La procédure budgétaire:

élaboration du projet de loi de

finances

IRA de METZ – 17 mars 2009

 La procédure budgétaire:
élaboration du PLF
I) Enjeux de la procédure budgétaire aujourd'hui

1- Une procédure budgétaire rénovée par la LOLF

2- Un objectif d'équilibre des finances publiques
3- La RGPP: Dégager des marges de manœuvre pour financer les priorités

II) Élaboration du budget: de la loi de finances à la loi de

programmation des finances publiques

1- Les gestionnaires au sein du cycle budgétaire: entre phase

gouvernementale et parlementaire de l'élaboration du projet de loi de
finances
2- Le vote de la loi de finances par le parlement
3- La loi de programmation des finances publiques: un nouveau calendrier,
une redéfinition du travail d'élaboration du budget
 La procédure budgétaire:
élaboration du PLF

III) Le métier budgétaire au sein d'une administration: des

outils de budgétisation à l'élaboration des documents
budgétaires

1- La logique de construction budgétaire

2- Du dialogue à l'arbitrage: les supports aux négociations
3- La rédaction des documents budgétaires (Farandole)
 Enjeux de la procédure budgétaire
aujourd'hui (I)

1- Une procédure budgétaire rénovée par la LOLF

Budget 2006: 1er budget au format LOLF.

Budget 2009-2011: 1er budget triennal

Une réforme de procédure qui tire les conséquences de

la présentation et de la justification au premier euro des crédits pour
centrer davantage le dialogue budgétaire sur les réformes structurelles.

Elle intègre également les nouvelles modalités de présentation et de

vote du budget en missions, programmes, actions (maquette MPA),
ainsi que les objectifs et indicateurs de performance qui y sont
associés.
Maquette MPA 2009.xls
 Enjeux de la procédure budgétaire
aujourd'hui (I)

1- Une procédure budgétaire rénovée par la LOLF

Une redéfinition du rôle des acteurs de la budgétisation:

- Responsabilisation des acteurs, des ministères aux responsables

d'UO (RPROG< RBOP< RUO): chaîne de responsabilités

- Redéfinition des relations avec la Direction du Budget: un dialogue

plus riche, plus coopératif. Apport d'un appui en matière de
programmation budgétaire, de conduite des réformes, d'animation de
la démarche de performance.

Dialogue de gestion (DB/DAF, DAF/RPROG,

RPROG/RBOP...)
 Enjeux de la procédure budgétaire
aujourd'hui (I)

1- Une procédure budgétaire rénovée par la LOLF

La LOLF: outil/support à la modernisation de l'État et des finances

publiques

Passage d'une logique de moyens à une logique de résultats (cf.

objectifs et indicateurs de performance, conférence de performance). 3
critères: socio-économique, qualité de service, efficience de gestion.

OBJECTIFS:

• Responsabilisation et performance
• Équilibre des finances publiques
• Information et transparence (documents budgétaires)
 Enjeux de la procédure budgétaire
aujourd'hui (I)

2- Un objectif d'équilibre des finances publiques

Rapport Pébereau sur la dette publique (juillet 2005): accumulation du

déficit, dynamique inquiétante des finances de l'État

Critiques:
 Recours trop systématique à l'endettement comme mode de
financement
Multiplication des structures administratives: lourdeur et incohérences de
l'appareil administratif
Des procédures budgétaires aboutissant trop souvent à reconduire
automatiquement les dépenses
 Polarisation sur une approche quantitative
Enjeux de la procédure budgétaire
aujourd'hui (I)
 Enjeux de la procédure budgétaire
aujourd'hui (I)
2- Un objectif d'équilibre des finances publiques

Le cadre juridique européen: des contraintes à respecter

PACTE DE STABILITE ET DE CROISSANCE

Aspect préventif: plans triennaux de stabilité, planification glissante des

finances publiques

Aspect répressif: objectif de retour à l'équilibre des finances publiques

nationales

La France est
Règles: actuellement en DPE :
Déficit < 3% du PIB Déficit Public Excessif
Dette publique < 60% du PIB
Enjeux de la procédure budgétaire aujourd'hui
(I)

2- Un objectif d'équilibre des finances publiques

Transmission annuelle (décembre) par les Etats membres de l ’UE à

Bruxelles d’un programme de stabilité ( programme de convergence pour
les non membres de la zone euro).
outil de la surveillance multilatérale des politiques
économiques depuis 1999, projection de l’état des finances publiques sur 5
ans

Nouveauté 2009: Loi de programmation des finances publiques 2009-2012

Une stratégie des finances publiques plus seulement établie
par le pouvoir exécutif dans le cadre de nos engagements européens mais
discutée et votée par la représentation nationale
 Enjeux de la procédure budgétaire
aujourd'hui (I)

2- Un objectif d'équilibre des finances publiques

Equilibre précaire dans un contexte de crise économique. Impact du

plan de relance

• Plan de relance qui ne remet pas en question les efforts de consolidation

structurelle des comptes publics
• Effet du plan de relance sur le déficit public « temporaire » et très
concentré sur 2009: cible de solde structurel en 2012 inchangée
• Réformes structurelles (contexte RGPP) susceptibles d’assainir à moyen
terme les finances publiques (relance de la croissance)
• Les taux de prélèvements obligatoires resteraient constants sur la période
soit 43,2% du PIB
 Enjeux de la procédure budgétaire
aujourd'hui (I)

2- Un objectif d'équilibre des finances publiques

Scénario de la programmation pluriannuelle:

• Prévisions de croissance entre 0,2 et 0,5% en 2009, 2% en 2010 et 2,5 %

en 2011 fort degré d’incertitude, difficulté de la programmation
budgétaire
• OMT (Objectif de Moyen Terme) du gouvernement: équilibre structurel des
finances publiques en 2012 grâce à une maîtrise des dépenses publiques
tout en stabilisant le taux des PO.
• Aucune modification des dépenses de personnel (titre 2) et de
fonctionnement (titre 3) sur 2009.
Enjeux de la procédure budgétaire
aujourd'hui (I)
 Enjeux de la procédure budgétaire
aujourd'hui (I)

2- Un objectif d'équilibre des finances publiques

Impact du plan de relance sur le processus budgétaire

Une LFR (Loi de Finances Rectificative) de 26 Mds €

1) Création d’une mission spécifique d’une durée de vie de deux ans,

décomposée ainsi

-11.6Mds € de soutien à la trésorerie des entreprises

-10.5Mds € d’investissements publics
-2Mds € pour les secteurs les plus exposés à la crise (logement,
automobile)
-2Mds € pour soutenir l’emploi et le revenu des ménages modestes
 Enjeux de la procédure budgétaire
aujourd'hui (I)

2- Un objectif d'équilibre des finances publiques

2) Décomposition des crédits budgétaires de la mission : 10.5Mds AE et

9.9Mds en 2009, 1.6Mds CP en 2010

- Programme 1 : investissements de l’État : 3.9Mds AE et 2,7Mds € CP

- Programme 2 : soutien aux entreprises et à l’emploi : 1.65Mds AE et
2.65Mds CP
+ dotation au Fonds Stratégique d’investissement : : 3Mds €
- Programme 3 : mesures en faveur du logement et de la solidarité :1.9Mds
AE et 1.5Mds CP

NB: Les crédits non consommés à la fin 2010 seront annulés

Souci du retour à l’équilibre
 Enjeux de la procédure budgétaire
aujourd'hui (I)

2- Un objectif d'équilibre des finances publiques

Conditions de mise en œuvre:

• Fléchage des crédits sur un programme précis: les crédits sont

transférés à partir d’un programme de la mission spécifique (décret de
transfert) et ne sont pas fongibles.
• Anticipation des dépenses devant intervenir ultérieurement: sauf
exceptions, le PLF 2011 (et les suivants) seront ajustés à la baisse, à
hauteur des crédits ouverts par le plan de relance
• Eligibilité des projets selon leur rapidité de mise en œuvre: les projets
susceptibles d’être retenus doivent pouvoir générer des décaissements
en 2009.
 Enjeux de la procédure budgétaire
aujourd'hui (I)

2- Un objectif d'équilibre des finances publiques

Intégration de l’objectif d’équilibre des finances publiques lors des travaux

d’élaboration du budget:

1. Maîtrise des dépenses

2. Maintien des ressources
3. Pluri annualité et LFR
 Enjeux de la procédure budgétaire
aujourd'hui (I)

2- Un objectif d'équilibre des finances publiques

Pour respecter notre trajectoire de finances publiques, il convient de
réduire très fortement la dynamique de nos dépenses publiques : le rythme
de progression annuel doit être divisé par deux par rapport aux dix
dernières années.
 Enjeux de la procédure budgétaire
aujourd'hui (I)

2- Un objectif d'équilibre des finances publiques

Les dépenses doivent augmenter au plus au rythme de l’inflation voire en

deçà
Une norme de progression à « 0 volume » est un maximum pour respecter
nos engagements sur la période 2009-2011 ; une norme de progression
inférieure, par exemple – 0,5% en volume, permettrait de sécuriser
davantage notre trajectoire.
Le respect du cadrage prévu par la RGPP (non remplacement de 1
fonctionnaire sur deux + économies de 10% à 20% sur les autres
dépenses) est indispensable
-Pour faire face aux ressauts de 2009
-Pour absorber les coûts liés à la dynamique des dépenses et aux priorités
politiques
 Enjeux de la procédure budgétaire
aujourd'hui (I)

2- Un objectif d'équilibre des finances publiques

1 Stratégie de Norme 0
volume Marge
finances Détermination de
en Md€ l’écart entre la
publiques marge et le besoin

2 Progression Evaluée Progression

« tendancielle » sur 2009-2011 sur 3 ans
Ecart
supplémentaire
Prise en entre la marge et
le besoin
compte des
3 Moyens moyens A déterminer
nouveaux nouveaux
identifiés/en
projet

Le cadrage sur 3 ans dépend des décisions qui pourraient être prises sur les
moyens nouveaux - notamment les lois de programmation.
 Enjeux de la procédure budgétaire
aujourd'hui (I)

2- Un objectif d'équilibre des finances publiques

Nécessité de concilier respect des engagements de stabilité et mise en

œuvre des politiques publiques.

EQUILIBRE POLITIQUES
PUBLIQUES

Loi de Loi de finances

programmation des rectificative
finances publiques

Solution de conciliation: la RGPP (Revue générale des

politiques publiques)
 Enjeux de la procédure budgétaire
aujourd'hui (I)

3- La RGPP: dégager des manœuvres pour financer les priorités

Genèse de la RGPP et grands principes

10 juillet 2007, lancement par le ministre du budget (E. Woerth) de la

Révision Générale des Politiques Publiques: véritable réforme de l’Etat.

Ambition: remettre à plat l’ensemble des missions de l’Etat pour

dépenser mieux tout en améliorant la qualité de service à la collectivité.

• Une réforme de l’Etat (avec examen de l’appareil productif de l’Etat,

analyse des politiques d’intervention)
• La clef de voute de notre stratégie de finances publiques avec un objectif
final de solde public équilibré.
Rapport d’étape du 4 avril 2009 – prochain rapport en mars 2009
 Enjeux de la procédure budgétaire
aujourd'hui (I)
La RGPP doit identifier les réformes à même de réduire les dépenses
en maintenant l’efficacité des politiques publiques et en améliorant la
qualité de service pour les citoyens. Permet de dégager des
marges de manœuvre sur les dépenses les moins utiles et les moins
efficaces.
Les décisions RGPP doivent permettre de réaliser plus de 7 Mds
d’euros d’économies à l’horizon 2011 soit près de 5% du total des
dépenses examinées.

Exemple de réformes structurelles à conduire: 374 réformes au total

- Sécurité: réduction des missions périphériques de la police et de la
gendarmerie (escortes judiciaires, gardes statiques)
- Ville: Concentration géographique et temporelle plus forte des moyens de la
politique de la ville
- Budget: Unification des deux réseaux de la DGI et de la DGCP sur le territoire
(DGFiP)
- Intérieur: Gains sur les fonctions support (mutualisation fonctions GRH,
immobilier, informatique)
Enjeux de la procédure budgétaire
aujourd'hui (I)
 Enjeux de la procédure budgétaire
aujourd'hui (I)

3- La RGPP: dégager des manœuvres pour financer les priorités

Le budget pluriannuel: outil pour la mise en œuvre de la RGPP (cf. les AE

notamment)

Avantages du budget pluriannuel pour la mise en œuvre de la RGPP:

- Donner de la visibilité aux gestionnaires, notamment pour mettre en
œuvre des réformes structurelles.
- Des arbitrages facilités sur le lancement des réformes structurelles avec
une garantie de la mise en œuvre
- Allègement de la procédure budgétaire donc gain de temps à consacrer à
l’analyse stratégique de la dépense (années « creuses »)
 Enjeux de la procédure budgétaire
aujourd'hui (I)
3- La RGPP: dégager des manœuvres pour financer les
priorités
Rapport annexé au débat d’orientation budgétaire (juillet 2007)
« La révision générale servira (…) à établir une programmation pluriannuelle
détaillée des dépenses donnant aux gestionnaires davantage de visibilité sur leurs
crédits ».
Circulaire du Premier ministre du 23 octobre 2007
« les projets de réformes adoptés [dans le cadre de la RGPP] (…) seront
intégrés dans le premier budget pluriannuel de la France couvrant la période 2009-
2011 ».
Premier conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 12
décembre 2007
La pluriannualité fait partie des trois réformes prises en exemple par le
Président de la République à la suite du CMPP : « Le troisième exemple [de
réforme] va nous mettre au standard des pays européens, nous mettrons en place
pour 2009 à 2011 un budget pluriannuel cohérent avec notre trajectoire de finances
publiques. Il s’agit d’une révolution dans notre fonctionnement administratif ».
 Enjeux de la procédure budgétaire
aujourd'hui (I)
3- La RGPP: dégager des manœuvres pour financer les priorités
Les options arrêtées par le CMPP du 12 décembre 2007

- Lier budget pluriannuel de l’État, RGPP et programmation

pluriannuelle des finances publiques
• La programmation pluriannuelle comportera une trajectoire précise en
recettes et en dépenses sur les finances publiques dans leur ensemble
(État, opérateurs, organismes de sécurité sociale notamment)
• Elle présentera le plafond global des dépenses de l’État et les plafonds
détaillés pour chaque année de la programmation
• Elle comportera en annexe le rapport adopté par le CMPP récapitulant
les réformes structurelles à conduire
-Solenniser le budget pluriannuel en l’intégrant au rapport préparatoire au
DOB ou, de préférence, par l’adoption d’une loi de programmation des
finances publiques, pour affirmer l’ambition de l’exercice, tout en restant
« à LOLF constante », au moins dans un premier temps
 Enjeux de la procédure budgétaire
aujourd'hui (I)

- Programmer l’intégralité des dépenses de l’État, sur le

périmètre de la norme de dépense élargie (y compris
charges de la dette, pensions, transferts aux collectivités
territoriales), pour assurer le lien avec nos objectifs de
finances publiques
- Programmer sur les missions au sens de la LOLF
• des enveloppes assez larges et un bon équilibre entre
logique politique et logique de gestion
• suppose de faire évoluer certaines missions pour réduire le
nombre des missions interministérielles et assurer à chaque
mission une taille critique
- Programmer sur 3 ans, durée classique de
programmation financière, cohérente avec la RGPP, en
évitant la programmation glissante, car les programmations
révisées chaque année sont inefficaces
 Enjeux de la procédure budgétaire
aujourd'hui (I)

Enjeu de la procédure: articuler budget pluriannuel et

RGPP

La révision générale des politiques publiques (RGPP) est

un exercice structurant pour la construction du budget
pluriannuel
Les équipes d’audit doivent identifier des gains de productivité
en ETP ainsi que des économies sur le hors titre 2 et définir
des plans de transformation sur la période 2009-2011
Les décisions prises par le conseil de modernisation des
politiques publiques devraient ainsi permettre d’atteindre
globalement l’objectif de non-remplacement d’un départ à la
retraite sur 2 et un volume substantiel d’économies sur les
autres dépenses.
 Enjeux de la procédure budgétaire
aujourd'hui (I)

- La RGPP n’épuise pas l’exercice de budgétisation

pluriannuelle : ce dernier suppose un dialogue entre le ministère du
budget et les ministères gestionnaires pour définir des enveloppes
budgétaires tirant les conséquences de l’évolution tendancielle des
dépenses, des réformes arbitrées, de la dynamique sur les
dépenses hors RGPP, etc.

- L’enjeu principal consiste à articuler ces deux exercices dans

un calendrier très contraint
 Enjeux de la procédure budgétaire
aujourd'hui (I)
Procédure budgétaire et procédure RGPP: deux exercices menés en parallèle
qui doivent interagir
Procédure budgétaire Procédure RGPP
Les économies de la RGPP connues à chaque étape de la
1 procédure (mesures annoncées / en cours d’examen) constituent
l’une des matières premières pour élaborer le budget

2 4
Réformes / Réformes / Les propositions
Des économies
insuffisantes font économies économies d’économies
apparaître un écart avec intégrées dans les validées supplémentaires
doivent se
l’objectif; des économies travaux en CMPP traduire par des
supplémentaires sont
nécessaires décisions
Economies Réformes / supplémentaires
supplémentaires économies pour respecter les
objectifs
nécessaires pour proposées, en cours
respecter la norme d’examen

3 Les résultats des exercices budgétaires, à chaque étape,

doivent être portés à la connaissance des décideurs de la RGPP
pour accroître le nombre et l’ambition des réformes
Elaboration du budget: de la loi de finances à la loi
de programmation des finances publiques (II)

Budget 2009: chiffres clefs

Elaboration du budget: de la loi de finances à la loi
de programmation des finances publiques (II)

Budget 2009: chiffres clefs

Elaboration du budget: de la loi de finances à la loi
de programmation des finances publiques (II)

Budget 2009: chiffres clefs

 Elaboration du budget: de la loi de finances à la loi
de programmation des finances publiques (II)

1- Les gestionnaires au sein du cycle budgétaire : entre

phase gouvernementale et parlementaire de l’élaboration du
projet de loi de finances

Calendrier « traditionnel » pour les années paires

≠ Calendrier « allégé » pour les années impaires

Nouveau cadre avec le budget triennal

Elaboration du budget: de la loi de finances à
la loi de programmation des finances
publiques (II)
Elaboration du budget: de la loi de finances à
la loi de programmation des finances
publiques (II)
Les principaux acteurs de l’élaboration du budget:

• La Direction du budget (DB): les services sectoriels

• Les Responsables de programme (RPROG) et dans une moindre
mesure les RBOP
• Les Directions des affaires financières des ministères (DAF): rôle
de synthèse et de négociation
• Le parlement via le droit d’amendements (+ vote)

Vision par le prisme des gestionnaires (vision métier)

Elaboration du budget: de la loi de finances à
la loi de programmation des finances
publiques (II)
De grandes étapes :
– Conférences techniques
– Conférences de performance
– Conférences de budgétisation
– Arbitrage politique (Lettre plafond / séminaire
gouvernemental)
– Réunions de répartition
Un travail continu d’élaboration
– Échanges avec la Direction du budget
– Échanges avec les services gestionnaires

Des dates de livraisons impératives

Elaboration du budget: de la loi de finances à
la loi de programmation des finances
publiques (II)
1ère étape: la conférence technique

Cycle des conférences: rencontre bureau sectoriel / RPROG / DAF

– Analyse de l’exécution : partage des données d’exécution N-1

( données de base + RAP) / partage d’un outil (INDIA-LOLF)
– Echéanciers AE/CP des dépenses
– Accord sur les données techniques initiales de la budgétisation
(exemple du Titre 2)
– Une synthèse de l’évolution tendancielle (hors mesures
nouvelles) des dépenses par programme, avec des fiches
explicatives par brique / unité de budgétisation
– Eléments d’actualités (RGPP en 2008 pour le PLF 2009, plan
de relance en 2009 pour le PLF 2010)
 Elaboration du budget: de la loi de finances à
la loi de programmation des finances
publiques (II)
2ème étape: la conférence de performance

1/ Prendre en compte les décisions de la RGPP

-les évolutions proposées par la RGPP seront prises en compte pour
faire évoluer les objectifs de performance (et leurs indicateurs) afin de
garantir la cohérence d’ensemble
-il ne s’agit pas d’ajouter simplement des objectifs dans les PAP mais de
prendre en compte l’évolution des priorités, et de revoir le choix des
objectifs à retenir dans les bleus
Elaboration du budget: de la loi de finances à
la loi de programmation des finances
publiques (II)

2/ Comme pour les crédits, la mise en œuvre de la RGPP conduit

à prendre en compte les réformes au fur et à mesure de leur
validation

-conférences de performance fin mars pour préparer dès ce moment-

là ce qui peut l’être
-ce qui ne peut l’être en mars sera abordé, dès que possible, et donc
lors des conférences budgétaires

3/ Les objectifs et indicateurs de performance devront s’inscrire

dans le budget pluriannuel
Elaboration du budget: de la loi de finances à
la loi de programmation des finances
publiques (II)

Logique de la LOLF: la
performance
Nouveauté 2009: une
double conférence de
performance pour le
PAP 2010 / pour le RAP
2009
Exemple d’objectifs et
d’indicateurs: le programme
176 « police nationale »
(PAP 2009)
Elaboration du budget: de la loi de finances à
la loi de programmation des finances
publiques (II)
3ème étape: la conférence de budgétisation
Particularité: étape absente dans le triennal

Etape de l’expression des besoins – négociations

avec la DB et justification (JPE)

Supports: les UB (Unités de budgétisation) et l’outil 2BPSS (« 2A »)

• Confrontation de 2 légitimités: celle des ministres gestionnaires /

celle du ministre du budget
• Recherche d'accords
• Préparation de dossiers d'arbitrage (ministres, Matignon, Elysée)
Elaboration du budget: de la loi de finances à
la loi de programmation des finances
publiques (II)

4ème étape: la phase d’arbitrage politique

– La lettre plafond
– Le séminaire gouvernemental

MIOMCT LP 2009-2011 11 07 V3.xls

Vision interministérielle de la DB et du PM garante de la cohérence
Elaboration du budget: de la loi de finances à
la loi de programmation des finances
publiques (II)

5ème étape: la réunion de répartition

Objectif: répartir les crédits alloués par programme, BOP…Répartition

fine des crédits et des effectifs au sein des missions
Examen de la sincérité et de la soutenabilité des choix des
gestionnaires
Limites de l’exercice: un arbitrage interministériel, une déconnection des réalités
du terrain et de l’évaluation initiales des politiques publiques.
Nécessité d’arbitrages internes, de priorisation

Livraison des données:

– Montants des crédits
– Textes des PAP
– Les Annexes: participation aux DPT et « jaunes »
Elaboration du budget: de la loi de finances à
la loi de programmation des finances
publiques (II)

Le rôle des gestionnaires lors de la phase parlementaire

- Suivi des amendements
- Réponses aux questionnaires parlementaires
- Suivi des débats parlementaires

Mise à jour en conséquence des données du PLF exposées

dans le PAP. Elaboration du document final : LFI.
Mise en place du début de gestion, lancement de la phase d’exécution
de l’année N: la PBI (Programmation budgétaire initiale)
PBI: - Récapitulatif des ressources (LFI – mise en réserve +
ressources certaines complémentaires tels que les FDC)
TABLEAUX PBI 2009 SOUMIS AU VISA - Modificatif.xls
Elaboration du budget: de la loi de finances à
la loi de programmation des finances
publiques (II)
1- Le vote de la loi de finances par le parlement

Phase parlementaire du PLF

• Première lecture : le droit d’amendement parlementaire
• Première lecture : les amendements gouvernementaux
• Première lecture : le suivi des débats et de l’équilibre
• Commission mixte paritaire et nouvelle lecture
• Examen du PLF devant le Conseil constitutionnel
Elaboration du budget: de la loi de finances à
la loi de programmation des finances
publiques (II)
Première lecture – rappel des principes

Principes de la procédure d’examen parlementaire du PLF

•Droit de priorité de l’Assemblée nationale (Art 39 C)
•Examen du PLF selon la procédure d’urgence : à l’issue d’une 1ère lecture
dans chacune des 2 assemblées, réunion de la Commission mixte
paritaire (Art 45 C / Art 40 LOLF). Le texte revient ensuite devant chaque
assemblée pour une nouvelle lecture
•Délais d’examen impératifs très contraignants (Art 47 C / Art 40 LOLF)
•Vote de la 1ère partie avant la 2e partie (Art 42 LOLF)
Elaboration du budget: de la loi de finances à
la loi de programmation des finances
publiques (II)
Première lecture – le droit d’amendements
parlementaires
Droit d’amendement parlementaire limité
Article 40 C : « Les propositions et amendements formulés par les
membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait
pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la
création ou l'aggravation d'une charge publique »
> Toute création ou aggravation d'une charge publique
est interdite
> La diminution d'une ressource publique n’est
autorisée que dans la mesure où elle est compensée par
l'augmentation d'une autre ressource
Base de référence
La base de référence est le terme de comparaison choisi pour apprécier le
« coût » d'un amendement. Les bases de référence possibles sont les suivantes :
. Soit le droit existant (textes législatifs et réglementaires en vigueur)
. Soit le droit proposé (texte en discussion)
Le choix entre ces deux bases se fait toujours dans le sens le plus favorable à
l'initiative parlementaire
Elaboration du budget: de la loi de finances à
la loi de programmation des finances
publiques (II)
Interdiction absolue d’augmenter une charge publique

L'interdiction de la compensation en matière de charge est générale et

absolue
Toutefois, ne sont pas concernées les charges de gestion,
conséquences indirectes d'un dispositif ayant pour effet un accroissement
de frais de fonctionnement d'une personne publique (ex : création d’une
commission consultative, demande de rapport…)
Elaboration du budget: de la loi de finances à
la loi de programmation des finances
publiques (II)

Interdiction de diminuer des ressources publiques

Est interdite la compensation de la diminution de ressource par une

réduction de dépense, c'est-à-dire par une mesure d'économie
Est autorisée la compensation d'une perte de recette par l'augmentation
d'une autre recette (« gage »)
. En principe, le gage doit être réel et la recette qui en résulte doit pouvoir
être effectivement perçue
. En pratique, il est admis que le gage puisse consister en la majoration
du taux d'un impôt existant « à due concurrence » de la perte de recette
ainsi compensée
L'imprécision juridique qui en résulte est sans conséquence, le
Gouvernement ayant pris l'habitude de supprimer le gage avant
l'adoption d'un amendement qu'il a décidé d'accepter ou auquel il a
renoncé à s'opposer (« je lève le gage »)
 Elaboration du budget: de la loi de finances à
la loi de programmation des finances
publiques (II)
- S'agissant des crédits ouverts par les PLF, application de l’article 47
LOLF : élargissement du droit d’amendement des parlementaires
> Les parlementaires peuvent :
- opérer des transferts de crédits entre les programmes d'une même
mission
- créer des programmes à l’intérieur d’une mission en prélevant des
crédits sur les autres programmes de la mission, sans toutefois augmenter le
montant global des crédits de celle-ci

- L’exigence de motivation des amendements portant sur les PLF est

plus importante que dans la procédure législative ordinaire (qui prévoit
uniquement qu’un amendement doit comporter un exposé sommaire) : «
Tout amendement doit être motivé et accompagné des développements des
moyens qui le justifient » (Art 47 LOLF)
Elaboration du budget: de la loi de finances à
la loi de programmation des finances
publiques (II)
Première lecture – les amendements
gouvernementaux

Amendements portant sur les crédits ou des dispositions du PLF, qui

traduisent des modifications concertées avec la majorité
gouvernementale et les ministères compétents 

2 types d’amendements :
- Amendements qui émanent du ministère du budget
- Amendements qui émanent d’autres ministères

Les membres du Gouvernement ne peuvent déposer un amendement

au PLF que s’il est matériellement recouvert du visa du ministre chargé
du budget.
 Elaboration du budget: de la loi de finances à
la loi de programmation des finances
publiques (II)
Première lecture : le suivi des débats et de l’équilibre
Pour mémoire : procédure de la « commission élargie » :
A l’Assemblée nationale, pour la discussion de la 2e partie du PLF, un
certain nombre de missions font l’objet d’une discussion en commission
élargie (article 117 du règlement de l’AN, alinéa 2)
La commission des finances élargie correspond à une réunion commune de
la commission des finances et de la (ou des) commission(s) « sectorielle(s) »
saisie(s) pour avis, en présence du Gouvernement et dans des conditions de
publicité analogues à celle de la séance publique
L'examen en commission élargie est assez proche de celui en séance
plénière (présentation générale par le ministre et les rapporteurs, questions)
sauf qu'il n'y a pas de vote formel sur les amendements (dont l'examen a
lieu à huis clos)
L’examen en séance publique est limité au seul vote sur les amendements
et les crédits, sans qu’il y ait débat
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la loi de programmation des finances
publiques (II)

Se préparer au débat de 2e partie :

Surveiller les dates des débats par mission à l’AN et au Sénat et les
amendements de crédits
Les rapports spéciaux de la Commission des Finances (et les rapports
pour avis des commissions sectorielles, moins centrés sur les
sujets budgétaires) sont disponibles sur le site Internet de l’AN et
du Sénat avant les débats. Ils peuvent apporter des indications
intéressantes sur les points que le rapporteur entend mettre en
exergue, et donc sur la tournure que pourrait prendre le débat
L’agenda des travaux des commissions et le compte rendu des
réunions des commissions (disponibles sur les sites des
Assemblées), fournissent également des indications utiles à la
préparation du débat
Les amendements déposés sont disponibles sur les sites Internet de
l’Assemblée nationale et du Sénat au fur et à mesure de leur
distribution (qui intervient après examen de leur recevabilité par la
commission des Finances)
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la loi de programmation des finances
publiques (II)

Pendant le débat :

Suivre l’intégralité des débats relatifs aux missions dont vous êtes
responsables

En tant que commissaire du Gouvernement, vous avez accès au

banc (au 2e rang, derrière les ministres, à l’AN, au 1er rang, à côté
des ministres, au Sénat)

Si une difficulté surgit, en faire état auprès des membres du cabinet

du ministre présents en permanence au débat notamment le
conseiller parlementaire en charge de la maîtrise du déroulement
des débats.
Prendre note du résultat des différents scrutins et des éventuels
engagements pris par les ministres
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la loi de programmation des finances
publiques (II)
Les enjeux de la fin de 2ème partie : les articles de « récapitulation » et
l’article d’équilibre
Articles dits « de récapitulation », relatifs aux plafonds de crédits et
d’emplois, ainsi que, par assimilation, à la majoration des reports au-
delà des 3% pour certains programmes du budget général
-En principe, pas d’amendement sur les articles de crédits (le vote a eu
lieu au moment de l’examen des missions)
-Amendement de coordination possible sur les plafonds d’emplois
-Amendement possible sur l’article relatif aux demandes d’exonération
de la règle des 3% sur les reports en cohérence avec le schéma de fin
de gestion
Article d’équilibre
-Rappelé « pour coordination » dans le cadre d’une seconde
délibération, puisqu’il s’agit de revenir sur un article déjà voté en fin de
1ère partie, le vote de l’article d’équilibre étant la condition
indispensable pour passer à l’examen de la 2e partie
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publiques (II)
Les enjeux de la fin de 1ère et de 2ème partie : la seconde délibération

- Définition : soumettre à nouveau au vote de l’assemblée une ou plusieurs

dispositions adoptées au cours de la 1ère délibération – généralement
assortie d’un vote bloqué (art. 44.3 C).
- Intérêt :
• Corriger des erreurs matérielles dans la rédaction de certaines
dispositions
• Revenir sur des dispositions adoptées contre l’avis du Gouvernement
• A l’issue de la 2ème partie, rappeler l’article d’équilibre (fin de 1ère
partie) pour tenir compte des votes intervenus en 2ème partie et faire voter
les amendements de réserve parlementaire
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publiques (II)
Commission mixte paritaire et nouvelle lecture: Procédure
Examen du PLF selon la procédure d’urgence (Art 45 C / Art 40
LOLF) :
A l’issue de la première lecture par chacune des deux assemblées,
la Commission mixte paritaire se réunit (7 Députés / 7 Sénateurs)
- Si elle parvient à l’adoption d’un texte commun (cas rencontré depuis
2002, grâce à l’identité de majorité Assemblée nationale / Sénat), le texte
revient devant chaque assemblée pour une nouvelle et unique lecture
- Si elle ne parvient pas à l'adoption d'un texte commun, le
Gouvernement peut, après une nouvelle lecture dans chaque assemblée,
demander à l'Assemblée Nationale de statuer définitivement
En ce cas, l'Assemblée Nationale peut reprendre :
. soit le texte élaboré par la commission mixte
. soit le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs
des amendements adoptés par le Sénat
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La portée du droit d’amendement au cours de la nouvelle lecture
- Au cours de la 1ère lecture à l’AN, le droit d’amendement du
Gouvernement et du Parlement n’est limité que par les règles de
recevabilité et la nécessité, pour un amendement, de ne pas être
dépourvu de tout lien avec l’objet du texte déposé
- Au Sénat, le Conseil constitutionnel a tiré de la priorité d’examen
des textes financiers accordée à l’AN la règle selon laquelle le
Gouvernement ne peut introduire au Sénat une mesure financière
nouvelle
Les adjonctions ou modifications qui peuvent être apportées après la
1ère lecture par les membres du Parlement et par le Gouvernement
doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion
(règle dite « de l’entonnoir »)
Toutefois, ne sont pas soumis à cette obligation les amendements destinés
. à assurer le respect de la Constitution
. à opérer une coordination avec des textes en cours d’examen
. ou à corriger une erreur matérielle
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Commission mixte paritaire et nouvelle lecture: Examen du PLF selon la
procédure d’urgence (Art 45 C / Art 40 LOLF) :
A l’issue de la première lecture par chacune des deux assemblées,
la Commission mixte paritaire se réunit (7 Députés / 7 Sénateurs)
- Si elle parvient à l’adoption d’un texte commun (cas rencontré depuis
2002, grâce à l’identité de majorité Assemblée nationale / Sénat), le texte
revient devant chaque assemblée pour une nouvelle et unique lecture
- Si elle ne parvient pas à l'adoption d'un texte commun, le
Gouvernement peut, après une nouvelle lecture dans chaque assemblée,
demander à l'Assemblée Nationale de statuer définitivement
En ce cas, l'Assemblée Nationale peut reprendre :
. soit le texte élaboré par la commission mixte
. soit le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs
des amendements adoptés par le Sénat
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Examen du PLF devant le Conseil Constitutionnel

•Phase d’examen brève et intense

•Défense du Gouvernement entièrement pilotée par le SGG
•Les risques de recours sont à évaluer
- sur la base des débats lors de l’examen des projets d’articles en
CE et des discussions parlementaires
- sur la base des indications données par le SGG quant aux sujets
de la loi de finances qui ont retenu l’intérêt du Conseil constitutionnel
•Importance essentielle de la réactivité en relation avec la DB dans un
délai très limité
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3/ La loi de programmation des finances publiques: un
nouveau calendrier, une redéfinition du travail
d'élaboration du budget
• Une année sur 2, on se contente de répartir les plafonds par
mission au niveau des programmes
• La dernière année du budget 2009-2011 constitue le socle de la
programmation suivante (2011-2013)
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Pourquoi un budget pluriannuel?
• Des avantages incontestables (soulignés par le rapport IGF,
avril 2007)
- Sécuriser la trajectoire de finances publiques: un cadrage des
dépenses qui fait l'objet d'un engagement politique
- Donner de la visibilité aux gestionnaires pour mettre en œuvre
des réformes structurelles
-Des exemples étrangers (GB) encourageants
• Les faiblesses du système de l'annualité
- Des réformes structurelles difficiles à arbitrer (pas de garantie
sur le mise en œuvre effective)
- Un pilotage des crédits infra annuel, qui accroit le temps passé à
faire du « micro management de la dépense »
-Une procédure chronophage qui laisse peu de temps à l'analyse
stratégique de la dépense
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2010: Procédure budgétaire simplifiée (année paire)
Principe: le PLF 2010 sera construit en application du budget
pluriannuel

Les plafonds par mission: une « donnée d'entrée » intangible (seules

exceptions: impact éventuel d'une révision de l'inflation, transferts,
ajustements techniques des AE, recours à la réserve de budgétisation
réservé « aux cas de force majeure »)

Les conséquences sur la procédure: 2 cycles de conférences au lieu

de 3
- Des réunions techniques approfondies permettant d'élaborer une
prévision d'exécution renforcée, portant sur l'année N (2009),
l'évaluation de l'impact en N+1 (2010) des dérapages et ajustements
tendanciels éventuels par rapport aux hypothèses de construction du
budget
Elaboration du budget: de la loi de finances à
la loi de programmation des finances
publiques (II)

- Des conférences de finalisation et de répartition avec pour objectifs la

répartition des crédits par programmes, l'examen des demandes
d'ajustements sur les AE, l'examen des demandes d'accès à la
réserve (qui devront respecter les conditions fixées dans la LPFP).

- Des conférences de performance (2): car la procédure allégée= du

temps dégagé pour la RGPP et les mesures structurelles (expl:
performance des fonctions support avec ratio d'efficience
bureautique, ration d'efficience GRH...)
 Le métier budgétaire au sein d'une
administration: des outils de budgétisation à
l'élaboration des documents budgétaires (III)

1/ La logique de construction budgétaire

Pour le hors titre 2

Mesures
nouvelles
(JPE)
SOCLE N-1 N+1

Mesures nouvelles évaluées

Ex « Services votés ». LFI
N-1 avec actualisation de
par les services gestionnaires:
l’inflation (loyers, JPE
carburant…)
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administration: des outils de budgétisation à
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1/ La logique de construction budgétaire

Pour le titre 2 (dépenses de personnel)

Les 4 étapes de la budgétisation de la masse salariale:

• Analyse de l’exécution de l’année N-1
• Corrections éventuelles des éléments exceptionnels
• Calcul des extensions en année pleine (EAP)
• Flux d’effectifs
• Prise en compte des facteurs d’évolution de la dépense (GVT,
mesures catégorielles…)
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administration: des outils de budgétisation à
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Pour le titre 2 (dépenses de personnel)

GVT, Budget
Exécution N Corrections EAP Variation des mesures
effectifs N+1
catégorielles
…
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Les corrections
• identification du socle des dépenses
• Rebasage
Exemple: réintégration des retenues sur salaires, déduction des rappels ou
décalage de paiement
Les EAP
Porte sur les mesures catégorielles et sur les flux d’effectifs intervenus
en cours d’année
Soit N: 100 exécuté ; 1 départ au 1er avril (3 mois exécutés), 1 arrivé au 1er
octobre (3 mois exécutés)
Alors N+1: 100-3+9=106
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Les flux d’effectifs

Les mouvements d’effectifs (entrées-sorties): GVT négatif (effet de
noria)
Les autres déterminants de l’évolution de la masse salariale
• Les mesures générales (sur rémunération principale)
Prise en compte d’une modification de la valeur du point
• Les mesures catégorielles (statutaire ou indemnitaire)
Revalorisation de carrière, primes…
Le GVT positif (Glissement vieillesse technicité)
Exprimé en pourcentage: Glissement = promotion, vieillesse = grille,
technicité=concours
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administration: des outils de budgétisation à
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Pour le hors titre 2

Outil de budgétisation: les U-B (unités de budgétisation)

- Intitulé de la mesure
- Indicateur de coût (1)
- Nombre (2)
- JPE: (1)*(2)
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l'élaboration des documents budgétaires (III)

2/ du dialogue à l’arbitrage: les supports aux négociations

Elaboration de dossiers d’arbitrage – outils partagés avec la DB

• Le 2A pour le titre 2
• Les UB pour le hors titre 2

2A P176 - 21072008 répartition .xls

BUD 232 - UB PLF 2009 - conf répart-v3 (remplie par BSBF).xls

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3/ La rédaction des documents budgétaires

 Le métier budgétaire au sein d'une
administration: des outils de budgétisation à
l'élaboration des documents budgétaires (III)
Un outil de saisie commun à tous les ministères: FARANDOLE
 Le métier budgétaire au sein d'une
administration: des outils de budgétisation à
l'élaboration des documents budgétaires (III)

Le PAP: Projet annuel de performance – le « bleu »

Présentation par mission/programme

- Présentation stratégique du projet annuel de performance

- Présentation des crédits
- Présentation du programme et des actions
- Objectifs et indicateurs de performance
- Justification au premier euro (crédits, explications littérales)
- Opérateurs
 La procédure budgétaire:
élaboration du projet de loi de
finances

IRA de METZ – 17 mars 2009