DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO

En este trabajo se argumenta que los algoritmos empleados por parte de las Administraciones públicas para la adopción efectiva de decisiones han de ser considerados reglamentos por cumplir una función material estrictamente equivalente a la de las normas jurídicas, al reglar y predeterminar la actuación de los poderes públicos. Adicionalmente se estudia cómo, una vez asumida esta naturaleza jurídica reglamentaria de estas herramientas de programación, se deducen consecuencias jurídicas respecto de cómo han de realizarse los procedimientos de elaboración y aprobación de estos algoritmos, la necesidad de que los mismos estén debidamente publicados como normas jurídicas que son o la exigencia de que existan mecanismos de recurso directo e indirecto frente a los mismos. Todas estas consecuencias, como se expone en el texto, suponen un significativo y muy necesario incremento de las actuales garantías frente al empleo de algoritmos por parte de los poderes públicos.

En los últimos años, y en una evolución sorprendente dado que teóricamente el sector audiovisual ha dejado de ser considerado servicio público y ha pasado a ser tenido por un mercado donde rige la libre competencia, los controles administrativos sobre los contenidos emitidos se han multiplicado, tanto en extensión como en intensidad. Este trabajo analiza los modos en que proceden las AAPP para llevar a cabo estos controles, ya sea a partir de administraciones independientes con poderes de regulación de mercado, ya por una serie de mecanismos indirectos, aprovechando sus facultades en materias como derecho al olvido, control de infracciones de la propiedad intelectual o de sanción de comportamientos discriminatorios y excluyentes.

Em vista do crescente número de demandas judiciais repetitivas sobre direito público, o texto propõe revisitar as garantias do devido processo legal administrativo – consagrado na Constituição de 1988 –, dentre as quais está a independência efetiva das autoridades administrativas. Para tal, parte-se de uma perspectiva comparada entre os modelos anglo-saxônico e europeu-continental acerca da proteção judicial de direitos individuais. É visível a preocupação do autor na busca de uma melhor compreensão de temas considerados dogmas no direito brasileiro, tais como a contradição entre a autoexecutoriedade das decisões administrativas e o interesse de agir em juízo das autoridades públicas; a distinção entre procedimento administrativo e processo administrativo e suas implicações frente aos indivíduos em um processo judicial; a imparcialidade sem independência das autoridades na condução de um processo administrativo e a sindicabilidade judicial da margem de apreciação fático-científica das decisões administrativas. 

Palavras-chave : Jurisdição administrativa, procedimento administrativo, revisão judicial, devido processo legal, autoridades administrativas independentes.

Abstract : In view of the increasing number of repetitive judicial actions in public law issues, this text proposes reconsidering the guarantees of administrative due process of law – enshrined in the Brazilian Constitution of 1988 –, among them the effective independence of the administrative authorities, based on a comparative perspective between the Anglo-Saxon and Continental-European models concerning judicial protection of individual rights. The author is visibly concerned with searching for a better understanding of topics that are considered to be established dogmas in Brazilian law, such as the contradiction between the self-enforceability of administrative decisions and the need for the public authorities to initiate judicial actions; the distinction between procedimento administrativo and processo administrativo and their implications for individuals in court proceedings; impartiality without independence of the authorities in conducting a processo administrativo; scope of judicial review of the utilization of the margin of appreciation of factual/scientific matters in decisions made by public administrative authorities. 

Keywords : Administrative jurisdiction, procedimento administrativo, judicial review, due process of law, independent administrative authorities

Sumário : Introdução. (i) A litigiosidade administrativa exacerbada em número e valores nas cortes. (ii) As tentativas malsucedidas para minimizar o excesso de litigiosidade judicial. (iii) A origem da judicialização administrativa exacerbada. 1 Decisões administrativas submetidas a um due process of law? 2 Due process of law prévio às decisões administrativas iniciais? 3 As autoridades competentes e as sucessivas fases processuais. 4 O prévio processo administrativo às demandas judiciais individuais. 5 O prévio processo administrativo e as demandas judiciais das autoridades. 6. O sistema judicial brasileiro de jurisdição única. 7 Leis processuais civis aplicáveis a conflitos de direito público. 8 O direito público segundo a teoria do “sujeito”. 9 A independência das cortes e dos juízes brasileiros. 10 As pretensões admissíveis na jurisdição administrativa judicial. 11 A intensidade da jurisdição administrativa judicial. 12 A deferência judicial em face de atuações administrativas. 13 A judicialização das políticas públicas. 14 As funções atípicas do judiciário. 15 Panorama esquizofrênico da jurisdição administrativa brasileira. 16 Estado de Direito: direitos substantivos, direitos procedimentais e órgãos de garantia. 17 Autoridades administrativas independentes. 18 Quais os limites da tutela judicial e qual a necessidade de juízes especializados? 19 Como evitar uma duplicidade de jurisdições? 20 A origem do sistema judicial único nos EUA e o due process of law. 21 Duplicidade de jurisdições administrativas no Brasil? 22 A falta de efetividade do processo administrativo na seara judicial. 23 Exemplos que se aproximam de um devido processo legal na fase não judicial. 24 Novas perspectivas para uma jurisdição administrativa efetiva no Brasil. 25 Considerações finais. Conclusões.

Contents : Introduction. (i) Excessive litigation against public administrative authorities, in terms of number of cases and the amounts at issue. (ii) Unsuccessful attempts to minimize the excessive litigation. (iii) The origin of excessive judicial review. 1) Are administrative decisions subject to due process of law? 2) Due process of law prior to initial administrative decisions? 3) The competent authorities and successive procedural phases 4) The processo administrativo prior to the individual judicial proceedings. 5) The prior processo administrativo and the judicial claims of the administrative authorities. 6) The Brazilian judicial system of unique jurisdiction. 7) Civil procedural laws applicable to public law conflicts. 8) Public law according to the theory of the “subject”. 9) Independence of Brazilian courts and judges. 10) Admissible court claims against public administrative authorities. 11) The intensity of judicial review of the decisions made by public administrative authorities. 12) Judicial deference with respect to public administrative acts. 13) Judicial review of public policies. 14) Atypical functions of the Judicial Branch. 15 Inconsistencies in the jurisdiction of Brazilian courts over cases involving public administrative authorities. 16) Rule of Law: substantive rights, procedural rights and the institutions guaranteeing those rights. 17) Independent administrative authorities. 18) What are the limits of judicial protection and how much are specialized judges needed? 19) How to avoid overlapping jurisdictions? 20) The origin of the undivided judicial system in the USA and of due process of law. 21) Overlapping jurisdictions over public administrative cases in Brazil? 22) The ineffectiveness of the processo administrativo in the judicial sphere. 23) Examples approximating due process of law in the non-judicial phase. 24) New prospects for effective jurisdiction over public administrative cases in Brazil. 25) Closing considerations. Conclusions

This article presents a comparative analysis regarding the traditions of administrative law in Latin America and their impact on the contemporary scene, as well as on the trends in the general orientations of their administrative justice systems. The method followed consists of pointing out the attributions of the administrative authorities and trying to identify the distinction, in Latin America, between the 'administrative function of implementation', the 'control of the legality of administrative decisions' (not related to any adjudication function), and the 'protection of rights' (by means of an adjudication function) while examining their historical genesis and future trends. In this perspective, the text addresses administrative powers and their limits: the prerogatives and instruments of the authorities in the exercise of their enforcement functions, the control of administrative decisions by the administrative authorities themselves and by external bodies, and the judicial and extrajudicial protection of rights against administrative decisions.

En el Derecho Administrativo, al ser una rama que se originó tardíamente en relación con otras y considerada como una rama en formación, los principios cumplieron un papel fundamental en su surgimiento y desarrollo. Históricamente, los principios sirvieron para originar las normas positivas, sin ser enunciados o definidos en estas normas. La incorporación de los principios a los diferentes tipos de normas que componen el ordenamiento jurídico es un fenómeno relativamente nuevo. La enunciación de los principios en normas escritas se originó en instrumentos internacionales, posteriormente se incorporó en las constituciones y recientemente en las leyes. Finalmente, el ordenamiento jurídico no solamente los nombró, sino que los definió, es el caso del Código Orgánico Administrativo ecuatoriano que, en su contenido, enuncia y define varios principios. Los principios son generales y gozan de una gran capacidad de abstracción, lo que les permite desempeñar su función fundamentadora, interpretativa e integradora de la norma. Este trabajo, a través del método cualitativo, histórico-lógico e inductivo-deductivo, con base en la revisión bibliográfica de varios autores y normativa histórica, analiza si su positivización garantiza la seguridad jurídica en la aplicación de los principios o limita su alcance hasta desvirtuar su esencia.

La crisis humanitaria provocada por el COVID-19 ha llevado al Gobierno de España a la suspensión e interrupción de términos y plazos administrativos. En el presente artículo se examina la misma desde el punto de vista del procedimiento administrativo común.

En el actual contexto de generalizado abuso de la posibilidad de dictar decretos-leyes prevista por el artículo 86 de la Constitución española, es cada vez más frecuente que el Gobierno dé esta forma jurídica a ciertas medidas con la finalidad de dificultar que los interesados puedan impugnarlas ante los Tribunales. En el presente trabajo se analiza la conformidad con la Constitución de esta práctica, así como los cauces que los ciudadanos pueden utilizar para obtener la tutela judicial efectiva de sus derechos e intereses legítimos afectados.

El presente trabajo esboza, desde la perspectiva del análisis económico del Derecho, una teoría general acerca del control judicial de la discrecionalidad administrativa que permita responder a tres cuestiones fundamentales: por qué, en determinadas circunstancias, los Tribunales deben reconocer un margen de discrecionalidad a las Administraciones públicas cuando revisan las decisiones de éstas; en qué circunstancias deben reconocerlo; y cuáles son los límites que lo definen. A estos efectos, el trabajo analiza los costes y beneficios sociales de esa discrecionalidad, y señala algunas variables de los que ambos dependen y que, por consiguiente, permiten determinar en cada caso hasta qué punto la misma está justificada

On the centenary of Feliciano Benvenuti’s birth, this article analyses his
legal scholarship on administrative activity. The article is divided into three
parts.
The first examines the paradigms of Benvenuti’s thinking, represented principally by personal freedom, a central concept that reverses the traditional idea of the connection between freedom and authority; the republican Constitution, which defines the purpose of administrative activity and changes the position of the administration, as well as the interconnections between persons, society and authority; and the legal system and Normativism.
The second part analyses the essential elements of the jurist’s theory on administrative activity: the theory of function, the administration based on the principles of equality, objectivity and participation, and the theory of administrative acts. In this analysis, the author takes into account both the general theoretical background and the historical-social context, identifying the main characteristics of each element. Finally, the third part describes the innovative features of Benvenuti’s theory on administrative activity, analyzing the elements that remain to this day and those that, instead, have displayed transience.

Paper presented to STEM 2017 (Madrid): An analyse of the process of europeanisation of the modern Spanish Administrative Law produced from the time of the approval of the current Spanish Constitution (1978) and the entry of Spain in the European Union (1986) to our days, identifying the most affected areas and the basic trends of the whole process.
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Ponencia presentada en el STEM 2017 (Madrid); Un análisis del proceso de europeización del Derecho administrativo español de nuestros días que se ha producido desde la aprobación de la Constitución española de 1978 y la entrada de España en las Comunidades Europeas en 1986 hasta nuestros días, identificando las áreas más afectadas y las tendencias básicas de todo el proceso.

Portuguese Abstract: A introdução à compilação das leis nacionais de processo e procedimento administrativo de países que estão submetidos à Corte Interamericana de Direitos Humanos é voltada principalmente para o público brasileiro que, na América Latina, é um dos poucos que desconhece uma lei geral ou um código de processo (judicial) sobre as causas de direito administrativo. Nesse contexto, imperativo se faz esclarecer preliminarmente certas terminologias, que no Brasil não são compreendidas como nos demais países da região, tais como “processo administrativo” e “procedimento administrativo”, “justiça administrativa”, “jurisdição administrativa” e “contencioso administrativo”, que do mesmo modo são utilizadas no Código Modelo Euro-Americano de Jurisdição Administrativa e no Código Modelo de Processos – Judicial e Extrajudicial – para a Ibero-América. Na presente introdução, tenta-se demonstrar que o levantamento de leis nacionais sobre o processo e o procedimento administrativo é uma importante ferramenta de pesquisa no estudo comparado do direito administrativo latino-americano, impulsionado pela influência no continente da jurisdição da Corte Interamericana de Direitos Humanos, e que estimula o debate na região sobre relevantes temas como o da independência e imparcialidade das autoridades e dos juízes, confiança legítima e segurança jurídica, controle judicial da discricionariedade, disciplinamento de efeitos da omissão administrativa, autoexecutoriedade administrativa, medidas cautelares, execução de sentenças, meios consensuais de solução de conflitos, dentre outros.

English Abstract: The introduction to the compilation of national laws governing administrative dispute resolution procedures and proceedings of countries subject to the Inter-American Court of Human Rights is mainly addressed to readers in Brazil, which is one of the few Latin American country that lacks a general law or code of (judicial) proceedings for administrative law cases. It was therefore necessary to give a preliminary explanation of the terminology of the Model Euro-American Code of Administrative Justice and the Model Code of Judicial and Extrajudicial Administrative Proceedings for Ibero-America, which contain a number of terms that might otherwise be misinterpreted by Brazilians: e.g., “processo administrativo”, “procedimento administrativo”, “justiça administrativa”, “jurisdição administrativa”/“contencioso administrativo”. The introduction then demonstrates how the survey of national laws on administrative procedures and proceedings is an important research tool for a comparative study of Latin American administrative law. The survey, motivated by the jurisdiction of the Inter-American Court of Human Rights throughout most of Latin America, stimulates debate in the region on related issues such as the independence and impartiality of administrative authorities and judges, legitimate expectations and legal certainty, judicial review of the exercise of discretionary margins, penalization of administrative omissions/negligence, the power of administrative authorities to enforce their own decisions, injunctive relief, enforcement of judgements, consensual dispute-resolution mechanisms, and so on.

Con la promulgación del Código Orgánico General de Procesos ecuatoriano en 2015, se consolidan algunas de las transformaciones que desde la década de los noventa del pasado siglo se han producido respecto de los fundamentos de la justicia administrativa; particularmente el redimensionamiento de su ámbito objetivo hacia la revisión de prácticamente cualquiera de las formas de la actividad administrativa. El sistema, sin embargo, no ha estado exento de contradicciones y ha experimentado algunos retrocesos. El presente trabajo realiza un análisis crítico de estas regulaciones a los efectos de poner de manifiesto las imperfecciones de que adolece el actual sistema y realizar propuestas en función de su perfeccionamiento. 
PALABRAS CLAVE: justicia administrativa, objeto del proceso, tutela judicial efectiva, Administración pública.

Freedom of choice, within lawful different alternatives, is the common concept of discretionary power. In legal literature, discretionary powers are usually explicated as freedom of choice of the public body due (i) to the structure of public power, or (ii) uncertainty of the law; in both explications, freedom of choice is the essence of discretionary powers. Even if the possibility of hermeneutic are explored and interpretation’s techniques are implemented, in the legal order is persistent an area of uncertainty and general clauses are subject to be interpreted in different ways.
In public law, the freedom of choice coincides with the definition of public interest: the public body, entitled with public power, exercise discretionary power deciding what public interest is. In such a perspective, concept of public interest remains vague and judicial control is demined.
The essay propose a different idea of discretionary power and public interest: (i) being public interest the goal of the activity of public bodies (ii) it shall coincide with fundamental right protection, (iii) under Constitution’s rules that obliges public powers to assure such protection. Secondly, general clauses shall be interpreted in light of the “social legal order” and that “social legal order” is the set of rules grounded in the fundamental right and recognizable in the community.

Desde el punto de vista de la influencia estadounidense, el texto analiza la historia de la jurisdicción administrativa, a partir del siglo XIX, de los 19 países latinoamericanos de origen ibérico (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela). Examinaremos su sistema judicial único y el due process of law procedimental y previo a las decisiones de la Administración, campo fértil de la primary jurisdiction, en pugna con la cultura europea continental arraigada en el derecho administrativo de América Latina. Al exponer las contradicciones de la jurisdicción administrativa en los países latinoamericanos, ocasionadas por la importación de reglas sin la debida contextualización, el texto busca identificar tendencias y avivar una perspectiva en cuanto a la construcción de un modelo propio de justicia administrativa en América Latina, valiéndose de la experiencia tanto estaduninense como de la Europa continental.

Contenido: Introducción. 1 Jurisdicción administrativa: modelo judicial, extrajudicial e híbrido. 1.1 Constitución de Cádiz de 1812. Junta Grande de 1811 (Argentina). Constitución Belga de 1831. Reglamento para el Arreglo de la Autoridad Ejecutiva Provisoria de Chile (1811). Loi des 16 et 24 août 1790. Ley de Santamaría Paredes. Tribunal Administrativo de Land de Baden de 1863. 1.2 Falta de independencia de lo contencioso administrativo en Francia y el sistema judicial único en América Latina del siglo XIX. La justice déléguée de 1872. 1.3 El sistema judicial único en América Latina del siglo XIX y las cuestiones gubernativas. 1.4 La especialización de la jurisdicción en Europa y el surgimiento del derecho administrativo. 1.5 La evolución del sistema judicial único en los EE.UU: Interstate Commerce Commission (ICC) de 1887. 1.6 Modelos de jurisdicción administrativa en América Latina de los siglos XIX y XX. 1.6.1 Jurisdicción administrativa híbrida (judicial y extrajudicial): Honduras, Brasil. 1.6.2 Jurisdicción administrativa extrajudicial: Bolivia, Panamá, República Dominicana, Colombia, Guatemala, Ecuador, Uruguay, México. 1.6.3 Jurisdicción judicial dualista: Colombia, Nicaragua, Panamá, Ecuador, Guatemala, República Dominicana. 1.6.4 Jurisdicción judicial monista (período ininterrumpido): Chile, Argentina, Venezuela, Paraguay, México, Costa Rica, Perú, El Salvador, Cuba, Brasil. 1.6.5 Jurisdicción judicial monista (período limitado): Colombia, Guatemala, República Dominicana. 1.6.6 Jurisdicción judicial monista (períodos intercalados): Nicaragua, Honduras, Ecuador, Panamá, Bolivia. 1.6.7 Jurisdicción judicial monista (actualmente en vigor y con órganos especializados): Chile, Argentina, Venezuela, Paraguay, México, Costa Rica, Perú, El Salvador, Cuba, Bolivia, Brasil, Panamá, Nicaragua, Honduras y Ecuador. 1.7 Cuadro evolutivo y comparativo de la jurisdicción administrativa independiente en las diferentes Constituciones latinoamericanas. 2 Decisiones administrativas precedidas por el debido proceso legal. 2.1 Señales del debido proceso legal estadunidense en América Latina: Enmiendas Constitucionales V (1791) y XIV (1868). 2.2 Origen del due process of law: Carta Magna de 1215, Liberty of Subject Act (28 Edward 3) de 1354, Observance of Due Process of Law Act (42 Edward 3) de 1368. 2.3 Right to a fair trial en el escenario internacional: Declaración de los Derechos Humanos de 1789, Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, Convención Europea de Derechos Humanos de 1950, Pacto Internacional relativo a los Derechos Civiles y Políticos de 1966, Carta Africana de los Derechos del Hombre y de los Pueblos de 1981, Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 2000, Convención Americana de los Derechos Humanos de 1969. 2.4 Debido proceso legal administrativo en las Constituciones y leyes latinoamericanas. 2.5 Jurisprudencia de las Cortes Europea e Interamericana de Derechos Humanos: independencia e imparcialidad en los procesos administrativos extrajudiciales, y el debido proceso previo. 2.6 Distinción entre proceso administrativo judicial, proceso administrativo extrajudicial y procedimiento administrativo. 2.7 El debido proceso administrativo previo a las decisiones administrativas en América Latina. Consideraciones finales.

A partir del análisis del diseño institucional y procesal de lo que se considera como “justicia administrativa” en Brasil, y con base en el judicial review estadounidense, el texto propone el fortalecimiento de las autoridades administrativas, dotándolas de prerrogativas para actuar con independencia efectiva, como una alternativa viable de contención para una judicialización exacerbada.

Introducción: (i) La litigiosidad administrativa exacerbada en las cortes en número y valores. (ii) Tentativas infructuosas para minimizar el exceso de litigiosidad judicial. (iii) Origen de la judicialización administrativa exacerbada. 1 ¿Decisiones administrativas sometidas a un due process of law? 2 Panorama esquizofrénico de la jurisdicción administrativa brasileña. 3 Origen en los EE.UU. del sistema judicial único brasileño y el due process of law. 4 Nuevas perspectivas para una jurisdicción administrativa efectiva en Brasil. Conclusiones.