ASSOCIAÇÃO DE POLITÉCNICOS DO NORTE (APNOR)

INSTITUTO POLITÉCNICO DE BRAGANÇA

Sistema da contabilidade pública em Cabo Verde:

Situação atual e perspetivas futuras

Carla Virgínia Cabral Leitão Brito

Dissertação apresentada ao Instituto Politécnico de Bragança

Para obtenção do grau de mestre em Contabilidade e Finanças

Orientação:

Professora Doutora Amélia Maria Martins Pires

Bragança, junho, 2020

 ASSOCIAÇÃO DE POLITÉCNICOS DO NORTE (APNOR)

INSTITUTO POLITÉCNICO DE BRAGANÇA

Sistema da contabilidade pública em Cabo Verde:

Situação atual e perspetivas futuras

Carla Virgínia Cabral Leitão Brito

Orientação:

Professora Doutora Amélia Maria Martins Pires

Bragança, junho, 2020

Resumo

A globalização vem pressionando e intensificando o processo de harmonização das normas

contabilísticas, tanto no setor empresarial como no setor público. A importância de aumentar a
transparência e tornar a informação suficientemente comparável, que permita uma comparação do
desempenho da gestão pública entre países torna necessário a implementação das Internacional Public
Sector Accounting Standards (IPSAS). É neste contexto que se desenvolve este estudo, que tem como
principal objetivo avaliar a oportunidade de empreender uma reforma da contabilidade pública em Cabo
Verde. Para o efeito, propomo-nos analisar e compreender o (1) nível de implementação e
adequabilidade do PNCP em Cabo Verde e, adicionalmente, refletir sobre a (2) pertinência e/ou
oportunidade de se começar a pensar numa reforma da contabilidade pública em Cabo Verde. Assim,
e com recurso a uma metodologia qualitativa, essencialmente descritiva, e com informação recolhida
essencialmente com recurso a um questionário, efetuado entre outubro e dezembro de 2019 via correio
eletrónico, a técnicos superiores do departamento responsável pela área da contabilidade,
respetivamente, num total de 14, representativos do setor público empresarial e estatal de Cabo Verde,
foi possível concluir que o Plano Nacional de Contabilidade Pública (PNCP), atualmente em vigor, ainda
que adequado permite avançar com uma sugestão de reforma da contabilidade pública, que passe pela
implementação das IPSAS, ainda que devidamente adaptadas à realidade Cabo-verdiana.

Palavras-Chave: Contabilidade Pública, IPSAS, Cabo Verde, Harmonização Contabilística, Reforma

da Contabilidade Pública.

i
Abstract

In today's globalized world, there is an increasing need for harmonization of accounting standards, both
in the business sector and in the public sector. The importance of increasing transparency and making
information comparable that allows a comparison of public management performance between countries
makes it necessary to implement the International Public Sector Accounting Standards (IPSAS). In this
context, the main objective of this study is to evaluate the opportunity to undertake a public accounting
reform in Cabo Verde, through a case study. It is in this context that this study is carried out, whose main
objective is to evaluate the opportunity to undertake a public accounting reform in Cape Verde. To this
end, we propose to analyze and understand the (1) level of implementation and suitability of the PNCP
in Cabo Verde and, additionally, reflect on the (2) relevance and / or opportunity to start thinking about
a reform of public accounting in Cabo Verde. Thus, and using a qualitative methodology, essentially
descriptive, and with information collected essentially using a questionnaire, carried out between October
and December 2019 via email, to senior technicians from the department responsible for the accounting
area, respectively, in a total of 14, representative of the public business and state sector of Cape Verde,
it was possible to conclude that the National Public Accounting Plan (PNCP), currently in force, although
adequate, allows us to proceed with a suggestion of public accounting reform, which includes the
implementation of IPSAS, although properly adapted to Cape Verdean reality

Keywords: Public Accounting, IPSAS, Cape Verde, Accounting Harmonization, Public Accounting
Reform.

ii
Resumen

En el mundo globalizado de hoy, existe una creciente necesidad de armonización de los estándares de
contabilidad, tanto en el sector empresarial como en el sector público. La importancia de aumentar la
transparencia y hacer que la información sea lo suficientemente comparable como para permitir una
comparación del desempeño de la gestión pública entre países hace que sea necesario implementar
las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (IPSAS). Es en este contexto que se
lleva a cabo este estudio, cuyo objetivo principal es evaluar la oportunidad de emprender una reforma
de la contabilidad pública en Cabo Verde. Para ello, nos proponemos analizar y comprender el (1) nivel
de implementación e idoneidad del PNCP en Cabo Verde y, adicionalmente, reflexionar sobre la (2)
relevancia y / o oportunidad para empezar a pensar en una reforma de la contabilidad pública en Cabo
Verde. Así, y utilizando una metodología cualitativa, esencialmente descriptiva, y con información
recopilada esencialmente mediante un cuestionario, realizado entre octubre y diciembre de 2019 por
correo electrónico, a técnicos superiores del departamento responsable del área de contabilidad,
respectivamente, en un total de 14, representante del sector público empresarial y estatal de Cabo
Verde, fue posible concluir que el Plan Nacional de Contabilidad Pública (PNCP), actualmente en vigor,
aunque adecuado, nos permite proceder con una sugerencia de reforma de la contabilidad pública, que
incluye la implementación de las IPSAS, aunque adecuadamente adaptado a la realidad caboverdiana.

Palabras clave: Contabilidad pública, IPSAS, Cabo Verde, Armonización contable, Reforma de la
contabilidad pública.

iii
iv
Agradecimentos

Agradeço à professora Doutora Amélia Pires, minha orientadora, pela disponibilidade,

acompanhamento, críticas, correções e sugestões feitas durante a orientação.

Á minha família, em especial aos meus pais, por todo o incentivo e apoio incondicional.
Ao Vitor Oliveira pelo apoio e companheirismo ao longo da minha etapa académica.
Um especial agradecimento à Magui Lopes, pela disponibilidade e colaboração, indispensáveis para a
recolha dos dados.
A todos aqueles que de uma forma ou outra me ajudaram e contribuíram para a realização deste
trabalho e conclusão do projeto de mestrado.

v
Abreviaturas e/ou Acrónimos

BM - Banco Mundial
CAGD - Controller and Accountant-General’s Department
CE - Comissão Europeia
CEC - Código de Empresas Comerciais
CEE - Comunidade Económica Europeia
CIPFA - Chartered Institute of Public Finance and Accounting
CNCAP - Comissão de Normalização Contabilística da Administração Pública
CNNCA - Conselho Nacional de Normalização Contabilístico de Angola
EC - Estrutura Conceptual
FMI - Fundo Monetário Internacional
GRAP - Generally Recognised Accounting Practice
IAS - International Accounting Standadrs
IASB - International Accounting Standard Board
ICAG - The Institute of Chartered Accountants
IFAC - Internacional Federation of Accounts
IFRS - International Financial Reporting Standards
INPS - Instituto Nacional de Previdência Social
IPSAS - Internacional Public Sector Accounting Standards
IPSASB - International Public Sector Accounting Standards Board
NAOT - National Audit Office of Tanzania
NATO - Organização do Tratado do Atlântico Norte
NOSi - Núcleo Operacional da Sociedade de Informação
NPM - New Public Management
NRF - Normas de Relato Financeiro
OCC - Ordem dos Contabilistas Certificados
OCDE - Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico
OPCA - Ordem dos Contabilistas e Peritos Contabilistas de Angola
ONU - Organização das Nações Unidas
POC - Plano Oficial de Contas de Portugal
POCP - Plano de Contabilidade Pública
PNC - Plano Nacional de Contabilidade
PNCP - Plano Nacional de Contabilidade Pública

vi
SEE - Setor Empresarial do Estado
SPA - Setor Público Administrativo
SNC - Sistema de Normalização Contabilística
SNC – AP - Sistema de Normalização Contabilística para a Administração Pública
SNCP - Sistema de Normalização Contabilístico Público
SNCRF - Sistema Nacional de Contabilidade e Relato Financeiro
ZICA - The Zambian Institute of Chartered Accountants

vii
Índice

INTRODUÇÃO ......................................................................................................................................... 1
1. REVISÃO DE LITERATURA ............................................................................................................ 3
1.1. Breve abordagem à contabilidade e ao setor público em Cabo Verde a partir das principais
influências ........................................................................................................................................... 3
1.2. Caracterização geral do sistema contabilístico cabo-verdiano ..................................................... 8
1.3. O normativo contabilístico aplicável ao setor público em Cabo Verde: caracterização geral e grau
de implementação ............................................................................................................................. 10
1.4. Desenvolvimentos internacionais com impacto ao nível da contabilidade: principais forças
impulsionadoras da harmonização contabilística ............................................................................. 20
1.5. Harmonização contabilística internacional no setor público: as IPSAS e o seu nível de aceitação
........................................................................................................................................................... 23
1.6. Principais resultados das fontes empíricas consultadas acerca da adoção das IPSAS em África
ou em países que sobre estes exercem influência ........................................................................... 28
2. METODOLOGIA ............................................................................................................................. 34
2.1. Método de Investigação .............................................................................................................. 34
2.2. Dados e Técnicas de Recolha .................................................................................................... 35
3. APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DOS RESULTADOS ................................................................... 38
3.1. Caraterização dos entrevistados ................................................................................................. 39
3.2. Caraterização do Plano Nacional da Contabilidade Pública (PNCP): adequabilidade e grau de
implementação .................................................................................................................................. 40
3.2.1. Caraterização global ........................................................................................................... 40
3.2.2. Grau de adequabilidade ....................................................................................................... 42
3.2.3. Nível de implementação ....................................................................................................... 45
3.2.4. Considerações adicionais à caracterização do PNCP ......................................................... 48
3.3. Pertinência e/ou oportunidade de introduzir uma reforma ao nível da contabilidade pública em
Cabo Verde ....................................................................................................................................... 49
3.3.1. As Normas Internacionais de Contabilidade Pública (IPSAS) do IPASB e a sua
adequabilidade à realidade de Cabo Verde ...................................................................................... 49
3.3.2. Principais vantagens, oportunidades e benefícios decorrentes de uma eventual
implementação das IPSAS em Cabo Verde ..................................................................................... 50
3.3.3. Principais obstáculos e desvantagens relacionadas com uma eventual implementação das
IPSAS em Cabo Verde...................................................................................................................... 52

ix
 3.3.4. Principais impactos de uma eventual implementação das IPSAS na Gestão Financeira
Pública em Cabo Verde: vantagens e desvantagens ....................................................................... 53
3.3.5. Pressão por parte das entidades financeiras internacionais para desencadear a reforma . 54
3.3.6. Calendário adequado para uma eventual implementação das IPSAS em Cabo Verde ..... 56
3.3.7. Como deveria decorrer um eventual processo de implementação das IPSAS em Cabo Verde
........................................................................................................................................................... 56
3.3.8. Considerações e/ou observações adicionais ....................................................................... 57
3.3.9. Principais motivações para responder a estas questões ..................................................... 58
CONCLUSÕES, LIMITAÇÕES E LINHAS DE INVESTIGAÇÃO FUTURAS ....................................... 59
REFERÊNCIAS ...................................................................................................................................... 62
ANEXOS ................................................................................................................................................ 70

x
Lista de Figuras
Figura 1. Classificação dos sistemas contabilísticos em África .............................................................. 9
Figura 2. Processo que determina a evolução dos sistemas contabilísticos ........................................ 21
Figura 3. Caraterização global do PNCP em % .................................................................................... 41
Figura 4. Grau de adequabilidade do PNCP em %............................................................................... 44
Figura 5. Grau de implementação do PNCP em %............................................................................... 47

xi
Lista de Tabelas
Tabela 1. Estrutura do Setor Público em Cabo Verde............................................................................. 8
Tabela 2. Classes de contas no âmbito do PNCP ................................................................................. 12
Tabela 3. Conjunto de Demonstrações Financeiras no âmbito do PNCP ............................................ 14
Tabela 4. Estrutura do Balanço ............................................................................................................. 14
Tabela 5. Estrutura da Demonstração dos Resultados ......................................................................... 15
Tabela 6. Estrutura da Demonstração das Alterações na Situação Líquida ......................................... 16
Tabela 7. Estrutura da Demonstração dos Fluxos de Disponibilidades ................................................ 17
Tabela 8. Características qualitativas das Demonstrações Financeiras ............................................... 18
Tabela 9. Principais Caraterísticas do PNCP ........................................................................................ 19
Tabela 10. IPSAS emitidas pelo IPSASB .............................................................................................. 25
Tabela 11. Grau de Implementação das IPSAS em África ................................................................... 30
Tabela 12. Colocação do questionário: Setor/Departamento/Data ....................................................... 37
Tabela 13. Caracterização dos entrevistados ....................................................................................... 39
Tabela 14. Caracterização global do PNCP .......................................................................................... 41
Tabela 15. Grau de adequabilidade do PNCP ...................................................................................... 44
Tabela 16. Grau de implementação do PNCP ...................................................................................... 47
Tabela 17. Adequabilidade das IPSAS para implementação em Cabo Verde ..................................... 49
Tabela 18. Vantagens e oportunidades apontadas à implementação das IPSAS em Cabo Verde ..... 51
Tabela 19. Obstáculos e desvantagens apontadas à implementação das IPSAS em Cabo Verde ..... 53
Tabela 20. Pressão por parte das entidades financeiras internacionais ............................................... 55
Tabela 21. Considerações e/ou observações adicionais ...................................................................... 57
Tabela 22. Principais motivações para responder a estas questões .................................................... 58

xii
INTRODUÇÃO

No mundo atual globalizado verifica-se cada vez mais a necessidade de harmonização das normas
contabilísticas, tanto no setor empresarial como no setor público. A importância de aumentar a
transparência e tornar a informação suficientemente comparável, que permita uma comparação do
desempenho da gestão pública entre países torna necessário a implementação das Internacional Public
Sector Accounting Standards (IPSAS). Cabo Verde não está à margem desta realidade e destas
necessidades. O Plano Nacional de Contabilidade Público (PNCP), atualmente em vigor, data de janeiro
de 2006, pelo que, ainda que a sua implementação tenha representado um avanço extraordinário, na
medida em que marcou o início da era da normalização contabilística pública em Cabo Verde e, por
isso, uma viragem na contabilização dos factos patrimoniais do Estado, e, havendo também quem
considere que responde às necessidades nacionais, talvez já não responda às necessidades de um
contexto globalizado e, particularmente, de um país que apresenta uma enorme dependência de
instituições externa.

É neste contexto que se reconhece a oportunidade em ponderar a possibilidade de acolher as

International Public Sector Accounting Standards (IPSAS), enquanto normas que permitem a
convergência dos diferentes normativos internos de cada país num único modelo de contabilidade
pública (Martins, 2013), e é, também, nesse âmbito que se desenvolve o presente estudo, que encontrou
motivação na necessidade de refletir, à semelhança do que vem acontecendo em diversos países, sobre
a possibilidade e oportunidade de Cabo Verde empreender uma reforma da contabilidade pública, com
o objetivo de acompanhar o processo de harmonização mas também, e fundamentalmente, trazer maior
transparência às contas públicas. Neste âmbito, o gosto pessoal pela área da contabilidade, associado
a alguma curiosidade e dúvidas que as últimas reformas me têm suscitado, criaram a motivação
suficiente para a realização deste estudo, que tem como principal objetivo avaliar a oportunidade de
empreender uma reforma da contabilidade pública em Cabo Verde. Para o efeito, propomo-nos analisar
e compreender o (1) nível de implementação e adequabilidade do PNCP em Cabo Verde e,
adicionalmente, refletir sobre a (2) pertinência e/ou oportunidade de se começar a pensar numa reforma
da contabilidade pública em Cabo Verde, à semelhança do que vem sendo tendência noutros países,
nos diferentes continentes, mas também em África.

Para dar resposta a estes objetivos a presente dissertação está estruturada, para além desta introdução
e respetivas conclusões, limitações e futuras linhas de investigação, em três capítulos. Um primeiro que
respeita à revisão de literatura e onde se procurará discutir os aspetos teóricos que servirão de suporte
à análise e reflexão em torno dos objetivos propostos para o trabalho, e que passam, fundamentalmente,
pelo desenvolvimento das temáticas da contabilidade pública em Cabo Verde e Portugal e das IPSAS.

1
No capítulo dois descreve-se as opções metodológicas adotadas nesta investigação, designadamente
a enunciação dos fundamentos que suportam as opções ou escolhas, o processo de recolha de
informação, suficientemente capaz de proporcionar as evidências suficientes para se poder concluir
sobre o nível de implementação e adequabilidade do PNCP e, bem assim, da pertinência e/ou
oportunidade de se começar a pensar numa reforma da contabilidade pública em Cabo Verde. Um
terceiro e último capítulo onde se apresentam os resultados a extrair a partir do trabalho realizado e
respetiva interpretação e discussão à luz da revisão de literatura.

2
1. REVISÃO DE LITERATURA

1.1. Breve abordagem à contabilidade e ao setor público em Cabo Verde a

partir das principais influências
A contabilidade, como qualquer outro fenómeno, também tem uma história, para que melhor a
compreendamos é necessário perceber o processo da sua evolução (Lopes, 2011). Por sua vez, e
considerando que a contabilidade também é setorial, aplicável ao setor público, também apelidada de
contabilidade pública ou orçamental, e que visa prevenir e combater a fraude no setor público como
forma de resguardar o erário público e administrar uma boa gestão financeira através da cobrança de
impostos e receitas, gerindo o pagamento de dívidas e empréstimos com recurso a orçamentos que
permitam planear as suas execuções (Brito, 2017), também precisa de ser contextualizada no setor
público para que melhor se perceba a sua evolução.

Atualmente, o sistema contabilístico de Cabo Verde é reconhecido por ser baseado no sistema romano,
por denotar uma forte relação entre a contabilidade e a fiscalidade, pela reduzida influência da profissão
contabilística, pelo Estado ser o maior utilizador das demonstrações financeiras e pela forte influência
das instituições bancárias, dada a sua qualidade de principais financiadores (Cruz, 2011). É possível
identificar para a contabilidade em Cabo Verde três momentos distintos: (i) o período antes da
independência nacional ou período colonial; (ii) o período de 1975 a 1990 ou período pós independência
e, por último; (iii) o início do multipartidarismo em Cabo Vede (Monteiro, 2014; Ribeiro, 2011). Daqui
resulta que qualquer análise que venha a ser feita ao sistema contabilístico cabo-verdiano não pode ser
dissociada da evolução registada no sistema contabilístico português.

O primeiro período ficou marcado pela influência da matriz colonial, que tinha como missão zelar pelos
interesses de Portugal, uma vez que era necessário registar as despesas e receitas provenientes das

3
colónias, o que levou a que a escrituração contabilística fosse elaborada com recurso à publicação de
diversos Decretos-Lei (Ribeiro, 2011). O Regulamento Geral da Administração da Fazenda (RGAF),
aprovado em 1901, pelo Decreto de 3 de outubro, cria a Inspeção Geral dos Serviços da Fazenda do
Ultramar, então delimitado a 3 seções sendo uma delas o Serviço de Contabilidade de Fazenda do
Ultramar. A contabilidade pública do Ultramar era delimitada no judiciário, com responsabilidade
individual a gerentes de dinheiros públicos em sentenças decretadas pelo Tribunal de Contas,
legislativa, com leis de votação de impostos, fiscalização e autorização das despesas públicas, e
administrativa, estipulando os factos respeitantes a arrecadações e utilização dos recursos provenientes
das províncias ultramarinas (Brito & Jorge, 2018; Brito, 2013). A contabilidade do Ultramar assentava
em anos económicos, iniciando em janeiro e terminando em dezembro e abrangendo dois períodos, o
da gerência, relativa à arrecadação e aplicação dos recursos e rendimentos públicos apurados no ano
económico e o do exercício, etapa onde se completavam as operações de contabilidade respetivas a
cada um dos anos económicos (Brito, 2017).

Em 1933, pela publicação do Decreto-Lei 23-229, é feita a Reforma Administrativa das Colónias
Ultramarinas, para incluir um novo método de escrituração contabilística e, por essa via, harmonizar as
normas administrativas que perdurariam até à independência das Províncias Ultramarinas (Ribeiro,
2011). Este período, que dura cerca de 50 anos, até 5 de julho de 1975 (independência de Cabo Verde
a Portugal), ficou marcado pela boa administração e competência prestada pela Administração Pública
(Gomes, 2014).

Com a independência, em 1975, inicia-se o segundo período, que conta com reformas relevantes,
designadamente a publicação do Decreto-lei no 15/91, de 23 de março, que fixa a orgânica intercalar da
II República, com o Decreto Presidencial no 5/91, de 03 de abril, que exonera os membros do Governo
e que indica, extingue e cria alguns Ministérios e Secretarias do Estado, e o Decreto-lei no 32/92, de 7
de abril, que define a Lei Orgânica do Governo. Este período é marcado pelo uni partidarismo, com um
modelo centralizador e controlador (herança do regime colonial) e com base no qual a Administração
Pública se consolidou como o maior empregador do país, passando de 1970 funcionários públicos em
1974 para 6235 funcionários em 1980 (Freire, 2014). Entretanto, não há registo de grandes alterações
a nível das normas e procedimentos contabilísticos utilizados até à data (Ribeiro, 2011), pelo que se
pode deduzir que persiste o modelo herdado do período colonial.

No terceiro e último período, que coincide com as primeiras eleições democráticas realizadas no país
em 1991 e com a introdução do multipartidarismo, e em que se pretendeu transformar a Administração
Pública num servidor competente e neutro com o objetivo final da descentralização (Gomes, 2014),
assiste-se a uma vontade política do Governo em iniciar uma gestão mais aberta, mantendo entretanto
a transparência e o rigor caraterísticos (Cabral, 2015). É, de acordo com Brito e Jorge (2018), apenas
neste período, mas precisamente a partir de 1996, que se pode falar de contabilidade pública em Cabo
Verde, em resultado da aprovação do Decreto-Lei n.o 9/96, de 26 de fevereiro, que vem definir as

4
normas e os procedimentos relacionados com o bom funcionamento da Função Pública (orçamentação,
contabilização, pagamento de vencimentos, descontos e outras despesas com o pessoal da função
pública), e do Decreto-Lei n. o 10/96, de 26 de fevereiro, que promulgou as normas e procedimentos a
seguir na gestão de tesouraria, contabilização das receitas e despesas do orçamento de Estado, gestão
e controlo orçamental e novos meios de pagamentos do Tesouro. Concede, ainda, competência de
cabimentação e liquidação das despesas a dois níveis de estrutura, o da Direção Geral do Orçamento
e o da Direção Geral do Património do Estado. De referir que em ambos os diplomas (Decreto-Lei n.º
9/96 e Decreto-Lei n. º10/96) persiste a influência portuguesa.

Por sua vez, e ao longo dos tempos, o continente Europeu, e por consequente Portugal, serviu de palco
a um conjunto de reformas contabilísticas, que se foram desencadeando a diferentes níveis e sob
diferentes perspetivas e às quais a contabilidade pública não ficou alheia. De referir que o propósito de
qualquer reforma desencadeada a este nível é sempre o mesmo – de reação ao mercado no sentido de
poder acompanhar a evolução registada e garantir a fiabilidade e a transparência necessárias ao
processo de prestação de contas das diferentes entidades. O desencadear de reformas a que se foi
assistindo foi sempre acompanhado pelo incremento da harmonização das normas, no sentido de
aumentar a comparabilidade da informação prestada (Silva et al., 2016).

De referir, também, que os primeiros registros da historiografia da contabilidade e finanças públicas

portuguesas, mencionados numa lei de D. Afonso II (1211 -1223), respeita aos Livros de Recabedo
Regni ou livros de receitas do reino (Gonçalves, Lira, & Marques, 2017), que serviam essencialmente
para registar aos recebimentos do rei, as prestações de contas pelos cobradores reais (ou almoxarifes
como eram conhecidos) e as receitas da coroa. Só após 1287, já no reinado de D. Dinis (1279-1325) e
com o crescente aumento da contabilidade pública, é que surgiu a primeira instituição pública de
coordenação das finanças públicas nacionais e régias – Os Contos (ou Casa de Contos), que se torna
no primeiro órgão de ordenação e fiscalização das receitas e despesas e que passou a acolher (reunir)
os documentos e as contas das despesas públicas e da administração económica e financeira do reino.
Até 1761 a contabilidade pública de Portugal define-se pela utilização de registos contabilísticos
simples, com recurso à técnica por partidas simples (ou singelas), mais tarde reconhecida por unigrafia,
que contabilizava as operações de forma cronológica, sistemática e em contas de terceiros na qual uma
movimentação numa conta (a débito) não implicava a movimentação (a crédito) numa outra conta, ou
seja, não havia contrapartida por igual valor monetário, o que levava a que o controlo das operações
fosse complexo e árduo, facilitador da fuga aos impostos e levando a situações lesivas ao Reino. Com
o terramoto de 1755 e subsequente incêndio, a Casa dos Contos arde e perdem-se vários documentos
contabilísticos. É então que Marquês de Pombal (1699 -1782) procede a várias reformas administrativas
e financeiras, fixando normas de organizações e controlo de receitas e despesas públicas, convertendo
a técnica das partidas dobradas no método de contabilidade previsto nas contas públicas para uma
melhor prestação de contas e maior transparência. Uma das medidas adotadas por Marquês de Pombal,
com a destruição da Casa dos Contos, foi a extinção da Casa dos Contos e a criação do Erário Régio,

5
por Carta de Lei de 22 de dezembro de 1761, que vem substituir o sistema unigráfico pelo método
digráfico. O Erário Régio passa a regular os diversos aspetos das Finanças Públicas de Portugal, com
a utilização do diário, razão (ou livro mestre), balanços periódicos e livros de receitas e despesas com
o objetivo de combater a corrupção interna, abusos e fraudes (Lira, 2011). Digamos que com a criação
do Erário Régio o Estado pretende ter mais controlo na arrecadação de impostos, com apenas quatro
pessoas no reino a terem conhecimento da situação financeira do Erário que tinha uma política de
contabilidade transcrita por regras, com o objetivo de integrar e harmonizar a administração do Império
de Portugal que era bastante disperso fora de Portugal. O Erário Régio é extinto no início do século XIX,
precisamente a 1832, sendo substituído pelo Tribunal do Tesouro Público, que retrocede às partidas
simples como método de registro e à desinstitucionalização das práticas contabilísticas já existentes
(Silva, et al., 2016).

Neste sentido, ao falar da contabilidade e respetivo normativo contabilístico em Portugal é incontornável

a referência a Marquês de Pombal, seu grande impulsionador. Porém, e ainda que as primeiras grandes
referências à contabilidade datem do século XVIII, apenas no último quartel do século XX é que Portugal
passou a dispor de normativo contabilístico. De entre outros, a adesão à então Comunidade Económica
Europeia (CEE), atual União Europeia (UE) e o novo regime político saído da revolução de 1974 criaram
as condições necessárias para o desenvolvimento económico e cultural do país e para agilizar a sua
ligação e exposição ao exterior. Para responder às necessidades, foi então criada a CNC – Comissão
de Normalização Contabilística e encetado um processo de produção normativa cujos primeiros
resultados se materializaram com a publicação do primeiro POC, em 1977, que viria a ser objeto de
diferentes atualizações e que representou até ao final da primeira década do século XXI o principal
esteio da normalização contabilística em Portugal. Por sua vez, a necessidade de adotar no setor
público português práticas de gestão aplicáveis ao privado intensificou-se com a adesão à EU, na
medida em que o processo de convergência levado a cabo no seu seio obrigou a intervir ao nível da
Política Orçamental dos diferentes Estados-membros (Pires & Rodrigues, 2018).

O processo evolutivo da contabilidade pública em Portugal acabaria por ficar marcado por um conjunto
de acontecimentos de que Pires e Rodrigues (2017) destacam a publicação da Lei de Bases da
Contabilidade Pública (LBCP), a Reforma Administrativa e Financeira do Estado (RAFE) e a aprovação
do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP). Neste particular, e não obstante as expectativas
criadas com a mudança do regime político, a verdade é que foram mantidos os objetivos, à exceção do
nível de exigência da divulgação de informação nas demonstrações financeiras. Até à publicação da
RAFE, a contabilidade pública portuguesa era caracterizada por uma contabilidade essencialmente
orçamental (base de caixa), suportada no método de registo unigráfico. Apenas em 1990, com a
publicação da LBCP, pela Lei n.º8/90, de 20 de fevereiro, ficariam reunidas as condições para a criação
do POCP, que viria a ser aprovado em 1997 mas que, apesar de todo o avanço proporcionado, acabaria
por se mostrar ineficaz para responder às várias alterações, precipitando uma nova reforma para
acompanhar o Sistema de Normalização Contabilística (SNC) e as Internacional Public Sector

6
Accounting Standards (IPSAS), e que viria a acontecer em 2015, com a publicação do Sistema de
Normalização Contabilística para a Administração Pública (SNC-AP) (Nogueira & Carvalho, 2006). As
exigências ao nível da disciplina orçamental e a dependência de financiamento externo levaram o
Governo de Portugal a reformar os seus sistemas de informação financeira, nomeadamente a
contabilidade pública, assegurando a comparabilidade com os requisitos internacionais (Gomes et al.,
2015).

Uma reforma da contabilidade pública passa, de entre outras, pela necessidade de proceder a uma
modernização administrativa, designadamente de maior transparência administrativa (divulgação de
técnicas de gestão pública), pela formulação de políticas públicas e redução do peso relativo do Estado.
Uma reforma da contabilidade pública induz uma maior segurança e, consequentemente, mais controlo
das contas públicas (Marques, 2003).

Sob uma perspetiva histórica, as reformas da Administração Pública sucederam-se a partir de três
modelos de gestão, designadamente: (i) o patrimonialista, que vigorou durante a idade média e que
oferecia uma forte resistência à separação dos bens públicos e privados e ignorava os interesses
públicos e a eficiência, o que levava a práticas de corrupção; (ii) o burocrático, saído da necessidade
de separar o público do privado, combater a corrupção e garantir os direitos civis da sociedade, tendo
sido classificado como a primeira grande reforma administrativa do Estado moderno na segunda metade
do século XIX na Europa e no início do século XX nos Estados Unidos; e (iii) o New Public Management
(NPM), que emergiu da globalização e da fragilidade do modelo burocrático com o objetivo de assegurar
a modernização do Estado (Crispim et al., 2018).

A necessidade de implementar melhores técnicas de gestão nas instituições do setor público resultou
em diferentes tendências na administração pública, sendo a NPM uma delas, um forma de administrar
a coisa pública com foco na eficiência e nos resultados (Mangualde, 2013). A doutrina da NPM, que tem
como destaque a ênfase nas práticas de gestão do setor privado e a disciplina e contenção na utilização
dos recursos (Almeida, 2017), inclui particularidades como “(…) redimensionamento, responsabilidade
para a performance, substituição do controlo das entradas pelo controlo das saídas, regime do
acréscimo, medição da performance, descentralização, privatização, concorrência, descentralização da
gestão, atribuição de responsabilidades, gestão de pessoal, maior poder atribuído aos trabalhadores e
aos cidadãos, separação entre política e administração e maior recurso às tecnologias da informação”
(Cunha, 2011, p.17-18). A adoção das práticas de gestão do setor privado proporcionaria informação
financeira útil, tão precisa no setor público, para o que muito contribuiriam alterações como a transição
do regime de caixa para o regime de acréscimo ou a adoção das normas internacionais (Ribeiro, 2015).

A Administração Pública, estruturada para prestar aos cidadãos um serviço eficiente e de qualidade
com base em princípios de subsidiariedade, desconcentração, descentralização ou racionalização
(Monteiro, 2014) obedece a uma determinada estrutura. Em Cabo Verde, que tem como grande

7
inspirador o modelo vigente em Portugal, a Administração Pública é constituída pelo Setor Público
Administrativo (SPA) e pelo Setor Empresarial do Estado (SEE), conforme Tabela 1 que se segue

Tabela 1. Estrutura do Setor Público em Cabo Verde

Administração Central
Administração Local (municípios e freguesias)
SPA Administração Regional
Segurança Social
Fundos Autónomos
SEE Empresas públicas ou participadas
Fonte: Elaboração própria a partir de (Monteiro, 2014)

A Administração Central é constituída pela administração direta do Estado, que abrange a atividade
administrativa, executada pelos serviços administrativos do Estado sob direção do Governo e pela
administração indireta do Estado, que tem a sua atividade administrativa realizada por um conjunto de
entidades públicas com personalidade jurídica própria e autonomia (financeira e administrativa)
destinada à prossecução de fins próprios. Há duas formas típicas deste processo de descentralização
institucional, os institutos públicos e as empresas públicas. A Administração Autónoma ou Local é
constituída por pessoas coletivas que apenas são sujeitas à fiscalização do Estado, definindo as suas
orientações administrativas sem estar subordinada. Encontra-se organizada em autarquias locais, que
asseguram a prossecução de interesses comuns com órgãos próprios, e associações públicas, que,
criadas pelo poder público, asseguram interesses não lucrativos (Freire, 2014). O SPA não tem fins
lucrativos uma vez que tem como finalidade atividades de prestação de serviços à população, enquanto
o SEE é representado pelo conjunto das entidades do Estado (empresas públicas e participadas), que
são coordenadas e geridas de forma a gerarem lucros. A diferença fundamental entre o SPA e o SEE
prende-se com as regras contabilísticas a que estão sujeitos. Assim, enquanto os serviços do SPA
desempenham atividades com base em critérios não empresariais, são sujeitos ao normativo aplicado
ao Setor Público, ao passo que os serviços do SEE estão sujeitas às regras da contabilidade
empresarial (Almeida, 2017).

1.2. Caracterização geral do sistema contabilístico cabo-verdiano

O primeiro normativo contabilístico em Cabo Verde surge apenas 1984, com a publicação do Plano
Nacional de Contabilidade (PNC), através do Decreto-Lei n° 4/84, de 30 de Janeiro, em resposta às
necessidades de harmonização contabilística.

O PNC carateriza-se por ser simples e limitado, na medida em que se faz assentar num quadro de
contas de aplicação obrigatória e, sobretudo, na descrição do seu conteúdo e respetivas regras de
movimentação. Mais não é do que uma adaptação, para Cabo Verde, do Plano Oficial de Contas de
Portugal (POC) na sua versão de 1977, e é de aplicação quase que generalizada, na medida em que

8
se dirige a todas as empresas, públicas, privadas ou mistas, à exceção das empresas de previdência
social e as de seguros (Nunes, 2014).

De referir também que, não raras vezes, o PNC foi objeto de críticas, designadamente pelo facto de se
tratar de uma “transposição” do POC português e não de um normativo desenvolvido para a realidade
empresarial de Cabo Verde (Lopes, 2011). Esta peculiaridade não deixa de estar em linha com a teoria,
que vem defendendo que na generalidade dos países africanos, dada a sua qualidade de ex-colónias
do mundo ocidental, permanecem influências do país colonizador (Pires & Branco, 2018), numa relação
de influência que permanece para lá da descolonização (Mayegle, 2014), ou seja, não obstante os
esforços que cada país tem vindo a fazer, em função dos seus interesses e/ou necessidades, a
influência colonial foi um dos fatores que mais influenciou os sistemas contabilísticos em África (Elad,
2015; Mayegle, 2014), como se procura ilustrar com a Figura 1 que se segue.
Pa íse s África no

Sistema de influência Sistemas de influência

Classe
Continental Anglo-Saxônica

Influência Influência Influência Influência

Sub-classe
Portuguesas Fransesa Inglesa US

Franco
Famílias SYSCOA - OHADA
belga

Angola Benin Algéria Nigéria Libéria

Moçambique Burkin Faso Tunísia Gana
Cabo Verde Camarões Marroco Serra leo
São Tomé e Principe República Centro Áfricana Madagascar Malawi
Chad Uganda
Congo Tanzânia
D.R Congo Egipto
Gabão Kenya
Guine Equatorial Zâmbia
Guine Bissau Zimbabwe
Costa de Marfim Swazilandia
Mali Botswana
Niger África do Sul
Senegal
Togo

Figura 1. Classificação dos sistemas contabilísticos em África

Fonte: Elaboração própria a partir de Elad (2015, p. 91).

O PNC vigorou por mais de trinta anos, mais precisamente até 2008, momento em que, com a
publicação do Decreto-Lei n° 5/2008 de 4 de Fevereiro, que aprova o Sistema Nacional de Contabilidade
e Relato Financeiro (SNCRF) para entrar em vigor em janeiro de 2009, assiste-se à primeira grande
reforma do normativo contabilístico cabo-verdiano, após a publicação do seu primeiro normativo (o
PNC), com o objetivo de o harmonizar com as normas internacionais, emanadas pelo International
Accounting Standard Board (IASB) (Lopes, 2011).

A entrada em vigor do SNCRF marca, pelo menos no plano normativo, a rotura com a influência
portuguesa, na medida em que se está a falar de um sistema contabilístico que é composto por 25
Normas de Relato Financeiro (NRF), de aplicação geral, e uma para pequenas empresas, a NRF - PE,
considerando as características do tecido empresarial, e que se baseia nas International Accounting
Standadrs/International Financial Reporting Standards (IAS/IFRS) e na Estrutura Conceptual (EC) do

9
IASB. Esta mudança de influência parece, no entanto, não estar isenta de críticas, na medida em que
estas normas não sofreram qualquer adaptação, pelo que não se adaptam à realidade nacional (Nunes,
2014). É de aplicação obrigatória para empresas nacionais e estrangeiras abrangidas pelo Código de
Empresas Comerciais (CEC), empresas públicas, cooperativas e agrupamentos complementares e tem
uma contabilidade voltada para a partilha de informação internacional. Caso as empresas de valores
mobiliários requeiram a apresentação de contas consolidadas devem optar por utilizar diretamente as
normas emitidas pela IASB, as IAS/IFRS (Conceição, 2009).

O SNCRF faz, assim, uma aproximação aos padrões internacionais em matéria de normalização
contabilística, nomeadamente com as normas do IASB, o que é muito positivo para a economia cabo-
verdiana. Apresenta-se como um sistema contabilístico que utiliza uma terminologia modernizada e
comparável internacionalmente, pelo que as empresas aumentam a sua competitividade ao verem
reduzidos os custos com a preparação de informação financeira. Por sua vez, com base numa estrutura
coerente e que reconhece as características do tecido empresarial local (cabo-verdiano), oferece uma
construção normativa em três níveis intermutáveis e integrados numa base horizontal: i) aplicação das
normas internacionais de contabilidade; ii) aplicação das normas de contabilidade e relato financeiro
(NRF); e iii) regime simplificado de aplicação para pequenas entidades (NRF). Para além dos diferentes
níveis normativos, o SNCRF é ainda constituído por: i) uma EC, inspirada na EC do IASB; ii) pelas bases
para a apresentação das demonstrações financeiras; iii) nos modelos de demonstração financeiras; e
iv) num código de contas, uma característica dos sistemas contabilísticos de matriz francófona (Cota,
2010). No que respeita aos critérios de mensuração, a principal alteração trazida pelo SNCRF é a
adoção do conceito de justo valor (Cruz, 2011).

Não podemos terminar sem antes referir que o SNCRF, em particular as suas normas (NRF) e o quadro
de contas, seguem muito de perto o SNC, pelo que a influência parece tender a persistir (Cota, 2010).

1.3. O normativo contabilístico aplicável ao setor público em Cabo Verde:

caracterização geral e grau de implementação
A primeira grande reforma da contabilidade pública em Cabo Verde é desencadeada pelo Decreto-Lei
n.º 29/2001, de 19 de novembro, que publica os “Princípios e Normas relativos ao Regime Financeiro
da Contabilidade Pública” com o objetivo de introduzir “(…) princípios de rigor, transparência, boa gestão
e disciplina financeira, eficácia do sistema financeiro, visão global da situação financeira do setor público
administrativo e modernização do Estado e da gestão pública, mormente através da utilização das
novas tecnologias de informação” (Brito & Jorge, 2018, p.16). Procura introduzir uma nova dinâmica na
contabilidade pública, até então sem registo digráfico, cronológico, integral e sistemático,
desconsiderando, assim, o valor líquido do vasto património do Estado (Évora, 2013). Para concretizar
este objetivo, o Governo de Cabo Verde faz publicar o Decreto-Lei 10/2006, de 30 de janeiro, que
introduz o Plano Nacional de Contabilidade Pública (PNCP), à data classificado como um marco na
reforma da administração financeira do Estado e na organização das contas públicas.

10
O PNCP, que se encontra em conformidade com os dispositivos legais do PNC (Cabral, 2015) e com
os princípios contabilísticos e práticas produzidos pela Internacional Federation of Accounts (IFAC),
marca um ponto de viragem na forma como os factos patrimoniais do Estado são contabilizados, na
medida em que com a sua entrada em vigor passa a ser adotado o regime de acréscimo, em paralelo
com o regime de caixa, e introduzidas a contabilidade patrimonial, contingencial, analítica e orçamental,
ferramentas que permitem ter as bases para a criação de um sistema de informação que permite
melhorar a gestão dos recursos púbicos, em linha com o manual das finanças públicas do Fundo
Monetário Internacional (FMI) e as recomendações da IFAC (Monteiro, 2014). Na verdade, o PNCP, é
considerado um ponto de viragem na contabilização dos factos patrimoniais no Estado desde a adoção
da escrituração em partidas dobradas, na medida em que compreende não só a contabilidade
orçamental (base de caixa), mas também a patrimonial, contingencial e analítica (base de acréscimo),
iniciando uma nova fase para a normalização contabilística da contabilidade pública em Cabo Verde
(Brito & Jorge, 2018; Monteiro, 2014). Em Cabo Verde, mas também um pouco por todo o lado, assiste-
se ao incremento da implementação, no setor público, da base de acréscimo, com um nível de
implementação quase que generalizado a nível mundial (com ou sem a adoção das IPSAS), com a
finalidade de assegurar mais transparência (Renner, 2013). Por sua vez, com o surgimento das novas
estratégias de gestão públicas, de que são exemplo a NPM, como anteriormente referido, surge a
necessidade de mais e melhor informação financeira, pelo que o PNCP, ao facultar a obtenção de
informação financeira e orçamental consistente e comparável, cria as condições para responder a essa
necessidade (Cabral, 2015). A estrutura conceptual do PNCP é voltada para a contabilidade e geradora
de informações relevantes, como os relatórios de gestão e as demonstrações financeiras, e em
observância com os critérios de valorimetria. A informação financeira é produzida em observância às
características qualitativas que, pela via da oportunidade, compreensibilidade, relevância, razoabilidade
e verificabilidade, permitem obter uma informação financeira de grande qualidade. De referir, a
propósito, que as características qualitativas têm várias vantagens na preparação e apresentação da
informação financeira, e Cabo Verde não é exceção. Ganham, de entre outros, em tempestividade, com
o cumprimento do prazo de divulgação, em transparência, com a elaboração e apresentação das
demonstrações financeiras de forma mais clara e neutral, e em relevância, ao garantir a produção de
informação útil aos utilizadores, capaz de permitir obter uma visão completa da realidade económica e
dos factos ocorridos.

Com a entrada em vigor do PNCP o setor público cabo-verdiano adota o regime de acréscimo, que é
paralelo ao regime de caixa que, entretanto, continua a ser utilizado para o orçamento, coexistindo,
assim, no setor público, duas bases contabilísticas, a de acréscimo e a de caixa. Enquanto a base de
acréscimo reconhece as receitas, despesas e ocorrências no momento em que as mesmas se verificam,
independentemente do período em que são pagas ou recebidas, a base de caixa reconhece as receitas,
despesas e ocorrências no momento em que são pagas ou recebidas. Nestes termos, a base de
acréscimo pressupõe o reconhecimento dos ativos, passivos, situação líquida, gastos e rendimentos,

11
ao passo que a base de caixa apresenta a informação dos recursos de caixa utilizados e recebidos no
período, bem como o seu destino e origem e respetivo saldo de caixa (do período de divulgação)
(Renner, 2013).

Da reforma introduzida pelo PNCP resultou um modelo de contabilidade pública que passou a oferecer
“(…) informação orçamental, financeira e patrimonial capaz de auxiliar o gestor público na tomada de
decisões” e de proporcionar ao Estado o conhecimento do valor do vasto património de que é titular e
que está em constante mutação, oferecendo, ainda, uma maior precisão nas contas e uma aproximação
entre a contabilidade pública e a contabilidade empresarial” (Brito, 2017, p.102). Neste âmbito destaca-
se, também, que a estrutura técnica subjacente ao PNCP, que é constituída pela estrutura global da
classe das contas (Tabela 2) e pelas demonstrações financeiras (Tabela 3), “faculta a base instrumental
de trabalho indispensável à relevação contabilística das operações por todos os organismos da
Administração Pública”, garantindo-se, assim, “que o sistema de informação contabilístico destas
entidades relate informação financeira normalizada” (Cabral, 2015, p.15).

Tabela 2. Classes de contas no âmbito do PNCP

Classe 0 - Contabilidade Extrapatrimonial

Classe 1 - Disponibilidades
Classe 2 - Terceiros
Classe 3 - Existências
Classe 4 - Imobilizações
Classe 5 - Situação Líquida e Dívida Pública
Classe 6 - Custos e Perdas
Classe 7 - Proveitos e Ganhos
Classe 8 - Contabilidade Orçamental
Classe 9 - Contabilidade Analítica
Fonte: Elaboração própria com base em Cabral (2015, pp.15-16)

Com se pode concluir da análise à Tabela 2, o PNCP compreende uma estrutura de classes de contas
a partir de quatro dimensões: (1) da contabilidade patrimonial e financeira (classes 1 a 7), que se veio
juntar à tradicional; (2) contabilidade orçamental (classe 8), que compreende os movimentos associados
ao processo de execução orçamental e que garantem o acompanhamento da execução do orçamento,
ou seja, o classificador orçamental das receitas, despesas e ativos; uma dimensão (3), relativa à
contabilidade analítica (classe 9), de desenvolvimento livre, para ser aplicada à medida de cada
entidade com recurso a uma metodologia de custos por funções, atividades ou processos da entidade;
e, por último, a dimensão (4), alusiva à contabilidade extrapatrimonial (classe 0) onde se registam as
responsabilidades e facilidades contingenciais ou futuras (Brito, 2017, 2013; Rocha, 2017). A
contabilidade pública em Cabo Verde passa assim, a abranger (Brito, 2017):

i. A Contabilidade Orçamental, sistema que tem por objeto a descrição, conhecimento,

acompanhamento e controlo da previsão das receitas e as suas alterações, assim como a sua
liquidação e recebimento, e ainda a dotação inicial das despesas, suas alterações e

12
 modificações, seu cabimento, compromisso, liquidação e pagamento. Possibilita a
determinação do grau de execução do orçamento das diversas entidades públicas;

ii. A Contabilidade Financeira (Geral), que concebe as informações contabilísticas sobre a

situação económica, financeira, patrimonial e contingencial dos serviços públicos e suas
relações com o exterior e admite a determinação dos resultados do exercício. Apresenta as
operações com terceiros e as existências, de tesouraria e os movimentos do património e de
contingência; e

iii. A Contabilidade Analítica, que consiste num sistema que gera informação assente nas
operações internas efetuadas pelas entidades públicas e possibilita a formação e o controlo
dos resultados destas. Tem como propósito a produção de elementos de cálculo dos custos
dos serviços prestados ou do preço de venda dos bens e produtos produzidos.

As diferentes perspetivas agora proporcionadas pela contabilidade pública cabo-verdiana conjugam as

bases de acréscimo e de caixa para a preparação das demonstrações financeiras, proporcionando
informação sobre a posição financeira, o desempenho e as alterações na posição financeira de uma
entidade (Tabela 3) e assegurando que a análise dessa informação se estabeleça em termos
comparativos, com anos anteriores e com entidades diferentes (Cabral, 2015). Os resultados de gestão
dos serviços com autonomia administrativa e fundos autónomos, bem como dos institutos públicos, são
agora enviados ao serviço de contabilidade pública mensal e trimestralmente através de balancetes, e
anualmente mediante balanços e demonstrações dos resultados completados por anexos analíticos das
operações (Decreto-Lei nº 29/2001, de 19 de novembro, art.º 62).

As Demonstrações Financeiras Anuais, com referência a 31 de Dezembro ou com referência ao

exercício concluído a 31 de dezembro, devem ser elaboradas até 15 de março subsequente ao ano a
que disserem respeito as demonstrações quando aplicadas ao Estado, aos Municípios, Institutos
Públicos ou equiparados, Fundos Públicos ou equiparados, instituições criadas pelas entidades
especificadas anteriores, desde que tenham dinheiro em caixa e ou em depósito no banco ou Tesouro,
e não tenham a natureza, forma e designação de empresa pública e pessoas coletivas de direito privado
sem fins lucrativos que disponham de receitas maioritariamente públicas. As Demonstrações
Financeiras Consolidadas do Sector Público Administrativo aplicáveis ao Estado, aos Municípios,
Institutos Públicos ou equiparados, Fundos Públicos ou equiparados, instituições criadas pelas
entidades especificadas anteriores, desde que tenham dinheiro em caixa e ou em depósito no banco ou
Tesouro e as Demonstrações Financeiras Consolidadas do Sector Público Administrativo e Segurança
Social, até 30 de junho subsequente ao ano a que disserem respeito as Demonstrações (Decreto-Lei
no 10/2006, de 30 de Janeiro, art.º 4, nº 3).

De acordo com a Portaria no77/2015 de 31 de Dezembro, 2015 os modelos das demonstrações

financeiras para as diferentes entidades que se aplicam no âmbito do PNCP são os que a seguir se
apresentam (Tabela 3).

13
 Tabela 3. Conjunto de Demonstrações Financeiras no âmbito do PNCP

Mapa Informação proporcionada

Balanço Posição patrimonial e financeira de uma entidade, em determinado momento.

Demonstração dos Resultados Desempenho ao longo de um período ou exercício económico, evidenciando

por Naturezas as componentes positivas e negativas que concorrem para a formação do
resultado líquido do período.
Desempenho, por ordem às funções das empresas (departamentos) ao longo
Demonstração dos Resultados de um período ou exercício económico, evidenciando as componentes
por Função positivas e negativas em que cada função concorre para a formação do
resultado líquido do período.
Demonstração das Alterações na Evidencia as alterações no capital próprio ocorrido entre um período e o
Situação Liquida período anterior.
Demonstração dos Fluxos de Informação acerca das alterações históricas de caixa e seus equivalentes,
Disponibilidades para o período.

Fonte: Elaboração própria com base em Cabral (2015) e Araújo et al. (2011)

A análise (Tabela 3) permite concluir que o conjunto das demonstrações financeiras a preparar para o
setor público, no âmbito da aplicação do PNCP, apresentam uma estrutura próxima da definida no PNC
(Brito, 2017) e no SNC (Araújo et al., 2011) para o setor empresarial.

Quando se fala do Balanço, a sua estrutura é composta pelo Ativo, Passivo e Capital Próprio (Tabela
4). O Ativo permite saber o volume de recursos que a entidade utiliza enquanto o Passivo e o Capital
Próprio indicam a forma como estão a ser financiados. O Balanço também permite mensurar a
solvabilidade e a liquidez de uma entidade, é reportado a uma determinada data, normalmente o fim do
período económico (Araújo et al., 2011).

Tabela 4. Estrutura do Balanço

Estrutura
Estruturado pelo grau crescente de liquidez, ou seja, das contas de menor para as que
Ativo possuem maior grau de liquidez.
Estruturado pelo grau crescente de exigibilidade, ou seja, do longo (fontes duradouras)
Passivo para o curto prazo (fontes a curto prazo).
Capital Próprio Estruturado pelo grau decrescente de estabilidade (permanência).
Fonte: Elaboração própria com base em Cabral (2015)

Analisando a estrutura do Balanço (Tabela 4) verifica-se que o modelo adotado no PNCP mantém uma
estrutura próxima do modelo do PNC, isto é, obedece às mesmas regras específicas de estruturação,
com uma disposição vertical que inclui os valores referentes ao exercício anterior (Brito, 2017).

A Demonstração dos Resultados encontra-se estruturada pelas classes 6 (Custos e Perdas) e 7

(Proveitos e Ganhos) que representam, respetivamente, a diminuição e o aumento do património líquido
(Tribunal de Contas de Cabo Verde, 2012), apresentada por Natureza e por Função (Tabela 5). A
Demonstração dos Resultados por Natureza retrata os valores positivos e negativos que influenciam o
resultado líquido do período, desdobrados por natureza de rendimentos e gastos, ao passo que a
Demonstração dos Resultados por Função apresenta, como a sua designação sugere, os rendimentos
e gastos desdobrados por funções (financeira, produção, administrativa, entre outros) sendo, para o

14
efeito, necessária a implementação de subsistemas de contabilidade analítica ou interna (Araújo et al.,
2011).

Tabela 5. Estrutura da Demonstração dos Resultados

Variante Estrutura Informação Proporcionada

Resultado Operacional Ganhos ou perdas resultantes da principal atividade.
Resultado Financeiro Ganhos ou perdas resultantes das decisões financeiras.
Resultado Corrente Resultados da atividade normal.
Demonstração Ganhos ou perdas alheios à exploração, resultantes de factos
dos Resultado Extraordinário ocasionais.
Resultados Resultado Antes dos
por Natureza Impostos sobre
Rendimento Resultado global antes da dedução de impostos.
Resultado líquido de cada exercício económico, ou seja, expurgado
Resultado Líquido do imposto respetivo.
Resultado Bruto das Rédito proveniente das vendas e de prestação de serviços,
Vendas e Prestação de deduzidos dos custos diretos das vendas e das prestações de
Serviços serviços tendo em consideração os impostos inerentes.
Resultado Operacional Ganhos ou perdas resultantes da principal atividade.
Resultado Corrente Resultados da atividade normal.
Demonstração
Resultado Financeiro Ganhos ou perdas resultantes das decisões financeiras.
dos
Ganhos ou perdas alheios à exploração, resultantes de factos
Resultados
Resultado Extraordinário ocasionais.
por Funções
Resultado Antes dos
Impostos sobre
Rendimento Resultado global antes da dedução de impostos.
Resultado líquido de cada exercício económico, ou seja, expurgado
Resultado Líquido do imposto respetivo.
Fonte: Elaboração própria com base em Quintaneiro & Martins (2007)

Analisando a estrutura de ambas as Demonstrações dos Resultados (Tabela 5) conclui-se que

obedecem a uma estrutura vertical, tal como o balanço, sendo que a Demonstração dos Resultados por
Funções é de elaboração facultativa para os municípios (Cabral, 2015).

Junta-se o mapa da Demonstração das Alterações na Situação Líquida (Tabela 6), que tem como
objetivo demonstrar o aumento ou a diminuição nos ativos líquidos (capital próprio) de uma entidade
durante o período. É uma demonstração de dupla entrada, em que nas colunas são indicados,
respetivamente, os elementos do capital próprio evidenciado no balanço e nas linhas os acontecimentos
que produziram modificações no capital próprio (Oliveira, 2017), com um conteúdo que obedece às
contas da Classe 5 – Situação Líquida, e que se sistematiza na Tabela 6 que se segue.

15
 Tabela 6. Estrutura da Demonstração das Alterações na Situação Líquida

Estrutura Informação Proporcionada

Regista as fontes próprias para Imobilizações do Domínio
50 - Fundo de Imobilizações do Domínio Público Público.
Corresponde à Situação Líquida do património segregado
do Sistema da Previdência Social da Função Pública, isto
55 - Fundo da Previdência Social da Função Pública é, a fonte própria dos respetivos ativos.
Segrega a parte do Fundo Permanente Próprio,
correspondente à fonte dos direitos patrimoniais líquidos
do Estado “estrito senso” (enquanto entidade-mãe) sobre
511 - Fundo Permanente Próprio - Financiamento os patrimónios autónomos dos demais componentes do
Básico no SPA SPA (enquanto entidades-filiais).
Regista a parte do Fundo Permanente Próprio que não
512 - Fundo Permanente Próprio - Outros possa ser registada na Conta 511.
Regista a parte das fontes próprias de carácter provisório
ou especial (adequado à sua origem e ou função) que não
52 - Reservas possa ser registada noutra Conta da Situação Líquida.
5311+5321+ 5331+5341 - Subsídios e Subsídios ou transferências destinas ao reforço
Transferências Plurianuais - Externos duradouro da capacidade de funcionamento da entidade.
5312+5322+ 5332+5342 - Subsídios e Subsídio ou transferências destinas ao reforço duradouro
Transferências Plurianuais - Internos da capacidade de funcionamento da entidade.
5491 - Resultados Transitados - Previdência Social Resultados, lucros ou prejuízos acumulados - Providência
da FP Social da FP.
5492 - Resultados Transitados - Outros Resultados, lucros ou prejuízos acumulados – Outros.
Havendo Resultado Líquido Positivo é aplicado um
5481 - Resultado Líquido - Previdência Social da FP reforço financeiro na Previdência Social da FP.
Havendo Resultado Líquido Positivo é aplicado um
5482 - Resultado Líquido - Outros reforço financeiro na Previdência Social em Outros.
Fonte: Elaboração própria com base em Tribunal de Contas de Cabo Verde (2012)

A análise (Tabela 6) permite concluir que a elaboração desta demonstração tem em conta todos os
aumentos e diminuições existentes ao longo do ano na estrutura da Situação Líquida, com o objetivo
de permitir analisar, de forma detalhada, os movimentos nas contas da situação líquida durante o
exercício (Tribunal de Contas de Cabo Verde, 2012).

Por fim, o mapa da Demonstração dos Fluxos de Disponibilidades, elaborado com o propósito de
permite responder às duas seguintes questões: (1) de onde vem o dinheiro; e (2) para onde vai o
dinheiro. Segundo Oliveira (2017, p.8) “o objetivo da demonstração de fluxos de caixa é o de
proporcionar informação sobre os recebimentos e pagamentos em dinheiro, no decurso da atividade
corrente e operacional da empresa, bem como evidenciar as suas aplicações (de dinheiro) em
investimentos e a obtenção de recursos monetários através de financiamentos, no sentido de adaptar
a entidade às necessidades e oportunidades futuras”. Nestes termos, o mapa discrimina os montantes
de disponibilidades tendo em conta (i) o funcionamento; (ii) o investimento; e (iii) o financiamento (Tabela
7).

16
 Tabela 7. Estrutura da Demonstração dos Fluxos de Disponibilidades

Estrutura Informação Proporcionada

São as que constituem o objeto das atividades da empresa, ou seja, os
Atividades de Funcionamento recebimentos que decorrem das vendas e prestações de serviços, e os
pagamentos que decorrem das compras de bens e serviços.
Compreendem os investimentos e desinvestimentos, isto é, os
pagamentos respeitantes ativos fixos tangíveis e intangíveis e de
Atividades de Investimento investimentos financeiros e os recebimentos provenientes de alienações
de ativos fixos tangíveis e intangíveis e de investimentos, e, bem assim,
os juros e rendimentos similares e os dividendos recebidos.
Compreende os recebimentos provenientes dos financiamentos obtidos
e da constituição ou reforço de capital e os pagamentos respeitantes a
Atividades de Financiamento
amortização dos financiamentos obtidos e os juros e gastos similares e
os dividendos pagos.
Fonte: Elaboração própria com base em Oliveira (2017, pp.8-9)

A Demonstração dos Fluxos de Disponibilidades deve ser elaborada utilizando o método direto que “tem
como característica a divulgação dos principais componentes dos recebimentos e pagamentos de caixa
em termos brutos, permitindo aos utilizadores compreender o modo como a entidade gere e utiliza os
meios de paga” (Tribunal de Contas de Cabo Verde, 2012, p.29)

As diferentes informações contabilísticas proporcionadas a partir das Demonstrações Financeiras

(contas anuais) elaboradas segundo o PNCP, devem apresentar-se de modo acessível, ou seja,
facilmente inteligíveis para que possam ser entendíveis pelos seus destinatários, designadamente os
órgãos de representação política (Assembleia Nacional e as Assembleias Municipais), órgãos de gestão
de diferentes instituições públicas, com funções de gestão e/ou político-administrativo, de que são
exemplo membros do Governo e das Câmaras Municipais (poder autárquico), órgãos de controlo
interno, de que é exemplo a Inspeção Geral de Finanças, e externo, como por exemplo o Tribunal de
Contas e os auditores externos, e, ainda, diferentes entidades privadas, como associações da
sociedade civil e cidadãos comuns. Para que cumpram este objetivo e assegurem a consistência da
informação prestada, devem as mesmas observar um conjunto de requisitos ou atributos, tecnicamente
denominados de características qualitativas das demonstrações Financeiras (Tabela 8) (Évora, 2013).

17
 Tabela 8. Características qualitativas das Demonstrações Financeiras

Atributos Informação Proporcionada

As contas anuais referem-se a sujeitos perfeitamente definidos, com atividades e
Identificabilidade intervalos temporais identificados, devendo mostrar expressamente os dados de
identificação pessoal e temporal da informação nelas contidas.
As contas anuais devem ser disponibilizadas aos seus destinatários em tempo útil, para
Oportunidade
que as decisões sejam tomadas atempadamente.
As contas anuais devem ser apresentadas de forma clara e compreensível, para que
Compreensibilidade
os destinatários possam assegurar a sua adequada utilização.
A informação deve possuir uma utilidade notória, potencial ou real, para os fins
Relevância prosseguidos pelos diferentes destinatários das contas anuais, ou seja, deve orientar-
se pelos conceitos de verdade, justiça e equidade.
A relevância da informação é afetada pela sua natureza e materialidade. A informação
Materialidade é material se a sua omissão ou inexatidão for suscetível de influenciar as decisões dos
utentes, tomadas na base das demonstrações financeiras.
Não existe uma exatidão absoluta dos factos ocorridos, mas sim uma aproximação
Razoabilidade
razoável, cujos princípios contabilísticos devem ser corretamente aplicados.
Apesar da utilidade da informação contabilística, ela acarreta um custo e deve ter
sempre em conta o critério custo/benefício no momento de ajuizar sobre o
Economicidade
desenvolvimento mais detalhado dos factos por parte dos destinatários da informação
que é disponibilizada.
A neutralidade e a imparcialidade são um dos fatores a ter em conta na elaboração da
Neutralidade informação e não deve ser enviesada ou distorcida de forma a beneficiar certos
destinatários em detrimento de outros.
Os mecanismos utilizados no processamento da informação devem ser o mais
objetivos possível, de modo a evitar a subjetividade da informação. A fiabilidade e
Objetividade
consistência do sistema de processamento contabilístico de dados diminuem as
influências subjetivas dos processos.
As informações contidas nas contas anuais devem ser suscetíveis de controlo e
revisão, tanto interno como externo. A verificabilidade interna depende,
Variabilidade
essencialmente, das normas do controlo interno que regulam as diferentes operações
da entidade pública e o próprio sistema de processamento da informação.
Fonte: Elaboração própria com base em (Évora, 2013, pp.31-32)

Em jeito de síntese, apresenta-se, na Tabela 9 que se segue, uma breve sistematização das principais
características do modelo de contabilidade pública em vigor em Cabo Verde (PNCP).

18
 Tabela 9. Principais Caraterísticas do PNCP

PNCP Características
Caixa
Regimes
Acréscimo
Classe 0 - Contabilidade Extrapatrimonial
Classe 1 - Disponibilidades
Classe 2 - Terceiros
Classe 3 - Existências
Classe 4 - Imobilizações
Estrutura da Classe de Contas
Classe 5 - Situação Líquida e Dívida Pública
Classe 6 - Custos e Perdas
Classe 7 - Proveitos e Ganhos
Classe 8 - Contabilidade Orçamental
Classe 9 - Contabilidade Analítica
Contabilidade Patrimonial e Financeira - Classes 1 a 7
Contabilidade Orçamental - Classe 8
Dimensão das Classes de Contas
Contabilidade Analítica - Classe 9
Contabilidade Extrapatrimonial - Classe 0
Balanço
Demonstração dos Resultados por Naturezas
Demonstrações Financeiras Demonstração dos Resultados por Função
Demonstração das Alterações na Situação Liquida
Demonstração dos Fluxos de Disponibilidades
Identificabilidade
Oportunidade
Compreensibilidade
Relevância
Características qualitativas das Materialidade
Demonstrações Financeiras Razoabilidade
Economicidade
Neutralidade
Objetividade
Variabilidade

Fonte: Elaboração própria.

No que respeita ao seu grau de implementação, as fontes empíricas disponíveis apontam que este é
ainda muito reduzido, fenómeno que pode ser explicado pelo elevado custo da sua implementação e
pela reduzida disponibilidade de pessoal qualificado e com competências na área (Brito & Jorge, 2018),
fatores que levam a que seja ainda uma minoria das instituições do setor público que o implementou e,
nessa conformidade, a utilizar, para já, o modelo digráfico e a dispor de um sistema de contabilidade de
gestão (analítica). Adivinhando-se uma transição lenta, e tanto mais que o Decreto-lei n.º 10/2006, de
30 de janeiro, ainda em vigor, faz menção a que o sistema de registo contabilístico do Estado se baseie,
ainda, em partidas simples, ou seja, sem uma consolidação frequente do património e com
componentes independentes e desintegrados. Assim, e não obstante as expectativas geradas com a
reforma e a necessidade de modernização da Administração Pública, a verdade é que “ (…) ela continua
lenta, pesada e pouco permeável às necessidades dos cidadãos” (Gomes, 2014, p.21), com um

19
processo de implementação do PNCP relativamente lento, face ao inicialmente estimado, e uma
Administração Central que utiliza apenas o regime de caixa (Brito, 2013).

A previsão que admitia uma implementação completa do PNCP em 2014 não foi alcançado, tendo este
prazo sido alargado para 2018 (Brito, 2017). A propósito, o Tribunal de Contas de Cabo Verde (2019),
através do “Parecer Sobre a Conta Geral do Estado”, vem criticar a não implementação do PNCP pelo
Estado que gere o regime da Administração Pública, justificando especificamente com as dificuldades
existentes na consolidação das diferentes informações entre o Instituto Nacional de Previdência Social
(INPS), que utiliza como referencial contabilístico o PNCP, e o Estado, que não adotou o PNCP, se
prende com a reduzida implementação. Por sua vez, o Ministério das Finanças de Cabo Verde
reconhece a necessidade de criar condições de consolidação de forma a refletir informações adicionais,
mas não indica datas para a implementação completa do PNCP.

O poder local em Cabo Verde não dispõe de um plano oficial de contabilidade específico, pelo que nas
autarquias locais utiliza-se o PNCP, com as adaptações consideradas pertinentes (Monteiro, 2014),
ainda que, na opinião de Cabral (2015), com um grau de implementação que classifica de reduzido por
se apresentar “robusto no que respeita à contabilidade orçamental, mas a necessitar de ser consolidado
no que à contabilidade financeira respeita, através da aplicação plena do seu enquadramento teórico
de referência” (p.40). Conclusões que o autor retirou com base num estudo desenvolvido em 17 dos 22
municípios e que lhe permitiu concluir que o grau de implementação do PNCP no que respeita à
elaboração das Demonstrações Financeiras obrigatórias é muito pouco satisfatório.

De referir que, não obstante se ter feito uma pesquisa exaustiva no sentido de encontrar estudos
recentes que nos permitissem aferir sobre o grau de implementação do PNCP, tal não foi possível, pelo
que este facto se traduz numa limitação ao estudo.

Da mesma forma, também não foi possível recolher qualquer fonte que nos permita suportar a
revogação do Decreto-Lei no 10/2006, de 30 de Janeiro, que aprova o Plano Nacional da Contabilidade
Pública, pelo que se assume que o mesmo ainda se encontra em vigor. Esta convicção encontra apoio
no facto de o mesmo se encontrar publicado no sítio, na internet, do Ministério das Finanças de Cabo
Verde.

1.4. Desenvolvimentos internacionais com impacto ao nível da contabilidade:

principais forças impulsionadoras da harmonização contabilística

A contabilidade, enquanto ciência social, é influenciada pela envolvente, numa relação de interação que
ajuda a entender as diferenças existentes entre os sistemas contabilísticos de cada país (Cerne, 2009;
Santos, 2006). Esta circunstância determina que o sistema contabilístico se apresente como o resultado
de um conjunto de fatores, também designados por características da envolvente (Nobes & Parker,

20
2008). Com o tempo, a contabilidade viu-se obrigada a responder a outro tipo de necessidades,
designadamente a questões internacionais (Mãciucã & Socoliuc, 2013), e que fizeram com que o
normativo contabilístico venha apresentando uma certa evolução.

Na verdade, os diferentes princípios e políticas utilizados no momento da preparação e divulgação da

informação financeira entre empresas de diferentes países gera divergências e levanta uma série de
obstáculos aos responsáveis pela elaboração, interpretação, auditoria e consolidação dos relatórios
financeiros e permite questionar a credibilidade da informação, não raras vezes posta em causa uma
vez que com a ausência de comparabilidade permite que a mesma empresa possa relatar diferentes
resultados em diferentes países (Cota, 2010). O fenómeno da globalização económica veio avolumar
estas questões e, por sua vez, intensificar a necessidade de aumentar a comparabilidade da informação
financeira, desencadeando o processo de harmonização contabilística com o objetivo de reduzir a
diversidade contabilística através da criação de um sistema de contabilidade que, não sendo único ou
universal, procure aproximar as práticas contabilísticas em diferentes países e otimizar o processo de
relato financeiro (Martins, 2013), tal como se procura ilustrar com a Figura 2 que se segue.

Processo evolutivo ….

Ponto de partida Objetivos

Mínimo Máximo
Diversidade total

Harmonização Normalização

Aproximação contínua
Uniformidade

Figura 2. Processo que determina a evolução dos sistemas contabilísticos

Fonte: Elaboração própria.

A análise da Figura 2 permite concluir pela existência de um distanciamento entre a harmonização e a

normalização (Cruz, 2011). Neste sentido, a harmonização impõe-se, de há uns anos a esta parte, como
o objetivo mínimo a alcançar, na medida em que continua a considerar a diversidade resultante da
envolvente, mas assegura a comparabilidade global, eliminando barreiras económicas, enquanto a
normalização se apresenta como o objetivo máximo, ponto a partir do qual se dispõe de um sistema
contabilístico universal. Ao não acolher as diferenças nacionais, é muito mais difícil de alcançar.
Encontramo-nos, assim, num ponto em que se dispõe de harmonização contabilística, ainda que não
no seu estado embrionário. De referir, a propósito, que este processo iniciou no princípio dos anos 70
do século XX e que, não obstante ter contado com o contributo de diferentes países e organismos, tem
no IASB o seu principal promotor e impulsionador. Neste âmbito, o IASB começou por oferecer um

21
conjunto de normas, as IAS/IFRS, para serem utilizadas pelas diferentes entidades do setor privado, e
que já mereceram o acolhimento de muitos Governos e organizações, e mais recentemente as
International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB), elaboradas para o setor público com
o intuito de fomentar a convergência internacional e defender o interesse público (Ferreira, 2013),
assegurando a melhoria da qualidade da informação produzida, o aumento da transparência e a
aproximação da contabilidade pública às contas nacionais. Num contexto de crescente globalização e
integração económica, as normas contabilísticas para o setor público ganharam particular relevância
(Almeida, 2017; Cruz, 2010; Cota, 2010), levando à publicação das Normas Internacionais de
Contabilidade Pública (IPSAS) (Gomes et al., 2015), acompanhando, assim, as mesmas linhas de
orientação que a normalização contabilística para as entidades do setor privado (Alves, 2017).

O setor público apresenta, porém, algumas peculiaridades que acabam por se refletir quer na evolução
do normativo aplicável quer no seu nível de implementação. A este respeito não resistimos a citar Brito
(2017) que, a propósito, refere que o grau de harmonização pode ser apresentado de diversas formas,
em particular quando o objeto de observação é o sistema de contabilidade da administração pública.
Considerando que a harmonização pode ser procurada fora ou dentro de um país, considerando que
este tem diferentes níveis de Governo, tendencialmente alinhados a partir de uma estrutura vertical,
acontece muitas vezes que a harmonização existente é apenas formal, uma vez que nem todas as
entidades e/ou organismos apresentam o mesmo nível de implementação. Esta questão é
particularmente relevante no setor público. E tanto assim que há, inclusive, quem considere que a
harmonização da contabilidade para o setor público seja menos importante, quando comparada com o
setor privado (Brito, 2017), ainda que haja também quem admita que a adoção das IPSAS melhorou
significativamente a qualidade e comparabilidade da informação financeira no setor público,
aproximando a informação das entidades públicas da das privadas, permitindo uma maior
comparabilidade entre as contas dos diferentes países (Ferreira, 2013).

As IPSAS oferecem a possibilidade de implementação de um conjunto de normas que: “i) são

harmonizadas e assentam no regime de acréscimo; ii) são de caráter geral, com o objetivo de produzir
dados financeiros e orçamentais, fiáveis e em tempo útil; iii) permitem aumentar a transparência
orçamental, contribuindo para uma maior estabilidade macroeconómica, coordenação, supervisão e
orientação das políticas públicas; iv) melhoraram a responsabilização, a eficiência e a eficácia da gestão
pública; v) facilitam a tomada de decisões, ao melhorarem a comparabilidade e a comunicação; vi)
facilitam a obtenção de liquidez nos mercados financeiros; e, vii) contribuem para uma melhoria das
auditorias públicas” (Almeida, 2017, p.19). Ou seja, constituem um conjunto de normas de alta qualidade
para uso por entidades do setor público, que fornecem informações completas para a gestão financeira
do setor e para a tomada de decisão (Martins, 2013).

Uma vez reconhecidas e aceites por diversos organismos internacionais, de que são exemplo a
International Financial Accounting Committee (IFAC), o Banco Mundial ou a Organização das Nações

22
Unidas (ONU), este referencial (as IPSAS) acabaria por despertar a atenção de Governos, formuladores
de políticas e académicos e que, no seu conjunto, vêm contribuindo para incentivar e levar os países a
conjugar as suas políticas contabilísticas com as IPSAS (Olayinka, et al., 2016), fazendo com que este
referencial se apresente hoje como uma referencial global para o relato financeiro no setor público (Idoko
et al., 2018).

As demonstrações financeiras elaboradas em concordância com as IPSAS permitem que os seus

utilizadores (agências internacionais, contribuintes, membros do parlamento, credores e fornecedores,
analistas financeiros e funcionários do setor público) disponham de informação atempada e de alta
qualidade, conseguindo tomar decisões relevantes e oportunas (Olayinka, et al., 2016) a partir de
informação preparada com base num conjunto de princípios fundamentais e de caraterísticas
qualitativas ou atributos básicos da informação financeira (compreensibilidade, relevância, fiabilidade e
comparabilidade) (Nunes, 2014).

1.5. Harmonização contabilística internacional no setor público: as IPSAS e o

seu nível de aceitação
O IPSASB, enquanto organismo normalizador internacional no contexto da contabilidade e do relato
financeiro público, tem como principal atividade, no âmbito dos objetivos a que preside, elaborar e emitir
normas internacionais da contabilidade para o setor público que, pela via da promoção da sua aplicação,
procuram aprimorar a contabilidade no setor (Brito, 2017) e, em simultâneo, apoiando, por esta via, as
entidades que regulam o setor público no processo de convergência entre as normas internacionais por
si emitidas e as normas nacionais adotadas por cada país (Cunha, 2011).

Relativamente ao normativo emitido, cabe referir que, numa fase inicial, o IPASB se limitou a adaptar
as normas aplicáveis no setor privado ao setor público. Tal sucedeu com as normas emitidas até 2004,
ou seja, até à IPSAS 21. Tal situação levou a que as normas emitidas fossem revistas em 2006, tendo
o organismo iniciado a tarefa de fazer convergir as IFRS com as IPSAS já emitidas e, nesse sentido, a
obrigar a uma revisão de todas as normas até então emitidas (Renner, 2013). Esta decisão foi objeto
de algumas críticas. Schmidthuber e Hilgers (2019) reprovaram o fato de as IPSAS serem baseadas
nas IFRS, sob o argumento de que tal situação implicaria que a terminologia e as referências teriam
que ser adaptadas às caraterísticas do setor público, tarefa difícil, quando não impossível, uma vez que
não existem IFRS que obedeçam aos requisitos específicos do setor público, o que os levou a concluir
que o processo de convergência alcançado resultasse limitado. Como exemplo, indicam as IPSAS 22,
IPSAS 23 e IPSAS 24 que não tem qualquer correspondência com as IFRS, como se alcança a partir
da análise à Tabela 10 que se segue. Relembram, ainda, que existem transação comuns ao setor
público que não encontram correspondência no setor privado (transferências entre entidades do setor
público e rendimento de impostos) e que produziram inconvenientes ao nível de questões exclusivas do
setor público, como por exemplo a tributação e transações não cambiais, com as consequentes

23
implicações ao nível do orçamento, relatórios financeiros e compromissos de política social (Chan,
2006).

Estas e outras razões levaram a que o processo de aceitação e difusão das IPSAS, que somam até ao
momento um total de 42 normas (Tabela 10), conte com algumas dificuldades. Considerando que o
IPSASB é um organismo privado, coloca-se, ainda, a questão de inexistência de “força jurídica”, ou seja,
há limitações relativamente à sua autoridade ou legalidade institucional. AS IPSAS não dispõem de
“sufficient authority” pelo facto de o IPSASB carecer de um mandato, por parte de uma autoridade
reconhecida, que lhe conceda a necessária autoridade. Por sua vez, coloca-se também a questão da
“substantive due process”, uma vez que o IPSASB não cumpre com o requisito de legitimidade
institucional, o que faz com que apenas se limite a modificar a semântica quando adapta as IFRS para
o setor público, desconsiderando, também, a existência de disparidades nos sistemas de informação
contabilística entre os países desenvolvidos e em desenvolvimento (Almeida, 2017). Outra das
limitações resulta do receio que alguns países parecem ter, nomeadamente de perda da sua autoridade
com a implementação de um sistema ainda relativamente desconhecido (Dagostim, 2016).

24
 Tabela 10. IPSAS emitidas pelo IPSASB
Fonte de Data de
IPSAS Temática Objetivo
Inspiração Publicação
Presentation of Definir a forma como as demonstrações financeiras de carater geral
IPSAS 1 IAS 1 Maio 2000
Financial Statements devem ser elaboradas e divulgadas (base de acréscimo).
Apresentação de todas as entradas e saídas de dinheiro ou
equivalentes por meio de uma demonstração de fluxos de caixa que
IPSAS 2 Cash Flow Statement IAS 7 Maio 2000
classifique os respetivos fluxos durante o período conforme as
atividades operacionais, de investimento e de financiamento.
Accounting Policies,
Alterações nas políticas contabilísticas, tratamento contabilístico e
IPSAS 3 Changes in Accounting IAS 8 Maio 2000
correção de erros.
Estimates and Errors
The Effects of Changes Tratamento contabilístico das transações e operações internacionais
IPSAS 4 in Foreign Exchange e em moeda estrangeiras, evidenciando os efeitos das taxas de IAS 21 Maio 2000
Rates câmbio nas demonstrações financeiras.
IPSAS 5 Borrowing Costs Tratamento contabilístico para os custos de empréstimos obtidos. IAS 23 Maio 2000
Substituída pelas IPSAS
IPSAS 6 IAS 27
34 e 35
Substituída pela IPSAS
IPSAS 7 IAS 28
36
Substituída pela IPSAS
IPSAS 8 IAS 31
37
Tratamento contabilístico das receitas provenientes de transações
Revenue from de troca que tenham benefícios económicos, como a prestação de
IPSAS 9 IAS 18 Julho 2001
Exchange Transactions serviços, a venda de bens ou o uso de ativos que gerem dividendos,
juros ou royalties.
Financial Reporting in Tratamento contabilístico para as entidades que relatem em moeda
IPSAS
Hyperinflationary de uma economia hiperinflacionária, de modo que as informações IAS 29 Julho 2001
10
Economies financeiras fornecidas sejam significativas.
Tratamento contabilístico das receitas e custos associados aos
IPSAS
Construction Contracts contratos de construção nas demonstrações financeiras do IAS 11 Julho 2001
11
contratante.
Tratamento contabilístico dos inventários, determinação do custos e
IPSAS
Inventories reconhecimento de gastos, incluindo qualquer redução ao valor IAS 2 Julho 2001
12
realizável líquido.
Políticas contabilísticas a aplicar, pelo locador e locatário, a
IPSAS
Leases contratos de locação financeiras e divulgações a efetuar para as IAS 17 Dezembro 2001
13
locações operacionais.
Ajustes às demonstrações financeiras decorrentes de
IPSAS Events After the
acontecimentos que decorrem até à data de fecho e a data em que IAS 10 Dezembro 2001
14 Reporting Date
estas são apresentadas.
IPSAS Substituídas pelas
15 IPSAS 28, 29 e 30
IPSAS Tratamento contabilístico a aplicar a propriedades de investimento e
Investment Property IAS 40 Dezembro 2001
16 divulgações associadas.
IPSAS Property, Plant and Princípios para o reconhecimento inicial e subsequente de ativos
IAS 16 Dezembro 2001
17 Equipment fixos tangíveis.
Identificação dos recursos alocados para suportar a maior parte das
atividades, aumentar a transparência dos relatórios financeiros e
IPSAS
Segment Reporting permitir melhor o cumprimento de obrigações de responsabilidade IAS 14 Junho 2002
18
da entidade, no sentido de procura ajudar os utilizadores a construir
uma melhor compreensão do desempenho da entidade.
Prescrever critérios de reconhecimento e bases de mensuração
Provisions, Contingent adequados para provisões, ativos e passivos contingentes,
IPSAS
Liabilities and assegurando que seja divulgada informação suficientemente capaz IAS 37 Outubro 2002
19
Contingent Assets de permitir uma compreensão acerca da natureza, tempestividade e
quantia dos elementos reconhecidos e/ou divulgados.
IPSAS Related Party Assegurar que as demonstrações financeiras divulgam a existência
IAS 24 Outubro 2002
20 Disclosures de relações e transações de partes relacionadas com a entidade.
Assegurar que os ativos não geradores de caixa sejam escriturados
IPSAS Impairment of Non- por não mais do que a sua quantia recuperável de serviço e para
IAS 36 Dezembro 2004
21 Cash-Generating Assets prescrever a forma como a quantia recuperável de serviço é
calculada.
Disclosure of Financial Descrição dos requisitos de divulgação para Governos que elegem
IPSAS Information About the como opção a apresentação de informação acerca das
N/A Dezembro 2006
22 General Government administrações públicas nas suas demonstrações financeiras
Sector consolidadas.
Revenue from Non- Prescreve os requisitos para o relato financeiro dos réditos
IPSAS
Exchange Transactions resultantes de operações sem contrapartida, exceto as operações N/A Dezembro 2006
23
(Taxes and Transfers) sem contrapartida entre entidades combinadas.

25
 Tabela 10. IPSAS emitidas pelo IPSASB (cont.)

Comparar os valores do orçamento com os valores decorrentes da

sua execução, procurando garantir que as entidades do setor
Presentation of Budget
IPSAS público cumpram as suas obrigações de prestação de contas e
Information in Financial N/A Dezembro 2006
24 transparência das suas demonstrações financeiras, demonstrando o
Statements
cumprimento do orçamento aprovado pelo qual são publicamente
responsáveis.
IPSAS Substituida pela IPSAS
25 39
Procedimentos a aplicar para determinar se há imparidade de ativos
IPSAS Impairment of Cash-
de caixa e para assegurar que as perdas por imparidade e a IAS 36 Fevereiro 2008
26 Generating Assets
reversão desses prejuízos são reconhecidos.
IPSAS
Agriculture Tratamento contabilístico e divulgações relativas à atividade agrícola IAS 41 Dezembro 2009
27
Estabelecer princípios para a classificação e apresentação de
IPSAS Financial Instruments:
instrumentos financeiros, como passivos ou capitais próprios, e para IAS 32 Janeiro 2010
28 Presentation
a compensação de ativos e passivos financeiros.
Financial Instruments:
IPSAS Estabelecer princípios para reconhecer, desconhecer e mensurar
Recognition and IAS 39 Janeiro 2010
29 ativos e passivos financeiros.
Measurement
Divulgações que permitam avaliar a importância dos instrumentos
IPSAS Financial Instruments:
financeiros para uma entidade, a natureza e extensão dos seus IFRS 7 Janeiro 2010
30 Disclosures
riscos e a forma como a entidade gere esses riscos.
IPSAS Tratamento contabilístico para os ativos intangíveis que não são
Intangible Assets IAS 38 Janeiro 2010
31 tratados especificamente noutras IPSAS.
IPSAS Service Concession Prescrever a contabilização dos acordos de concessão de serviços a
IFRIC 12 Outubro 2011
32 Arrangements: Grantor uma entidade do setor público.
IPSAS First-time Adoption of Fornecer orientações a quem preparar uma demonstração financeira
N/A Janeiro 2015
33 Accrual Basis IPSASs pela primeira vez com a base de acréscimo.
Prescrever como contabilizar investimentos em entidades
IPSAS Separate Financial
controladas, associadas e empreendimentos conjuntos em IAS 27 Janeiro 2015
34 Statements
demonstrações financeiras separadas.
Estabelece os princípios para a preparação e apresentação de
IPSAS Consolidated Financial
demonstrações financeiras consolidadas quando uma entidade IFRS 10 Janeiro 2015
35 Statements
controla uma ou mais entidades diferentes.
Prescrever a contabilização dos investimentos em associadas e
Investments in
IPSAS empreendimentos conjuntos e definir os requisitos para a aplicação
Associates and Joint IAS 28 Janeiro 2015
36 do método da equivalência patrimonial em investimentos em
Ventures
associadas e empreendimentos conjuntos.
Definir requisitos para a opção pela aplicação do método de
consolidação proporcional, no âmbito da contabilização de entidades
IPSAS
Joint Arrangements conjuntamente controladas, bem com da eliminação dos ativos IFRS 11 Janeiro 2015
37
conjuntamente controlados para a distinção entre operações
conjuntas e empreendimentos conjuntos.
Determinas as divulgações necessárias para permitir avaliar a
IPSAS Disclosure of Interests in natureza e os riscos associados aos interesses da entidade em
IFRS 12 Janeiro 2015
38 Other Entities entidades controladas, não consolidadas, acordos conjuntos e
associadas e entidades estruturadas que não estejam consolidadas.
Contabilização e divulgação de benefícios a curto e a longo prazo
IPSAS
Employee Benefits dos empregados, com exceção para transações com base em IAS 19 Julho 2016
39
planos de benefícios de reforma dos empregados.
IPSAS Public Sector Estabelecer os requisitos para a classificação, reconhecimento e
IFRS 3 Janeiro 2017
40 Combinations medição das combinações do setor público.
Estabelecer os requisitos para o reconhecimento e mensuração de
IPSAS
Financial Instruments instrumentos financeiros, incluindo a imparidade e o IFRS 9 Agosto 2018
41
desreconhecimento.
Auxílio aos recetores das demonstrações financeiras e demais
relatórios financeiros de finalidade geral, de forma a poderem avaliar
IPSAS a natureza dos benefícios sociais fornecidos pela entidade, as
Social Benefits N/A Janeiro 2019
42 características da operação dos regimes de prestações sociais e o
impacto dos benefícios sociais no desempenho financeiro, posição
financeira e fluxos de caixa.

Fonte: Elaboração própria a partir de Delloitee (2019), International Federation of Accountants (IFAC) (2018),
International Federation of Accountants (IFAC) (2018b), International Federation of Accountants (IFAC) (2018c),
International Federation of Accountants (IFAC) (2018d) e International Federation of Accountants (IFAC) (2019)

Contudo, os benefícios com a sua implementação parecem ultrapassar claramente qualquer uma das
dificuldades identificadas ou, até mesmo, todas no seu conjunto. A maior transparência (accountability)

26
na informação divulgada, prevenção de fraudes ou o controlo e gestão de riscos são algumas delas
(Almeida, 2017). A estas França (2013) acrescenta a informação financeira qualificada e a transparência
fiscal.

Porém, e não obstante isso, acredita-se, também, que há aqui um longo caminho a percorrer, na medida
em que, segundo Mangualde (2013), são apenas os países que já vinham aplicando as IAS/IFRS que
apresentam maior nível de conformidade com as IPSAS, de que são exemplo os países de corrente
anglo-saxónica. Aliás, foi também nestes países (anglo-saxónicos) que ocorreram as primeiras reformas
da contabilidade no setor público. Recordamos, a propósito, que os países da Europa continental
apresentam um sistema contabilístico tendencialmente mais burocratizado, falta de relevância da
contabilidade empresarial pública, com evidência no orçamento como documento, e informação
financeira direcionada para accountability closed approach (conjunto de utilizadores menos amplo que
nos países anglo-saxónicos), ao passo que nos anglo-saxónicos o normativo contabilístico tem origem
na profissão, que dispõe de um associativismo forte (realidade económica de cada entidade), com a
informação financeira direcionada para accountability open approach (conjunto de utilizadores mais
amplo). Em concordância, nos países europeus, de tradição continental, nota-se que as IPSAS ainda
são pouco adotadas, ainda que se verifique uma tendência positiva significativa de inversão de
tendência. Na América Latina e Ásia observa-se que a generalidade dos países se preparam para
implementar as IPSAS, ao contrário dos países Africanos, onde ainda prevalece o regime de caixa em
razão da tradição burocrática e sem prática contabilística no setor público (Dagostim, 2016). De referir,
porém, que já adotam diretamente as IPSAS um conjunto de organizações internacionais, de que são
exemplo a Comissão Europeia (CE), Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico
(OCDE), a Organização do Tratado do Atlântico Norte (NATO) e a ONU (Renner, 2013).

Assim, e não obstante um conjunto diverso de países e organizações internacionais já as adotarem ou

demonstrarem interesse em as adotar (as IPSAS), como é o caso do Brasil, África do Sul, Espanha,
Vietnam, Suíça, Quénia, Áustria, Camboja, Peru ou Costa Rica, há, também, quem alerte para o elevado
custo da sua implementação. Se há quem defenda que a mais recente crise das dívidas soberanas, em
particular na Zona Euro, poderia ter sido evitada para uma implementação em grande escala deste
sistema de informação, o elevado custo da sua adoção tem levado alguns especialistas a defender que
os benefícios não justificam o custo a suportar com a sua implementação (Okolieaboh, 2013).

Por sua vez, para aqules governos que desejem fazer uma transição para as IPSAS apontam-se duas
opções, ou a implementação através da publicação de normas nacionais que convirgam com as IPSAS
ou a sua implementação de forma direta, conforme emitidas pelo IPSASB. A primeira opção requer a
existência de um Estado estável e funcional, com instituições do governo que tenham como
responsibilidade a emissão de normas nacionais de contabilidade e legislação que faça referência a
esses padrões nacionais de contabilidade. Por sua vez, esta opção levará à duplicação desnecessária
de esforços e ao aumento do custo, e que dificilmente produzirão em padrões significativamente

27
diferentes das IPSAS. Neste sentido, a segunda opção vem sendo apontada como a mais pragmática
para países Africanos que desejem implementar as IPSAS, tendo o potencial de permitir uma poupança
relativa aos equipamentos administrativos e de pesquisa que seriam precisos para desenvolver as
próprias normas (Atuilik et al., 2016). Digamos que a literatura, ainda que escassa, sugere uma
implementação direta das IPSAS com o argumento de desburocratizar o processo e aliviar custos.

1.6. Principais resultados das fontes empíricas consultadas acerca da adoção

das IPSAS em África ou em países que sobre estes exercem influência
Alguns países Africanos, quando comparados com o ocidente, demonstram uma maior celeridade na
implementação das IPSAS (Okolieaboh, 2013), um fenómeno que, para Atuilik et al. (2016) pode ser
explicado pelas reformas introduzidas como consequência dos financiamentos obtidos, nomeadamente
do Banco Mundial, FMI ou G8, e, consequentemente, com incentivos e projetos para implementação
das IPSAS por se entender que a mesma fortalece a legitimidade e a credibilidade das relações entre
os doadores e os parceiros de desenvolvimento. A adoção das IPSAS pelos governos Africanos
demonstra a sua disponibilidade para assumirem uma atitude responsável e transparente, conquistando
e legitimando-se junto desses parceiros. No entanto, alerta-se que a adoção e a implementação das
IPSAS tem demonstrado ser um desafio, tanto em África como no resto do mundo, na medida em que
a mesma requer um planeamento e execução cuidadosas, designadamente: (i) A necessidade de obter
apoio político ao mais alto nível no Governo, para facilitar a implementação das IPSAS; (ii) Formações
práticas e treinamento sobre as IPSAS; (iii) O desenvolvimento de um manual de contabilidade
abrangente e simplificado; (iv) Necessidade de acionar um prazo de implementação adequado e
razoável; (v) Sequência lógica das fases de implementação; (vi) Uma abordagem piloto; e (vii) A
necessária formação de equipas eficazes para o processo de implementação.

Segundo a ACCA - The Association of Chartered Certified Accountants (2017), o Gana prevê
implementar as IPSAS até 2021 para aumentar a capacidade contabilística do setor público, uma
recomendação do The Institute of Chartered Accountants (ICAG) em parceria com a Agência Geral de
Contabilidade do Gana, com o Chartered Institute of Public Finance and Accounting (CIPFA) e com o
Controller and Accountant-General’s Department (CAGD). Atualmente, Gana tem já uma
implementação parcial das IPSAS, com a adoção da base de acréscimo em 2016 e uma previsão de
passar a ter uma implementação completa em 2021. Um outro exemplo de acolhimento deste normativo
vem da África do Sul, com uma adoção parcial das IPSAS em 2009, mas apenas ao nível do governo
local, que utiliza a Generally Recognised Accounting Practice (GRAP). As entidades nacionais e
províncias públicas continuam a relatar numa base de caixa modificada, ou seja, usando as IFRS ou a
GRAP. O país aguarda a conclusão do projeto de “Sistemas de Informação de Gestão Financeira” que
suporta a GRAP, antes que a implementação completa possa ser feita. Os relatórios atuais usam a base
de acréscimo, que não são totalmente compatíveis com os padrões da GRAP. Por sua vez, na Zâmbia,
o Governo anunciou em 2013, como parte de uma reforma de gestão das finanças públicas, que as

28
IPSAS seriam adotadas como a base para a elaboração da sua estrutura de relatórios até 2020. A
preparação para esta implementação é conduzida pelo The Zambian Institute of Chartered Accountants
(ZICA) que, com o financiamento do Banco Mundial, elaborou workshops em 2016 e 2017 sobre a
implementação das IPSAS. A Zâmbia, que iniciou a adoção das IPSAS em base de caixa em 2016 e
pretende uma adoção completa em 2020, reconhece que são diversos os desafios a enfrentar na
implementação e transição para as IPSAS, na medida em que os auditores reclamam falhas de
informação ao nível do recebimento e na contabilização da receita, assim como a escassez de
informações sobre as despesas, ativos, passivos e as verificações básicas de gestão financeira
(inclusive as despesas que excedem o orçamento). O Zimbabwe, onde o governo central e as
autoridades locais ainda utilizam a contabilidade de base de caixa, anunciou que iria adotar as IPSAS
de base de acréscimo até 2021. Como incentivo para a implementação das IPSAS o Zimbabwe tem
sido apoiado por várias instituições internacionais, como o Banco Mundial, que ofereceu 20 milhões de
Dólares para o melhoramento do sistema de gestão das finanças públicas. Não obstante, ainda que
tenha havido melhorias na transparência e prestações de contas em 2016, ainda existem fragilidades
na qualidade das contas, os problemas pendentes incluem fraquezas na governação, falta de faturas e
recebimentos, atrasos no envio de contas e sistemas de recuperação de dívidas limitados. A Tanzânia
surge como o único país africano que já tem uma adoção completa das IPSAS, aplicando a base de
acréscimo em todos os níveis do governo desde 2013. Todavia, o National Audit Office of Tanzania
(NAOT) observou problemas com a implementação, designadamente a necessidade de aprimoramento
da identificação e reconhecimento de ativos intangíveis, reconciliações entre a caixa e os extratos
bancários, fraquezas no sistema de tecnologias de informação, que resultaram na utilização da base de
caixa em vez da base de acréscimo, o quadro de relatórios financeiros que utilizava a base de acréscimo
enquanto o orçamento era compilado em regime de caixa levando as demonstrações financeiras a
possuir entradas em base de acréscimo e outras em dinheiro e a inadequada capacitação da equipe
envolvida na preparação das demonstrações financeiras. Por sua vez, o Governo federal da Nigéria,
que acabaria por adotar as IPSAS integralmente em janeiro de 2016, ainda que com cada um dos seus
36 estados independentes a determinar o seu próprio período de implementação, apresentando-se
comprometida com a melhoria dos relatórios financeiros e de prestação de contas, houve casos de
agências governamentais que falharam na implementação das IPSAS levando a declarações de altos
responsáveis da Contabilidade a afirmar que o país precisa desenvolver a sua capacidade contabilística
para lidar com as exigências da implementação das IPSAS, uma vez que a qualidade dos relatórios
financeiros e de prestação de contas deixa ainda a desejar. Não obstante a necessidade de serem
introduzidas melhorias, há estudos que indicam que a adoção das IPSAS na Nigéria apontam para um
aumento da transparência e comparabilidade no setor público (Olayinka et al., 2016) e melhores práticas
internacionais, permitindo o fornecimento de informações mais significativas para os tomadores de
decisões melhorando assim a qualidade da informação financeira, para além de que haverá mais
confiança entre o Governo e os cidadãos com o aumento do escrutínio público (Ijeoma & Oghoghomeh,
2014). Por sua vez, Angola está a trabalhar na implementação de um quadro normativo contabilístico

29
internacional para o setor público para implementar até 2023. De acordo com a ANGOP (2019), as
IPSAS foram discutidas num seminário sobre a transparência na contabilidade pública, realizado pela
Ordem dos Contabilistas e Peritos Contabilistas de Angola (OPCA). Descritas como um meio para
aperfeiçoar a transparência no processo orçamental, Angola prevê aplicar um novo quadro normativo
contabilístico internacional no setor público, para o que aprovou a criação do Conselho Nacional de
Normalização Contabilístico de Angola (CNNCA), o que evidência ou deixa transparecer uma certa
vontade de mudança ao nível da transparência das contas públicas e a abertura ao investimento
estrangeiro.

Em jeito de síntese, apresenta-se, na Tabela 11 que se segue, uma sistematização do atual cenário,
mais concretamente do ponto de situação relativamente ao grau de implementação das IPSAS em
África.

Tabela 11. Grau de Implementação das IPSAS em África

Grau de Previsão de
País Implementação Tipo de Implementação Implementação
Implementação concluída ao nível do governo local em
2009, através do GRAP. Entidades públicas nacionais Tendo 2009
e provinciais relatam através da base de caixa como o prazo
modificada usando o referencial IFRS ou o GRAP inicialmente
África do Sul Parcial
(baseado nas IPSAS). O país aguarda a conclusão do definido, mas
projeto de “Sistemas de Informação de Gestão não cumprido,
Financeira” que suporta a GRAP, antes que a está em aberto.
implementação completa possa ser feita.
Anunciou em 2014 a implementação das IPSAS
colocando a principal enfase na adoção da base de
Gana Parcial acréscimo. Iniciou a implementação a partir de 2016, 2021
com previsão de uma implementação completa em 5
anos.
Iniciou a implementação das IPSAS numa base de
Zâmbia Em progresso caixa em 2016 e está comprometida com a sua 2020
implementação completa até 2020.
Anunciou que adotará as IPSAS numa base de
acréscimo até 2021. O governo central e as autoridades
Zimbabwe Planeado 2021
locais atualmente utilizam apenas uma contabilidade de
base de caixa.
Adotou as IPSAS numa base de acréscimo em todos os
Tanzânia Completa 2013
níveis do Governo.
Iniciou a implementação das IPSAS em 2016. Cada um
Em progresso a
Nigéria Parcial dos seus 36 estados independentes da Nigéria
partir de 2016.
determinará o seu próprio período de implementação.
Aprovou a criação do CNNCA para trabalhar na
implementação de um quadro normativo de base
Angola Planeado internacional para o setor público. 2023
Fonte: Elaboração própria com base em ACCA - The Association of Chartered Certified Accountants (2017)

Como se pode constatar da análise (Tabela 11), apenas a Tanzânia conseguiu, até ao momento, uma
implementação completa das IPSAS, ou seja, conta hoje com um sistema de contabilidade pública
desenvolvido numa base de acréscimo em todos os níveis do governo. No Gana, Nigéria e África do
Sul observa-se uma implementação parcial, sendo que o Gana prevê ter uma implementação completa

30
em 2021, ao passo que relativamente à Nigéria, porque determinou soberania aos seus 36 estados
independentes, a duração do processo de implementação, está em aberto, tal como na África do Sul,
onde a desfecho do processo de implementação se encontra dependente da conclusão do projeto de
“Sistemas de Informação de Gestão Financeira”, que suporta a GRAP. A Zâmbia tem a implementação
em curso e está comprometida com a sua conclusão no ano em curso (2020). Por último o Zimbabwe
e Angola, onde os procedimentos adotados estão, de momento, em fase de planeamento do processo
de implementação, que se prevê para 2021 e 2023, respetivamente.

Considerando a significativa ligação, desde uma perspetiva histórica, entre Cabo Verde e Portugal e a
grande proximidade e influência que a mesma traduz, quer enquanto colónia quer após a sua
independência, uma análise completa e imparcial ao percurso da contabilidade em Cabo Verde não
pode ser dissociada daquele que foi e é esse mesmo percurso em Portugal. Uma referência ao percurso
seguido por Portugal, neste particular concentrado na ação do país relativamente ao acolhimento e
implementação das IPSAS, ajudará a compreender a atual ponto de situação em Cabo Verde, país que
desde sempre vem manifestando uma clara preocupação em aproximar a sua legislação contabilista
com a legislação em vigor em Portugal. Assim, e a este respeito, cabe assinalar que em Portugal houve
dois acontecimentos decisivos e que desencadearam o processo de implementação das IPSAS. O
primeiro decorre da publicação da Diretiva n.o 2011/85/EU, de 8 de novembro, que veio declarar que os
Estados membros “devem adotar práticas de Contabilidade Pública exaustivas e fiáveis em todos os
subsetores da Administração Pública” (Silva et al., 2016, p.17), e, um segundo, também no mesmo ano,
que decorre da publicação do memorando da TROIKA, que determinou, então, a implementação de
medidas de eficiência e eficácia na Administração Pública em Portugal. Perante tais imposições,
Portugal assumiu o compromisso de melhorar a qualidade dos relatórios financeiros e da contabilidade,
sendo, para o efeito, decisiva a necessidade de harmonização dos sistemas contabilísticos públicos
como forma de garantir a transparência das contas públicas e a comparabilidade da informação. O país
assume o compromisso e, em 2012, cria a Comissão de Normalização Contabilística da Administração
Pública (CNCAP), ainda que agregada à já existente Comissão de Normalização Contabilística (CNC),
mas com atribuições e competências específicas, ou seja, de normalização para o setor público. A
CNCAP foi criada através da publicação do Decreto-Lei n.o 134/2012, de 29 de junho, que a incumbiu
de iniciar funções técnicas para suportar a aprovação de um único Sistema de Normalização
Contabilístico Público (SNCP), adaptado às IPSAS e às leis nacionais. Nesse sentido, 18 anos após a
aprovação do POCP, é aprovado em Portugal o Sistema de Normalização Contabilística para as
Administrações Públicas (SNC-AP), pelo Decreto-Lei 192/2015, de 11 de setembro. O objetivo do SNC-
AP passa por aderir a um sistema orçamental e financeiro mais convergente com os sistemas existentes
a nível internacional e, ao mesmo tempo, capaz de permitir resolver a forte fragmentação das
inconsistências existentes nas entidades públicas. A implementação oficial do SNC-AP com um caráter
obrigatório foi inicialmente definida para o dia 1 de janeiro de 2017, após a realização de uma fase
experimental de 1 ano, a decorrer durante o ano de 2016 num conjunto de entidades piloto (Ribeiro,

31
2015), mais concretamente, um projeto constituído por 53 entidades a monitorizar, acompanhar e
compreender o processo de implementação e as suas limitações, com o objetivo de melhor se
compreender os objetivos da reforma e o seu alcance para, ao mesmo tempo, se poder, também, definir
estratégias capazes de poder garantir o sucesso de uma implementação geral, uma vez chegada a data
da sua adoção obrigatório e generalizada a todas as entidades públicas. As primeiras conclusões desta
experiência piloto, retiradas dos resultados observados em 6 das entidades pilotos, permitiram concluir
que havia ainda um longo caminho a percorrer, por um lado por existir, ainda, entidades que não haviam
cimentado corretamente o referencial normativo anterior (POCP) e, por outro, pelo ganhar de
consciência que se havia definido um plano de preparação e implementação do novo normativo (SNC-
AP) demasiado apressado. Estes factos, associados à pouca informação disponível, levantou as
dúvidas e confusão suficientes para o necessário adiamento (Almeida, 2017). Digamos que os
resultados dos testes piloto realizados em Portugal puseram a nu as enormes fragilidades existentes ao
nível dos sistemas de contabilidade pública e, consequentemente, as dificuldades que se anteviam para
uma implantação completa do SNC-AP. Assim, e não obstante todo o trabalho desenvolvido, em que
foi criado um modelo de acompanhamento das entidades que assentava em três dimensões: (i) a
formação, garantida pela Ordem dos Contabilistas Certificados (OCC); (ii) a adaptação de sistemas
locais de informação contabilística, para assegurar o cumprimento dos requisitos técnicos de funcionais;
e (iii) o esclarecimento de questões contabilísticas, com a criação de um manual de implementação do
SNC-AP, pela CNCP, com a criação de um gabinete técnico que tinha como função dar respostas à
entidades piloto, não estavam asseguradas as necessárias garantias técnicas e institucionais para
permitir uma efetiva aplicação do SNC-AP, produzindo-se a necessidade de alterar o Decreto-Lei n.º
192/2015, de 11 de setembro, para adiar a adoção do SNC-AP para 1 de janeiro de 2018 com a
publicação do Decreto-Lei n.º 85/2016.

Nos termos do TC (2019), que recorda o início da aplicação do SNC-AP em Portugal, definido para
01/01/2018, mas também as exceções à obrigatoriedade da sua aplicação em 2018, a saber, as
entidades da administração local, as instituições de segurança social, a Santa Casa da Misericórdia de
Lisboa e a Caixa Geral de Aposentações, recorda, ainda, que o Decreto-Lei de Execução Orçamental de
2018 previa a aplicação do SNC-AP na administração local em 01/01/2019, não tendo fixado data para
as entidades excecionadas. Acrescenta que, fora as exceções e os constrangimentos identificados para
uma adequada aplicação do SNC-AP, em particular ao nível da insuficiência e inadequação dos
recursos humanos para enfrentar as exigências do novo normativo e dos sistemas informáticos,
nomeadamente no que respeita à sua adaptação ao novo normativo, no ano de 2018 registou-se um
conjunto muito alargado de entidades que iniciaram o seu processo de transição para o SNC-AP, mais
concretamente que 488 entidades conseguiram submeter, no ano de 2018, pelo menos um ficheiro ao
sistema central. Acrescenta que 91% das entidades do universo da administração central se registaram
e submeterem algum ficheiro ao sistema central; que todas as entidades da esfera da administração
regional se registaram; que 299 entidades dos programas orçamentais e das regiões autónomas ainda

32
não tinham estabelecido os procedimentos para o registo e contabilização orçamental das retenções,
nos termos da NCP 26; que 190 entidades ainda não tinham elaborado o mapeamento das transações
e outros acontecimentos com relevância contabilística em SNC-AP; e, ainda, que 77 entidades com
contratos de locação não tinham procedido à sua análise de acordo com os critérios da NCP 6.

Estes dados, ainda que escassos e sem contraditório, dada a quase inexistência de estudos, levam a
concluir que a aplicação integral do SNC-AP continua pendente e que os sistemas de contabilidade das
entidades do setor público, ainda que a “mexer”, não parecem preparados para reportar informação nos
termos definidos no SNC-AP e que, por sua vez, os respetivos sistemas centrais ou de supervisão não
desenvolveram, ainda, as componentes indispensáveis para uma adequada exploração e tratamento
da informação contabilística assim preparada e relatada.

33
2. METODOLOGIA

2.1. Método de Investigação

O presente estudo tem como objetivo realizar uma análise que permita aferir acerca da oportunidade
de empreender uma reforma ao nível da contabilidade pública em Cabo Verde. Para dar resposta a
esse objetivo optou-se por uma metodologia com uma orientação eminentemente qualitativa, por se
considerar adequada para responder ao objetivo geral colocado para esta investigação. Para tanto,
propomo-nos desenvolver uma caracterização geral do Plano Nacional de Contabilidade Pública
(PNCP) em Cabo Verde, com o objetivo de se compreender o seu grau de adequabilidade e
implementação para, nesse âmbito, se avaliar a oportunidade da adoção das IPSAS à realidade do
país.

Para Almeida (2017), a investigação em contabilidade é classificada em três paradigmas, o positivista,

o crítico e o interpretativista. O positivista ou quantitativo é suportado na estatística, pelo que objetiva e
procura prever fenómenos para elaborar hipóteses que expliquem as teorias testadas, ao passo que a
investigação crítica procura compreender a realidade e criar condições para que as mudanças sociais
possam ocorrer, enquanto a investigação interpretativa procura conhecer o mundo social, a natureza
social das práticas contabilísticas e compreender os seus processos de mudança. Ambas as
perspetivas ou paradigmas têm aspetos positivos e negativos.

Assim, e ainda que a opção metodológica escolhida seja objeto de um claro preconceito por parte da
academia pelo facto de se constituir numa investigação predominantemente teórica e estar na base de
pouca produção académica, é também verdade que esta abordagem (a qualitativa) permite levar em
consideração outras informações geradas em contabilidade que propiciam a compreensão de
fenómenos sociais, políticos, culturais e económicos com recurso a métodos de pesquisa que vão para

34
além dos números (Chiau, 2014). Uma metodologia de investigação de acordo com a qual a realidade
é enraizada nas perceções dos sujeitos, ou seja, desenrola-se com o objetivo de buscar a compreensão
dos fenómenos “através de narrativas verbais e de observações em vez de através de números” (Bento,
2012, p.1). Por oposição à investigação quantitativa, que recolhe os factos e estuda a relação entre eles
através de análises estatísticas, os investigadores qualitativos procuram compreender as perceções
individuais do mundo através da compreensão, pelo que a investigação qualitativa é indutiva e assume
as seguintes caraterísticas: i) profundamente interpretativa e descritiva, pelo que o investigador deve
analisar e interpretar os dados que recolhe, descrever os participantes, configurar os temas e retirar as
devidas conclusões; ii) os métodos de recolha de dados exigem uma participação ativa do investigador
que é o principal instrumento de recolha de dados; iii) o investigador preocupa-se em conhecer as
diferentes perspetivas dos participantes e como elas fazem sentido; v) evidenciando mais interesse no
processo do que simplesmente com os resultados; vi) as questões de investigação podem ser
redefinidas durante o processo; e vii) não há preocupação em arranjar dados ou evidências que provem
ou rejeitem as hipóteses de investigação, ou seja, ela é indutiva (Bento, 2012).

Em conformidade, a investigação qualitativa presente neste trabalho de investigação segue uma

posição filosófica interpretativa e procura, com base no método dedutivo, compreender a realidade em
vez de explicá-la.

2.2. Dados e Técnicas de Recolha

Lessard-Hébert et al. (2005) indicam três técnicas diferentes de recolha de dados que se adequam para
instrumentalizar uma investigação qualitativa: i) o inquérito, que pode tomar uma forma oral (entrevista)
ou escrita (questionário); ii) a observação, sistemática ou participante; e iii) a análise documental. Para
Moreira (2007), a entrevista é uma das técnicas mais utilizadas na investigação social e tal pode ser
explicado por esta se aproximar da arte de conversação. A entrevista é, assim, definida como sendo
uma conversa criada e guiada pelo entrevistador, que se dirige a um público selecionado com base em
caraterísticas que se vinculam no plano de investigação. Existem quatro tipos de entrevistas: i) a
entrevista baseada num guião, que tem uma seleção prévia de temas concretos e de perguntas
específicas e é a que melhor corresponde à essência da entrevista qualitativa, sendo a preferida dos
estudantes nos seus projetos de pesquisa; ii) a entrevista informal que, não tendo uma seleção a priori
de temas e perguntas concretas, tem a realização de perguntas no decurso da interação entre os dois
agentes (entrevistador e o entrevistado); iii) a entrevista semiestruturada, que é caraterizada pela sua
lista de perguntas ordenadas e redigidas, semelhantes para todos os entrevistados e de resposta livre
ou aberta; e v) a entrevista estruturada, que representa uma lista de perguntas ordenadas e redigidas,
semelhantes para todos os entrevistados mas de resposta fechada. A entrevista estruturada, ao
contrário das três primeiras entrevistas referidas, não se enquadra como uma entrevista qualitativa, mas
sim como um questionário fechado. Num inquérito por questionário, as questões devem ser: i) fechadas,

35
com reduzidas opções de respostas; ii) abertas, com conteúdo e forma livre; e iii) preformadas, havendo
um compromisso entre as questões abertas e fechadas.

Para Cervo e Bervian (1983) uma das razões para se recorrer à entrevista diz respeito à necessidade
de se obter dados que não se encontram em fontes documentais e outros registros ou para
complementar os dados extraídos de outras fontes. Deve-se evitar recorrer à entrevista quando se
procura obter dados precisos e valor certo. Comparando a entrevista com o questionário, ambas
apresentam particularidades diferentes. A entrevista tem vantagem em relação ao questionário dado
que permite registar o posicionamento e a atitude do entrevistado ao passo que o questionário deve ter
uma natureza impessoal que permita a uniformidade na avaliação de uma situação para a outra, e
permite aos respondentes terem maior anonimato, o que irá motivar respostas reais e sinceras. As
entrevistas semiestruturadas são fontes de recolha de dados geralmente adotadas em estudos de caso
(Renner, 2013).

A abordagem adotada para o desenvolvimento desta investigação é, tal como já tivemos oportunidade
de referir, de natureza qualitativa, utilizando como fonte de recolha de dados a aplicação de uma
entrevista suportada num guião. A opção metodológica permite “utilizar a teoria já existente para
compreender e explicar determinada prática contabilística e/ou procedimento, tendo como objetivo a
generalização teórica” (Almeida, 2017, p.49). Segundo o autor, esta investigação empírica assemelha-
se a um estudo de caso, na medida em que permite o estudo de um fenómeno no seu ambiente real.

Crentes na disponibilidade previamente demonstrada pelos entrevistados previamente contactados,

respetivamente os presidentes e responsáveis pelos departamentos financeiros dos municípios
selecionados para a aplicação do estudo de caso, que não existe controlo sobre os eventos por parte
do investigador e que o foco da investigação se deve centrar em acontecimentos atuais e não históricos
(Yin, 2009), o presente estudo foi desenhado tomando como principal fonte de evidência e de recolha
de dados a entrevista, baseada num guião ou lista de perguntas previamente formuladas pelo
investigador e a colocar a todos os entrevistados entre os meses de junho e setembro de 2019. De
referir, porém que a disponibilidade previamente demonstrada acabaria por não se verificar, as
sucessivas delongas aos nossos pedidos inviabilizaram a metodologia previamente desenhada,
obrigando a transformar uma entrevista inicialmente programada para ser presencial na sua aplicação
através de um inquérito enviado por correio eletrónico. Este imprevisto transformou respostas que se
pressuponham abertas e potenciadoras de novas questões em respostas inquestionáveis. Uma
limitação encontrada no decorrer da investigação, que acaba por transformar a entrevista num
questionário e que veio criar, à partida, a impossibilidade de se gerar novas questões e ideias, apenas
possíveis em ambiente de entrevista. No questionário, ao contrário da entrevista, o foco é direto e rígido.

Esta circunstância determinou, ainda, as condições de seleção da amostra, que acabou por ser definida
por conveniência, assumindo como pressuposto de seleção os elementos da população com acesso à
internet, disponíveis para receber o link do questionário (por email ou através das redes sociais) e

36
responder via internet (Gouveia, 2012). As amostras por conveniência são consideradas como o tipo de
amostragem menos confiável, uma vez que há pouco rigor na seleção da amostra e não há como provar
que as pessoas incluídas na amostra são representativas da população (Oliveira, 2001). Assim, para
selecionar a amostra foi utilizado o método não probabilístico que, segundo Oliveira (2001, p.2) “é
aquele em que a seleção dos elementos da população para compor a amostra depende, ainda que em
parte, do julgamento do pesquisador ou do entrevistador no campo”. Digamos que as limitações
encontradas condicionaram, para além do normal, a escolha dos municípios a utilizar para desenvolver
o estudo. Assim, as questões realizadas foram preparadas segundo um guião prévio (Anexo 1),
adaptado de Renner (2013), e colocadas, entre outubro e dezembro de 2019, via correio eletrónico, a
técnicos superiores do departamento responsável pela área da contabilidade, respetivamente, num total
de 14, representativos do setor público empresarial e estatal, conforme Tabela 12, que se segue.

Tabela 12. Colocação do questionário: Setor/Departamento/Data

Identificação
Enquadramento
dos Departamento Data
Profissional
Entrevistados
E1 Setor Público Estatal Administrativo/Financeiro 08/10/2019
E2 Setor Público Empresarial Financeiro 04/11/2019
E3 Setor Público Empresarial Financeiro 04/11/2019
E4 Setor Público Estatal Administrativo/Financeiro 21/11/2019
E5 Setor Público Empresarial Administrativo 21/11/2019
E6 Setor Público Estatal Administrativo 21/11/2019
E7 Setor Público Empresarial Contabilidade 26/11/2019
E8 Setor Público Estatal Administrativo/Financeiro 16/12/2019
E9 Setor Público Estatal Auditor 16/12/2019
E 10 Setor Público Estatal Administrativo/Financeiro 16/12/2019
E 11 Setor Público Estatal Unidade de Fiscalização Prévia e Concomitante 16/12/2019
E 12 Setor Público Estatal Financeiro 16/12/2019
E 13 Setor Público Estatal Administrativo/Financeiro 16/12/2019
E 14 Setor Público Estatal Financeiro 17/12/2019
Fonte: Elaboração própria

As questões colocadas, num conjunto de 17 questões, com o intuito de caraterizar o PNCP

relativamente ao seu nível de adequabilidade e grau de implementação, para que se possa responder
ao objetivo central desta investigação – aferir acerca da pertinência de se empreender uma reforma da
contabilidade pública em Cabo Verde – foram aplicadas com base numa amostra por conveniência, e,
portanto, não aleatória, formada por um conjunto de 14 técnicos superiores, 10 do Setor Público Estatal
e 4 do Setor Público Empresarial.

37
3. APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DOS RESULTADOS

Este capítulo será dedicado à apresentação e análise dos resultados, em obediência ao objetivo
definido, tendo como finalidade retirar as principais conclusões do estudo. Para efeitos de análise e
interpretação dos resultados, as questões foram agrupadas nos seguintes três pontos:

1. Caracterização do entrevistado;

2. Caracterização do sistema do Plano Nacional da Contabilidade Pública (PNCP);

3. Pertinência da reforma do Plano Nacional da Contabilidade Pública (PNCP).

Assim, e fundamentalmente, o estudo desenvolvido procura compreender uma análise e interpretação

ao (1) nível da implementação e a adequabilidade do PNCP em Cabo Verde para, em concordância, se
avaliar a (2) pertinência e/ou oportunidade de se começar a pensar numa reforma da contabilidade
pública em Cabo Verde, à semelhança do que vem acontecendo e/ou sendo desenhado noutros países,
em particular no continente africano (ver Tabela 11), ou, inclusive, do que já aconteceu efetivamente
em Portugal e que, como já tivemos oportunidade de destacar, Cabo Verde vem seguindo de perto, ou
seja, observa-se uma clara preocupação deste país em procurar ajustar o seu normativo ao normativo
português, nos mais variados domínios, e de que a contabilidade não é exceção. Ou seja, realça-se e
justifica-se, uma vez mais, a referência a Portugal pela ligação histórica entre ambos os países, inclusive
após a independência.

38
3.1. Caraterização dos entrevistados
Tal como referido, apresenta-se, na continuação, uma análise descritiva alusiva à primeira parte do
questionário, ou seja, à caraterização do entrevistado. Ainda que se trate de uma seleção aleatória, os
entrevistados selecionados têm origem em entidades diversas do Setor Público Estatal e Setor Público
Empresarial, ainda que na sua maioria do Estatal, com o objetivo de adquirir uma perceção o mais
ampla possível sobre a realidade da contabilidade pública de Cabo Verde. A amostra foi estratificada
por sexo, idade, habilitações académicas, enquadramento profissional, departamento onde exerce
funções e funções efetivamente desempenhadas, conforme Tabela 13, que se segue.

Tabela 13. Caracterização dos entrevistados

Variáveis n %
Masculino 8 57,14
Sexo Feminino 6 42,86
Total 14 100
Entre os 24 e 35 anos 5 35,71
Entre os 36 e 45 anos 5 35,71
Idade
Entre os 46 e 55 anos 4 28,57
Total 14 100
Licenciatura 10 71,43
Habilitações académicas Superior a Licenciatura 4 28,57
Total 14 100
Setor Público Estatal 10 71,43
Enquadramento profissional
Setor Publico Empresarial 4 28,57
Total 14 100
Administrativo 2 14,29
Financeiro 4 28,57
Departamento onde exerce funções Administrativo/Financeiro 5 35,71
Outro 3 21,43
Total 14 100
Administrativo/Técnico 4 28,57
Técnico Superior 7 50
Funções desempenhadas
Outro 3 21,43
Total 14 100
Fonte: Elaboração própria.

Como se pode observar (Tabela 13), dos 14 entrevistados, 8 são do sexo masculino, o que representa
a maioria dos inquiridos (57%). Destes, 35% encontram-se na faixa etária dos 24 aos 35 anos,
percentagem repetida para o intervalo dos 36 e 45 anos, o que permite concluir que 70% dos
entrevistados têm idade inferior a 45 anos. Quanto às habilitações académicas, a maioria dos inquiridos
(71%) possui uma licenciatura e 28% um nível académico superior à licenciatura, o que nos permite
constatar que estamos em presença de indivíduos com um nível de formação académica superior.
Destes, 71% integram o Setor Público Estatal e 28% do Setor Público Empresarial, pelo que
maioritariamente do setor publico estatal, exercendo funções na área financeira (28%), administrativa
(14%) ou ambas (36%) e desempenhando funções maioritariamente como técnicos superiores (50%).

39
Podemos, assim, concluir estar em presença de indivíduos maioritariamente do sexo masculino,
relativamente jovens, com um nível de formação académica superior e, em conformidade, a exercer
funções compatíveis, ou seja, como técnicos superiores.

3.2. Caraterização do Plano Nacional da Contabilidade Pública (PNCP):

adequabilidade e grau de implementação
A perceção sobre a caraterização do sistema do PNCP, em Cabo Verde, a partir das Entidades Públicas
Estatais e Empresarias alvo de investigação é um dos objetivos que se pretende atingir no presente
estudo. Neste contexto, procurar-se-á oferecer uma caraterização globalmente do PNCP relativamente
ao seu grau de adequabilidade às necessidades do setor público em Cabo Verde, e, em conformidade;
verificar o seu grau de implementação para, com base nisso, se procurar concluir acerca da
oportunidade de uma eventual reforma da contabilidade pública.

3.2.1. Caraterização global

Procurámos, junto dos entrevistados, obter informação para construir uma caracterização global do
PNCP, através de uma perspetiva abrangente. Os entrevistados 1, 3, 12 e 13 caraterizam o PNCP como
sendo incompleto “devido à fraca implementação da contabilidade patrimonial e de gestão” (E1),
devendo “abarcar todas as normas internacionais da contabilidade, por forma a que as empresas
públicas pudessem melhor refletir a sua situação patrimonial” (E3), opinião também sustentada pelo
E12, que refere que o PNCP “é incompleto porque não segue as normas contabilísticas internacionais
aceites”. O E13 confirma este ponto de vista, ao afirmar que o PNCP é “incompleto porque o nosso
plano precisa ainda de mudar uma certas coisas, sobretudo no controlo do uso da coisa pública, isto é,
mais precisamente para controlar os Gestores Públicos que usam de uma forma abusivamente os bens
públicos”. Por sua vez, o E7 considera que o PNCP é “abrangente na perspetiva orçamental”, mas
também incompleto, uma vez que “deveria abranger todos os setores com o mesmo interesse”, pelo
que conclui afirmando que “o orçamento é sempre politizado em Cabo Verde”. No mesmo sentido se
apresenta o E9, que classifica o PNCP como “abrangente na perspetiva orçamental, mas incompleto na
gestão patrimonial”, um pouco na mesma linha do entendimento demonstrado pelo E5, para quem “a
implementação da contabilidade patrimonial e de custos é pouco satisfatório e mais robusta ao nível
orçamental”, do E11, que considera que “a disponibilização de informação sobre a situação patrimonial
das entidades públicas é demasiado fraca” e que “as informações financeiras e orçamentais deveriam
ser mais completas e mais relevantes”. Para o E6 o PNCP é simplesmente incompleto, optando por não
justificar.

Em sentido contrário, surgem as posições dos entrevistados 2, 4, 8, 10 e 14, para quem o PNCP é
abrangente e completo, atendendo à realidade Cabo-verdiana. Na Tabela 14, que se segue, apresenta-
se uma sistematização destes resultados, ou seja, relativamente à “caracterização global do PNCP”.

40
 Tabela 14. Caracterização global do PNCP

Entrevistado Âmbito Razão/Ideia Chave

E1 Incompleto Fraca implementação da contabilidade patrimonial e de gestão.
Destacando a existência de um acompanhamento da execução orçamental das
Abrangente
E2 entidades públicas.
Não abrangência de todas as normas internacionais da contabilidade, de forma
E3 Incompleto
a refletir a situação patrimonial das empresas públicas.
E4 Abrangente Sem justificação.
De um modo geral, uma implementação pouco satisfatória da contabilidade
E5 Incompleto
orçamental, patrimonial e de custos, embora mais robusta ao nível orçamental.
E6 Incompleto Sem justificação.
Abrangente na perspetiva orçamental, mas incompleto por não abranger todos
Abrangente/Incompleto
E7 os sectores com o mesmo interesse. O orçamento politizado em Cabo verde.
E8 Abrangente Sem justificação.
E9 Abrangente/Incompleto Abrangente na perspetiva orçamental e incompleto na gestão patrimonial.
E 10 Abrangente Abrangente e satisfatório de acordo com a realidade Cabo-verdiana.
Disponibilização de informação patrimonial demasiado fraca, devendo a
E 11 Incompleto
informações financeira e orçamental ser mais completa e relevante.
E 12 Incompleto Não segue as normas contabilísticas internacionalmente aceites.
E 13 Incompleto Pouco controlo sobre os gestores públicos e a utilização dos bens públicos.
E 14 Abrangente Sem justificação.

Fonte: Elaboração própria.

Os resultados recolhidos, conforme análise (Tabela 14), apresentam-se inconclusivos. Globalmente,

cerca de 50% dos entrevistados (1, 3, 5, 6, 11, 12 e 13) consideram o PNCP incompleto, justificando o
seu ponto de vista, 36% (2, 4, 8, 10 e 14) consideram-no completo, ainda que, maioritariamente, sem
que tenham apresentado qualquer fundamentação, e 14% (E7 e 9) apresentaram uma posição
ambígua, ao classificarem o PNCP como completo e incompleto. Com o objetivo de dar um maior
alcance aos resultados apresentados, foi elaborada a Figura 3, que se segue, e onde se procura
destacar o resultado principal para as posições recolhidas acerca do PNCP.

60%

50%
50%
40%

30%
36%

20%

10% 14%

0%
Abrangente Incompleto Abrangente/Incompleto

Figura 3. Caraterização global do PNCP em %

Fonte: Elaboração própria.

41
A análise (Figura 3) permite concluir que 36% dos entrevistados consideram que o PNCP é abrangente,
fundamentalmente na perspetiva orçamental, o que está em linha com a teoria, designadamente com
Cabral (2015), que considera o PNCP robusto no que respeita à contabilidade orçamental. Contudo, e
não obstante o facto de a teoria considerar que em Cabo Verde se observa um incremento da
implementação da contabilidade numa base de acréscimo (contabilidade patrimonial), contingencial e
analítica (Renner, 2013), os resultados não mostram isso, com 50% dos entrevistados a considerarem
que o PNCP é incompleto, justificando essa posição com a fraca implementação da contabilidade
patrimonial e de custos. Reforçam, ainda, referindo que mesmo que esta situação se possa
eventualmente justificar com o facto de Cabo Verde não aplicar as IPSAS, essa será uma falsa questão
uma vez que é possível aplicar a base de acréscimo sem a adoção das IPSAS, pelo que esta realidade
é, fundamentalmente, o resultado de uma grande resistência à mudança, fazendo com que apenas uma
minoria das instituições do setor público disponha de um sistema de contabilidade de gestão (Brito &
Jorge, 2018). Foi possível observar, também, alguma contradição (14%), o que não deixa de estar de
acordo com a teoria e que se deve, em certa forma, a alguma inadequação que pode estar relacionada
com o facto de o PNCP se encontrar em conformidade com os dispositivos legais do PNC, mas que foi
objeto de críticas, designadamente pelo facto de se tratar de uma “transposição” do POC português e
não propriamente de um normativo desenvolvido para a realidade empresarial de Cabo Verde (Cabral,
2015; Lopes, 2011).

3.2.2. Grau de adequabilidade

Quando questionados sobre o grau de adequabilidade do PNCP às necessidades do setor público em
Cabo Verde, a maioria dos entrevistados tende a considerar que o PNCP não se adequa à realidade
Cabo-verdiana. Para o E1 o PNCP não se adequa às necessidades do setor público em Cabo Verde
devido ao “elevado grau de exigibilidade por parte das entidades competentes” e da “fraca adaptação
do plano, no seu todo, na Administração Pública”, entendimento partilhado pelo E4, que, a propósito,
parece seguir a mesma linha de pensamento quando refere que “o problema reside no facto de haver
uma escassez de recursos humanos qualificados” para aplicar o PNCP e de o mesmo “se encontrar
desatualizado”. Estas opiniões deixam a impressão de que as exigências da Administração Pública são
elevadas para as capacidades de que a mesma dispõe, razão pela qual se verifica uma reduzida
adaptação do PNCP, a que se somam, com o decorrer do tempo, crescentes necessidades de um
modelo de relato com maior transparência e credibilidade.

E tanto assim que, de acordo com o E7, o sistema de contabilidade pública atualmente em vigor peca
por não dispor de uma “fiscalização adequada que faça o PNCP funcionar como planeado”, levando a
que “orçamentos sejam elaborados com um propósito” que é determinante, isto é, que conduz a uma
“execução comprometida”. O E13 reforça esta posição, ao afirmar que existem diretrizes do PNCP que
“deveriam ser cumpridas e respeitadas, mas que não o são”. Uma tomada de posição que remete não
propriamente para uma inadequabilidade do PNCP, mas para uma inoperância e/ou incapacidade de

42
todo o sistema, ou seja, particularmente por parte da supervisão, em face de um normativo mal aplicado
e uma fiscalização inexistente e/ou ineficiente.

Complementarmente, os E2 e 11 apresentam uma posição que alerta para uma certa inadequabilidade
do PNCP ao setor publico estatal, ao classificarem-no como “mais adequado ao setor empresarial do
que ao público” (E11) ou que “não contempla algumas particularidades de determinados setores chaves
do setor público” (E2). Por sua vez, o E3 afirma que o PNCP “deveria abarcar todas as normas
internacionais da contabilidade, por forma a que as empresas públicas pudessem melhor refletir a sua
situação patrimonial”, enquanto o E5 admite que o PNCP é “confuso e pouco esclarecedor”. De referir,
também, que os E6 e 12 reforçam estas ilações, ao classificarem o PNCP como inadequado às
necessidades do setor público, ainda que sem o justificarem ou fundamentarem. Uma reflexão sobre as
opiniões emitidas por estes entrevistados (E2, 3, 5, 6, 11 e 12) não podem deixar de nos levar a admitir
que o PNCP não é suficiente abrangente para ambos os subsetores da Administração Pública, o estatal
e o empresarial, e que este grau de incapacidade e/ou inadequabilidade se fará sentir com maior
intensidade no subsetor público, o que poderá justificar, em certa medida, um certo grau de
inadequabilidade ou incapacidade que lhe vem sendo reconhecido quando não mesmo um normativo
confuso ou pouco claro.

Por outro lado, os E8, 9, 10 e 14 consideram que o PNCP é adequado à realidade Cabo-verdiana, na
medida em que “satisfaz a realidade cabo-verdiana” (E10), “dá respostas satisfatórias” (E8), resulta
como um modelo que é “prático e adequado à realidade nacional” (E14) e, ainda, que “a contabilidade
de caixa funciona perfeitamente, utilizando apenas uma classe (disponibilidades)” (E9), não obstante
lhe reconhecer também algum desajuste que advém do facto de “ter sido criado em 2006 e até ao
momento nenhuma estrutura pública o tenha implementado na totalidade”. O reconhecimento de que
se trata de um modelo adequado às necessidades e que as “desvirtudes” que lhe possam ser
associados decorrem de uma deficiente implementação e não de um qualquer grau de inadequabilidade
à realidade do país. A posição destes entrevistados está em linha com resultados já apresentados e
que apontavam para o facto de “Cabo Verde não ter preparado convenientemente as estruturas e os
seus recursos humanos”, ou seja, que não obstante as expectativas geradas com a reforma e a
necessidade de modernização da Administração Pública em Cabo Verde, com a publicação do PNCP
em 2006, a verdade é que “(…) ela continua lenta, pesada e pouco permeável às necessidades dos
cidadãos” (Gomes, 2014, p.21).

Em jeito de síntese, foi elaborada a Tabela 15, que se segue, e onde se procurou sistematizar os
resultados que acabámos de apresentar e discutir relativamente ao “grau de adequabilidade do PNCP
às necessidades do setor público em Cabo Verde”.

43
 Tabela 15. Grau de adequabilidade do PNCP

Entrevistado Âmbito Razão/Ideia Chave

Fruto do elevado grau de exigibilidade por parte das entidades competentes e da fraca
E1 Não adequado adaptação do plano, no seu todo, na administração pública.
E2 Não adequado Pela não abrangência de algumas particularidades de setores chaves do setor público.
Por não abarcar todas as normas internacionais da contabilidade, por forma a que as
E3 Não adequado empresas públicas possam melhor refletir a sua situação patrimonial.
Pela escassez de recursos humanos qualificados e um sistema contabilístico
E4 Não adequado desatualizado.
E5 Não adequado Pouco esclarecedor.
E6 Não adequado Sem justificação.
Fraca fiscalização, levando a que o PNCP não funcione como esperado, e, como
consequência, levando a que os orçamentos sejam elaborados com um propósito que
E7 Não adequado pode ser desvirtuado e, em conformidade, uma execução comprometida.
E8 Adequado Porque dá respostas satisfatórias.
Adequado porque a contabilidade de caixa dá resposta suficiente às necessidades e
Adequado/Não não adequado porque, não obstante o PNCP ter sido criado em 2006, até ao momento
E9 adequado nenhuma estrutura publica o conseguiu implementar totalmente.
E 10 Adequado Porque satisfaz a realidade cabo-verdiana.
Dá uma resposta insuficiente, uma vez que parecer ser mais adequado ao setor
E 11 Não adequado empresarial.
E 12 Não adequado Sem justificação.
E 13 Não adequado Pela deficiente implementação, ou seja, normas que não são aplicadas e executadas.
E 14 Adequado Por se apresentar prático e adequado à realidade nacional.

Fonte: Elaboração própria.

A análise (Tabela 15) permite concluir que a maioria dos inquiridos (E1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 11, 12 e 13)
consideram que o PNCP não se adequa às necessidades do setor público em Cabo Verde, ou seja, é
apenas considerado adequado por uma pequena minoria (E8, 10 e 14). Que há, contudo, quem
apresente uma posição “dúbia”, o E1, que o classifica como adequado e desadequado em simultâneo,
o que nos leva a concluir que, ainda que indiretamente, também este acaba por reconhecer que o PNCP
apenas é capaz de dar uma resposta parcial. Com o objetivo de dar um maior destaque aos resultados
obtidos para o “grau de adequabilidade do PNCP à realidade de Cabo Verde”, foi elaborada à Figura 4
que se segue.

80%

70%
71%
60%

50%

40%

30%

20%
21%
10%
7%
0%
Não adequado Adequado Não adequado/Adequado

Figura 4. Grau de adequabilidade do PNCP em %

Fonte: Elaboração própria.

44
A análise (Figura 4) permite pôr em evidência a esmagadora maioria (71%) de inquiridos para quem o
PNCP é classificado “como não adequado”. Apenas uma minoria de 21% afirma o seu contrário, ou
seja, classificam-no “de adequado”, e, ainda, um valor residual de 7% para quem o PNCP consegue,
em simultâneo, “ser adequado e desadequado”, o que nos leva a reconhecer que, mesmo para estes
(7%), ele acabará, depois de uma maior reflexão, por ser classificado como desadequado, na medida
em que apenas é capaz de dar uma resposta parcial.

Os resultados apresentados remetem-nos, assim, para um normativo (PNCP) a que se associa um certo
grau de inadequabilidade às exigências de uma Administração Pública moderna e eficiente. Que esta
inoperância e/ou ineficácia se pode assacar, pelo menos em parte, a um processo de implementação
do PNCP que se apresenta deficiente e insuficiente e que terá sido esta realidade (deficiente
implementação), que muito provavelmente terá criado um sentimento de se estar em presença de um
modelo contabilístico confuso ou pouco claro. De realçar, também, que esta posição não é consensual.
Há uma minoria que defende que Cabo Verde dispõe de um normativo que responde perfeitamente às
necessidades da sua Administração Pública, deixando antever que as debilidades e/ou inoperâncias
que lhe são apontadas resultam de uma deficiente e insuficiente implementação.

3.2.3. Nível de implementação

Com o objetivo de confirmar estes resultados, extraídos a partir da análise ao “grau de adequabilidade
do PNCP às necessidades do setor público em Cabo Verde”, a investigação prosseguiu com o objetivo
de questionar, objetivamente, cada entrevistado acerca do que pensa sobre o processo de
implementação do PNCP, ou seja, se o mesmo já foi implementado em todas as suas vertentes
(orçamental, patrimonial e de gestão) e, não o tendo sido, em qual das vertentes consideram que o
objetivo ainda não foi conseguido e porque razão, isto é, quais os obstáculos a uma total e cabal
implementação do PNCP.

De acordo com o E1 o PNCP não se encontra implementado em todas as suas vertentes (contabilidade
orçamental, patrimonial e de gestão) mas apenas na vertente orçamental e parcialmente na vertente
patrimonial, ao afirmar que “não foi conseguida uma implementação da vertente patrimonial no seu todo
e na vertente de gestão a qualquer nível” e que as razões para tal se prendem com o “grau da dificuldade
de interpretação do diploma contabilístico pelo setor publico em Cabo Verde”. Posição similar é
apresentada pelo E4, que também defende que o PNCP não foi implementado ao nível da contabilidade
orçamental e de gestão, apresentando como obstáculo ou razão para essa deficiente implementação,
a dificuldade manifestada pela “administração pública em precisar um valor exato para a sua
contabilidade orçamental”, com uma “gestão que acaba por não ser controlada como devia ser” e, como
consequência, “há sempre deficit”. Esta posição é corroborada pelo E9, que também considera que o
PNCP não está implementado na íntegra e que esse facto se fica a dever a “estruturas públicas ainda
não preparadas para aplicar o PNCP, sobretudo ao nível da contabilidade patrimonial e de gestão”,
exemplificando o caso de “empresas públicas com participação do Estado que aplicam na íntegra o

45
PNCP. Entretanto nas contas gerais do Estado as únicas informações encontradas estão relacionadas
com os dividendos conseguidos pelo Estado nessas empresas”. No mesmo sentido parece estar o E8,
ao defender a necessidade de “atualização e uniformização dos serviços públicos” para uma melhor
implementação do PNCP.

O E14, para quem o PNCP não conta, na prática, com uma verdadeira implementação nas suas
diferentes vertentes (orçamental, patrimonial e de gestão) porque: (i) na perspetiva orçamental “porque
não têm sido utilizadas as classes da contabilidade orçamental, nomeadamente a classe 8”; (ii) na
patrimonial pela “existência do SNCRF, que abrange toda a vertente financeira e está mais atualizado
que o PNCP”; e (iii), finalmente, na de gestão “porque se desconhece os meandros da sua utilidade por
parte da gestão pública”. O E12 parece partilhar esta posição, ao afirmar que uma cabal implementação
do PNCP “carece de regulamento próprio, o que explica o porquê de ele não ter sido implementado em
todas as vertentes”, tal como o E11 que, ainda sem o justificar, afirma “faltar muito para a implementação
no aspeto patrimonial e de gestão, sobretudo esta, ainda que não conheça as causas”.

Destacamos, ainda, a posição do E2 que, que reconhece não só uma deficiente implementação como,
inclusive, vai um pouco mais longe na apresentação das suas razões, ao afirmar, perentoriamente, que
“em Cabo Verde qualquer pessoa, independentemente das suas qualificações profissionais, pode ser o
responsável pela contabilidade das entidades públicas, desde que pertença ao partido certo”,
considerando ser esta a principal razão para “o baixo grau de implementação do PNCP em Cabo Verde”.
Esta posição está em linha com a teoria (Brito & Jorge, 2018), que refere a reduzida disponibilidade de
pessoal qualificado e com competências adequadas na área como uma das principais causas para a
baixa implementação do PNCP.

Por sua vez, para o E3, o PNCP também não “foi implementado em todas as suas vertentes
(contabilidade orçamental, patrimonial e de gestão)”, apontando como justificação “o limitado
investimento em recursos humanos e informáticos pelo governo”. Recordamos, a este respeito, que
também Brito e Jorge (2018) reconheceram o elevado custo da implementação como uma das razões
para a deficiente implementação do PNCP.

Finalmente, e em sentido contrário, apresentam-se as opiniões dos E5, 6, 7, 10 e 13, para quem “o
PNCP já foi implementado em todas as suas vertentes”, ainda que o E13 não deixe de reconhecer que
é na vertente de gestão que se identificam a maior parte dos problemas e desafios em gerir os bens
públicos.

Os resultados obtidos para o “grau de implementação do PNCP em Cabo Verde”, e que acabámos de
apresentar, encontram-se sistematizados na Tabela 16, complementados pela Figura 5, que a seguir
se apresentam. Uma sistematização que, acreditamos, contribuirá para uma melhor compreensão da
análise desenvolvida e dos resultados conseguidos.

46
 Tabela 16. Grau de implementação do PNCP

Entrevistado Âmbito Razão/Ideia Chave

A implementação encontra-se apenas na vertente orçamental e patrimonial, não tendo
sido implementado em todas as suas vertentes. A razão para tal justifica-se com o grau
da dificuldade da interpretação do diploma contabilístico no setor publico em Cabo
E1 Não implementado Verde.
O nepotismo que promove pessoas não qualificadas a cargos chaves nas entidades
E2 Não implementado públicas.
E3 Não implementado O parco investimento em recursos humanos e informáticos.
Fraco planeamento na gestão de contas que leva subsequentemente a dificuldades
E4 Não implementado em aplicar a contabilidade orçamental.
E5 Implementado
E6 Implementado
E7 Implementado
E8 Não implementado Necessidade de atualização e uniformização dos serviços públicos
E9 Não implementado Pouca preparação das estruturas públicas para a aplicação do PNCP
E 10 Implementado
E 11 Não implementado
E 12 Não implementado O PNCP carece do regulamento próprio
E 13 Implementado
Na vertente orçamental por não utilizarem as classes da contabilidade orçamental, na
patrimonial por o SNCRF abranger toda a vertente financeira e estar mais atualizada
que o PNCP e na vertente de gestão não por desconhece-se os meandros da sua
E 14 Não implementado utilização por parte da gestão pública.

Fonte: Elaboração própria

Relativamente aos resultados obtidos (Figura 5) a grande maioria dos entrevistados, cerca de 64%
(entrevistados 1, 2, 3, 4, 8, 9, 11, 12 e 14) consideram que o PNCP não se encontra totalmente
implementado, ainda que haja também quem considere (entrevistados 5, 6, 7, 10 e 13) que o PNCP
está implementado, e que responde por cerca de 36% dos entrevistados.

70%

60% 64%

50%

40%

30%
36%

20%

10%

0%
Não Implementado Implementado

Figura 5. Grau de implementação do PNCP em %

Fonte: Elaboração própria

A ideia chave a extrair dos resultados recolhidos e aqui apresentados é a de que a principal razão para
o reduzido grau de implementação do PNCP se prende com a escassez de recursos (humanos e
materiais), fundamentalmente recursos humanos. Que esta “escassez” se deve, pelo menos em parte,
há existência de técnicos com um perfil não muito ajustado às exigências da função, resultados que

47
estão, globalmente, em linha com os apresentados pela teoria, em particular com a posição defendida
por (Brito & Jorge, 2018), que também haviam concluído pela existência de um reduzido grau de
implementação, fenómeno que consideram poder ser explicado pelo elevado custo da sua
implementação e pela reduzida disponibilidade de pessoal qualificado e com competências na área.

3.2.4. Considerações adicionais à caracterização do PNCP

Considerando oportuno não fechar o conjunto de questões colocadas acerca da “caracterização do
PNCP” sem dar ao entrevistado a oportunidade de poder completar o seu ponto de vista, apresentando
considerações adicionais relativamente ao PNCP foram então incitados a fazê-lo e, em simultâneo,
convidados a pronunciarem-se acerca da oportunidade de uma eventual reforma. Todos os
entrevistados reagiram positivamente à ideia de introduzir uma reforma da contabilidade pública em
Cabo Verde, na medida em que, ainda que continuando a reconhecer que “o PNCP tem muita
potencialidade, de momento encontra-se limitado e incompleto porque não está implementado na sua
plenitude” (E5). Acresce um sentimento de que “o PNCP se encontra estagnado face a uma
contabilidade pública sempre em evolução” (E6), pelo que a reforma é “necessária senão urgente, uma
eventual reforma auxiliará a Administração Pública a controlar melhor o dinheiro estatal e podendo com
isso gerir melhor” (E4), com as múltiplas vantagens que daí poderiam advir, designadamente porque tal
contribuiria para uma “melhor apresentação das contas financeiras do Estado em Cabo Verde,
contribuindo para uma maior transparência e apresentação de valores verdadeiros e apropriados do
setor público do estado” (E1); “adequando o PNCP às diferentes estruturas publicas, de forma a que se
possa fazer uma verdadeira convergência da informação a preparar e, assim, alcançar a transparência
e rigor que se pretende” (E2); “alinhando o PNCP com as melhores práticas” (E3); “uma outra análise,
bem como uma nova visão, mais adequada e que contribuísse para um crescimento e um avanço mais
consistente” (E7); “adaptando a realidade cabo-verdiana de forma eficaz ao setor público” (entrevistado
8); e, ainda, permitindo recuperar e/ou sistematizar “informações importantes que se encontram
perdidas. A título de exemplo, o património do Estado nunca foi tratado na Conta Geral do Estado.
Ninguém conhece o verdadeiro valor patrimonial do Estado Cabo Verde”.

Assumindo que “em Cabo Verde não existe uma forte cultura de planeamento para fortalecer a gestão
orçamental e patrimonial, e que, em virtude disso, o PNCP se encontra incompleto, com uma taxa de
implementação extremamente baixa” (E10), uma nova reforma é necessária para “fazer ou prever algo
relativo à vertente da gestão” (E11), “por forma a poder acompanhar a realidade atual” (E12),
nomeadamente “como auxílio aos contabilistas e auditores para controlarem os gestores públicos”
(E13). Uma eventual reforma apresenta-se oportuna, uma vez que “os códigos de conta estão
desfasados e contém numerosos dígitos, idem para a nomenclatura/taxonomia que precisam de uma
atualização” (E14). Conclui, afirmando que as normas internacionais, adotadas a nível global, de onde
emergiram as normas IPSAS (International Public Sector Accounting Standard) seriam uma excelente
inspiração para uma nova reforma.

48
3.3. Pertinência e/ou oportunidade de introduzir uma reforma ao nível da
contabilidade pública em Cabo Verde
Neste ponto pretende-se discutir a pertinência em desencadear uma reforma ao nível da contabilidade
pública em Cabo Verde. Recordamos que, para o efeito, se procedeu a uma caracterização global do
PNCP, particularmente centrada no seu grau de adequabilidade e nível de implementação, e cujos
resultados, que apresentámos e discutimos no ponto que antecede esta análise (3.3), sugerem ser
oportuno desencadear uma reforma, pelas enormes vantagens que daí resultariam aos mais variados
níveis.

A busca de resposta para o desafio colocado – avaliação da oportunidade de introduzir uma reforma da
contabilidade pública em Cabo Verde – foi equacionada a partir das IPSAS, normativo tomado como
referência para as diferentes reformas produzidas e/ou em curso em diferentes países dos diferentes
continentes, mormente em África (Tabela 11). Em conformidade, neste ponto apresentam-se os
resultados obtidos acerca da adequabilidade das IPSAS à realidade de Cabo Verde, particularizada
numa reflexão que passa por identificar vantagens, oportunidades e benefícios decorrentes de uma
eventual implementação, obstáculos e desvantagens que a mesma poderá representar, vantagens e/ou
desvantagens especificamente relacionadas com uma eventual implementação das IPSAS e a gestão
financeira pública, eventuais pressões por parte de entidades financeiras internacionais e, ainda, uma
sugestão, quer para o calendário para uma eventual implementação quer para o processo, ou seja,
como implementar as IPSAS. Conclui-se esta análise com observações finais recolhidas e as principais
motivações dos entrevistados para colaborar com esta investigação e responder a estas questões.

3.3.1. As Normas Internacionais de Contabilidade Pública (IPSAS) do IPASB e a

sua adequabilidade à realidade de Cabo Verde
Em linha com os objetivos traçados, os entrevistados foram questionados acerca das normas
internacionais de contabilidade pública, as IPSAS, com o objetivo de começar por recolher a sua
sensibilidade acerca da sua adequabilidade à realidade cabo Verdiana. Os resultados obtidos
encontram-se sistematizados na Tabela 17 que a seguir se apresenta.

Tabela 17. Adequabilidade das IPSAS para implementação em Cabo Verde

Variáveis n %
Sim 10 71%
Em Parte 4 29%
Não 0 0%
Total 14 100%
Fonte: Elaboração própria.

Os resultados são suficientemente esclarecedores. Nenhum dos entrevistados considera este

normativo inadequado (0%) e a esmagadora maioria (71%) responderam afirmativamente à

49
adequabilidade das IPSAS. Uma percentagem menor, ainda que não despicienda (29%), considera as
IPSAS parcialmente adequadas à realidade de Cabo Verde.

Os resultados apontam as IPSAS como uma base de referência adequada para se empreender uma
reforma da contabilidade pública em Cabo Verde, conclusão que está em linha com a teoria,
designadamente com Brito (2017), que também questionou a existência de alguma perspetiva para
Cabo Verde vir a adotar as IPSAS, e Mendes (2017), que destacou e enalteceu os esforços da Ordem
Profissional de Auditores e Contabilistas Certificados de Cabo Verde (OPACC) na adoção das referidas
normas em Cabo Verde.

3.3.2. Principais vantagens, oportunidades e benefícios decorrentes de uma

eventual implementação das IPSAS em Cabo Verde
No que diz respeito às principais vantagens, oportunidades e benefícios decorrentes de uma eventual
implementação das IPSAS em Cabo Verde, os resultados obtidos apontam, também, para a existência
de um razoável consenso, sendo muitas as vantagens e oportunidades reconhecidas. Com vantagens,
o E1 reconhece que representariam um importante passo a caminho da “modernização do sistema
contabilístico na administração pública e nas empresas publicas”, assim como um “maior
desenvolvimento na prestação de contas do setor publico e melhoria do serviço de contabilidade a nível
da administração pública”, o que, consequentemente, se traduziria numa oportunidade de levar o país
a “acompanhar as mais atuais normas de contabilidade a nível europeu e não só”. A estas vantagens
somam-se a possibilidade de obter “melhores resultados na elaboração e execução orçamental” (E8),
maior “uniformização da informação por forma a cumprir com os princípios de universalidade” (E2) ou a
possibilidade de passar a “aplicar as melhores práticas geralmente aceites, em alinhamento com as
normas internacionais e a comparabilidade dos relatórios produzidos a nível internacional” (E3),
traduzidas numa oportunidade ideal para a “responsabilização dos gestores públicos em matéria de
apresentação de informações financeira” (E4), o que “seria sem dúvida de mais valia para o país” (E5),
num momento em que se impõe, a nível global, uma “maior transparência” (E6; 12), sendo “urgente
aumentar o escrutínio aos políticos e dirigentes públicos” (E6), a oportunidade perfeita para “reforçar a
accountability e a transparência das contas públicas” (E7), “maior transparência, rigor no uso do dinheiro
público” (E12).

De entre as principais vantagens apontadas, destaca-se, ainda, o facto de os “contabilistas terem de

ser mais criativos na criação de um Plano de Contas e na fiscalização das coisas públicas do Estado”
(E13), para além de a padronização “com a globalidade dos países, que facilita a leitura em termos de
contabilidade bem como a nível financeira, digamos que são as best practices” (E14). A “implementação
do sistema de acréscimo no setor público” iria fazer com que houvesse um aumento da “eficácia e da
eficiência dos diferentes subsetores da Administração Pública” (E10), para além de se “estar a
implementar uma norma do setor público utilizada pela maioria dos países”, facilitando “a comunicação
entre países”. A implementação das IPSAS não só proporcionaria um “controlo mais adequado e

50
consistente”, como abriria portas a uma política de contabilidade padronizada” (E9), num país muito
dependente do exterior, como destacou o E11, “Cabo Verde é um país muito dependente da ajuda
externa, a aplicação das IPSAS irá tornar as demonstrações financeiras mais comparáveis aos nossos
parceiros internacionais”.

Os resultados obtidos, e que procurámos sistematizar na Tabela 18 que se segue, apontam,

globalmente, para as enormes vantagens que resultariam da implementação das IPSAS, ao nível do
relato financeiro no setor público em geral, como, também, para a enorme oportunidade que as mesmas
podem oferecer para colocar a Administração Pública do país ao nível da de países que apresentam
hoje as melhores práticas a este nível, destacando, ainda, que este aspeto é deveras importante num
país que apresenta uma enorme dependência de ajudas externas.

Tabela 18. Vantagens e oportunidades apontadas à implementação das IPSAS em Cabo Verde

Entrevistado Principais Vantagens Principais Oportunidades

Modernização do sistema contabilístico;
Harmonização com as mais
desenvolvimento na prestação de contas e
E1 atuais normas de
melhoria do serviço de contabilidade a nível
contabilidade.
da administração pública.
Cumprimento dos princípios de
E2 Uniformização da informação.
universalidade.
Aplicação das melhores práticas geralmente Aumento da eficácia e da
aceites; melhores resultados na elaboração e eficiência dos diferentes
E 3 / E 8 / E 10
execução orçamental e implementação do subsetores da Administração
sistema de acréscimo no setor público. Pública.
Responsabilização dos gestores públicos em Responsabilização por atos de
E 4/ E 5 matéria de apresentação da informação gestão pública; mais valia em
financeira. termos contabilísticos.
Maior escrutínio aos políticos e dirigentes Reforço da accountability e da
E 6 / E 7 / E 12 públicos; rigor no uso do dinheiro público e transparência.
melhor prestação de contas.
Política de contabilidade padronizada;
E 9 / E 11 / E 14 demonstrações financeiras mais comparáveis Comparabilidade da
e maior padronização com a generalidade dos informação produzida a nível
países internacional.
E 13 Maior criatividade na elaboração de um plano
de contas. Maior fiscalização.
Fonte: Elaboração própria.

As vantagens e oportunidades identificadas (Tabela 18) convergem com a teoria, que também vem
apontando para os diferentes benefícios que resultariam da implementação das IPSAS em Cabo Verde,
designadamente através do aumento da prevenção de fraudes, de maior transparência (accountability)
na informação divulgada e, globalmente, melhor informação financeira e mais qualificada (Almeida,
2017; França, 2013).

51
3.3.3. Principais obstáculos e desvantagens relacionadas com uma eventual
implementação das IPSAS em Cabo Verde
Para uma maior compreensão procurou-se, também, recolher a opinião dos entrevistados relativamente
à existência de obstáculos e desvantagens relacionadas e/ou decorrentes de uma eventual
implementação das IPSAS em Cabo Verde. Não obstante reconhecerem que uma eventual reforma se
traduziria em muitas mais vantagens e oportunidades, não deixaram de apontar obstáculos e/ou
desvantagens, designadamente a “inadaptação dos serviços, apresentação de resistência a mudança”
(E1), “capacidade de resposta dos agentes públicos” (E8), pela “inércia do setor público e a demora na
tomada de decisões” (E3), “dúvidas que o nosso setor público tenha profissionais suficientes que
estejam por dentro do assunto” (E6). A referência aos recursos humanos surge destacada, ao ser
apontada como “o obstáculo maior, é a formação e atualização do pessoal do quadro da administração
pública, que levanta dúvidas” visto que “as IPSAS levam o seu tempo para serem interiorizadas e objeto
de adoção a cem por cento” (E14). Junta-se, “o alto custo de implementação, que poderá ser o principal
obstáculo numa futura e possível implementação das IPSAS” (E4; 7; 10), já apontado por Okolieaboh
(2013), que também veio adverte para o elevado custo da sua implementação, normalmente associada
a uma maior complexidade, “custo e a complexidade” (E7) e a uma certa inadequabilidade, já
oportunamente apontada, na medida em que não se poderá ignorar que “as IPSAS são uma "cópia"
das IFRS que foram inicialmente desenvolvidas para o setor privado” (E2). Resultado também em linha
com a teoria (Almeida, 2017; Chan, 2006; Schmidthuber & Hilgers, 2019), que já havia criticado o facto
das IPSAS serem essencialmente baseadas nas IFRS, levando à necessidade de adaptar a
terminologia e as referências às caraterísticas do setor público, de contrário seria alcançando um
processo de convergência limitado dado que não existem IFRS que obedeçam aos requisitos
específicos do setor público.

Acresce, ainda, uma provável “menor vontade politica” e de “capacitação dos recursos humanos” (E9),
a que se soma algum desconhecimento, na medida em que “ainda é um assunto muito recente. Há
poucos estudos sobre o impacto da adoção das IPSAS em países em desenvolvimento como Cabo
Verde” (E11), o que se pode traduzir em dificuldades acrescidas na “regulamentação e no seguimento
por parte dos responsáveis” (E12). Recordamos, a este respeito, a posição de Mangualde (2013), que
verifica um maior nível de conformidade com as IPSAS nos países de corrente anglo-saxónica por
oposição aos países europeus, de tradição continental, onde as IPSAS ainda se encontram pouco
adaptadas. Sendo a contabilidade Cabo-verdiana fortemente inspirada em Portugal, de tradição
continental, e onde as IPSAS ainda se encontram pouco adotadas, não é despiciendo que exista um
certo receio em implementá-las. E tanto assim que, na opinião de E13, se exige alguma cautela no
momento de avançar para uma eventual implementação das IPSAS em Cabo Verde, na medida em que
“estamos perante realidades diferentes entre Cabo Verde e os demais países que já introduziram este
normativo”, realçando a realidade do país, quer no que respeita aos aspetos culturais quer aos recursos
de que dispõe.

52
Em jeito de síntese, elaborou-se a Tabela 19, que se segue, e onde se procura oferecer uma
sistematização dos principais resultados obtidos relativamente às desvantagens e/ou obstáculos
apontados a uma eventual implementação das IPSAS em Cabo Verde.

Tabela 19. Obstáculos e desvantagens apontadas à implementação das IPSAS em Cabo Verde

Entrevistado Principais Obstáculos e Desvantagens

Inadaptação dos serviços, apresentação de resistência a mudança;
inércia do setor público e demora na tomada de decisões; pessoal
E 1 / E 3 /E 6 / E 8 / E 9 / E pouco qualificado; reduzida capacidade de resposta dos agentes
12 / E 14 públicos e formação; pouca vontade política e capacitação dos
recursos humanos; inexistência de regulamentação, seguimento e
atualização do pessoal do quadro da administração pública.
Inadequabilidade das IPSAS ao setor público de sistemas
E2
contabilísticos “não anglo-saxónicos”.
E 4 / E 7 / E 10 Alto custo de implementação e complexidade.
E 11 Temática recente.
Diferentes realidades entre a maioria dos países que já aplicam as
E 13
IPSAS e Cabo Verde.
Fonte: Elaboração própria.

Os resultados recolhidos (tabela 19) permitem concluir que os principais obstáculos à implementação
das IPSAS em Cabo Verde estão ligados à inexistência de recursos, burocracia e aos altos custos de
implementação. Recordamos, a este respeito, a posição de Atuilik et al. (2016), que sugerem uma
implementação direta das IPSAS, conforme emitidas pelo IPSASB, de forma a desburocratizar o
processo de implementação e aliviar custos.

3.3.4. Principais impactos de uma eventual implementação das IPSAS na Gestão

Financeira Pública em Cabo Verde: vantagens e desvantagens
A análise compreende, ainda, a opinião dos entrevistados acerca dos principais impactos, decorrentes
de uma eventual implementação das IPSAS, na gestão financeira pública em Cabo Verde. Com a
exceção para os E4; 5; 6 e 7, que optaram por não responder e que representam cerca de 29% da fonte
de informação (entrevistados), para os demais (71%) a perspetiva é de que este impacto será
francamente positivo, porquanto “a gestão financeira passará a ser mais eficiente e eficaz e com
melhores resultados” (E1), decorrente de um “maior rigor da informação contabilística e de uma
universalização da informação financeira cabo-verdiana” (E2), de “informação mais fiável, consistente
e consolidada, a respeito de toda a situação financeira e económica do país” (E9), “contas que
representam a realidade financeira das Instituições” (E12), proporcionando uma “maior transparência
na Gestão Financeira Pública” (E3), “melhor capacidade para a classificação das rúbricas orçamentais”
(E8), para além de Cabo Verde ganhar “uma nova potencialidade, com este novo instrumento de
trabalho”, colocando aos “técnicos superiores a necessidade de enfrentarem novos desafios” (E12).
Posição reforçada pelo E14, que também reconhece como principal vantagem “a inserção no mercado
globalizado em termos de finanças públicas, aproximando das best practices” internacionais, ainda que
este passo coloque um grande desafio, e que numa primeira fase poderá representar um obstáculo, e

53
que é “a formação de quadros mais antigos em normas contabilísticas internacionais que, diga-se, não
são fáceis (…), para além da passagem de uma contabilidade exclusivamente de fluxo de caixa (cash
basis) para uma contabilidade a que acresce a base do acréscimo (accrual basis), (…) com tratamento
diferenciado” que, deixa antever, poderá representar um desafio para o qual o país não dispõe, apar já,
de recursos adequados, nomeadamente recursos humanos.

3.3.5. Pressão por parte das entidades financeiras internacionais para

desencadear a reforma
Reconhecendo-se a sujeição que Cabo Verde apresenta relativamente à ajuda externa, dependência
que, de resto, também pudemos confirmar com este estudo (ponto 3.3.2), procurámos, junto dos
entrevistados, apurar se sentem algum tipo de pressão por parte das entidades que promovem estas
ajudas para que o país desencadeia uma reforma ao nível da contabilidade pública. Os resultados não
são consensuais, nem relativamente à existência de pressão nem sobre à força ou poder exercido para
que a reforma avance. Assim, há entrevistados que confirmam a existência de pressões, em particular
por parte do Banco Mundial (BM), que vem exercendo uma pressão que classificam como “muito forte
(de 1 a 5 daria 4)” e que, em concordância, tem contribuído para promover a “realização de workshops
em Cabo Verde tendo como objetivo a implementação das IPSAS” (E2; 9). Uma pressão que é também
classificada de “moderadamente forte” (E4) e moderada (E12), que vem sento exercida por parte dos
parceiros que classificam de “positiva para a reforma” e que tende a ser tanto maior quanto “maiores
forem os empréstimos e doações”, ou seja, quanto maior a dependência demonstrada “mais forte será
essa pressão”, que também chega “da União Europeia” (E2). À pressão exercida pelo BM junta-se a do
FMI, ainda que relativamente a este organismo a posição não seja absolutamente consensual, variando
entre um tipo de pressão que classificam de “moderadamente forte” (E14) a uma “pressão é pouco forte”
(E8).

É possível, também, identificar algum ceticismo, ou seja, que a pressão, a existir, “é por parte de
parceiros externos como a China, Japão ou Luxemburgo”, ainda que se trate de uma “pressão pouco
forte” e, muito provavelmente, grandemente dependente das condições imposta pela parceira, ou seja,
um tipo “de pressão que tenderá a aumentar conforme o grau de parceria (E6). Um tipo de pressão que,
a existir, poderá ser exercida “por parte do maior parceiro de Cabo Verde, Portugal”, mas que antevê
como pouco significativa para exercer qualquer influência neste processo dado que “pressão essa
pouco forte” (E10).

Há, ainda, quem “afirme que não há nenhum tipo de pressão para a implementação das IPSAS” e que
a mesma só existirá se “o Estado de Cabo Verde não cumprir com as normas estabelecidas pelo FMI
ou BM”, ou, ainda “se exagerarem em pedir financiamento abusivamente” (E13), ou, inclusive, quem
não tenha uma opinião formada sobre a existência ou não de uma pressão para a implementação das
IPSAS (E1; 3 e 7), admitindo, inclusivamente, que se eventualmente existir, “direciona-se ao Tribunal
de Contas e ao Banco Central de Cabo Verde” (E1). Resultados que, não obstante apontarem para a

54
existência de um sentimento que é ainda pouco claro, permitem deduzir que, de um modo geral, a
posição dos financiadores e parceiros internacionais vai no sentido de pressionar o desencadear de
uma nova reforma, em particular no que respeita aos instrumentos de prestação de contas no setor
público de Cabo Verde, nomeadamente o FMI e o BM, cuja pressão é considerada como “muito forte”
(E2; 9), “moderadamente forte” (E4) e moderada (E12). Enquanto que “o FMI aplica a maior pressão, o
BM e outros, como o Grupo de Apoio Orçamental, são moderadamente fortes” (E14), um pouco à
semelhança da que vem sendo a posição de outros poderes, nomeadamente “alguma pressão
moderada forte pelo poder político e organizações profissionais, concretamente o Governo, Central e
Local, Ordem Profissional de Auditores e dos Contabilistas de Cabo Verde” (E5).

Em suma, parece poder concluir-se que, ainda que os resultados não sejam suficientemente
esclarecedores, como se alcança da análise à Tabela 20, que se segue, são pelo menos indicativos da
existência de pressão suficiente por parte das principais parceiras internacionais e de quem o país
apresenta maior dependência, o BM e o FMI, para que a reforma seja desencadeada.

Tabela 20. Pressão por parte das entidades financeiras internacionais

Existência Tipo de
Entrevistado
de Pressão Entidade/País Pressão Grau de Pressão
Tribunal de Contas e Banco Central de
E1 Sim/Não Cabo Verde
Proporcional aos
E2 Sim União Europeia e Banco Mundial Muito Forte empréstimos e doações.
E3
Moderadamente
E4 Sim FMI e Banco Mundial forte
Governo Central e Local e Ordem
Profissional de Auditores e dos Contabilistas Moderadamente
E5 Sim de Cabo Verde forte
Proporcional ao grau de
E6 Sim/Não China, Japão e Luxemburgo Pouco Forte parceria.
E7
E8 Sim FMI Pouco Forte
E9 Sim Banco Mundial Muito Forte Elevada.
E 10 Sim Portugal Pouco Forte
E 11
E 12 Sim Banco Mundial e FMI Moderada
E 13 Não FMI e Banco Mundial
FMI, Banco Mundial e Grupo de Apoio Moderadamente
E 14 Sim Orçamental forte Elevada.
Fonte: Elaboração própria.

Os resultados obtidos (Tabela 20) estão em linha com a teoria, mais concretamente com as posições
de Atuilik et al. (2016), que também concluíram que os países Africanos demonstram uma maior
disponibilidade na implementação das IPSAS, quando comparados a países do Ocidente, e que este
facto (reformas introduzidas) é uma consequência dos financiamentos obtidos por entidades como o
BM e o FMI. Digamos que os países mais dependentes de ajudas externas tendem a apresentar uma
maior recetividade para acolher novas práticas como forma de fortalecer, se legitimarem e ganharem
uma maior credibilidade nas relações entre os doadores e os parceiros de desenvolvimento.

55
3.3.6. Calendário adequado para uma eventual implementação das IPSAS em
Cabo Verde
Equacionando-se, pelo menos no plano teórico, a oportunidade da reforma, a análise desenvolvida
procurou, ainda, recolher evidência acerca do melhor momento para a implementar. Neste sentido, os
entrevistados foram convidados a indicar qual o calendário que sugeriam como o mais adequado para
uma eventual implementação das IPSAS em Cabo Verde. Os resultados apontam para uma data
concreta, ainda que não fundamentada, e que vão desde o ano de 2020 (E2; 4; 12 e 13), passando pelo
período 2020/2021 (E1), início de 2021 (E8), em 2022 ou 2023 (E6), apenas em 2024 (E10) ou, ainda,
somente em 2025 (E7). Uma primeira leitura a estes resultados deixa perceber que alguns dos
entrevistados mostram não ter uma clara noção do que uma reforma desta envolve ou pressões, pelo
irrealismo das datas propostas (anos de 2020 ou 2021).

Em sentido contrário se apresenta a posição de outros que, não apontam uma data específica ou
necessidade de a definir, na medida em que o ideal seria “o tempo suficiente para uma implementação
ótima, no menor curto espaço de tempo possível” (E3; 11), um arranque faseado para a implementação,
que poderá ir “de 2020 até 2028” (E9), na medida em que “no meu ponto de vista e de acordo com a
minha experiência, implementação levará no mínimo vários anos” (E14). Considerando estar-se em
presença de um processo que se antevê muito complexo, como se alcança das palavras do E5, “Dado
que o processo de implantação das IPSAS é extremamente complexo penso que será inútil falar num
calendário de implementação”, o ideal seria, depois da decisão política de iniciar a reforma, definir
objetivos realistas para o país.

3.3.7. Como deveria decorrer um eventual processo de implementação das

IPSAS em Cabo Verde
Em linha com o raciocínio adotado, apresentam-se, na continuação, os resultados recolhidos acerca de
como deveria decorrer um eventual processo de implementação das IPSAS em Cabo Verde. A
propósito, a maioria dos entrevistados defende que o processo de implementação deverá ser precedido
de um ensaio em entidades piloto (E1; 4; 5; 6; 7; 8; 10; 11; 12; 13 e 14), sugerindo o próprio Ministério
das Finanças como uma dessas entidades (E9), ainda que haja também que defenda que tal não seria
necessário, apontando para “que um eventual processo de implementação das IPSAS em Cabo Verde
deveria ser aplicado a todas as entidades, sem a necessidade de serem ensaiadas em entidades piloto”
(E2 e 3).

Ainda que a globalidade dos entrevistados, à exceção do E3, concorda com a necessidade de um
período de adaptação, destacando a sua importância e a necessidade de uma implementação faseada
das IPSAS em Cabo Verde com arranque em 2020 até 2021, e que poderá iniciar pelas “rúbricas Contas
a Pagar e Contas a Receber (simples), Dívida Pública e Participação do Estado” (E9), e que se poderá
estender por um período de “pelo menos 7 anos, à luz de outros países e organizações internacionais”
(E14).

56
Complementarmente, quanto questionados se as normas (IPSAS) deveriam ou não ser adaptadas um
plano de contas, ajustado à realidade de Cabo Verde, alguns consideram que “as normas devem ser
adaptadas à realidade local” (E1; 4; 8; 9; 12 e 13), enquanto que outros defendem a sua adoção em
bloco, ou seja, “as normas deveriam ser aceites internacionalmente” (E2; 3 e 11). Para E14 “depende
do que pretende”, ainda que defenda que “adotar as IPSAS facilitaria bastante visto que bastaria
interpretar as normas já existentes ao invés de adaptá-las para normas nacionais”.

No que respeita às entidades envolvidas parece haver consenso, e que passam pelo Ministério das
Finanças, o Tribunal de Contas, o Setor Público, a Administração Pública, os Bancos, Ordem dos
Contabilistas e Auditores, Ministério da Justiça, Procuradoria Geral da República, o Núcleo Operacional
da Sociedade de Informação (NOSi), as Universidades, a Inspeção Geral das Finanças, Entidades
Reguladoras de Contas Públicas e Setor Empresarial do Estado (E1; 2; 3; 4; 8; 9; 10; 11; 12; 13 e 14).

Relativamente à possibilidade de se recorrer a empresas de consultadoria internacional parece existir

também um significativo consenso, concordando “com a possibilidade” (E1; 2; 3; 4; 8; 9; 13 e 14), como
não só permite um “maior imparcialidade e transparência” (E4) como, também, “aprender com a
experiência de outros parceiros” (E9 e 14).

3.3.8. Considerações e/ou observações adicionais

Antes de terminar, e com o objetivo de recolher considerações adicionais e ou alguma observação que
os entrevistados possam classificar de oportuna e não tenham podido fazer no âmbito das questões
colocadas, foi oferecida essa possibilidade de acrescentar. A propósito, o E8 realçou, uma vez mais, a
“capacitação adequada de técnicos” para o efeito da implementação das IPSAS em Cabo Verde”, o E13
questiona “quando é que iniciará a implementação da IPSAS em Cabo Verde”, e, por fim, o E14
considera pertinente verificar a “praticabilidade de todas as normas IPSAS para a realidade das finanças
públicas Cabo-verdiana”, procurando por em evidência que, no seu ponto de vista “não será viável” a
não ser que se tenha como referência a realidade local.

Tabela 21. Considerações e/ou observações adicionais

Entrevistado Observação Adicional

E8 Capacitação adequada dos técnicos para a implementação das IPSAS em Cabo Verde
E 13 Inicio da implementação das IPSAS em Cabo Verde
E 14 Viabilidade das normas das IPSAS para a realidade Cabo-verdiana
Fonte: Elaboração própria.

Ainda que indiretamente e cada um à sua maneira, estes três entrevistados (Tabela 21) parecem
convergir num ponto comum – a diferente realidade do país e os seus parcos recursos. Uma
preocupação que, de resto, de estende a todo o trabalho de recolha e análise de dados, bem como às
principais conclusões a extrair.

57
3.3.9. Principais motivações para responder a estas questões
Concluímos com a recolha de dados com a opinião dos entrevistados acerca das principais motivações
para a sua colaboração neste estudo (Tabela 22). Os resultados recolhidos mostram que as motivações
para colaborarem se prendem com a importância que atribuem à reforma, convicção extraída a partir
de opiniões que vão “da melhoria de serviço de contabilidade pública em Cabo Verde” (E1) passando
pela “melhoria do sistema de registo contabilístico e divulgação da informação financeira em cabo
Verde” (E2), posicionamento reforçado pelo E3, que aponta as seguintes razões: “1. Melhorias no
PNCP; 2. Implementação das melhores práticas internacionais na contabilidade pública; e 3.
Alinhamento com as normas internacionais”. Por sua vez, o E9 afirma que, na qualidade de auditor e
sendo um assunto que está relacionado com a sua vida profissional, tem todo o gosto em contribuir com
as suas respostas. Para o E13, a principal motivação prende-se com o seu interesse no assunto, visto
que, “se encontra a preparação para iniciar um curso de mestrado em Ciências Empresarias e as
questões dão incentivos para futuros trabalhos”. O E14 mencionou o facto de “já ter realizado trabalhos
profissionais relacionados com as IPSAS em entidades internacionais”.

Complementarmente, os E4; 8; 9; 11; 12 e 13 manifestaram o agradado e satisfação com a possibilidade

de poderem apoiar e colaborar para a conclusão de uma dissertação de mestrado de um tema de
interesse para Cabo Verde, ao que o E4 reconhece a dificuldade em estar fora do país e tentar ter
acesso às informações necessárias para efetuar um estudo académico.

Tabela 22. Principais motivações para responder a estas questões

Entrevistado Principais motivações para responder a estas questões

E1 Melhoria e modernização do serviço de contabilidade pública em Cabo verde.
Melhoria do sistema de registo contabilístico e divulgação da informação
E2 financeira em Cabo Verde.
Melhorias relativamente ao PNCP; implementação das melhores práticas
internacionais na contabilidade pública e alinhamento com as normas
E3 internacionais.
E 4 / E8 / E9 / E11 / E12 Contribuir para a pesquisa.
E9 Interesse na temática e na qualidade de auditor.
Interesse na temática, na qualidade de futuros alunos de mestrado na área das
E 13 Ciências Empresariais e incentivo a trabalhos académicos futuros.
Interesse na temática, derivado do facto de já ter realizado trabalhos
E 14 profissionais relacionados com as IPSAS em entidades internacionais.
Fonte: Elaboração própria.

Em suma, os resultados (Tabela 22) permitem destacar, por um lado, a necessidade de empreender a
mudança em Cabo verde e o gosto e/ou interesse pelo tema, e, por outro, um sentimento de dever de
colaboração para que a investigação possa acontecer, em particulares com aqueles que, por razões
diversas, possam ter maior dificuldade em aceder à informação.

58
CONCLUSÕES, LIMITAÇÕES E LINHAS DE INVESTIGAÇÃO
FUTURAS

Recordamos que o presente estudo foi desenvolvido com o objetivo de realizar uma análise acerca da
oportunidade de empreender uma reforma ao nível da contabilidade pública em Cabo Verde. Para lhe
dar resposta procurou-se desenvolver uma caracterização geral do PNCP, atualmente em vigor em
Cabo Verde, para, na continuação, se avaliar a oportunidade e/ou pertinência quanto à adaptação das
IPSAS à realidade do país. O trabalho realizado, com base numa amostra não aleatória, constituída por
um conjunto de indivíduos, maioritariamente do sexo masculino, relativamente jovens, com um nível de
formação académica superior e, em conformidade, a exercer funções como técnicos superiores,
suficientemente motivados, na medida em que, ao longo do processo de recolha de dados,
manifestaram vontade em contribuir para a pesquisa, seja pelo interesse pela temática, pelo
reconhecimento da necessidade de modernização do serviço de contabilidade pública em Cabo Verde
ou, simplesmente, de serem introduzidas melhorias ao nível do sistema de registo contabilístico e de
divulgação da informação financeira em Cabo Verde. O trabalho desenvolvido permitiu extrair as
seguintes conclusões:

1. De um modo global, o PNCP é classificado como incompleto (50%), abrangente (36%) e

abrangente/incompleto (14%), pelo que os resultados não se apresentam suficientemente
conclusivos ou esclarecedores;

2. Porém, no que respeita ao grau de adequabilidade do PNCP, os resultados parece não

deixarem grandes dúvidas. É classificado como desadequado à realidade Cabo-verdiana pela
maioria dos entrevistados (71%), contra uma minoria de 21% que o consideram adequado e
7% que tem uma pouco pouca clara (adequado e desadequado ao mesmo tempo);

3. No que respeita ao seu nível de implementação, os resultados mostram ser bastante reduzida,
com 64% dos entrevistados a considerarem que o PNCP não foi implementado, contra 36%
que considera que o mesmo foi implementado;

4. Em linha com os resultados obtidos para a caracterização do PNCP, quando questionados

sobre a possibilidade de programar uma reforma para a contabilidade pública em Cabo Verde,
todos os entrevistados reagiram positivamente;

5. E, neste âmbito, a constatação de uma posição muito favorável acerca da adequabilidade das
IPSAS à realidade de Cabo Verde, com 71% dos entrevistados a responderam positivamente,
contra 29% que consideraram que as IPSAS se adequam apenas em parte;

6. Reconhecendo-se que uma eventual implementação das IPSAS em Cabo Verde se traduziria,
globalmente, em vantagens, oportunidades e benefícios, designadamente no que respeita à
modernização do sistema contabilístico, um maior controlo da gestão das finanças públicas e
em informação financeira harmonizada;

59
 7. Não obstante se reconhecerem, também, potenciais obstáculos e desvantagens relacionadas
com uma eventual implementação das IPSAS, como consequência da inadaptação dos serviços
públicos e da sua resistência à mudança, do elevado custo que a sua implementação pressupõe
e da complexidade associada e, ainda, da sua inadequabilidade ao setor público;

8. Que, decorrente de uma eventual implementação das IPSAS, há, também, vantagens e
desvantagens relacionadas com a Gestão Financeira em Cabo Verde, com destaque para uma
gestão financeira mais eficiente, eficaz, transparente e com melhores resultados e um maior
rigor e universalização da informação financeira;

9. Que se reconhece a existência de pressões, fundamentalmente externas, com origem nas

entidades financeiras internacionais, para uma eventual reforma. Ou seja, existem indicativos
da presença de pressão suficiente por parte das principais parceiras internacionais e de quem
o país apresenta maior dependência, de que são exemplo o Banco Mundial e o FMI, e que o
grau de pressão tende a aumentar com o grau de parceria, empréstimos e doações;

10. Relativamente ao melhor calendário para uma eventual implementação das IPSAS em Cabo
Verde, os resultados obtidos foram pouco ou nada esclarecedores, variando entre o irrealismo,
ao propor-se os anos de 2020 ou 2021, um arranque faseado, entre 2020 e 2028, ou a
inutilidade em se avançar um calendário por se antecipar a complexidade do processo
associado à implementação;

11. Relativamente ao modelo/processo a adotar para uma eventual implementação das IPSAS em
Cabo Verde, os resultados encontrados deixam a perceção de não existir ainda uma ideia muito
clara sobre a metodologia a seguir. Ainda que a maioria dos entrevistados defenda um processo
de implementação precedido de um ensaio em entidades piloto adaptadas à realidade local,
outros apontam para a intervenção e/ou promoção da reforma por uma diversidade muito
grande de instituições (como o Ministério das Finanças, o Tribunal de Contas, o Setor Público,
a Administração Pública, os Bancos, Ordem dos Contabilistas e Auditores, Ministério da Justiça,
Procuradoria Geral da República, o Núcleo Operacional da Sociedade de Informação (NOSi),
as Universidades, a Inspeção Geral das Finanças, Entidades Reguladoras de Contas Públicas
e Setor Empresarial do Estado), ou, ainda, com recurso a empresas de consultadoria
internacional; e

12. Os resultados alertam, ainda, para uma eventual não existência de capacitação adequada de
técnicos para o efeito, ou seja, para uma adequada implementação das IPSAS, questionando-
se, assim, a possibilidade da sua implementação e/ou a praticabilidade de todas as normas
IPSAS para a realidade das finanças públicas Cabo-verdiana.

O estudo que acabamos de apresentar oferece contributos, nomeadamente uma perspetiva adicional
sobre o panorama atual da contabilidade pública em Cabo Verde, para além de permitir reforça a teoria

60
relativamente ao papel do PNCP e de uma eventual reforma ao nível do setor público administrativo e
financeiro em Cabo Verde. Apresenta, também, algumas limitações de natureza metodológica, em
particular a impossibilidade de aplicar uma entrevista presencial e de uma maior abrangência no que
respeita ao número de entrevistados, e ao nível da pouca bibliografia existente sobre a contabilidade
pública Cabo-verdiana.

As limitações criam, porém, oportunidades para o futuro. Nesse sentido, sugere-se, como futuras linhas
de investigação:

i. Desenvolver o mesmo estudo, mas com recurso a metodologias alternativas e com base em
amostras mais representativas, aplicado a todos ou parte dos serviços da administração central
da República de Cabo Verde, suficientemente capazes de permitirem completar e/ou reforçar
os resultados agora obtidos; e/ou

ii. Efetuar estudos de casos sobre o mesmo tema noutros países em vias de desenvolvimento,
com elevado grau de dependência financeira a entidades internacionais, com o objetivo de
desenvolver análises comparativas.

61
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69
ANEXOS

70
Anexo 1. Guião de Entrevista/Questionário

O presente Guião de Entrevista/Questionário destina-se a recolher dados que

servirão de suporte a uma investigação, no âmbito do mestrado em
“Contabilidade e Finanças” que frequento no Instituto Politécnico de Bragança.

Contém perguntas que nos ajudarão a caracterizar o Plano Nacional da

Contabilidade Pública (PNCP) de Cabo Verde e a procurar compreender o seu
nível de implementação e adequabilidade à realidade do país, bem como sobre a
pertinência de se proceder a uma reforma.

As informações são confidenciais e anónimas.

Agradecemos muito a sua colaboração.

Carla Brito

71
 Caracterização do entrevistado

1.Sexo: Masculino □ Feminino □

2. Idade: _____ anos

3. Habilitações académicas:

Superior a Licenciatura
Licenciatura
12º ano
Inferior a 12.º ano

4. Enquadramento profissional

Setor Público Estatal □ Setor Publico Empresarial □

Departamento onde exerce funções

Administrativo □

Financeiro □

Administrativo/Financeiro □

Outro □ Qual? ____________________

Funções desempenhadas

Administrativo/técnico □

Técnico Superior □

Chefe de Secção □

Chefe de Departamento □

Outro □ Qual? _______________

72
 Caracterização do sistema do Plano Nacional da Contabilidade Pública (PNCP)

5. Como caracteriza globalmente o Plano Nacional da Contabilidade Pública (PNCP)?

5.1. Suficientemente abrangente (perspetiva orçamental, orçamental e de gestão)?

5.2. Incompleto? _____ Se sim, em que medida/área e porquê?

6. Como classifica o PNCP relativamente ao seu grau de adequabilidade às necessidades do setor

público em Cabo Verde?

6.1. Adequado? ____ Porquê? _______________________________________

6.2. Não Adequado? ____ Porquê? ___________________________________

7. E relativamente ao seu grau de implementação? Considera que ele já foi implementado em todas
as suas vertentes (contabilidade orçamental, patrimonial e de gestão)? __________

7.1. Se não, em qual das vertentes considera que o objetivo ainda não foi conseguido e
quais as razões (obstáculos) para que o PNCP não tenha sido plenamente
implementado?

8. Considera oportuno fazer alguma outra observação relativamente ao PNCP? ____

8.1. Se sim, uma eventual reforma apresenta-se oportuna? _____ Porquê? _______

73
 Pertinência da reforma do Plano Nacional da Contabilidade Pública (PNCP)

9. Considera que as Normas Internacionais de Contabilidade Pública (IPSAS), emitidas pelo IPASB,
são adequadas para serem implementadas em Cabo Verde?
• Sim? □
• Não? □
• Em parte? □

10. Quais as principais vantagens, oportunidades e benefícios, decorrentes de uma eventual

implementação das IPSAS em Cabo Verde?

11. Quais os principais obstáculos e desvantagens relacionadas com uma eventual implementação das
IPSAS em Cabo Verde?

12. Quais as principais vantagens ou desvantagens especificamente relacionadas com a eventual

implementação das IPSAS e a Gestão Financeira Pública em Cabo Verde?

13. No seu entender, existe algum tipo de pressão por parte das entidades financeiras internacionais,
designadamente o Banco Mundial ou o Fundo Monetário Internacional, para a implementação das
IPSAS em Cabo Verde?
• Se essa pressão existe, quais as entidades que exercem maior pressão?
• Se essa pressão existe, considera que é muito forte, moderadamente forte ou pouco forte?
• Relacione as entidades com o grau de pressão?

14. Indique qual o calendário adequado para uma eventual implementação das IPSAS em Cabo Verde?

74
15. Identifique como deveria decorrer um eventual processo de implementação das IPSAS em Cabo
Verde?
• Deveriam ser ensaiadas em entidades piloto?
• Deveria haver um período de adaptação?
• As normas deveriam ser adotadas ou adaptadas para um plano de contas ajustado à realidade
de Cabo Verde?
• Quais as entidades de Cabo Verde que deveriam estar envolvidas?
• Pensa que deveriam recorrer a empresas de consultadoria internacionais?

16. Qual a observação que consideraria oportuna fazer e que não tenha sido coberta pelas questões
anteriormente colocadas?

17. Quais as principais motivações para responder a estas questões?

75