, regulación que corroboraba, precisamente, el destino fundamental de
los baldíos que no era otro que su enajenabilidad para el desarrollo rural.

Esta Instrucción, en efecto, tuvo fundamentalmente un contenido ordenador en

relación con la situación de las tierras realengas y de las que eran de propiedad
privada, buscándose en la misma, regularizar la situación de la tenencia de las
tierras, para lo cual se dispuso que se reconocería la propiedad de los particulares
que las tuvieran desde antes de 1700 “a título de antigua posesión, como título de
justa prescripción” (Nos. 3 y 4). Se trataba de reconocer el efecto de la posesión
inmemorial que en ese instrumento se calculó por un tiempo de más de 54 años
(1700 a 1754). Las personas en esa situación, aunque los títulos que tuvieran no
estuvieran conformes con la Corona, se dispuso que no serían molestados ni
inquietados ni denunciados “ahora ni en tiempo alguno”. La Instrucción también
dispuso que las personas que tuvieran tierras por títulos de venta o composición
desde fecha posterior a 1700, debían acudir ante la autoridad colonial para
mostrar sus títulos y despachos en cuya virtud los poseyeran, con la indicación de
que si no acudían serían despojados de las tierras, las cuales podían ser
adjudicadas a otras personas. La Instrucción, sin embargo, nada regulaba sobre la
usucapiblidad temporal de los realengos que conforme lo ha interpretado Pedro
Manuel Arcaya, era posible y se regía por el derecho castellano antiguo11 . La
posibilidad de adquirir por prescripción la propiedad, en efecto, se regia por el
derecho castellano, conforme a la Ley de las Siete Partidas que era aplicable de
acuerdo con la Recopilación de las Leyes de los Reinos de Indias, y que
establecía lapsos de 10 y 20 años en casos de posesión de buena fe y de 30 años
en caso de posesión de mala fe; y en cuanto a los denominados bienes propios
(de la ciudad o villa) se establecía un lapso de prescripción de 40 años. Por ello,
mediante Instrucción del 20 de noviembre de 1578, la Corona, al disponer que se
quitasen las tierras a los ocupantes que no tuviesen títulos del Virrey, Audiencia o
Cabildo de ciudad que se las pudiesen haber dado, o que se les cargasen por un
precio las que hubieran ocupado demasía, estableció: Con que si los poseedores
de tales tierras los hubieren tenido por tiempo en que, conforme a derecho las
hayan prescrito, aunque no conste de título de Virrey, Audiencia ni cabildo no les
sean quitadas12. Quedaban sin embargo excluidos de usucapión las cosas
públicas, tanto las pertenecientes a todos los hombres (agua, mar y su ribera en lo
que cubría la alta mar) como los bienes de uso comunalmente del pueblo de
alguna ciudad o villa (bienes comunes)

2. El régimen de los baldíos en la Primera República: confiscación y reparto Al

momento de la Independencia, el anterior era el régimen jurídico aplicable a los
bienes públicos, conforme al cual era normal la disposición de los realengos, así
como la posibilidad de que fueran adquiridos por usucapión conforme al viejo
derecho castellano. Por ello, incluso, la “Advertencia” que el Ministro de Estado
Miguel José Sanz hacía en 1811, al definir la política de enajenación de baldíos,
para lo cual luego de constatar “la inmensidad de terrenos que hay en la Provincia
de Caracas [y] la abundancia de aguas perennes que los fertilizan” y destacar,
entre otros factores, “la benignidad del clima y una perpetua primavera [que]
convidan al hombre a fijarse en la Provincia de Caracas como agricultor, artesano
o comerciante”, declaraba que “El Gobierno, interesado en proteger a todos, dará
tierras al que quiera cultivarlas y asegurará a sus respectivas profesiones a los
que se dediquen al comercio, a la industria y a las artes”14 La guerra de
independencia, sin embargo, antes que a la enajenación de tierras públicas, a lo
que condujeron inicialmente, fue al acrecentamiento de los bienes patrimoniales
del Estado, como consecuencia de la Ley de 3 de septiembre de 1817, que
declaró secuestrados y confiscados a favor de la República los bienes muebles e
inmuebles pertenecientes al gobierno español, a sus vasallos de origen europeo o
a los americanos realistas15. Esta confiscación, generalizada, luego, condujo al
reparto de los bienes confiscados, proceso que se inició con la Ley de 10 de
octubre de 1817 sobre repartimiento de bienes nacionales entre los militares, la
cual dispuso que las propiedades de españoles que no se pudieren enajenar a
beneficio del erario público, sería repartidas y adjudicadas a los del ejército en
cantidades proporcionales16 Tres años después, luego de sancionada la
Constitución de Angostura de 1819, se dictó por el mismo Congreso de Angostura
la Ley de 6 de enero de 1820 sobre repartimiento de bienes nacionales entre los
servidores de la patria, en la cual se previó como recompensas extraordinarias, la
adjudicaciones en bienes nacionales a quienes habían servido durante la guerra
de independencia17 . Posteriormente, el Congreso de Angostura resolvió la unión
de los pueblos de Colombia (Cundinamarca, Venezuela y Ecuador), lo que
condujo a la sanción de la Constitución de Colombia de 1821, en la cual se
declaró “en su fuerza y vigor las leyes que hasta aquí han regido en todas las
materias y puntos, que directa o indirectamente no se opongan á esta
Constitución, ni a los decretos que expidiere el Congreso” (art. 188)18, con lo que
se le dio pleno vigor tanto a las leyes de la Primera República como a las que
rigieron en la época colonial.

3. Las leyes de reparto y de regularización de los baldíos en la República de

Colombia

Las llamadas leyes de reparto de bienes confiscados siguieron aprobándose, esta

vez por el Congreso de la Villa del Rosario de Cúcuta, y así se sancionó la Ley de
28 de septiembre de 1821, mediante la cual se hicieron asignaciones de bienes
nacionales a los que sirvieron a la República. En esta Ley, en efecto, en primer
lugar se confirmaron las anteriores asignaciones hechas a los militares tanto por la
Ley de 6 de enero de 1820 decretada por el Congreso de Venezuela, como por la
Ley de 10 de octubre de 1817 (art. 1) que había sido dictada por el antiguo
Consejo de Estado que había creado el Libertador; y en segundo lugar, se precisó
que para el pago de las asignaciones que correspondían a los militares, se
destinaban:

1.-Todos los bienes raíces que se hayan confiscado y que se confiscaren

con arreglo a las leyes existentes, o que se expidieren en lo venidero, y que
no hayan sido enajenados hasta la fecha de la publicación de esta ley.
2.- Si estos no alcanzaren podrán también hacerse concesiones de terrenos
baldíos por el precio que generalmente se fijare a la fanegada.
3.- Quedan también afectados al pago cualesquiera otros bienes
nacionales, muebles o inmuebles que se puedan enajenar.

Además, se autorizaba “bastantemente al Poder Ejecutivo para que

satisfaga á los militares su haber con los bienes nacionales, observando en
lo posible la igualdad y proporción que demanda la justicia” (art. 7). Lo
importante a destacar de esta Ley, es la especial referencia que se hizo a
las tierras baldías como objeto de repartimiento19 . A la normativa de
reparto de bienes nacionales a los militares, la siguió un mes después, la
Ley de 11 de octubre de 1821, la cual vino a ser, hasta cierto punto, la
primera regulación general republicana sobre enajenación de tierras baldías
y creación de las oficinas de agrimensuría. La Ley, por tanto, derogó “el
método de composición establecido particularmente por la Instrucción de 15
de octubre de 1754”, y cualesquiera otras leyes para la enajenación de las
tierras baldías, disponiendo que esta enajenación debía en lo sucesivo
verificarse por los precios y con las formalidades que se detallaban en la ley
(art 3). En efecto, la Ley que fue dictada por el Congreso General de
Colombia, se basó en los siguientes considerandos que tenían que ver con
el fomento a la agricultura y la obtención de ingresos fiscales por la venta
de baldíos: 1. Que uno de sus primeros deberes es fomentar la agricultura
por cuantos medios estén a su alcance; 2. Que la enajenación de tierras
baldías a precios cómodos y equitativo, debe contribuir poderosamente a
tan importantes objeto; 3 Que los productos de esta enajenación son
necesarios para cubrir los inmensos gastos y erogaciones a que están
sujetas las rentas públicas. Con fundamento en esta política general de
enajenación de baldíos, la Ley dispuso con carácter general, que podían
“enajenarse en lo sucesivo así en las provincias marítimas como en las del
interior, las tierras baldías que no han sido antes concedidas a persona
alguna, ó que habiéndolo sido por composición, han vuelto al dominio de la
República según lo dispuesto en leyes anteriores” (art 1). La única
excepción a esta regla de enajenabilidad la constituían “las tierras de
comunidades de indios y de los pastos y ejidos de villas y ciudades sobre
las que continuarán observándose las que rigen en particular” (art. 2). El
precio de venta, en todo caso, variaba si se trataba de baldíos situados en
provincias marítimas o en el interior: dos pesos la fanegada de tierras en las
provincias marítimas, y un peso en las del interior (art. 6). Por otra parte, en
esta Ley se consiguen las primeras normas republicanas (post coloniales)
tendientes a y regular la enajenabilidad de los baldíos y a regularizar la
tenencia y propiedad de la tierra. Se buscaba conocer cuáles eran las
tierras que continuaban siendo baldías, pero garantizándose a todas las
personas que se hallaban en ese momento “en posesión de las tierras
baldías con casas y labranzas en ellas, sin título alguno de propiedad”, que
serían “preferidos en las ventas, siempre que en concurrencia de otros se
allanan a pagar el mismo precio que se ofrece por ellas” (art 4). Por otra
parte, la Ley reconoció la propiedad de quienes poseyeran tierras baldías
por tiempo inmemorial o a título de justa prescripción, al disponer que en
esos casos esas personas “deberán concurrir en el término perentorio de
un año á sacar sus títulos de propiedad, debiendo si no lo hicieren, volver al
dominio de la República las expresadas tierras aunque estén pobladas ó
cultivadas” (art. 5). Nada se estableció respecto del tiempo necesario para
considerar una posesión inmemorial (usualmente más de 40 años), y nada
se reguló la ley sobre usucapibilidad temporánea de las tierras baldías, lo
que se continuaba regulando por el derecho común. En cuanto a las
personas que querían “comprar tierras baldías ocurrirán á los gobernadores
de las provincias en que se hallen situadas las expresadas tierras,
manifestando su localidad, ríos y aguas que las bañan, y que no pertenecen
en dominio y propiedad a ninguna otra persona”(art. 9); en cuyo caso, el
gobernador debía pasar “entonces orden al agrimensor de la provincia, y no
habiendo agrimensor á los peritos que tenga por conveniente nombrar, para
que midan las tierras y levanten un plan topográfico tan exacto como sea
posible”(art. 10); de manera que practicada las diligencias mencionadas, se
debía agregar el plano indicado, pasándole el gobernador el expediente “al
intendente del departamento para que se declare la propiedad a favor del
postulante, comunicando aviso á la tesorería respectiva para el cobro de su
valor por cuartas partes en los cuatro años sucesivos”(art. 11). Por otra
parte, la Ley exigía con carácter general, que dentro de los cuatro años
contados desde la publicación de la ley, “todos los ciudadanos y extranjeros
residentes en Colombia deberán registrar sus propiedades rurales en las
oficinas particulares de cada provincia, y desde este tiempo ningún juez ni
escribano podrá autorizar contratos de compra y venta de dichas
propiedades, sin que se acompañe un certificado del agrimensor de haberlo
así verificado” (art. 13). Si luego de “pasados los cuatro años los
propietarios no cumplieren con el registro prevenido, sus tierras si fueren
adquiridas por merced o composiciones reincorporarán al dominio de la
República, y si fueren adquiridas por compras sucesivas ú otros títulos, el
Gobierno hará practicar los registros á expensas de los propietarios” (art.
14). Por último, la Ley autorizó “al Poder Ejecutivo para que pueda
enagenar tierras baldías por las dos terceras partes del valor que asigna la
ley, siempre que los compradores lo satisfagan inmediatamente en las
tesorerías nacionales”(art. 20) 20 Con base en estas Leyes, el Congreso
dictó el Decreto de 11 de junio de 1823 autorizando al Poder Ejecutivo para
promover eficazmente la inmigración de extranjeros europeos y norte
americanos en el territorio de la República, por lo que tomando en cuenta la
existencia de “dilatadas tierras baldías” ordenaba que para “este objeto
podrá disponer de hasta 3 millones de fanegadas de tierras propias del
Estado”, incluso de forma que no estaba sujeto a las disposiciones de la
Ley de 11 de octubre de 182121. Posteriormente, por Decreto de 1 de
mayo de 1826 se dispuso que a tal fin, se agregaba un millón más de
fanegadas de tierras baldías22 . Por último, también debe hacerse mención
al Decreto de 26 de julio de 1823, sobre repartimiento de tierras a militares
en la provincia de Apure y Casanare, conforme Ley de 28 de septiembre de
1821, en la cual se dispuso que “Los que quieran el total de la asignación
de sus haberes en tierras baldías, les serán adjudicadas del modo que
previene la citada ley; pero necesariamente se les adjudicará una parte de
su haber en dichas tierras” (art. 3)23 . En términos generales, el anterior fue
el régimen legal de las tierras baldías que estaba en vigencia en Venezuela
para el momento en el cual se reconstituye como Estado de Venezuela
separado de la República de Colombia en 1830; régimen que se sustituyó
por las disposiciones de Ley sobre averiguación de tierras baldías, su
deslinde, mensura, justiprecio y enajenación dictada por el Congreso de
Venezuela en 1848. Debe señalarse, sin embargo, que un año antes, y a
los solos efectos de regularizar el otorgamiento de justificativos judiciales de
posesión sobre tierras en la provincia de Apure, la Secretaría del Interior
por Resolución de 12 de junio de 1847, ordenó publicar en la Gaceta Oficial
de Venezuela24, la Real Instrucción de 15 de octubre de 1754, la cual por
lo demás ya había sido expresamente derogada por la antes mencionada
Ley de 13 de octubre de 1821, que era ley de la República.
 LA REGULARIZACIÓN DEL RÉGIMEN DE LAS TIERRAS BALDÍAS EN LA
LEY DE 13 DE OCTUBRE DE 1848

1.- La regularización legal de las tierras baldías en 1848

De acuerdo a lo establecido en la Constitución del Estado de Venezuela de 1830,

correspondía al Congreso "decretar lo concerniente para la administración,
conservación y enajenación de los bienes nacionales" (art. 87, ordinal 13), y en tal
virtud se sancionó la Ley de 10 de abril de 1848 sobre averiguación de tierras
baldías, su deslinde, mensura, justiprecio y enajenación, cuyo contenido siguió la
misma línea reguladora que tenía la Ley de 13 de octubre de 1821 de la República
de Colombia, antes referida. Mediante esta Ley de 1848, el Congreso también
buscó regularizar la titularidad y tenencia de la tierra, tanto del Estado como de los
particulares, y respecto de las tierras baldías dispuso:

1. Que los arrendatarios u ocupantes de tierras baldías al tiempo de la publicación

de la ley, podrían hacerse "legítimos propietarios" de dichas tierras solicitando
formalmente la compra de la misma, la cual podrá acordarse sin subasta (art. 12).

2. Que los que poseían tierras baldías por tiempo inmemorial y no hubiesen
sacado los títulos de propiedad conforme a la ley de 13 de octubre de 1821,
debían hacerlo en el término de un año contado desde la publicación de la ley (art.
16) con prórrogas sucesivas. Vencidos dichos lapsos, sin que se sacasen dichos
títulos, la ley de 1848 establecía que los terrenos se considerarían propiedad de la
República (art. 17).

3. Que las tierras baldías podrían venderse mediante subasta pública (art. 7),
conforme a las normas de la ley y del Decreto reglamentario de 16 de marzo de
1849 sobre tierras baldías. En esta forma, legalmente quedaba delimitada en el
tiempo, la posibilidad de que se reconociese o traspasase a los particulares la
propiedad de antiguos baldíos, exigiéndose actos formales del Estado, como la
venta acordada en pública subasta o acordada a los arrendatarios u ocupantes; y
los títulos otorgados a los poseedores por tiempo inmemorial dentro de los lapsos
previstos en la Ley. Esta ley vino por tanto a continuar con la línea reguladora de
las décadas precedentes a su sanción, en relación con el régimen jurídico relativo
a las tierras baldías y para la precisión de la titularidad sobre las mismas. El
Estado, mediante ella, reconoció a los poseedores por tiempo inmemorial su
derecho a adquirir la propiedad de la tierra, incluso si no habían hecho las
gestiones que establecía la Ley de 1821, pero el ejercicio de este derecho lo
sometió de nuevo a unos plazos de caducidad, vencidos los cuales sin que se
ejerciese ese derecho, los terrenos en cuestión se considerarían propiedad del
Estado. Después de la Ley de octubre de 1821 y de esta Ley de 1848, conforme a
los lapsos en ella previstos, por tanto, la titularidad de la propiedad de la tierra o
correspondía por así haberse acordado a los poseedores por tiempo inmemorial
que lo hubieren solicitado, o correspondía al Estado. Este, después, podía vender
las tierras, y conforme a la Ley los particulares podían adquirir la propiedad de las
mismas.

2. El régimen del decreto reglamentario sobre tierras baldías de 30 de junio de

1865 sobre recompensas militares

Durante la vigencia de la Ley de 1848, siguió también la política de Estado de

enajenar baldíos y adjudicarlos en propiedad a los militares, esta vez como
consecuencia de las guerras federales, conforme a las

recompensas que había acordado la Asamblea Constituyente en marzo de 1864 a

favor del ejército federal triunfante. Por ello, mediante la Ley de crédito público de
16 de junio de 1865, todos los terrenos baldíos de la Nación quedaron
“especialmente hipotecados al pago de la deuda de recompensas militares” a cuyo
efecto, se autorizó al Ejecutivo a reglamentar” clara y sencillamente” el modo de
obtener dichos terrenos en pago de recompensas, facilitando las diligencias de
adjudicación, mensura y deslinde hasta la adjudicación que debía declarar el
Ejecutivo Nacional “quien ha de expedir el título de propiedad”(art. 1). El Decreto
que se dictó sobre tierras baldías de 30 de junio de 1865, sin embargo, fue más
allá en su regulación en la materia que lo que se había autorizado en la Ley que lo
originó, pero por supuesto con efectos sólo en lo que perseguía la Ley de crédito
público de 1865 que no era otra que la recompensa a militares mediante la
adjudicación de baldíos. En efecto, en primer lugar, estableció por primera vez, en
el ordenamiento jurídico una enumeración de los bienes que se consideraban
como tierras baldías (art. 1): 1. Las tierras que estando situadas dentro de los
límites territoriales carecen de otro dueño, es decir, que no pertenecen a ejidos, a
antiguos resguardos de indígenas, a corporaciones, ni a personas particulares. 2.
Los realengos ocupados sin título; título que sólo puede suplirse por la justificación
que debieron hacer los tenedores de dichos realengos, de haberlos poseído desde
antes del año de 1700, según el capítulo 4? de la Real Instrucción comunicada a
los que fueron dominios de España en Cédula de 15 de octubre de 1754, y que
fue publicada en la Gaceta de Venezuela número 865. De acuerdo con el segundo
supuesto de la norma, que pretendía establecer un lapso de prescripción
inmemorial de 165 años al pretender “revivir” la Instrucción de 1754 que había sido
derogada desde 1821, se podría concluir que el Ejecutivo pretendía que el Estado
no debía reconocer otro título de propiedad de baldíos que no fueran los
justificativos de posesión desde antes de 1700, que debían haber hecho los
respectivos ocupantes o tenedores antes de la vigencia del Decreto. Podría
deducirse entonces, que se buscaba desconocer cualquier otra prescripción
adquisitiva, y los que tuviesen posesión de baldíos, aun de carácter inmemorial,
sólo podían adquirirlos mediante compra, en la cual se establecían las debidas
preferencias (art. 10). Esta disposición podía conducir a la interpretación de que la
norma del Decreto buscaba establecer la imprescriptibilidad de los baldíos25; sin
embargo, hay que convenir que por el carácter reglamentario del mismo, dicha
regulación era ilegal por contrariar el texto de la Ley de 1848. En todo caso, el
decreto de 1865 también se estableció la posibilidad de enajenación de los baldíos
(art. 2), sometida a diversas condiciones, entre algunas derivada de la proximidad
de las tierras al dominio marítimo (situadas a orillas del mar, o de lagos o ríos
navegables por botes de remo, vela o vapor). En el decreto se daba preferencia
para la compra de los baldíos al arrendatario y al ocupante; y al poseedor por
tiempo inmemorial que no hubiere sacado el título de las tierras con anterioridad
(art. 10). Por último, debe señalarse que en este decreto de 1865 apareció por
primera vez en el ordenamiento el principio de que el Estado no aceptaría
solicitudes de compras, aunque por supuesto sólo a los efectos de la Ley de
crédito público de 1865, de tierras “que disten de una salina menos de una legua
de 6.666 2/3 varas por cada viento; menos de trescientas varas de la costa del
mar; menos de ciento de las riberas de los lagos o ríos navegables; y menos de
veinticinco de los ríos pequeños" (art. 3).

…EL RÉGIMEN DE LOS BALDÍOS A PARTIR DEL CÓDIGO CIVIL DE 1867

HASTA 1904…(OMISSIS)…

Es de resaltar, para no hacer extenso, la cronología histórica de la Tierras en

Venezuela, vamos a omitir hechos relevantes en el régimen de los baldíos los
cuales se regía, como se dijo, dos años después de dictado el decreto de 1865, a
partir del primer Código Civil de 1867, se estableció la definición de los bienes
inmuebles del Estado incluyendo los baldíos como las tierras que carecían de
dueño, regulándose además, la posibilidad de prescripción de los baldíos. En
cuanto a la definición de los baldíos, así se dispuso en los Códigos Civiles de 1867
(art. 344.5); 1873 (art. 441) y 1880 (art. 446), así como en el Código de Hacienda
de 1873 (art. 1º, Ley II); y en cuanto a la usucapibilidad de los bienes
patrimoniales del Estado, en art. 347 dispuso que “están sujetos a prescripción
según lo determinado en el Título de la materia”.

…EL RÉGIMEN DE LAS TIERRAS BALDÍAS ENTRE 1904 Y 1909: LA IMPRESCRIPTIBILIDAD…(OMISSIS)

…

Como se dijo anteriormente para no hacer extenso, la cronología histórica de la

Tierras en Venezuela, vamos a omitir hechos relevantes con las Leyes
promulgadas, por sobre La Ley de Tierras Baldías, del 18 de abril de 1904,
estableció una definición de baldíos más escueta que la prevista en leyes
anteriores, al eliminarse toda referencia a los antiguos realengos y a la
prescripción inmemorial extendida hasta 1700.

En otro orden de ideas, es de reseñar, que la primera parte del artículo 10 de la

Ley de Tierras del año 1919, repetida en todas las leyes posteriores hasta la
vigente de 1936 (art. 11), aparentemente no podría aplicarse, por ser imposible el
supuesto que contempló. Si un poseedor había adquirido la propiedad de la
tierra baldía conforme a la ley de 1848, el bien había dejado de ser baldío
desde esa fecha y el particular podía ser considerado como legítimo
propietario "con la aprobación del Gobierno Nacional", en cuyo caso no tenía
sentido hablar de la posibilidad de la acción reivindicatoria. Por otra parte, si la
intención del legislador de 1919, y de las leyes posteriores, fue sanear
definitivamente las adquisiciones de tierras baldías efectuadas conforme a la ley
de 1848, ello era innecesario. La ley de 1919 estableció, además, como principio
general, que en todo caso, el poseedor, aun cuando su posesión datare de fecha
posterior a la de dicha ley de 1848), podía “alegar la prescripción que le favorezca,
y no se ordenará la iniciación de ningún juicio de reivindicación cuando sea
evidente que prosperaría la excepción de prescripción" (art. 10). En esta forma se
estableció de nuevo en la Ley, la posibilidad general de prescripción de las tierras
baldías, lo cual se repitió invariablemente en todas las leyes posteriores hasta la
ley vigente de 1936 (art. 11).

Sin embargo, para que la posesión surtiera efectos a los fines de la prescripción,
las tierras baldías sobre las cuales podía alegarse usucapión tenían que ser sólo
aquellas que podían ser adquiridas en propiedad mediante enajenación (se
excluía de ello, por tanto, a los baldíos playeros y de islas). Esto surgía, en 1919, y
en la legislación actual, por la concatenación de las normas, tanto de la Ley de
Tierras Baldías, como del Código Civil.

EL RÉGIMEN DE LAS TIERRAS BALDÍAS EN LA LEY DE 1936

En cuanto a la Ley de Tierras Baldías y Ejidos de 19 de agosto de 1936, aún

vigente, su contenido general y concepción responde a la evolución anteriormente
reseñada. 1. La definición de los baldíos y su titularidad De acuerdo con el artículo
1 de la ley Son baldíos todos los terrenos que, estando dentro de los límites de la
República, no sean ejidos ni propiedad particular ni pertenezcan legítimamente a
corporaciones o personas jurídicas. Esta disposición está en conformidad con lo
que establecía el Art. 520 del Código Civil de 1922 y con lo previsto en el Código
Civil de 1942: Artículo 542. Todas las tierras que, estando situadas dentro de los
límites territoriales, carecen de otro dueño, pertenecen al dominio privado de la
Nación, si su ubicación fuere en el Distrito Federal o en Territorios o Dependencias
Federales; y al dominio privado de los Estados si fuere en éstos. Esta norma se
repitió en el artículo 2 de la Ley de 1936. 2. La prescriptibilidad de los baldíos y
sus limitaciones La Ley de 1936, por otra parte, recogió las normas de las leyes
anteriores establecidas desde la ley de 1919, sobre la posibilidad de adquisición
por prescripción de las tierras baldías. En primer lugar, estableció (art. 11) que "no
podrán intentarse las acciones a que se refiere el artículo anterior (reivindicación
de baldíos) contra los poseedores de tierras que por sí o por sus causantes hayan
estado gozándolas con cualidad de propietarios desde antes de la ley de 10 de
abril de 1848 (Art. 11). Este supuesto, evidentemente que no podía tener
aplicación real, pues si los poseedores que venían poseyendo por tiempo
inmemorial las tierras desde antes de 1848, no tenían título de propiedad antes de
esa fecha, para adquirir la propiedad de las tierras baldías debían haberse acogido
a lo previsto en dicha ley en los lapsos prescritos, vencidos los cuales los
inmuebles se considerarían "propiedad de la República"; y sucedido esto, mal
podría entonces, con posterioridad, poseerse dichos inmuebles "gozándolos con
calidad de propietario". En segundo lugar, la Ley de 1936 señaló que "en todos los
casos el poseedor, aunque su posesión datare de fecha posterior a la dicha ley
(1848), puede alegar la prescripción que le favorezca, y no se ordenará la
iniciación de ningún proceso de reivindicación cuando haya evidencia de que si se
invocara la excepción de prescripción, ésta prosperaría" (Art. 11). Por supuesto, la
prescripción, en estos casos, sólo podía invocarse respecto de los baldíos cuya
propiedad podía adquirirse, tal como lo señalaba el Art. 766 del CC de 1922 “no
produce efecto jurídico la posesión de las cosas cuya propiedad no puede
adquirirse". Por tanto, respecto de los baldíos declarados como inalienables en la
Ley y en la Constitución, como es el caso de los baldíos playeros y los baldíos
existentes en las islas, y cuya propiedad no podía adquirirse por particulares, o en
otras palabras, cuya propiedad no podía salir de los entes públicos titulares de la
misma, no podía alegarse la prescripción adquisitiva, pues respecto de ellos, la
posesión no surtía efectos. Por otra parte, la propia Ley de 1936, siguiendo la
orientación de las leyes anteriores, establecía que sólo era "lícita la ocupación de
terrenos baldíos cuando no sean de los inalienables que se enumeran en el Art.
13" (Art. 145); y que en los casos de ocupación lícita, ésta "produce en favor del
ocupante los efectos que indica esta ley, y los que establezcan las otras leyes
especiales" (Art. 146). La ocupación lícita originaba la prescripción excepto que se
tratase de baldíos inalienables, respecto de los cuales, la ocupación lícita no podía
realmente servir de base para la prescripción prevista en el Código Civil, pues
conforme a éste (Art. 522 del CC de 1922 y Art. 544 del CC de 1942), "las
disposiciones de este Código se aplicarán también (a los bienes patrimoniales) a
los bienes del dominio privado, en cuanto no se opongan a las leyes especiales
que les conciernen" y sería oponerse a lo previsto en la ley especial darle a la
ocupación y subsiguiente posesión de tierras baldías playeras o isleñas un efecto
distinto al específico y terminantemente previsto en la ley especial y otras leyes
especiales (Art. 146). 3. La enajenabilidad de las tierras baldías Con excepción de
los baldíos que la ley declaró como inalienables (básicamente los playeros y los
situados en las islas), conforme a la orientación constitucional y de toda la
legislación anterior, la Ley de 1936 estableció la posibilidad general de que las
tierras baldías eran susceptibles de enajenación, venta y adjudicación de acuerdo
con las previsiones de la ley (arts. 16 y ss.), así como su adjudicación gratuita
(arts. 78 y ss.). 4. El saneamiento respecto de las adquisiciones de baldíos La Ley
de 1936, siguiendo la orientación de las leyes anteriores, también reconoció que
"quedarán firmes y ratificadas y no podrán ser objeto de reclamaciones por parte
de la Nación y de los Estados", "las concesiones de tierras baldías adquiridas
legítimamente hasta la fecha de la publicación de la presente ley, con la
aprobación del Gobierno Nacional" (Art. 177). Este saneamiento abarcaba, por
supuesto, sólo las adquisiciones de propiedad de tierras baldías mediante compra
o adjudicación gratuita, efectuada legítimamente, con la aprobación del Ejecutivo
Nacional. No se reconocían en la norma las usucapiones de tierras baldías.

APRECIACIÓN FINAL

Desde los tiempos de la colonia, los bienes que pertenecía a la Corona como
bienes realengos eran esencial enajenables y prescriptibles, y ese régimen pasó a
la época republicana, cuando se dictaron las primeras leyes en la materia desde
1821, y luego cuando se sancionó la primera regulación propiamente venezolana
en materia de tierras baldías, contenida en la Ley de Tierras Baldías de 1848. Con
esta ley, puede decirse que se regularizó la situación de los baldíos, reconociendo
el derecho de aquellos particulares que ejercían la posesión de los mismos y que
podían alegar respecto de ellos la usucapión, mediante la cual podían convertirse
en propietarios legítimos de las tierras. La ley de 1848 otorgó un lapso a los
ocupantes y poseedores para hacer valer sus derechos, y estableció que vencido
dichos lapsos sin que se ejercieran los derechos que ella otorgaba, los terrenos se
considerarían propiedad de la República. La Ley de 1848, por otra parte,
estableció el régimen de enajenabilidad de los baldíos, al regular la forma de
adquirir la propiedad de los mismos por particulares, circunscrita a actos formales
del Estado de otorgamiento de títulos o venta. La ley no hizo referencia expresa y
tampoco excluyó expresamente la posibilidad de adquisición por prescripción de
baldíos. Si bien de esta ausencia de regulación podía interpretar que no cabía la
usucapión de baldíos30, sin embargo, la posibilidad de la adquisición de las tierras
baldíos por prescripción se estableció expresamente en el Código Civil de 1867.
En las leyes posteriores de 1882, 1894, 1896 y 1900 continuó regulándose la
posibilidad de enajenación de baldíos a los particulares, y asimismo, continuó sin
regularse en la Ley de tierras baldías la posibilidad de prescriptibilidad de los
baldíos. Las leyes, sin embargo, si regularon la forma cómo los poseedores de
buena fe podían adquirir la propiedad de las tierras baldías, y cómo a los
poseedores con justo título debía ratificárseles la propiedad por documento
registrado. En esta forma se reconocieron los derechos de los poseedores a
obtener del Estado los títulos respectivos o a que el Estado les reconociera la
propiedad. La imprescriptibilidad expresa de las tierras baldíos, en realidad, sólo
fue establecida en general en la Ley de 1904, al preverse las formas precisas y
especiales de adquirirse la propiedad de los baldíos, con exclusión de cualquier
otra, incluso de la usucapión. En esa Ley, sin embargo, se reconocieron las
adquisiciones de baldíos efectuadas con anterioridad por particulares,
reconocimiento que sólo se refirió a las adquisiciones legítimas, es decir, hechas
conforme a la ley; las cuales no procedían respecto de baldíos inalienables, como
los playeros. Puede decirse entonces, en forma indubitable, que sólo fue durante
cinco años en el período 1904 a 1909, que la legislación especial declaró la
inprescrptibilidad de las tierras baldías. Con excepción de esa declaratoria
general, desde 1865 sólo se estableció la inalienabilidad de los baldíos playeros y
luego de los baldíos insulares, lo que conllevaba a su imprescripctibilidad. La ley
de 1909, tal como se señaló, además de regular ampliamente la posibilidad de la
adquisición de baldíos por venta o adjudicación, en cambio, reconoció
expresamente la posibilidad de adquirir la propiedad de los baldíos por
prescripción, y además, eliminó el régimen de la inalienabilidad de los baldíos
playeros, lo que se restableció posteriormente, en 1913. El régimen de la Ley de
1909 se recogió básicamente en las leyes posteriores, incluyendo la de 1936, en
la cual, además, se reguló a los ejidos; régimen que se completó con las
regulaciones de la Ley Orgánica de Hacienda a partir de 1918, en la que se
admitió la posibilidad de adquisición por prescripción de los bienes patrimoniales
del Estado, incluyendo los baldíos.

Por tanto, las tierras baldías, con la sola excepción de los baldíos playeros, de los
situados en islas y otros específicos vinculados al tema de los recursos naturales
forestales y de aguas que desde el Siglo XIX fueron declarados inalienables,
puede decirse que siempre han podido ser enajenadas por el Estado de acuerdo
con las previsiones establecidas, tanto en la legislación especial sobre las mismas,
como en los Códigos Civiles y las leyes de hacienda pública (bienes nacionales).
Es decir, desde siempre, desde la época colonial y en particular, desde la primera
regulación legal en la materia de Venezuela de 1848 en adelante hasta 1960 (Ley
de Reforma Agraria), las tierras baldías pudieron ser enajenadas a particulares y
adquiridas en propiedad por estos, por lo que el origen de la tradición legal de la
propiedad privada de tierras rurales en Venezuela puede legalmente fijarse en
cualquier año hasta 1960. A partir de esa fecha, como se dijo, Ley de Reforma
Agraria estableció que no podían enajenarse, gravarse ni arrendarse las tierras
afectadas a la reforma agraria, entre las cuales estaban las tierras baldías;
limitación que, sin embargo, no fue absoluta, pues quedaba a salvo el “que el
Ejecutivo Nacional lo [autorizase] por ser necesarias para otros fines de utilidad
pública o social” (art. 15). En consecuencia, hasta 1960 las tierras baldías (con las
excepciones mencionadas de baldíos playeros, insulares y otros) podían ser
enajenadas por el Estado y adquiridas por los particulares, por lo que el origen de
la propiedad rural y de la titulación podría ser cualquier año antes de 1960. En
cuanto a la posibilidad de adquisición por prescripción de tierras baldías, a pesar
de su no regulación expresa en la Ley de 1848 y de las interpretaciones que ello
podía originar, dicha posibilidad se estableció en las regulaciones del Código Civil
desde 1867 y en las regulaciones de la ley Orgánica de Hacienda desde 1918,
respecto de los bienes patrimoniales del Estado, y luego, expresamente, a partir
de la Ley de Tierras Baldías de 1909. Sólo fue durante la vigencia de la Ley de

Tierras Baldías de 1904 (1904-1909) que en la legislación venezolana se

estableció la imprescriptibilidad de baldíos. Por tanto, la exigencia que el Instituto
Nacional de Tierras ha venido haciendo a los propietarios de fincas rurales sobre
la necesidad de presentación de una tradición legal de la propiedad desde antes
de 1848, no tiene asidero jurídico alguno. Esa exigencia parecería derivarse de la
incorrecta asunción de que las tierras baldías supuestamente habrían sido
siempre bienes inalienables e imprescriptibles (es decir, materialmente del dominio
público) desde esa fecha de 1848, lo cual no es cierto. No existe en el
ordenamiento jurídico venezolano, presunción legal (art. 1.395 C.C.) alguna que
establezca que todas las tierras rurales serían baldías, siempre que no se
demuestre una tradición legal de la propiedad privada desde de antes de 1848. En
realidad, la presunción legal que existe en el ordenamiento civil venezolano es que
se presume propietario de un inmueble a quien tenga título de propiedad
registrado sobre el mismo (el título suficiente a que se refiere la Ley de Tierras), y
quien pretenda derechos sobre el mismo, incluyendo el Estado, debe demandar su
reivindicación probando la propiedad.